Kreiranje I Uvodjenje Modela Raspolaganja I Vlasnistva Nad Lokalnim Resursima U BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH
KREIRANJE I UVOENJE MODELA RASPOLAGANJA I VLASNITVA NAD LOKALNIM RESURSIMA U BiH
Banja Luka 2008. godine
Tim autora: Dr Radovan Rodi, Mr Aleksandra Simi, Vladana Milak, Jovan uki, Rasim eerovi, Dijana Mri
Koordinator projekta: Dr Radovan Rodi
Izdava: Ekonomski institut a.d. Banja Luka Kralja Alfonsa XIII broj 18
tampa: Grafid d.o.o. Banja Luka
Tira: 200 primjeraka
Godina izdanja: Septembar 2008.
Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH podran je od strane Fonda otvoreno drutvo BiH i Projekta razvoja optina u BiH MDP (finansira vajcarska agencija za razvoj i saradnju SDC).
Rezultati istraivanja, nalazi, preporuke i zakljuci predstavljaju stavove Ekonomskog instituta a.d. Banja Luka, a ne institucija koje su podrale projekat.
Skraenice i akronimi
BiH RS FBiH EU CLRAE
Bosna i Hercegovina Republika Srpska Federacija Bosne i Hercegovine Evropska unija Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlastiEvrope Projekat razvoja optina Stalna konferencija gradova i optina Republike Srbije Program Reforme lokalne uprave u Srbiji Amerika organizacija za meunarodni razvoj
MDP SKGO SLGRP USAID
SADRAJ
UVOD 1. 2. 3. 4. 4.1.
1 POZADINA PROBLEMA ......................................................................... 4 CILj ISTRAIVANjA ............................................................................. 7 METODOLOKI PRISTUP ...................................................................... 8 POLITIKI I PRAVNI OKVIR LOKALNE SAMOUPRAVE U BiH .....................11 Regulatorni okvir u BiH .....................................................................13 4.1.1.1. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj........................................13 4.1.1.2. Ustav Republike Srpske ..........................................................13 4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi ...................................................15 4.1.1.4. Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave ..................................................19 4.1.1.5. Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske.....................21 4.1.1.6. Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom ..23 4.1.1.7. Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu ............24 4.1.1.8. Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti ................................24 4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima ..........................................25 4.1.1.10. Zakon o ureenju prostora ......................................................28 4.1.1.11. Zakon o nacionalnim parkovima...............................................29 4.1.1.12. Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa ..................................................................30 4.1.1.13. Zakon o zatiti ivotne sredine ................................................32 4.1.1.14. Zakon o rudarstvu .................................................................33 4.1.1.15. Zakon o koncesijama..............................................................35 4.1.1.16. Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije ................................................37 4.1.1.17. Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima ................37 4.1.1.18. Zakon o vodama ....................................................................39 4.1.1.19. Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................43 4.1.1.20. Zakon o umama ...................................................................45 4.1.1.21. Rezime analize zakonskog okvira u RS......................................46 Regulatorni okvir u Federaciji BiH ............................................50 Ustav FBiH ............................................................................50 Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH .........................51 Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH ........................................................................53 Zakon o zatiti prirode ............................................................54 Zakon o poljoprivrednom zemljitu ..........................................55 Zakon o poticanju razvoja male privrede...................................56 Zakon o privatizaciji preduzea ................................................56 Zakon o koncesijama..............................................................57 Zakon o vodama ....................................................................58 Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata .................59 Zakon o graevinskom zemljitu ..............................................60 Zakon o poreskoj upravi .........................................................60 Zakon o umama ...................................................................61 Zakon o zatiti okolia ............................................................62 Zakon o zatiti zraka ..............................................................63
4.1.2. 4.1.2.1. 4.1.2.2. 4.1.2.3. 4.1.2.4. 4.1.2.5. 4.1.2.6. 4.1.2.7. 4.1.2.8. 4.1.2.9. 4.1.2.10. 4.1.2.11. 4.1.2.12. 4.1.2.13. 4.1.2.14. 4.1.2.15.
4.1.2.16. Zakon o prostornom ureenju .................................................64 4.1.2.17. Komunalna djelatnost .............................................................69 4.1.2.18. Rezime analize pravnog okvira u FBiH ......................................69 4.2. Upravljanje lokalnim javnim ustanovama i preduzeima .......................71 4.3. Finansiranje jedinica lokalne samouprave ...........................................72 4.4. Kljuni nalazi analize politikog i pravnog okvira ..................................76 5. RASPOLAGANjE LOKALNIM RESURSIMA U FUNKCIJI LOKALNOG EKONOMSKOG RAZVOJA ....................................................................78 5.2. Stvarno stanje koritenja resursa na podruju lokalnih zajednica ...........79 5.1.1. Graevinsko zemljite ............................................................79 5.1.2. Poljoprivredno zemljite ..........................................................80 5.1.3. ume ...................................................................................81 5.1.4. Mineralna bogatstva ...............................................................83 5.1.5. Vodoprivredni resursi .............................................................84 5.1.6. Zatiena podruja .................................................................86 5.1.7. Komunalna infrastruktura .......................................................86 5.2. Procjena ekonomskih gubitaka optina ...............................................87 5.2.1. Graevinsko zemljite ............................................................88 5.2.2. Koncesije i druge naknade ......................................................92 5.2.3. Komunalna infrastruktura ..................................................... 101 6. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 7. 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 8. NOVI MODEL UPRAVLJANJA I RASPOLAGANJA LOKALNIM RESURSIMA ... 104 Model ........................................................................................... 105 Definisanje svojinskog odnosa ......................................................... 109 Raspolaganje lokalnim resursima ..................................................... 111 Uloga jedinica lokalne samouprave u prikupljanju direktnih poreza....... 121 UPRAVLJANJE LOKALNIM RESURSIMA OD STRANE LOKALNIH JEDINICA ........................................................................ 122 Analiza postojeeg stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima....... 123 Prioriteti za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima ..................................................................................... 125 Mjere za poboljanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima ..................................................................................... 126 Kreiranje i uvoenje novog organizacionog modela upravljanja lokalnim resursima ..................................................................................... 127 ZAKLJUNA RAZMATRANJA ............................................................... 139
Osnovni cilj:
BOLJI IVOT GRAANA
Osnovni princip:
PRENOS IMOVINE NA LOKALNU SAMOUPRAVU USKLADITI SA PRENOSOM NADLENOSTI I OVLATENJA
UV OD
Projekat Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH vezan je za prepoznavanje konkretnog modela raspolaganja lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Radi se o rjeavanju bitnih aspekata problema svojine optina/gradova nad pokretnom i nepokretnom imovinom, koji su, na prostoru BiH, nastali momentom pretvaranja drutvene u dravnu svojinu. Zvui paradoksalno da su gotovo sve zemlje u tranziciji, pa i one koje nikada nisu ni imale svojinska ovlaenja na lokalnom nivou, donijele zakone kojima se lokalnim samoupravama garantuje svojina, naroito na imovini koja im je neophodna za obavljanje izvornih i povjerenih nadlenosti i ovlaenja, a da u BiH, u okviru provedenih reformi, nisu napravljeni neki znaajniji pomaci u tom pogledu. Naroito je vano imati u vidu injenicu da je BiH na putu pridruivanja Evropskoj uniji, iji je zvanini stav da je proces jaanja demokratskih institucija na lokalnom nivou i proirivanja njihove samostalnosti i kompetencija u direktnoj zavisnosti od uspostavljanja institucije optinske/gradske imovine. Ovaj model obuhvata neophodne promjene Ustava Republike Srpske, Ustava
Federacije BiH, te promjene u nekim kljunim zakonima koji reguliu materiju lokalne samouprave, obavljanje komunalnih djelatnosti, koncesije i raspolaganje zemljitem, kao osnovu za istinsko raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima. Model, takoe, daje i osnovne preporuke za kreiranje i uvoenje novog organizacionog modela upravljanja lokalnim resursima, budui da je odnos jedinica lokalne samouprave prema lokalnim resursima kljuni faktor efikasnosti i efektivnosti njihovog koritenja na dobrobit cijele lokalne zajednice. Koncept modela zasniva se na prepoznavanju izvornih i prenesenih nadlenosti i ovlaenja koje ima smisla obavljati na nivou jedinice lokalne samouprave i imovine neophodne za servisiranje obaveza po tom osnovu. Takav pristup obezbjeuje primjenu modela u oba entiteta, nezavisno od razliite administrativno-teritorijalne organizovanosti. U prvoj fazi istraivanja analiziran je pravni okvir raspolaganja imovinom na nivou jedinica lokalne samouprave u oba entiteta. Analiza je obuhvatila ustave oba entiteta i 37 relevantnih zakona, od ega 20 u RS i 17 u FBiH. Budui da se radi o dosta razuenoj pravnoj materiji i velikom broju propisa, a imajui u vidu raspoloive resurse i vremenski okvir istraivanja, kreiranje modela raspolaganja lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave, u okviru ovog istraivanja, fokusirano je na: svojinske odnose; zemljite; koncesije i komunalne djelatnosti.
S tim u vezi, za kreiranje novog modela, znaajni su sljedei analizirani pravni akti: Ustav RS; Ustav FBiH; Zakon o lokalnoj samoupravi RS; Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH; Zakon o graevinskom zemljitu RS; Zakon o graevinskom zemljitu FBiH; Zakon o koncesijama RS; Zakon o koncesijama FBiH; Zakon o ureenju prostora u RS; Zakon o prostornom ureenju u FBiH; Zakon o poljoprivrednom zemljitu RS; Zakon o poljoprivrednom zemljitu FBiH; Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH; Zakon o komunalnim djelatnostima RS; Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave RS; Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom.
Model raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave upravo podrazumijeva izmjene i harmonizaciju navedenih zakona u oba Entiteta, uvaavajui njihovu razliitu administrativno-teritorijalnu organizaciju. Izmjene i harmonizacija propisa uraene su za svaki Entitet pojedinano, s tim da je zajedniki interes, a to znai i zajednika osnova modela, vezana za poloaj i interes graana na nivou optine/grada. Prema ovom Modelu optine/gradovi bi, pod odreenim uslovima, trebali da ponovo postanu vlasnici one imovine koja im je oduzeta pretvaranjem drutvene u dravnu svojinu 1993. godine, a tamo gdje to nije mogue, da dobiju vee ingerencije u raspolaganju imovinom. Preciznije reeno ovim modelom bi trebalo promijeniti trenutnu poziciju jedinica lokalne samouprave u pogledu vlasnitva i raspolaganja nad imovinom javnih preduzea ukljuujui i komunalnu infrastrukturu, pripadajuem graevinskom zemljitu, dobrima u optoj upotrebi (put, trg, park, ulica), prirodnim resursima (ume, poljoprivredno zemljite, rude, rijeke, jezera) i slino. Model polazi od prijedloga nove teritorijalne i funkcionalne organizacije lokalne samouprave u BiH entitetima (naputanje monotipske strukture), kako bi se jedinicama lokalne samouprave, u zavisnosti od njihovog statusa, dodijelile razliite izvorne nadlenosti, za ije izvrenje je onda potrebno utvrditi neophodnu imovinu, a potom na jedinice lokalne samouprave prenijeti vlasnitvo nad istom. Sa aspekta potreba kreiranja ovog modela vano je primijetiti da Evropska povelja o lokalnoj samoupravi1 naroitu panju posveuje obezbjeenju neophodnih resursa za
1
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm
finansiranje funkcija lokalnih vlasti, a u svrhu realizacije dodijeljenih nadlenosti i ovlaenja. Lokalne vlasti uvijek imaju priliku da uspostavljaju neposredniji odnos sa graanima, da ih motiviu i da pokrenu kreiranje privatno-javnih aranmana i partnerstava. Otud i velika odgovornost optina/gradova u obezbjeenju neophodne infrastrukture za pruanje cjelokupne podrke razvoju privrednih subjekata na njenoj teritoriji i stvaranju dovoljno atraktivnog okruenja za nove investicije. Lokalna samouprava definisana je kao "pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliu i rukovode odreenim dijelovima javnih poslova, na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog stanovnitva". Pri tome je izuzetno znaajno da e prava povjerena lokalnim vlastima, po pravilu, biti puna i iskljuiva. Ta prava centralne ili regionalne vlasti ne smiju uskraivati ili ograniavati, osim u sluajevima predvienim zakonom. Veoma je vano istai da novi model raspolaganja i upravljanja lokalnim resursima mora u potpunosti da odgovara interesima graana. To praktino znai da treba izbjei preduzetniku ulogu neformalnih grupa na lokalnom nivou u raspolaganju lokalnim resursima i kompletnu aktivnost usmjeriti na pronalaenje najboljeg mogueg modela upravljanja u cilju poveanja ivotnog standarda graana u Bosni i Hercegovini.
1.
POZADINA PROB LEMA
Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav Republike Srpske kao oblik svojine predvidio je dravnu svojinu, tako da se imovina jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen vlasnik pojavljuje se drava. U posljednje vrijeme sve vie jaaju znaaj i uloga lokalne zajednice, to je naroito potencirano strahovito brzim tehniko-tehnolokim razvojem i potrebom brzog prilagoavanja promjenama koje iz njega proizilaze. S tim u vezi ekonomski razvoj lokalne zajednice i nivo ivotnog standarda graana na njenim prostorima sve vie zavise od povezivanja njene privrede na lokalnom, nacionalnom i globalnom nivou. Evropskom Deklaracijom o gradskim pravima2 definisana su neka osnovna prava i obaveze zasnovana na solidarnosti i odgovornom suivotu graana evropskih gradova. Prema toj Deklaraciji graani imaju pravo na: bezbjednost - siguran i bezbjedan grad, osloboen, koliko je mogue, od kriminala, delinkvencije i nasilja; nezagaenu i zdravu ivotnu sredinu - ivotna sredina bez zagaenja vazduha, vode i zemlje, bez buke, gdje postoji zatita prirode i prirodnih resursa; zaposlenje - odgovarajue mogunosti zaposlenja, kao i uee u privrednom razvoju i na taj nain postizanje line finansijske nezavisnosti; smjetaj - mogunost izbora adekvatnog, pristojnog stambenog prostora, koji garantuje privatnost i mir; neometano kretanje neometano kretanje i sloboda putovanja, harmonina ravnotea izmeu svih korisnika ulice (javnog prevoza, privatnih automobila, pjeaka i biciklista); zdravlje - ivotna sredina i izbor mogunosti koje doprinose fizikom i psihikom zdravlju; sport i slobodno vrijeme - omoguavanje svim osobama, bez obzira na uzrast, mogunosti ili prinadlenosti, koritenje irokog izbora sportskih i rekreativnih kapaciteta; kultura - pristup i uee u irokom izboru mogunosti za kulturne i kreativne aktivnosti i hobije; multikulturna integracija - stvaranje uslova da zajednice razliitih kulturnih, etnikih i religioznih opredjeljenja vode miran suivot; kvalitetna arhitektura i fiziko okruenje: prijatan, podsticajni fiziki oblik, postignut kroz savremenu arhitekturu visokog kvaliteta i ouvanja i svjesnog obnavljanja istorijskog izgraenog nasljea;
Deklaracija je proistekla iz Evropske gradske povelje, koju je usvojio Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE) 18. marta 1992.godine, na sjednici odranoj tokom godinje Plenarne skuptine CLRAE (17 19. mart 1992, Strazbur).
harmonizacija funkcija - gdje su ivljenje, rad, putovanje i obavljanje drutvenih aktivnosti u to je mogue veoj meusobnoj povezanosti; uee - u pluralistikim demokratskim strukturama i u gradskim upravama koje odlikuje saradnja svih raznih partnera, princip subsidijarnosti, informisanosti i slobode od prekomjernih propisa;
ekonomski razvoj - gdje lokalni organi, na jedan utvren i liberalan nain, preuzimaju odgovornost za stvaranje, direktno ili indirektno, privrednog razvoja;
odrivi razvoj - gdje lokalni organi pokuavaju da postignu pomirenje privrednog razvoja i zatite ivotne sredine; usluge i roba - na irok izbor dostupnih usluga i robe, odgovarajueg kvaliteta, koje obezbjeuju lokalni organi, privatni sektor ili njihovo partnerstvo;
prirodna bogatstva i resursi - upravljanje i gazdovanje lokalne vlasti lokalnim resursima i imovinom na racionalan, paljiv, efikasan i ravnomjeran nain, na dobrobit svih graana;
lina realizacija - izgradnja gradskih uslova koji omoguavaju postizanje linog blagostanja i individualnog i drutvenog, kulturnog, moralnog i duhovnog razvoja;
meuoptinska saradnja - u kojoj su graani slobodni i podsticani da direktno uestvuju u meunarodnim odnosima njihove zajednice; finansijski mehanizmi i strukture - koji omoguavaju lokalnim vlastima da pronau finansijske resurse neophodne za koritenje prava definisanih u ovoj deklaraciji;
jednakost - gdje lokalne vlasti obezbjeuju da se navedena prava primjenjuju na sve graane, bez obzira na pol, uzrast, porijeklo, vjeru, drutveni, ekonomski ili politiki poloaj, fiziki ili psihiki nedostatak.
U osnovi novog pristupa lokalnom razvoju je nova lokalna samouprava koja podrazumijeva aktivan pristup graana i njihovu participaciju u upravljanju lokalnim razvojem i poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi.3 Bosna i Hercegovina je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi 12. jula 2002.godine. Iako ovaj meunarodni ugovor ne sadri odredbe o pravu svojine jedinica lokalne samouprave smatra se da on implicitno sadri stav da lokalna samouprava mora imati pravo svojine na sredstvima koja slue izvravanju njenih osnovnih funkcija. Na Desetom zasjedanju Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Evrope, odranom u Strazburu od 20-22. maja 2003. godine, u svojoj preporuci (Preporuka br. 132) Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Evrope je izrazio stav da je pravo lokalne samouprave na svojinu prvi uslov kojim se obezbjeuje ispunjenje obaveza iz Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Bez prava na svojinu lokalne samouprave ne moe se zamisliti ostvarivanje lana 3. Povelje koji garantuje pravo na lokalnu samoupravu, ali ni drugih lanova (npr. lana 9 koji govori o finansijskim resursima i dr.).
3
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm
Ostvarenje fiskalne decentralizacije je jedan od polaznih ciljeva u realizaciji Strategije razvoja lokalne samouprave u BiH i predmet je istraivanja u okviru ovog projekta. Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije ukazuje na injenicu da lokalne uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim, kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana. Pretvaranje drutvene u dravnu svojinu, koje se na prostorima BiH odigralo 90-ih godina prolog vijeka, rezultiralo je, pored ostalog, neadekvatnim sistemom raspodjele sredstava izmeu viih i niih nivoa vlasti, niskog nivoa i nedovoljno razraenog sistema vlastitih prihoda i naruavanjem izvornog prava svojine lokalnih jedinica, a to su nune pretpostavke za kvalitetno planiranje budeta u duim vremenskim periodima. Imovina, kao materijalni resurs potreban za vrenje funkcija lokalnih jedinica, esto nije uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne jedinice skoro da nemaju nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a lokalna zajednica esto nikakve koristi od njihovog koritenja. Nepostojanje kvalitetne zakonske regulative u ovoj oblasti stvara velike probleme u funkcionisanju lokalnih jedinica i onemoguuje efikasno koritenje lokalnih resursa. Aktuelne fiskalne reforme u BiH jo vie dovode u pitanje finansijsku sposobnost optina.4 Iskustva pokazuju da mjere, programi i projekti kojima se rjeavaju problemi efikasnog i efektivnog raspolaganja materijalnim resursima i infrastrukturom daju snaan impuls ostvarivanju stratekih i prioritetnih ciljeva razvoja svake lokalne zajednice, naroito u pogledu stvaranja ugodnog ambijenta za investiranje i rad. Za planiranje stratekog razvoja lokalnih jedinica posebno je vana tema
uspostavljanja dugorone saradnje izmeu predstavnika privatnog kapitala i javnog sektora na konkretnim projektima razvoja fizike infrastrukture. To mogu da budu projekti osnivanja lokalnih preduzea u oblasti komunalne infrastrukture, razvoj lokalnog saobraaja, izgradnja i odravanje lokalnih puteva, izgradnja institucija od javnog znaaja (kole, bolnice, ambulante i dr.), izgradnja gasovodne mree, vodovoda i slino. U tom kontekstu izuzetno je vano uspostaviti adekvatan i jasan svojinski odnos prema imovini u lokalnim zajednicama, jer je to "uslov svih uslova" za ulazak u javno-privatno partnerstvo na lokalnom nivou. Izvjesno je da, za navedene i druge sline aktivnosti, treba prvenstveno obezbijediti adekvatan regulatorni okvir, kako bi se jasno razgraniile funkcije i nadlenosti lokalnih i viih nivoa vlasti, a lokalne jedinice dovele u situaciju da daleko vie i snanije utiu na regulisanje i koritenje materijalnih resursa na svom podruju, u skladu sa vlastitim razvojnim potrebama, to upravo i ini okosnicu ovog istraivanja.
Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH. Razvojna agencija Eda Banja Luka, 2006. Str.23
2. CILj I STRAIVAN jA
Osnovni cilj ovog istraivanja je kreiranje i uvoenje novog modela kojim e se obezbijediti kljuno uee lokalnih jedinica u raspolaganju lokalnim resursima preuzimanjem vlasnitva nad imovinom, neophodnom za obavljanje funkcija lokalnih jedinica i ostvarivanjem znaajnog uea u upravljanju i raspolaganju prirodnim resursima koji se nalaze u lokalnoj zajednici. Ostvarenje ovog cilja treba da doprinese ostvarenju vizije nove lokalne samouprave predviene Strategijom razvoja lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Bitne pretpostavke za ostvarenje navedenog cilja su: stvaranje tima eksperata koji bi se dugorono bavili ovom problematikom, kao i tima dovoljno strunih i ambicioznih ljudi koji sa razliitih aspekata mogu doprinijeti broj implementaciji rezultata istraivanja; koritenje prilagoenih iskustava zemalja u regionu u definisanju novog modela vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima; prihvatanje novog modela od strane kreatora politika i donosioca odluka u BiH.
Imovina potrebna za obavljanje funkcija lokalnih jedinica mora biti u vlasnitvu tih jedinica, kako bi one mogle da istu efikasno koriste, te na zakonit nain vre njeno odravanje i dalju izgradnju. Novi model uea lokalnih jedinica u upravljanju i raspolaganju lokalnim resursima treba da doprinese racionalnijem i boljem koritenju tih resursa, te poveanju prihoda i rjeavanju razvojnih problema lokalne zajednice. Osim vlasnitva nad imovinom, lokalnim jedinicama treba obezbijediti i uee u regulisanju obavljanja razliitih djelatnosti, kako bi i na taj nain mogle da zatite vlastite interese, naroito u pogledu obima i dinamike koritenja prirodnih resursa. Realizacija osnovnog cilja ovog istraivanja trebala bi da osigura odluujui doprinos veoj efikasnosti i efektivnosti lokalnih vlasti u BiH, a time i podizanju ivotnog standarda njenih graana.
3. METODOLOKI PRI STUP

Metodoloki pristup kreiran je u skladu sa pretpostavkom da je pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog znaaja za razvoj lokalnih zajednica i proces decentralizacije u BiH. Strategija istraivanja je zasnovana na sljedeim principima: sveobuhvatnosti, kako po predmetu istraivanja (regulatorni okvir, postojea praktina rjeenja, iskustva drugih), tako i po stepenu obuhvata (grad/optina, kanton, entitet, drava); participativnosti - ukljuivanje zainteresovanih pojedinaca i institucija (vlasti i graana) ime je obezbijeen ravnopravan i kvalitetan tretman problema, kao i osjeaj vlasnitva nad rezultatima, to je izuzetno bitno za proces zagovaranja; hitnosti ova inicijativa predstavlja prvi korak s obzirom da pitanje decentralizacije inventarom lokalne uprave (funkcionalne i uvoenjem i fiskalne) modela zapoinje i resursa, kreiranjem vlasnitva
raspolaganja imovinom na lokalnom nivou; uporednoj analizi trenutnog stanja sa zemljama u regionu, te dovoenju istog u eljeni nivo; koordinaciji i potpunoj komplementarnosti sa ostalim aktivnostima koje e se odvijati na realizaciji Strategije razvoja lokalne samouprave u BiH; dostupnosti podataka i informacija o stanju u oblasti raspolaganja resursima na lokalnom nivou (gradovi/optine, kantoni, ministarstva). Razmjena podataka sa CAF bazom podataka dobre uprave. Metodoloki pristup zasnivao se na kombinaciji desk metode i istraivanja na terenu, putem prikupljanja podataka i strukturiranog dubinskog intervjua sa stakeholder-ima. To praktino znai da su u istraivanju koriteni primarni i sekundarni izvori podataka, sa krajnjim ciljem da se otpone sa formiranjem baze podataka o imovini i lokalnim resursima u svim gradovima i optinama BiH i da se, kroz analizu pravnog okvira i razgovora sa kljunim stakeholder-ima u optinama iz uzorka5, doe do realnih spoznaja o problemima raspolaganja lokalnim resursima od strane lokalne zajednice. U prvoj fazi istraivanje je provedeno samostalno u dva pravca, i to, istraivanje zakonskog okvira i istraivanje prakse. Nakon kompletiranja rezultata pojedinanih pomenutih istraivanja, u drugom dijelu, provedena je komparativna analiza nalaza pojedinanih istraivanja u svrhu uoavanja njihove meuzavisnosti. U drugoj fazi kreiran je novi model rasplaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave u BiH.
Uee u ovom Projektu prihvatilo je 57 optina i gradova u BiH, dok je 26 optina dostavilo popunjene
upitnike (Prilog broj 3.).
U analizi politikog i pravnog okvira posebna panja posveena je zakonima6 koji, u razliitom obimu i kontekstu, reguliu pitanja raspolaganja lokalnim resursima. Potom je provedeno istraivanje stanja u zemljama (gradovima) u regionu sa ciljem poreenja i koritenja dobrih praksi. Osim javno publikovanih rezultata u ovoj oblasti, kroz razne studije, elaborate, lanke i izvjetaje, u svrhu to boljeg upoznavanja praksi funkcionalne i fiskalne decentralizacije, odrana su dva okrugla stola na teme: iskustva Slovenije u raspolaganju lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave7, iskustva Danske u funkcionalnoj i fiskalnoj decentralizaciji8.
Prikupljanje primarnih podataka obuhvatilo je sljedee resurse lokalnih jedinica: poljoprivredno zemljite u privatnoj i dravnoj svojini; gradsko graevinsko zemljite; ume; mineralna bogatstva; hidropotencijal; nacionalne parkove, zatiene zone i ostale turistike resurse; infrastrukturu; privredne nekretnine van funkcije.
Za prikupljanje ovih podataka kreiran je poseban anketni upitnik i dostavljen na odgovor lokalnim jedinicama koje su prihvatile uee u projektu. Pri tome su obezbijeene intenzivne konsultacije i stalna komunikacija sa predstavnicima lokalnih jedinica, kako bi se dobila to kvalitetnija baza podataka. Navedeni metodoloki pristup podrazumijevao je, izmeu ostalog, formiranje uzorka optina i gradova u BiH u kojima su obavljeni razgovori sa kljunim stakeholder-ima, a na osnovu definisanih kriterijuma, primjerenih ovoj vrsti istraivanja. Kao kriterijumi za izbor uzorka optina koriteni su: kapacitet optinske administracije da prepozna probleme i ogranienja nametnuta zakonskom regulativom, ravnomjerna zastupljenost optina iz oba entiteta zbog razliite teritorijalne organizacije, tip lokalne zajednice (grad, optina), glavni gradovi kantona, dobra iskustva jedinica lokalne samouprave u BiH, izraena spremnost za uestvovanjem u projektu, saradnja pri popunjavanju upitnika, ukljuenost optina u MDP projekat9,
Spisak analiziranih zakona je dat u Prilogu 4. Uvodniar na ovu temu bio je prof. dr Roman Lavtar, zaposlen u Kancelariji za lokalnu samoupravu i regionalnu politiku Republike Slovenije. 8 Uvodniar na ovu temu bio je mr Dragan Milinkovi, pravni opunomoenik pri Ministarstvu za transport i energetiku Kraljevine Danske.
7
veliina optina, bogatstvo prirodnim resursima.
Na osnovu provedenih istraivanja kreirani su odgovarajui zakljuci i preporuke, koji su, u drugoj fazi istraivanja, posluili za razradu osnovnog modela raspolaganja i upravljanja lokalnim resursima. U cilju to kvalitetnijeg kreiranja modela, obavljena su dodatna istraivanja u est optina u BiH10, kojom prilikom su analizirani razliiti sluajevi raspolaganja lokalnim resursima, sa odreenim pozitivnim i negativnim implikacijama. Teite je bilo na procjeni gubitaka usljed neadekvatnog vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima. Model je prezentovan predstavnicima Saveza optina i gradova RS, Saveza opina i gradova FBiH, predstavnicima Ministarstva lokalne samouprave RS i Ministarstva pravde FBiH, kojom prilikom je postignut visok stepen saglasnosti kljunih stakeholder-a o predloenom modelu.
9 Projekat razvoja optina (Municipal Development Project MDP), koji finansira Vlada vajcarske, ima za cilj unapreenje rada lokalnih uprava. Partnerske optine MDP-a su: Doboj, Doboj Istok, Doboj Jug, Graanica, Maglaj, Modria, Petrovo i Usora. 10 Banja Luka, Biha, Gacko, Kakanj, Konjic i Kozarska Dubica
10
4. P OLI TI K I I P R AV NI OK VI R L OK AL N E SAM OU P RA V E U Bi H Pitanje vlasnitva i upravljanja resursima na lokalnom nivou od sutinskog je znaaja za proces decentralizacije, ekonomsko osnaivanje i razvoj lokalne samouprave. Ustav Republike Srpske i Ustav FBiH kao oblik svojine predviaju dravnu svojinu, tako da se imovina jedinica lokalne samouprave tretira kao dio dravne imovine i kao njen vlasnik pojavljuju se entiteti. Analiza stanja u oblasti fiskalne decentralizacije u BiH ukazuje na injenicu da lokalne uprave ne raspolau adekvatnim finansijskim i materijalnim resursima neophodnim, kako za kvalitetno obavljanje poslova koji su u njihovoj nadlenosti, tako i za razvoj lokalnih zajednica u skladu sa potrebama njenih graana. Imovina, kao materijalni resurs potreban za vrenje funkcija lokalnih jedinica na prostorima BiH, esto nije uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Lokalne jedinice skoro da nemaju nikakvog uticaja na upravljanje lokalnim resursima, a lokalna zajednica esto nikakve koristi od njihovog koritenja. Funkcionisanje lokalne samouprave u BiH odvija se, uglavnom, na osnovu propisa koji su doneeni na nivou dva entiteta i kantonalnom nivou u Federaciji BiH. To praktino znai da, izuzimajui Ustav, drava Bosna i Hercegovina ima sporednu ulogu u funkcionisanju lokalnih organa vlasti dva entiteta. Pri tome se pozicija lokalne samouprave u entitetima razlikuje, to proizilazi iz njihove razliite teritorijalne organizacije (kantoni u FBiH). U Republici Srpskoj lokalna samouprava je pod ingerencijom Vlade Republike Srpske (posebno Ministarstva uprave i lokalne samouprave i Ministarstva finansija), koja utvruje propise na nivou podzakonskih akata, dodjeljuje zadatke, odluuje o ueu optina/gradova u prihodima od indirektnih poreza i nainu rasporeivanja tih prihoda, te kreira prijedloge zakonskih rjeenja. Gradovi i optine su u direktnom kontaktu sa resornim ministarstvima entiteta i Skuptinom entiteta. Takva situacija dovela je do usitnjavanja lokalne samouprave, pa mnoge optine, zbog nedostatka odgovarajuih resursa, teko servisiraju obaveze i nadlenosti, to im umanjuje kvalitet rada, a na tetu njihovih graana. Osim toga, u gradovima i veim optinama postoji problem podjele nadlenosti i finansiranja izdataka. Najbolji primjer za to su ustanove i institucije iz oblasti kulture i obrazovanja koje su u nadlenosti Entiteta i logino polau pravo na dio entitetskog budeta. Meutim, skromna entitetska sredstva za ove namjene dovode gradonaelnike i naelnike u situaciju da, pod pritiskom graana, planiraju sredstva za proirenje materijalne osnove rada ovih institucija. Na taj nain pojedine lokalne zajednice dolaze u poziciju da djelimino finansiraju nadlenosti Entiteta, to im umanjuje sredstva za finansiranje aktivnosti u okviru svojih nadlenosti. Odnos i saradnja federalnih i kantonalnih vlasti i jedinica lokalne samouprave u Federaciji BiH regulisani su Zakonom o principima lokalne samouprave u FBiH (Sl. novine 49/06). Nadzor nad primjenom ovog zakona vri Federalno ministarstvo pravde i Federalno ministarstvo finansija, svako u okviru svojih nadlenosti.
11
U vrenju vlasti i ostvarivanju prava i dunosti graana, kantonalne i vlasti jedinica lokalne samouprave djeluju zajedniki na partnerskim osnovama, izuzev u oblasti administrativnog nadzora koji vee federalne i kantonalne vlasti u pogledu rada vlasti jedinica lokalne samouprave. Sedamdeset devet lokalnih jedinica u tom entitetu podijeljene su izmeu deset
kantona, od kojih svaki ima svoj zakon o lokalnoj samoupravi, a to proizilazi iz entitetskog Ustava i entitetskog Zakona o lokalnoj samoupravi. Odredbe navedenog Zakona upuuju na injenicu da je lokalna vlast u Federaciji BiH pod snanim uticajem federalne i kantonalnih vlasti. Tako je predvieno da federalna, odnosno kantonalne vlasti razmatraju inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne samouprave i obavjetavaju ih o svom stavu i preduzetim aktivnostima. S druge strane, u vrenju pojedinih ovlaenja, jedinice lokalne samouprave primjenjuju sva uputstva i smjernice koje dobiju od federalne i kantonalnih vlasti. Jedinica lokalne samouprave ima pravo da izvrenje prenesenih nadlenosti prilagodi lokalnim uslovima kada to predvia zakon ili kada ih za to ovlaste nadlena federalna ili kantonalna vlast.
Legenda: Republika Srpska Distrikt Brko Kantoni u FBiH Unsko-sanski Posavski Tuzlanski Zeniko-dobojski Bosansko-podrinjski Srednje-bosanski HercegovakoNeretvanski ZapadnoHercegovaki Kanton Sarajevo Hercegbosanski
Administrativno- teritorijalna karta BiH sa podjelom na entitete, kantone, optine i distrikt Brko
12
Kada donose propise koji se direktno tiu jedinica lokalne samouprave, federalne, odnosno kantonalne vlasti ih moraju konsultovati u najveoj moguoj mjeri, putem saveza optina i gradova. Ova odredba Zakona dosta je paualna i ostavlja diskretno pravo federalnoj i kantonalnoj vlasti da odreuje koja je to "mogua mjera". Slino kao u Republici Srpskoj, u Federaciji BiH postoji oigledna tenzija izmeu veih optina i kantonalnih nivoa vlasti u raspodjeli budetskih izdataka za proirenje materijalne osnove rada ustanova koje su u nadlenosti kantona, kada se direktori tih ustanova obraaju naelnicima/gradonaelnicima za pomo, a ovi to ne mogu odbiti zbog pritiska javnosti da se obezbijede normalni uslovi za njihovo funkcionisanje. 4. 1. R eg u l a to rn i o kvi r u Bi H
U okviru ovog rada prvenstveno je analiziran pravni okvir koji se odnosi na regulisanje raspolaganja lokalnim materijalnim resursima, uz komentare o poloaju lokalnih jedinica u tom pogledu. Zbog razliite teritorijalne organizacije dva entiteta, regulatorni okvir lokalne samouprave je analiziran posebno za Republiku Srpsku, a posebno za Federaciju BiH, s tim da se konani zakljuci i preporuke uglavnom zasnivaju na zajednikim problemima za oba entiteta. 4.1.1.1. 4.1.1.2. Regulatorni okvir u Republici Srpskoj Ustav Republike Srpske
Teritorijalna organizacija Republike Srpske ureuje se zakonom, na to upuuje lan 100. Ustava RS. U Republici Srpskoj postoje dva nivoa vrenja vlasti - optina/grad i Entitet. To znai da trenutno dominira koncept centralizovanog vrenja vlasti, u kome je optina/grad ostala u nesigurnom funkcionalnom i finansijskom poloaju. U takvoj konstelaciji odnosa teko se ostvaruje jedan od osnovnih principa
meunarodnog prava da je lokalna samouprava u osnovi svakog demokratskog sistema i da je pravo graana da uestvuju u voenju javnih poslova demokratski princip koji vai u svim zemljama razvijene demokratije. Ustavom RS, lan 102., precizirane su nadlenosti jedinica lokalne samouprave. Prema tom lanu optina/grad preko svojih organa u skladu sa zakonom: 1. Donosi program razvoja, urbanistiki plan, budet i zavrni raun; 2. Ureuje i obezbjeuje obavljanje komunalnih djelatnosti; 3. Ureuje i obezbjeuje koritenje gradskog graevinskog zemljita i poslovnog prostora, 4. Stara se o izgradnji, odravanju i koritenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od optinskog znaaja; 5. Stara se o zadovoljavanju potreba graana u kulturi, obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj zatiti, fizikoj kulturi, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, zatiti ivotne sredine i drugim oblastima;
13
6. Izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini, obezbjeuje izvravanje propisa i optih akata optine; 7. Obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine i ureuje njihovu organizaciju i poslovanje; 8. Obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine. lanom 103. Ustava predvieno je da Gradu i optini pripadaju prihodi utvreni zakonom i sredstva za obavljanje povjerenih poslova. U pogledu raspolaganja sredstvima u drutvenoj i dravnoj svojini, lan 58. stav 2. Ustava zamijenjen je takom 2. Amandmana XXXI, koja glasi: "Sredstva u drutvenoj i dravnoj svojini mogu se otuivati, po pravilu, samo po trinim kriterijima". Kada su u pitanju prirodna bogatstva, gradsko graevinsko zemljite, nekretnine i stvari od naroitog privrednog, kulturnog i istorijskog znaaja, za koje je zakonom odreeno da su od opteg interesa, lanom 59. Ustava RS propisano je da su u dravnoj svojini. Pojedina dobra od opteg interesa mogu biti i u privatnoj svojini pod uslovima utvrenim zakonom. Na dobrima od opteg interesa i na gradskom graevinskom zemljitu moe se, pod uslovima utvrenim zakonom, stei pravo koritenja. Upotreba i iskoriavanje stvari od posebnog kulturnog, naunog, umjetnikog ili istorijskog znaaja ili od znaaja za zatitu prirode i ovjekove okoline mogu se na osnovu zakona ograniiti, uz punu naknadu vlasniku. Zakonom se ureuje zatita, koritenje, unapreivanje i upravljanje dobrima od opteg interesa radi plaanja naknade za koritenje dobara od opteg interesa i gradskog graevinskog zemljita. Svojinska prava fizikih i pravnih lica na nepokretnosti prema njihovoj prirodi i namjeni, prema lanu 60. Ustava RS, ostvaruju se u skladu sa zakonom. Jami se svojina na poljoprivredno zemljite, na ume i umsko zemljite u zakonom utvrenim granicama. Prema Amandmanu XXXII, stav 1. taka 6., koji zamjenjuje lan 68. Ustava RS, Republika ureuje i obezbjeuje: svojinske i obligacione odnose i zatitu svih oblika svojine.... Nalaz: Na osnovu analize ovih nekoliko lanova i amandmana, moe se izvesti zakljuak da Ustav RS daje zadovoljavajui okvir za definisanje i jaanje nadlenosti jedinica lokalne samouprave. S jedne strane taksativno se navode nadlenosti optina/gradova i predviaju prihodi za obavljanje povjerenih poslova, dok odredba o svojinskim pravima fizikih i pravnih lica daje dovoljno prostora da se zakonom precizno odrede izvorne nadlenosti i ovlaenja jedinica lokalne samouprave u pogledu raspolaganja lokalnim resursima. Meutim, optinska svojina u samom Ustavu nije definisana, niti je dovoljno naglaena, to otvara prostor aktuelnim vlastima za arbitriranje po tom pitanju u smislu davanja veih ili manjih nadlenosti i
14
ovlaenja
jedinicama
lokalne
samouprave
centralizovanog
odluivanja
raspolaganju lokalnim resursima. Preporuka: Jasnija odredba Ustava RS, kojom bi se nedvosmisleno inaugurisala svojina jedinica lokalne samouprave, znaila bi definitivno uvrivanje pozicije lokalne zajednice u raspolaganju lokalnim resursima i njhovom koritenju. Radi se o potrebi uspostavljanja izvornog oblika optinske/gradske svojine, garantovanog ustavnim rjeenjima, to bi eliminisalo mogunost arbitriranja i odluivanja po tom osnovu od strane bilo koje vlasti. Time bi se obezbijedila jedna od najbitnijih pretposatvki za poveanje odgovornosti jedinica lokalne samouprave za vlastiti razvoj. Drugim rijeima, umjesto da obavlja delegirane i prenesene poslove, jedinica lokalne samouprave bi trebala da ima izvorne ustavne nadlenosti i ovlaenja, koja joj niko ne bi mogao osporavati. 4.1.1.3. Zakon o lokalnoj samoupravi
Zakonom o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:101/04, 42/05 i 118/05) lokalna samouprava je definisana kao pravo graana da neposredno i preko svojih slobodno i demokratski izabranih predstavnika uestvuju u ostvarivanju zajednikih interesa stanovnika lokalne zajednice, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da reguliu i upravljaju, u granicama zakona, javnim poslovima koji se nalaze u njihovoj nadlenosti, a u interesu lokalnog stanovnitva. Lokalna samouprava se ostvaruje u optinama i gradovima, a izvravaju je graani i organi jedinica lokalne samouprave. Zakon o lokalnoj podzakonska akta: Smjernice o unapreenju ekonominosti rada administrativne slube jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 89/05) Pravila za dodjelu novanih sredstava iz granta za nerazvijene i izrazito nerazvijene optine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05) Pravila o ocjeni rada slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05) Kodeks ponaanja slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05 i 65/05) Standard obuke i strunog usavravanja slubenika u jedinici lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05) Program polaganja strunog ispita za rad u administrativnoj slubi jedinice lokalne samouprave(Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05) Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05) Optina ima sve nadlenosti sadrane u ovom zakonu, kao i druge nadlenosti koje joj se prenose drugim zakonom. Optina ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu iskljuena iz njene nadlenosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou samoupravi u Republici Srpskoj realizuje se kroz sljedea
15
vlasti (presumpcija nadlenosti u korist optine). Optina ostvaruje svoje nadlenosti u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom. (lan 11.)
Poslovi samostalne nadlenosti Regulatorne radnje i upravljanje optinom Oblasti: Poslovi: usvajanje programa razvoja optine; usvajanje razvojnih, prostornih, urbanistikih i provedbenih planova donoenje budeta i zavrnog rauna budeta; ureenje i obezbjeenje koritenja graevinskog zemljita i poslovnog prostora; organizovanje komunalne policije; poslovi inspekcijskog nadzora; upravljanje i raspolaganje imovinom optine; obrazovanje optinskih organa, organizacija i slubi i ureenje njihove organizacije; vrenje katastarskih, geodetskih i imovinsko pravnih poslova; naplata, kontrola naplate i prinudna naplata izvornih prihoda optine; poslovi pravnog zastupanja optine i obezbjeivanje izvravanja zakona i drugih propisa; obavljanje specifinih funkcija u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zatite, civilne zatite, informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zatite okoline; ureenje i obezbjeenje obavljanja komunalnih djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne energije, javni prevoz putnika, odravanje istoe, preiavanje i odvodnja otpadnih voda, odravanje grobalja i pruanje pogrebnih usluga, odravanje ulica, saobraajnica, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih povrina, odvoenje atmosferskih voda i drugih padavina i ienje javnih povrina; osnivanje preduzea, ustanova i drugih organizacija radi pruanja usluga iz njihove nadlenosti, ureenje njihove organizacije i upravljanje; ureivanje i obezbjeivanje izgradnje, odravanja i koritenja javnih objekata i komunalne infrastrukture za obavljanje funkcija optine. urbanistiko planiranje i graenje; stambeno-komunalna djelatnost; kultura; socijalna zatita; drutvena briga o djeci; sport i fizika kultura; turizam i ugostiteljstvo; zanatstvo i trgovina; zatita prirodnih dobara i ivotne sredine i zatite graana i materijalnih dobara od elementarnih i drugih veih nepogoda. Finansiranje: Prilikom prenoenja poslova dravne uprave na optine, Republika je duna optinama dodijeliti finansijska sredstva i obezbijediti druge potrebne uslove za njihovo efikasno izvravanje ( lan 28.) sadraj i priroda posla; broj stanovnika i teritorija optine; finansijska snaga optine; interes da se odluivanje o odreenim pitanjima priblii graanima uz potovanje principa supsidijarnosti i sposobnost optine da prenesene poslove moe uspjeno izvravati. Preneseni poslovi dravne uprave Na osnovu zakona i uz prethodno obavljene konsultacije sa odnosnim optinama Kriterijumi za prenos nadlenosti:
16
Zakon o lokalnoj samoupravi svim optinama, bez obzira na njihovu veliinu i potencijale, daje ista ovlatenja i odgovornosti. Kao jedna od osnovnih pretpostavki za uspjenu primjenu Zakona o lokalnoj samoupravi je i donoenje novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske. Postojee stanje, kada je u pitanju teritorijalna organizacija, karakteriu znaajne neujednaenosti teritorija i drugih elemenata optina (seoske, gradske, male, velike, ekonomski nerazvijene, razvijene i dr.) u pogledu broja stanovnika, finansijskih i drugih resursa, a to u velikoj mjeri oteava provoenje koncepta lokalne samouprave, imajui u vidu injenicu da u Republici Srpskoj postoji sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave. Zakonom o lokalnoj samoupravi ureena su neka od osnovnih pitanja koja se odnose na imovinu i finansiranje jedinica lokalne samouprave, s tim da se posebnim zakonima ureuju sva druga pitanja u ovoj oblasti. lanom 63. Zakona propisano je da se sva pokretna i nepokretna imovina, potrebna za izvravanje obaveznih funkcija jedinica lokalne samouprave, istim dodjeljuje u vlasnitvo, a nju izmeu ostalog ine: objekti komunalne infrastrukture; poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je osniva jedinica lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz budeta jedinice lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana; druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik ustanova i institucija koje su prestale da postoje. Postupak utvrivanja i prenosa imovine jedinica lokalne samouprave ureuje se posebnim zakonom. Svaki prenos neke nove obavezne funkcije na jedinice lokalne samouprave trebao bi da bude praen dodjelom imovine koja je potrebna za izvravanje tih funkcija, te da jedinice lokalne samouprave imaju u vlasnitvu, koriste i raspolau svojom imovinom u skladu sa zakonom, a u interesu lokalnog stanovnitva. lanom 167. Zakona o lokalnoj samoupravi utvrena je obaveza da se zakoni i drugi propisi Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave usklade sa odredbama ovog zakona u roku od godinu dana od dana njegovog stupanja na snagu. (Zakon je stupio na snagu 26. novembra 2004. godine). injenica je da ova odredba Zakona ni do danas nije u potpunosti realizovana, naroito u pogledu raspolaganja objektima komunalne infrastrukture. Savremena optina u Republici Srpskoj, kao osnovni oblik teritorijalne organizacije, jo uvijek je optereena problemima naslijeenim iz prolih sistema, meu kojima su najvaniji: veliina optine; razlikovanje gradske i seoske optine i jednostepena struktura lokalne samouprave. Prema podacima iz Prostornog plana Republike Srpske do 2015. godine11, najvea optina po broju stanovnika (Banja Luka - oko 225,000 stanovnika) vea je od najmanje (Istoni Drvar - 62 stanovnika) 3,623 puta, a po prostoru najvea optina
11
www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Documents/ProstorniPlan.pdf
17
(Banja Luka-1,225 km2) vea je od najmanje (Kasindo-28 km2) 44.5 puta. Odatle proizilazi i razliit interes prema regionalnom povezivanju. Dok su velike optine preglomazne i esto same sebi dovoljne, male optine ne mogu podmiriti ni osnovne funkcije i vie su zainteresovane za regionalno udruivanje. Izuzev Grada Istono Sarajevo, u itavoj Republici Srpskoj je zadrana jednostepena struktura lokalne samouprave. Sa ovim i drugim problemima, optine u Republici Srpskoj okrenute su same sebi i nisu znaajnije prijemive za dugorono interesno povezivanje. Komunalni sistem, koji je bio karakteristian za bivu SFRJ, proizveo je autarhine tendencije u optinama, pa se svaka optina brinula o vlastitom razvoju i spreavala je bilo kakav odliv sredstava sa svoje teritorije, ak i onda kada je bilo profitabilnije i racionalnije ulagati na podruju druge optine, odnosno zajedniki rjeavati probleme. Bez nekih detaljnijih dokazivanja, moe se konstatovati da je saradnja izmeu optina nunost, naroito u uslovima funkcionisanja jednostepene lokalne samouprave. injenica je da postoji niz razliitih lokalnih poslova na kojima bi se mogla uspostaviti meuoptinska saradnja (vodosnabdijevanje, odlaganje vrstog otpada, zatita od poplava, izgradnja modernih saobraajnica i slino). Postojei zakonodavni okvir nije prepreka ovoj saradnji, mada se ne bi moglo tvrditi da su propisi iz ove oblasti detaljno razraeni. U naim uslovima meuoptinska saradnja je relativno nerazvijena, to je, u prvom redu, vezano za ukupan materijalni i finansijski poloaj optina. Pritisnute svakodnevnim lokalnim problemima i socijalnim prilikama, optinske strukture, bez obzira na oigledno postojanje zajednikih problema, izbjegavaju ulaganje sredstava za te namjene. Naroito se osjea izbjegavanje udruivanja ''bogatijih'' i ''siromanijih'' optina. Ovakav pristup je karakteristian ne samo za odnose meu optinama sa podruja razliitih entiteta, ve i za optinske odnose u okviru jednog entiteta. Nalaz: Kljuni problem uspjenije primjene Zakona o lokalnoj samoupravi u RS
je sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave, koji karakterie visok stepen neujednaenosti jedinica lokalne samouprave po svim bitnim obiljejima (demografska, prostorna, finansijska, razvojna, urbana i slino). Zakon o lokalnoj samoupravi na zadovoljavajui nain pozicionira optinu/grad u pogledu nadlenosti i ovlaenja, ali je problem to drugi zakoni, a naroito oni koji reguliu raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima, nisu usklaeni sa ovim zakonom, to jedinice lokalne samouprave pasivizira i ini manje odgovornim za vlastiti razvoj. Preporuka: Uskladiti ostala zakonska i podzakonska akta koja se odnose na raspolaganje samoupravi. Uvesti vietipsku strukturu jedinica lokalne samouprave. resursima jedinica lokalne samouprave sa Zakonom o lokalnoj
18
4.1.1.4.
Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave
Ovim zakonom utvruje se imovina jedinice lokalne samouprave, prenos imovine u dravnoj svojini na jedinice lokalne samouprave, upis imovine u javne registre o evidenciji na nekretninama, preuzimanje i predaja u posjed jedinici lokalne samouprave, a radi izvravanja osnovnih funkcija jedinice lokalne samouprave. (lan 1.) Prema lanu 2. ovog Zakona imovina jedinica lokalne samouprave je: imovina koja se sastoji iz pokretnih i nepokretnih stvari na kojima pravo raspolaganja, upravljanja ili koritenja ima jedinica lokalne samouprave, njeni pravni prednici ili njeni organi, kao i imovina koju je do dana stupanja na snagu ovog zakona po osnovu zakona ili drugog propisa, pravnog posla, nasleivanjem, odlukom dravnog organa stekla jedinica lokalne samouprave; sva pokretna i nepokretna imovina potrebna za izvravanje obaveznih funkcija jedinica lokalne samouprave, a nju izmeu ostalog ine objekti komunalne infrastrukture, poslovni i drugi objekti javnih komunalnih preduzea, iji je osniva jedinica lokalne samouprave, odnosno objekti koji su finansirani iz budeta jedinice lokalne samouprave ili putem samodoprinosa graana, te druga imovina koju je jedinica lokalne samouprave stekla kao pravni sljednik ustanova i institucija koje su prestale da postoje. lanom 3. veoma precizno je definisana imovina na koju se odredbe Zakona primjenjuju: imovinu u smislu ovog Zakona ine stvari (pokretne i nepokretne) i prava; nekretnine u smislu ovog zakona su zemljite, zgrade i drugi graevinski objekti; zemljite u smislu ovog zakona je: graevinsko, poljoprivredno i umsko zemljite; zgrade i drugi graevinski objekti u smislu ovog zakona su: slubene, poslovne, stambene i druge zgrade, poslovne prostorije, garae i drugi graevinski objekti; pokretne stvari u smislu ovog zakona su oprema, potroni materijal, prevozna sredstva i pokretne stvari sa posebnom namjenom. Prema lanu 4. Zakona nosilac prava raspolaganja nad navedenom imovinom je jedinica lokalne samouprave, a nosioci prava koritenja ili upravljanja su organi, organizacije, ustanove i institucije koje se finansiraju iz budeta jedinice lokalne samouprave, a koji istu na dan stupanja na snagu ovog zakona, koriste za obavljanje zakonom ili drugim propisom utvrenih nadlenosti. Posebno interesantna je odredba iz lana 5. kojom se definiu nepokretnosti na kojima se prenosi pravo raspolaganja na jedinice lokalne samouprave, a koje ine: a) zgrade i zemljite na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po osnovu: gradnje iz vlastitih sredstava;
19
gradnje iz samodoprinosa graana iz jedinice lokalne samouprave, pravnog posla; odluke sudova ili drugog dravnog organa; b) zemljite i zgrade u svojini pravnih lica, udruenja, bivih drutvenopolitikih organizacija i drugih subjekata iji titular je nepoznat, niti postoji pravni sljedbenik; c) d) e) f) g) zemljite i zgrade u kojima se obavlja predkolska, osnovna i srednjokolska vaspitno-obrazovna djelatnost, zemljite i zgrade namjenjene za kulturu i sportske aktivnosti, ukoliko nemaju svog titulara; groblja ukoliko na njima nisu nosioci prava svojine vjerske zajednice ili drugi subjekti; nekretnine na kojima se fiziko lice jednostranom izjavom volje odreklo prava svojine; drugi objekti koji slue za zadovoljenje optih potreba graana jedinice lokalne samouprave iju je izgradnju finansira jedinica lokalne samouprave iz svog budeta ili putem samodoprinosa graana ili na drugi nain; h) i) na vjetakim jezerima koja je iz vlastitih sredstava gradila jedinica lokalne samouprave i nekretnine na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po drugom zakonu. Komunalnu infrastrukturu u dijelu u kome je Republika Srpska titular prava raspolaganja i dobra u optoj upotrebi jedinice lokalne samouprave ine: a.1. a.2. a.3. b. c. vodovod (objekti koji slue za proizvodnju i isporuku vode i vodovodna mrea do mjernog instrumenta ukljuujui i mjerni instrument); kanalizacija (kanalizaciona mrea do zajednikog prikljuka); toplana (toplotni ureaji za proizvodnju i distribuciju toplotne energije, toplovodna mrea od mjernog instrumenta do krajnjeg korisnika; javni parkovi u gradovima i naseljima, trgovi, ulice, lokalni putevi, javna rasvjeta, sanitarne deponije komunalnog i drugog otpada i gasovod; drugi objekti iju izgradnju je finansirala jedinica lokalne samouprave.
Prednost ovog Zakona je, to po prvi put od pretvaranja drutvene u dravnu svojinu, pokuava da definie pravo jedinica lokalne samouprave da izvorno raspolau navedenom imovinom. Kljuni nedostatak Zakona je to ne definie pravo vlasnitva nad preduzeima u ijim bilansima se nalazi navedena imovina, tako da se vlasnik akcijskog kapitala koji nije privatizovan (u pravilu 65% ukupnog kapitala preduzea) i dalje pojavljuje Republika Srpska, a ne optina/grad. Stie se utisak da zakonodavac nije vodio dovoljno rauna o injenici da se veliki dio navedene imovine ne nalazi u vlasnitvu Republike Srpske, ve u vlasnitvu pojedinih preduzea i ustanova, pa je samim tim upitna mogunost provoenja Zakona u dijelu
20
prenosa imovine na jedinice lokalne samouprave od strane sudova po slubenoj dunosti. Nalaz: Zakon je samo djelomino primjenjiv u praksi i ne rjeava najvei dio
kljunih problema u vezi raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima. To se posebno odnosi na komunalnu infrastrukturu, budui da Zakonom nije obuhvaeno vlasnitvo nad komunalnim preduzeima, u ijim bilansima se nalazi komunalna infrastruktura, tako da se, kao vlasnik akcijskog kapitala, koji nije privatizovan, i dalje pojavljuje Republika Srpska. Osim toga, veliki dio imovine na koju se Zakon odnosi, ve se nalazi u vlasnitvu pojedinih preduzea i ustanova, pa je veoma upitna mogunost njenog prenoenja na jedinice lokalne samouprave po slubenoj dunosti, od strane sudova. Preporuka: Izmjenama i dopunama Zakon uiniti primjenjivim u praksi ili materiju iz ovog Zakona regulisati Zakonom o stvarnim pravima.
4.1.1.5.
Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske
Gradskim graevinskim zemljitem u smislu ovog zakona smatra se izgraeno i neizgraeno zemljite u gradovima i naseljima gradskog karaktera, koje je odgovarajuim planovima namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o ureenju prostora (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 84/02), a ranije je odreeno zakonom i drugim propisima, odnosno koje bude kao takvo odreeno odlukom skuptine optine, odnosno grada. Ostalo graevinsko zemljite u smislu ovog zakona je izgraeno i neizgraeno zemljite namijenjeno za izgradnju objekata u skladu sa odredbama Zakona o ureenju prostora, a koje se nalazi van zone gradskog graevinskog zemljita, odnosno van gradova i naselja gradskog karaktera, a odreeno je odlukom skuptine optine, odnosno grada. Kljuna podzakonska akta za provoenje ovog Zakona su Pravilnik o postupku prodaje neposrednom pogodbom neizgraenog gradskog graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07 ) i Pravilnik o postupku javnog nadmetanja za prodaju graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07). Jedinica lokalne samouprave upravlja i raspolae gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini na nain i pod uslovima predvienim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona. Izgradnja gradova i naselja gradskog karaktera na gradskom graevinskom zemljitu i ostalom graevinskom zemljitu obavlja se u skladu sa regulacionim planom ili prostorno-planskom i urbanistikom dokumentacijom (do donoenja regulacionog plana) i smatra se da je u optem interesu. Jedinica lokalne samouprave ima pravo prvokupa gradskog graevinskog zemljita, o emu se jedinica lokalne samouprave duna izjasniti u roku od 30 dana od dana
21
podnoenja
ponude.
Skuptina
jedinice
lokalne
samouprave
moe
otkupljivati
graevinska zemljita i unositi ih u rezervni fond zemljita. Jedinica lokalne samouprave stara se o ureivanju gradskog graevinskog zemljita u skladu sa zakonom, a radi obezbjeenja uslova za realizaciju te nadlenosti, moe da osnuje preduzee ili drugu organizaciju ili da vrenje ovih poslova obezbijedi na drugi nain u skladu sa zakonom. Gradsko graevinsko zemljite odreuje skuptina jedinice lokalne samouprave. Prema lanu 15. Zakona, neizgraenim gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini takoe raspolae skuptina jedinice lokalne samouprave, na nain da ga prodaje posredstvom licitacije ili daje u zamjenu fizikim i pravnim licima, radi izgradnje trajnih graevina u skladu sa regulacionim planom, ili ga daje u zakup radi izgradnje privremenih graevina. Vano je istai da se, prema lanu 22. Zakona, naknada za prodato gradsko graevinsko zemljite u dravnoj svojini neposrednom pogodbom, naknada za ureenje gradskog graevinskog zemljita, naknada za prirodne pogodnosti (jednokratna renta) i naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita (trajna renta) utvruju prema osnovima i mjerilima propisanim ovim zakonom i odlukom skuptine jedinice lokalne samouprave, a sredstva koja se na taj nain ostvaruju, koriste se za trokove ureenja zemljita i trokove izrade prostornoplanske dokumentacije u skladu sa vaeim zakonima. Kao osnovica za izraunavanje visine rente slui prosjena konana graevinska cijena iz prethodne godine po m2 korisne stambene povrine na podruju optine. Prosjenu konanu graevinsku cijenu utvruje odlukom skuptina optine, odnosno skuptina grada svake godine, a najkasnije do 31. marta tekue godine. Visina jednokratne rente po m2 korisne povrine graevine koja e se graditi na gradskom graevinskom zemljitu utvruje jedinica lokalne samouprave, u procentu od prosjene konane graevinske cijene Republikog zavoda za statistiku RS i to kao fiksan procenat rente: a) prvoj zoni 6%; b) drugoj zoni 5%; c) treoj zoni 4%; d) etvrtoj zoni 3%; e) petoj zoni 2%,; f) estoj zoni 1%. Skuptina jedinice lokalne samouprave obavezna je da odlukom uvede plaanje naknade za trajno koritenje izgraenog i neizgraenog gradskog graevinskog zemljita (trajnu rentu), kojom se odreuju osnovi i mjerila na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti od pogodnosti koje odreeno zemljite prua korisniku: obima i stepena izgraenosti i ureenosti i poloaja zemljita u naselju, opremljenosti zemljita komunalnim graevinama i instalacijama, saobraajne povezanosti, vrste i kapaciteta objekata za svakodnevno i periodino snabdjevanje,
22
stepena pokrivenosti naselja objektima za zdravstvo, obrazovanje i kulturu i prirodnih uslova koritenja zemljita. Naknada za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita odreuje se u skladu sa odlukom iz lana 30. ovog Zakona prema jedinici povrine zemljita (m2), odnosno u iznosu od 0,01% prema jedinici izgraene korisne povrine. Nalaz: Najnoviji Zakon o graevinskom zemljitu u RS daje dosta iroka
ovlaenja jedinicama lokalne samouprave u raspolaganju ovim zemljitem, uz odreena ogranienja, koja su prvenstveno vezana za postupke dokazivanja vlasnitva i odreivanje jednokratne i trajne naknade za koritenje zemljita. Problemi sa kojima se susreu jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj po ovom pitanju u sutini su u procedurama, kod dokazivanja vlasnitva nad parcelama i nadlenosti Republike uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove. Osim toga postoji realna opasnost da se, na osnovu ranijeg upisa u zemljine knjige drutvene svojine, kao vlasnici nad pojedinim parcelama upiu zavodi za izgradnju ili neke druge institucije, koje su praktino u ime i za raun jedinica lokalne samouprave raspolagale ovom imovinom za vrijeme bive SFRJ. Jedno od fundamentalnih pitanja koje treba zakonom rijeiti je pitanje razdvajanja vlasnitva nad zemljitem i objekata izgraenih na njemu. Iako je kod privatizovanih preduzea faktiki uspostavljen vlasniki odnos prema izgraenom graevinskom zemljitu, u Bosni i Hercegovini postoje ogromne povrine izgraenog graevinskog zemljita iji titular formalno pravno vie ne postoji, a nije jasno ili nije odreeno ko je pravni sljednik i ko ima pravo vlasnitva i raspolaganja tom imovinom. Radi se o razliitim pravnim licima u razliitim periodima funkcionisanja bive SFRJ. Preporuka: Preispitati nadlenosti Republike uprave za geodetske i imovinskopravne poslove, sa krajnjim ciljem da se imovinsko-pravni poslovi obavljaju u nadlenosti optina/gradova. Jasno definisati situacije u kojima su optine/gradovi pravni sljednici svojine na nekretninama, vodei naroito rauna o nadlenostima i ovlaenjima pojedinih institucija sistema u bivoj SFRJ.
4.1.1.6.
Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom
Visoki predstavnik za BiH nametnuo je ovaj Zakon sa namjerom da zabrani direktni ili indirektni prenos vlasnitva nad nepokretnom imovinom koja pripada dravi Bosni i Hercegovini na osnovu meunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29. juna 2001. godine potpisale drave Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Biva Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija, kao i nepokretnom imovinom na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala biva Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. god, a koja se na dan donoenja Zakona smatra vlasnitvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne organizacije ili organa u Republici Srpskoj.
23
Otkad je donesen 2003. godine, ovaj Zakon spreava jedinice lokalne samouprave u RS da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita, budui da se respektabilne povrine objekata i zemljita svrstavaju u ovu kategoriju nekretnina. Takvu situaciju trebalo bi to prije prevazii, na nain da se prvenstveno uvaavaju interesi jedinica lokalne samouprave, na nain da, pod odreenim uslovima, mogu da raspolau ovom imovinom, ne zadirui, istovremeno, u vlasnitvo nad istom. Nalaz: Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom
spreava optine/gradove da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita na vlastitom podruju. Preporuka: Do konanog rjeenja naina raspolaganja ovom imovinom potrebno je da se prvenstveno uvaavaju interesi jedinica lokalne samouprave, pod uslovom da iste imaju jasnu viziju i koncepciju razvoja sa precizno navedenom namjenom konkretne nepokretne imovine iz ovog Zakona.
4.1.1.7.
Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu
Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu pominje se u okviru ovog istraivanja iz razloga to je njime u RS izvrena potpuna centralizacija raspolaganja dravnom imovinom na nivou Entiteta, pri emu se, gotovo u potpunosti, izgubila optinska svojina kao oblik izvornog prava jedinica lokalne samouprave da raspolau odreenom imovinom. Budui da je ovaj Zakon ve proizveo odreena pravna dejstva, koja je, u ovom trenutku, teko ili gotovo nemogue anulirati, rjeenja treba traiti u pravcu zakonskog regulisanja pozicije lokalne samouprave da nad odreenom imovinom ima izvorno svojinsko, a ne delegirano pravo.
4.1.1.8.
Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti
Ovim zakonom ureuju se poslovi slubene geodezije koji su u nadlenosti Republike uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, a koji se izvravaju od strane Uprave, ovlaenog geodete, geodetskih preduzea i geodetskih radnji, kao i geodetski radovi za posebne potrebe. Poslovi slubene geodezije u smislu ovog zakona su: a) b) c) d) e) f) osnovni geodetski radovi; premjer; katastarski premjer; uspostava i odravanje katastra nepokretnosti; uspostava i odravanje geodetskog informacionog sistema i uspostava i odravanje katastra komunalnih ureaja.
Poslovi slubene geodezije, prema ovom Zakonu, su poslovi od opteg interesa za Republiku Srpsku i u nadlenosti su Republike Srpske.
24
Premjer i uspostavljanje katastra nepokretnosti vri se na osnovu srednjoronih programa koje donosi Narodna skuptina Republike Srpske i godinjih planova koje donosi Vlada Republike Srpske. Nain obezbjeivanja finansijskih sredstava za realizaciju srednjoronih programa i godinjih planova ureuje se posebnim zakonom. Finansiranje uspostave i odravanja katastra komunalnih ureaja snose preduzea i druga pravna lica koji su vlasnici tih sredstava. Nalaz: Oigledno je da u segmentu premjera i katastra nepokretnosti jedinice
lokalne samouprave nemaju nikakve nadlenosti. Preporuka: Jedinice lokalne samouprave bi minimalno trebale da vode katastar komunalne infrastrukture, a mogli bi im se povjeriti i imovinsko-pravni poslovi. 4.1.1.9. Zakon o komunalnim djelatnostima
Ovim zakonom utvruju se komunalne djelatnosti od posebnog drutvenog interesa i nain obezbjeivanja posebnog drutvenog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i nain njihovog finansiranja. Prema lanu 2. Zakona djelatnostima od posebnog drutvenog interesa smatraju se: 1. Proizvodnja i isporuka vode, koja obuhvata sakupljanje, preiavanje i isporuku vode korisnicima za pie i druge potrebe, vodovodnom mreom do mjernog instrumenta korisnika ukljuujui i mjerni instrument; 2. Preiavanje i odvoenje otpadnih voda koje obuhvata sakupljanje iskorienih voda od prikljuka korisnika mree, kao i ienje septikih jama; 3. Proizvodnja i isporuka toplote, koja obuhvata proizvodnju i isporuku pare i tople vode iz daljinskog centralizovanog izvora ili pojedinanih izvora za grijanje i druge svrhe, toplovodnom mreom do podstanice potroaa, ukljuujui i podstanicu, 4. Isporuka gasa koja obuhvata snabdijevanje korisnika gasom mreom gasovoda u naselju do mjernog instrumenta korisnika, ukljuujui i mjerni instrument, 5. Odvoenje i deponovanje otpadaka iz stambenih i poslovnih prostora koje obuhvata odvoenje, deponovanje, unitavanje i predaju otpadaka, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i odravanje deponije; 6. Pogrebna djelatnost koja obuhvata odravanje groblja i krematorijuma, pruanje pogrebnih usluga, obavljanje svih poslova vezanih za sahranjivanje graana (pripremanje grobnih mjesta, opremanje umrlih, njihov prenos, sprovoenje ceremonije sahranjivanja, odnosno kremiranja, ureivanje i odravanje grobova i dr.); 7. Dimnjaarska djelatnost koja obuhvata provjeravanje ispravnosti na zajedniku kanalizacionu mreu, odvoenje kanalizacionom mreom, preiavanje i isputanje iz
25
funkcionisanja dimovoda;
dimovodnih u
objekata
ureaja
za
loenje
ienje
8. Javni prevoz lica
gradskom i prigradskom saobraaju koji obuhvata
prevoz lica autobusima, tramvajima, trolejbusima, iarama i uspinjaama; 9. ienje javnih povrina u naselju koje obuhvata prikupljanje, odvoenje i unitavanje otpadaka i padavina; 10. Odravanje, ureivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih povrina kao to su parkovi, drvoredi, skverovi, travnjaci, zelenilo uz saobraajnice, zelene povrine uz stambene zgrade, povrine za rekreaciju, otvorene plae, obale rijeka i jezera i sl. koje obuhvata odravanje drvea u parkovima odravanje dr.); 11. Odravanje javnih saobraajnih povrina u naselju koje obuhvata popravke i modernizaciju ulica, plonika, trgova, objekata za javnu rasvjetu i vertikalne i horizontalne saobraajne signalizacije; 12. odvoenje atmosferskih voda i drugih padavina sa javnih povrina; 13. javna rasvjeta u naselju kojom se osvjetljavaju saobraajne i druge javne povrine u naselju, Pored ovih djelatnosti skuptina optine moe odlukom utvrditi kao djelatnost od posebnog drutvenog interesa i druge komunalne djelatnosti, ako su iste nezamjenjiv uslov ivota i rada graana, preduzea ili rada drugih organizacija. Djelatnosti iz take 1. do 8. su djelatnosti individualne komunalne potronje, a djelatnosti iz take 9. do 13. su djelatnosti zajednike komunalne potronje. Za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa, optina moe osnovati javno komunalno preduzee (u daljem tekstu: javno preduzee) ili ih povjeriti drugim preduzeima (u daljem tekstu: davalac komunalne usluge), koja su duna da u povjerene im djelatnosti obavljaju u skladu sa vaeim propisima. (3)Optina daje davaocu komunalne usluge na upravljanje i odravanje, komunalne objekte i ureaje individualne i zajednike komunalne potronje. Odlukom o osnivanju javnog preduzea skuptina optine blie odreuje djelatnost koju obavlja javno preduzee, uslove pod kojima se vri proizvodnja i promet proizvoda, odnosno obavljanje usluga, prava i obaveze osnivaa u upravljanju javnim preduzeem, nain obrazovanja cijena proizvoda i usluga, kao i uslovi pod kojim javno preduzee moe povjeriti obavljanje komunalnih djelatnosti drugom preduzeu. Komunalne djelatnosti za ije je obavljanje uslov obezbjeenje jedinstvenog tehniko tehnolokog sistema (proizvodnja i isporuka vode, proizvodnja i isporuka toplote), povjeravaju se samo jednom javnom preduzeu, dok u svim drugim sluajevima komunalnu djelatnost moe obavljati jedno ili vie preduzea. i i drvoredima i drugog umskog i rastinja (potkresavanje, zalivanje, zamjena stabala, zatita od bolesti i tetoina i sl.), sijanje trave, opremanje prostora odravanje u funkcionalnom stanju (parkovske klupe i drugi rekviziti, instalacije i ureaji u parkovima i
26
Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potronje obezbjeuju se iz cijene komunalnih usluga, a koriste se za pokrie ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapreenje postojeih komunalnih objekata i ureaja, prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima. Skuptina optine utvruje jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga, a cijenu utvruje davalac komunalne usluge. Sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajednike komunalne potronje obezbjeuju se iz: komunalne naknade; dijela naknade za koritenje dobara od opteg interesa; dijela poreza na imovinu i prihoda od imovine; dijela poreza na promet nepokretnosti; dijela poreza na naslijee i poklon; dijela boravine takse i drugih sredstava. Visina ovih sredstava utvruje se na osnovu programa, a njihovo finansiranje obezbjeuje se iz budeta optine. Skuptina optine, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaanja komunalne naknade za koritenje objekata i ureaja zajednike komunalne potronje. Odlukom skuptine optine kojom se uvodi obaveza plaanja komunalne naknade, odreuju se osnovi i mjerila na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i ureajima zajednike komunalne potronje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga. Komunalna naknada odreuje se prema jedinici izgraene korisne povrine (m2) za stambeni, poslovni i pomoni prostor i objekte drutvenog standarda. U oblasti formiranja cijena komunalnih usluga u Republici Srpskoj postoje odreeni problemi. Osim to je u lanu 13. stav 3. Zakona propisano da skuptina optine/grada utvruje jedinicu mjere i propisuje nain obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga, a cijenu utvruje davalac komunalne usluge i to je u lanu 18. istog zakona propisano da visinu komunalne naknade, rjeenjem, utvruje optinski/gradski organ uprave nadlean za komunalne poslove, ne postoji jasna metodologija za objektivno utvrivanje visine komunalnih naknada. Nalaz: odredbe Jedinice lokalne samouprave u Republici Srpskoj imaju dosta velike drugih zakona, naroito Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u
ingerencije po Zakonu o komunalnim djelatnostima, ali njihovu realizaciju ometaju preduzeima. Problemi su izraeni u pogledu objektivizacije cijena komunalnih usluga, budui da ne postoji jasna metodologija za objektivno utvrivanje visine komunalnih naknada.
27
Preporuka: Odredbe drugih zakona, koje su vezane za obavljanje komunalne djelatnosti i pitanja svojinskih i imovinsko-pravnih odnosa u ovoj oblasti, prilagoditi odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima. Posebno istraiti mogunosti uspostavljanja jedinstvene metodologije za odreivanje cijena komunalnih usluga, u kojoj bi bili definisani osnovni principi i standardi za utvrivanje visine cijene, te obezbijeeni uslovi za objektivno postupanje nadlenih organa jedinica lokalne samouprave prilikom propisivanja naina obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga.
4.1.1.10.
Zakon o ureenju prostora
Ureenje prostora, kao multidisciplinarna aktivnost, pored ovog zakona, u pojedinim dijelovima ureuje se i propisima iz oblasti zatite ivotne sredine, koritenja poljoprivrednog i graevinskog zemljita, uma, voda, ruda, saobraaja, energetike, zatite kulturno-istorijskog nasljea i prirode, zatite od elementarnih nepogoda i ratnih dejstava, tehnikih opasnosti i dr., kao i propisima teritorijalnih jedinica koji se odnose na ureenje prostora. Republika Srpska, optine i druge teritorijalne jedinice na svom podruju utvruju i ostvaruju politiku ureenja prostora donoenjem i sprovoenjem odgovarajuih planova, odnosno drugim aktima i mjerama, u skladu sa Ustavom i zakonom utvrenim nadlenostima. Republika, optine i druge teritorijalne jedinice obavezne su da donose planove za koje je to odreeno ovim zakonom, a mogu propisati obaveznost donoenja i drugih planova. Poslovi iz oblasti prostornog i urbanistikog planiranja su poslovi od posebnog interesa. Na prijedlog ministarstva nadlenog za poslove urbanizma i graenja Vlada moe, po potrebi, uspostaviti mreu javnih preduzea koja bi se, u smislu ovog zakona, registrovala za izradu prostorno-planske dokumentacije. Organizacija, ureenje i koritenje prostora i izgradnja naselja obezbjeuju se donoenjem i sprovoenjem planova: a) prostorni planovi: prostorni plan Republike, prostorni plan podruja, prostorni plan optine, b) c) d) urbanistiki planovi, regulacioni planovi, urbanistiki projekti.
Obavezna je izrada i donoenje sljedeih planova: a) b) za teritoriju Republike - prostorni plan Republike, za podruje optine - prostorni plan optine,
28
c) d)
za gradove, naselja gradskog karaktera kao i novanaselja-urbanistiki plan, za ostala naselja, za koja to propie ministar, odnosno skuptina optine u skladu sa prostornim planom optine-urbanistiki plan, odnosno regulacioni plan.
Prostorni plan podruja donosi skuptina optine, odnosno odgovarajue skuptine optina, a prostorni plan optine donosi skuptina optine. Urbanistikim planom moe se obuhvatiti vie sela ili zaselaka (ostala naselja) u svrhu zajednikog prostornog ureenja i izgradnje, a donosi ga skuptina optine. Regulacioni plan i idejno rjeenje regulacionog plana donosi skuptina optine. Ministar moe izdati obaveznu instrukciju za izradu prostornog plana radi
obezbjeenja usklaenosti prostornih i urbanistikih planova. Odobrenje za graenje izdaje optinski organ uprave nadlean za poslove graenja, izuzev za graevine i radove iz lana 75. stav 2. ovog Zakona, kada odobrenje za graenje izdaje Ministarstvo. Nalaz: Nadlenosti jedinica lokalne samouprave u ovoj oblasti dosta su
zastupljene, ali u praksi nema adekvatnih rezultata po pitanju prostornog ureenja. Razloga za to je vie, a meu najvanijima su: neodgovarajui kapaciteti velikog broja optina, nedostatak adekvatne baze ulaznih podataka i parametara, nedostatak dugoronih strategija razvoja optina/gradova, neusklaenost ovog Zakona sa propisima iz oblasti zatite ivotne sredine, koritenja poljoprivrednog i graevinskog zemljita, uma, voda, ruda, saobraaja, energetike, zatite kulturno-istorijskog nasljea i prirode, zatite od elementarnih nepogoda i ratnih dejstava, tehnikih opasnosti i drugih. Preporuka: Obavezati jedinice lokalne samouprave da formiraju i redovno auriraju bazu ulaznih podataka i parametara za izradu prostornih, urbanistikih i regulacionih planova, prema utvrenim principima, standardima i vrstama podataka i parametara, kao i obavezu usvajanja dugoronih strategija vlastitog razvoja.
4.1.1.11.
Zakon o nacionalnim parkovima
Podruje posebnih prirodnih vrijednosti i odlika od ekolokog, naunog, kulturnog, istorijskog, obrazovnog i zdravstveno-rekreacionog znaaja oznaava se, kao dobro od opteg interesa pod zatitom drave, kao nacionalni park. Nacionalni park proglaava Narodna skuptina Republike Srpske, na prijedlog Vlade Republike Srpske. Poslovi zatite, razvoja, upravljanja i koritenja dobara nacionalnog parka su poslovi od opteg interesa.
29
Nacionalni park upravlja prirodnim vrijednostima, graevinskim zemljitem koje mu je prenijeto na koritenje i upravljanje, objektima koji slue upravljanju prirodnim vrijednostima, kao i drugim nepokretnostima koje mu se povjere na upravljanje. Nacionalne parkove osniva Vlada Republike Srpske koja ujedno obavlja poslove skuptine javnog preduzea koje upravlja nacionalnim parkom. Na poslovanje nacionalnih parkova u RS primjenjuju se odgovarajue odredbe Zakona o umama-Preien tekst, izuzev lana 44. stav 1. (Slubeni glasnik RS,broj: 66/03 i 53/05), Zakona o ureenju prostora-Preieni tekst (Slubeni glasnik RS,broj: 84/02 i 14/03), Zakona o kulturnim dobrima (Slubeni glasnik RS,broj: 11/95), Zakona o javnim preduzeima (Slubeni glasnik RS,broj: 75/04) i propisa iz oblasti zatite ivotne sredine. Nalaz: Jedinice lokalne samouprave nemaju neke naroite nadlenosti u
pogledu donoenja odluka o proglaenju nacionalnih parkova, kao ni neke posebne prihode. Eventualna korist optina/gradova mogla bi se vezati za dio boravine takse od noenja turista na njihovom podruju. Preporuka: Omoguiti vei uvid optinama/gradovima u nain koritenja ovog resursa na njihovom podruju.
4.1.1.12.
Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa
Ovim zakonom ureuju se uslovi i nain privatizacije poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa u dravnoj svojini. Nekretninama iz stava 1. ovog lana smatraju se, u smislu ovog zakona, nekretnine koje su po zakonu prele iz drutvene u dravnu svojinu, kao i nekretnine koje su nakon 25. aprila 1993. godine steene dravnim kapitalom, ako: 1. se na dan stupanja na snagu ovog zakona ne koriste neposredno za potrebe nosioca prava raspolaganja, niti su potrebne nosiocu prava raspolaganja za ostvarivanje njegovih funkcija, utvrenih zakonom ili drugim optim aktom donesenim na osnovu zakona; 2. ne podlijeu privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima i bankama po posebnom zakonu; 3. ne podlijeu restituciji po posebnom zakonu. Stvarna prava na nekretninama koje koriste za obavljanje svoje djelatnosti institucije, ustanove i organizacije iji je osniva Republika Srpska, grad, odnosno optina (muzej, dom kulture, biblioteka, arhiv, pozorite, javne ustanove, javna preduzea i sl.) prenose se po ovom zakonu na te institucije, ustanove i organizacije i nee se privatizovati. Prodaju nekretnina vri nosilac prava raspolaganja, odnosno optina ili grad godine od dana stupanja na snagu ovog zakona. za
nekretnine koje nemaju nosioca prava raspolaganja ili je on nepoznat, u roku od dvije
30
Nekretnine koje se ne prodaju u roku predvienom u Zakonu prodavac je duan u daljem roku od 60 dana predati na upravljanje Fondu stanovanja Republike Srpske, radi prodaje po odredbama ovog zakona. Ugovorena prodajna cijena nekretnine uplauje se odjednom na posebni raun Fonda stanovanja Republike Srpske, a sredstva se koriste na nain i za namjene propisane lanom 15 ovog zakona. Sredstva ostvarena prodajom nekretnina na osnovu ovog Zakona koriste se za namjene propisane ovim Zakonom i Zakonom o Fondu stanovanja Republike Srpske. Dio novanih sredstava ostvarenih prodajom nekretnina na podruju optine, odnosno grada, u visini utvrenoj posebnim programom, koristi se za finansiranje obaveza optina, odnosno gradova iz l. 53. i 54. Zakona o privatizaciji dravnih stanova (Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 11/00, 18/01, 35/01, 47/02, 65/03, 3/04 i 70/04). Navedeni program donosi skuptina optine/grada u roku od est mjeseci od dana stupanja na snagu ovog Zakona. Preostali dio novanih sredstava ostvarenih prodajom nekretnina na podruju te optine, odnosno grada Fond e rasporediti prema dinamici pristizanja sredstava: u visini od 30%, optini, odnosno gradu za ureenje gradskog graevinskog zemljita, u visini od 20%, za rjeavanje trajnog stambenog pitanja porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida, prema posebnom programu Narodne skuptine, u visini od 30%, za namjene propisane Zakonom o Fondu stanovanja, u visini od 20%, za socijalno zbrinjavanje radnika koji u procesu privatizacije i steaja ostanu bez posla. Optine, odnosno gradovi koje su ranije prodale nekretnine po nekom drugom osnovu, nemaju pravo po bilo kom osnovu na sredstva iz stava 1. ovog lana. Nalaz: Na prvi pogled reklo bi se da jedinice lokalne samouprave igraju vanu
ulogu u prodaji navedenih nekretnina i raspodjeli ostvarenih prihoda po tom osnovu. U praksi, meutim, nije tako. Prodaja je u potpunosti centralizovana na nivou entiteta, a Zakon vrlo precizno odreuje namjenu sredstava po osnovu prodaje ovih nekretnina, tako da optini/gradu preostaje da saini program utroka sredstava koja su dosta limitirana. Nelogino je da se od jedinica lokalne samouprave oduzme imovina (garae i poslovni prostori), da se u potpunosti iskljue iz odluivanja o raspolaganju tom imovinom i da im se, nakon prodaje, prenese samo jedan dio ostvarenih prihoda. Situacija u tom pogledu nije puno bolja ni nakon donoenja Zakona o izmjenama i dopunama zakona o privatizaciji dravnih stanova (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:70/06). Naprotiv, stie se utisak da su jedinice lokalne samouprave ovim izmjenama dobile vie obaveza, a manje prava, na to upuuju odredbe lana 11. navedenog Zakona, prema kojem grad, odnosno optina preuzima sredstva, prava i obaveze dosadanjih samoupravnih interesnih zajednica u stambenoj oblasti,
31
osnovanih na njihovom podruju, ukoliko to nije ve rijeeno na drugi nain. Istovremeno grad/optina je duna rijeiti radno-pravni status radnika zaposlenih u samoupravnim interesnim zajednicama prema propisima o radnim odnosima, u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Preporuka: Jedinicama lokalne samouprave vratiti oduzetu imovinu (garae i poslovni prostori) i omoguiti im da istom nesmetano raspolau. U raspodjeli sredstava od prodatih stanova voditi rauna o visini obaveza koje su jedinice lokalne samouprave preuzele u postupku privatizacije dravnih stanova.
4.1.1.13.
Zakon o zatiti ivotne sredine
Organi lokalne samouprave u oblasti zatite ivotne sredine obavljaju sljedee poslove: izdaju ekoloke dozvole na nain propisan odredbama ovog zakona kao i odredbama drugih propisa koji se odnose na zatitu ivotne sredine; uestvuju u postupcima izdavanja dozvola za djelatnosti koje imaju direktan uticaj na ivotnu sredinu; izvravaju poslove i zadatke iz svoje nadlenosti propisane zakonima i podzakonskim aktima donesenim na osnovu njih u oblasti zatite ivotne sredine. Optine/gradovi su duni da pripreme i donesu programe zatite ivotne sredine u periodu od est godina u skladu sa republikim stratekim planom. Lokalni programi zatite ivotne sredine sadre dugorone mjere i aktivnosti zatite ivotne sredine, koji su od interesa i u nadlenosti optine, odnosno grada, naroito za sljedee oblasti: istoa ivotne sredine na toj lokalciji, drenaa bujinih voda, tretiranje, prikupljanje, drenaa i preiavanje kanalizacije na teritoriji grada, tretiranje otpada na teritoriji grada, zatita od buke, vibracije i zagaenosti vazduha nastale kao rezultat aktivnosti javnosti i javnih usluga, npr.ugostiteljstva, optinskih postrojenja, veleprodaje, organizovanje lokalnog transporta, snabdijevanje vodom za pie, lokalno upravljanje energijom, upravljanje zelenim povrinama i lokalnim prirodnim zatienim podrujima. Oigledno je da su nadlenosti jedinica lokalne samoupravne u ovoj oblasti dosta velike i opravdano se postavlja pitanje njihovih materijalnih mogunosti i kadrovskih potencijala da kvalitetno odgovore svim obavezama. Zakonom je predvieno formiranje Fonda za zatitu ivotne sredine na nivou RS, dok je pitanje finansiranja ovih aktivnosti na lokalnom nivou preputeno jedinicama lokalne samouprave da ga same rjeavaju.
32
Nalaz:
Za servisiranje nadlenosti i ovlaenja jedinica lokalne samouprave, po
ovom zakonu, nisu predviena adekvatna materijalna sredstva, zbog ega je efikasnost i efektivnost zatite ivotne sredine veoma upitna. Trenutno optine/gradovi ni materijalno ni organizacioni kadrovski nisu dovoljno kapacitirani da bi na kvalitetan nain odgovorili svojim obavezama po ovom zakonu. Preporuka: Kroz strateke planove razvoja jedinica lokalne samouprave planirati adekvatne izvore sredstava za finansiranje aktivnosti na zatiti ivotne sredine (npr. Uspostavljanje fonda za zatitu ivotne sredine na lokalnom nivou), a u okviru optinske/gradske uprave odvojiti posebnu organizacionu jedinicu koja bi se iskljuivo bavila pitanjima zatite ivotne sredine na lokalnom nivou.
4.1.1.14.
Zakon o rudarstvu
Skuptina optine i skuptina grada, na osnovu prethodno pribavljene saglasnosti resornog ministarstva, odlukom utvruje prostor na kome se moe vriti eksploatacija pijeska i ljunka, u skladu sa odredbama ovog zakona. Rudno blago u zemlji i na njenoj povrini, kao prirodno bogatstvo, dobro od opteg interesa, u dravnoj je svojini i na njemu se moe stei pravo koritenja pod uslovima i na nain utvren zakonom. Za koritenje rudnog blaga plaa se naknada u skladu sa zakonom. Mineralnim sirovinama, u smislu ovog zakona smatraju se: sve vrste uglja i uljnih kriljaca; ugljikovodonici u tenom i gasovitom stanju (nafta i gas) i ostali prirodni gasovi; radioaktivne mineralne sirovine; metaline mineralne sirovine i njihova upotrebljiva jedinjenja; nemetaline materijala; sve vrste soli i sonih voda; podzemne vode: mineralne, termomineralne, termalne i gasovi koji se s njima javljaju (podzemne vode); tehnogene mineralne sirovine. Pravo da vri eksploataciju mineralnih sirovina preduzee stie u skladu sa Zakonom o koncesijama i na osnovu odobrenja ministarstva u smislu odredbi ovog zakona. Visina naknade za koritenje mineralnih sirovina odreuje se ugovorom o koncesiji. Skuptine optine, umska gazdinstva, odnosno upravljai uma, za svoje potrebe mogu vriti eksploataciju pijeska i ljunka, kao i mineralnih sirovina iz pozajmita (kamena) bez naknade, za pravljenje i nasipanje lokalnih i umskih puteva, a u skladu s odredbama ovog zakona i uz prethodno pribavljenu saglasnost resernog ministarstva. mineralne sirovine i sirovine za dobijanje graevinskog
33
Pravnim i fizikim licima moe se odobriti eksploatacija mineralnih sirovina (pijesak, ljunak i lomljeni kamen) sa lokaliteta na povrini zemlje ije rezerve omoguavaju eksploataciju mineralnih sirovina u koliinama do 10.000m3, bez miniranja, pod uslovima i na nain koji e propisati ministar u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Za koritenje ovih mineralnih sirovina utvruje se naknada u iznosu od 2 KM po m3 eksploatisane mineralne sirovine. Sredstva ostvarena po ovom osnovu ine prihod Republike i optine u omjeru 30% Republici i 70% optini na ijoj teritoriji se vri eksploatacija mineralne sirovine, a koji se koristi iskljuivo za namjene utvrene u lanu 61. Zakona. Preduzea koja vre eksploataciju mineralnih sirovina plaaju naknadu u visini od 3,2% do 4% od ukupnog prihoda ostvarenog prodajom i koritenjem mineralnih sirovina, to se definie posebnim pravilnikom koji donosi ministar. Prema lanu 61. Zakona sredstva ostvarena od naknade po osnovu eksploatacije mineralnih sirovina predstavljaju prihod Republike i optine koji se dijeli u omjeru 30% Republici i 70% optini na ijoj se teritoriji vri eksploatacija mineralne sirovine. Sredstva koja ine prihod budeta optine, koriste se namjenski za: istraivanje i izgradnju alternativnih privrednih kapaciteta putem stimulativnog kreditiranja u skladu sa planom i programom razvoja koje usvaja skuptina optine, a najmanje 70% od ukupnih sredstava koja se uplate po ovom osnovu; izgradnju primarnih infrastrukturnih objekata (vodovodi, kanalizacija, toplovodi, lokalni putevi i sl.) koji su u funkciji privrednog razvoja i zapoljavanja; kontrolu zatite ivotne sredine. Katastar eksploatacionih polja vodi nadleno ministarstvo. Nalaz: Oigledno je da u postupku odluivanja u dodjeli koncesije za koritenje
rudnog blaga jedinice lokalne samouprave nemaju neke naroite ingerencije. Posebno je loa pozicija optine/grada u pogledu odreivanja visine koncesione naknade, tako da njihov prihod, po tom osnovu praktino zavisi od rezultata kojeg u provoenju tenderskog ili drugog postupka dodjele koncesije ostvari Vlada RS, odnosno resorno ministarstvo. Pozitivna strana ovog zakona, sa aspekta interesa jedinica lokalne samouprave, je to predvia da se 70% koncesione naknade uplauje u korist budeta optine/grada na ijoj teritoriji se vri iskoriavanje rudnog bogatstva. Jedinice lokalne samouprave su, meutim, ograniene u pogledu raspolaganja tim sredstvima, budui da je njihova namjena precizno definisana Zakonom. Preporuka: Izmjenom Zakona dati iri prostor jedinicama lokalne samouprave da ova sredstva troe u skladu sa vlastitim razvojnim prioritetima.
34
4.1.1.15.
Zakon o koncesijama
Ovim zakonom utvruju se uslovi pod kojim se domaim i stranim pravnim licima mogu dodjeljivati koncesije za obezbjeivanje infrastrukture i usluga, te istraivanje, eksploataciju prirodnih resursa, finansiranje, projektovanje, izgradnju, obnovu, odravanje i/ili rukovoenje radom te infrastrukture i svih za nju vezanih objekata i ureaja u oblastima koje su u ustavnoj nadlenosti Republike Srpske. Predmet koncesije moe biti: 1) Izgradnja i koritenje ili koritenje: 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) puteva i pripadajuih infrastrukturnih objekata, eljeznikih pruga, plovnih kanala i luka i aerodroma; Koritenje vodotoka i drugih voda; Izgradnja energetskih objekata; Izgradnja i/ili koritenje hidroakumulacija, izuzev prenosa elektrine energije; Istraivanje i/ili koritenje energetskih i drugih mineralnih sirovina; Istraivanje i/ili koritenje sirove nafte i zemnog gasa; Koritenje graevinskih zemljita; Koritenje uma i umskog zemljita; Lovstvo i ribolov; skladitenje u cjevovodnim terminalima; 11) Igre na sreu; 12) Potanske i telekomunikacijske usluge, izuzev zajednikih i meunarodnih komunikacija iz lana III1 (x) Ustava Bosne i Hercegovine; 13) Putniki i teretni eljezniki saobraaj; 14) Javni linijski prevoz putnika; 15) Koritenje ljekovitih, termalnih i mineralnih voda; 16) Istraivanje i /ili koritenje nemetalnih mineralnih sirovina, ukljuujui sve sekundarne mineralne sirovine utvrene posebnim zakonom; 17) Hidromelioracioni sistemi i sistemi za vaenje materijala vodnih povrina; 18) Ureivanje i /ili koritenje korita, obala rijeka i jezera; 19) Koritenje poljoprivrednog zemljita; 20) Prostori i objekti prirodnog i graevinskog nasljea; 21) Komunalne djelatnosti i druge javne slube, kao i izgradnja, odravanje i koritenje komunalnih objekata; 22) Upravljanje i prerada otpada, osim otpada koji je obezbjeen komunalnom djelatnou; 23) Djelatnosti u oblasti turizma; 24) Djelatnosti od opteg interesa; 25) Druga dobra u smislu lana 2 utvrena u Dokumentu o politici dodjele koncesija iz lana 14. ovog zakona. iz vodotoka i
10) Izgradnja, koritenje i upravljanje cjevovodnim transportom nafte i gasa i
35
Poseban oblik koncesije, u smislu ovog zakona, je ustupanje izgradnje objekata postrojenja ili pogona, putem finansiranja projekata po BOT sistemu (Build-OperateTransfer), izgradnja i finansiranje kompletnog objekta, postrojenja ili pogona, njegovo koritenje i predaja u svojinu koncedentu u ugovorenom roku, koji ne moe biti dui od roka utvrenog ovim zakonom. U uporednom pravu koncesije se najee definiu kao pravni odnos izmeu drave, koncedenta i pravnog ili fizikog lica, koncesionara, u kome drava ustupa pravnom ili fizikom licu pravo krienja prirodnog bogatstva ili dobra u optoj upotrebi ili vrenje javne slube uz odreenu naknadu. Najee se daje u rudarstvu, poljoprivredi, umarstvu, saobraaju, snabdijevanju energijom, komunalnim slubama. Prema predmetu koncesije uobiajena je podjela na koncesije za koritenje prirodnih bogatstava, dobara u optoj upotrebi i koncesije za vrenje javnih slubi. U uporednom zakonodavstvu se prirodnim bogatstvom smatra zemljite, ume, rude, vode i sl., a pod dobrima u optoj upotrebi se obino podrazumijevaju javni putevi, parkovi, trgovi, ulice, lovita, komunalna dobra, sredstva u oblasti infrastrukture. Privredne djelatnosti od opteg interesa su posebnim zakonom odreene kao oblasti od opteg interesa, a to su uglavnom elektroprivreda, PTT, saobraaj, eljezniki saobraaj, vodoprivreda, komunalne djelatnosti i slino. Koncedent - je Republika Srpska, odnosno Vlada Republike Srpske ili po ovlaenju Vlade Republike Srpske, resorno ministarstvo ili drugi ovlaeni organi. Odluku o dodjeli koncesije donosi Vlada Republike Srpske, na osnovu koje Vlada, odnosno, po ovlaenju Vlade nadleno ministarstvo, i/ili organ lokalne uprave i/ili javno preduzee koje vri upravljanje predmetom koncesije zakljuuje ugovor o koncesiji. Oigledno je da Zakon o koncesijama samo daje mogunost Vladi RS da kao koncedenta odredi organ lokalne samouprave, to je na prostorima Republike Srpske, u pravilu, pitanje politikih odnosa lokalnog i entitetskog nivoa. Bilo bi mnogo bolje kada bi se ovaj Zakon uskladio sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i kada bi jedinice lokalne samouprave imale izvorno zakonsko pravo da daju na koncesije bar komunalnu infrastrukturu. Nalaz: Jedinice lokalne samouprave su, gotovo u potpunosti, iskljuene iz
postupka dodjele koncesija, a mogunost koju Zakon daje Vladi RS da kao koncedenta odredi organ lokalne samouprave, u praksi se veoma rijetko primjenjuje. Pozicija jedinica lokalne samouprave u oblasti koncesija uslovljena je, dobrim dijelom, nainom na koji je tretirana optinska/gradska svojina i njihovo vlasnitvo nad lokalnim resursima. Preporuka: Kroz izmjene i dopune Zakona o koncesijama obezbijediti vee
ingerencije optinama/gradovima prilikom odluivanja o dodjeli koncesija. Zakonom precizno odrediti situacije u kojima su jedinice lokalne samouprave koncedenti,
36
naroito u oblasti komunalne infrastrukture. Izmjene i dopune Zakona treba da budu posljedino vezane za promjenu ukupne pozicije jedinica lokalne samouprave u raspolaganju i vlasnitvu nad lokalnim resursima.
4.1.1.16.
Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije
Prema ovom Zakonu, sredstva ostvarena od naknada za koritenja hidroakumulacionih objekata izgraenih na zauzetom zemljitu, u svrhu proizvodnje elektrine energije u hidroelektranama i koritenje prirodnih neobnovljivih resursa (ugalj), u svrhu proizvodnje elektrine energije u termoelektranama, predstavljaju prihod optina. Navedena sredstva vode se na posebnom raunu budeta optina i koriste se namjenski za: istraivanje i izgradnju alternativnih privrednih kapaciteta putem stimulativnog kreditiranja u skladu sa planom i programom razvoja koji usvaja skuptina optine, a najmanje 70% od ukupnih sredstava koja se uplate po ovom osnovu; izgradnju primarnih infrastrukturnih objekata (vodovodi, kanalizacija, toplovodi, lokalni zapoljavanja i kontrolu zatite ivotne sredine (ekologija). Jaanje materijalne osnove jedinica lokalne samouprave u ovom sluaju vezana je za maksimalno koritenje prirodnih resursa za proizvodnju elektrine energije, u okvirima koje definiu komercijalni potencijal i standardi zatite ivotne sredine. Nalaz: Jedinice lokalne samouprave imaju veoma mali prostor u odluivanju o putevi i sl.) koji su u funkciji privrednog razvoja i
namjeni ovih sredstava, budui da je to zakonska materija. Preporuka: Izmijeniti Zakon u smislu brisanja procenta izdvajanja za privredni razvoj i zapoljavanje ili predvidjeti vee mogunosti troenja prikupljenih sredstava po ovom osnovu za izgradnju infrastrukturnih objekata. 4.1.1.17. Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima
Ovim zakonom ureuju se uslovi i postupak za prodaju i prenoenje dravnog kapitala u preduzeima, koji je u svojini Republike Srpske, u svojinu domaih i stranih fizikih i pravnih lica. Predmet privatizacije su akcije i udjeli koji se nalaze u portfelju Akcijskog fonda, dravni kapital u preduzeima koja se do dana stupanja na snagu ovog zakona nisu konstituisala u skladu sa Zakonom o preduzeima, odnosno Zakonom o javnim preduzeima. Ovlaeni prodavac dravnog kapitala iz lana 4. ovog zakona je Investiciono-razvojna banka Republike Srpske a.d. Banja Luka.
37
Dravni kapital u preduzeima iz oblasti proizvodnje i distribucije elektrine energije, naftne industrije, eljeznikog saobraaja, telekomunikacija, vodosnabdijevanja, rudarstva i umarstva, javnih medija, igara na sreu, proizvodnje oruja, vojne opreme i ostalim preduzeima od stratekog znaaja privatizuje se po posebnim privatizacionim programima koje donosi Vlada Republike Srpske, uz saglasnost Narodne skuptine Republike Srpske. Zakon o privatizaciji dravnog kapitala praktino se odnosi na akcije i udjele koji se nalaze u portfelju Akcijskog fonda, kao i na dravni kapital u preduzeima koja se jo nisu konstituisala kao drutva kapitala. U tom kontekstu, sa aspekta jedinica lokalne samouprave nita ne bi bilo sporno, da se kao jedini titular dravnog kapitala ne pojavljuje Republika Srpska, a kao jedini ovlaeni prodavac Investiciono-razvojna banka RS. Tako se i za privatizaciju dravnog kapitala u preduzeima u oblasti vodosnabdijevanja (lan 6. taka 1.) predviaju posebni privatizacioni programi koje donosi Vlada RS, uz saglasnost Narodne skuptine RS, to upuuje na zakljuak da se optina/grad ne moe pojaviti u ulozi vlasnika i odluivati o raspolaganju ovim akcijama ili udjelima. U prilog tome je i odredba iz lana 10. taka 2. Zakona koja glasi: "Akcije i udjeli koje ini dravni kapital u Republici Srpskoj ukljuuju se u portfelj Akcijskog fonda Republike Srpske." Postoji nekoliko naina rjeenja ovog problema. Da se Zakon o komunalnim djelatnostima primijeni kao lex specialis i da se, po tom osnovu, jedinice lokalne samouprave u sudski registar i Centralni registar hartija od vrijednosti upiu kao vlasnici dravnog kapitala, ime bi on bio izuzet iz Zakona o privatizaciji dravnog kapitala. Da se Zakon o privatizaciji dravnog kapitala izmijeni u dijelu komunalnih djelatnosti i pravo raspolaganja akcijama ili udjelima prenese na jedinice lokalne samouprave. Da se posebnim zakonom o sticanju dobara regulie ova materija na nain da se jedinice lokalne samouprave pozicioniraju kao titulari dravnog dijela kapitala u komunalnim preduzeima (sva preduzea koja obavljaju djelatnosti od opteg interesa na lokalnom nivou). Nalaz: Jedinice lokalne samouprave su u potpunosti iskljuene iz procesa
privatizacije dravnog kapitala u preduzeima Republike Srpske. Posljedino, akcije i udjeli po osnovu dravne svojine (dravni kapital) ukljueni su u portfelj Akcijskog fonda RS koji, na osnovu toga, u ime i za raun Republike Srpske ostvaruje sva vlasnika prava.Takva situacija naroito se negativno odraava na funkcionisanje komunalnih djelatnosti, budui da se radi o djelatnostima od lokalnog znaaja, a da optine/gradovi, istovremeno, nemaju nikakve ingerencije u upravljanju komunalnim preduzeima. Preporuka: Akcije u komunalnim preduzeima, raunajui i akcije koje je stekla Republika Srpska u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima, prenijeti na jedinicu lokalne samouprave na ijoj teritoriji komunalno preduzee ima sjedite.
38
4.1.1.18.
Zakon o vodama
Vode su opte dobro i pod posebnom su zatitom Republike Srpske, kao sastavnog dijela Bosne i Hercegovine. Javno vodno dobro ine svi segmenti vodnog dobra, kao to su: zemljine estice, vodni ili hidrotehniki objekti, rijeke i potoci sa definisanim morfolokim, geolokim i hidrolokim sadrajem, koji su do dana stupanja na snagu ovog zakona bili upisani u zemljinim knjigama, odnosno katastru nepokretnosti kao javno vodno dobro od opteg interesa ili su definisani u drugim dokumentima javnog karaktera, odnosno koji su na osnovu zakona postali dravno vlasnitvo. Prethodno definisano vodno dobro u vlasnitvu je Republike Srpske. Ovlaenja upravljanja javnim vodnim dobrom u vlasnitvu Republike Srpske vre organi uprave, upravne organizacije ili nadleni subjekti sa javnim ovlaenjima, u onom obimu i na nain kako im je to ovim ili drugim zakonom ili drugim aktima preneseno u nadlenost. Vodni objekti s obzirom na njihovu namjenu su: a) Zatitni vodni objekti u koje spadaju: nasipi, obaloutvrde, ureena korita-vodotoci, odvodni kanali, obodni (lateralni) kanali za zatitu od vanjskih voda, objekti; b) c) objekti za zatitu od erozija i bujica; vodni objekti za odvodnjavanje u koje spadaju:osnovna i detaljna odvodna kanalska mrea, pumpne stanice za odvodnjavanje, i drugi pripadajui objekti; d) vodni objekti za koritenje i iskoriavanje voda: osnovni objekti za vodosnabdijevanje stanovnitva i industrije, za navodnjavanje-akumulacije, dovodni kanali i tuneli, vodozahvatne graevine, pumpne stanice, ustave, dovodna i razvodna mrea i drugi pripadajui objekti, za koritenje vodnih snaga - akumulacije, dovodni i odvodni tuneli i postrojenja i drugi pripadajui objekti i oprema, za plovidbu-plovni putevi, prevodnice i ustave, drugi pripadajui objekti i oprema, vjetaki ribnjaci, rekreacioni bazeni i jezera, kao i objekti za kavezni uzgoj riba, e) vodni objekti za zatitu voda od zagaivanja u koje spadaju: kolektori za prijem i transport otpadnih voda, ureaji za preiavanje otpadnih voda, odlagalita za otpadne materije i ispusti u prijemnik i drugi pripadajui objekti i oprema. U sluajevima pod c), d) i e) pojedinim vodnim objektima mogu da upravljaju, pored Republike agencije za vode, jedinice lokalne samouprave i javnih preduzea, odnosno fiziko lice kao vlasnik objekta ili po posebnom zakonu osnovano i registrovano pravno odvodni tuneli, brane sa akumulacijama, ustave, retenzije, pumpne stanice za odbranu od poplava i drugi pripadajui nadlenog organa
39
lice. Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede RS i jedinica lokalne samouprave mogu propisati posebne mjere bezbjednosti za takve objekte. Ovdje treba primijetiti da Zakon o vodama ne daje izvorno pravo jedinicama lokalne samouprave da upravljaju navedenim objektima, ve to predvia kao mogunost, to znai da o tome treba da odlue vii nivoi vlasti. Lokalna izvorita voda za pie kaptirana i nekaptirana, koja bi usljed izgradnje novih vodnih objekata za vodosnabdijevanje mogla ostati izvan upotrebe, moraju se zatititi od unitavanja ili propadanja i redovno odravati u najnunijem obimu zbog osiguranja njihove pogonske spremnosti za sluajeve ponovnog koritenja u vanrednim okolnostima. Za ove aktivnosti odgovorna je jedinica lokalne samouprave i lice koja upravlja novim vodnim objektom za vodosnabdijevanje i lokalnim izvoritem. Preneseno pravo upravljanja na vodnim objektima, po ovom Zakonu, na javna preduzea ili pravna lica registrovana za upravljanje melioracionim sistemima ili sistemima za zatitu od bujica, obavljanje komunalne djelatnosti vodosnabdijevanja, ili pravna lica registrovana za obavljanje komunalne djelatnosti za odvod i preiavanje otpadnih voda, ili druga pravna lica, ne iskljuuje odgovornost zakonskog korisnika, odnosno vlasnika tih objekata da se ti objekti odravaju u funkcionalnom stanju i koriste samo u skladu s njihovom prirodom i namjenom, izdatim vodopravnim aktima i drugim optim aktima donesenim na osnovu ovog zakona. Pod koritenjem voda, u skladu sa odredbama ovog zakona, smatra se: a) zahvatanje, crpljenje i upotreba povrinskih i podzemnih voda za razliite namjene (snabdijevanje vodom za pie, sanitarne i tehnoloke potrebe, navodnjavanje i drugo), b) c) d) e) koritenje vodnih snaga za proizvodnju elektrine energije i druge pogonske potrebe, koritenje vode za uzgoj ribe, koritenje vode za plovidbu, koritenje vode za sport, kupanje, rekreaciju i druge sline namjene.
Ministarstvo, u skladu sa odredbama ovog zakona, donosi pravilnike o graninim vrijednostima zagaujuih materija u otpadnim vodama i drugim zahtjevima kada je u pitanju isputanje otpadnih voda u povrinske vode, zemljite, javni kanalizacioni sistem, kao i za ostale opasne materije ije je isputanje u vodu, zemljite koje pripada vodnom dobru, umsko i poljoprivredno zemljite zabranjeno. Prije donoenja propisa iz stava 1. ovog lana, Ministarstvo e osigurati njegovu usaglaenost sa istim propisom drugog entiteta, kroz konsultacije pri njihovim donoenjima. Jedinica lokalne samouprave moe donijeti stroi propis iz stava 1. ovog lana za vode koje su u njenoj nadlenosti. Vodne katastre ine: a) b) c) katastar voda, katastar vodnog dobra i vodnih graevina, katastar ureenja i zatite od tetnog djelovanja voda,
40
d) e) f)
katastar koritenja voda, katastar zatite voda, katastar ostale vodne infrastrukture.
Katastar voda sadri podatke o povrinskim i podzemnim vodama. Vodni katastri sadre statine i vremenski promjenljive podatke. U vodnoj knjizi vodi se evidencija o izdatim vodnim smjernicama, vodnim
saglasnostima, vodnim dozvolama i nalozima. Vodne knjige se sastoje od registra, zbirke isprava i tehnike dokumentacije. Vodne knjige vode organi nadleni za izdavanje vodnih akata. Nadleno tijelo jedinice lokalne samouprave za vode duno je dostaviti kopije izdatih vodnih akata Agenciji za vode koja je mjesno nadlena na njenom podruju. Kopije vodne knjige dostavljaju se kvartalno Ministarstvu i njima se rukuje u skladu sa posebnim propisom koji regulie kancelarijsko poslovanje i uvanje arhivske grae. Ministarstvo, u skladu sa ovim i posebnim propisima, vodi registar koncesija na vodama i vodnom dobru u koji se unose podaci o pripremama koncesije od strane Ministarstva, odlukama nadlenih organa i ugovorima o koncesijama na vodama i vodnom dobru. (2) Nezavisno od nadlenosti za dodjelu koncesija, organ koji dodjeljuje koncesiju dostavie Ministarstvu kopiju dokumentacije o dodjeli koncesije. Sredstva za obavljanje poslova i zadataka u skladu sa ovim zakonom, funkcionisanje i odravanje nekretnina i vodnih objekata od opteg znaaja, ouvanje vrijednosti izgraenih vodnih objekata i sistema, preduzimanje mjera javnog investiranja i kapitalna izgradnja vodnih objekata, po ovom zakonu, obezbjeuju se iz: a) b) c) d) posebnih vodnih naknada, prihoda po osnovu zakupa javnog vodnog dobra, opteg dijela budeta Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave, donacija.
Posebne vodne naknade iz take a) i osnovice za njihov obraun su: a) Naknada za zahvatanje povrinskih i podzemnih voda. Osnovica za obraun je jedan kubni metar zahvaene vode. Stopa koja se primjenjuje za obraun ove naknade moe biti razliita, na propisanoj strunoj i naunoj osnovi, zavisno od namjene i kvaliteta vode. Ova kategorija posebnih vodnih naknada obuhvata sljedee vrste zahvatanja: vode za pie za javno vodosnabdijevanje, vode i mineralne vode koja se koristi za flairanje vode, vode za navodnjavanje, vode za uzgoj ribe, vode za industrijske procese, ukljuujui i termoelektrane, vode za druge namjene i druge sluajeve namjene za ljudsku upotrebu.
41
b)
Naknade
za
proizvodnju za
elektrine
energije
dobijene
koritenjem as)
hidroenergije. Osnovica c) Naknade za zatitu voda:
obraun je 1
kwh (jedan kilovat
proizvedene elektrine energije. Naknada za zatitu voda koju plaaju vlasnici transportnih sredstava koja koriste naftu ili naftne derivate. Osnovica za obraun je jedinica snage pogonskog agregata; Naknada za isputanje otpadnih voda. Osnovica za obraun naknade je zagaenje izraeno preko EBS-a (ekvivalentni broj stanovnika); Naknada za uzgoj ribe u kavezima potopljenim u povrinskim vodama. Osnovica za obraun naknade je kilogram proizvedene ribe i stavljene u promet; Naknada za upotrebu vjetakih ubriva i hemikalije za zatitu biljaka. Osnovica za obraun naknade je kilogram proizvedenog ili uvezenog vjetakog ubriva ili hemikalije za zatitu biljaka. d) e) Naknada za vaenje materijala iz vodotoka. Osnovica za obraun ove naknade je metar kubni izvaenog korisnog materijala. Naknada za zatitu od voda: Naknada voda. za zatitu se od voda poljoprivrednog, poljoprivrednog, umskog umskog ili ili graevinskog zemljita koje je zatieno objektima za zatitu od Primjenjuju definicije graevinskog zemljita usvojene u propisima o ureenju prostora. Osnovica za obraun ove naknade je hektar zatienog zemljita, a za manje povrine kvadratni metar. Stopa koja se primjenjuje za obraun ove naknade moe biti razliita zavisno od vrste branjene povrine. Naknada za zatitu od voda stambenih, poslovnih i drugih objekata koji su zatieni objektima za zatitu od voda. Primjenjuje se definicija koja je usvojena u propisima o ureenju prostora. Osnovica za obraun ove naknade je metar kvadratni objekta. Navedene stope posebnih vodnih naknada propisuje Vlada, na prijedlog Ministarstva, osim za sluajeve predviene u taki e), budui da te naknade predstavljaju prihod jedinice lokalne samouprave na ijem se prostoru to zemljite nalazi i, kao takve, propisuju se od te administracije. Vodne naknade i prihode prikupljene po osnovu zakupa javnog vodnog dobra Ministarstvo prati za svaki oblasni rijeni sliv posebno, a nadleni organ, sve ove naknade, osim onih pod takom c), alineja 1., 2. i 3. rasporeuje na sljedei nain: a) b) 70% na raun posebne namjene za vode, 30% na raun posebne namjene budetu jedinice lokalne samouprave.
Naknade pod takom c), alineja 1., 2. i 3. nadleni organ rasporeuje na sljedei nain: a) 55% na raun posebne namjene za vode,
42
b) c)
15% na raun posebne namjene za zatitu ivotne sredine Republike Srpske i 30% na raun posebne namjene budetu jedinice lokalne samouprave.
Navedena raspodjela sredstava moe se promijeniti u odnosu na sredstva usmjerena jedinicama lokalne samouprave, a procjenu potrebe redifinisanja raspodjele svake dvije godine vri Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Na prijedlog Ministarstva Vlada RS donosi posebnu odluku o usvojenoj raspodjeli vodnih naknada, pridravajui se prethodno definisanih relativnih odnosa izmeu pojedinih korisnika tih sredstava. Nalaz: Oigledno je da su, po ovom zakonu, jedinice lokalne samouprave
pasivni potroai navedenih sredstava i nemaju posebno efikasnih mehanizama da utiu na njihovu visinu i nain obrauna. Preporuka: Obezbijediti jedinici lokalne samouprave vee ingerencije u donoenju odluka o koritenju voda na njenoj teritoriji.
4.1.1.19.
Zakon o poljoprivrednom zemljitu
Ovim zakonom ureuju se: planiranje, zatita, ureenje, koritenje i raspolaganje poljoprivrednim zemljitem, kao i druga pitanja od znaaja za poljoprivredno zemljite kao dobro od opteg interesa. Poljoprivredno zemljite kao prirodno bogatstvo i dobro od opteg interesa koristi se za poljoprivrednu proizvodnju i ne moe se koristiti u druge svrhe, osim u sluajevima i pod uslovima utvrenim ovim Zakonom. Jedinice lokalne samouprave ne mogu utvrivati opti interes niti mogu svojim odlukama oslobaati od plaanja dijela naknade koji njima pripada. Ako jedinice lokalne samouprave, poljoprivredno zemljite kome je planskim aktom odreena druga namjena, odnosno koje je proglaeno graevinskim prodaju ili na drugi nain dodjeljuju korisnicima kao graevinsko, obavezne su prije toga da plate naknadu za promjenu namjene. Naknada za trajnu promjenu namjene poljoprivrednog zemljita utvruje se u visini katastarskog prihoda za to zemljite za tekuu godinu, uveano za: a) b) c) d) e) 500 puta za I katastarsku klasu, 400 puta za II katastarsku klasu, 300 puta za III katastarsku klasu, 200 puta za IV katastarsku klasu, 100 puta za V, VI, VII i VIII katastarsku klasu.
Naknada za privremenu promjenu namjene poljoprivrednog zemljita utvruje se u iznosu od 50% od visine naknade za trajnu promjenu namjene.
43
Visinu ove naknade utvruje nadleni organ jedinice lokalne samouprave u postupku po zahtjevu korisnika, odnosno investitora za izdavanje poljoprivredne saglasnosti. Naplaena naknada po osnovu promjene namjene poljoprivrednog zemljita u nepoljoprivredne svrhe usmjerava se u odnosu 30% u budet Republike Srpske, a 70% u budet optine na ijem se podruju nalazi zemljite. Sredstva od naplaene naknade mogu se koristiti samo za osposobljavanje za poljoprivrednu proizvodnju drugog neplodnog zemljita ili melioracije poljoprivrednog zemljita slabijeg kvaliteta, za izradu osnova zatite, ureenja i koritenja kod poljoprivrednog zemljita, ispitivanje plodnosti poljoprivrednog zemljita
poljoprivrednih domainstava prema programu jedinice lokalne samouprave, kao i za podsticanje integralne i organske proizvodnje. Panjacima u svojini Republike upravljaju jedinice lokalne samouprave. Uslove u pogledu koritenja panjaka i visinu naknade utvruje Ministarstvo. Sredstva od naknade za koritenje panjaka po osnovu ispae stoke pripadaju jedinici lokalne samouprave na ijoj se teritoriji nalazi panjak. Ako se panjak nalazi na teritoriji dvije ili vie optina, naknada za koritenje panjaka plaa se srazmjerno povrini panjaka. Sredstva od zakupnine za zemljite u svojini Republike uplauju se u odnosu: a) b) 30% na raun budeta Republike i 70% na raun budeta jedinica lokalne samouprave na ijem se podruju nalazi poljoprivredno zemljite. Sredstva ostvarena prodajom poljoprivrednog zemljita u svojini Republike posebna su vrsta prihoda, i to 70% budeta jedinica lokalne samouprave na ijem se podruju poljoprivredno zemljite nalazi i 30% budeta Republike. Koncesija za koritenje poljoprivrednog zemljita u svojini Republike moe se dati domaem i stranom pravnom licu na period do 30 godina, u svrhu: a) b) biljne i stoarske proizvodnje i za dugogodinje zasade.
Dodjela poljoprivrednog zemljita na koritenje po osnovu koncesije vri se u skladu sa Zakonom o koncesijama Republike Srpske i Pravilima Komisije za koncesije. Vlada Republike Srpske, posredstvom koncesije, donosi odluku o dodjeli
poljoprivrednog zemljita pravnom licu na koritenje. Ova odredba moe da izazove nesuglasice lokalnog i entitetskog nivoa vlasti, kada su u pitanju panjaci, budui da pravo upravljanja pripada jedinicama lokalne samouprave (lan 49. stav 1.). S tim u vezi moglo bi se Zakonom o koncesijama predvidjeti da za panjake koncesiju dodjeljuju jedinice lokalne samouprave, uz iste nadlenosti Komisije za koncesije RS i istu proceduru koja vai za ostalo poljoprivredno zemljite.
44
Nalaz:
Poljoprivredno zemljite je jo jedan resurs na ije koritenje jedinice
lokalne samouprave imaju veoma skroman uticaj. Jedinice lokalne samouprave ne mogu utvrivati opti interes niti mogu svojim odlukama oslobaati od plaanja dijela naknade koji njima pripada. Zakonom je, istina, predvieno da vei dio naknade za raspolaganje poljoprivrednim zemljitem po svim osnovama (u pravilu 70%) predstavlja budetski prihod jedinica lokalne samouprave, ali je u segmentu odluivanja i kontrole uloga optina/gradova minorna. Preporuka: Uskladiti Zakon o koncesijama sa ovim Zakonom i obezbijediti vee ingerencije optinama/gradovima kod dojeljivanja koncesija na poljoprivredno zemljite. Najefikasnije bi bilo zakonsko rjeenje po kojem bi se kao koncendent za poljoprivredno zemljite pojavljivala jedinica lokalne samouprave.
4.1.1.20.
Zakon o umama
ume i umska zemljita su, zbog svojih optekorisnih funkcija i privrednog znaaja, dobro od opteg interesa i uivaju posebnu brigu i zatitu drave. umama i umskim zemljitem u vlasnitvu Republike Srpske upravlja i gazduje Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Dravne ume koje do donoenja ovog zakona nisu bile u sastavu umskoprivrednih i van umskoprivrednih podruja ulaze u sastav umskoprivrednih podruja. Industrijskim plantaama upravljaju i gazduju njihovi vlasnici u skladu sa odredbama ovog zakona. Privatnim umama upravljaju i gazduju njihovi vlasnici u skladu sa odredbama ovog zakona. Dravne ume se ne mogu otuivati niti prevoditi u druge oblike svojine, ukoliko posebnim zakonom nije drugaije odreeno. Izuzetno, promet uma moe se vriti samo u postupku komasacije i zamjene. ume i umska zemljita u dravnoj svojini ne mogu se davati u zakup, osim u izuzetnim sluajevima, ako se time obezbjeuje njegovo racionalno koritenje, pod uslovima odreenim u optem aktu preduzea koje gazduje tim zemljitem. umsko zemljite u dravnoj svojini dato u zakup, ne moe se koristiti za izgradnju. Dravnim umama i umskim zemljitem obuhvaenim umskoprivrednim podrujima u Republici Srpskoj upravlja i gazduje Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. ume i umsko zemljite ne ulaze u imovinu Javnog preduzea umarstva i ne mogu biti predmet privatizacije. Vlada Republike Srpske kontrolie ostvarivanje opteg interesa kroz djelatnost Javnog preduzea umarstva, racionalnost njegovog poslovanja, namjenskog troenja sredstava i njegov ukupan poslovni uspjeh.
45
Vlasnici privatnih uma duni su, na vrijednost neto posjeene drvne mase u tekuoj godini, obraunate po trinim cijenama franko kamionski put uplatiti iznos od 10% na poseban raun optine, za reprodukciju uma. Radi obezbjeenja materijalnih i drugih uslova za rekonstrukciju degradiranih i izdananih uma i poumljavanje goleti i kra (proirena reprodukcija uma), kao i unapreenje optekorisnih funkcija uma uvodi se posebna naknada. Preduzea i druga pravna lica koja na teritoriji Republike Srpske obavljaju privrednu djelatnost, plaaju naknadu za koritenje optekorisnih funkcija, uma u visini od 0,1% od poslovnog prihoda, na poseban raun Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Raspodjela sredstava proirene reprodukcije uma, po korisnicima izvrie se po kriterijumima koje e podzakonskim aktom utvrditi Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Upravljai dravnih uma obavezni su da izdvajaju 10% finansijskih sredstava od vrijednosti prodatih umskih drvnih sortimenata utvrene po cijenama u umi na panju u cjenovniku Javnog preduzea umarstva, za razvoj optine sa koje potiu prodati sortimenti. Nalaz: Koncept i ideja ovog Zakona nisu upitni sa aspekta pozicije lokalne
samouprave. Ostaje jedino dilema da li je 10% finansijskih sredstava od vrijednosti prodatih umskih drvnih sortimenata na prikazani nain, dovoljno sa aspekta razvojnih potreba optina/gradova i trokova infrastrukture koja se koristi prilikom iskoriavanja uma, posebno onih kojima je uma daleko najvaniji prirodni resurs. Preporuka: U navedenom kontekstu moglo bi se razmisliti o selektivnom pristupu i odrediti vei procenat naknade nerazvijenim optinama na ijoj teritoriji se vri eksploatacija uma.
4.1.1.21.
Rezime analize zakonskog okvira u RS
Prema vaeim propisima u Republici Srpskoj jedinice lokalne samouprave su odgovorne za funkcije koje su im date u nadlenost, ali istovremeno nisu vlasnici imovine koja im je potrebna za obavljanje tih nadlenosti. Obezbjeenje finansijskih i materijalnih pretpostavki potrebnih za obavljanje bez funkcija a da jedinica jedinica lokalne lokalne samouprave, podrazumijeva imovinskopravne koristi. Jedinica lokalne samouprave je pravno lice, a to znai da moe da ima svoju imovinu. Imovinu kao skup imovinskih prava ine pravo svojine, ali i druga stvarna prava na stvarima i drugim dobrima na kojima ne moe biti zasnovano pravo svojine, ali mogu prava ua od prava svojine. Stoga je potrebno izvriti prenos imovine jedinicama njihov puni subjektivitet, odnosno isti nije potpun bez
komponente,
mogunosti
samouprave bude titular prava svojine i drugih imovinskih prava na dobrima koje
46
lokalne samouprave, potrebne za obavljanje funkcija iz njene nadlenosti, kao i imovine koja je finansirana i izgraena sredstvima lokalne zajednice. Mada je Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave stupio na snagu 01. augusta 2006. godine, do danas nije bilo ozbiljnih pomaka da se obezbijedi njegova implementacija. Meutim, veina predstavnika optina, kao i strune javnosti smatra da je Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave velikim dijelom neprovodiv. Prije svega to je rezultat i neusaglaenosti propisa koji tretiraju predmetnu oblast, mada se velikim dijelom postavlja i pitanje osnova za donoenje navedenog zakona i s tim u vezi pitanje ustavnih promjena. lanom 3. Zakona o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu (Slubeni glasnik Republike Srpske, 4/93, 29/94, 31/94, 9/95, 8/96, 9/96) je regulisano da sredstva u drutvenoj svojini svih pravnih lica ije je sjedite na teritoriji Republike Srpske, postaju po sili zakona dravna svojina. Zakonom nije decidno utvreno da je titular navedene svojine Republika Srpska, mada se prema vaeim propisima Republika Srpska pojavljuje kao vlasnik navedene imovine-akcija u dijelu utvrenom Zakonom o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 51/06,1/07 ) i Zakonom o privatizaciji dravnog kapitala u bankama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj 24/98). Republika Srpska je u prvoj fazi pretvorila drutvenu u dravnu svojinu, ukinula ogranienja vlasnikih prava na privatnoj imovini (zemljini maksimum, maksimum poslovnog prostora u vlasnitvu), a zatim pristupila privatizaciji dravnog vlasnitva u preduzeima i bankama. Zakon o lokalnoj samoupravi otvorio je proces decentralizacije vlasti u Republici Srpskoj, te je veoma znaajno da se putem normativne aktivnosti koja podrazumijeva reformu sektorskog zakonodavstva obezbijedi prenoenje ovlatenja sa centralnog nivoa vlasti na lokalni nivo u cilju obezbjeenja ostvarivanja poslova iz samostalnog djelokruga. Zakonom o lokalnoj samoupravi bilo je predvieno da se zakoni i drugi propisi usklade sa odredbama ovog zakona u roku od godinu dana od dana njegovog stupanja na snagu (do 26. novembra 2005. godine). Meutim, najveim dijelom nisu izvrene izmjene ostalih zakona i propisa i njihovo usklaivanje sa Zakonom o lokalnoj samoupravi, naroito ne u oblastima koje je Zakon utvrdio da se obavljaju u okviru samostalnih nadlenosti jedinice lokalne samouprave, gdje se prije svega misli na vrenje imovinsko-pravnih poslova, kao i u oblasti komunalnih djelatnosti. Pitanje titulara prava svojine namee i pitanje ovlatenja za dodjelu na koritenje prirodnih resursa kroz politiku dodjele koncesije. Prema vaeim propisima, s obzirom da su prirodna bogatstva i dobra u optoj upotrebi u vlasnitvu Republike, to je i iskljuivo ingerencija Republike, odnosno Vlade Republike Srpske da vri dodjelu na koritenje prirodnih resursa, s tim to je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o koncesiji (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 91/06) predvieno da se kao koncedent moe pojaviti resorno ministarstvo ili drugi ovlateni organi, po ovlatenju Vlade Republike Srpske.
47
Smatra se da su najpogodnije oblasti za koncesije infrastrukturni sektori koji imaju karakter prirodnih monopola kao to su putevi, eljeznika infrastruktura, distribucija vode, distribucija elektrine energije, gasa i slino. injenica je da su i strane direktne investicije povezane sa poslovima koji su bazirani na mogunostima koritenja prirodnih resursa, te da inostrane kompanije investiraju u kupovinu preduzea koja proizvode na bazi raspoloivih prirodnih resursa (rude, metali, umsko bogatstvo, nafta) sa kojima jedna drava raspolae. S tim u vezi postavlja se pitanje koje je poslove efikasnije i jeftinije prepustiti jedinicama lokalne samouprave, odnosno decentralizovati. Na osnovu Dokumenta o politici dodjele koncesija delegirani su privredni sektori i industrijske grane pogodne za dodjelu koncesija domaim i stranim licima. U realizaciji su projekti elektroenergetskog, mineralno-sirovinskog i poljoprivrednog karaktera. Poljoprivreda u privrednom razvoju Republike Srpske zauzima vodee mjesto ispred svih ostalih sektora privrede. U oblasti energetskog sektora utvreno je da male hidroelektrane najmanje
ugroavaju ivotnu sredinu, te da je veliki broj lokacija za izgradnju malih hidroelektrana na podruju nerazvijenih optina. Kroz dodatne koncesije u oblasti koritenja mineralnih sirovina, izgradnje malih hidroelektrana, kao i koncesije u oblasti poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva naglaeni su potencijalni investitori za investiranje u energetski sektor. Kada je u pitanju saobraaj, otvara se pitanje saobraajne infrastrukture za koju je generalno data sljedea ocjena stepena razvijenosti i stanja: svi vidovi saobraajne infrastrukture su bili oteeni, a neki su bili dui period van funkcije; saobraajna mrea nije u potpunosti izgraena i na nekim dionicama se ne prua adekvatan nivo usluga; domaa tehnika, tehnologija i sistem upravljanja su na niem nivou u odnosu na prosjek zemalja u EU, kao i dijela zemalja iz regiona; stepen bezbjednosti saobraaja je meu najniim u Evropi, velikim dijelom zbog zastarjelosti i tehnike istroenosti prevoznih sredstava i infrastrukture. Takoe je istaknuto da problem nije samo u investiranju, ve i u restrukturisanju, harmonizaciji regulative i obezbjeenju minimalnog kvaliteta transportnih usluga, koje nisu u skladu sa standardima zemalja EU. Drumski saobraaj je najrazvijeniji vid saobraaja u Republici Srpskoj, mjereno rasprostranjenou saobraajne infrastrukture, obimom prevoza roba i putnika i ukupnim trinim ueem. U oblasti rudarstva utvreno je da rudarska preduzea koja se bave eksploatacijom mineralnih sirovina, treba da se vie angauju oko regulisanja koncesija i na istraivanju mineralnih sirovina. Time bi Republika Srpska dobila sredstva koncesione naknade, a preduzea bi, postupkom dobijanja koncesije, definisala svoje stanje na pravnim osnovama. U vezi navedenog postavlja se i pitanje prenosa odreenih ovlatenja na jedinice lokalne samouprave u pogledu dodjele koncesija za odreene oblasti.
48
U oblasti turizma posebno je naglaena potreba razvijanja eko-turizama i investiranja u isti, s obzirom da taj vid turizma ne zahtijeva posebnu infrastrukturu, a u saglasnou je sa svjetskim trendom ouvanja ivotne sredine. Pruanje usluga je veoma vaan dio aktivnosti lokalne uprave. Smisao postojanja lokalnih vlasti i javnih slubi jeste u rjeavanju problema graana. Sa aspekta graana veina javnih usluga se obezbjeuje i prima na lokalnom nivou, kao to su: socijalne slube, lokalno planiranje, stambena izgradnja, putevi, sanitarna sluba, obrazovanje, biblioteka i slino. Znaajna je i aktuelna oblast komunalnih djelatnosti gdje je problem naroito izraen kroz proces privatizacije komunalnih preduzea, koji je vrlo sporan. Komunalna preduzea u RS osnovale su jedinice lokalne samouprave. U postupku privatizacije dravnog kapitala ova preduzea su, u najveoj mjeri, tranformisana i sad su organizovana kao javna komunalna preduzea-akcionarska drutva, kojima upravlja Vlada RS. Na osnovu ovog prikaza najvanijih zakonskih propisa u Republici Srpskoj koji se tiu lokalne samouprave, moe se izvesti zakljuak da sutinu problema u raspolaganju lokalnim resursima od strane optina/gradova ini neusklaenost propisa u oblastima imovinsko-pravnih, a naroito svojinskih odnosa. Princip decentralizacije vlasti podrazumijeva da jedinice lokalne samouprave moraju imati u svojini imovinu neophodnu za obavljanje njenih nadlenosti, ali takoe i znaajan stepen finansijskog suvereniteta. Adekvatno rijeena vlasnika pozicija jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima nesumnjivo bi, izmeu ostalog, uslovila i njihovu poveanu odgovornost i bolje materijalne pretpostavke za obavljanje poslova iz vlastite nadlenosti.
49
4.1.2.
Regulatorni okvir u Federaciji BiH
4.1.2.1.
Ustav FBiH
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine ne tretira optinu kao osnovnu teritorijalnopolitiku zajednicu, iako ona po svojoj prirodi to jeste. Umjesto da optina sama utvrdi svoje primarne specifine potrebe i obaveze, a na kanton prebaci samo one nadlenosti koje su zajednike svim lokalnim zajednicama u okviru kantona Federacije BiH namee lokalnoj zajednici ta su njene potrebe, ne dajui joj ansu da ih sama izrazi, te da utvrdi pravce svog razvoja, u skladu sa specifinostima koje samo ona moe u potpunosti da izrazi. Osim to u Glavi VI lan 2. Ustava FBiH stoji "U optini se ostvaruje lokalna samouprava" ne navode se, niti postoji namjera da se taksativno navedu, nadlenosti optine. S druge strane, vrlo precizno su podijeljene nadlenosti izmeu Federacije i Kantona (Glava III). Ovdje se ukazuje samo na neke nadlenosti, koje bi, mogle da se obavljaju na nivou optinske vlasti, kao i na odredbe Ustava koje upuuju na zakljuak da se jedinicama lokalne samouprave delegiraju ili prenose nadlenosti od strane kantona. lan 4. Ustava FBiH predvia da "kantoni imaju sve nadlenosti koje nisu izriito povjerene federalnoj vlasti", a sa aspekta potreba ovog rada naroito su interesantne nadlenosti pod takama (f), (g) i (j). (f) Donoenje propisa koji se tiu ureivanja i izgradnje stambenih objekata. Po
svojoj prirodi ovo je tipina nadlenost lokalne samouprave, jer optina, njeni organi i njeni graani, mogu najrealnije sagledati svoje stvarne potrebe i pravce urbanistikog i infrastrukturnog razvoja prostora na kojem ive. (g) Donoenje propisa o unapreenju lokalnog poslovanja i dobrotvornih aktivnosti. Bez obzira to ova odredba nije sasvim jasna, konkurentska pozicija svake jedinice lokalne samouprave implicira i nadlenosti u stvaranju uslova za unapreenje lokalnog poslovanja. Osim toga svaka optina/grad za sebe najbolje moe da prepozna vlastiti interes i utvrdi ta je to, u smislu poslovanja, najbolje za njen razvoj. (j) Provoenje socijalne politike i uspostava slubi socijalne zatite. Ovo bi, po svojoj prirodi, trebala da bude iskljuiva nadlenost lokalne zajednice. Ranija iskustva na podruju FBiH, kada je socijalna politika bila u nadlenosti lokalne zajednice, ukazuju na daleko bolje rezultate u odnosu na sadanje stanje, kada su ta pitanja u nadlenosti kantona. Zemlje u okruenju, a i Republika Srpska, socijalnu zatitu realizuju preko centara socijalne zatite na nivou lokalne zajednice. Nain na koji Ustav FBiH u Glavi V, lan 2. definie ovlaenja kantona, najbolje ilustruje poziciju jedinica lokalne samouprave u odnosu na kantonalnu vlast. U tom smislu karakteristina su dva stava:
50
''Svaki Kanton ovlaen je da delegira ili prenese svoje nadlenosti na optine na svojoj teritoriji ili na federalnu vlast'' i ''Svaki Kanton moe delegirati svoje nadlenosti vezane za obrazovanje, kulturu, turizam, lokalno poslovanje i dobrotvorne aktivnosti...''. Ova dva stava ukazuju na injenicu da jedino kanton ima diskreciono pravo da moe sagledati probleme i potrebe lokalne zajednice i da odredi ta je to to joj odgovara. U uslovima jaanja demokratskih procesa i jaanja prava graana, ovakav pristup je dosta nerazumljiv, jer ne ostavlja prostor graanima lokalnih zajednica da direktnije utiu na donoenje odluka vezanih za ivot i boravak u mjestu stanovanja. Taksativno nabrajanje nadlenosti koje kanton moe delegirati, samo je blagi pokuaj kompromisa i ne umanjuje znaaj niti mijenja sutinu prethodno izreene konstatacije. Drugim rijeima, umjesto da obavlja delegirane i prenesene poslove, jedinica lokalne samouprave bi trebala da ima izvorne ustavne nadlenosti i ovlaenja, koja joj niko ne bi mogao osporavati. Nalaz: Analiza pokazuje da Ustav Federacije BiH ne tretira optinu kao osnovnu
teritorijalno-politiku zajednicu, ne dajui joj ansu da sama izrazi svoje primarne specifine potrebe i obaveze, kao ni da utvrdi pravce svog razvoja, u skladu sa konkretnim lokalnim uslovima i razvojnim pretpostavkama, koje ona sama najbolje moe da prepozna. Preporuka: Isto kao i za Ustav RS.
4.1.2.2.
Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH
Ovim Zakonom napravljen je najvei pomak u nastojanju da se definiu izvorna prava i obaveze jedinica lokalne samouprave u provoenju odreenih nadlenosti. U okviru Glave III, lan 8, definisane su vlastite nadlenosti jedinice lokalne samouprave, u koje posebno spadaju: osiguranje i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom; donoenje budeta jedinice lokalne samouprave; donoenje programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapoljavanje; utvrivanje i provoenje politike ureenja prostora i zatite ovjekove okoline; donoenje zoniranje; utvrivanje i provoenje stambene politike i donoenje programa stambene i druge izgradnje; utvrivanje politike koritenja i utvrivanje visine naknada za koritenje javnih dobara; utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem; prostornih, urbanistikih i provedbenih planova, ukljuujui
51
utvrivanje politike upravljanja i raspolaganja imovinom jedinice lokalne samouprave; utvrivanje upravljanje, o politike upravljanja i prirodnim resursima i jedinice objekata lokalne lokalne samouprave i raspodjele sredstava ostvarenih na osnovu njihovog koritenja; finansiranje unapreenje djelatnosti komunalne infrastrukture: vodosnabdijevanje, odvoenje i prerada otpadnih voda, prikupljanje i odlaganje vrstog otpada, o o o o o o odravanje javne istoe, gradska groblja, lokalni putevi i mostovi, ulina rasvjeta, javna parkiralita, parkovi;
organizovanje i unapreenje lokalnog javnog prevoza; utvrivanje politike predkolskog obrazovanja, unapreenje mree ustanova, te upravljanje i finansiranje javnih ustanova predkolskog obrazovanja; osnivanje, upravljanje, finansiranje i unapreenje ustanova osnovnog obrazovanja; osnivanje, upravljanje, unapreenje i finansiranje ustanova i izgradnja objekata za zadovoljavanje potreba stanovnitva u oblasti kulture i sporta; ocjenjivanje rada ustanova i kvaliteta usluga u djelatnosti zdravstva, socijalne zatite, obrazovanja, kulture i sporta, te osiguranje finansijskih sredstava za unapreenje njihovog rada i kvaliteta usluga u skladu sa potrebama stanovnitva i mogunostima jedinice lokalne samouprave;
analiza stanja javnog reda i mira, sigurnosti ljudi i imovine, te predlaganje mjera prema nadlenim organima za ova pitanja; organiziranje, provoenje i odgovornost za mjere zatite i spasavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa; uspostavljanje i vrenje inspekcijskog nadzora nad izvravanjem propisa iz vlastitih nadlenosti jedinice lokalne samouprave; donoenje propisa o porezima, naknadama, doprinosima i taksama iz nadlenosti jedinice lokalne samouprave; raspisivanje referenduma za podruje jedinice lokalne samouprave; raspisivanje javnog zajma i odluivanje o zaduenju jedinica lokalne samouprave; preduzimanje mjera za osiguranje higijene i zdravlja; osiguravanje uvjeta rada lokalnih radio i TV stanica u skladu sa zakonom; osiguravanje i voenje evidencija o linim stanjima graana i birakih spiskova; poslovi iz oblasti premjera i katastra zemljita i evidencija o nekretninama; organiziranje efikasne lokalne uprave prilagoene lokalnim potrebama; uspostavljanje organizacije mjesne samouprave; zatita ivotinja.
52
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadlenost treba smatrati povjerenom, nadlenost, ustanovljena ili predviena zakonom, smatra se vlastitom nadlenosti jedinice lokalne samouprave. Nain na koji su definisane nadlenosti jedinica lokalne samouprave implicira da su one, praktino, iskljuene iz aktivnosti koje se tiu privreivanja na lokalnom nivou ili stvaranja bilo kakve nove vrijednosti. Njene nadlenosti su iskljuivo pomone i sporedne i u funkciji kantona i Federacije, bez mogunosti da utiu na sudbinu privredne razvijenosti optine. Jedna od najvanijih odredbi ovog Zakona je u lanu 32. koja upuuje da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pokretnu i nepokretnu imovinu i na odgovarajue izvore finansiranja kojima slobodno raspolau u okviru svojih ovlaenja, kao i na sredstva za obavljanje delegiranih ili prenesenih poslova iz okvira prava i dunosti viih tijela vlasti. Ovakva odredba daje osnova za veu autonomiju lokalnih zajednica u obezbjeenju materijalnih resursa za servisiranje vlastitih ovlaenja i nadlenosti. O pribavljanju, koritenju, upravljanju i raspolaganju imovinom jedinice lokalne samouprave odluuje Vijee. Nalaz: Ovaj zakon daje osnova za veu autonomiju jedinica lokalne
samouprave u Federaciji BiH, u obezbjeenju materijalnih resursa za servisiranje vlastitih nadlenosti i ovlaenja. Meutim, nain na koji su definisane nadlenosti jedinica lokalne samouprave u ovom zakonu implicira da su one, praktino, iskljuene iz aktivnosti koje se tiu privreivanja na lokalnom nivou ili stvaranja bilo kakve nove vrijednosti. Njene nadlenosti su iskljuivo pomone i sporedne i u funkciji su kantona i Federacije BiH, bez mogunosti da utiu na sudbinu vlastitog privrednog razvoja. Preporuka: Izmjenama Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH omoguiti optinama/gradovima vee ingerencije u kreiranju vlastite razvojne politike. 4.1.2.3. Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH
U ovoj oblasti optine/gradovi u FBiH su u dosta podreenom poloaju o emu svjedoe propisani nain donoenja prostornog plana i koritenja zemljita na nivou Federacije. U lanu 5. Zakona navodi da "Planiranje u Federaciji osigurava Parlament Federacije Bosne i Hercegovine i Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, zakonodavni i izvrni organi kantona i slube za upravu jedinica lokalne samouprave donoenjem planskih dokumenata i drugih dokumenata i propisa odreenih ovim Zakonom." Isti subjekti odgovorni su i za strunu zasnovanost ovih dokumenata. Planiranje na svim nivoima vlasti u Federaciji mora biti usklaeno sa posebnim propisima iz oblasti zatite okoline, kulturnoistorijskog, graditeljskog i prirodnog naslijea, zemljita, vazduha, uma, voda, zdravlja, kao i zatite energetskih,
53
rudarskih i industrijskih objekata, infrastrukturnih objekata i objekata veze, te zatite sportskih, turistikih, namjenskih i sigurnosnih objekata i njihove infrastrukture. Prostorni plan optine radi se na osnovu Prostornog plana kantona i Programa mjera kantona, uz uvaavanje prirodnih, kulturno-historijskih i pejzanih vrijednosti prostora optine. Program mjera i aktivnosti za provoenje plana u kratkoronom periodu i Odluka o provoenju prostornog plana optine sastavni su dijelovi plana. Prostorni plan optine moe da sadri i druge elemente od znaaja za optinu koji nisu u suprotnosti sa Prostornim planom kantona. U lanu 16. stav 2. nevedenog Zakona stoji: Prije donoenja prostornog plana Kanton je duan pribaviti miljenje ministarstva. U lanu 34. stav 1. istog Zakona definisano je: Koritenje zemljita na nivou Federacije vri se u skladu sa planskim dokumentima Federacije. Osim to se nivo lokalne samouprave u navedenim lanovima Zakona nigdje ne pominje, nije jasan ni pojam zemljite na nivou Federacije, jer daje neograniena ovlaenja Federaciji u smislu koritenja zemljita. U lanu 34. stav 5. alineja 4. ovog Zakona, utvruje se nadlenost Federacije i izvan granica urbanog podruja, gdje Federacija ide u detalje i odobrava graenje stambenih i privrednih graevina poljoprivrednih proizvoaa za potrebe poljoprivredne proizvodnje ili seoskog turizma, to je po svojoj prirodi od prvenstvenog interesa za lokalnu zajednicu. Nalaz: Prethodna analiza pokazuje da su optine/gradovi u FBiH u dosta
podreenom poloaju u ovoj oblasti, to je posebno naglaeno odredbama Zakona kojima su regulisani nain donoenja prostornog plana i odluivanje o koritenju zemljita na nivou Federacije. Preporuka: Budui da je optina osnovna organizaciona jedinica, treba predvidjeti obavezu kantona da u procesu donoenja prostornog plana zatrai saglasnost ili eventualno miljenje kao slabiji oblik elementarnog pristanka optine/grada na predloeni Prostorni plan kantona. Osim toga potrebno je jasno definisati pojam zemljite na nivou Federacije i iz njega iskljuiti ono zemljite koje je od prvenstvenog interesa za lokalnu zajednicu.
4.1.2.4.
Zakon o zatiti prirode
Ovim zakonom ureuju se uslovi i nain obnove, zatite, ouvanja i odrivog razvoja pejzaa, prirodnih podruja, biljaka, ivotinja i njihovih stanita, minerala i fosila i drugih komponenti prirode na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine, nadlenosti tijela koja vre poslove zatite prirode, planiranje zatite prirode, opte i posebne mjere za zatitu prirode, informacijski sistem, nadzor, finansiranje zatite prirode i kazne za prekraje za pravna i fizika lica.
54
Poslove zatite prirode iz nadlenosti Federacije BiH vri Federalno ministarstvo prostornog ureenja i okolia, a poslove zatite prirode iz nadlenosti kantona vri kantonalno ministarstvo nadleno za poslove okolia. Ti poslovi ukljuuju i: davanje preporuka za odreivanje zatienih podruja; davanje prijedloga za proglaenje zatienih podruja, davanje miljenja i sudjelovanje u izradi i implementaciji Strategije za zatitu prirode. Oigledno je da jedinice lokalne samouprave nemaju nadlenosti u ovoj oblasti, osim to su u obavezi, kao i svi drugi organi uprave, javnost, privredna drutva i druga pravna lica, da obrate posebnu panju na odrivi razvoj dok provode aktivnosti u koritenju obnovljivih i neobnovljivih izvora, u spreavanju tete i opasnosti po zdravlje ljudi i smanjenju tete, opasnosti i optereenju prirode. Budui da se zatiena podruja uvijek nalaze na teritoriji konkretne optine/grada, bilo bi sasvim opravdano da u upravljanju i raspolaganju ovim resursom uestvuju i predstavnici lokalnih organa uprave i na taj nain obezbijede da njegovo koritenje, izmeu ostalog, bude i u funkciji razvoja lokalne zajednice.
4.1.2.5.
Zakon o poljoprivrednom zemljitu
Jedinice lokalne samouprave gotovo u potpunosti su istisnute iz raspolaganja poljoprivrednim zemljitem koje je u dravnoj svojini, kao i iz odluivanja o njegovom koritenju. lanom 9. Zakona regulisano je da Federalno ministarstvo daje saglasnost na plan prostornog ureenja kantona-upanije, pri emu se prostorni plan kantona-upanije ne moe provoditi ako za isti nije pribavljena saglasnost Federalnog ministarstva. Kantonalni - upanijski organ uprave nadlean za poslove poljoprivrede daje saglasnost na planove prostornog ureenja za manje prostorne cjeline unutar kantona-upanije (podruje optine, posebno podruje, gradovi, naselja). Navedeni planovi prostornog ureenja ne mogu se provoditi ukoliko za iste nije pribavljena saglasnost kantonalno-upanijskog organa uprave nadlenog za poslove poljoprivrede. Jedinice lokalne samouprave nemaju nadlenost ni kod promjene namjene
poljoprivrednog zemljita. lan 11. Zakona glasi: "Poljoprivrednom zemljitu iz lana 8. stava 1. alineje 1. i 2. ovog zakona ne moe se promijeniti namjena niti se moe poeti koristiti u nepoljoprivredne svrhe ako za to podruje nije donesen plan prostornog ureenja kojim je tom zemljitu utvrena druga namjena... Privremenu promjenu namjene utvruje urbanistikom saglasnou organ nadlean za poslove prostornog ureenja uz saglasnost kantonalnog upanijskog organa uprave nadlenog za poslove poljoprivrede (poljoprivredna saglasnost)..."
55
Jedino mjesto u Zakonu gdje se pominju jedinice lokalne samouprave je u lanu 60. Zakona, ali je i to fakultativno: "Do donoenja planova prostornog ureenja, koritenje poljoprivrednog zemljita u nepoljoprivredne svrhe moe se vriti samo izuzetno, na osnovu odluke optine odnosno kantona-upanije." Nalaz: Radi se o znaajnom resursu na podruju jedinica lokalne samouprave,
naroito sa aspekta organizovanja privrednog ivota i prostornog ureenja, pa je prirodno da optine/gradovi imaju daleko vee ingerencije, naroito u pogledu raspolaganja ovim resursom. Trenutno su jedinice lokalne samouprave gotovo u potpunosti istisnute iz odluivanja o raspolaganju ovim resursom. Preporuka: Isto kao i za RS, a to znai da treba uskladiti Zakon o koncesijama sa ovim Zakonom i obezbijediti vee ingerencije optinama/gradovima kod dodjeljivanja koncesija na poljoprivredno zemljite. Najefikasnije bi bilo zakonsko rjeenje po kojem bi se kao koncendent za poljoprivredno zemljite pojavljivala jedinica lokalne samouprave. 4.1.2.6. Zakon o poticanju razvoja male privrede
Ovo je jedan od rijetkih zakona u kojem se pominje nadlenost jedinica lokalne samouprave, istina samo na jednom mjestu. Nosioci programiranja razvoja male privrede su pored ostalih i jedinice lokalne samouprave. (Glava II Programiranje i realizovanje Programa razvoja; lan 9. stav 1. alineja 4). Problem ovakvog naina definisanja nadlenosti je u injenici da se ne navodi bilo kakav osnov za pravo donoenja bilo kakvog podzakonskog akta na nivou lokalne samouprave, to je bitno ogranienje u njihovoj realizaciji. Nalaz: Jedinice lokalne samouprave nisu u poziciji da podzakonskim aktima
aktivnije utiu na razvoj male privrede na vlastitom podruju. Preporuka: Izmjenama i dopunama ovog Zakona dati iri prostor jedinicama lokalne samouprave da, raznim podsticajnim mjerama, utiu na bri razvoj male privrede na vlastitom podruju. 4.1.2.7. Zakon o privatizaciji preduzea
Ovim zakonom utvruju se opta pravila privatizacije preduzea u ijem se poetnom bilansu pokae: da u razlici izmeu ukupne vrijednosti aktive i vrijednosti obaveza u skladu sa zakonom postoji kapital iji vlasnik nije fiziko ili pravno lice, da nema trajnog kapitala. Odobravanje i provoenje privatizacije, u skladu s ovim zakonom, vre Agencija Federacije Bosne i Hercegovine za privatizaciju i agencije kantona-upanija za
56
privatizaciju, osnovane posebnim zakonom. Izuzetno, odluku o metodama, rokovima i nadlenoj agenciji za privatizaciju preduzea iz oblasti elektroprivrede, prometa i veza, osim cestovnog prevoza, vodoprivrede, eksploatacije ruda i uma, javnog informisanja, igara na sreu i industrije naoruanja i vojne opreme, na prijedlog Agencije Federacije, donosi Vlada Federacije Bosne i Hercegovine. Listu preduzea, u tom sluaju, utvruje Parlament Federacije Bosne i Hercegovine. Nalaz: Slino kao i u RS, i u postupku privatizacije preduzea u FBiH jedinice
lokalne samouprave nemaju neke posebne nadlenosti, a cijeli postupak obavljaju agencije za privatizaciju na federalnom i kantonalnom nivou. U takvom postupku privatizacije takoe se dolo u situaciju da je vlasnik dijela kapitala u komunalnim preduzeima Federacija BiH, a ne jedinice lokalne samouprave, koje su, da paradoks bude vei, u ranijem sistemu bile osnivai tih preduzea. Preporuka: Akcije u komunalnim preduzeima, raunajui i akcije koje je stekla Federacija BiH u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima, prenijeti na jedinicu lokalne samouprave na ijoj teritoriji komunalno preduzee ima sjedite.
4.1.2.8.
Zakon o koncesijama
Ovaj zakon uopte nije regulisao poloaj optina/gradova u odnosu na koncesije, niti je predvidio prava i obaveze kantona ili optine u odnosu na koncesiono dobro. Zbog takvog odnosa zakonodavca nastaju mnogi problemi za optinu/grad na ijoj teritoriji se nalazi koncesiono dobro. Jedinica lokalne samouprave je ta koja trpi i po mogunosti amortizuje nezadovoljstvo graana nametnutom koncesijom bez ikakve zakonske mogunosti da utie na dodjelu koncesije ija eksploatacija izaziva mnotvo negativnih pojava na teritoriji predmetne optine. Poseban problem je dio koncesionih naknada koji bi trebao da pripadne optini/gradu na ijoj teritoriji se nalazi koncesiono dobro. U odreivanju ove naknade jedinice lokalne samouprave imaju veoma pasivnu ulogu i zavise od toga na koji nain e se koncesija ugovoriti izmeu koncesionara i koncedenta (najee Vlada FBiH), a i kada se ugovori, postoji problem u njenoj naplati, to praksa svakodnevno potvruje (primjeri optina Glamo, Grahovo i sl.). Nalaz: Jedinice lokalne samouprave su, gotovo u potpunosti, iskljuene iz
postupka dodjele koncesija u FBiH. S druge strane, ukoliko doe do nezadovoljstva graana po pitanju dodjele koncesije, ono je, po pravilu, usmjereno prema predstavnicima lokalne vlasti. Osim toga, u odreivanju koncesione naknade, jedinice lokalne samouprave imaju veoma pasivnu ulogu. Preporuka: Kroz izmjene Zakona o koncesijama obezbijediti vee ingerencije optinama/gradovima prilikom odluivanja o dodjeli koncesija. Zakonom precizno odrediti situacije u kojima su jedinice lokalne samouprave koncedenti.
57
4.1.2.9.
Zakon o vodama
Zakon o vodama na optine/gradove prevaljuje ogromnu odgovornost u smislu zatite okoline, to je veoma skupa aktivnost i zahtijeva ogromna budetska sredstva koja jedinice lokalne samouprave nemaju. Na taj nain dolazi do velikog rizika da se ova aktivnost zbog nedostatka potrebnih sredstava izvodi kampanjski i na nain koji ne moe u potpunosti udovoljiti propisima iz oblasti zatite okoline. Prema lanu 7. stav 3. Zakona vodno dobro moe biti u vlasnitvu Federacije, kantona, grada, optine, pravnog ili fizikog lica. Nain odreivanja granice vodnog dobra propisuje Federalni ministar poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva, a granicu pojedinanog vodnog dobra odreuje Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva za povrinske vode I kategorije, a za povrinske vode II kategorije kantonalno ministarstvo nadleno za vode. Zatitni objekti - nasipi, obaloutvrde, ureena korita vodotoka, odvodni kanali, obodni (lateralni) kanali za zatitu od vanjskih voda, odvodni tuneli, brane sa akumulacijama, ustave, retenzije, crpne stanice za odbranu od poplava i drugi pripadajui objekti, kao i objekti za zatitu od erozija i bujica, koji pripadaju povrinskim vodama II kategorije i ureena korita u urbanim podrujima na povrinskim vodama I kategorije su u vlasnitvu grada i optine, ukoliko kantonalnim propisom nije drugaije odreeno. U vlasnitvu lokalnih jedinica samouprave su i objekti za iskoritavanje voda za: vodosnabdijevanje (izuzev za optu upotrebu voda: brane i akumulacije, vodozahvati, bunari, kaptae sa odgovarajuom opremom, postrojenja za preiavanje vode za pie, rezervoari i cjevovodi i drugi pripadajui objekti), kao i objekti za zatitu voda od zagaivanja (kolektori za prijem i transport otpadnih voda, postrojenja za preiavanje otpadnih voda, ispusti u prijemnik i drugi pripadajui objekti i oprema). Pravo upravljanja i koritenja vodnih objekata Federacija prenosi na nadlene agencije za vode iz lana 152. ovog Zakona u obimu i na nain propisan ovim Zakonom ili drugim aktima Federacije. Za analizu uticaja jedinica lokalne samouprave na raspolaganje ovim resursom posebno su indikativne odredbe lana 42. stav 5., lana 54. stav 3. i lana 164. stav 2. taka 2. navedenog Zakona.
lan 42. stav 5. definie
povezanost planova upravljanja sa prostornim i drugim
planovima na sljedei nain: Predlaga Nacrta prostornog plana Federacije, kantona, grada i optine mora dobiti saglasnost federalnog ministra na Nacrt tog plana. U lan 54. stav 3. govori se o optoj obavezi odvodnje i tretmana otpadnih voda: Odluku o odvodnji otpadnih voda na podruju grada odnosno optine donosi gradsko odnosno optinsko vijee. U sluaju da se istim sistemom javne odvodnje otpadnih voda odvodi voda sa podruja vie optina, odluku donosi organ odreen propisom kantona.
58
lan 164. stav 2. taka 2. bavi se pitanjima uspostavljanja savjetodavnog vijea: Svaki kanton sa vodnog podruja predstavlja najmanje jedan lan. Ukupan broj predstavnika kantona utvruje se u skladu sa povrinom i brojem stanovnika kantona, s tim da ukupan broj predstavnika kantona u Vijeu ne moe biti manji od ukupnog broja predstavnika Vlade Federacije. Citirane odredbe zakona upuuju na podreenost jedinica lokalne samouprave u odluivanju o ovim pitanjima. Nalaz: predvieno Analiza ovog Zakona je pokazala da su jedinice lokalne samouprave u da je predlaga plana obavezan traiti saglasnost ili miljenje
podreenom poloaju u odluivanju o pitanjima upravljanja vodama. Uopte nije optine/grada u sluaju povezanosti Planova upravljanja vodama sa prostornim i drugim planovima, dakle nedostaje uzajamna povezanost i uticaj optine/grada na sveobuhvatnost i kvalitet Plana upravljanja vodama.
Preporuka: Izmjenama Zakona pojaati uticaj jedinica lokalne samouprave na upravljanje vodama.
4.1.2.10.
Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata
Ovim zakonom utvruje se visina i nain izdvajanja i usmjeravanja dijela prihoda preduzea vode. Javno preduzee i druga pravne lica koje ostvaruju prihod koritenjem ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata, izgraenih na potopljenim podrujima u svrhu proizvodnje elektrine energije i pitke i industrijske
hidroakumulacionog objekta izgraenog na potopljenom podruju, duni su po odredbama ovog zakona plaati naknadu, u visini 0,005 KM po proizvedenom kilovatsatu (kWh) elektrine energije, odnosno 0,005 KM po utroenom kubnom metru (m3) vode. Naknada se uplauje u budet optine ili grada na ijem je podruju izgraen hidroakumulacioni objekat. Ako je hidroakumulacioni objekat izgraen na podruju dvije ili vie optina, sredstva ostvarena od naknade, rasporeuju se razmjerno povrini potopljenoj hidroakumulacionim objektom. Kontrolu obrauna, izdvajanja i uplate naknade vri federalno Ministarstvo finansija. Nalaz: Zakon je kratko, vrlo precizno i jasno definisao pravo jedinica lokalne
samouprave na naknadu po osnovu koritenja hidroakumulacionih objekata. Preporuka: Nisu potrebne izmjene Zakona.
59
4.1.2.11. Na podruju
Zakon o graevinskom zemljitu Federacije BiH, u oblasti upravljanja graevinskim zemljitem,
optine/gradovi igraju odluujuu ulogu. Ovdje se jo jednom potvruje teza da optine kao lokalne zajednice imaju najbolji uvid u ovo podruje, te je preovladalo miljenje da e optina biti najefikasniji upravitelj graevinskog zemljita. Meutim, slino kao i u Republici Srpskoj, postoji opasnost da se, na osnovu ranijeg upisa u zemljine knjige drutvene svojine, kao vlasnici nad pojedinim parcelama upisuju zavodi za izgradnju ili neke druge institucije, koje su praktino u ime i za raun jedinica lokalne samouprave raspolagale ovom imovinom za vrijeme bive SFRJ. Isto tako prisutan je i problem upisa u zemljine knjige, naroito kada je u pitanju zemljite koje je nekada bilo u svojini pravnih lica bive SFRJ, a koja vie ne postoje. Nalaz: Problemi sa kojima se susreu jedinice lokalne samouprave u Federaciji
BiH po ovom pitanju u sutini su u procedurama, kod dokazivanja vlasnitva nad parcelama. Osim toga, slino kao i u RS, izraen je problem pravnog sljednitva, naroito za pravna lica iz bive SFRJ, koja vie ne postoje, pa postoji realna opasnost da se, na osnovu ranijeg upisa u zemljine knjige drutvene svojine, kao vlasnici nad pojedinim parcelama upiu zavodi za izgradnju ili neke druge institucije, koje su praktino u ime i za raun jedinica lokalne samouprave, u bivoj SFRJ, raspolagale ovom imovinom. Preporuka: Preispitati mogunost da se imovinsko-pravni poslovi obavljaju u nadlenosti optina/gradova. Jasno definisati situacije u kojima su optine/gradovi pravni sljednici svojine na nekretninama, vodei naroito rauna o nadlenostima i ovlaenjima pojedinih institucija sistema u bivoj SFRJ. Jedno od fundamentalnih pitanja koje treba zakonom rijeiti je pitanje razdvajanja vlasnitva nad zemljitem i objekata izgraenih na njemu. Iako je kod privatizovanih preduzea faktiki uspostavljen vlasniki odnos prema izgraenom graevinskom zemljitu, u Bosni i Hercegovini postoje ogromne povrine izgraenog graevinskog zemljita iji titular formalno pravno vie ne postoji, a nije jasno ili nije odreeno ko je pravni sljednik i ko ima pravo vlasnitva i raspolaganja tom imovinom. Radi se o razliitim pravnim licima u razliitim periodima funkcionisanja bive SFRJ. Posebno je vano da se, u ovoj oblasti, usklade rjeenja na cijelom prostoru BiH. 4.1.2.12. Zakon o poreskoj upravi
Poreska uprava FBiH vri upravne i druge strune poslove u oblasti javnih prihoda, utvrenih ovim zakonom i drugim federalnim propisima. Prema lanu 9. zakona Poreska uprava je organizovana na dva nivoa: federalni i kantonalni, u kojima se jedinstveno primjenjuju poreski propisi, registar poreskih obveznika, informacioni sistem i sprovodi jedinstvena poreska politika. U lanu 15. ovog zakona navode se poslovi koji se obavljaju u ispostavama Poreske uprave:
60
Prikupljanje, evidentiranje i obrada podataka bitnih za razrez poreza, doprinosa, taksa i drugih javnih prihoda koje plaaju pravne i fizike osobe;
Utvrivanje poreskih obaveza po osnovu poreza na promet, poreza na dobit preduzea, poreza graana i drugih poreza koje plaaju pravne i fizike osobe;
Provjera ispravnosti poreskih prijava; Naplata poreza, doprinosa i taksa; Kontrola poreskih obveznika; Skupljanje podataka; Praenje i analiza poreskog sistema; Periodini i godinji izvjetaji i dr.
Budui da su u lanovima 13. i 14. Zakona definisani poslovi koje obavljaju Sredinji ured Poreske uprave i kantonalni uredi, opravdano se moe pretpostaviti da se poslovi iz lana 15. Zakona mogu obavljati na lokalnom nivou. Meutim, u Zakonu uloga, nadlenosti i ovlatenje jedinica lokalne samouprave nisu preciznije definisana, osim to se u lanu 18. Zakona navodi da Ispostavom rukovodi naelnik ispostave, kojeg na prijedlog opinskog naelnika postavlja i razrjeava direktor kantonalnog ureda. Nalaz: Jedinice lokalne zajednice nemaju neke posebne ingerencije niti
ovlatenja u okviru ovog zakona. Preporuka: S obzirom na pobrojane obaveze ispostava za koje se moe slobodno
pretpostaviti da su na lokalnom nivou, potrebno je obezbijediti vee ingerencije i uee lokalnih jedinica u kontroli naplate i podjeli poreskih prihoda po ovom Zakonu.
4.1.2.13.
Zakon o umama
Zbog prirode predmeta i cilja zakona o umama i s obzirom da su ume od opteg interesa, nemogue je propisati nadlenost optine u ovoj oblasti. Potrebni su ogromni materijalni i ljudski resursi da bi se udovoljilo zadacima proisteklim iz ovog zakona. Stoga, iako zatita uma pod ovakvim organizacionim uslovima propisanim zakonom ne moe ni u kom sluaju biti efikasna u sadanjoj situaciji je nemogue propisati bilo kakvu nadlenost lokalne zajednice u ovoj oblasti. injenica je, meutim, s druge strane, da se radi o vanom resursu u BiH i da bi jedinice lokalne samouprave trebale da budu obeteene kroz koncesione naknade, ako ni zbog ega drugog, ono zbog injenice da bi na taj nain daleko vei broj graana imao koristi od ovog prirodnog bogatsva, u poreenju sa sadanjim stanjem. Isto tako, sjeom i odvoenjem drvne mase, naruava se kvalitet lokalnih puteva, ije odravanje je u nadlenosti jedinica lokalne samouprave i graana na tim prostorima, uz jo neke druge uticaje na zatitu ovjekove okoline (reim voda, flora i fauna, razvoj nekih grana privrede i sl.).
61
Nalaz: resursa.
Na osnovu prethodne analize moe se konstatovati da je nedovoljno
sagledana problematika mjesta i uloge jedinica lokalne samouprave u koritenju ovog
Preporuka: Slino kao i u RS, veliki kvalitativni pomak u ovoj oblasti mogao bi se postii selektivnim pristupom u odreivanju veeg procenta naknade nerazvijenim optinama na ijoj teritoriji se vri eksploatacija uma.
4.1.2.14.
Zakon o zatiti okolia
Jedinice lokalne samouprave gotovo u potpunosti su iskljuene iz ovog Zakona. Jedino se u zadnjem stavu lana 49. pominje mogunost da "Skuptina kantona moe donijeti propis kojim e regulirati donoenje opinskih planova zatite okolia i njihov sadraj." Inae nadlenosti po ovom Zakonu su podijeljene izmeu resornih ministarstava na nivou Federacije BiH i kantona. Lokalna agenda 2112 ukazuje na potrebu odrivog razvoja, definisanu kao "troenje resursa na nain da sadanje generacije obezbijede uslove za odrivi razvoj buduim generacijama". Princip odrivog razvoja teko je ostvariti ako sama lokalna zajednica ne ukae na pravce kojima e se razvijati zatita prostora. Zatita i unapreenje ivotne sredine prirodno je vezana za lokalni nivo, naroito u pogledu neposrednog odnosa graana prema vlastitoj ivotnoj sredini. Dananji nain ivota u optinama/gradovima, posebno sa aspekta podjele rada i zadataka, namjene
zemljita, prevoza, industrijske proizvodnje, poljoprivrede, potronje i zabave, te ostalih aspekata ivotnog standarda, ini graane sutinski odgovornima za mnoge probleme zatite vlastite ivotne sredine. Mnoge projekcije dugoronog rasta i razvoja ukazuju na injenicu da sadanji trend porasta potronje prirodnih resursa u industrijskim zemljama, uz oekivani porast broja stanovnika, definitivno vodi unitenju prirodnih bogatstava, sa svim negativnim implikacijama koje iz toga proizilaze. Lokalna vlast najblia je aritima problema okoline i u neposrednom je kontaktu sa graanima, pa uvijek snosi dio odgovornosti s institucijama vlasti na svim nivoima za dobrobit ljudi i prirode. Nalaz: Jedinice lokalne samouprave u Federaciji BiH su u potpuno podreenom
poloaju po pitanjima zatite ivotne sredine. Preporuka: Budui da je lokalna vlast uvijek najblia ovoj problematici na vlastitom podruju, izmjenama i dopunama ovog zakona trebalo bi im obezbijediti kljunu ulogu u procesu mijenjanja naina ivota, proizvodnje, potronje i obrazaca ureenja prostora, u emu je zatita ivotne sredine od presudnog znaaja.
12
Dr Slobodan Milutinovi. LOKALNA AGENDA 21. Uvod u planiranje odrivog razvoja. www.skgo.org
62
4.1.2.15.
Zakon o zatiti zraka
Ovaj Zakon je samo jo jedan primjer podcijenjenosti uloge jedinica lokalne samouprave u upravljanju i odluivanju o vanim resursima na vlastitom podruju. ist vazduh jedan je od osnovnih elemenata zdrave i ouvane ivotne sredine, a optine i gradovi u FBiH o tome veoma malo odluuju. U lanu 4. stav 1. pomenutog Zakona stoji: Radi postizanja ciljeva ovog zakona, Federalno ministarstvo prostornog ureenja i okolia i Kantonalna ministarstva nadlena za poslove okolia duni su koordinirati i uskladiti planove koji se tiu kvalitete zraka. Nadalje lan 5. stav 2. istog Zakona glasi: Federalno ministarstvo i kantonalna ministarstva, svako iz svoje nadlenosti izrauje listu podruja na kojima se ne moe locirati nijedan nov takasti izvor emisije, to se posebno odnosi na pogone i postrojenja, postrojenja sa sagorijevanjem i postrojenja za spaljivanje otpada. Naredni lanovi ovog Zakona i definitivno potvruju inferiornu ulogu jedinica lokalne samouprave u FBiH po pitanju zatite vazduha: lan 26. stav 2.: Kantoni u aprilu svake godine objavljuju katastre emisija za zagaujue materije zraka (ukljuujui i emisije iz prirodnih izvora) za pretprolu godinu za teritorij svakog kantona. lan 27. stav 3.: Kantoni mogu odrediti granine vrijednosti kvaliteta zraka nie od vrijednosti datih iz stava 1. ovog lana, zavisno od specifinosti pojedinih podruja. lan 29. stav 2.: Kanton u roku od dvije godine donosi Kantonalni akcioni plan zatite kvaliteta zraka u oblastima u kojima su prekoraene granine vrijednosti kvaliteta zraka jedne ili vie zagaujuih materija. Stav 5. istog lana: Kantoni mogu zabraniti koritenje odreenih drumova za neke vrste vozila ukoliko se zagaivanje zraka koje je prouzrokovano drumskim saobraajem ne moe rijeiti na drugi nain. Nalaz: Zatita vazduha je jo jedan primjer podcijenjenosti uloge jedinica
lokalne samouprave u upravljanju i odluivanju o vanim resursima na vlastitom podruju. Citirani lanovi Zakona ukazuju na potpunu dominaciju entitetkih i kantonalnih organa u ovoj oblasti. Preporuka: Vei uticaj jedinica lokalne samouprave u ovom podruju mogue je ostvariti na sljedei nain: U lanu 4. Zakona potrebno je predvidjeti miljenje ili saglasnot optine ija lokacija s obzirom na smjetaj zagaivaa to zahtijeva;
63
U lanu 5. potrebno je predvidjeti da lokalni organi samouprave izrade svoju listu podruja koju e kantonalna ministarstva morati unijeti u svoju listu podruja;
U lanu 26. predvidjeti prethodnu saglasnost optina; U lanu 27. takoe predvidjeti prethodnu saglasnost optina imajui u vidu u, Zakonu navedenu, specifinost pojedinih podruja; U lanu 29. predvidjeti aktivnu ulogu optina u izradi akcionog plana kvaliteta vazduha i predvidjeti obaveznu saradnju optina; U stavu 5. istog lana predvidjeti obaveznu saglasnost lokalne zajednice radi spreavanja diskriminacije pojedinih optina.
4.1.2.16.
Zakon o prostornom ureenju
Prema lanu 3. ovog Zakona, plansko ureenje prostora temelji se na naelima: Podijeljene nadlenosti izmeu Federacije i Kantona; Ravnomjernog privrednog i drutvenog razvoja prostora Federacije, uz njegovanje i razvijanje regionalnih prostornih odsobenosti; Zatite prostora u skladu sa principima odrivog razvoja; Zatite integralnih vrijednosti prostora i zatite i unapreenja stanja okolia; Usaglaavanja interesa korisnika prostora i prioriteta djelovanja od znaaja za Federaciju; Usaglaenosti prostornog ureenja kantona sa prostornim ureenjem federacije i prostornog ureenja kantona meusobno; Usaglaenosti prostornih planova Federacije i Republike Srpske; Usaglaenosti prostornih planova Bosne i Hercegovine sa prostornim planovima susjednih drava; Javnosti i slobodnog pristupa podacima i dokumentima znaajnim za prostorno ureenje,u skladu sa ovim i drugim posebnim propisima; Uspostavljanja sistema informacija o prostoru od znaaja za Federaciju u svrhu planiranja, koritenja i zatite prostora Federacije. Oigledno je da ve kod definisanja osnovnih principa planskog ureenja lokalna zajednica nije uopte pomenuta kao njen znaajan faktor, to je u suprotnosti sa ostalim alinejama ovog lana. Naime ve u slijedeoj alineji pominje se princip ravnomjernog privrednog i drutvenog prostora Federacije BiH. Kad je u pitanju ovaj princip treba istai da je lokalna zajednica moda najbitiniji faktor ravnomjernog razvoja. Iz dosadanjeg iskustva je vidljivo da Federacija nema najbolje sposobnosti da sagleda bitne elemente ravnomjernog razvoja, budui da je po svom konceptu uveliko distancirana od razvojnih problema lokalne zajednice i ne moe da ih cjelovito prepozna. Princip odrivog razvoja nema efekta ako sama lokalna zajednica ne ukae na pravce kojima e se razvijati zatita prostora, a koji jedino mogu biti odrivi. Opte je poznata injenica da zatita i unapreenje iovotne sredine na lokalnom nivou dobija svoj puni smisao, da se ne pominje problemu, koja svoj najjai izraz ima svijest graana o ovom na lokalnom nivou. Princip usaglaavanja
64
interesa korisnika se primarno izvodi na lokalnom nivou gdje interesi jasno dolaze do izraaja i iskazuju potrebu za usaglaavanjem. Usaglaenost prostornog ureenja izmeu Federacije i Kantona se ne moe uspjeno izvesti bez uea lokalne zajednice. Ukoliko se to ne uini uvijek e biti spornih pitanja oko kojih e se troiti materijalna sredstva i postojae izvjesni antagonizam izmeu lokalne zajednice i viih oblika teritorijalnog organizovanja. to se tie usaglaenosti prostornih planova entiteta najvanije je pitanje sa
usaglaenosti prostornih planova rubnih optina kao bitnog segmenta usaglaavanja entitetskih prostornih planova. Ovo se isto moe odnositi i na usaglaavanje prostornim planovima susjednih drava gdje se kao prethodno pitanje mora rjeavati utvrivanje meudravne granice. Kada je u pitanju ovaj problem u dosadanjoj praksi Komisije za utvrivanje granice se pokazalo da se posao ove Komisije ne moe uraditi bez aktivnog uea lokalne zajednice koja jedino zajedno sa zajednicom u susjednoj dravi moe najpreciznije utvrditi lokalnom liniju. graninu
Uspostavljanje sistema informacija od znaaja za Federaciju bi moralo pretpostaviti aktivnoueee lokalne zajednice sa aspekta tanosti ulaznih podataka. Efikasnost i efektivnost prostornog ureenja Federacije BiH definisana je u lanu 5. ovog Zakona, na sljedei nain: Uinkovitost prostornog ureenja Federacije osiguravaju Parlament Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Parlament) i Vlada Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu:Vlada), zakonodavni i izvrni organi kantona i slube za upravu jedinica lokalne samouprave donoenjem dokumenata prostornog ureenja i drugih dokumenata i propisa odreenih ovim zakonom. Strunu utemeljenost dokumenata iz stava 1. ovog lana osiguravaju federalni organi uprave, kantonalni organi uprave i slube za upravu jedinica lokalne samouprave, osnovani za obavljanje strunih poslova prostornog ureenja, te pravna lica registrovana za izradu tih dokumenata. Kada se sagleda cijeli kontekst ovog lana ne moe, a da se ne primjeti da se slube za upravu jedinica lokalne samouprave shavataju kao produena ruka Federacije i Kantona pogotovo istiui samo struni, a ne i politiki aspekt uea lokalne zajednice. U lanu 9. stav 2. govori se o Prostornom planu Federacije BiH: Prostorni plan Federacije sadri politiku koritenja zemljita i usmjerava razvoj funkcija i djelatnosti u prostoru Federacije koje su od zajednikog interesa prostornim planom Federacije utvruju se podruja od znaaja za Federaciju.a, naroito: objekti i trase privredne (magistralne ) infrastrukture od meunarodnog dravnog i federalnog znaaja kao i interesa dvaju ili vie susjednih kantona (cestovna, vodoprivredna, energetska, telekomiunikacijska i druga infrastruktura sa objektima). Prostori i podruja od znaaja za Federaciju iz lana 16. ovog Zakona su objekti i
podruja graditeljskog ili prirodnog naslijea koje kao nacionalne spomenike utvrdi
65
Komisija za ouvanje nacionalnih spomenika, u skladu sa Aneksom 8. Opteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni Hercegovini...... Uz uvaavanje prirodnih, kulturno-istorijskih i pejsanih prednosti, Prostorni plan Federacije utvruje osnovna naela prostornog ureenja, ciljeve prostornog razvoja, koritenje i namjenu prostora, a naroito: Osnovnu namjenu prostora i pojedinih podruja Federacije; Graevine i koridore od znaaja za Federaciju Mjere zatite okolia, mjere za obnovu i (zdravstvo, obrazovanje, sanaciju prostora, zatitu nauka, sport, uprava, turizam, bankarstvo, usluge, snabdijevanje i sl.); graditeljskog i prirodnog naslijea; Mjere zatite od prirodnih i ljudskim djelovanjem izazvanih nepogoda i katastrofa i ratnih djelovanja za nivo Federacije; Nain i obim iskoritavanja mineralnih sirovina; Obaveze u pogledu detaljnijeg planiranja ureenja prostora kantona... (lan 16. stav 3.). U ovom stavu su tano nabrojani principi koji bi se, u najveem dijelu, trebali odnositi na lokalu samoupravu i nije jasna namjera Fedracije da se bez usaglaenosti sa lokalnom zajednicom bavi navedenim aktivnostima. Interesantno je da su navedene oblasti djelovanja veoma usko vezane za savkodnevne potrebe i interese graana, koji se najautentinije izraavaju na lokalniom nivou. Naroito je interesantno pitanje infrastrukture gdje je na dispoziciju ostavljeno Federaciji da iskljuivo, u skladu sa svojim potrebama, prigrabi nadlenosti koje su od bitnog znaaja za lokalnu zajednicu i bez kojih bi lokalna zajednica najvie izgledala kao produena ruka viih organa vlasti. U pogledu naina i obima iskoritavanja mineralnih sirovina potrebno je naglasiti da bi lokalnim zajednicama trebalo dati vie nadlenosti, a pogotovo obezbijediti uslove da imaju vie materijalne koristi od njihovog koritenja. Sumirajui ove principe koji reguliu nadlenost Federacije moe se zakljuiti da je to uraeno sa jasnom namjerom da se lokalne zajednice uine zavisnim od viih nivoa vlasti. Dodatni argumenti za ovu tvrdnju sadrani su u lanu 11. istog Zakona: Organi uprave nadleni za poslove prostornog ureenja na svim nivoima nadlenosti vode dokumentaciju potrebnu za praenje stanja u prostoru, izradu i praenje provedbe dokumenata prostornog ureenja. O stanju prostora na teritoriji Federacije i Kantona radi se, po isteku dvije godine od donoenja Prostornog plana Federacije, Izvjetaj o stanju u prostoru. Izvjetaj sadri analizu provoenja dokumenata prostornog ureenja i drugih dokumenata, ocjenu provedenih mjera okolia te druge elemente od znaaja za prostorno ureenje. Ovim lanom je lokalna zajednica svedena na pukog izvrioca po nalogu Federacije bez ikakvog upliva u smislu ideja, inicijativa i predlaganja Federaciji i kantonu u smislu efikasnije implementacije dokumenta prostornog ureenja. Stanje na terenu je upravo i njihove efikasnosti na svrsishodno privreivanje prostorom, na zatitu vrijednosti prostora i
66
jo gore. Lokalnim zajednicama nije data mogunost naknade trokova praenja stanja u prostoru i izvjetavanja, iako su ovi poslovi zahtijevani od Federacije i ne postoji mogunost da lokalna zajednica ima bilo kakvu korist od ovih aktivnosti. Kroz ove poslove stie se utisak da Federacija na jedan nain koristi lokalnu zajednicu kao izgovor ukoliko se pojave krupne greke u implementaciji dokumenata. Najtei dio posla je prebaen na lokalnu zajednicu koja, po pravilu, nema odgovarajui struni kadar niti materijalne mogunosti da izvrava navedene zadatke. Granice podruja za koje se donosi urbanistiki plan utvruju se Prostornim planom kantona odnosno dokumentom prostornog ureenja ireg podruja. (lan 20. stav 1.). Primjetno je da lokalna zajednica nema nikakvog upliva na odreivanje granice podruja za koje se donosi urbanistiki plan, to nije logino, jer ovaj zahvat bitno utie na cjelokupni ivot lokalne zajednice i onemoguava je da urbanistiki plan prilagodi svojim potrebama. lan 29. Usaglaavanje dokumenta prostornog ureenja takoe pokazuje svu neloginost zakonskog regulisanja ove materije. Dokument prostornog ureenja ueg podruja mora biti usaglaen sa dokumentom prostornog ureenja ireg podruja, a u sluaju neusaglaenosti dokument prostornog ureenja ireg podruja. Umjesto da se ide pravilnim nainom od niih jedinica teritorijalnog organizovanja, koje e kroz ovaj proces iskazati svoje potrebe, ovdje se decidno kae da dokument prostornog ureenja ueg podruja mora biti usaglaen sa dokumentom ireg podruja. Praktino ovdje se cijela piramida iskazivanja namjera i potreba postavlja obrnuto, sa pretpostavkom da vii organi teritorijalnog organizovanja nepogreivo artikuliu interese ueg podruja, u ovom sluaju optina/gradova. Regulisanje zahtjeva za izdavanje urbanistike saglasnosti u lanu 39. ovog Zakona, jo vie potencira potinjenost jedinica lokalne samouprave kantonalnim i federalnim organima uprave: Zahtjev za izdavanje urbanistike saglasnosti podnosi investitor ili vlasnik zemljita federalnom organu uprave putem kantonalnog organa uprave odnosno gradske ili optinske slube za upravu ili kantonalnom organu uprave, odnosno gradskoj ili optinskoj slubi za upravu nadlenim za poslove prostornog ureenja u zavisnosti od nivoa nadlenosti za donoenje rjeenja. U sluaju da se radi o prostoru od interesa za Federaciju optinski organ uprave je samo njihov servis ili alterska sluba, a nadlenost lokalnih organa je vezana za zemljite koje ima veoma malu vrijednost i ija namjena je od minorne vanosti. Isto tako i parcelizacija graevinskog zemljita (lan 56.), regulisana je uz potpuno zanemarivanje interesa lokalne zajednice. primjenjuje se
67
Stav 2. navedenog lana glasi: Plan parcelacije za podruje od znaaja za Fedraciju donosi organ kojeg svojim propisom odredi Vlada, a za ostala podruja organ odnosno sluba koje svojim propisom odredi kanton odnosno Grad. Parcelizacija je veoma vana zbog toga to od nje zavisi namjena zemljita, a to je autentian interes lokalne zajednice. Pozicija lokalne zajednice po pitanju prostornog ureenja nije nita bolja ni u okviru propisa kantona. Zakon o prostornom ureenju kantona samo razrauje principe i naine regulisanja oblasti prostornog ureenja bez namjere i mogunosti da obezbijedi u ovoj oblasti znaajnije uee lokalne zajednice. Tako, primjera radi, Zakon o prostornom ureenju Kantona Sarajevo predvia: "U cilju obezbjeenja rekreacionih funkcija, dokumentom prostornog ureenja se utvruju zelene i rekreacione povrine". (lan 9. stav 1.) Objektivno ne postoji ni jedan razlog da se ovako uopteno regulie ova materija. Budui da se pod rekreacionom povrinom kod nas najee porazumijevaju sportski tereni (iako to nije potpuna definicija), kanton Sarajevo pokuava da pod ovim nazivom utvruje povrine koje e koristiti jedan sportski kolektiv (obino je to nekakav fudbalski klub) te pod ovim pojmom sebi obezbjeuje nadlenost u domenu rekreacionih povrina. Zelene i rekreacione povrine su izraziti interes graana koji oni izraavaju kroz lokalnu zajednicu i neme nikakvog posebnog razloga da se kanton bavi ovim pitanjima. Izrada i donoenje dokumenta prostornog ureenja u navedenom Zakonu regulisana je u lanu 27. stav 2. na nain da se dokument prostornog ureenja ueg podruja usaglaava sa dokumentom prostornog ureenja ireg podruja. Tako se ponavlja situacija u kojoj vee teritorijalne jedinice svojim autoritetom
disciplinuju lokalnu zajednicu u smislu usaglaavanja. Nalaz: Zakon je u svojim pojedinim odredbama pomalo kontradiktoran i kao njen znaajan faktor, iako se apostrofira princip
nedoreen. Ve kod definisanja osnovnih principa planskog ureenja lokalna zajednica nije uopte pomenuta ravnomjernog razvoja privrednog i drutvenog prostora Federacije BiH. Nije ili ne bi trebalo da bude sporno da je lokalna zajednica moda najbitiniji faktor ravnomjernog razvoja. Veoma je teko obezbijediti usaglaenost prostornog ureenja izmeu Federacije i kantona, bez aktivnog uea lokalne zajednice. Ukoliko ovo uee izostane uvijek e biti spornih pitanja oko kojih e se, bespotrebno, troiti odreena materijalna sredstva, uz sasvim izvjesne antagonizme izmeu lokalne zajednice i viih oblika teritorijalnog organizovanja. Preporuka: Kroz izmjene Zakona obezbijediti vee ingerencije optinama/gradovima u donoenju prostornih planova za Federaciju BiH i kantone, pri emu bi jedinice lokalne samouprave odluujuu ulogu imale po pitanjima od izrazitog ineteresa za svoje graane (komunalna djelatnost, rekreacione i zelene povrine, iskoritavanje mineralnih sirovina, poljoprivredno zemljite i sl.). Isto tako neophodno je obezbijediti
68
vee nadlenosti i adekvatna materijalna implementacije prostornih planova.
sredstva za njihovo servisiranje u fazi
4.1.2.17.
Komunalna djelatnost
U Federaciji BiH zakoni o komunalnoj djelatnosti donose se na nivou kantona, sa slinom problematikom kao i u Republici Srpskoj, kada je u pitanju objektivizacija cijena komunalnih proizvoda i usluga. Nain odreivanja cijena komunalnih proizvoda i usluga u BiH predstavlja izuzetno sloen problem, koji je naroito eskalirao prilikom uvoenja poreza na dodatu vrijednost, a ponovo aktuelizovan nakon najnovijih poskupljenja nafte i hrane. Nalaz: Komunalna djelatnost u Federaciji BiH je, na razliite naine, regulisana
kantonalnim zakonima, to graane ovog entiteta dovodi u neravnopravan poloaj u koritenju komunalnih usluga. Preporuka: U Federaciji BiH donijeti zakon o komunalnim djelatnostima na nivou entiteta, kako bi se obezbijedila ujednaena rjeenja i definisali osnovni principi i standardi na njegovoj cijeloj teritoriji. 4.1.2.18. Rezime analize pravnog okvira u FBiH
Prolazei kroz zakonodavstvo Federacije BiH, moe se zakljuiti da su jedinice lokalne samouprave ogoljene do krajnjih granica, kako u pogledu nadlenosti, tako i u pogledu obezbjeenja materijalnih i finansijskih sredstava za vrenje tih nadlenosti. Stie se utisak da postoji jedan neravnopravan odnos u relaciji sa kantonima i Federacijom BiH. Na nivou FBiH su sve izvorne i znaajne nadlenosti, kao i finansijska i materijalna sredstva za njihovo izvrenje. to se tie kantona, oni su samo jedna transmisija prema lokalnim jedinicama samouprave iji je prevashodan zadatak da prate izvrenje federalnih zakona. Bez obzira na to to su nadlenosti kantona jedva dovoljne da izvre transmisiju obaveza prema optinama, oni su prigrabili i ono malo preostalih nadlenosti optina/gradova, od kojih su u mnogo boljem poloaju, budui da imaju vie izvornih prihoda kojima mogu podmirivati svoje obaveze. Na nivou lokalnih zajednica svi problemi dobijaju punu specifinu teinu i na nju se direktno odraavaju, kako u pogledu traenja adekvatnih rjeenja, tako i u pogledu finansiranja. Prirodno je da bi iz lokalne zajednice trebale stizati sve inicijative ne samo u pogledu zakonskih rjeavanja, nego i u pogledu svakodnevnih poboljanja implementacije pozitivnih zakonskih propisa. Evidentno je da je pravni poloaj lokalne zajednice takav da ona nije u mogunosti da izvrava naloge federalnih i kantonalnih vlasti. U artikulisanju svojih interesa lokalna zajednica nailazi na niz nerijeenih pitanja, jer su diskreciona prava federalnih i kantonalnih vlasti veoma velika. Zbog toga je potrebno, ukoliko se definiu njene nadlenosti, to uiniti to detaljnije, naroito u pogledu finansijskih sredstava koja nisu njen izvorni prihod. U ovom trenutku lokalne zajednice se mogu jedino osloniti na svoje izvorne prihode koji nisu
69
dovoljni ni za svakodnevni rad, a da ne pomislimo na neki vei uticaj na standard graana lokalne zajednice. Postoji niz zakona koji direktno utiu na funkcionisanje lokalne zajednice, meutim postoji malo zakonskih rjeenja gdje je mogu povratni uticaj lokalne zajednice kako bi poboljala svoj nezavidan poloaj. Sve aktivnosti na nivou BiH su u ovom momentu usmjerene na ispunjavanje uslova za pridruivanje EU. Jedan od najvanijih zadataka je i usvajanje ACQUIS COMMUNAUTAIRE, koji sadri direktive koje reguliu status lokalne zajednice. Budui da je harmonizacija pravnog sistema prioritetan zadatak za BiH, to e se veoma brzo pristupiti izmjenama pravnog sistema ka jaanju lokalne zajednice. Pravno naslijee EU namee zadatak BiH i entitetima da usklade poloaj lokalnih zajednica sa poloajem istih u EU. Harmonizacija pravnog sistema e poeti od zakonodavstva na nivou BIH, te e i propisi entiteta morati biti usklaeni sa harmoniziranim propisima. Povoljna je okolnost da je ovo prioritetan zadatak BiH i za oekivati je da veoma brzo otpone proces jaanja lokalne zajednice kroz harmozaciju pravnog sistema. Pravno naslijee nudi minimum prava i obaveza lokalne zajednice, a to znai da se poloaj lokalne zajednice moe regulisati ak i na povoljniji nain od naina na koji je to regulisano u EU.
70
4. 2.
Up r a vl j an je l o kal n i m ja v n im u st an o v a m a i p r ed u ze i m a
Problemi u upravljanju javnim preduzeima izraeni su, najveim dijelom, u obavljanju komunalnih djelatnosti. Na osnovu Zakona o komunalnim djelatnostima, mogao bi se izvesti zakljuak da
jedinice lokalne samouprave u RS imaju potpunu regulatornu, kontrolnu i upravljaku funkciju u ovoj oblasti. Problem, meutim, predstavlja neusklaenost ovog Zakona sa Zakonom o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima, prema kojem je Republika Srpska jedini vlasnik dravnog kapitala u preduzeima, ukljuujui i komunalna. Ovakav pristup posljedica je Zakona o pretvaranju drutvene u dravnu svojinu, kada se, izmeu ostalog, izgubilo izvorno pravno jedinica lokalne samouprave da upravljaju javnim preduzeima za obavljanje komunalnih djelatnosti. Ovo je jo uvijek jedna od kljunih smetnji za poboljanje efikasnosti i efektivnosti komunalnih preduzea i uspostavljanje javno privatnog partnerstva (PPP) optine/grada i privatnog sektora. Komunalne djelatnosti spadaju u samostalne poslove jedinice lokalne samouprave, meutim istim upravlja Republika Srpska, dok su jedinice lokalne samouprave odgovorne za stanje u toj oblasti. Komunalna preduzea u Republici Srpskoj privatizovana su tako da su se u sudskom registru i Registru kod Komisije za hartije od vrijednosti registrovala kao akcionarska drutva sa akcionarskim kapitalom u kome je drava vlasnik 65% akcija, dok su ostali akcionari: Fond za penziono i invalidsko osiguranje, Fond za restituciju i akcionari iz vauer ponude. Znai, komunalna preduzea rade i posluju kao akcionarska drutva sa registrovanom djelatnou od opteg interesa za stanovnitvo jedinice lokalne samouprave, pa se na njihov rad i poslovanje primjenjuju propisi koji reguliu oblast komunalne djelatnosti. S tim u vezi znaajno je pristupiti usaglaavanju zakona koji tretiraju navedenu oblast, a to su u prvom redu: Zakon o komunalnim djelatnostima, Zakon o preduzeima, Zakon o javnim preduzeima, Zakon o javnim slubama, Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave. Kada je u pitanju upravljanje javnim ustanovama, problemi na lokalnom nivou najvie su vezani za njihovo finansiranje, a posljedino i za njihovu efikasnost i efektivnost. Posebno su izraeni problemi u oblasti kulture i sporta, gdje nisu do kraja raieni vlasniki odnosi nad imovinom. Osim toga, najveim brojem ovih ustanova upravlja entitetski ili kantonalni nivo vlasti, a naelnici i gradonaelnici optina/gradova su pod stalnim pritiskom javnosti da osiguraju sredstva za njihovo normalno funkcionisanje, to je problematino kako sa aspekta zakonske regulative, tako i sa aspekta planiranja budetske potronje na lokalnom nivou (primjera radi u B. Luci je jedino Banski dvor u nadlenosti Grada, dok su sve ostale ustanove u oblasti kulture praktino u nadlenosti Republike Srpske). Naime, ustanove iz oblasti kulture i sporta graani vie doivljavaju kao lokalne institucije, pa sve probleme u njihovom funkcionisanju, u pravilu, pripisuju lokalnim, a ne entitetskim ili kantonalnim vlastima. Poseban problem je, to sadanji nain upravljanja oteava stavljanje ovih ustanova u funkciju razvoja jedinica lokalne samouprave, kako sa aspekta unapreenja kulturnih i
71
sportskih sadraja, tako i sa aspekta kompletiranja turistike ponude i stvaranja njihovog imida. Zbog toga bi trebalo obezbijediti ili da veina ovih ustanova bude u nadlenosti jedinica lokalne samouprave ili da se bar, za poetak, definie pravo jedinica lokalne samouprave da planiraju budetska sredstva za sufinansiranje ovih ustanova, uz jasno definisanje njihovih obaveza prema optini/gradu. Problemi u ovoj oblasti na slian nain se ispoljavaju u Federaciji BiH, s tim to situaciju dodatno komplikuju odnosi kantonalnog i entitetskog nivoa vlasti, naroito u postupku privatizacije dravnog kapitala. Ne ulazei u sukob nadlenosti ovih nivoa vlasti, sa aspekta potreba ovog istraivanja vano je istai da su i lokalne jedinice u Federaciji BiH takoe u potpuno podreenom poloaju po pitanju upravljanja javnim preduzeima i ustanovama.
4. 3.
F i na n si r an je j ed i n i ca l o kal n e s a mou p ra v e
Postojea koncepcija finansiranja lokalne uprave u BiH se zasniva na stavu da lokalna zajednica treba da ima dovoljno sredstava za svoje funkcionisanje. Ovaj stav je sadran u lanu 66. Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske (Slubeni glasnik RS broj 101/04, 42/05, 118/05) i lanu 34. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH (Slubene novine FBiH broj 49/06), koji samo naelno tretiraju problematiku finansiranja jedinica lokalne samouprave. Postoji itav niz entitetskih zakonskih propisa koji reguliu oblast finansiranja jedinica lokalne samouprave, polazei od onih temeljnih, Zakona o budetskom sistemu Republike Srpske (Slubeni glasnik RS broj 96/03, 14/04, 67/05, 34/06, 128/06), Zakona o budetima/proraunima Federacije BiH (Slubene novine FBiH broj 19/06), Zakona o pripadnosti javnih prihoda u FBiH (Slubene novine broj 22/06), do onih koji tretiraju samo pojedine aspekte finansiranja. Zakonom o budetskom sistemu RS preciziran je nain i omjer u kojem se javni prihodi dijele izmeu budeta Republike Srpske i budeta optina i gradova. U FBiH je Zakonom o pripadnosti javnih prihoda propisana raspodjela izmeu Federacije BiH, kantona i jedinica lokalne samouprave, s tim to je kantonima ostavljena mogunost da, u skladu sa sopstvenim opredjeljenjem, mogu poveati uee lokalnih zajednica u raspodjeli odreene vrste poreza. S aspekta finansiranja jedinica lokalne samouprave, treba istai da je postojei fiskalni sistem, bez obzira o kojem entitetu je rije, izrazito centralizovan, i ne ostavlja mogunost lokalnim zajednicama da utiu na visinu kljunih izvora finansiranja, osim nekih lokalnih taksa i naknada. Lokalne zajednice nisu u poziciji da utiu na visinu stopa poreza, najmanje onih koji su predmet raspodjele sa viim nivoima vlasti, a ak ni onih koje je zakonodavac prepustio iskljuivo lokalnim zajednicama. Kriterije u raspodjeli zajednikih poreza odreuje via instanca vlasti, koja istovremeno definie i uee pojedinih nivoa u raspodjeli, naplatu zajednikih poreza i kontrolu primjene zakonskih propisa. Iako su entitetski Zakoni o lokalnim samoupravama, u dijelu u
72
kojem se govori o finansiranju jedinica lokalne samouprave, predvidjeli mogunost da lokalnim zajednicama pripadaju porezi za koje samostalno utvruju stopu u skladu sa zakonom13, ova praksa u BiH jo uvijek nije zaivjela, iako je ona u mnogim zemljama uobiajena. Primjera radi, u Hrvatskoj su promjene u sistemu finansiranja jedinica lokalne samouprave ile u pravcu decentralizacije upravljanja i finansiranja dijela javnih potreba, uz istovremeno ustupanje dijela nedostajuih prihoda, kako bi se osiguralo njihovo finansiranje. Lokalnim zajednicama je od 2001. godine data mogunost uvoenja novih optinskih i gradskih poreza, te mogunost da se za obveznike poreza na dohodak na njihovom podruju uvede prirez porezu na dohodak, i to razliite visine, zavisno od toga da li je rije o optini, manjem ili veem gradu, ili o gradu Zagrebu14. Ovako nametnuta pasivnost lokalnih zajednica u BiH u pogledu raspolaganja odreenim javnim prihodima posljedino ih ograniava u upravljanju vlastitim razvojem, pa bi, po logici stvari, lokalne zajednice vei nivo autonomije trebale ostvarivati u ubiranju i raspolaganju neporeskim prihodima. Posmatrano s administrativne strane, to je zaista tako, meutim, traenje razvojne podrke u ovoj vrsti prihoda, kada se njihov udio u ukupnim prihodima oba entiteta ve godinama kree oko 30%, ne ostavlja mnogo prostora optimizmu. Ova injenica posebno dobija na znaaju u situaciji kada je dinamikom preraspodjele prihoda od indirektnih poreza u oba entiteta predvieno smanjenje uea ''bogatijih'' i poveanje uea ''siromanijih'' lokalnih zajednica. Cilj tako dizajniranog mehanizma je da se postigne ujednaavanje mogunosti lokalnih zajednica da prue svojim graanima kvalitetne javne usluge, uvaavajui disparitete u njihovoj ekonomskoj i drutvenoj raznolikosti. Istraivanje raeno u Federaciji BiH je pokazalo da sistem raspodjele prihoda od indirektnih poreza predstavlja ansu za usaglaavanje horizontalnih razlika, ali i signal optinama da nuno moraju poboljati prikupljanje vlastitih prihoda. Ovo e morati biti praeno sa reformama u direktnom oporezivanju u FBiH (porez na platu i porez na imovinu) kako bi se lokalnim vlastima osiguralo to vie prostora za prikupljanje vlastitih prihoda, a to je od posebne vanosti za optine sa opadajuom stopom priliva indirektnih poreza15. Iako u Republici Srpskoj nisu identifikovana slina istraivanja, preporuke za Federaciju BiH djeluju logine i primjenljive i na Republiku Srpsku. Struktura prihoda lokalnih zajednica u entitetima je predstavljena u narednim tabelama.
lan 66. Zakona o lokalnoj samoupravi RS i lan 37. Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH Optine mogu uvesti prirez do 10%, grad sa manje od 30,000 stanovnika moe uvesti prirez do 12%, grad sa vie od 30,000 stanovnika moe uvesti prirez do 15%, grad Zagreb moe uvesti prirez do 30%. Financiranje jedinica lokalne samouprave, Dubravka Jurlina Alibegovi, Ekonomski institut Zagreb, 2002. 15 Doprinos raspravi o mehanizmima fiskalnog izjednaavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine, Verzija br. 3, Emir Dervievi, april 2007.
14
13
73
Tabela 1. Struktura prihoda jedinica lokalne samouprave u RS

POZICIJA Poreski prihodi Porezi na dohodak i dobit preduzea Doprinosi za socijalno osiguranje Porezi na lina primanja i prihode od samostalne djelatnosti Porezi na imovinu Porezi na promet proizvoda i usluga Porezi na meunarodnu trgovinu i transakcije Ostali porezi Neporeski prihodi Prihodi od preduzetnikih aktivnosti i imovine i prihodi od pozitivnih kursnih razlika Naknade i takse i prihodi od pruanja javnih usluga Novane kazne Ostali neporeski prihodi Kapitalni dobici Tekue i kapitalne pomoi Primljene otplate datih zajmova i povrata uea u kapitalu UKUPNO: Izvor: Ministarstvo finansija RS 97,433,580.00 493,300.00 8,796,477.00 1,395,501.00 11,848,532.00 1,489,984.00 414,398,147.00 23.5% 0.1% 2.1% 0.3% 2.9% 0.4% 100% 108,648,532.61 242,876.00 9,895,916.00 2,625,815.00 26,255,215.65 1,102,115.00 484,532,912.42 22.4% 0.1% 2.0% 0.5% 5.4% 0.2% 100% 16,506,176.00 4.0% 18,561,466.81 3.8% 2005. (KM) 276,434,597.00 602,455.00 5,060.00 34,832,715.00 34,270,568.00 202,618,363.00 11.00 4,105,425.00 123,229,533.00 % 67% 0.1% 0.0% 8.4% 8.3% 48.9% 0.0% 1.0% 30% 2006. (KM) 317,200,975.35 832,153.16 7,881.00 44,053,032.63 19,782,054.30 251,041,253.87 27.00 1,484,573.39 137,348,791.42 % 65.5% 0.2% 0.0% 9.1% 4.1% 51.8% 0.0% 0.3% 28.3%
74
Tabela 2. Struktura prihoda jedinica lokalne samouprave u FBiH

POZICIJA Poreski prihodi Porezi na dobit pojedinaca i preduzea Doprinosi za socijalnu zatitu Porezi na plae i radnu snagu Porezi na imovinu Domaci porezi na dobra i usluge Porezi na meunarodnu trgovinu i transakcije Prihodi od indirektnih poreza Ostali porezi Neporeski prihodi Prihodi od poduzetnickih aktivnosti i imovine i prihodi od pozitivnih kursnih razlika Naknade i takse i prihodi od pruanja javnih usluga Novane kazne Prihodi od carina Kapitalni primici Potpore (grantovi) Primljene otplate danih zajmova i povrata uea u kapitalu Prihodi iz budeta UKUPNO: Izvor: Ministarstvo financija FBiH 88,794,504 747,557 4,724 10,322,751 72,553,047 153,697 0 454,983,653 20% 0% 0% 2% 16% 0% 0% 100% 104,591,401 933,823 3,901 15,101,158 92,269,928 655,735 5,436 566,079,508 18% 0% 0% 3% 16% 0% 0% 100% 71,057,751 16% 77,051,006 14% 2005. (KM) 211,349,622 12,512,556 796,849 29,607,967 50,614,589 98,155,802 6,117 10,638,968 9,016,774 160,604,536 % 46% 3% 0% 7% 11% 22% 0% 2% 2% 35% 2006. (KM) 275,467,120 11,976,675 252,972 37,758,370 51,015,827 25,581,840 2,832,458 137,356,042 8,692,936 182,580,131 % 49% 2% 0% 7% 9% 5% 1% 24% 2% 32%
Najznaajniji prihod lokalnih zajednica u oba eniteta u posmatranom periodu predstavlja porez na promet proizvoda i usluga/PDV, koji se u RS kretao oko 50%, a u Federaciji BiH ispod 30%. Posmatrani period je bio prekretnica za lokalne zajednice u BiH, jer su sa uvoenjem PDV-a ustanovljeni objektivni kriteriji raspodjele, odnosno pripadnosti ove vrste prihoda niim jedinicama vlasti, a kroz smanjenje poreske evazije cilj je osigurati dovoljno sredstava za finansiranje njihovih osnovnih funkcija. Drugi po veliini prihod predstavljaju naknade i takse, i prihodi po osnovu pruanja javnih usluga stanovnitvu, koji imaju poseban znaaj, jer se izmeu ostalih radi o prihodima koji se prikupljaju po osnovu resursa koji se nalaze na podruju lokalnih zajednica (gradsko graevinsko zemljite, poljoprivredno zemljite, ume). U posmatranom periodu se uoava trend smanjenja ove vrste prihoda u oba BiH entiteta, to je posebno karakteristino za optine i gradove u Federaciji BiH koje se osjeaju ''razvlateno'' u odnosu na kanton, kada je u pitanju raspolaganje resursima koji se nalaze na teritoriji lokalnih zajednica i njihova adekvatna valorizacija u funkciji lokalnog ekonomskog razvoja. Porez na imovinu je, kao izvorni i apsolutni prihod lokalnih zajednica, izuzetno znaajan za finansiranje lokalnih zajednica, iako u strukturi ukupnih prihoda ima
75
simbolino uee. Zbog centralizovanog naina prikupljanja direktnih poreza, lokalne zajednice nemaju mnogo mogunosti da kontroliu ili utiu na prikupljanje ove vrste poreza, pa je i ova vrsta poreza biljeila smanjenje u analiziranom periodu. Inicijative od strane lokalnih zajednica se odnose na uvoenje mehanizama kojim bi se svi obveznici primorali na aurno prijavljivanje i plaanje poreza na imovinu, s obzirom da je njegov potencijal do danas izuzetno slabo iskoriten. Iz svega navedenog proizilazi da bi, kroz reformu sistema direktnog oporezivanja u oba entiteta (porez na platu i porez na imovinu), lokalnim vlastima trebalo osigurati to vie prostora za prikupljanje vlastitih prihoda, a to je od posebne vanosti za optine sa opadajuom stopom priliva indirektnih poreza.
4. 4.
K l ju n i n a l a zi an al iz e p ol i ti kog i p r avn og o kv i r a
Na osnovu analiza pravnog i politikog okvira lokalne samouprave u BIH, uvida u stanje i koritenje lokalnih resursa i imovine, iskustava zemalja u okruenju sa razvijenom lokalnom samoupravom, mogue je izvui sledee zakljuke: Zakon o lokalnoj samoupravi u RS, odnosno Zakon o principima lokalne samouprave u FBIH otvorili su proces decentralizacije u BIH; Opravdanost prenosa vlasnitva i veih ingerencija u raspolaganju lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave vezana je se za nekoliko momenata:
-
Zbog decentralizacije koja je u toku, lokalne samouprave imaju zadatak da pruaju sve vei broj usluga uz ograniena finansijska sredstva. Imovina lokalnih samouprava esto je vrlo velika u poreenju sa prihodima i izdacima godinjeg budeta, to znai da bi se njihovi budetski prihodi mogli znatno poveati; Lokalne samouprave obino imaju mnogo veu slobodu izbora u upravljanju svojom imovinom, nego u upravljanju svojim drugim prihodima; poveanje lokalnih poreza i naknada politiki je osjetljiv proces dok je poboljanje finansijskog stanja lokalne samouprave, kroz bolje upravljanje imovinom, mnogo manje politiki zahtjevno i rizino;
Jedinice lokalne samouprave su odgovorne za funkcije koje su im date u nadlenost, ali istovremeno nisu vlasnici imovine koja im je potrebna za obavljanje tih nadlenosti; Generalni problem zakonskog okvira u BiH odnosi se na meusobnu neusklaenost propisa koji tretiraju ista pitanja, kao i propisa koji se donose na razliitim hijerarhijskim nivoima. Misli se prvenstveno na nepostojanje podzakonskih akata, koliziju zakonskih odredaba u razliitim zakonima, neusaglaenost entitetskih i kantonalnih zakona, neusaglaenost rokova i procedura itd.; Nedostaje puni subjektivitet lokalnih jedinica sa stanovita imovinsko-pravne komponente (optinska svojina kao temeljni oblik svojine po Ustavu);
76
Jedinica lokalne samouprave je pravno lice, a to znai da moe da ima svoju imovinu; Sutinu problema u raspolaganju lokalnim resursima od strane optina/gradova ini neusklaenost propisa u oblastima imovinsko-pravnih, a naroito vlasnikih odnosa; Lokalne zajednice u BIH ne raspolau bazama podataka o imovini i lokalnim resursima na njihovoj teritoriji, to je posljedica pomenutih imovinsko-pravnih, vlasnikih odnosa, preklapanja nadlenosti izmeu lokalnih, kantonalnih i entitetskih vlasti, a djelimino i nedostatka kapaciteta, naroito u manjim i nerazvijenijim lokalnim zajednicama; Lokalne zajednice u BIH karakterie visok nivo zavisnosti od prihoda koji im se transferiu sa viih nivoa vlasti, i nemaju mogunosti da utiu na visinu kljunih izvora finansiranja, osim na neke lokalne takse i naknade. Kriterije u raspodjeli zajednikih poreza odreuje via instanca vlasti, koja istovremeno definie i uee pojedinih nivoa u raspodjeli, naplatu zajednikih poreza i kontrolu primjene zakonskih propisa; Lokalne zajednice nemaju ni mogunosti da kontroliu ili utiu na prikupljanje onih poreza koji predstavljaju njihove izvorne prihode i koji im u potpunosti pripadaju, kao to je sluaj sa porezom na imovinu. Lokalne zajednice imaju vei interes i motiv za efikasniju naplatu ovog poreza, ali za to nemaju nadlenosti; Lokalne zajednice nemaju nadlenosti nad dodjelom koncesija. Koncedenti nemaju praksu da trae saglasnost ili miljenje lokalnih zajednica, odnosno nedostaje partnerski odnos izmeu davaoca koncesije i lokalne zajednice na kojoj se predmet koncesije nalazi. Posljedice ovakve prakse su zanemarivanje razvojnih prioriteta lokalnih zajednica i neusklaenost sa njihovim postojeim prostorno-planskim, razvojnim i stratekim dokumentima; Prihodi koje lokalne zajednice ostvaruju po osnovu eksploatacije prirodnih resursa su zanemarljivi, neredovno se uplauju u lokalne budete i lokalne zajednice nemaju uvida u prikupljanje i raspodjelu ovih sredstava; Komunalna infrastruktura nije u vlasnitvu lokalnih jedinica i one imaju ogranien ili skoro nikakav uticaj na pruanje komunalnih usluga. S druge strane, jedinice lokalne samouprave su bile osnivai komunalnih preduzea i zadrana je percepcija graana da su iskljuivo lokalne vlasti odgovorne za pruanje tih usluga. Pored toga, mnogi objekti komunalne infrastrukture su izgraeni samodoprinosom lokalnih zajednica, a danas je njihov status uglavnom nedefinisan.
77
5.
R A S P OLA GA N jE L O K AL N I M R E S UR SI M A U F UN K CI JI L OK AL N O G E K ON OM S K O G RA Z V OJA
Jedan od veoma vanih elemenata potrebnih za efikasno upravljanje lokalnim resursima je postojanje adekvatne baze podataka o tim resursima i imovini na teritoriji optina. U tom smislu, jedna od intencija ovog istraivanja bila je da se doe do nekih, makar i najosnovnijih podataka o resursima i imovini optina. Cilj koji se namjeravao ostvariti bio je da se formira baza podataka koja bi sadravala resurse i imovinu kojom raspolau optine i koju mogu da koriste za projektovanje vlastitog razvoja. Naalost, situacija u Bosni i Hercegovini je daleko od povoljne kada je postojanje takvih baza podataka u pitanju. Optine u BiH, bez obzira na stepen razvijenosti, veliinu, pripadnost entitetu ili kantonu, organizovanost optinske uprave, broj stanovnika ili neke druge karakteristike, uopte ne raspolau registrima imovine i resursa koji se nalaze na njihovoj teritoriji i u njihovom vlasnitvu. Tokom rada je uoeno mnotvo problema koji spreavaju da se uspostave kvalitetni registri resursa i imovine u vlasnitvu optina. Najvei dio ovih problema se odnosi na zakonske pretpostavke koje se odnose na nedefinisanu ulogu optina u smislu titulara svojine nad odreenim resursima ili imovinom. ak i optine koje pokuavaju da naprave inventuru resursa i imovine suoavaju se sa problemom kako popisati imovinu koja nije u njihovom vlasnitvu, a za ije funkcije snose odgovornost pred graanima. Meutim, jedan od uoenih problema predstavlja i pasivnost optina, kada je u pitanju odgovornost za vlastiti razvoj16. Stoga, polazei od realnih problema na terenu (nedefinisanog optinskog vlasnitva, nepostojanja registara resursa i imovine, zakonskih ogranienja i nedovoljnih optinskih kapaciteta), moralo se nuno odstupiti od inicijalne i dobro zamiljene namjere projekta da se uspostave sveobuhvatne baze podataka o resursima i imovini jedinica lokalne uprave. To je prepoznato i kao jedan od kljunih rizika projekta, koji, u ovom sluaju, nije mogao biti prevazien iskljuivo angaovanjem resursa namijenjenih ovom projektu. Uspostavljanje kvalitetnih registara resursa i imovine znaajno prevazilazi mogunosti ovog projekta, te je preporuka da bi u budunosti jedna od prioritetnih aktivnosti trebala biti usmjerena ka postizanju ovog cilja.
Svega 57 od ukupno 142 optine u BiH je izrazilo spremnost da se kroz ovaj projekat aktivno angauje na rjeavanju problema vezanih za raspolaganje resursima i imovinom (37.9% iz FBiH, odnosno 42.8% iz RS). Od ovih 57 optina, samo 26 ih je dostavilo popunjene upitnike (23.8% iz RS, i 13.9% iz FBiH).
16
78
5. 2.
St v a rn o z a j ed n i ca
st an je
kori t en j a
re su rs a
na
p od r u ju
l okal n i h
Analize raene u sklopu projekta Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH, i drugim projektima, pokazale su da lokalne jedinice ne raspolau potrebnim resursima za obavljanje funkcija koje im pripadaju. Imovina, kao materijalni resurs potreban za vrenje funkcija lokalnih jedinica, esto nije uopte ili je djelimino u njihovom vlasnitvu. Isto tako, osim gradskog graevinskog zemljita, lokalne jedinice formalno i praktino nemaju uticaja na raspolaganje resursima koji se nalaze na njihovoj teritoriji, tako da po tom osnovu ostvaruju simboline prihode, a ne mogu ih koristiti za rjeavanje razvojnih problema. Naprotiv, vrlo esto trpe direktne tete koje nastaju eksploatacijom tih resursa. Ovi problemi su identifikovani kao osnovna prepreka za odriv lokalni razvoj zajednica u BiH17. Ovaj stav je potvren i istraivanjem koje je provedeno u dvadeset est lokalnih zajednica u BiH, anketiranih za potrebe ovog istraivanja. Ovim putem su se nastojale prikupiti detaljnije informacije o stvarnom stanju koritenja kljunih prirodnih i materijalnih resursa na teritoriji lokalnih zajednica, imajui u vidu, s jedne strane, potrebu lokalnih zajednica da eksploatiu navedene resurse u funkciji sopstvenog razvoja, i s druge strane definisani zakonski okvir i poziciju lokalne zajednice unutar njega.
5.1.1. Graevinsko zemljite Zakoni o gradskom graevinskom zemljitu u RS i FBIH su dali odreeni nivo autonomije jedinicama lokalne samouprave u smislu upravljanja i raspolaganja gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini. Veina anketiranih optina je saglasna da ima dominantan uticaj nad raspolaganjem ovim resursom, s obzirom da zakonodavac favorizuje optine kao najefikasnije upravitelje ovog resursa. Meutim, ono to brine je injenica da su evidencije (zemljine knjige, katastri) iz razliitih razloga nepotpune i neusklaene. Nerijeeni imovinsko-pravni odnosi su imenovani kao generalni problem svih
anketiranih optina, bez obzira na njihovu pripadnost entitetu ili kantonu. Unazad nekoliko decenija, promjene vlasnikih odnosa nad zemljitem nisu blagovremeno evidentirane (prema nekim miljenjima, zemljine knjige su samo 5% usklaene sa stvarnim stanjem), to oteava upravljanje graevinskim zemljitem i prolongira procedure rjeavanja imovinsko-pravnih odnosa. Pitanje koje se logino namee je kako u tom sluaju optina moe uopte tititi javnu imovinu od uzurpacije, ako je vlasnitvo registrovano na nekom privatnom licu. Meu sagovornicima iz lokalnih uprava preovladava miljenje da bi imovinsko-pravne poslove trebalo prenijeti na lokalne zajednice, jer bi se na taj nain lake uspostavile aurne i kvalitetne evidencije.
17
Iskustva partnerskih optina MDP-a, diskusija na sastanku Meuoptinske savjetodavne grupe, 28.03.2006.
79
Odreen broj optina u BiH je nastao potpisivanjem Dejtonskog sporazuma, te nisu naslijedile adekvatne ili ak nikakve evidencije (npr. Osmaci, Petrovo). Uoeno je da neke optine nemaju jasno razgranienje izmeu izgraenog i neizgraenog graevinskog zemljita, to zamagljuje sliku o tome kako njima uopte upravljaju i kako obraunavaju propisane naknade (Stari Grad Sarajevo, Busovaa, Biha, Kozarska Dubica). U optini Bosanski Brod dio optinske evidencije je uniten tokom rata.
5.1.2. Poljoprivredno zemljite Anketirane optine raspolau daleko aurnijim podacima kada je u pitanju
poljoprivredno zemljite, bilo da se radi o dravnom ili privatnom vlasnitvu. Meutim, optine su daleko vie sputane u koritenju i raspolaganju ovim resursom, iz razloga to veina povjerenih poslova podlijee provjeri i miljenju nadlenog ministarstva18. Poseban problem predstavlja odobravanje koncesija na poljoprivredno zemljite nad kojim optine nemaju nikakvog uticaja, niti nadleni organ trai miljenje optina prilikom njihovog odobravanja. Situacija kada drava ne prepoznaje interes da da zemljite na koritenje, a optina nema zakonskih mogunosti da to uradi sama, ne ostavlja optinama dovoljno prostora da ga koriste za podsticanje sopstvenog razvoja.
Srednjorona strategija razvoja poljoprivrednog sektora u Federaciji BiH (2006-2010), koju je sainilo Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva 2006.godine, samo jednom pominje opine i to u taki 10.6.5.(Vee uvaavanje opina u upravljanju) gdje konstatuje ..da za razliku od RS, u Federaciji BiH zakonskom regulativom nisu date neke znaajnije upravne nadlenosti opinama. To je stanje koje bi trebalo poboljavati jer: opine su te koje su najdirektnije zainteresovane za pokretanje resursa na svojim podrujima, i opinske uprave su one koje su najblie poljoprivrednicima i ukupnom seoskom stanovnitvu.
18
80
Karta koritenja zemljita u BiH19
Interesantan je primjer optine Kozarska Dubica, u kojoj se dogaa da se najkvalitetnije poljoprivredno zemljite daje pod koncesiju za npr. vaenje ljunka, ime se ono trajno unitava, a optina nema mehanizama da sprijei ovakav odnos viih instanci vlasti prema lokalnim resursima. Optine oba entiteta su kao poseban problem istakle promjenu namjene
poljoprivrednog zemljita. U Federaciji BiH, upravljanje ovim resursom je na kantonalnom nivou, to znai da lokalne zajednice nemaju uticaja na davanje saglasnosti na promjenu namjene, te da su esto odluke kantonalnih vlasti u raskoraku sa stvarnim stanjem na terenu. Ilustrativan je primjer Gradaca u kojem se odavno urbanizovane zone u sreditu optine (odreene prostornim planom) u evidenciji kantona tretiraju kao poljoprivredna zemljita za iju promjenu namjene se insistira na plaanju propisanih naknada. Slina situacije je uoena i u lokalnim zajednicama u Republici Srpskoj.
5.1.3. ume Kada je rije o vlasnitvu i upravljanju umskim resursima na podruju oba entiteta, situacija je prilino jasna. U Republici Srpskoj pravo koritenja i eksploatacije je
19 Preuzeto sa web stranice projekta Participatory Land Use Development Project (PLUD) u BiH, www.plud.ba
81
povjereno JP umarstva ''ume Republike Srpske'', dok je u FBiH veina ovlasti u umarstvu prenesena na kantone koji, u veem ili manjem intenzitetu, primjenjuju odredbe federalnog Zakona o umama. Jedinice lokalne samouprave nemaju ovlasti u upravljanju niti raspolaganju umama u dravnoj svojini.
Struktura sektora umarstva u Federaciji BiH20
U Federaciji BiH je ak i upravljanje privatnim umama u nadlenosti kantona, to stvara dodatne probleme vlasnicima privatnih uma, koji moraju traiti dozvolu sa kantonalnog nivoa da bi sjekli ak i minimalne koliine drveta za sopstvene potrebe.
20 Po ustavnim rjeenjima kantoni su odgovorni za upravljanje prirodnim resursima i njihovo koritenje, pa su nad njima uspostavljeni odgovarajui, ali ne i uniformni nivoi upravljanja. Kada je u pitanju poljoprivreda, vodoprivreda i umarstvo, u njih est nad ovim resursima ingerencije imaju odgovarajua kantonalna misnistarstva. U ostala etiri kantona te obaveze smjetene su u okvir ministarstva privrede i kao takve date su odjeljenjima tih ministarstava ili sektorima. Po takvom dvojnom uspostavljanju upravljanja ovim resursima slijedi da su kantoni koji imaju ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede:Posavski, Tuzlanski, Srednjobosanski, Unsko-sanski, Zeniko-dobojski i Hercegbosanski.
82
Struktura sektora umarstva u Republici Srpskoj
injenica je da su ume jedan od najznaajnijih prirodnih resursa BiH, i da je njihova eksploatacija, s jedne strane, nerijetko nain rjeavanja goruih ekonomskih i socijalnih problema lokalnih zajednica, dok s druge strane, esto lokalnim zajednicama uzrokuje vee tete nego koristi: oteenja lokalnih puteva i infrastrukture, negativan uticaj na reim voda, floru i faunu, buka. U tom smislu se uoava vei interes lokalnih zajednica da uestvuju u upravljanju umskim resursima, to im trenutna zakonska regulativa onemoguava.
5.1.4. Mineralna bogatstva U Republici Srpskoj nadlenost za dodjelu koncesija za eksploataciju mineralnih bogatstava je na entitetskom nivou, dok je u Federaciji BiH nadlenost na kantonalnom nivou. Zakoni o koncesijama na entitetskim i kantonalnim nivoima nisu predvidjeli znaajniju ulogu optina u procesu dodjele koncesija, to ih stavlja u podreen poloaj, kada je u pitanju eksploatacija resursa na njihovoj teritoriji. Drugim rijeima, esto se deava da koncedent dodijeli koncesiju za iskoritavanje mineralnih resursa na teritoriji neke optine, bez bilo kakvog znanja ili konsultacija sa lokalnom upravom. Ukoliko je lokalna zajednica definisala prioritete u svom razvoju, koji nisu u skladu sa politikom dodjele koncesija nadlenih organa, ona je ta koja amortizuje nezadovoljstvo graana i trpi posljedice nametnutih rjeenja. S druge strane, u nekim optinama, resursi se ne iskoritavaju jer vii nivoi vlasti ne prepoznaju opti interes, a ogluuju se o inicijative koje dolaze od strane lokalnih
83
zajednica. U tom smislu su ilustrativni primjeri Zvornika, gdje je lokalna zajednica vie puta inicirala pitanje dodjele koncesije za eksploataciju kvarca na svom podruju, ali se do danas nita nije uradilo po tom pitanju, ili Bihaa, koji raspolae jednim od najveih nalazita gipsa, nad kojim nema nadlenosti, a kantonalne vlasti ne dozvoljavaju ak ni vrenje geolokih istraivanja, jer nije definisan poloaj u odnosu na Nacionalni park, koji je tek u procesu formiranja.
Karta mineralnog sastava tla u BiH21
Anketirane lokalne zajednice su zauzele stav da je nedostatak parterskog odnosa izmeu nadlenog tijela za dodjelu koncesija i lokalnih zajednica kljuni problem u ovoj oblasti. Sugestije idu u pravcu ugraivanja pojedinih zakonskih odredbi u vaee entitetske i kantonalne Zakone o koncesijama koje bi osigurale znaajnije uee jedinica lokalne samouprave u procesu dodjele koncesija.
5.1.5. Vodoprivredni resursi Vode su opte dobro i kao takve su pod posebnom zatitom drave, eniteta, kantona i lokalnih zajednica. Zakon o vodama u RS ne daje izvorno pravo jedinicama lokalane samouprave da upravljaju vodnim objektima, ve to predvia kao mogunost, to znai da o tome treba da odlue vii nivoi vlasti. U RS jedinice lokalne samouprave su
21
Preuzeto sa web stranice projekta Participatory Land Use Development Project (PLUD) u BiH, www.plud.ba
84
pasivni potroai naknada po osnovu koritenja vode, koje su odreene zakonom i nemaju posebno efikasnih mehanizama da utiu na njihovu visinu i nain obrauna. Zakon o vodama u FBiH na optine, odnosno gradove prevaljuje ogromnu odgovornost u smislu zatite okoline, to je veoma skupa aktivnost i zahtijeva ogromna budetska sredstva koja jedinice lokalne samouprave nemaju. Na taj nain dolazi do velikog rizika da se ova aktivnost, zbog nedostatka finansijskih sredstava izvodi na nain koji ne moe u potpunosti udovoljiti propisima iz oblasti zatite okoline. Prema miljenjima sagovornika u anketiranim optinama, najvei problemi lokalnih zajednica, kada je rije o vodnim resursima, se odnose na nedovoljnu ukljuenost optina i nemogunost uticaja na odobravanje koncesija od strane entitetskih ili kantonalnih vlasti. Ovakvom praksom u raspolaganju vodnim resursima se potrebe lokalnih zajednica stavljaju u drugi plan, odnosno ne postoji dovoljna usklaenost izmeu planova lokalnih zajednica i viih instanci vlasti, ime se dokazuje ranije ponovljena tvrdnja da je pitanje koncesija jedno od kljunih problema koji optereuje lokalne zajednice u BiH.
Karta reljefne hidrografije BiH
Ovu konstataciju potvruje nekoliko konkretnih primjera. Na podruju optine Doboj od strane Komisije za koncesije je dodijeljeno sedam koncesija za izgradnju mini hidrocentrala, a optina Doboj nije imala nikakav uvid u to, niti su one predviene Prostornim planom optine. Slino je i u optini Gacko gdje su dodijeljene tri koncesije bez znanja optine, iako je plan optine bio da se sa konkretnog izvorita rijei pitanje vodosnabdijevanja (koje bi trebalo imati prioritet). U Federaciji BiH kantonalne vlasti
85
upravljaju vodnim resursima, dok samo rijetke optine uspijevaju da se izbore za vei uticaj na koritenje voda na svom podruju (primjer optine Konjic, koja se izborila da na svom podruju daje koncesije za mini hidrocentrale).
5.1.6. Zatiena podruja Nadlenosti za upravljanje zatienim podrujima su na entitetskom, odnosno kantonalnom nivou. S obzirom na multifunkcionalne vrijednosti zatienih podruja, brojno je i raznovrsno zakonodavstvo koje ureuje ovu oblast. Meutim, nedostatak i u jednom i u drugom zakonodavstvu je nedovoljna meusektorska usaglaenost i nedostatak podzakonskih akata koji bi operacionalizovali provoenje zakona. Lokalne zajednice nemaju nadlenosti u upravljanju nacionalnim parkovima i drugim zatienim podrujima, te se njihova uloga svodi na pasivne posmatrae neracionalnog raspolaganja ovim resursom.
5.1.7. Komunalna infrastruktura Pitanje upravljanja komunalnom infrastrukturom je gorue pitanje svih lokalnih zajednica u BiH. Zakonom o komunalnim djelatnostima u RS obavljanje komunalnih djelatnosti je regulisano na zadovoljavajui nain s aspekta interesa jedinica lokalne samouprave. Problem je, meutim, to drugi zakoni nisu usklaeni sa odredbama ovog zakona (posebno Zakon o privatizaciji dravnog kapitala), pa u praksi dolazi do preklapanja ili nerazumijevanja nadlenosti lokalnog i viih nivoa vlasti. Sa privatizacijom komunalnih preduzea u RS, lokalne zajednice su izgubile uticaj na kvalitet pruanja ovih vrsta usluga stanovnitvu. Istovremeno, one su prinuene da amortizuju njihovo nezadovoljstvo, jer je zadrana percepcija da su lokalni organi vlasti i dalje zadueni za obezbjeenje ove vrste usluga. Komunalna infrastruktura koja se nalazi u evidencijama komunalnih preduzea bila je predmet privatizacije, iako se lokalne zajednice u sudskim registrima jo uvijek vode kao osnivai tih preduzea. U Federaciji BiH su iskustva, od kantona do kantona, razliita. U nekim kantonima, lokalne zajednice su zadrale, kroz razliite mehanizme, uticaj na vrenje odreenih komunalnih usluga (npr. Travnik, Biha), dok u drugim kantonima istiu neregulisano pitanje osnivaa i vlasnika nad komunalnim objektima i ogranien uticaj na vrenje ovih usluga. Pored toga, mnogi objekti komunalne infrastrukture u oba entiteta izgraeni su iz samodoprinosa lokalnog stanovnitva, a nisu u vlasnitvu lokalnih samouprava. Zajedniki stav svih lokalnih zajednica je da objekte izgraene iz samodoprinosa, kao i komunalnu infrastrukturu iji su osnivai lokalne zajednice ili se tie iskljuivo lokalnih zajednica, trebaju biti vraeni na lokalne zajednice, jer one jedine imaju interes i obavezu da obezbijede njihovo kvalitetno funkcionisanje.
86
5. 2.
P r oc je n a e kon om s ki h g u b i ta k a op ti n a
Jedna od ideja projekta bila je da se napravi procjena gubitaka koje optine trpe usljed neadekvatnog upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima. Nije sporno da se sve optine u BiH, bez obzira na pripadnost entitetu ili kantonu, susreu s brojnim gubicima i problemima u raspolaganju lokalnim resursima. S ciljem da se doe do makar grube procjene o kojim i kolikim gubicima se radi, pokualo se prikupiti odgovarajue podatke iz optinskih administracija o prirodnim i izgraenim resursima, neiskoritenim kapacitetima i potencijalima, pojedinanim sluajevima potencijalnih investicija itd., kako bi se dobile procjene koliki bi to gubici bili. Meutim, kao to je naglaeno i ranije, postojao je veliki broj prepreka da se doe do takvih podataka. Pored ve spomenute injenice da optine u BiH ne raspolau registrima imovine i resursa koji se nalaze na njihovoj teritoriji i u njihovom vlasnitvu, veina optina nema ni adekvatne procjene ostvarenih gubitaka (ili neostvarenih prihoda). Stoga je opredjeljenje istraivakog tima projekta bilo da se na nekoliko optina koje bi bile izabrane u uzorak pokua napraviti okvirna procjena gubitaka koji se ostvare na godinjem nivou. U skladu s tim opredjeljenjem, tim je identifikovao est optina, po tri iz oba entiteta Bosne i Hercegovine koji su posluili kao uzorak. Izabrane su optine Banjaluka, Gacko i Kozarska Dubica iz Republike Srpske te Konjic, Kakanj i Biha iz Federacije BiH. Sve optine koje su izabrane u uzorak su takoe suoene sa istim problemima kao i ostale optine BiH. I u ovim optinama je veoma teko bilo napraviti procjene izgubljenih koristi i prihoda koje se ne ostvaruju usljed neadekvatnog upravljanja i neraspolaganja lokalnim resursima. Velikim dijelom je to zbog injenice da postojea praksa upravljanja, raspolaganja i koritenja lokalnih resursa traje ve godinama (da ne kaemo i decenijama), pa je veoma teko izmjeriti i procijeniti efekte ovakvog upravljanja. Pored toga, teko je precizno procijeniti koje bi sve pozitivne efekte po razvoj optine imala neka investicija koja je trebala da se ostvari prije nekoliko godina, a nije. U svim izabranim optinama je obraen po najmanje jedan konkretan sluaj koji je ocijenjen kao najvaniji ili jedan od najvanijih za razvoj konkretne optine. Obraeni sluajevi su izabrani i predstavljeni u saradnji sa predstavnicima optine, pri emu se vodilo rauna da najbolje oslikavaju optereenost i probleme optine da se bori i izbori za vlastiti razvoj. Svi navedeni sluajevi su obraeni u skladu sa opredjeljenjima i nalazima prve faze projekta, tiu se najaktuelnijih uoenih pitanja, a u skladu su i sa identifikovanim prioritetima i ciljevima optinskih razvojnih planova. Prioriteti koji su uoeni kroz rad na prvoj fazi projekta, a koji su identifikovani kao strateki i vani za sve optine u BiH tiu se sledea tri pitanja: (a) (b) (c) zemljite (graevinsko i poljoprivredno), koncesije, komunalna infrastruktura i preduzea.
87
U skladu sa ovako definisanim prioritetima su izabrani i obraeni sluajevi. 5.2.1. Graevinsko zemljite Graevinsko zemljite je identifikovano kao jedan od goruih problema svih optina, posebno kao jedan od elemenata kojim se mogu privui strani ulagai. Kao takav predstavlja, svakako, znaajan resurs svake optine. Interesantan sluaj vezan za graevinsko zemljite je obraen u optini Kozarska Dubica (vidi okvir 1.)
Okvir 1. Optina Kozarska Dubica borba za investitora
Optina Kozarska Dubica je podrala projekat zainteresovanog investitora za izgradnju fabrike za proizvodnju kvalitetnog supstrata faze III za proizvodnju peurki. Zahtjev za podrku programu investitori su podnijeli poetkom decembra 2006. godine putem Lokalne agencije za razvoj. Optina je prepoznala svoj interes u ovom projektu, s obzirom na planove investitora da u fabrici direktno zaposli 30 radnika, kao i preko 300 kooperanata uzgajivaa peurki u gljivarama na podruju itave RS. Vrijednost investicije je u prvoj godini procijenjena na 8,5 miliona evra. Istovremeno, projekat bi dao znaajan doprinos i razvoju drugih djelatnosti koje su vezane za proizvodnju potrebnih sirovina za proizvodnju supstrata, a koje nije mogue obezbijediti na podruju jedne optine. Pored fabrike investitor namjerava izgraditi i pristanite, luku za otpremu i dopremu sirovina i gotovih proizvoda, te je u tom pravcu zatraio podrku programu kroz dodjelu odgovarajueg ostalog graevinskog zemljita u blizini plovnog puta pored rijeke Save bez naknade, kao i podrku u vidu plaanja samo osnovnih taksi. Predstavnici optine su preduzeli niz konkretnih inicijativa kako bi se to prije zapoelo sa realizacijom projekta: Upuen je zahtjev Vladi RS, odnosno Ministarstvu za poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu i Ministarstvu za ekonomske odnose i koordinaciju da se projektu prui podrka u skladu sa Zakonom o stranim ulaganjima, jer se u okviru Zakona o graevinskom zemljitu (SG RS 112/06.) i Zakona o eksproprijaciji (SG RS 112/06.) nisu mogla nai brza i adekvatna rjeenja. Meutim, kako je stav ministarstava bio da se rjeenja moraju nai u okviru pozitivnih zakonskih propisa, ukljuujui po potrebi i njihovu izmjenu, na inicijativu optine, donesen je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o eksproprijaciji (posebno lanovi 3. i 15.), kojima je predviena mogunost eksproprijacije, pored stambene, i za izgradnju poslovnih objekata. Optina je usvojila Plan parcelacije za izgradnju poslovno-stambenog kompleksa i donosi Odluku o odreivanju tog zemljita kao ostalog graevinskog zemljita, ime su stvoreni uslovi za pokretanje postupka za utvrivanje opteg interesa. Optina pokree postupak za donoenje odluke o utvrivanju opteg interesa, a koju Vlada RS donosi 12.07.2007. Optina je zatraila od Vlade RS da utvrdi da e optina Kozarska Dubica sa investitorom zakljuiti kupoprodajni ugovor bez licitacije, to je odbijeno, jer nije u skladu sa Zakonom o eksproprijaciji. Optina kod Republike uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove PJ K.Dubica pokree postupak eksproprijacije. Optina inicira izmjene i dopune sledeih Zakona: Izmjene i dopune Zakona o graevinskom zemljitu (lan 15. i 16.) Dopunu Zakona o prometu nepokretnosti (lan 16.) Dopunu Zakona o poljoprivrednom zemljitu (lan 77a) Inicijativa je rezultovala donoenjem Zakona o dopunama Zakona o poljoprivrednom zemljitu (lan
88
36.) U skladu sa Zakonom o eksproprijaciji (lan 25.), optina se kao korisnik eksproprijacije suoila sa obavezom da sa vlasnikom nekretnine pokua sporazumno rijeiti pitanje sticanja vlasnitva. Meutim, u postupku se javio problem svojstven svim optinama u BiH, a to je neusklaenost evidencije katastarskog operata i stanja po zemljinoj knjizi (u katastarskom operatu se kompleks tretira kao poljoprivredno zemljite u dravnoj svojini, dok u zemljinim knjigama nije uknjiena dravna svojina). Predmetne nekretnine su potpuno eksproprisane u korist optine Kozarska Dubica, nakon ega je raspisan konkurs za prodaju ostalog graevinskog zemljita u dravnoj svojini posredstvom licitacije. Bez obzira na injenicu da su namjere investitora bile poznate ne samo na podruju optine nego i ire, optina je morala sprovesti postupak licitacije (a da bi se provela, bilo je neophodno da uestvuje najmanje tri ponuaa), koja je uspjeno zavrena u prvom pokuaju ( a da nije, postupak bi se prolongirao minimalno dva mjeseca). Optina Kozarska Dubica i investitor su Ugovor o prodaji predmetnog zemljita zakljuili sredinom decembra 2007. godine, dakle, nakon vie od godinu dana od dana kada se investitor obratio sa zahtjevom i namjerom stranog ulaganja na podruju optine. Da je poetkom 2007. godine rijeeno pitanje imovinsko-pravnih odnosa na predloenoj lokaciji, sa gradnjom se moglo zapoeti poetkom proljea 2007. godine. Proputene koristi za optinu, kako direktne tako i indirektne, su mnogostruke. Pored inicijalnog viemilionskog ulaganja u ureenje zemljita, poboljanje infrastrukture, izgradnju objekta, te angaovanje dobavljaa, proputena je ansa da se u proizvodnji obezbijedi zaposlenje za 30 radnika. Do 2012. godine bila bi razvijena mrea od 20-30 kooperanata, koji bi zapoljavali priblino 300 radnika. Poljoprivredni proizvoai bi kroz realizaciju sklopljenih predugovora sa investitorom o isporuci sirovina za proizvodnju supstrata obezbijedili trite, to bi dovelo do znaajnijeg razvoja poljoprivredne proizvodnje. Treba napomenuti i injenicu da dugotrajne i komplikovane procedure, koje ponekad zbog sporosti javne administracije ili sopstvene neloginosti i protivrjenosti, izazivaju kod investitora sumnju da optina bespotrebno odugovlai, sa namjerom da postigne veu kupoprodajnu cijenu, to u ovom sluaju nikako nije bio njen interes. Saradnik na izradi studije sluaja: Ilija Tadi, diplomirani pravnik, ef odsjeka za imovinsko-pravne poslove optine Kozarska Dubica
Gornji primjer iz Kozarske Dubice najbolje govori o izgubljenom vremenu, energiji i novcu usljed neusaglaenosti propisa, procedura itd. Optine, sa ciljem da privuku strane ulagae, prinuene su da se snalaze na razliite naine. Jedna od preporuka koje proizilaze iz gornjeg sluaja proizilazi upravo iz potrebe da itav proces stranih ulaganja bude regulisan na kvalitetniji nain. Ta preporuka se odnosi na potrebu da se u Zakonu o stranim ulaganjima propie odreeni vid pruanja podrke znaajnijim stranim ulaganjima, na taj nain to e se utvrditi koja ulaganja predstavljaju znaajnija strana ulaganja (prema vrijednosti ulaganja, broju zaposlenih radnika i slino). Strani ulaga treba sa zahtjevom da se obrati Ministarstvu za ekonomske odnose i koordinaciju koje, nakon obavezno pribavljenog miljenja optine, donosi odluku o podsticanju stranog ulaganja. U okviru toga, treba uskladiti i sve ostale propise, izmeu kojih i propise koji reguliu upravljanje i promet graevinskim zemljitem.
89
Sline probleme sa graevinskim zemljitem identifikovala je i Administrativna sluba Grada Banjaluka. Pokuaji da se rijee pitanja upravljanja gradskim graevinskim zemljitem poeli su kroz unaprijeenje izdavanja graevinskih dozvola i formiranje Centra za dozvole, na nain kako je to opisano u okviru 2.
Okvir 2. Grad Banja Luka Upravljanje graevinskim zemljitem - unapreenje procesa izdavanja dozvola
Kao partnerska optina u okviru GAP projekta, Grad Banja Luka je, u skladu sa Programom mjera i aktivnosti Odjeljenja za prostorno ureenje za prevazilaenje problema velikog broja nerijeenih predmeta, preduzeo sledee aktivnosti: Reorganizacija Odjeljenja - formirani su Odsjek za dokumentaciju, Odsjek za urbanizam, Odsjek za graevinske i upotrebne dozvole), Formiran Centar za dozvole, Povean broj zaposlenih radnika. U okviru Odsjeka za dokumentaciju vri se elektronska obrada i praenje toka dokumenata, formiranje digitalne baze prostorno-planske dokumentacije, te formiranje digitalne baze zakonske i druge regulative koja se nalazi u zajednikom domenu i dostupna je svim zaposlenima u Odjeljenju. U saradnji sa Urbanistikim zavodom RS, Grad Banja Luka je napravio Pilot projekat zoning plana za podruje Revizije regulacionog plana centralnog podruja Grada Banja Luka. Do septembra 2007. godine, baza podataka prostorno-planske dokumentacije sadri 64 regulaciona plana u digitalnoj formi, to je procentualno iznosilo oko 45%. Zatim je uslijedio nastavak zapoetih aktivnosti u saradnji sa GAP-om, to je podrazumijevalo sledee: Tehniko unapreenje (hardversko i softversko) i koritenje GIS softvera u procesima planiranja i izdavanja dozvola i njihova integracija u CSC sistem za elektronsko praenje toka dokumenata Obuka zaposlenih Povezivanje mree eksternih subjekata Ugovor za pristup DKP potpisan izmeu Republike uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove i Grada Banja Luka Otvaranje Centra za dozvole Pripremanje planske dokumentacije po principu zoninga. Do formiranja Centra za dozvole, problemi koji su se javljali u procesu izdavanja dozvole se mogu sumirati na sledei nain: Mali broj zaposlenih na rjeavanju predmeta, Prosjean broj zaprimljenih predmeta godinje je iznosio 7600, Broj zahtjeva po referentu je cca 423, Neusklaenost zakonom regulisanih rokova za obradu zahtjeva i vremena potrebnog za obradu, Potrebno je previe preliminarnih informacija, Prevelik broj ukljuenih spoljnih agencija u proceduri , Kontradiktorni zahtjevi i uslovi, Trokovi i naknade nepredvidivi i previsoki, Neusklaena zakonska regulativa, Visok stepen subjektivizma u rjeavanjima. Posljedice ovakvih problema u procesu izdavanja dozvola su sledee: Odustajanje investitora od gradnje, Poveana bespravna gradnja, Nepredvidive investicije, Neplanski urbani razvoj u oblasti infrastrukture, Naruen javni interes ishitrenim odlukama, Naruavanje kvaliteta prirodnih resursa, Izgubljeni budetski prihodi, Nepovjerenje graana.
90
Formiranjem Centra za dozvole nastojala se unaprijediti efikasnost u procesu izdavanja dozvola, kroz veu efikasnost u procesima, eliminisanje nepotrebnih i dupliranih aktivnosti, efikasniju razmjenu podataka i posljedino stvaranje podsticajnog ambijenta za investiranje. Centar za dozvole je otvoren 9. maja 2007. godine. Reorganizacijom odjeljenja, instaliranjem GIS softvera i digitalizacijom podataka, dolo se do znatne utede vremena u procesu rada i finansijskih sredstava. Poboljanja u upravljanju i praenju predmeta su konkretno vezana za sledee:
1.
Smanjenje prosjenog broja radnih sati koja se utroe za obradu predmeta
Prethodno stanje (prosjeno vrijeme utroeno na rjeavanje zahtjeva u Odjeljenju za prostorno ureenje metodom sluajnog uzorka): 131 DAN Rjeenje o urbanistikoj saglasnosti: Investitor pravno lice 94 dana, Investitor fiziko lice 112 dana Rjeenje o odobrenju za graenje: Investitor pravno lice 83 dana Investitor fiziko lice:
2.
Rijeeni imovinsko pravni odnosi 30 dana Vren prekid zbog rjeavanja imovinsko-pravnih odnosa 435 dana
Smanjenje prosjenog broja radnih dana u kojima predmet eka na obradu
U periodu od 01.01.2007. do 31.03.2007. godine procenat rijeenosti predmeta je iznosio 87.75% (u tom tromjeseju je ukupno zaprimljen 1951 predmet, a rijeeno je 1712), dok je u periodu 01.04.2007. 30.06.2007. godine ostvaren procenat rijeenosti od 124.30% (odnosno, u tom tromjeseju je zaprimljeno 2228 predmeta, a rijeeno 2762 predmeta. Drugim rijeima, pored svih zaprimljenih iz tog tromjeseja, rijeen je i dio zaprimljenih a nerijeenih predmeta iz ranijeg perioda).
3.
Smanjenje prosjenog broja radnih dana za graane u prikupljanju neophodnih priloga uz zahtjev.
Prethodno stanje: da bi pribavili obavezne priloge uz zahtjev (Vodovod, Toplana, Telekom Srpske, Ministarstvo unutranjih poslova/CJB Banja Luka, Elektrokrajina) graanima je bio minimalno potreban: 61 radni dan Prosjeno 441.30 KM plus trokovi posjeta tim institucijama dok se pribavi 5 saglasnosti Dodatnih 12 priloga da bi graani kompletirali zahtjev za dozvolu. Izvor: Odsjek za dokumentaciju u Odjeljenju za prostorno ureenje Administrativne slube Grada Banjaluka
S obzirom na primjer Banjaluke, vidi se da je potencijanom investitoru potrebno prosjeno 30 dana za dobijanje rjeenja o odobrenju za graenje, u sluaju da su imovinsko-pravni odnosi na konkretnoj parceli (ili parcelama) rijeeni i raieni. U sluaju da imovinsko-pravni odnosi nisu rijeeni, za isto rjeenje potencijalnom investitoru je potrebno 435 dana. Moe se rei da je gornji primjer Grada Banjaluke jedan od pozitivnih primjera suoavanja optinskih slubi sa problemima koji se ukazuju. Meutim, oigledno je da imovinsko-pravni odnosi predstavljaju glavni problem svih optina u raspolaganju i upravljanju graevinskim zemljitem.
91
5.2.2. Koncesije i druge naknade
U optini Kakanj identifikovano je nekoliko veoma vanih problema koji se tiu upravljanja lokalnim resursima, a otilo se i korak dalje pa su uinjene i odreene procjene gubitaka koji se ostvaruju po tom osnovu. Prema tim procjenama optina Kakanj po osnovu neraspolaganja, nepotpunog raspolaganja lokalnim prirodnim resursima ili usljed njihovog neaktiviranja gubi veoma znaajne prihode. Na godinjem nivou te procjene se kreu kao to slijedi:
Opis 1. Gubici po osnovu koncesija za eksploataciju uglja (100% iznosa) (Podatak je iskazan na osnovu godinje proizvodnje RMU Kakanj od oko 1.100.000 tona uglja godinje i iznosa koncesione naknade od 0.80 KM po toni uglja, koja je u primjeni u drugim rudnicima) 2. Gubici po osnovu neostvarene razlike za aktivne koncesije (50% iznosa) (Podatak je iskazan na osnovu naplaene naknade za koncesije u 2007.godini, dok je preostali iznos prihod Kantona) 3. Gubici po osnovu naknade za ekoloku zatitu (Izvor podataka je CETEOR-ova studija, a odnosi se na naknade zagaivaa i to TE Kakanj, Tvornica cementa Kakanj, RMU Kakanj, JP Grijanje Kakanj) 4. 5. 6. Gubici za neiskoritenu koncesionu naknadu i druge prihode za dvije mini hidroelektrane do 5 MW Naknada za sjeu ume umsko-privrednog preduzea za podruje optine Kakanj Naknada za koritenje termalnih voda za banju Tiii (Posebnu i mnogo veu tetu od iznosa same naknade predstavljaju gubici zbog nezaposlenosti, kao i gubici ostalih prihoda koji nisu izvorni prihodi optine vidjeti vie u okviru Optina Kakanj neiskoriteno prirodno bogatstvo izvori tople vode Tiii) 7. Graevinsko zemljite kao potencijal u unaprijeenju razvoja (Optina Kakanj raspolae sa graevinskim zemljitem u povrini od 2.947 ha i na njemu je dozvoljena gradnja. To se odnosi na urbana podruja i na graevinska zemljita izvan urbanih podruja. Procjena je da je izgraeno oko 30% navedenog zemljita te da se raspolae sa 2.062 ha povrine. Tretman graevinskog zemljita u zoni rudnih polja i potencijalni gubici zbog njegovog neiskoritavanja trebaju biti predmetom posebne analize i procjene jer na istim nije dozovoljena gradnja.) ? 30.000 200.000 100.000 3.534.307 255.518 880.000 Iznos (KM)
Kao to se vidi, u optini Kakanj je identifikovano i procijenjeno nekoliko veoma visokih stavki neostvarenih prihoda usljed neupravljanja vlastitim resursima. Oni u zbiru dostiu iznos od oko 5 miliona KM na godinjem nivou, bez procjene gubitaka vezanih za graevinsko zemljite koji zahtijevaju posebnu analizu. U narednom okviru (Okvir 3. Optina Kakanj) vidi se kolike negativne efekte optina Kakanj trpi, direktno ili indirektno, po osnovu neiskoritenog prirodnog bogatstva.
92
Okvir 3. Optina Kakanj neiskoriteno prirodno bogatstvo - izvori tople vode Tiii
Na vie lokaliteta u optini Kakanj postoje izvori termomineralne vode. Izvorita ovih voda evidentirana su na lokalitetima Kraljeva Sutjeska, Bier, Donja Papratnica, Sidica, Tiii, Radii, Hrasno i Ribnica. Posebno je interesantan lokalitet Tiii, na putnom pravcu prema Zenici. Procjena je da su geoloke zalihe vode na ovom lokalitetu oko 3.600.000 m3/god, a eksploatabilne oko 1.800.000 m3/god. Buenja koja su vrena na lokalitetu Tiii ustvrdila su da je na dubini od 80 metara temperatura vode dostigla 56 0C. U prolom stoljecu po pitanju iskoritavanja termomineralnih izvorita na lokalitetu Tiii preduzete su mnoge aktivnosti i pripremne radnje kako bi se ovo prirodno blago iskoristilo za optedrutveni razvoj optine i ire drutvene zajednice. Meutim, mnoge od ovih aktivnosti su prekinula protekla ratna zbivanja, tako da se nije sve uspjelo dovesti do faze izgradnje. U poslijeratnom periodu na iniciranje optinskih struktura ponovno je pokrenuto pitanje iskoritavanja ovih izvorita. Ostvarena je saradnja lokalnih i kantonalnih vlasti. Ispred opine za sve radnje bilo je zadueno javno preduzee EKOGRADNJA Kakanj, a ispred kantonalnih vlasti nadleno Ministarstvo za prostorno ureenje, promet i komunikacije i zatitu okoline te Ministarstvo za poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu. Rezultat zajednike saradnje bila je studija prema kojoj je predviena dislokacija termomineralnih voda iz Tiia u Biljeevo. Usvajanjem i verifikovanjem pomenute studije od nadlenih kantonalnih i lokalnih organa pristupilo se donoenju Odluke o zabrani gradnje na lokalitetu u Biljeevu. Sljedei korak je bila izrada regulacionog plana za lokalitet Biljeevo. Meutim, dolo je do neodobravanja lokalnog stanovnitva u Tiiima da se voda cjevovodnim sistemom vodi do Biljeeva, jer se na taj nain ugroavaju njihove potencijalne mogunosti za razvoj (izgradnja sportsko-rekreativnog i ugostiteljskog objekta koji predstavlja potencijalnu mogunost za upoljavanje). Takoe, nastao je i problem koji se tie naina finansiranja izrade regulacionog plana. Naime, lokalne vlasti su traile da nadleno Kantonalno ministarstvo finansira izradu regulacionog plana, dok su kantonalne vlasti to odbijale i negirale. Najvee neslaganje lei u nepravednoj raspodjeli koncesione naknade izmeu Kantona i Optine. Naime, optina Kakanj je jedna od industrijski najoptereenijih u BiH. U Kaknju djeluje nekoliko kamenoloma koji plaaju koncesionu naknadu koja se dijeli izmeu optine i kantona u omjeru 50:50. Odnos raspodjele koncesione naknade sve do 21.02.2005. godine bio je 80% u korist Opine. Meutim, tada je Kantonalna Vlada donijela Odluku o nainu rasporeda i koritenje finansijskih sredstava prikupljenih po osnovu naknade od koncesija (koju je donijela na prijedlog Ministarstva za privredu i Ministarstva za poljoprivredu, umarstvo i vodoprivredu na 65. sjednici, odranoj dana 21.02.2005. godine), kojom se prihod dijeli izmeu optine i kantona u omjeru od 50:50. Od tada su mnoge aktivnosti obustavljene i cijeli proces je u fazi mirovanja. Proces je u fazi mirovanja i iz jo jednog razloga a to je injenica da jo uvijek nije jasno precizirana trasa koridora 5C na ovom lokalitetu i pristupna regionalna saobraajnica na pravcu Kakanj Biljeevo Zenica. Svakako, jedan od kljunih problema neiskoritenosti ovog prirodnog bogatstva je i presloen administrativni aparat ali i nedovoljna saradnja lokalnih sa kantonalnim vlastima. Ova (ne)saradnja je u ovom periodu dodatno oteana injenicom to su na vlasti suprotstavljene politike opcije u Optini Kakanj i Kantonalnoj Vladi i Skuptini. Stoga se mnoga pitanja i bez potrebe nastoje politizirati i prebaciti lopticu sa jednog organa na drugi ili sa jednog nivoa vlasti na drugi. Prema Studiji o istraivanjima termalnih, mineralnih i termomineralnih voda na podruju opine Kakanj koju je radio Graevinski fakultet Univerziteta u Sarajevu u 2004. godini (broj: 10-305/04 od 18.11.2004. godine) uraena je i procjena visine investicije kao i procjena prihoda na godinjem nivou. Prema pomenutoj Studiji planirana je izgradnja: motel sa 25 dvokrevetnih soba, restoran sa 110 mjesta, parking sa 104 mjesta, bazeni sa ukupno 1.600 m2 ukupne povrine, stanica za gorivo sa ukupno 8 stubova, trgovako poslovni centar sa ukupno 1.500 m2 povrine, sportski centar sa ukupno 5.000 m2 povrine, centar za proizvodnju hrane 28.500 m2 povrine.
U narednoj tabeli dat je prikaz procjene trokova eksploatacije izvorita i izgradnje komponenti centra
93
(prema pomenutoj Studiji): Broj 1. 2. 3. 4. 5. Trokovi buenja i ispitivanja Trokovi ugradnje rezervoara sa bunarima Trokovi povezivanja izvorita sa podstanicom u Biljeevu Trokovi projektovanja Trokovi pribavljanja dozvola Ukupni trokovi eksploatacije 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Trokovi izgradnje i ureenja motela Trokovi izgradnje i ureenja bazena Trokovi izgradnje i ureenja trgovakog centra Trokovi izgradnje i ureenja staklenika Trokovi izgradnje i ureenja sportskih terena Trokovi izgradnje i ureenja stanice za gorivo Ukupni trokovi izgradnje i ureenja komponenti Trokovi projektovanja i pribavljanja graevinske dozvole (1,5 %) Trokovi otkupa zemljita (10 %) Trokovi izgradnje i ureenja komunalne infrastrukture (15 %) Trokovi rezerve za nepredviene radove (15 %) Ukupni trokovi izgradnje Stavka Trokovi (KM) 60.000,00 650.000,00 2.500.000,00 35.000,00 7.000,00 3.252.000,00 2.300.000,00 600.000,00 3.000.000,00 2.300.000,00 2.500.000,00 900.000,00 11.600.000,00 174.000,00 1.160.000,00 1.740.000,00 1.740.000,00 16.414.000,00
Prostim sabiranjem trokova iz tabele, prema gore pomenutoj studiji, dolazi se do procijenjenog gubitka investiranja od 19.666.000 KM. Takoe, studija je procijenila i potencijalne prihode centra na godinjem nivou, to je prikazano u narednoj tabeli: Jedinina Broj 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Motel Restoran Bazeni Stanica za gorivo Trgovaki centar Sportski centar Staklenik (Paradajz i krastavac) Staklenik (Paprika) Ukupno Komponenta Gosti i kilogrami 10.950 127.750 91.250 91.250 182.500 91.250 487.000 52.000 vrijednost (KM) 50,00 15,00 5,00 50,00 30,00 8,00 1,50 2,00 Ukupan godinji prihod KM) 547.500,00 1.916.250,00 456.250,00 4.562.500,00 5.457.000,00 730.000,00 730.500,00 105.000,00 14.523.000,00
Dalje, u pogledu neostvarene investicije gubitak je i najmanje 50% (ili u ranijem sluaju 80%) ukupne koncesione naknade koja se plaa svake godine. Zatim, gubitak (ili neostvareni dobitak za optinu) su i svi porezi koji se odnose na redovno poslovanje privrednog drutva (PDV, porezi na dobit, svi doprinosi koji se vezuju za plae uposlenika). Uzimajui sve ove pokazatelje sigurno je da su optini uskraeni prihodi koji seu i na stotine hiljada konvertibilnih maraka godinje. Optina Kakanj vidi gubitke i u potencijalnim novim radnim mjestima koja usljed svega ipak nisu otvorena. Zasigurno je da bi jedan objekat reprezentativnog karaktera, kako je navedeno u studiji, mogao upoljavati i stotinu radnika, a pored uposlenika u redovno poslovanje jednog takvog privrednog drutva bili bi ukljueni i mnogi kooperanti. Saradnici na izradi studije sluaja optine Kakanj: Eldin Mijo, diplomirani pravnik, zaposlen u JP Vodokom Kakanj, Ferid Trako, dipl.ecc., Sluba za poduzetnitvo, drutvene djelatnosti, eko zatitu i inspekcijske poslove Optine Kakanj, Berbi Dihad, dipl.ecc., pomonik naelnika za finansije, Optina Kakanj
94
Navedeni sluaj iz optine Kakanj je oigledan primjer neiskoritenosti prirodnog resursa. Svakako, jedan od kljunih problema neiskoritenosti ovog prirodnog bogatstva je i presloen administrativni aparat ali i nedovoljna saradnja lokalnih sa kantonalnim vlastima, a kao posljedica toga se javlja sporo rjeavanje mnogih pitanja. Problem je i komunikacija po pojedinim pitanjima izmeu lokalnih vlasti sa jedne, i Kantonalih ili Federalnih vlasti sa druge strane zbog ve pomenutih razloga. Zakon o koncesijama donesen je na nivou Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, broj 40/02 ). Isti zakon u dijelu prelaznih i zavrnih odredaba, u lanu 40, dao je rok Kantonima da za 6 mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona donesu Kantonalne zakone koji e tretirati predmetnu oblast. Donoenjem zakona na Kantonalnom nivou ostavlja se mogunost da Kantoni pojedina pitanja reguliu na sebi svojstvene naine, a sve u skladu sa Federalnim zakonom. To u sutini znai da se i nain raspodjele koncesione naknade moe razliito dijeliti u pojedinim kantonima izmeu Kantonalnih i lokalnih vlasti. Stoga, u smislu rjeenja ovog problema, namee se preporuka da je potrebno u Federalnom zakonu navesti koji je to omjer raspodjele koncesione naknade izmeu lokalnih i kantonalnih vlasti, i taj omjer bi trebao svakako ii u korist optina, jer je optina ta koja je direktno pogoena bilo kojim aktivnostima koncesionara. to se tie koncesija, moe se istai i pozitivan primjer koji doprinosi jaanju pozicije lokalne samouprave po pitanju davanja koncesija, a odnosi se na usvojene izmjene i dopune Zakona o koncesijama (Slubene novine Federacije BiH, broj 61/06) kojim je za davanje koncesije potrebna prethodna saglasnost optinskog vijea lokalne zajednice na ijem podruju se dodjeljuje koncesija. Jo jedan pozitivan primjer koji se tie dodjele koncesija u Federaciji BiH odnosi se na optinu Konjic, i prikazan je u narednom okviru (Okvir 4. Optina Konjic). Naime, zahvaljujui upornim i dugotrajnim zalaganjima optinskog rukovodstva optine Konjic, vaan lokalni resurs vode, je stavljen u funkciju lokalnog razvoja. Tako optina Konjic danas sama dodjeljuje koncesije na mini hidroelektrane (do 5 MW) i po tom osnovu oekuje znaajne prilive sredstava u buduem periodu.
Okvir 4. Optina Konjic vee ingerencije u raspolaganju lokalnim resursima
Prije nego to je optini Konjic bila data mogunost da dodjeljuje koncesije na mini elektrane, optina se suoavala sa sledeim problemima: Nepostojanje Strategije razvoja iskoritenja hidropotencijala na podruju optine Konjic; Nepostojanje studija iskoritenja hidropotencijala na podruju optine Konjic da bi se moglo pristupiti raspisivanju tendera za dodjelu koncesija; Nadlenost za dodjelu koncesija za MHE snage do 5 MW prema Zakonu o koncesijama je pripadala kantonu; Parlament Federacije BiH nije definisao nain prihvatanja proizvedene elektrine energije sa MHE u prenosni distributivni elektro sistem; Parlament Federacije nije definisao garantovanu otkupnu cijenu proizvedene elektrine energije sa MHE; Mala zainteresovanost potencijalnih investitora za ulaganje u ovu vrstu projekata. S obzirom na izraen interes lokalne zajednice da ima odluujui uticaj kada je u pitanju raspolaganje prirodnim resursima na svom podruju, Optina preduzima sledee aktivnosti na lokalnom nivou.
95
Izraena je i usvojena Strategija razvoja iskoritenja hidropotencijala na podruju optine Konjic na optinskom vijeu Konjic; Pripremljena je Studija iskoritenja hidropotencijala na rijekama Treanica, Bijela, Neretvica sa pritokama, Ljuta sa pritokama i Kraljuica; Dobijena je saglasnost Vlade HNK da postupak dodjele koncesija na izgradnji MHE preuzme optina Konjic na svom podruju Na optinskom vijeu je formirana komisija za dodjelu koncesija na izgradnji MHE u skladu sa postojeim Zakonom o koncesijama;
Parlament Federacije BiH je donio zakon kojim je JP Elektroprivreda BiH obavezna da proizvedenu energiju sa MHE preuzme u svoj distributivni sistem i da proizvoaima plaa garantovanu otkupnu cijenu proizvedene elektrine energije sa MHE u iznosu od 7,74 pf/kWh. Komisija za koncesije je raspisala tender i donijela odluke o izboru najpovoljnijih investitora za izgradnju MHE prema ranije definisanim studijskim rjeenjima. Istovremeno, dolo je do nagle zainteresovanosti investitora za ulaganje u ovu vrstu postrojenja, nakon donoenih zakljuaka Kyoto konferencije koja se odnosi na globalno zagrijavanje. Optina Konjic je dodijelila koncesije za izgradnju 39 MHE, te na osnovu procenata od proizvedene elektrine energije, koji se kreu u rasponu od 1,2 do 18 %, nakon putanja u pogon svih postrojenja, optina e ostvarivati budetske prihode od cca 1,600,000 KM godinje. Ukupna investiciona vrijednost svih postrojenja je cca 250 miliona KM, te u fazi izgradnje mnogobrojne domae graevinske firme e izvoditi znatan dio radova. U periodu eksploatacije (s obzirom na koncesioni period od 30 godina) obezbijedie se posao za odreeni broj radnika na odravanju. Nakon isteka koncesionog perioda od 30 godina sva postrojenja prelaze (prema D.B.O.T metodi dodjele koncesija) u vlasnitvo optine Konjic, to znai da e optina ostvarivati prihode od cca 20 miliona KM na bazi proizvedene elektrine energije prema sadanjim cijenama elektrine energije Optina Konjic je zainteresovana za izgradnju velikih hidroelektrana u gornjem toku rijeke Neretve, prevashodno vodei rauna o zatiti lokalnih interesa. Bez obzira to je nadlenost za dodjelu koncesija za ova postrojenja na Federaciji BiH, optina Konjic se izborila da federalni Parlament donese zakon da se ne moe dodjeliti koncesija za izgradnju ovih hidroelektrana bez saglasnosti optinskog vijea Konjic. Takoe je definisano da u radu federalne komisije da dodjelu koncesija na podruju optine Konjic kao pridrueni lanovi obavezno uestvuju i dva predstavnika optine Konjic. Optina Konjic je zainteresovana i za projekte pakovanja pitke vode, s tim da odluku o dodjeli koncesija pored HN kantonalnog Ministarstva vodoprivrede, svoje miljenje daje optina Konjic. Isto tako, preporuke optine Konjic prema HNK-u, kada su u pitanju dodjele koncesije na eksploataciji ljunka, ruda, poljoprivrednog zemljita i uma, jesu da konaan stav o dodjeli koncesija treba da donosi optina Konjic. Saradnik na izradi studije sluaja: Vahid Alibegovi, pomonik naelnika za privredu i finansije, Optina Konjic
Kao to se vidi iz gornjeg primjera, optina Konjic je do kraja 2007. godine izdala ukupno 39 koncesija na mini hidroelektrane, i oekuje znaajan priliv sredstava kada sve koncesije budu realizovane. Meutim, i na ovom pozitivnom primjeru se moe uoiti izgubljena dobit lokalne zajednice. Ona se ogleda kroz izgubljeno vrijeme, koje je prolo do dodjeljivanja koncesije jer je cjelokupna procedura dobijanja navedenih odluka i saglasnosti za dodjelu koncesija od strane optine potrajala nekoliko godina. Kada je pokrenut kompletan proces oekivalo se da e on trajati mnogo krae, i da e se prvi koncesionari pojaviti mnogo ranije. Meutim, procedura je potrajala mnogo due nego
96
to se oekivalo. Procijenjeno je da su izgubljene tri do etiri godine iskoritavanja koncesionih dobara upravo zbog nemogunosti optine da dodijeli koncesiju. Prve mini hidroelektrane tek u poslednjih nekoliko mjeseci (u vrijeme izrade ovog projekta) kreu sa realizacijom, iako je to bilo predvieno da se desi prije nekoliko godina. Ovdje treba istai da je i ovaj sluaj, iako pozitivan, samo pojedinani sluaj jednog kantona (HN) i jednog koncesionog dobra. Naime, u ostalim kantonima u Federaciji BiH nema slinih primjera, a ak i u istom, HN kantonu, sve ostale koncesije su i dalje ostale kao nadlenost kantonalnog nivoa vlasti (koncesije na vaenje ljunka, ribnjake itd.). U tim oblastima se problemi dodjele koncesija i dalje veoma sporo rjeavaju i nema pomaka na bolje. Optina Biha, u Unsko-Sanskom kantonu, takoe ima problema sa dodjeljivanjem koncesije, a raspolae sa zaista znaajnim prirodnim resursom. O tome govori Okvir 5. Optina Biha, koji slijedi u nastavku.
Okvir 5. Optina Biha najvee nalazite gipsa u Evropi

ksploatacija gipsa a podruju optine Biha, odnosno na leitu Brei kod Kulen Vakufa se vri od 1983. godine, a eksploataciju obavlja d.d. Rudnici gipsa Donji Vakuf. Ovo leite je dobro povezano putnim i eljeznikim komunikacijama. Najblia eljeznika stanica je u Kulen Vakufu, udaljena oko 3 km. Saobraajne prilike su dobre za cijelu gipsanu zonu Oraac-Kulen Vakuf. Nadmorska visna produktivnog terena iznosi od 300 m u dolini Une do 500 m, a leita se nalaze obino na visini 350-450 m. Detaljna geoloka istraivanja na leitu Brei izvrena su 1979.godine. Ovom prilikom buenjem je istraen samo jedan manji dio leita i to samo do nivoa rijeke Une. Sve izvedene buotine ostale su u gipsu, te nikada nije dokazana stvarna debljina gipsanih naslaga, a pogotovo anhidritskih. Sadraj gipsa (CaSO4) u rudi kree se od 96-98 %, to ga uvrtava u veoma kvalitetne. Ispitivanje kvaliteta vreno je i 1990.godine u odgovarajuem institutu firme Igman Tuzla i u preduzeu za proizvodnju i preradu gipsa Komar Donji Vakuf. Ispitivanje je izvreno na uzorcima gipsa i anhidrita iz istranih buotina izvedenih na leitu Brei kod Kulen Vakufa. Prema dosadanjim rezultatima, debljina gipsanih naslaga kree se od 32-40 m. Ispod ove metrae obino zapoinje anhidrit koji se prua po dubini jo vie stotina metara. Na podruju Oraac - Kulen Vakuf gips se javlja kontinuirano na cijeloj toj duini od 10 km, pa bi se na osnovu toga, kao i rezultata dosadanjih istraivanja, ovdje moglo dokazati vie stotina miliona tona bilansnih rezervi gipsa. U cijeloj gipsnoj zoni, na oko 20 km moe se raunati sa jo preko jedne milijarde tona gipsa to je uvrtava u najvee leite gipsa u Evropi. Rjeenjem Federalnog ministarstva energije, rudarstva i industrije utvrdjene su geoloke rezerve gipsa u leitu Brei kod Kulen Vakufa i to: A kategorije B kategorije C1 kategorije Ukupno: 1.075.000 t 2.500.000 t 3.471.000 t 7.045.000 t
Domen primjene: u graevinarstvu, za proizvodnju cementa. Rjeenjem Federalnog mnistarstva energije, rudarstva i industrije obnovljeno je odobrenje za eksploataciju gipsa privrednom drutvu Rudnici gipsa d.d. Donji Vakuf na eksploatacionom polju Brei Kulen Vakuf kod Bihaa. Odlukom Vlade Unsko-sanskog kantona privrednom drutvu Rudnici gipsa d.d. Donji Vakuf dodijeljena je koncesija na istraivanje i eksploataciju gipsa na leitu Brei Donji Vakuf, na period od 10 godina. Za istraivanje i eksploataciju gipsa optini Biha i USK-a se obratila firma Lafarge iz Francuske, koja je zainteresirana da pored rudnika gipsa investira i u preraivake kapacitete gipsanih ploa koje se koriste u graevinarstvu. Predvia se zapoljavanje 200 osoba razliitih profila. Takoe, za istraivanje i
97
eksploataciju gipsa opini Biha i USK-a se obratila firma Fassa S.p.A. Bartolo iz Italije. Zona interesa ove firme se nalazi na potezu Bukvarine-Jankovia glavica, kako bi se izbjeglo preklapanje sa zonama interesa firme Lafarge. Istovremeno, federalni nivo vlasti je donio Odluku o osnivanju Parka prirode bez ikakve obaveze kompenziranja izgubljenih finansijskih sredstava stanovnitvu i lokalnoj zajednici, ne uzimajui u obzir izgubljene prihode koji se mogu ostvariti iz hidroenergetskih potencijala i iskoritavanja rudnih resursa. Nakon pismenog obraanja firme Lafarge iz Francuske 2006.godine za istraivanje i eksploataciju na podruju opine Biha, optinski naelnik je pismeno urgirao kod federalnih organa vlasti da izdaju Rjeenje za istrane radove kojim e se dokazati rezerve gipsa. Kantonalni nivo vlasti je bio vezan za rjeavanje prethodnog pitanja koje je trebalo rijeiti federalno ministarstvo energije, rudarstva i industrije. Nakon intenzivne pismene korespodencije i javnog zagovaranja od strane predstavnika optine Biha, posebno prilikom posjete ambasadora Francuske koji se interesovao u kojoj je fazi rjeavanje zahtjeva firme Lafarge, konano, 2008. godine, firma Lafarge je dobila Rjeenje Federalne vlade za istrane radove i uskoro se oekuje njihov poetak . U periodu od 2002. god. do 31.12.2007. godine za dodijeljenu koncesiju za eksploatacije gipsa na podruju opine Biha Rudnik gipsa d.d. Donji Vakuf je uplatio: Budet kantona Budet optine Biha 65.596,00 98.394,00
Rudnik gipsa d.d. Donji Vakuf u prosjeku je uplaivao godinje oko 20,000 KM na osnovu koncesionog ugovora i eksploatisanih koliina gipsa. Imajui u vidu planove firme Lafarge i njihovu veliinu, moe se zakljuiti da bi optina Biha imala godinje prihode u stotinama hiljada konvertibilnih maraka, samo na osnovu koncesionih prava koja se reguliu koncesionim ugovorom. U pismu namjere, firma Lafarge je izrazila spremnost da investira u finalizaciju proizvodnje, odnosno pokretanje proizvodnje gipsanih ploa namijenjenih za graevinarstvo. Planirana proizvodnja bi zaposlila oko 200 ljudi razliitih struka, te bi se angaovao i koristio domai eljezniki saobraaj, elektrina energija i drugi inputi u procesu proizvodnje. Iz svega prethodno iznesenog moe se zakljuiti da je optina Biha u dvogodinjem periodu, koliko je proteklo od izraavanja namjere firme ''Lafarge'' do odobrenja vrenja istranih radova, ostala uskraena u svom budetu za stotine hiljada konvertibilnih maraka direktnih prihoda, te za jo vee indirektne prihode koji bi se ostvarili kroz zapoljavanje graana i angaovanje domaih inputa u procesu proizvodnje. Odluivanje o koncesionim pravima se vri na kantonalnom i federalnom nivou i lokalna zajednica ne moe uticati na poveanje efikasnosti i efektivnosti u postupku rjeavanja dodjele koncesionih prava. Ovo pitanje bi trebalo sistematski ugraditi u Zakon kako bi se poveala efikasnost i efektivnost u interesu lokalne zajednice u skladu sa Poveljom Evropske Unije o lokalnoj samoupravi. Poto bi se sredstva uplaena po osnovu koncesionih ugovora trebala reinvestirati u nova geoloka istraivanja i obezbjeenje novih investicionih projekata, procenat koji se dodjeljuje optinama trebao bi biti znatno vii od 60 %, to bi trebalo ugraditi u Zakon. Saradnik na izradi studije sluaja: Damir ug, dipl.ecc., savjetnik za razvoj, Optina Biha
Kao to se iz gornjeg primjera vidi, optina Biha, iako raspolae znaajnim resursom (u irim, evropskim razmjerama), nije ostvarila gotovo nikakve koristi od njega. Direktna izgubljena dobit se mjeri stotinama hiljada konvertibilnih maraka na godinjem nivou, dok su indirektne dobiti, kroz poveano zapoljavanje, neuplaene poreze, doprinose itd., jo i vee i u ovom trenutku ih je veoma teko objektivno procijeniti. Kao preporuka iz gornjeg primjera se i ovdje namee poveanje efikasnosti prilikom rjeavanja dodjele koncesionih prava kao i pravilniji omjer raspodjele koncesione naknade u korist optine koja i trpi najvee tete.
98
S druge strane, primjer optine Gacko u Republici Srpskoj takoe govori o iskoritavanju lokalnog prirodnog resursa. Meutim, u optini Gacko se suoavaju sa drugim tipom problema. Naime, lokalni prirodni resurs je odavno u upotrebi i na raun optine redovno se uplauju odgovarajua sredstva po osnovu iskoritavanja ovog lokalnog resursa. Meutim, uoeni problem je potpuno drugaije prirode kako iskoristiti prikupljena sredstva za vlastiti razvoj, imajui u vidu postojeu zakonsku regulativu? Ovaj problem opisan je detaljnije u narednom okviru (Okvir 6. Optina Gacko nemogunost slobodnog raspolaganja budetskim sredstvima):
Okvir
6.
Optina
Gacko
nemogunost
slobodnog
raspolaganja
budetskim
sredstvima (sredstva od naknade za koritenje prirodnih resursa)

Optina Gacko je jedna od lokalnih zajednica koja ostvaruje znatna sredstva po osnovu naknada za koritenje prirodnih resursa, odnosno rente. Ova sredstva uestvuju u ukupnim budetskim sredstvima sa 45-50%. Meutim, optina ne raspolae slobodno ovim sredstvima jer je njihovo troenje uslovljeno Zakonom o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije (SG RS 85/03). Naime, lanom 10. pomenutog Zakona propisano je da se sredstva ostvarena po osnovu rente mogu troiti za 'istraivanje i izgradnju alternativnih privrednih kapaciteta putem stimulativnog kreditiranja, a najmanje 70% od ukupnih sredstava koja se uplate po ovom osnovu. Ovakvo zakonsko rjeenje je u suprotnosti sa Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske (SG RS 96/03), koji je krovni zakon u oblasti finansiranja jedinica lokalne samouprave. U lanu 4. pomenutog Zakona propisano je da se budetska sredstva koriste za finansiranje funkcionisanja budetskih korisnika, za izvravanje njihovih zadataka i ostale namjene koje su u skladu sa Ustavom Republike Srpske, te zakonskim aktima i propisima lokalnih organa vlasti (optina i gradova). Osim to optinama ograniava pravo na slobodno troenje ovih sredstava, a u skladu sa strategijom razvoja optine i njenim planovima razvoja, primjena ovakvog zakonskog propisa dovodi do direktnih i indirektnih gubitaka i to po vie osnova. Naime, optina Gacko ova sredstva planira iskoristiti u svrsishodnije projekte koji su joj prijeko potrebni, kao to su: Izrada primarnih infrastrukturnih objekata (vodovod, kanalizacija, toplovod, lokalni putevi i sl.), a koji su u funkciji privrednog razvoja i zapoljavanja. Zbog primjene Zakona o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije, optina nailazi na sledee probleme: a. Ima viak sredstava (nema dovoljne potranje za kreditima) po osnovu stimulativnog kreditiranja, koja iz godine u godinu ostaju neiskoriena; b. Nema dovoljno sredstava za izgradnju primarnih infrastrukturnih objekata, pa je primorana odlagati njihovu izgradnju ili se kreditno zaduivati kod banke pod nepovoljnim kamatnim stopama. Kada ne bi bilo pomenutih zakonskih ogranienja optina bi uravnoteila potrebe i bez problema i kreditnog zaduenja uspjeno rijeila oba ova problema. Optina Gacko je za poslednje 3 godine naplatila po osnovu rente 12,752,685.27 KM. Od naplaene rente po ovom osnovu (70%) potrebno je izdvojiti 8,926,879.70 KM, a utroeno je, u skladu sa Odlukom SO-e, i putem banaka (kreditno) plasirano krajnjim korisnicima 3,531,499.32 KM. Jasno se vidi da je ostalo neutroeno 5,395,380 KM. Od ovih sredstava optina nije imala nikakve koristi (neiskoritena sredstva), osim kamate koju plaa banka i koja je simbolina (0.5% na godinjem nivou). Efekti ovako utroenih sredstava su simbolini i fiktivni. Po osnovu podignutih kredita (20,000.00 KM za
99
jedno radno mjesto) sa evidencije Zavoda za zapoljavanje brisano je oko 260 lica. Na prvi pogled rezultat je dobar, jer je zaposlenje nalo 260 nezaposlenih. Daljom analizom podataka doe se do sledeeg: veina ovih lica su ene i poljoprivrednici koji su se prijavili Zavodu za zapoljavanje upravo da bi stekli uslove da podignu kredit (uslov:6 mjeseci nezaposleni) i prijavili su se prvi put iako su starosne dobi preko 50 godina. Odmah nakon donoenja Zakona o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije, optina Gacko je preduzela niz aktivnosti da bi dolo do izmjene i dopune Zakona. U saradnji sa drugim optinama koje imaju iste probleme i uz pomo Zajednice gradova i optina, te poslanika Narodne skuptine Republike Srpske, inicirali smo izmjenu ovog Zakona u smislu da optine, u skladu sa Zakonom o budetskom sistemu RS, slobodno raspolau sa ovim sredstvima i troe ih u skladu sa prioritetima i ciljevima vlastitog razvoja. Ova inicijativa za izmjenu Zakona o naknadama se tokom 2006. godine nala na dnevnom redu Narodne skuptine Republike Srpske. Meutim, zbog problema tadanje Vlade i obezbjeenja skuptinske veine, sjednica je odloena, a kasnije formirana Vlada ovaj problem nije uputila u skuptinsku raspravu. Optina Gacko, Zajednica optina istone Hercegovine i savez optina i gradova RS i dalje insistiraju na promjeni ovog zakonskog propisa koji bi donio viestruke koristi ovim optinama. Optina Gacko nema rijeene primarne infrastrukturne objekte, kao to su: vodovod, kanalizacija, toplovod, gradska zaobilaznica. Svi ovi projekti su od ogromnog znaaja za dalji razvoj optine i predstavljaju prijeku potrebu svih graana. Projekat koji ima prioritet je vodosnabdijevanje. Naime, sadanji kapacitet vodovoda ni izbliza ne zadovoljava potrebe graana. U toku ljeta vodu ima samo graana prikljuenih na vodovodnu mreu. U cilju rjeavanja ovog problema optina je 2000. godine uradila (izvedbeni) projekat vodosnabdijevanja. IVA CONSULTING iz Beograda je uradila projekat snabdijevanja vodom iz akumulacionog jezera Klinje, kapaciteta 100l/sek. Ovim projektom trajno bi se rijeio problem vodosnabdijevanja stanovnika gatake optine. Vrijednost projekta je 2,000,000 KM. Problem predstavljaju finansijska sredstva za implementaciju projekta kojih u budetu optine Gacko nema sve dok ne doe do izmjene Zakona o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije. Alternativa postoji u kreditnom zaduenju optine pod poslovnih banaka, ali po vrlo nepovoljnoj kamatnoj stopi (8-10% na godinjem nivou). Ali da bi se optina kreditno zaduila kod poslovnih banaka za iznos potrebnih sredstava za ovaj projekat (cca 2,000,000 KM) postoje dva ozbiljna problema. Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske u lanu 54. je propisano sledee: optine i gradovi se mogu zaduiti do 10% ostvarenih izdvojenih prihoda u prethodnoj fiskalnoj godini, to znai da bi optina Gacko (prosjeno ostvareni izvorni prihodi 4,000,000 KM) morala da se u najmanje 5 godina zaduuje kod banke da bi zavrila ovaj projekat, to viestruko poskupljuje njegovu izgradnju. Naime, kamate i znatan porast cijena radova i opreme ovaj projekat bi uinili tokom 5 godina skupljim za 5060%. Za svo vrijeme trajanja izgradnje projekta graani i privreda bi trpili posljedice nedovoljnog vodosnabdijevanja. Drugi problem bi predstavljala nemogunost raspisivanja javnog tendera za ovako fazno izvoenje radova (svake godine novi tender i novi izvoai). Pored jasno izraenih gubitaka po osnovu razliitih kamatnih stopa (0.5% godinje na neangaovana sredstva optine koja ekaju neiskoritena i 8-10% kamate na kreditno zaduenje kod poslovne banke), te pored gubitaka izazvanog porastom cijena (godinja inflacija) optina ima gubitke i usljed neostvarene dobiti. Da je optina Gacko 2005. godine od naplaene rente u iznosu od 4,548,137.47 KM utroila 30% za stimulativne kredite, odnosno 1,364,441.20 KM, a ostatak od 3,183,696.27 KM u infrastrukturne projekte, ostvarila bi viestruku korist, i to: Izdvojila bi 2,000,000 KM za projekat vodosnabdijevanja i zavrila ga do kraja godine, vlastitim sredstvima, bez kamatnog optereenja i bez poskupljenja projekta, Ostao bi manji dio neiskorienih sredstava (oko 250,000 KM), odnosno 1,364,441.20 KM minus 1,115,000 KM koliko je utroeno u 2005. godini. Ostvarila bi tokom 2006. i 2007. godine prihod od prodaje vode i dobijenim novcem finansirala druge projekte. Naime, kapacitet (fabrika vode) ovog projekta je 100l/sec. To znai da bi vodovod obezbijedio godinje 3,153,600 m3 vode, a to prema sadanjoj cijeni vode od 0.7 KM/m3 iznosi 2,207,502KM. Za dvije godine ukupan prihod projekta bi iznosio 4,415,040 KM. Ako uzmemo da je ista dobit samo 20%, znal da je
100
procijenjeni gubitak 883,000 KM, samo po osnovu neostvarene dobiti, to bi sa gubicima po osnovu razlike u kamatnim stopama iznosila cca 1,000,000 KM, a to predstavlja 50% vrijednosti projekta koji je uzet kao primjer. Sa sigurnou se moe potvrditi da je gubitak optine Gacko po osnovu ovog problema 25% na godinjem nivou. Ako smo konstatovali da je za poslednje 3 godine renta uplaena u iznosu od 12,752,685.27 KM, onda 70% iznosi 8,926,879.70 KM, a utroena sredstva samo 3,531,499.32 KM, pa neangaovana sredstva iznose 5,395,380 KM i stopa gubitka od 25% iznosi 1,348,845 KM. Znai, optina Gacko je zbog loeg zakonskog rjeenja pretrpjela tetu (za period 2005-2007.) u iznosu od 1,348,845 KM. Ovo su samo direktni gubici budeta, a u obzir treba uzeti i tete graana i privrede nastale usljed nedovoljnog snabdijevanja vodom. Znai, svake godine optina pretrpi gubitak jednog kapitalnog projekta vrijednog 449,615 KM (1,348,845 KM:3 = 449,615 KM). Ovaj problem postajae vremenom sve vei i tei i neangaovana sredstva e se uveavati iz mjeseca u mjesec, jer su sredstva utroena na kreditnoj osnovi i ponovno se vraaju u revolving masu. Ukoliko se nastave dalja izdvajanja iz budeta po ovom osnovu i sredstva prispjela od anuiteta ve povuenih kredita, beskorisno e se uveavati na raunima i nee sluiti niemu, a za otprilike 2 sljedee godine bila bi vea od ukupnog budeta optine. Tako e u nepovrat otii proputena ansa da se ova sredstva plasiraju u prioritetne infrastrukturne projekte koji bi obezbijedili 50 radnih mjesta po svakom projektu (na izgradnji projekta) i stalno zaposlilo od 30 do 40 radnika. Saradnik na izradi studije sluaja: Dragan Papovi, naelnik Odjeljenja za privredu, finansije i drutvene djelatnosti Optine Gacko
Kljuna dilema prethodnog primjera je da li se infrastruktura tretira kao ''privredni kapacitet'', da li je ona funkciji privrednog razvoja ili ne? Infrastruktura sigurno ini veoma vaan faktor lokalnog razvoja, i o tome je bilo govora i ranije. Ono to je interesantno za prethodni primjer je da je oigledno da problem nedostatka sredstava (na koji se ele sve optine u BiH, i siromane i bogate) nije uvijek sluaj. U optini Gacko sredstva postoje, gomilaju se godinama, ali je problem postojeeg zakonskog okvira uspostavljenog za troenje tih sredstava. S jedne strane, nema izgraene adekvatne infrastrukture, dok s druge strane, postoje sredstva za stimulisanje razvoja koja se ne mogu plasirati usljed nedostatka tranje za njima. Tranje za tim sredstvima nema, izmeu ostalog, i zato to nema izgraene kvalitetne infrastrukture, kao jednog od osnovnih preduslova za razvoj.
5.2.3. Komunalna infrastruktura Komunalna infrastruktura i komunalna preduzea su jedan od faktora kvalitetnijeg ivota i pitanje upravljanja komunalnom infrastrukturom je jedno od kljunih pitanja svih lokalnih zajednica u BiH. U Federaciji BiH su iskustva, od kantona do kantona, razliita. U nekim kantonima, lokalne zajednice su zadrale, kroz razliite mehanizme, uticaj na vrenje odreenih komunalnih usluga (npr. Travnik, Biha), dok u drugim kantonima istiu neregulisano pitanje osnivaa i vlasnika nad komunalnim objektima i ogranien uticaj na vrenje ovih usluga. Primjer optine Biha govori o upravljanju komunalnim preduzeima i predstavljen je u sledeem okviru (Okvir 7. Optina Biha upravljanje komunalnim preduzeima).
101
Okvir 7. Optina Biha upravljanje komunalnim preduzeima

U optini Biha su osnovana i rade slijedea komunalna preduzea: JAVNO KOMUNALNO PREDUZEE KOMRAD d.o.o. BIHA JAVNO PREDUZEE VODOVOD d.o.o. BIHA J.K.P. KOMRAD d.o.o. Biha u svome sastavu ima organizacione jedinice: P.J. Prikupljanje i odvoz komunalnog otpada P.J. Javna higijena i zelenilo P.J. Parkiralite i pauk P.J. Pogrebna djelatnost P.J. Trnice i pijace Tehniki sektor Sluba za distribuciju vode Sluba za odravanje vodovoda i kanalizacija Tehnika sluba za pripremu i razvoj Sluba mehanizacije Ekonomski sektor Pravna sluba Financijsko raunovodstvena sluba Servis za korisnike
J.P. VODOVOD d.o.o. Biha u svome sastavu ima:
Osniva komunalnih preduzea na nivou optine Biha je Optina Biha, odnosno Optinsko vijee Optine Biha, pa je vlasnika struktura 100% optinska. Optina ima dominantan uticaj na upravljanje rukovoenje ovim preduzeima. Uticaj na
upravljanje/rukovoenje komunalnim preduzeima ima na osnovu Zakona o javnim preduzeima, kao i na osnovu Statuta preduzea koje je usvojilo optinsko vijee. Optina imenuje lanove organa upravljanja (Skuptina, Nadzorni odbor), usvaja godinji izvjetaj o poslovanju, te daje saglasnost na trogodinji plan poslovanja. Optina Biha nije direktno dodjeljivala finansijska sredstva komunalnim preduzeima. Finansijskim sredstvima budeta optine Biha finansirana je izgradnja komunalne infrastrukture, koja je nakon izgradnje predana na upravljanje i odravanje komunalnim preduzeima. Poslovanje komunalnih preduzea optereuje opti pristup da je komunalna usluga socijalna kategorija. Sredstva koja se osiguravaju za poslovanje i pruanje usluga ne pokrivaju operativne trokove, a naroito ne omoguuju proirenje obima i poboljanje kvaliteta za to su potrebna znaajna finansijska sredstva. Istovremeno, oprema i graevine komunalnih preduzea amortizovana su preko 50%, to zahtijeva poveane trokove odravanja. Za funkcionisanje komunalnih preduzea, kao prualaca usluga od javnog interesa, poseban problem predstavljaju slijedee odredbe Zakona o komunalnoj djelatanosti, s obzirom da su nenaplaena potraivanja J.P. Vodovod d.o.o. Biha dostigla 50% kapitala: 1. Zakon o komunalnoj djelatnosti (Sl. Glasnik USK-a br. 8/05) regulie da je iskljuena mogunost
prestanka pruanja komunalnih usluga korisnicima koji ne plaaju komunalne usluge. 2. Zakonom je postupak utuenja korisnika komunalnih usluga za neplaene usluge izjednaen sa ostalim postupcima, tako da je ogroman broj nerijeenih predmeta, a trokovi utuenja i sudskih taksi optereuju poslovanje preduzea. Saradnik na izradi studije sluaja: Damir ug, dipl.ecc., savjetnik za razvoj, Optina Biha
Sa privatizacijom komunalnih preduzea u Republici Srpskoj, lokalne zajednice su izgubile uticaj na kvalitet pruanja ovih vrsta usluga stanovnitvu. Istovremeno, one su prinuene da amortizuju njihovo nezadovoljstvo, jer je zadrana percepcija da su
102
lokalni organi vlasti i dalje zadueni za obezbjeenje ove vrste usluga. Komunalna infrastruktura koja se nalazi u evidencijama komunalnih preduzea bila je predmet privatizacije, iako se lokalne zajednice u sudskim registrima jo uvijek vode kao osnivai tih preduzea. Poznato je da se ve godinama rjeava nerijeeno pitanje centralnog grijanja u Gradu Banjaluci. Naime, preduzee Toplana Banjaluka je u dravnom vlasnitvu i Grad Banjaluka nema mehanizam da utie na upravljanje ovim kapacitetom. S druge strane, graani Banjaluke zahtijevaju da centralno grijanje bude rijeeno na zadovoljavajui nain i redovno se obraaju Gradskoj upravi Grada Banjaluke, smatrajui je odgovornom za lo kvalitet grijanja, neredovnu isporuku itd. Usljed problema u funkcionisanju grijanja, nezadovoljni graani sve vie odbijaju da plaaju tako lou uslugu grijanja te Gradska toplana ostaje bez dijela redovnih priliva sredstava od naplate. Sa svoje strane, Grad Banjaluka ne moe da uini gotovo nita, osim to kroz socijalna davanja i sline vrste pomoi pokuava da dio duga plati umjesto ugroenih socijalnih grupa (penzioneri, socijalni sluajevi itd.), ili da kroz neke druge vidove davanja pokua da bar privremeno ''pomogne'' Toplani da zadri funkcionisanje i smanji stepen nenaplaenih potraivanja. Drugim rijeima, i dalje se, iz godine u godinu, gomilaju dugovi koje niko ne rijeava i odlae se rjeenje problema.
103
6. N OV I M OD EL UP R A V LJA N JA I RA S P OL A GA NJ A L OKA L N I M R ES U RSI M A Programi i projekti kojima se rjeavaju problemi efikasnog i efektivnog raspolaganja materijalnim resursima i infrastrukturom daju snaan impuls ostvarivanju stratekih i prioritetnih ciljeva razvoja svake lokalne zajednice, naroito u pogledu stvaranja ugodnog ambijenta za investiranje i rad. U tom pravcu, realna su i opravdana oekivanja da e se uspjenom realizacijom ovog Projekta dati snaan impuls daljim istraivanjima u okviru projekta Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH, kao i doprinos jaanju razvojnih potencijala lokalnih zajednica. Za planiranje stratekog razvoja lokalnih jedinica posebno je vana tema
uspostavljanja dugorone saradnje izmeu predstavnika privatnog kapitala i javnog sektora na konkretnim projektima razvoja fizike infrastrukture. To mogu da budu projekti osnivanja lokalnih preduzea u oblasti komunalne infrastrukture, razvoj lokalnog saobraaja, izgradnja i odravanje lokalnih puteva, izgradnja institucija od javnog znaaja (kole, bolnice, ambulante i dr.), izgradnja gasovodne mree, vodovoda i slino. U tom kontekstu izuzetno je vano uspostaviti adekvatan i jasan svojinski odnos prema imovini u lokalnim zajednicama, jer je to "uslov svih uslova" za ulazak u javno-privatno partnerstvo na lokalnom nivou. Izvjesno je da, za navedene i druge sline aktivnosti, treba uiniti nekoliko koraka, kako bi se jasno razgraniile funkcije i nadlenosti lokalnih i viih nivoa vlasti, a lokalne jedinice dovele u situaciju da daleko vie i snanije utiu na regulisanje i koritenje materijalnih resursa na svom podruju, u skladu sa vlastitim razvojnim potrebama, to upravo i ini okosnicu istraivanja u ovom projektu. Model bi trebao da unaprijedi postojei zakonski okvir ali, to je jo vanije, da optine/gradove uini stvarnim vlasnicima koji efikasno raspolau lokalnim resursima u finansiranju svojih izvornih nadlenosti i podsticanju lokalnog ekonomskog razvoja. U sutini, model e dati pune efekte pod uslovom da se do kraja uine sljedei koraci: prilagoavanje regulatornog okvira kroz izmjene i harmonizaciju ustavnog i zakonskog okvira u dijelu koji se odnosi na raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima; prenos vlasnitva nad imovinom na jedinice lokalne samouprave, u skladu sa prenesenim nadlenostima i ovlaenjima; stavljanje tih resursa u funkciju razvoja i zadovoljenja potreba graana. pitanje
Promjena regulatornog okvira, sama po sebi, ne rjeava, do kraja,
raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima. Prema principu izvedivosti koristi od ovog modela graani mogu da osjete tek nakon to se u potpunosti realizuju sve tri navedena koraka. Imovinu jedinica lokalne samouprave, u navedenom smislu, treba da ine: prava na nepokretnim i pokretnim stvarima, hartije od vrednosti i druga imovinska prava.
104
6.1. Mode l
Na osnovu prikaza analize oba ustava i najvanijih zakonskih propisa u Republici Srpskoj i Federaciji BiH koji su vezani za raspolaganje resursima od strane jedinica lokalne samouprave, moe se izvesti zakljuak da sutinu problema ini neusklaenost propisa u oblastima imovinsko-pravnih, a naroito vlasnikih odnosa. Nerijeeni imovinsko-pravni odnosi su imenovani kao generalni problem svih anketiranih optina, bez obzira na njihovu pripadnost entitetu ili kantonu. Unazad nekoliko decenija, promjene vlasnikih odnosa nad zemljitem nisu blagovremeno evidentirane (prema nekim miljenjima, zemljine knjige su samo 5% usklaene sa stvarnim stanjem), to oteava upravljanje graevinskim zemljitem i prolongira procedure rjeavanja imovinsko-pravnih odnosa. Pitanje koje se logino namee je kako u tom sluaju optina/grad moe uopte da titi javnu imovinu od uzurpacije, ako je vlasnitvo registrovano na nekom drugom licu. Meu sagovornicima iz lokalnih uprava preovladava miljenje da bi imovinsko-pravne poslove trebalo prenijeti na lokalne zajednice, jer bi se na taj nain lake uspostavile aurne i kvalitetne evidencije. Treba izbjei zamku drutvene svojine iz vremena bive SFRJ, kada je bilo sasvim svejedno na koga je upisano vlasnitvo nad drutvenom imovinom, pa su, po tom osnovu, kao vlasnici nekretnina jedinica lokalne samouprave u zemljine knjige upisivane institucije koje su, u stvari, pruale uslugu voenja evidencija i za to dobijale novanu naknadu. Princip decentralizacije vlasti podrazumijeva da jedinice lokalne samouprave moraju imati u vlasnitvu imovinu neophodnu za obavljanje njenih nadlenosti, ali takoe i znaajan stepen finansijskog suvereniteta. Adekvatno rijeena vlasnika pozicija jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima nesumnjivo bi, izmeu ostalog, uslovila i njihovu poveanu odgovornost i bolje materijalne pretpostavke za obavljanje poslova iz vlastite nadlenosti. Zajedniki stav svih lokalnih zajednica je da objekte izgraene iz samodoprinosa, kao i komunalnu infrastrukturu iji su osnivai lokalne zajednice ili se tie iskljuivo lokalnih zajednica, trebaju biti vraeni na lokalne zajednice, jer one jedine imaju interes i obavezu da obezbijede njihovo kvalitetno funkcionisanje. Novi pristup lokalnom razvoju zasniva se na postavci da nova lokalna samouprava podrazumijeva aktivan pristup graana i njihovu participaciju u upravljanju lokalnim razvojem i poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Na osnovu izvrene analize postojeeg pravnog okvira, prirode pojedinih resursa, iskustava evropskih zemalja u tranziciji i stanja u raspolaganju lokalnim resursima na prostorima Bosne i Hercegovine, date se odreene preporuke koje su koritene pri kreiranju modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u naoj zemlji: (a) Budui da pitanja vlasnikih odnosa zadiru u sutinu problema u BiH, neophodno je ostvariti politiki konsenzus svih kljunih aktera koji e biti ukljueni u proces.
105
To je mogue uiniti na nain da se pitanje promjene vlasnitva postavi u kontekst opte strategije decentralizacije i tako obezbijedi iroka politika i drutvena podrka. (b) Za prenos imovine u optinsko vlasnitvo uporite moraju dobiti u Ustavu i sistemskim zakonima. Posebno je vano da se, u okviru, reforme Ustava u Bosni i Hercegovini, Republici Srpskoj i Federaciji BiH, jasno odredi temelj vlasnitva jedinica lokalne samouprave, te da se posebnim zakonima navedu ili definiu upravni postupci i metode implementacije prenosa imovine. (c) Stvarni prenos imovine moe zapoeti i prije nego to se definie zahtijevani pravni okvir. Ukoliko su osnovna pravila odreena te ukoliko postoji neophodan politiki konsenzus, mnogi neregulisani problemi se mogu rijeiti u praksi. (d) Donoenje i implementacija zakonskih rjeenja treba da zapone donoenjem valjanog pravnog akta o tome ta e biti predmet prenosa vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima. To se, prije svega, odnosi na vode i prirodne resurse, zemljite, javne povrine, ume, usluna preduzea, gradsku infrastrukturu i slino. (e) Jedno od fundamentalnih pitanja koje treba zakonom rijeiti je pitanje razdvajanja vlasnitva nad zemljitem zemljitu, u i objekata Bosni i izgraenih na njemu. Iako je kod privatizovanih preduzea faktiki uspostavljen vlasniki odnos prema izgraenom graevinskom Hercegovini postoje ogromne povrine izgraenog graevinskog zemljita iji titular formalno pravno vie ne postoji, a nije jasno ili nije odreeno ko je pravni sljednik i ko ima pravo vlasnitva i raspolaganja tom imovinom. Radi se o razliitim pravnim licima u razliitim periodima funkcionisanja bive SFRJ. (f) Prenos vlasnitva nad imovinom na lokalne jedinice ne treba vriti prije uspostavljanja jasnih organizacionih struktura za upravljanje tom imovinom. Iskustva veine zemalja Centralne i Istone Evrope pokazuju da su fiskalne reforme i decentralizacija doveli do veeg nivoa autonomije kada je u pitanju raspolaganje resursima jedinica lokalnih samouprava. Brz povrat imovine mnoge je gradove i optine suoio sa novim potekoama vezanim za efikasno upravljanje lokalnim resursima. (g) Zbog uslova provoenja reformi u cijeloj BiH, kao i injenice da se zadire u vlasnike odnose i nadlenosti na razliitim nivoima vlasti, potrebno je veoma oprezno pristupiti kreiranju novog modela upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima, kako bi se odmah u poetku izbjegle nepotrebne tenzije. Pilot optine/gradovi ili eksperimenti mogu pomoi u dizajniranju nacrta glavnog procesa i provjere izvodljivosti koncepta prenosa.
106
(h) Istrajati na zagovaranju cijelog procesa. Mnoge reforme u BiH nisu dale oekivane efekte zbog nedostatka adekvatnog pristupa u njihovom zagovaranju. Zainteresovane lokalne samouprave, savezi optina i gradova, ministarstva, usluna preduzea i javnost treba da budu informisani o osnovnim principima i pravnim procesima prenosa imovine. (i) Poseban problem u raspolaganju lokalnim resursima vezan je za injenicu da jedinice lokalne samouprave u BiH uopte ne raspolau registrima imovine i resursa koji se nalaze na njihovoj teritoriji i u njihovom vlasnitvu. Preporuka je da se odmah pristupi uspostavljanju ovih evidencija, kako bi se preostali lokalni resursi zatitili od daljeg propadanja i neadekvatnog koritenja. Predloeni model povezuje vlasnitvo nad lokalnim resursima sa novom ulogom i odgovornou jedinica lokalne samouprave koje one dobijaju u upravljanju lokalnim razvojem i lokalnim poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, a sve to u ambijentu nove politike kulture i razvijenog civilnog drutva kojima se tei na prostorima Bosne i Hercegovine. Shodno tome, model je dizajniran tako da uzima u obzir zahtjeve stvarne decentralizacije koji se manifestuju potrebom nove teritorijalne i funkcionalne organizacije lokalne samouprave u BiH entitetima. Model predvia izmjene i harmonizaciju normativnog okvira u BiH sa ciljem prenosa vlasnitva nad lokalnim resursima te preporuke za efikasno upravljanje ovim resursima od strane jedinica lokalne samouprave. Model se zasniva na nekoliko bitnih principa: 1. 2. 3. Vii ivotni standard za graane lokalnih zajednica; Prenos imovine mora da bude usklaen sa prenosom nadlenosti i ovlaenja; Izvedivost modela.
Prvi princip ukazuje na razloge zbog kojih se mijenjaju nain raspolaganja i vlasnitvo nad lokalnim resursima. Novi model ima smisla samo pod uslovom da istinski doprinese boljem ivotu graana na podruju lokalnih zajednica. S tim u vezi postoji i velika odgovornost u kreiranju i implementaciji modela, a posebno je vano stvarati povoljan politiki ambijent za njegovu implementaciju. Drugi princip uspostvalja uzrono-posljedinu vezu izmeu nadlenosti i imovine, to znai da u okviru teritorijalne organizacije, bazirane na vietipskim jedinicama lokalne samouprave, nadlenosti i ovlaenja ne bi bila ista za sve optine/gradove. Shodno tome razlikovali bi se obim i struktura jedinice lokalne samouprave. Trei princip podrazumijeva izvedivost modela, odnosno rjeenja koja su primjenjiva u praksi i koja obuhvataju sve aktivnosti od promjene regulativnog okvira do potpune imovine koja bi bila prenesena na pojedine
107
implementacije modela i djelovanja cjelokupnog sistema, na nain da graani lokalnih zajednica osjete poboljanje vlastitog ivotnog standarda po tom osnovu. Novi model upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima odnosi se na sljedee oblasti: (a) (b) (c) zemljite (graevinsko i poljoprivredno), koncesije i komunalnu infrastrukturu i preduzea.
Podrazumijeva se da ovo nisu jedine oblasti u kojima postoje lokalni resursi, ali su, prema miljenju predstavnika jedinica lokalne samouprave, za njih najznaajniji. Osim toga, u ovim oblastima je mogue ostvariti i najznaajnije efekte u smislu poboljanja poloaja optina/gradova u raspolaganju i vlasnitvu nad lokalnim resursima. Model se sastoji od: 1. 2. izmjena i harmonizacije regulatornog okvira i preporuka za efikasno upravljanje lokalnim resursima.
Izmjenom i harmonizacijom regulatornog okvira obuhvaena su sljedea pravna akta: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) (j) (k) (l) (m) (n) (o) (p) (q) Ustav RS Ustav FBiH Zakon o lokalnoj samoupravi RS Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske Zakon o graevinskom zemljitu u FBiH Zakon o poljoprivrednom zemljitu RS Zakon o poljoprivrednom zemljitu u FBiH Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH Zakon o prostornom ureenju u FBiH Zakon o koncesijama u RS Zakon o koncesijama u FBiH Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije u RS Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata u FBiH Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave u RS Zakon o stvarnim pravima (novi zakon koji bi trebalo usvojiti u oba entiteta). Model podrazumijeva tri grupe promjena zakonske regulative u entitetima: (a) (b) (c) izmjene u ustavu; harmonizaciju, izmjene i dopune postojeih zakona i usvajanje novih zakona.
108
Izmjenama, dopunama i harmonizacijom navedenih zakona bila bi stvorena adekvatna osnova za regulisanje upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima od strane optina/gradova. Sve druge propise, koji se tiu ove materije, trebalo bi uskladiti sa navedenim pravnim aktima, uvaavajui, pri tome naelo da su navedeni zakoni lex specialis svim drugim propisima u ovoj oblasti. Drugi dio modela odnosi se na preporuke za organizaciju upravljanja lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave u smislu definisanja vizije, misije i ciljeva modela organizacije, kao i neophodnih aktivnosti u njegovom kreiranju. Sutinu novog modela ini nova pozicija jedinica lokalne samouprave u ostvarivanju odreenih imovinskih prava i odgovornosti za razvoj i zadovoljenje potreba graana. Model podrazumijeva da su jedinice lokalne samouprave: (a) (b) (c) samostalne u vrenju imovinskih prava; ograniene jedino zakonom u pogledu imovinskih prava; opredijeljene da u vrenju imovinskih prava postupaju kao dobri domaini, vodei rauna o javnom interesu, na nain kojim se obezbeuje javnost. U sutini, kreiranje i uvoenje novog modela upravljanja i raspolaganja
lokalnim resursima na prostorima BiH ima za pretpostavku: 1. Definisanje svojine jedinica lokalne samouprave kao ustavne materije i promjene u prethodno navedenim zakonima u oba entiteta; 2. Osposobljavanje jedinica lokalne samouprave za upravljanje i raspolaganje lokalnim resursima (model, nain, pitanje kapaciteta otine/grada i slino); 3. Promjene u regulativi koja se odnosi na fiskalne prihode, u smislu jaanja kontrolne uloge jedinica lokalne samouprave u prikupljanju direktnih poreza i 4. Zagovaranje i implementaciju novog modela. Najveu tekou, u ovom trenutku, predstavlja nepostojanje preciznih registara lokalnih resursa na nivou optina/gradova, to je i osnovna pretpostavka implementacije ovog modela. U svrhu rjeavanja ovog problema neophodno je ustanoviti zakonsku obavezu jedinica lokalne samouprave da uspostave registre lokalne imovine, odnosno lokalnih resursa, budui da se jedino u sluaju postojanja takvih registara moe govoriti o primjeni drugog principa tj. o usklaivanju prenosa nadlenosti i imovine na lokalni nivo.
6.2. De finis anje sv ojinsko g odno sa

Uvaavajui teritorijalnu i politiku organizaciju BiH i injenicu da se ona zasniva na postojanju dva entiteta, kreiranje novog modela upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima trebalo bi zapoeti izmjenama Ustava RS i Ustava FBiH u pravcu definisanja optinske/gradske svojine kao izvornog oblika svojine. Radi se o potrebi stvaranja ustavnih pretpostavki za neprikosnoveno pravo jedinica lokalne samouprave da
109
posjeduju i raspolau odreenom imovinom u skladu sa odredbama ovog najvieg zakonskog akta. Navedena odredba mogla bi da glasi: Jedinice lokalne jedinica samouprave lokalne imaju svoju imovinu. njeni
Imovinom
samouprave
upravljaju
organi, u skladu sa zakonom. U narednom lanu ustava precizirao bi se odnos prema resursima: Prirodna bogatstva, nekretnine i stvari od naroitog privrednog, kulturnog i istorijskog znaaja, za koje je zakonom odreeno da su od opteg interesa, nalaze se u dravnoj ili optinskoj/gradskoj svojini. Poljoprivredno samouprave. Ostale odredbe Ustava koje se tiu svojine trebalo bi uskladiti sa ovim izmjenama. Osim navedenog, bilo bi dobro da se nadlenosti i ovlaenja jedinica lokalne samouprave definiu na isti nain u ustavima oba entiteta, budui da se njima najdirektnije utie na prava graana u lokalnim zajednicama. Isto tako, preporuka je da se u jednom zakonu (npr. Zakonu o stvarnim pravima) detaljnije razrade uslovi i ostali aspekti vlasnitva jedinica lokalne samouprave, a da se adekvatne izmjene uine u svim zakonima koji tretiraju pokretnu i nepokretnu imovinu nad kojom se utvruje vlasnitvo optina i gradova. i graevinsko zemljite nalazi se u svojini jedinica lokalne
Obrazloenje: Jasna i nedvosmislena odredba Ustava RS i Ustava FBiH o svojini jedinica lokalne samouprave, znaila bi definitivno uspostavljanje izvornog oblika optinske/gradske svojine, garantovanog ustavnim rjeenjima, to bi eliminisalo mogunost arbitriranja i odluivanja po tom osnovu od strane bilo koje vlasti. Uspostavljanjem izvornog oblika svojine jedinica lokalne samouprave bila bi stvorena jedna od osnovnih pretpostavki za poveanje njihove odgovornosti za vlastiti razvoj. Jedinica lokalne samouprave bi i dalje obavljala odreene delegirane i prenesene poslove od strane viih organa vlasti, ali bi imala i svoje izvorne ustavne nadlenosti i ovlaenja, koja joj niko ne bi mogao osporavati. Poljoprivredno i gradsko graevinsko zemljite su posebno naglaeni iz razloga to predstavljaju resurse od kojih bi najveu korist trebala da ima lokalna zajednica na ijoj se teritoriji isti nalaze. Vano je napomenuti da ova odredba ustava ne naruava mogunost entiteta da sa nivoa republike vlasti utiu na razvoj i koritenje navedenih resursa, budui da kroz prostorne planove postavljaju odreene razvojne okvire i limite za njihovo koritenje i raspolaganje. Iako postojea rjeenja, naroito u Ustavu RS, nude osnovu za prepoznavanje ustavnih mogunosti optinske svojine, bilo bi mnogo bolje da se pitanje svojine jedinica lokalne samouprave eksplicitno, jasno i nedvosmisleno definie kao ustavna materija na navedeni nain, koji bi bio isti za oba entiteta.
110
6.3. Raspo laganje lok alnim resur sima

Novi poloaj jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima zasniva se na izmjenama cijelog seta zakona koji, na razliite naine reguliu ovu materiju, sa posebnim akcentom na njihovoj potpunoj harmonizaciji. Radi lakeg praenja predloenih promjena zakoni iz oba entiteta su, u okviru ovog modela, grupisani prema materiji koju reguliu. (a) Zakon o lokalnoj samoupravi RS i Zakon o principima lokalne
samouprave u FBiH Analiza je pokazala da ova dva zakona predstavljaju znaajan pomak na prostorima Bosne i Hercegovine u definisanju izvornih prava i obaveza jedinica lokalne samouprave u provoenju odreenih nadlenosti. To, meutim, ne znai da nema prostora za njihovu dalju dogradnju, naroito u pogledu usklaivanja sa eventualno usvojenim izmjenama ustava u oba entiteta i odredbama Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Jedinicama lokalne samouprave treba obezbijediti:22 pravo raspolaganja imovinom; pravo da se samostalno upravlja prihodima; pravo da se ukljuuju u preduzetnike aktivnosti (ali pod uslovom da se izbjegavaju konflikti sa njenim drugim aktivnostima, te da javni interes bude glavni cilj). Ovo je minimum prava ispod kojeg ne bi trebalo pozicionirati jedinice lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini. Republika Srpska. Zakon o lokalnoj samoupravi u RS uredio je neka osnovna pitanja koja se odnose na imovinu i finansiranje jedinica lokalne samouprave, pa ne zahtijeva posebne intervencije, budui da daje sasvim dovoljno prostora za razvoj i jaanje lokalne samouprave u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Promjene treba uiniti u drugom pravcu, kako bi odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi zaivjele u praksi. S tim u vezi, posebno je vano donoenje novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske, kojim bi se prevazili uoeni problemi znaajnih neujednaenosti teritorija i drugih elemenata optina (seoske, gradske, male, velike, ekonomski nerazvijene, razvijene i dr.) u pogledu broja stanovnika, finansijskih i drugih resursa. Preciznije, neophodno je prevazii postojei sistem jednostepene (monotipske) lokalne samouprave.
Na slian nain definisana su i prava jedinica lokalne samouprave u Maarskoj, u dijelu Zakona o lokalnoj samoupravi, koji se odnosi na Prava lokalnih samouprava.
22
111
Isto tako vano je harmonizovati ostale zakone u RS koji, u razliitom obimu, reguliu raspolaganje resursima, potujui eventualno usvojene izmjene Ustava RS i odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi. Federacija BiH. Ve je istaknuto da je materija lokalne samouprave u Federaciji BiH, kroz Zakon o principima lokalne samouprave, regulisana na slian nain kao i u RS. Problemi koji postoje u FBiH vie su vezani za poloaj optina/gradova u odnosu na vie organe vlasti (kanton, entitet), a poseban problem je to je lokalni nivo praktino iskljuen iz aktivnosti koje se tiu privreivanja na lokalnom nivou ili stvaranja bilo kakve nove vrijednosti. Rjeenje ovog i drugih problema jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima slino je kao i u RS: neophodno je harmonizovati ostale zakone u FBiH koji, u razliitom obimu, reguliu raspolaganje resursima, potujui eventualno usvojene izmjene Ustava FBiH i odredbe Zakona o principima lokalne samouprave.
Obrazloenje: Model ne predvia izmjene zakona o lokalnoj samoupravi iz razloga to su postojee odredbe u oba entiteta zadovoljavajue. Ostaje problem harmonizacije ostalih zakona, ije odredbe ometaju dosljednu primjenu Zakona o lokalnoj samoupravi u RS i Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH. Preporuka je da se u ova dva zakona principi i obim nadlenosti jedinica lokalne samouprave definiu na isti nain, ime bi bile stvorene osnovne pretpostavke za ujednaavanje poloaja graana u cijeloj BiH.
(b)
Zakon o graevinskom zemljitu RS i Zakon o graevinskom zemljitu Federacije BiH
Izmjene zakona o graevinskom zemljitu mogu se izvesti alternativno, u zavisnosti od usvojenih izmjena Ustava RS i Ustava FBiH. Alternativa 1. Izmjene Ustava RS i Ustava FBiH. Ukoliko nadleni parlamenti usvoje izmjene ustava u entitetima, na nain kako je to predloeno u ovom modelu, jedinice lokalne samouprave bi postale vlasnici graevinskog zemljita, sa svim vlasnikim pravima koji iz toga proizilaze. Uvoenje optinske svojine kao izvornog-ustavnog prava, zahtijeva izmjene i dopune Zakona o graevinskom zemljitu RS i Zakona o graevinskom zemljitu Federacije BiH, kojim bi bili definisani sluajevi u kojima jedinica lokalne samouprave moe da stekne svojinu nad graevinskim zemljitem. S tim u vezi interesantna su neka rjeenja koja su, u vidu teksta prijedloga Zakona o imovini lokalne samouprave,
112
ponuena u Srbiji. Posebno su interesantne odredbe kojima bi trebalo regulisati pravo svojine jedinica lokalne samouprave na graevinsko zemljite. Citat iz teksta prijedloga navedenog Zakona:
l a n 6. (1) Jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine na objektu koji je na dan stupanja ovog zakona na snagu u dravnoj svojini, na kome ima pravo koritenja ili ga faktiki koristi, odnosno upotrebljava u celosti ili preteno. (2) Ako objekat faktiki ne koristi ona jedinica lokalne samouprave kojoj pripada pravo koritenja, pravo svojine pripada onoj koja ima pravo koritenja. (3) Izuzetno od odredbe stava 1. ovog lana, jedinica lokalne samouprave ne stie pravo svojine na objektu, ako pravo koritenja ima javno preduzee, ustanova ili drugo pravno lice iji je osniva Republika Srbija, odnosno ako ga faktiki koristi u celosti ili preteno, kao ni na imovini koja ini osnovni kapital javnih preduzea, odnosno ustanova iji je osniva jedinica lokalne samouprave. l a n 7. (1) Jedinica lokalne samouprave ima pravo da stekne pravo svojine na graevinskom zemljitu na kome se nalazi objekat iz lana 6. ovog zakona, kao i na graevinskom zemljitu koje je izuzeto iz poseda ranijeg vlasnika u korist jedinice lokalne samouprave, a nije ustupljeno treem licu radi privoenja nameni. (2) Jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine iz stava 1. ovog lana, na nain predvien l. 8.-10. ovog zakona. l a n 8. (1) Jedinica lokalne samouprave ima pravo da stekne pravo svojine na graevinskom zemljitu koje je, na dan stupanja na snagu ovog zakona, u javnim registrima upisano kao drutvena svojina, a kao korisnik je oznaena jedinica lokalne samouprave. (2) Jedinica lokalne samouprave ima pravo da u sluaju iz stava 1. ovog lana, po postupku predvienim ovim zakonom zahteva izmenu upisa. l a n 9. (1) Jedinica lokalne samouprave ima pravo da, pod uslovima iz lana 7. ovog zakona, stekne pravo svojine na graevinskom zemljitu koje je na dan stupanja na snagu ovog zakona upisano u javnom registru kao svojina Republike Srbije. (2) Pravo svojine na graevinskom zemljitu iz stava 1. ovog lana jedinica lokalne samouprave stie na nain i po postupku predvienim ovim zakonom. lan 10. Na podrujima na kojima nisu uspostavljeni javni registri nepokretnosti u koje se moe upisati pravo svojine na graevinskom zemljitu, jedinica lokalne samouprave ima pravo da joj graevinsko zemljite pripadne u svojinu pod uslovima predvienim lanom 7., a na nain predvien lanom 21. ovog zakona. (1) Jedinica lokalne samouprave ima pravo da, pod uslovima iz lana 7. ovog zakona, stekne pravo svojine na graevinskom zemljitu koje je na dan stupanja na snagu ovog zakona upisano u javnom registru kao svojina Republike Srbije. (2) Pravo svojine na graevinskom zemljitu iz stava 1. ovog lana jedinica lokalne samouprave stie na nain i po postupku predvienim ovim zakonom.
Navedena rjeenja u potpunosti bi se mogla primijeniti u zakonodavnom okviru oba entiteta, budui da je BiH bila u sastavu bive SFRJ i da su, u pogledu svojine,
113
primjenjivani isti propisi kao i na teritoriji Srbije. Pri tome treba imati u vidu razliite sisteme u kojima bi se ta rjeenja primjenjivala, to znai da bi postupke i procedure trebalo prilagoditi pravnom okviru Republike Srpske i Federacije BiH. Alternativa 2. Postojei ustavni okvir Ukoliko nadleni parlamenti zadre postojei ustavni okvir, mogue je postii odreena poboljanja u raspolaganju graevinskim zemljitem od strane jedinica lokalne samouprave kroz izmjene i dopune postojeih zakona. Republika Srpska Poboljanja u Republici Srpskoj, u navedenom smislu, mogua su kroz izmjene i dopune Zakona o graevinskom zemljitu i Zakona o prometu nepokretnosti, na nain kako je to predloeno u nastavku. (A) Izmjena i dopuna Zakona o graevinskom zemljitu i to tako da se: - u lanu 15. doda novi stav 2. koji treba da glasi: Izuzetno, od odredbe prethodnog stava, skuptina optine, odnosno skuptina grada moe graevinsko zemljite u dravnoj svojini unijeti kao svoj udio u preduzee radi podsticanja programa domaih i stranih ulaganja koji e obezbjediti zapoljavanje najmanje 30 novih radnika; - u lanu 16. u stavu 1. dodati novu taku v) koja treba da glasi: v) poslovnih objekata domaih i stranih ulagaa u kojima e se zaposliti najmanje 30 novih radnika, a koji projekti dobiju podrku Vlade Republike Srpske i skuptine optine, odnosno skuptine grada, a da dosadanje take v), g) i d) postanu take g), d) i ). (B) Dopuna Zakona o prometu nepokretnosti (Sl. list SR BiH, br. 38/78 i
Sl.glasnik Republike Srpske, br. 29/94), a za koji se moe lako uoiti da je anahron i da su mnoge njegove odredbe prevaziene novonastalim drutvenim odnosima, tako da je predloena izmjena lana 16. tako da se, kao esta, doda nova alineja osigurati zapoljavanje najmanje 30 novih radnika. (C) Dopuna lana 45. Zakona o graevinskom zemljitu: U taki (1) dodaje se drugi stav: Izuzetno pravo iz prethodnog stava na zemljitu preduzea iz lana 8. Zakona o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima (Sl glasnik RS 24/98) ostvaruje jedinica lokalne samouprave na ijoj teritoriji se to zemljite nalazi. Federacija BiH U Zakonu o graevinskom zemljitu Federacije BiH izmjene i dopune bi bile izvrene u lanu 45. na isti nain kao i kod izmjena i dopuna lanova 15. i 16. Zakona o graevinskom zemljitu RS. koja treba da glasi: - za podsticanje domaih i stranih ulaganja kroz programe koji e
114
Obrazloenje: Alternativa 1. Ovaj pristup podrazumijeva cjelovito sagledavanje i rjeavanje poloaja jedinica lokalne samouprave u pogledu svojine nad graevinskim zemljitem. Posebno bi trebalo paljivo definisati postupke i procedure oko prenosa dravne svojine nad graevinskim zemljitem u svojinu jedinica lokalne samouprave. Alternativa 2. Navedenim izmjenama i dopunama u lanovima 15. i 16. Zakona o graevinskom zemljitu RS i lanu 45. Zakona o graevinskom zemljitu Federacije BiH znaajno bi se poboljalo privlaenje investicija u privredne kapacitete, jer bi bilo mogue izbjei komplikovanu i nedovoljno efikasnu proceduru licitacija. Dopunom lana 45. Zakona o graevinskom zemljitu RS izbjegla bi se situacija da privatizovana preduzea postaju vlasnici nekretnina koje nisu plaene u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima. Ujedno bi jedinice lokalne samouprave dobile znaajne resurse za planiranje vlastitog prostornog i privrednog razvoja.
(c)
Zakon o poljoprivrednom zemljitu RS i Zakon o poljoprivrednom zemljitu FBiH
Republika Srpska U cilju poboljanja poloaja jedinica lokalne samouprave u upravljanju i raspolaganju poljoprivrednim zemljitem u dravnoj svojini neohodno je izvriti Zakona o poljoprivrednom zemljitu RS: Obezbijediti uvoenje svojine jedinica lokalne samouprave nad ovim resursom, a koji nije u privatnom vlasnitvu. S tim u vezi, na svim mjestima u Zakonu na kojima se govori o svojini Republike Srpske, treba da stoji u svojini jedinice lokalne samouprave. Rijeiti i pitanje pravnog sljednitva nad ovim resursom, tako da se u Zakonu o poljoprivrednom zemljitu iza lana 77 dodati novi lan 77a, koji treba da glasi: Stupanjem na snagu ovog zakona, po sili Zakona, poljoprivredno zemljite na kojem su pravo raspolaganja, upravljanja ili koritenja imali drutveno-pravni, odnosno dravno-pravni subjekti koji su prestali postojati, prenosi se u dravnu svojinu sa pravom raspolaganja jedinice lokalne samouprave na ijoj teritoriji se to zemljite nalazi. Umjesto Vlade RS, odluku o dodjeli poljoprivrednog zemljita na koncesiju treba da donosi jedinica lokalne samouprave na ijoj teritoriji se nalazi poljoprivredno zemljite (lan 71. taka 3). sljedee izmjene
115
Federacija BiH Jedinice lokalne samouprave gotovo u potpunosti su istisnute iz raspolaganja poljoprivrednim zemljitem koje je u dravnoj svojini, kao i iz odluivanja o njegovom koritenju. Rjeenje ovog problema je u izmjenama Zakona o poljoprivrednom zemljitu FBiH, na isti nain kao to je predloeno za RS, a po pitanjima svojine, koncesija i pravnog sljednitva za zemljite u svojini drutveno-pravnih ili dravnopravnih subjekata koji vie ne postoje. Osim toga, izmjenama Zakona trebalo bi obezbijediti i sljedee: da se sredstva od promjene namjene poljoprovrednog zemljita, u odreenom procentu, idu direktno u korist jedinica lokalne samouprave sa kojih su prikupljena. Sadanja praksa je da se sredstva uplauju kantonu, a onda kanton, na osnovu nejasnih kriterija, dodjeljuje sredstva optinama za kandidovane projekte. da jedinice lokalne samouprave odluujue utiu na promjenu namjene poljoprivrednog zemljita, u okvirima koje postavlja FBiH, odnosno kanton.
Obrazloenje: Navedenim izmjenama izvrilo bi se usklaivanje Zakona o poljoprivrednom zemljitu u oba entiteta sa promjenama u Ustavu RS i Ustavu FBiH, prema kojima bi ovaj resurs trebao da bude svojina jedinica lokalne samouprave. Time bi se stvorili osnovni preduslovi za novu ulogu jedinica lokalne samouprave u upravljanju i raspolaganju poljoprivrednim zemljitem u dravnoj svojini. Isto tako, predloenim izmjenama Zakona bilo bi rijeeno i pitanje pravnog sljednitva za poljoprivredno zemljite koje se nalazi u vlasnitvu drutvenopravnih ili dravno-pravnih subjekata, koji vie ne postoje. Nakon navedenih, logina je i izmjena Zakona u dijelu u kojem se govori o koncesijama, na nain da jedinice lokalne samouprave odluuju o dodjeli zemljita na koncesije, a u skladu sa postavljenim okvirima od strane entitetske (u FBiH i kantonalne) vlasti .
(d)
Zakon o koncesijama RS i Zakon o koncesijama FBiH
U propisima o koncesijama najdirektnije se moe uticati na poloaj jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima, kako po pitanju odluivanja tako i po pitanju naknada za koritenje resursa. Osim toga, propise o koncesijama treba uskladiti sa ostalim propisima koji se tiu upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima, a naroito vezano za obavljanje komunalnih djelatnosti. U nastavku se predlau promjene zakona u koncesijama u oba entiteta, uz dosljedno praenje predloenih izmjena u pogledu svojine jedinica lokalne samouprave.
116
Republika Srpska Predlau se sljedee izmjene Zakona o koncesijama RS: Predvidjeti da odluku o dodjeli koncesija moe donijeti i lokalna zajednica za odreene vrste resursa (koritenje poljoprivrednog zemljita, mini elektrane do 5 MW, komunalna infrastruktura i sl.) uz odreeni oblik saglasnosti Vlade RS (lan 6. Zakona o koncesijama); Predvidjeti da u Komisiji za koncesije obavezno budu imenovan lan/lanovi iz jednice lokalne samouprave na ijoj se teritoriji nalazi koncesiono dobro (pozitivno iskustvo FBiH po ovom pitanju). Federacija BIH Primjer optine Konjic je nain na koji treba rjeavati poziciju lokalne zajednice u pogledu dodjele koncesija, bez obzira kojem kantonu pripada. Slino kao i u Republici Srpskoj, izmjene Zakona o koncesijama u Federaciji BiH treba da se kreu u pravcu: Veih nadlenosti jedinica lokalne samouprave u dodjeli koncesija za mini hidro-elektrane do 5 MW, poljoprivredno zemljite, komunalnu infrastrukturu i slino. Budui da su lanom 6. precizno propisani sluajevi kada koncesije dodjeljuje Vlada FBiH i da su to zaista sluajevi kada koncesije treba dodjeljivati sa tog nivoa vlasti, slijedi da bi preraspodjelu nadlenosti u dodjeljivanju koncesija trebalo izvriti izmeu kantona i lokalnih zajednica; Predvidjeti da Vlada FBiH ili kantonalna vlada ne moe donijeti odluku o dodjeli koncesija bez saglasnosti nekog organa na nivou lokalnih zajednica; Raspodjela prihoda od koncesija je razliita po kantonima, uglavnom u korist kantona. Trebalo bi predvidjeti da veina sredstava pripada optinama (moda kao u RS, 70:30 u korist optina) i to regulisati ovim zakonom. Zakon o dopunama Zakona o koncesijama (SG FBIH 61/06) je ve predvidio saglasnost opinskog vijea prilikom dodjele koncesija koja je u nadlenosti kantona, to je dalo dosta dobre rezultate s aspekta realizacije opteg interesa u raspolaganju odreenim resursima.
Obrazloenje: Izmjenama i dopunama zakona o koncesijama u oba entiteta bili bi stvoreni uslovi za adekvatnije raspolaganje lokalnim resursima od strane jedinica lokalne samouprave, sa veim ansama da to bude u korist graana u lokalnim zajednicama. U tom kontekstu treba oekivati veu odgovornost lokalne administracije prema lokalnim resursima, a time i povoljniji ambijent za odrivi razvoj. Takoe nije zanemariv ni materijalni momenat, izraen kroz vee prihode jedinica lokalne samouprave po osnovu koritenja lokalnih resursa, a time i jaanje njihovog budetskog kapaciteta sa servisiranje nadlenosti i ovlaenja prema graanima.
117
prijedlozima
za
izmjene
propisa
koncesijama,
umjesto
kategorije
miljenje jedinica lokalne samouprave uvodi se kategorija saglasnosti, kao imperativna zakonska kategorija, iz razloga to se miljenje, iako zakonom priznato pravo lokalnih zajednica, u praksi ne primjenjuje i vie se uzima kao neobavezujue za donosioca odluke o koncesiji. Poseban problem je dio koncesionih naknada koji bi trebao da pripadne optini/gradu na ijoj teritoriji se nalazi koncesiono dobro. U odreivanju ove naknade jedinice lokalne samouprave imaju veoma pasivnu ulogu i zavise od toga na koji nain e se koncesija ugovoriti izmeu koncesionara i koncedenta (najee vlade entiteta), a i kada se ugovori, postoji problem u njenoj naplati. To je jo jedan razlog za vee nadlenosti jedinica lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima putem koncesija. Preraspodjelu nadlenosti u dodjeli koncesija izmeu jedinica lokalne samouprave i kantona u Federaciji BiH treba urediti u okviru Zakona o koncesijama u FBiH, a ne na nivou kantonalnih zakona, kako bi se postigla ujednaena rjeenja na cijeloj teritoriji. Korak dalje su ista rjeenja u oba entiteta, budui da bi se time postigla ujednaena rjeenja na cijeloj teritoriji BiH, to bi potencijalnim investitorima olakalo praenje legislative iz ove oblasti i omoguilo jednostavniji proces donoenja odluka.
(e)
Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije u RS
Republika Srpska Kada je u pitanju Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije u RS, jedina primjedba sa nivoa jedinica lokalne samouprave vezana je za raspodjelu prikupljenih sredstava, odnosno za raskorak izmeu njihovih razvojnih potreba i propisanog naina troenja sredstava. Prijedlog za rjeenje ovog problema je u izmjeni lana 10. stav 2. alineja Zakona na nain da se brie 70% i na taj nain d vea sloboda lokalnim zajednicama da same odreuju kako e raspolagati ovim sredstvima u skladu sa sopstvenim prioritetima, a ne onima koje im namee zakon. Alternativno, mogao bi da bude propisan obrnut odnos troenja ovih sredstava, npr. 70% za infrastrukturu, a 30% za stimulisanje privrednog razvoja kroz odobravanje kredita. Federacija BiH U Federaciji BiH nije bilo primjedbi na Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata u FBiH. (f) Komunalna preduzea
Problemi u oblasti komunalnih djelatnosti vezani su za postupak privatizacije dravnog kapitala u preduzeima, u oba entiteta, budui da se kao vlasnik u komunalnim
118
preduzeima pojavljuju entiteti, a ne jedinice lokalne samouprave. Takva situacija izuzetno oteava poslovanje ovih preduzea i onemoguava jedinice lokalne samouprave da preduzimaju efikasne mjere u stvaranju materijalnih, kadrovskih i drugih pretpostavki za pruanje, to je mogue kvalitetnijih, komunalnih usluga svojim graanima. Republika Srpska Vlasnitvo entiteta u komunalnim preduzeima u Republici Srpskoj u suprotnosti je sa odredbom lana 2. Zakona o komunalnim djelatnostima (Sl. Glasnik RS broj 11/95), u kojem su propisane djelatnosti od opteg drutvenog interesa koje se obavljaju na nivou jedinica lokalne samouprave. Rjeenje ovog problema je u izmjeni Zakona o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave, na nain da se akcije u komunalnim preduzeima, koje glase na Republiku Srpsku, prenesu na jedinice lokalne samouprave na ijoj se teritoriji nalazi konkretno preduzee. Neophodno je uraditi sljedee izmjene i dopune Zakona: U lanu 2. stav 1. dodaje se alineja 2. koja glasi: Akcije u komunalnim preduzeima sa sjeditem na njenoj teritoriji, raunajui i akcije koje je stekla Republika Srpska u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima. Alineja 2. postaje alineja 3.; U lanu 3. dodaje se taka 6. koja glasi: Akcije u smislu ovog zakona su vlasniki udjeli jedinica lokalne samouprave u preduzeima koje je ista stekla ulaganjem kapitala i vlasniki udjeli u komunalnim preduzeima sa sjeditem na njenoj teritoriji koje je Republika Srpska stekla u postupku privatizacije dravnog kapitala u preduzeima; Dodaje se lan 7a koji glasi: Svojina Republike Srpske nad akcijama u komunalnom preduzeu prenosi se u svojinu jedinice lokalne samouprave na ijoj teritoriji se nalazi sjedite tog preduzea.
Federacija BIH U Federaciji BiH bi, na slian nain, trebalo rijeiti ovaj problem, s tim da u FBiH ne postoji Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave ili neki drugi, po smislu i sadraju, slian zakon. Zbog toga bi ovaj problem trebalo rijeiti dopunom lana 3. Zakona o privatizaciji preduzea (Slubene novine Federacije BiH, br. 27/97, 8/99, 32/00, 45/00, 54/00, 61/01, 27/02, 33/02, 28/04, 44/04 i 42/06) na sljedei nain: Dodaje se novi stav koji glasi: Svojina Federacije BiH nad akcijama u komunalnom preduzeu, koja je steena u postupku privatizacije preduzea, prenosi se u svojinu jedinice lokalne samouprave na ijoj teritoriji se nalazi sjedite tog preduzea.
119
Osim toga, u cilju kvalitetnog obavljanja komunalnih djelatnosti i zatite ivotnog standarda graana, trebalo bi raditi na donoenju jedinstvenog zakona o komunalnim djelatnostima na nivou Federacije BiH. Na taj nain bio bi stvoren okvir za ujednaavanje usluga. principa i standarda za obavljanje ovih djelatnosti, a time i ujednaavanje poloaja graana FBiH po pitanju konzumiranja komunalnih proizvoda i
Obrazloenje: Navedenim izmjenama i dopunama zakona u oba entiteta bio bi rijeen dugogodinji problem upravljanja komunalnim preduzeima, koji je proiziao iz pretvaranja drutvene u dravnu svojinu i, kasnije, projekta privatizacije. Predloene izmjene i dopune korisne su sa vie aspekata, a po znaaju se naroito izdvajaju sljedei: jedinice lokalne samouprave bi, kao suvlasnici, preduzea, to bi im omoguilo da uestvovale, u rjeavaju radu skuptine akcionara i birale organe upravljanja komunalnih direktno nagomilane probleme u ovoj oblasti; bili bi stvoreni uslovi za intenziviranje investicionih ulaganja, bilo od strane budeta jedinica lokalne samouprave, bilo kroz partnerstvo sa privatnim kapitalom; naelnici i gradonaelnici bi, zajedno sa svojim saradnicima, preuzeli potpunu odgovornost prema graanima za pruanje komunalnih usluga na lokalnom nivou. Donoenjem jedinstvenog zakona o komunalnim djelatnostima u Federaciji BiH izbjegle bi se postojee razlike i diskriminacija graana u konzumiranju komunalnih proizvoda i usluga, to proizilazi iz donoenja zakona o komunalnim djelatnostima na nivou kantona. Posebno je vano izvriti objektivizaciju cijena komunalnih usluga u BiH, u smislu njihove visine i naina formiranja.
(g)
Zakon o stvarnim pravima
Imajui u vidu veliki broj zakona, u oba entiteta, u kojima je regulisana materija raspolaganja lokalnim resursima, na razliit nain i u razliitom obimu, bilo bi dobro da se, zakonom o stvarnim pravima, jednoobrazno regulie pravo svojine, u skladu sa predloenim promjenama ustava. Na taj nain bi se, izmeu ostalog, efikasno i nedvosmisleno regulisala pozicija jedinice lokalne samouprave u pogledu svojine i stvorila vrsta osnova za njihovu veu participaciju u upravljanju i raspolaganju lokalnim resursima.
120
Radi se o zakonu kojim bi se uredilo sticanje, koritenje, raspolaganje, zatita i prestanak prava svojine, drugih stvarnih prava i dravine. Pri tome bi se pod stvarnim pravima podrazumijevalo: pravo svojine, pravo graenja, zalono pravo, zemljini dug, pravo stvarne i line slubenosti i pravo stvarnog tereta. Posebno bi bilo vano da se odredbe ovog zakona, koje se odnose na pravo svojine, shodno primjenjuju na sva druga stvarna prava, osim u sluajevima kada to nije mogue zbog njihove pravne prirode. Posebno mjesto u ovom zakonu trebala bi da nau upravo opta i javna dobra, kao i dobra od opteg interesa. Optim dobrima smatraju se vazduh, voda u rijekama, izvorima, jezerima i moru. Javna dobra su stvari koje su po zakonu namijenjene da slue svima pod jednakim uslovima, kao to su: javni putevi, ulice, trgovi i drugo. Predmetom svojine i drugih stvarnih prava mogu da postanu rudna bogatstva, vode, divlja, ribe i drugi slobodni dijelovi prirode, kada se zahvate ili odvoje od svoga leita ili stanita na osnovu dozvole ili koncesije nadlenog organa. Predmetom prava svojine i drugih stvarnih prava mogu da budu i dobra od opteg interesa koja nisu opta dobra, kao to su graevinska zemljita, poljoprivredna zemljita, ume i umska zemljita, zatieni dijelovi prirode, biljni i ivotinjski svijet, stvari od kulturnog, istorijskog i ekolokog znaaja.
6.4. Ulog a jed inica lo kalne samouprav e u prik up ljanju direk tnih por e za
Prihod od poreza na imovinu pripada jedinicama lokalne samouprave u 100%-om iznosu, s tim da iste nisu u mogunosti da vre kontrolu njegove naplate. S tim u vezi, prisutno je masovno izbjegavanje plaanja ovog poreza od strane poreskih obveznika, a poreske uprave, u oba entiteta, nisu na zadovoljavajui nain rijeile ovaj problem. Rjeenje navedenog problema moglo bi se traiti kroz prenos ovlaenja poreske uprave na jedinice lokalne samouprave po pitanju kontrole naplate poreza na imovinu. Primjera radi u Republici Srpskoj bi se, u Zakonu o poreskoj upravi (Sl. Glasnik RS broj 51/01), mogle izvriti sljedee izmjene i dopune: U lanu 26. dodati taku 20. koja glasi: prenesu nadlenosti i ovlaenja na jedinice lokalne samouprave; U lanu 81. dodati taku 8. koja glasi: Jedinice lokalne samouprave kontroliu naplatu poreza na imovinu i pokreu prinudnu naplatu protiv obveznika koji ne izvravaju svoju obavezu, u skladu sa odredbama ovog zakona. U Federaciji BiH bi, na slian nain, u odgovarajuim zakonima, trebalo omoguiti jedinicama lokalne samouprave da vre kontrolu naplate poreza na imovinu i pokreu prinudnu naplatu protiv obveznika koji ne izmiruju svoje obaveze.
121
7. UP RA V L JA N JE L OK A LNI M R E S UR SI M A O D S TR A N E L OK ALN I H J ED I N I CA
Upravljanje
lokalnim
resursima
predstavlja
transparentan,
efikasan
prema
graanstvu orjentisan proces odravanja i stvaranja vrijednosti kroz poveanje prihoda, kontrolu izdataka, upravljanje rizicima, zadovoljenje regulative i osiguranje adekvatnog fizikog odravanja imovine lokalnih zajednica. Izrada novog modela upravljanja lokalnim resursima vezuje se za novu ulogu jedinica lokalne samouprave i njihove vee nadlenosti u toj oblasti. Da bi se izbjegla zamka neadekvatnog upravljanja lokalnim resursima nakon prebacivanja nadlenosti i ovlaenja sa viih nivoa dravne vlasti na optine/gradove, neophodno je prethodno vrlo precizno razraditi mogui organizacioni oblik upravljanja, s krajnjim ciljem da se reursima raspolae u korist graana lokalne zajednice. Osnovu za izradu navedenog modela ine sljedei koraci: definisanje vizije, definisanje misije i utvrivanje ciljeva.
U tu svrhu neophodno je: 1. Izvriti analizu postojeeg stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima; 2. Utvrditi prioritete za poboljavanje stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima; 3. Definisati konkretne akcije poboljanja stvarnog stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima; 4. Kreirati i uvesti novi model upravljanja lokalnim resursima. Definisanje vizije Budui da vizija predstavlja vienje budunosti kao i prihvaeno vjerovanje i sistem vrijednosti, ijim artikulisanjem lider eli da pridobije sljedbenike u pokretanju i realizaciji svojih aktivnosti, u konkretnom sluaju kreiranja novog modela upravljanja lokalnim resursima, vizija bi trebala da sadri neke bitne elemente kao to su: doprinos poveanju opteg i zajednikog dobra; zakonito, ekonomino, efektivno i efikasno upravljanje lokalnim resursima; uspostavljanje novog sistema vrijednosti i slino. Definisanje misije Misija unapreenja procesa upravljanja lokalnim resurima i formiranja optimalnog upravljakog modela sastojala bi se u Predvianju potreba i ispunjavanju zahtjeva korisnika lokalnih resursa uz organizovano, racionalno i javno upravljanje i raspolaganje lokalnim resursima.
122
Utvrivanje ciljeva Konkretizacija definisane vizije i misije e se obezbijediti kroz: 1. Osnovni cilj; 2. Podciljeve i 3. Mjere i aktivnosti. Osnovni cilj koji ujedno predstavlja i konkretizaciju prethodno definisane vizije i misije je: Kreiranje i uvoenje novog organizacionog modela upravljanja resursima na lokalnom nivou. Osnovni cilj mogue je realizovati kroz nekoliko operativnih ciljeva, kao to su: 1. Obezbjeenje kljunog uea lokalnih zajednica u raspolaganju lokalnim resursima preuzimanjem vlasnitva, de facto i de jure (stvarno i formalnopravno), nad imovinom koja je neophodna za obavljanje osnovnih funkcija lokalnih zajednica; 2. Racionalnije i bolje upravljanje i raspolaganje lokalnim resursima; 3. Poveanje ostvarenja prihoda lokalnih zajednica; 4. Rjeavanje razvojnih problema lokalnih zajednica; 5. Obezbjeenje znaajnog uea lokalnih zajednica u regulisanju obavljanja razliitih djelatnosti naroito u sferi obima i dinamike koritenja prirodnih resursa i upravljanja komunalnom infrastrukturom. Za svaki od navedenih operativnih ciljeva treba predvidjeti mjere i aktivnosti koje bi doprinijele njihovoj realizaciji. Generalno, kreiranju novog modela upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima snano moe da doprinese: 1. Stvaranje tima eksperata koji bi se dugorono bavio ovom problematikom; 2. Koritenje prilagoenih iskustava zemalja u regionu koje su postigle pozitivne rezultate; 3. Prihvatanje novog modela od strane kreatora politika i donosioca odluka u BiH.
7. 1.
A n al i za p o s t o j e e g st an j a u ob l a s ti u p ra vl ja n j a l o kal n i m r e su rs i m a
Sagledavanje stanja upravljanja lokalnim resursima zahtjeva njihovo raslanjivanje na osnovne grupe koje e biti analizirane. Rije je o slijedeim osnovnim grupama lokalnih resursa: 1. Poljoprivredno zemljite u privatnoj i drutvenoj svojini; 2. Gradsko graevinsko zemljite; 3. ume; 4. Mineralna bogatstva; 5. Hidropotencijal; 6. Nacionalni parkovi, zatiene zone i ostali turistiki resursi; 7. Infrastruktura;
123
8. Privredne nekretnine van funkcije. Na osnovu provedenog istraivanja na uzorku optina i gradova u BiH (Doboj, Gacko, Banja Luka, Zvornik, Laktai, Biha, Gradaac, Kakanj i Travnik), uoeni su kljuni problemi sa kojima se suoavaju lokalne zajednice prilikom upravljanja lokalnim resursima u oba entiteta kao i problemi karakteristini za svaki entitet posebno, a koji su rezultat razliite organizacije lokalne vlasti u njima. Zajediki problemi sa kojima se suoavaju lokalne zajednice u oba entiteta su: 1. Lokalnim zajednicama su date prevelike obaveze a premala ovlatenja, odnosno, lokalna zajednica snosi krajnju odgovornost prema graanima a veina ovlatenja nije u njihovoj ingerenciji; 2. Problem koncesija u smislu da su federalni i kantonalni nivo u FBiH odnosno entitetski nivo vlasti nema nikakav uticaj; 3. Neureene evidencije, zemljine knjige i katastri koji uslonjavaju i komplikuju bilo kakve aktivnosti u vezi sa nekretninama; 4. Nerijeeni imovinsko-pravni odnosi; 5. Komunalna infrastruktura i objekti koji su izgraeni iz samodoprinosa graana nisu vraeni optinama u vlasnitvo; 6. Nedostatak podzakonskih akata kojima bi se adekvatnije regulisala obaveza plaanja naknade i njena visina od strane zagaivaa okoline a na ime saniranja prouzrokovane ekoloke tete. Sadanji prihod po osnovu naknade zagaivaa ostvaruje kanton (u FBiH) tj. Entitet (u RS) dok optine nemaju mehanizam da ubiru sredstva potrebna za saniranje teta nastalih po ovom osnovu. U FBiH uoeni su slijedei specifini problemi i to: 1. Kanton zadrava najvei dio finansijskih sredstava. Problemi vezani za zadravanje veeg dijela finansijskih sredstava se odnosi na: Neadekvatnu raspodjelu prihoda od koncesija izmeu kantona i optine gdje kanton zadrava vei iznos sredstava u odnosu na optinu na ijoj se teritoriji odvijaju sve aktivnosti; Prihode od promjene namjene poljoprivrednog zemljita koji pripadaju kantonu koji za istu daje saglasnost, a optini se sredstva vraaju preko kandidovanja projekata ali ni priblino onoliko koliko se po ovom osnovu prikupi sredstava na nivou optine; Vodoprivrednu naknadu koja se ubire od strane kantona a optina ne moe da utie na koritenje voda na svom podruju; Prihod od boravine takse se dijeli izmeu kantona (80%) i FBiH (20%)23; Naknadu za izgradnju sklonita koju ubire kanton a ne optina na ijoj teritoriji se sklonite gradi24; u RS nadleni za davanje koncesija na koje optina/grad
23 Ovakva raspodjela prihoda od boravine takse definisana je odredbama Zakona o turistikim zajednicama na koje su uesnici radionice dali primjedbe 24 Zakonom o sklonitima predvieno je izdvajanje 1% od predraunske vrijednosti sklonita kao naknada za izgradnju sklonita. Ovaj prihod pripada kantonu. Graani i subjekti koji ele da grade ove objekte su
124
2. Optina doivljava kanton kao glavnog koniara promjenama i reformi, uglavnom zbog prevelike administracije, tromosti sistema kao i velikih trokova finansiranja; 3. Veliki problem komunikacije izmeu optinskih, kantonalnih i entitetske vlasti zbog prevelikog administrativnog aparata; 4. Nerijeeno i nedefinisano vlasnitvo nad imovinom koja se nalazi na teritoriji optine (vlasnitvo nad prirodnim resursima je prebaeno na kantone dok optina nema gotovo nikakvog uticaja na njihovo koritenje i upravljanje, nije regulisano vlasnitvo nad nekim objektima (npr.objekti bive JNA i sl.) zbog ega optina ne moe uticati na njihovo koritenje, ne moe ih rekonstruisati ili njima raspolagati na neki drugi nain; 5. Legislativna neusklaenost i preveliki broj propisa donesenih kako na federalnom tako i na kantonalnom nivou, a koji reguliu oblast prostornog ureenja to stvara veliki problem u njihovom praenju. U RS su uoeni slijedei specifini problemi i to: 1. Nepostojanje transparenog i pouzdanog popisa imovine; 2. Problem zapoljavanja u organima lokalne uprave je evidentan u veini lokalnih zajednica jer optinske komisije utvruju redoslijed kandidata, a da nisu dovoljno upoznate sa procedurama zapoljavanja u organima uprave; 3. Neusklaenost Zakona o graeviskom zemljitu, Zakona o stimulisanju malih i srednjih preduzea, Zakona o eksproprijaciji i Zakona o poljoprivrednom zemljitu; 4. Univerzalna visina rente za prirodne pogodnosti bez obzira na razvijenost optine i atraktivnost prostora za gradnju; 5. Provoenje poreskih zakona i propisa u smislu neadekvatne kontrole naplate prihoda od strane poreske uprave, a koji pripadaju optini (npr. porez na imovinu). Navedeno govori da se lokalni nivo vlasti suoava sa ozbiljnim problemima upravljanja lokalnim resursima sa kojim se oigledno, svaka lokalna zajednica, pojedinano, ne moe samostalno nositi. Da bi se ovi krupni problemi rijeili, mora postojati politiki koncenzus na entitskom nivou koji bi dao osnovu za niz aktivnosti koje e lokalna zajednica morati pokrenuti da bi izala iz sadanje ah-mat pozicije. 7. 2. P ri ori t et i z a p ob ol j an je stv a rn og st an ja u ob l a sti u p ra vl jan j a lo kal n im r e su r sim a Iz sagledanog postojeeg stanja u oblasti upravljanja lokalnim resursima u BiH jasan je i nesporan osnovni prioritet, a to je:
nezadovoljni kako zbog prevelikog iznosa dabine a svoje nezadovoljsto ispoljavaju prema optini u kojoj obezbjeuju svu neophodnu dokumentaciju za gradnju.
125
Stvarni i formalno-pravni prenos vlasnitva nad imovinom na lokalne zajednice koja je neophodna za obavljane njenih osnovnih funkcija. Bez stvarnog prenosa vlasnitva nad imovinom na lokalne zajednice, iluzorno je uopte priati o funkcionalnoj i fiskalnoj decentralizaciji i unapreenju upravljakog procesa u oblasti lokalnih resursa. Rije je o aksiomu koji se ne dokazuje i koji predstavlja polaznu, osnovnu pretpostavku procesa formiranja novog modela upravljanja lokalnim resursima u BiH. Iako je u RS stvorena formalno-pravna osnova25 da se izvri prenos imovine u dravnoj svojini na jedinice lokalne samouprave do stvarnog prenosa imovine po vertikalnoj strukturi vlasti nije dolo. Takoe, prema vaeim propisima koji ureuju oblast lokalne samouprave, lokalne zajednice su, sa jedne strane, odgovorne za funkcije koje su im date u nadlenost, a sa druge opet, nisu vlasnici imovine koja im je potreba za obavljanje datih nadlenosti. Puni subjektivitet lokalnih zajednica se ne moe ostvariti bez obezbjeenja
materijalnih i finansijskih pretpostavki potrebnih za obavljanje njenih funkcija. Imovinska komponenta je jedna od najvanijih pretpostavki za ostvarenje potpunog subjektiviteta jedinica lokalne samouprave. Pored nunosti ostvarenja prava prenosa imovine sa dravnog na lokalni nivo, potrebno je odgovoriti i na neka praktina pitanja u vezi sa prenosom imovine. Kljuno je pitanje da li lokalne zajednice ele ulagati i koliko u odravanje i popravak imovine koja e vjerovatno biti prenesena u njeno vlasnitvo? ele li lokalne zajednice podjednako ulagati u imovinu koja je njihovo vlasnitvo i u imovinu koja e im vjerovatno, prije ili kasnije, biti prenesena u vlasnitvo ili e prednos dati ulaganju u postojeu vlastitu imovinu? Logino je da e proritet sigurno dobiti jedinice imovine koje su u vlasnitvu lokalnih zajednica ili one koje e u doglednoj budunosti ostati u njenom vlasnitvu ili one koje e se prodati i za koje e prodajna cijena biti znatno vea ako se uine odreeni popravci i ulaganja. 7. 3. M j e re z a p ob o l j a n je st v arn og st an ja u ob l a st i u p r a v lj an ja l o ka ln i m r e s u r si m a Pod pretpostavkom da se postigne politiki konsenzus u smislu oivotvorenja postavljenog prioriteta, niz je konkretnih mjera koje se mogu poduzeti u cilju
25 Narodna skuptina RS je 2006.godine donijela Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja na jedinice lokalne samouprave kojim se utvruje imovina jedinica lokalne samouprave, prenos imovine u dravnoj svojini na jedinice lokalne samouprave, upis imovine u javnen registre o evidenciji o nekretninama, preuzimanje i predaja u posjed jedinici lokalne samouprave, a radi izvravanja osnovnih funkcija jedinice lokalne samouprave.
126
poboljanja
stvarnog
stanja
oblasti
upravljanja
lokalnim
resursima
ija
implementacija nuno ne mora ekati ostvarenje postavljenog prioriteta. Mjere predstavljaju osnov i za formiranje modela upravljanja lokalnim resursima koji se nee moi konkretizovati, ako se iste ne realizuju. To su: 1. Formiranje odjeljenja za upravljanje lokalnim resursima. Sutina ove mjere je da se, kroz centralizaciju, odgovornost za upravljanje lokalnim resursima prenese na novoformirano odjeljenje i njene rukovodice. 2. Utvrivanje strateke uloge lokalnih resursa u ostvarivanju funkcionalnih ciljeva lokalnih zajednica. Ovaj proces bi se trebao provesti na lokalnom nivou vlasti uz detaljnu javnu raspravu i politiki koncenzus. Svrha je da se postigne vea efikasnost u pruanju usluga gradske administracije, poveanje prihoda budeta optine/grada radi finansiranja osnovnih zadataka lokalnih zajednica, poboljanje kulturnog ivota lokalnih zajednica, bolji fiziki izgled optine/grada i slino, a sve u funkciji zadovoljenja potreba graana kao krajnih korisnika usluga koje prua lokalna zajednica. 3. Klasifikacija imovine u skladu sa njenim odnosom prema zadacima lokalnih zajednica. Finansijska politika, odgovornost i odluke lokalnih zajednica u vezi sa konkretnom imovinom trebala bi se zasnivati na njenoj namjeni i nainu koritenja. 4. Izrada baze podataka o imovini. Proces upravljanja lokalnim resursima se mora oslanjati na tane i pouzdane podatke. 5. Implementacija prakse upravljanja lokalnim resursima na nain upravljanja portfeljima. Nakon to se utvrde ciljevi i formira organizacija (npr. odjeljenje za upravljanje lokalnim resursima), mora se sprovesti proces upravljanja lokalnim resursima koji podrazumijeva ostvarivanje postavljenih ciljeva kroz praenje dnevnih i mjesenih rezultata imovine kao i kroz planiranje i izvravanje dugoronih strategija.
7. 4.
K r ei r an j e i u vo en je n ov og org a ni z a ci on og mod e l a u p ra vl jan j a lo kal n im r e su r sim a
Novi organizacioni model upravljanja lokalnim resursima uvodi novi sistemski pristup poveanju efikasnosti i efektivnosti upotrebe imovine koja je u vlasnitvu ili je data na koritenje lokalnim zajednicama. Upotrebom multidisciplinarnog pristupa u upravljanju imovinom, model bi trebao da rezultira poboljanjima kako u sferi poveanja prihoda u budetima lokalnih zajednica tako i poboljanju kvaliteta pruanja usluga graanima, stvarajui, pri tome, osnov za ubrzaniji privredni razvoj lokalne samouprave. Pod pretpostavkom da lokalne zajednice implementiraju prethodno definisane mjere, predloeni model upravljanja lokalnim resursima bi se sastojao od slijedeih aktivnosti:
127
1. Uvoenje baze podataka (sistem inventure) za svaku jedinicu imovine lokalne zajednice; 2. Klasifikacija imovine i formulisanje finansijske politike u skladu sa klasifikacijom; 3. Procjena imovine; 4. Izrada operativnih izvjetaja za svaku jedinicu imovine; 5. Izvjetavanje o imovini; 6. Konsolidacija upravljanja lokalnim resursima; 7. Izrada plana za upravljanje lokalnim resursima.
A k t i v n o s t 1. Uvoenje baze podataka (sistem inventure) za svaku jedinicu imovine lokalne samouprave esto postoji puno protivargumenata datih od strane lokalnih zajednica a koji su vezani za proces uvoenja baze podataka (sistem inventure) za svaku jedinicu imovine lokalne samouprave. to Najei protivargument je da sprovoenje lokalne sveobuhvatnog i ispravnog popisa zahtjeva puno vremena i znaajna izdvajanja finansijskih sredstava, dodatno optereuje ograniene resurse samouprave. Ali sa druge strane, sveobuhvatan popis imovine e posluiti kao osnov za efikasno i efektivno upravljanje lokalnim resursima, koje e rezultirati krajnjim rezultatom-boljim i intenzivnijim koritenjem imovine, smanjenjem trokova koji nastaju u vezi sa imovinom i poveanim prihodima po osnovu imovine lokalnih zajednica-to moe nadoknaditi trokove popisa imovine. Bez formirane tane, pouzdane i transparentne baze podataka u kojoj e biti sadran popis imovine lokalnih zajednica, ne moe se uspostaviti ni efikasan i efektivan sistem upravljanja lokalim resursima. Izmeu ostalog, detaljna baza podataka omoguie lokalnim zajednicama: 1. Nadzor i analizu lokalnih resursa i njihovih portfelja; 2. Razvoj i primjenu stratekog plana za upravljanje razliitim vrstama imovine jedinica lokalne samouprave. Faktori koji dodatno pojaavaju znaaj popisa imovine su: 1. Kvalitetna briga o lokalnim resursima zahtjeva prikupljanje podataka i kontrolu; 2. U nekim sluajevima postoji zakonska obaveza prikupljanja podataka26;
26
lanom 128. Zakona o ureenju prostora (Slubeni glasnik RS, broj 84/02) predvieno je da Sluba dokumentacije u optini prikuplja, sreuje i obrauje naroito slijedee podatke i dokumentaciju: geodetski (situacioni) plan, prostorne, urbanistike, regulacione i druge planove, normativne akte iz oblasti prostornog ureenja, podatke iz katastra zemljita odnosno katastra nekretnina, katastra zgrada, saobraajnica, nadzemnih i podzemnih instalacija, registar optinskog fonda graevinskog zemljita, katastar izvorita voda sa kvalitativnim i kvantitativnim obiljejima, registar zatienih podruja, spomenika kulture i prirodnih rijetkosti,
128
3. Unapreenje odgovornosti lokalnih zajednica i transparentnost u radu sa njenom imovinom. Popis imovine treba da: (a) (b) bude stvaran, odnosno zasnovan na stvarnom stanju; sadri matine, fizike, finansijske i raunovodstvene podatke.
Postupak primjene popisa imovine je vrlo obiman zadatak, pogotovo ako se uzme u obzir koliina podataka koje treba prikupiti za svaku jedinicu imovine, broj jedinica imovine i nepostojanje centralnog izvora podataka. Takoe, ne treba zanemariti ni injenicu da su lica koja bi bila nadlena za ovaj posao, ve zaokupljena svojim postojeim radnim zadacima, te bi ovo za njih bio dodatni posao. Osim toga, postojee baze podataka su nepotpune i, manje ili vie, netane, uz izraen problem pristupa podacima. Rjeavanje ovog problema traie dosta vremena i finansijskih izdvajanja, ako lokalne zajednice zaista budu htjele da naprave kvalitetnu bazu podataka koja e biti transparentna i pouzdana za upotrebu. Bez obzira na navedene krupne probleme, popis imovine je prvi korak u procesu unapreenja procesa upravljanja lokalnim resursima. to prije lokalne zajednice shvate njegovu vanost i hitnost, prije e pristupiti njegovoj realizaciji i na taj nain se prije pribliiti realizaciji postavljenog cilja efikasnom i efektivnom upravljanju lokalnim resursima27. Klju uspjeha je posvetiti se konkretnom poslu popisa imovine i postizanju napretka, a ne priati i teiti savrenstvu, a konkretno nita ne initi da se to savrenstvo dostigne. Da bi se izvrio efikasan i efektivan popis imovine nuno je identifikovati imovinu koja e biti, sa aspekta vlasnitva, prenesena sa dravnog na lokalni nivo. S tim u vezi bie neophodno: pripremiti popise imovine za prenos - odrediti i posebno popisati imovinu za prenos i drugu imovinu tamo gdje prava vlasnitva lokalnih zajednica nisu jasna; izraditi i odobriti strategiju koja e racionalno smanjiti dalja ulaganja lokalnih zajednica u imovinu koja nije u njenom vlasnitvu ni pod njenim nadzorom;
sistematsku evidenciju o pojavama ugroavanja ivotne sredine, registre naselja, namjene prostora i povrina, ulica i kunih brojeva, statistikih krugova i sl. odgovarajue osnove i planove, ali i izvode iz njih, tehniku dokumentaciju za graenje graevine i geraevinskih cijelina, inenjersko-geoloku kartu, sa podacima o ispitivanju tla i mikroseizmikom rejonizacijom, podatke o ugroenosti od elementarnih nepogoda, statistike, kartografske, analitike, planske i druge informacije od znaaja za planiranje prostora. 27 Da kvalitetan popis imovine nije nemogue sprovesti, govori primjer Grada Varadina koji se, meu prvim gradovima/optinama u Hrvatskoj, upustio u implementaciju popisa imovine a sve u cilju formiranja efektivnog i efikasnog modela upravljanja lokalnim resursima. Tako, za godinu dana evidentirano je vie od 740 jedinica imovine. Jednostavan postupak prikupljanja tih podataka doveo je do vanih spoznaja o trenutno slabom koritenju nekih jedinica imovine, o imovini koja stvara male prihode, o davanju atraktivnih poslovnih prostora na koritenje nevladinim organizacijama koje za iste plaaju malu zakupninu ili je uopte ne plaaju, a rijetko koriste prostor, te o drugim okolnostima koje pruaju brze i relativno lake mogunosti za poveanje finansijskog uinka portfelja imovine.
129
godinje pregledati i odobriti budetske izdatke za svaku iduu godinu u vezi sa takvom imovinom, i to pojedinano - po jedinici sporne imovine; osigurati usklaenost izmeu imovinskog prava i bilansa u kojima se ta imovina knjii.
Da bi se navedene aktivnosti uspjeno realizovale neophodno je: 1. Izraditi Prirunik za inventuru imovine jedinica lokalne uprave i samouprave i zapoeti prikupljanje podataka u skladu s istim; 2. Zapoeti s imovinom i portfeljima koji daju najbolje i najloije rezultate; 3. Ukljuiti poseban dio o imovini koja nije u vlasnitvu ili pod kontrolom lokalnih zajednica, ali ih one finansiraju; 4. Razviti novu ili preurediti postojeu softversku bazu za odravanje tih podataka.
A k t i v n o s t 2. Klasifikacija imovine i formulisanje finansijske politike u skladu sa klasifikacijom Ako se posmatra uloga i ciljevi lokalne samouprave kao vlasnika imovine (nekretnina), ista bi se mogla podijeliti na tradicionalnu i netradicionalnu. Tradicionalna uloga lokalne samouprave ukljuuje ponudu odgovarajueg broja jedinica imovine za javna dobra i usluge po najnioj cijeni, u poreenju sa alternativnim dogovorima, ukljuujui i pruaoce usluga iz privatnog sektora. Netradicionalna uloga lokalne samouprave ukljuuje podrku lokalnom privrednom razvoju i ostvarivanje prihoda iz alternativnih izvora. Lokalne zajednice u BiH su sada odgovorne za iroki krug funkcija (prostorno i urbanistiko planiranje, komunalne usluge, briga o djeci, socijalna zatita, itd). Prema tim funkcijama, imovina potrebna za njihovo ispunjavanje moe se podijeliti u tri grupe: 1. Obavezna imovina - imovina za koju je odgovorna lokalna samouprava po odreenom zakonu; 2. Diskreciona imovina - dobrovoljno podrana iz drutvenih, politikih i drugih razloga; 3. Viak imovine ili imovina za ostvarenje prihoda. U direktnoj vezi sa klasifikacijom imovine je i proces formulisanja finansijskih naela i ciljeva za svaku klasifikovanu grupu imovine. Primjera radi, efikasnost obavezne imovine bi se mogla poboljati: (a) Poveanjem objektom; (b) Svoenjem tekuih trokova na najmanju moguu mjeru; optimizacije namjene koritenja objekata, postavljanjem zahtjeva da odjeljenja lokalne samouprave opravdaju tranju za tim
130
(c)
Poznavanjem najbolje namjene imovine i izradom cost-benefit analize, kako bi se opravdala namjena odreene imovine za potrebe lokalne samouprave.
Efikasnost diskrecione imovine trebala bi se optimizovati: (a) (b) Analizom stvarnih trokova kako bi se olakalo donoenje najboljih odluka; Stvaranjem programskih alternativa radi to veeg smanjenja direktnih i indirektnih subvencija28 u vezi sa imovinom. S tim u vezi posebno bi bilo znaajno razmotriti slijedee mjere: o o Postii da korisnici ili njihovi donatori sami odravaju imovinu, Podsticati korisnike ili njihove donatore da daju u zakup nekoritene dijelove prostora ili podruja drugim komercijalnim ili neprofitnim pravnim licima, te tano izvjetavati vlasnika o ostvarenim neto prihodima i u skladu sa tim prilagoditi subvencije, o Uspostaviti jasne ugovorne odnose sa korisnicima koji ugovaraju meusobne obaveze za odravanje imovine i raspodjelu trokova i prihoda, o Pratiti namjenu i koritenje kako bi se osiguralo da neiskoriteni prostor bude dodijeljen ozbiljnim korisnicima, o Urediti da vie grupa korisnika dijeli objekat.
Mogua situacija je da lokalne zajednice mogu imati previe imovine koja je namijenjena za obavljanje njenih osnovnih ili diskrecionih funkcija. U tom kontekstu, optimalno bi bilo: 1. Dati nekretnine u zakup uz najbolju namjenu radi stvaranja tekuih prihoda; 2. Povremeno ocijenjivati rezultate u smislu praenja ostvarenja prihoda kod tih nekretnina pomou alternativnih investicionih kriterijuma; 3. Sprovoditi selektivna kapitalna ulaganja radi poveanja prihoda; 4. Prodati nekretnine koje ne daju dovoljno dobre rezultate, kako bi se ostvarili jednokratni prihodi; 5. Smanjiti trokove odravanja i obaveze ako se ona ne moe dati u zakup ni prodati. Treba naglasiti da prema vaeem zakonskom okviru, ne postoji obaveza podnoenja ovakve klasifikacije kao ni odluka o upravljanju imovinom, na razmatranje i usvajanje skuptinama lokalnih zajednica. Rije je o pitanjima koja su od najvie strateke vanosti za svaku lokalnu samoupravu, jer e kratkorono i dugorono uticati na njene graane29. Zbog toga bi bilo dobro da se klasifikacija izradi i podnese lokalnim
Direktne subvencije-donacije gotovine primaocu. Indirektne subvencije-negotovinske koristi koje mogu biti date npr. u obliku smanjenja najamnine, upotrebe prostora na lokaciji bolje kvalitete od one kakva je primaocu potrebna ili druge negotovinske koristi. 29 Praktian primjer uspjene primjene verifikacije klasifikacije imovine od strane lokalnih skuptina je primjer Grada Varadina. Administrativna odjeljenja lokalne uprave Grada Varadina su izradili privremenu klasifikaciju i prezentovali je gradskoj skuptini u februaru 2002.godine. U skladu sa raspravom koja je uslijedila, klasifikacija je revidovana i odluke vezane za upravljanje imovinom sada se donose u skladu sa realnim ciljevima za nabavku, upotrebu i raspolaganje imovinom iz portfelja Grada Varadina.
28
131
skuptinama na raspravu i usvajanje te da se paralelno pokrene inicijativa izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi koja bi navedenu proceduru utvrdila kao obaveznu. Da bi se navedene aktivnosti sprovele nuno je: (a) Izraditi nacrt klasifikacije sve imovine, podijeljne na tri grupe: (b) (c) (d) (e) obaveznu, diskrecionu onu koja stvara prihod.
Formulisati naela i ciljeve za svaku grupu imovine; Uvesti standarde za potronju imovine za one subjekte kojima lokalna samouprava daje finansijsku podrku; Na sjednicama lokalnih skuptina potvrditi klasifikaciju i finansijska naela kao dio sveobuhvatnog plana upravljanja lokalnim resursima; Pokrenuti inicijativu izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi koje bi formalno-pravno verifikovale ovu proceduru.
A k t i v n o s t 3. Procjena imovine Kljuno pitanje za proces upravljanja lokalnim resursima je odreivanje odgovarajuih vrijednosti za razliite vrste imovine koje su u vlasnitvu lokalne zajednice. Posmatrano u globalu, postoje dvije velike grupe imovine, koja se nalazi u vlasnitvu lokalnih zajednica: 1. Imovina koja se moe prodati (barem potencijalno) i 2. Imovina koja ne moe biti predmet prodaje prema bilo kakvim racionalnim pretpostavkama (npr. mostovi, lokalna putna mrea i sl). Za imovinu koja se moe prodati, poznavanje njene trine vrijednosti klju je praenja i kontrole rezultata. Kao dio procesa upravljanja imovinom, finansijski se rezultati svake pojedinane jedinice imovine ocjenjuju prema njenoj trinoj vrijednosti. Za jedinice imovine lokalne samouprave koje se ne mogu otuiti, savremeni pristup za procjenu je tzv. cijena vijeka trajanja, koja se sastoji od cijene izgradnje i trokova odravanja i popravaka imovine za vrijeme njenog vijeka trajanja. Vano je shvatiti da raunovodstvena vrijednost jedinica imovine ima ogranieno znaenje u procesu donoenja racionalnih odluka u upravljanju imovinom. U svakom sluaju, raunovodstvena vrijednost imovine, po pravilu nije povezana sa trenutnom trinom vrijednou osim ako nije tek nedavno plaena. Raunovodstvena vrijednost ne predstavlja ni cijenu vijeka trajanja. Sadanja se praksa u ocjeni vrijednosti zasniva na tri osnovne metode procjene ili pristupa za procjenu trine vrijednosti, od kojih se svaki upotrebljava onoliko koliko su dostupni vjerodostojni, valjani i bitni podaci. To su:
132
1. Metod troka koji je utemeljen na procjenama zamjenskog troka. Npr. ovaj pristup trinoj vrijednosti zemljita dodaje procjenu trokova graenja ukljuujui i trokove projektovanja. 2. Metod poreenja prodaja. Njim se jednostavno odgovara na pitanje: Kakvu su prodajnu cijenu postigle sline jedinice imovine kada su bile ponuene tritu? 3. Metod kapitalizacije dohotka. U svom najjednostavnijem obliku, ovaj pristup se koristi formulom: vrijednost = tok novca/oekivana stopa povrata. Svaki od ovih metoda je samo metod. Procjena predstavlja ocjenu vrijednosti, a ne utvrivanje, zasnovanu na svim bitnim podacima. Vano je naglasiti da se stvarna vrijednost utvruje na tritu, kada kupci i prodavci dogovaraju konkretnu transakciju. Razliite vrste imovine mogu zahtijevati naglasak na samo jedno ili dva metoda procjene. Na primjer: a) Neiznajmljeni stanovi ili kue Vjerovatno je najbolji metod poreenje prodaja. Metod troka bi takoe mogao biti koristan, ali bi se kod starijih jedinica imovine moglo dogoditi da zahtijeva prevelika prilagoavanja. b) Zakup poslovnih prostora Metod kapitalizacije dohotka i metod poreenja prodaje. Metod troka bi bio pogodan samo za novije jedinice imovine. c) Neizgraeno zemljite Metod poreenja prodaje jedini je praktian metod jer nema prihoda koji bi se mogao kapitalizovati kao ni bilo kakve graevine. Najvanije metodoloko pitanje u vezi sa procjenom jedinica imovine lokalnih zajednica je uvoenje u propise i praksu lokalne samouprave pojma trine vrijednosti imovine onako kako je taj pojam shvaen u meunarodnoj praksi i u privatnom sektoru. Problem sadanje prakse da se neke lokalne zajednice koriste nestandardnim definicijama trine vrijednosti to rezultira potcjenjivanjem vrijednosti koja je sadrana u jedinicama imovine lokalne samouprave. Drugo bitno pitanje koje se vee za postupak procjene imovine je odreivanje prioriteta meu imovinom koja se procjenjuje. U sklopu upravljanja lokalnim resursima, procjena imovine u dravnom vlasnitvu je zbog odreenih problema vrlo teak zadatak jer: 1. Sva javna imovina nema trini potencijal ili uporedive prodaje u privatnom sektoru; 2. Brojna imovina ima socijalnu vrijednost koju je teko koliinski odrediti; 3. Vrijednost javne imovine zavisi od primjenjene klasifikacije i postojeih ogranienja; 4. Standardi za procjenu javne imovine teko se uvode i odravaju;
133
5. Procjena je skup proces, posebno kada sudski vjetaci izrauju dobro dokumentovane izvjetaje o procjeni. Zato bi odjeljenje koje je odgovorno za upravljanje lokalnim resursima trebalo usvojiti strategiju u vezi sa procjenom imovine, kvalifikacijama procjenitelja i posebnim situacijama kada je procjena potrebna. Da bi se izvrila adekvatna procjena imovine lokalnih zajednica nuno je: (a) (b) Odrediti jedinice nekretnine koje se mogu (barem potencijalno) prodati te izvritu procjenu njihove vrijednosti; Zapoeti sistemsku procjenu imovine poevi od pilot procjena izabranih jedinica imovine koje se ine potencijalno najunosnijim ili, suprotno, najproblematinijim i najskupljim za lokalne zajednice; (c) (d) (e) Prije bilo kakve prodaje jedinice imovine lokalnih zajednica, nuno je naruiti nezavisnu procjenu; Pripremiti se za procjenu trokova vijeka trajanja imovine koja se ne moe otuiti; Pripremiti se za procjenu poslovnih interesa lokalnih zajednica u razliitim preduzeima.
A k t i v n o s t 4. Izrada operativnih izvjetaja za svaku jedinicu imovine Svrha operativnih izvjetaja je ocijeniti finansijske rezultate jedinica imovine i odrediti problematine jedinice imovine radi definisanja i sprovoenja korektivnih mjera. Problem u BiH je to se u lokalnim zajednicama podaci o finansijskim rezultatima ne prikupljanju po osnovu pojedinane imovine. Umjesto toga, podaci se prikupljaju i prezentuju kumulativno to je prihvatljivo sa raunovodstvenog aspekta, ali ne i sa aspekta efikasnog upravljanja lokalnim resursima. Zbog toga je za lokalne zajednice od pripritetne vanosti uvoenje i stalno koritenje obrazaca za operativne izvjetaje za svaku jedinicu imovine. U svrhu upravljanja lokalnim resursima, tipini operativni izvjetaji treba da se sastoje od saetog pregleda prihoda i rashoda. Korisno je napraviti izvjetaj tako da se stvarni rezultati mogu analitiki uporediti sa planiranim budetskim stavkama, kao i sa rezultatima iz prethodnih perioda. Tipian izvjetaj trebao bi da sadri dve kolone sa podacima o rezultatima iz tekueg mjeseca i podacima o kumulativnim rezultatima za godinu na dan. U tako jednostavnom obliku on ne obuhvata gore navedena poreenja, a takva komparacija zahtjeva samo jednostavno dodavanje kolona sa tim podacima. Da bi se sprovela ova aktivnost nuno je: (a) sistemski upotrebljavati operativne izvjetaje za svu imovinu;
134
(b) (c) (d)
u operativne izvjetaje ukljuiti sve bitne prihode i izdatke za svaku jedinicu imovine, uz posebno navedene trokove upravljanja; upotrebljavati softverske aplikacije za upravljanje imovinom; pripremiti godinji finansijski plan za svaku jedinicu imovine, te vriti redovno poreenje i analizu stvarnih i planiranih efekata upravljanja imovinom.
A k t i v n o s t 5. Izvjetavanje o imovini Izvjetavanje o imovini podrazumijeva uvoenje i testiranje godinjeg izvjetaja o imovini lokalnih zajednica. Postavlja se pitanje ta je sutina ovog godinjeg izvjetaja? Njegova osnovna svrha i cilj je da prui dovoljno informacija kako bi se zadovoljile potrebe graana kao krajnjih korisnika usluga koje prua lokalna samouprava, s tim da zaposlene u odjeljenju za upravljanje lokalnim resursima ne treba optereavati prezentovanjem manje vanih detaljnih informacija. Navedena svrha proizilazi iz naelnog pravila izvjetavanja koje glasi:Izvjetaj treba da prui sve informacije, ali samo one koje su potrebne licima kojima se izvjetaj daje. Cilj nije izraditi opiran izvjetaj. Cilj je licima koja donose odluke omoguiti dobru informisanost, radi donoenja dobrih odluka i radi omoguavanja drugim kljunim tijelima, kao to su graani, da budu sigurni da su te odluke donesene na inteligentan i korektan nain. Da bi se definisala forma godinjeg izvjetaja o imovini koji bi zadovoljio gore navedene kriterijume nuno je odgovoriti na slijedea pitanja: 1. Zato je izvjetaj neophodan? 2. Kome bi izvjetaj bio namijenjen i upuen ili ko bi trebao imati pristup izvjetaju? 3. Koje su informacije potrebne za sainjavanje izvjetaja? 4. Koja praktina ogranienja treba postaviti u smislu koliine informacija o kojima se izvjetava? Koji je potrebni nivo detalja? 5. Koje se vrste informacija sa vremenom mijenjaju? Koje informacije ostaju nepromijenjene? Ova i jo neka pitanja mogu posluiti kao dobra osnova za kreiranje navedenog izvjetaja.
135
A k t i v n o s t 6. Konsolidacija upravljanja lokalnim resursima Upravljanje imovinom u lokalnim zajednicama u BiH je podijeljeno u veini sluajeva u dva ili tri odjeljenja (odjeljenje za prostorno ureenje, odjeljenje za privredu i razvoj i sl.), s tim da ni jedno odjeljenje nema potpunu sliku stvarne situacije. U cilju poboljanja upravljanja lokalnim resursima nuno je organizovati odjeljenje ili neki drugi organizacioni oblik za upravljanje lokalnim resursima, koje bi bilo odgovorno za: (a) (b) izradu i primjenu strategije, programa i konkretnih aktivnosti u vezi sa vlasnitvom nad imovinom lokalne samouprave; organizovanje i prikupljanje svih informacija potrebnih za racionalno upravljanje imovinom, ukljuujui finansijske informacije o imovini i portfeljima; (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) izradu planova za poboljanje finansijskog stanja pojedinane imovine i portfelja; pripremanje redovnih izvjetaja o vlasnitvu nad imovinom lokalne samouprave i njenim rezultatima; provjeravanje i usvajanje godinjih obrauna koje odjeljenje priprema za jedinice imovine; praenje odravanja imovine; izradu planova kapitalnih ulaganja; davanje preporuka za prodaju vika imovine i izvravanje odobrenih prodaja; pregled mjesenih izvjetaja o prihodu svake jedinice imovine i sl.
Sutina centralizacije upravljanja lokalnim resursima proizilazi iz potrebe da na jednom mjestu postoji potpuna direktna odgovornost za imovinu, za sve aspekte finansijskih rezultata imovine, te za ouvanje i poveanje vrijednosti te imovine. Gornja granica ovlatenja treba da definie iznos u KM u sklopu koga odjeljenje moe odluivati u vezi sa kapitalnim transakcijama, a takoe i onaj iznos iznad gornje granice za koji je potrebno traiti saglasnost skuptine lokalnih zajednica. Novoformirano odjeljenje bi se trebalo maksimalno koristiti postojeim uslugama lokalne samouprave, ali i privatnog sektora. Npr. odjeljenje za privredu i razvoj, odjeljenje za finanisije i odjeljenje za komunalnu djelatnost i dalje bi pruali odreene usluge, ali prema uputsvima odjeljenja za upravljanje lokalnim resursima. Takoe, odjeljenje za upravljanje lokalnim resursima bi bilo odgovorno za uvanje svih podataka o svakoj jedinici imovine koja se nalazi u vlasnitvu ili pod nadzorom lokalne samouprave s tim da bi se godinje u saetom obliku informisala lokalna skuptina o stanju i postignutim rezultatima. U zavisnosti od naina klasifikacije lokalnih resursa kojim bi novoformirano odjeljenje trebalo upravljati mogue su razliite opcije njegove organizacione strukture. U nastavku je dat kratak prikaz dva mogua pristupa.
136
(Opcija 1.) Ako je kriterijum za utvrivanje organizacione strukture odjeljenja za upravljanje lokalnim resursima, vrsta lokalnog resursa, onda bi ona mogla da se formira na slijedei nain: Organizaciona struktura odjeljenja za upravljanje lokalnim resursima
(Opcija 2.) Prema funkcijama ija je realizacija u nadlenosti lokalnih zajednica, imovina lokalnih zajednica je kategorizovana u tri grupe: obaveznu, diskrecionu i imovinu koja stvara prihod. U skladu sa ovom kategorizaciojom, mogue je formirati i organizacionu strukturu novoformiranog odjeljenja. Organizaciona struktura odjeljenja za upravljanje lokalnim resursima
137
A k t i v n o s t 7. Izrada plana za upravljanje lokalnim resursima Plan upravljanja imovinom omoguuje izradu i sprovoenje dugorone politike i opravdava, u vezi sa njom, preduzete mjere. On ukazuje da se lokalne zajednice u procesu upravljanja lokalnim resursima susreu sa mnogo veim i kompleksnijim problemima od onih kojim su se postojea odjeljenja u lokalnoj upravi do sada bavila. Upravljanje lokalnim resursima nije samo osiguranje operativnog odravanja i popravak optinskih/gradskih nekretnina, nego i donoenje razvojnih i socijalno opravdanih odluka o njihovoj preraspodjeli, prenamjeni ili prodaji. Plan bi trebao da razmotri i neka kompleksna pitanja o poslovnim aktivnostima lokalne samouprave i njenom stepenu vlasnitava u nekim preduzeima. S tim u vezi plan treba imati nekoliko glavnih dijelova: (a) (b) (c) Formulisanje ciljeva i naela upravljanja lokalnim resursima; Odreivanje kompletnog inventara i knjigovodstva cjelokupne imovine u svrhu upravljanja lokalnim resursima; Klasifikacija svih stavki imovine u tri funkcionalne kategorije (obavezna, diskreciona i imovina za stvaranje prihoda) te formulisanje finansijskih ciljeva i strategije upravljanja svakom kategorijom; (d) (e) (f) (g) Odrediti koje propise lokalna samouprava treba donekle izmijeniti radi poboljanja upravljanja lokalnim resursima, te predloiti izmjene; Popis konkretnih mjera za grupe imovine i za jedinicu imovine, kad god je to potrebno; Ako je potrebno, predlaganje organizacijske promjene u upravljanju imovinom; Realan mehanizam i rokove provoenja plana upravljanja lokalnim resursima, lokalne zajednice bi trebale povremeno provjeravati radi mjerenja napretka, osiguravanja njegove stalne doslijednosti i eventualnog auriranja. Treba naglasiti i to da izrada plana upravljanja lokalnim resursima nije razlog zbog kojeg bi se odgodio poetak sprovoenja dobre prakse upravljanja lokalnim resursima. Podaci se mogu prikupljati i organizovati, a smiljene odluke o upravljanju imovinom mogu se donositi u kontekstu postojeih zakona i propisa.
138
8. Z A K L J U NA RA ZM AT RA NJA
Teite u ovom radu bilo je na prepoznavanju nekih bitnih momenata, koji bi mogli da budu od odluujueg znaaja za kreiranje i uvoenje novog modela uea lokalnih jedinica u raspolaganju lokalnim resursima kroz preuzimanje vlasnitva nad imovinom, neophodnom za obavljanje funkcija lokalnih jedinica i ostvarivanje znaajnog uea u upravljanju i raspolaganju materijalnim resursima koji se nalaze u lokalnoj zajednici. Postojei sistem raspolaganja lokalnim resursima u BiH znaajno ograniava prava jedinica lokalne samouprave da koriste lokalne resurse prema principu "dobre uprave" i poboljaju kvalitet ivota u lokalnoj zajednici po tom osnovu. Izuzetno restriktivna prava raspolaganja imovinom (dobit, prodaja, prenos, uspostavljanje hipoteke, davanje pod zakup, uspostavljanje javno-privatnog partnerstva i sl.) ograniavaju kapacitet lokalne zajednice da investira u lokalni ekonomski razvoj i infrastrukturu i umanjuje materijalnu osnovu za servisiranje dodijeljenih nadlenosti i ovlaenja. Predloeni novi model raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u Bosni i Hercegovini upravo je pokuaj da se trasira kvalitetan put rjeavanja ove, oigledno, veoma sloene problematike. Njegove osnovne karakteristike su: u osnovi modela je rjeavanje svojinskih i imovinsko-pravnih odnosa, sa teitem na raspolaganje i vlasnitvo nad lokalnim resursima, osnovni princip modela je da Prenos imovine na lokalnu samoupravu treba uskladiti sa prenosom nadlenosti i ovlatenja, model je dizajniran tako da uzima u obzir zahtjeve stvarne
decentralizacije koji se manifestuju potrebom nove teritorijalne i funkcionalne organizacije lokalne samouprave u BiH entitetima, model se sastoji od izmjena i harmonizacije regulatornog okvira i preporuka za efikasno upravljanje lokalnim resursima, novi model upravljanja i raspolaganja lokalnim resursima odnosi se na: (a) zemljite (graevinsko i poljoprivredno), (b) koncesije i (c) komunalnu infrastrukturu i preduzea, model podrazumijeva tri grupe promjena zakonske regulative u
entitetima: (a) izmjene u ustavu, (b) harmonizaciju, izmjene i dopune postojeih zakona i (c) usvajanje novih zakona, s tim da bi sve druge propise, koji se tiu ove materije, trebalo uskladiti sa navedenim pravnim aktima, uvaavajui, pri tome naelo da su navedeni zakoni lex specialis svim drugim propisima u ovoj oblasti, model podrazumijeva da su jedinice lokalne samouprave: (a)
samostalne u vrenju imovinskih prava, (b) ograniene jedino zakonom u pogledu imovinskih prava i (c) opredijeljene da u vrenju imovinskih prava postupaju kao dobri domaini, vodei rauna o javnom interesu, na nain kojim se obezbeuje javnost,
139
model predvia izmjene i harmonizaciju normativnog okvira u BiH sa ciljem prenosa vlasnitva nad lokalnim resursima te preporuke za efikasno upravljanje ovim resursima od strane jedinica lokalne samouprave. model povezuje vlasnitvo nad lokalnim resursima sa novom ulogom i odgovornou jedinica lokalne samouprave koje one dobijaju u upravljanju lokalnim razvojem i lokalnim poslovima, na principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. U cilju kvalitetne implementacije predloenog modela neophodno je paralelno voditi odreene aktivnosti, koje bi se mogle grupisati u nekoliko programa: Kreiranje baze podataka o lokalnim resursima i procjena njihove vrijednosti; Analiza pravnog naslijea EU u smislu harmonizovanja naeg pravnog sistema sa krajnjim ciljem poboljanja poloaja lokalnih jedinica; Rjeavanje problema upravljanja imovinom na nivou jedinica lokalne samouprave; Priprema za izmjene i dopune zakona u smislu ojaavanja poloaja lokalne zajednice; Priprema nacrta izmjena i dopuna zakona koji e u saglasnosti sa provedenim analizama biti potrebni u prvoj fazi ojaavanja lokalne zajednice; Zagovaranje i usvajanje predloenih poboljanja u ovoj oblasti; Usklaivanje podzakonskih akata i procedura; Analiza efekata novog modela raspolaganja lokalnim resursima i njegova dogradnja. Ovakvim pristupom obezbijedili bi se sljedei efekti: (a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) Uspostavljena baza podataka o lokalnim resursima; Razvijen i prihvaen sistem kriterijuma za distribuciju prava raspolaganja i upravljanja lokalnim resursima; Jasni postupci i procedure za normativno i praktino uvoenje novih rjeenja; Prenesena imovina u vlasnitvo lokalnim jedinicama u skladu sa zakonom dodijeljenim nadlenostima; Efikasniji i efektivniji razvoj lokalnih zajednica na osnovu efikasnog koritenja raspoloivih resursa; Ojaani razvojni kapaciteti jedinica lokalne samouprave; Stvorene pretpostavke za realnu procjenu i izbor modela uspostavljanja odrivih (h) jedinica lokalne samouprave koje mogu da servisiraju dodijeljene nadlenosti i ovlaenja; Rastereenje entitetskih vlasti u vrenju odreenih funkcija od lokalnog znaaja.
140
Pri tome je od posebnog znaaja zagovaranje cijelog procesa u svim njegovim fazama i postizanje punog politikog konsenzusa svih aktera ukljuenih u proces. Radi se o dugoronom i politiki dosta osjetljivom procesu, ali bi pozitivni efekti koji se oekuju u podizanju ivotnog standarda graana po ovom osnovu trebali da budu najobjektivnija ocjena i potvrda njegove opravdanosti.
141
142
P RI L O G
1.
N ad l e no sti l o kal n e u p r av e u r eg u l isan ju k o ri ten j a r e sur s a i i nf r a s t ru ktu r e n a p od ru ju l o kal n e jed i n i ce
Na osnovu prethodnog prikaza osnovnih odredbi kljunih zakona u Republici Srpskoj i Federaciji BiH, koji reguliu ovu materiju, moe se izvesti komparativna analiza nadlenosti lokalne uprave u regulisanju koritenja resursa i infrastrukture na podruju lokalne jedinice. Analiza je pokazala da se nadlenosti i problemi u jedinicama lokalne samouprave u raspolaganju lokalnim resursima, zbog razliite teritorijalne organizacije, razlikuju u dva Entiteta, ali i da ima dosta slinosti, naroito u pogledu onih nadlenosti i ovlaenja, koja bi, po svojoj prirodi trebalo da pripadaju optinama/gradovima. Zbog toga smo se opredijelili da veu panju posvetimo zajednikim problemima za oba Entiteta i damo odreeni model raspolaganja lokalnim resursima, s preporukama za njegovu implementaciju.
143
Nadlenosti optine/grada
Ustav 1) 2) 3) 4) 5) Republika Srpska Donosi program razvoja, urbanistiki plan, budet i zavrni raun; Ureuje i obezbjeuje obavljanje komunalnih djelatnosti; Ureuje i obezbjeuje koritenje gradskog graevinskog zemljita i poslovnog prostora; Stara se o izgradnji, odravanju i koritenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od optinskog znaaja; Stara se o zadovoljavanju potreba graana u kulturi, obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj zatiti, fizikoj kulturi, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, zatiti ivotne sredine i drugim oblastima; Izvrava zakone, druge propise i opte akte Republike ije izvravanje je povjereno optini, obezbjeuje izvravanje propisa i optih akata optine; Obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine i ureuje njihovu organizaciju i poslovanje; Obavlja i druge poslove utvrene Ustavom, zakonom i statutom optine. Federacija BiH Napomena
Ne tretira optinu kao osnovnu teritorijalno-politiku zajednicu, iako ona po svojoj prirodi to jeste. Ne navode se, niti postoji namjera da se taksativno navedu, nadlenosti optine/grada.
U FBiH vrlo precizno su podijeljene nadlenosti izmeu Federacije i Kantona.
6)
7) 8)
144
Zakon o lokalnoj samoupravi u RS - Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH Republika Srpska Oblasti: urbanistiko planiranje i graenje; stambeno-komunalna djelatnost; kultura; socijalna zatita; drutvena briga o djeci; sport i fizika kultura; turizam i ugostiteljstvo; zanatstvo i trgovina; zatita prirodnih dobara i ivotne sredine i zatite graana i materijalnih dobara od elementarnih i drugih veih nepogoda. Poslovi: - usvajanje programa razvoja optine; - usvajanje razvojnih, prostornih, urbanistikih i provedbenih planova - donoenje budeta i zavrnog rauna budeta; - ureenje i obezbjeenje koritenja graevinskog zemljita i poslovnog prostora; - organizovanje komunalne policije; - poslovi inspekcijskog nadzora; - upravljanje i raspolaganje imovinom optine; - obrazovanje optinskih organa, organizacija i slubi i ureenje njihove organizacije; - vrenje katastarskih, geodetskih i imovinsko pravnih poslova; - naplata, kontrola naplate i prinudna naplata izvornih prihoda optine; - poslovi pravnog zastupanja optine i obezbjeivanje izvravanja zakona i drugih propisa; - obavljanje specifinih funkcija u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva i socijalne zatite, civilne zatite, informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zatite okoline; - ureenje i obezbjeenje obavljanja komunalnih djelatnosti: proizvodnja i isporuka vode, gasa, toplotne energije, javni prevoz putnika, odravanje istoe, preiavanje i odvodnja otpadnih voda, odravanje grobalja i pruanje pogrebnih usluga, odravanje ulica, saobraajnica, parkova, zelenih, rekreacionih i drugih javnih povrina, odvoenje atmosferskih voda i drugih padavina i ienje javnih Federacija BiH osiguranje i zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom; donoenje budeta jedinice lokalne samouprave; donoenje programa i planova razvoja jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvoj i zapoljavanje; utvrivanje i provoenje politike ureenja prostora i zatite ovjekove okoline; donoenje prostornih, urbanistikih i provedbenih planova, ukljuujui zoniranje; utvrivanje i provoenje stambene politike i donoenje programa stambene i druge izgradnje; utvrivanje politike koritenja i utvrivanje visine naknada za koritenje javnih dobara; utvrivanje i voenje politike raspolaganja, koritenja i upravljanja graevinskim zemljitem; utvrivanje politike upravljanja i raspolaganja imovinom jedinice lokalne samouprave; utvrivanje politike upravljanja prirodnim resursima jedinice lokalne samouprave i raspodjele sredstava ostvarenih na osnovu njihovog koritenja; upravljanje, finansiranje i unapreenje djelatnosti i objekata lokalne komunalne infrastrukture: o vodosnabdijevanje, odvoenje i prerada otpadnih voda, o prikupljanje i odlaganje vrstog otpada, o odravanje javne istoe, o gradska groblja, o lokalni putevi i mostovi o ulina rasvjeta, o javna parkiralita, o parkovi; organiziranje i unapreenje lokalnog javnog prevoza; utvrivanje politike predkolskog obrazovanja, unapreenje mree ustanova, te upravljanje i finansiranje javnih ustanova predkolskog obrazovanja; osnivanje, upravljanje, finansiranje i unapreenje ustanova osnovnog obrazovanja; osnivanje, upravljanje, unapreenje i finansiranje ustanova i izgradnja objekata za zadovoljavanje potreba stanovnitva u oblasti kulture i sporta; ocjenjivanje rada ustanova i kvaliteta usluga u djelatnosti zdravstva, socijalne zatite, obrazovanja, kulture i sporta, te Napomena
U oba Entiteta izraeni su problemi neusklaenosti ovih zakona sa drugim zakonima koji se odnose na pojedine oblasti, to ometa jedinice lokalne samouprave da efikasno i efektivno provode, u ovim zakonima, definisane nadlenosti.
145
povrina; osnivanje preduzea, ustanova i drugih organizacija radi pruanja usluga iz njihove nadlenosti, ureenje njihove organizacije i upravljanje; ureivanje i obezbjeivanje izgradnje, odravanja i koritenja javnih objekata i komunalne infrastrukture za obavljanje funkcija optine.
osiguranje finansijskih sredstava za unapreenje njihovog rada i kvaliteta usluga u skladu sa potrebama stanovnitva i mogunostima jedinice lokalne samouprave; analiza stanja javnog reda i mira, sigurnosti ljudi i imovine, te predlaganje mjera prema nadlenim organima za ova pitanja; organiziranje, provoenje i odgovornost za mjere zatite i spasavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa; uspostavljanje i vrenje inspekcijskog nadzora nad izvravanjem propisa iz vlastitih nadlenosti jedinice lokalne samouprave; donoenje propisa o porezima, naknadama, doprinosima i taksama iz nadlenosti jedinice lokalne samouprave; raspisivanje referenduma za podruje jedinice lokalne samouprave; raspisivanje javnog zajma i odluivanje o zaduenju jedinica lokalne samouprave; preduzimanje mjera za osiguranje higijene i zdravlja; osiguravanje uvjeta rada lokalnih radio i TV stanica u skladu sa zakonom; osiguravanje i voenje evidencija o linim stanjima graana i birakih spiskova; poslovi iz oblasti premjera i katastra zemljita i evidencija o nekretninama; organiziranje efikasne lokalne uprave prilagoene lokalnim potrebama; uspostavljanje organizacije mjesne samouprave; zatita ivotinja.
146
Zakon o graevinskom zemljitu Republika Srpska -
upravljanje i raspolaganje gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini na nain i pod uslovima predvienim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona. Izgradnja gradova i naselja gradskog karaktera na gradskom graevinskom zemljitu i ostalom graevinskom zemljitu obavlja se u skladu sa regulacionim planom ili prostorno-planskom i urbanistikom dokumentacijom (do donoenja regulacionog plana) i smatra se da je u optem interesu. otkup graevinskog zemljita i njegovo unoenje u rezervni fond zemljita. staranje o ureivanju gradskog graevinskog zemljita u skladu sa zakonom. Radi obezbjeenja uslova za realizaciju te nadlenosti, moe da osnuje preduzee ili drugu organizaciju ili da vrenje ovih poslova obezbjedi na drugi nain u skladu sa zakonom. odreivanje gradskog graevinskog zemljita. raspolaganje neizgraenim gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini, na nain da ga prodaje posredstvom licitacije ili daje u zamjenu fizikim i pravnim licima, radi izgradnje trajnih graevina u skladu sa regulacionim planom ili ga daje u zakup radi izgradnje privremenih graevina. utvrivanje naknade za prodato gradsko graevinsko zemljite u dravnoj svojini neposrednom pogodbom, naknade za ureenje gradskog graevinskog zemljita, naknade za prirodne pogodnosti (jednokratna renta) i naknade za trajno koritenje gradskog graevinskog zemljita (trajna renta) prema osnovima i mjerilima propisanim zakonom.
Federacija BiH upravljanje i raspolaganje gradskim graevinskim zemljitem u dravnoj svojini na nain i pod uslovima predvienim zakonom i propisima donesenim na osnovu zakona ureenje gradskog graevinskog zemljita u dravnoj svojini do privoenja namjeni. Ovu nadlenost optina moe povjeriti privrednom drutvu ili drugom pravnom licu koje ispunjava uslove za obavljanje tih poslova u skladu sa vaeim zakonom. odreivanje gradsko graevinsko zemljite uz saglasnost nadlenog Ministarstva. dodjeljivanje neizgraenog graevinskog zemljita u dravnoj svojini fizikim i pravnim licima na koritenje radi izgradnje trajnih graevina u skladu sa prostornim planom. izuzimanje gradskog graevinskog zemljita u privatnoj svojini u postupku eksproprijacije. odluivanje o uslovima i nainu dodjele gradskog graevinskog zemljita na koritenje radi graenja, kao i o postupku i kriterijumima za odreivanje prava prvenstva na konkursu, odnosno neposredne pogodbe, utvrivanje naknade za dodijeljeno gradsko graevinsko zemljite, naknade za ureenje gradskog graevinskog zemljita i naknade za koritenje gradskog graevinskog zemljita prema osnovama i mjerilima propisanim zakonom i odlukom optinskog vijea. utvrivanje prosjene konane graevinske cijene za svaku godinu, koja slui kao osnovica za izraunavanje visine rente. odluuje o osnovama i mjerilima na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti od pogodnosti koje odreeno zemljite prua korisniku: obima i stepena izgraenosti i ureenosti i poloaja zemljita u naselju, opremljenosti zemljita komunalnim graevinama i instalacijama, saobraajne povezanosti, vrste i kapaciteta objekata za svakodnevno i periodino snabdijevanje, stepena pokrivenosti naselja objektima za zdravstvo, obrazovanje i kulturu i prirodnih uslova koritenja zemljita.
Napomena
Zakoni u oba Entiteta daju dosta iroka ovlaenja jedinicama lokalne samouprave u raspolaganju graevinskim zemljitem.
147
Zakon o koncesijama Republika Srpska
Federacija BiH
Napomena Problemi u ovoj oblasti slini su u oba Entiteta. Jedinica lokalne samouprave je ta koja trpi i po mogunosti amortizuje nezadovoljstvo graana nametnutom koncesijom bez ikakve zakonske mogunosti da utie na dodjelu koncesije ija eksploatacija moe da izazove mnotvo negativnih pojava na teritoriji predmetne optine. Poseban problem je dio koncesionih naknada koji bi trebao da pripadne optini/gradu na ijoj teritoriji se nalazi koncesiono dobro. U odreivanju ove naknade jedinice lokalne samouprave imaju veoma pasivnu ulogu i zavise od toga na koji nain e se koncesija ugovoriti izmeu koncesionara i koncedenta (najee entitetske vlade), a i kada se ugovori, postoji problem u njenoj naplati, to praksa svakodnevno potvruje Posebno je pitanje usklaenost zakona o koncesijama i zakona o komunalnim djelatnostima, koja bi trebala da obezbijedi jedinicama lokalne samouprave izvorno zakonsko pravo da daju na koncesiju bar komunalnu infrastrukturu. Isto tako bi se propisima o stvarnim pravima mogla precizirati vlasnika pozicija jedinica lokalne samouprave prema svim nekretninama i dozvoliti im da njima samostalno raspolau. Pravo entitetskih vlada da odluuju o "koncedentu" nosi u sebi opasnost diskriminatorskog pristupa prema pojedinim jedinicama lokalne samouprave.
koncedent po ovlaenju Vlade RS i zakljuivanje ugovora o koncesiji.
poloaj optina/gradova u odnosu na koncesije nije regulisan, niti su predviena prava optine u odnosu na koncesiono dobro.
148
Zakon o vodama Republika Srpska Pored Republike agencije za vode RS, jedinice lokalne samouprave mogu da upravljaju pojedinim vodnim objektima, kao to su: vodni objekti za odvodnjavanje u koje spadaju:osnovna i detaljna odvodna kanalska mrea, pumpne stanice za odvodnjavanje i drugi pripadajui objekti; vodni objekti za koritenje i iskoriavanje voda: osnovni objekti za vodosnabdijevanje stanovnitva i industrije, objekti za navodnjavanje-akumulacije, dovodni kanali i tuneli, vodozahvatne graevine, pumpne stanice, ustave, dovodna i razvodna mrea i drugi pripadajui objekti, objekti za koritenje vodnih snaga akumulacije, dovodni i odvodni tuneli i postrojenja i drugi pripadajui objekti i oprema, plovni putevi, prevodnice i ustave, drugi pripadajui objekti i oprema, vjetaki ribnjaci, rekreacioni bazeni i jezera, kao i objekti za kavezni uzgoj riba; vodni objekti za zatitu voda od zagaivanja u koje spadaju: kolektori za prijem i transport otpadnih voda, ureaji za preiavanje otpadnih voda, odlagalita za otpadne materije i ispusti u prijemnik i drugi pripadajui objekti i oprema. lokalna izvorita voda za pie kaptirana i nekaptirana, koja bi usljed izgradnje novih vodnih objekata za vodosnabdijevanje mogla ostati izvan upotrebe, moraju se zatititi od unitavanja ili propadanja i redovno odravati u najnunijem obimu zbog osiguranja njihove pogonske spremnosti za sluajeve ponovnog koritenja u vanrednim okolnostima. Za ove aktivnosti odgovorna je jedinica lokalne samouprave i lice koje upravlja novim vodnim objektom za vodosnabdijevanje i lokalnim izvoritem. jedinica lokalne samouprave moe donijeti stroi propis za vode koje su u njenoj nadlenosti; dostavljanje kopije izdatih vodnih akata Agenciji za vode koja je mjesno nadlena na njenom podruju; utvrivanje naknada za zatitu od voda: naknada za zatitu od voda poljoprivrednog, umskog ili graevinskog zemljita koje je zatieno objektima za zatitu od voda i naknada za zatitu od voda stambenih, poslovnih i drugih objekata koji su zatieni objektima za zatitu od voda; Federacija BiH vodno dobro moe biti u vlasnitvu grada/ optine, na nain propisan Zakonom; u vlasnitvu optine/grada su i: o zatitni objekti: nasipi, obaloutvrde, ureena korita vodotoka, odvodni kanali, obodni (lateralni) kanali za zatitu od vanjskih voda, odvodni tuneli, brane sa akumulacijama, ustave, retenzije, crpne stanice za odbranu od poplava i drugi pripadajui objekti; o objekti za zatitu od erozija i bujica, koji pripadaju povrinskim vodama II kategorije i ureena korita u urbanim podrujima na povrinskim vodama I kategorije su u vlasnitvu grada i optine, ukoliko kantonalnim propisom nije drugaije odreeno; voda za: o objekti za iskoritavanje vodosnabdijevanje (izuzev za optu upotrebu voda: brane i akumulacije, vodozahvati, bunari, kaptae sa odgovarajuom opremom, postrojenja za preiavanje vode za pie, rezervoari i cjevovodi i drugi pripadajui objekti); o objekti za zatitu voda od zagaivanja (kolektori za prijem i transport otpadnih voda, postrojenja za preiavanje otpadnih voda, ispusti u prijemnik i drugi pripadajui objekti i oprema). odluivanje o odvodnji otpadnih podruju grada odnosno optine; voda na Napomena
Zakon o vodama u RS ne daje izvorno pravo jedinicama lokalne samouprave da upravljaju navedenim objektima, ve to predvia kao mogunost, to znai da o tome treba da odlue vii nivoi vlasti. U RS jedinice lokalne samouprave su pasivni potroai naknada po osnovu koritenja vode, koje su odreene Zakonom i nemaju posebno efikasnih mehanizama da utiu na njihovu visinu i nain obrauna. Zakon o vodama u FBiH na optine/gradove prevaljuje ogromnu odgovornost u smislu zatite okoline, to je veoma skupa aktivnost i zahtijeva ogromna budetska sredstva koja jedinice lokalne samouprave nemaju. Na taj nain dolazi do velikog rizika da se ova aktivnost zbog nedostatka potrebnih sredstava izvodi kampanjski i na nain koji ne moe u potpunosti udovoljiti propisima iz oblasti zatite okoline. Osim toga, nedostaje uzajamna povezanost i uticaj optine/grada na sveobuhvatnost i kvalitet Plana upravljanja vodama.
149
Zakon o ureenju prostora u RS - Zakon o prostornom ureenju u FBiH Republika Srpska utvrivanje i ostvarivanje politike ureenja prostora donoenjem i sprovoenjem odgovarajuih planova, odnosno drugih akata i mjera, u skladu sa Ustavom i zakonom utvrenim nadlenostima; donoenje planova za koje je to odreeno ovim zakonom, a mogu propisati obaveznost donoenja i drugih planova; donosi prostorni plan podruja i prostorni plan optine; donosi urbanistiki plan optine; donosi regulacioni plan i idejno rjeenje regulacionog plana; izdaje odobrenje za graenje, izuzev za graevine i radove iz lana 75. stav 2. ovog Zakona, kada odobrenje za graenje izdaje Ministarstvo. Federacija BiH Zakon je zasnovan na principu podijeljene nadlenosti izmeu Federacije i Kantona, to znai da su jedinice lokalne samouprave gotovo u potpunosti iskljuene i samo obavljaju neke tehnike poslove. Prema lanu 24. stav 4. Zakona nosilac pripreme za izradu dokumenta prostornog ureenja, za ije je donoenje nadlean kanton, Grad ili optina utvruje se kantonalnim zakonom. Napomena Odredba Zakona u lanu 22. prema kojoj "Jedinice lokalne samouprave donose i druge dokumente prostornog ureenja, u skladu sa Ustavom Federacije, ovim zakonom i Zakonom o prostornom ureenju kantona" dosta je nejasna, budui da ne definie izvorno pravo i nadlenosti optina u oblasti prostornog ureenja i dovodi ih u poziciju da vii nivoi vlasti odluuju o njihovim ingerencijama. Pozicija lokalne zajednice po pitanju prostornog ureenja nije nita bolja ni u okviru propisa kantona. Zakon o prostornom ureenju kantona samo razrauje principe i naine regulisanja oblasti prostornog ureenja bez namjere i mogunosti da obezbijedi u ovoj oblasti znaajnije uee lokalne zajednice.
Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima RS - Zakon o privatizaciji preduzea u FBiH Republika Srpska Federacija BiH Napomena Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u RS praktino se odnosi na akcije i udjele koji se nalaze u portfelju Akcijskog fonda, kao i na dravni kapital u preduzeima koja se jo nisu konstituisala kao drutva kapitala. U tom kontekstu, sa aspekta jedinica lokalne samouprave nita ne bi bilo sporno, da se kao jedini titular dravnog kapitala ne pojavljuje Republika Srpska, a kao jedini ovlaeni prodavac Investiciono-razvojna banka RS. Tako se i za privatizaciju dravnog kapitala u preduzeima u oblasti vodosnabdijevanja (lan 6. taka 1.) predviaju posebni privatizacioni programi koje donosi Vlada RS, uz saglasnost Narodne skuptine RS, to upuuje na zakljuak da se optina/grad ne moe pojaviti u ulozi vlasnika i odluivati o raspolaganju ovim akcijama ili udjelima. Ovaj problem nije rijeen ni Zakonom o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave. Poloaj jedinica lokalne samouprave u FBiH je, po ovom pitanju, identian. Nadlene institucije za privatizaciju preduzea su federalna i kantonalne agencije za privatizaciju, s tim to u pojedinim sluajevima, navedenim u Zakonu, odluuje Parlament FBiH.
Jedinice lokalne samouprave nemaju ingerencije u privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima.
Jedinice lokalne samouprave nemaju ingerencije u privatizaciji preduzea.
150
Zakon o poljoprivrednom zemljitu Republika Srpska
Federacija BiH
Jedinice lokalne samouprave ne mogu utvrivati opti interes niti mogu svojim odlukama oslobaati od plaanja dijela naknade koji njima pripada; Ako jedinice lokalne samouprave, poljoprivredno zemljite kome je planskim aktom odreena druga namjena, odnosno koje je proglaeno graevinskim prodaju ili na drugi nain dodjeljuju korisnicima kao graevinsko, obavezne su prije toga da plate naknadu za promjenu namjene. Panjacima u svojini Republike Srpske upravljaju jedinice lokalne samouprave.
Jedinice lokalne samouprave u potpunosti su zapostavljene u ovoj oblasti o emu svjedoe propisani nain donoenja prostornog plana i koritenja zemljita na nivou Federacije.
Napomena Vlada Republike Srpske, posredstvom koncesije, donosi odluku o dodjeli poljoprivrednog zemljita pravnom licu na koritenje. Ova odredba moe da izazove nesuglasice lokalnog i entitetskog nivoa vlasti, kada su u pitanju panjaci, budui da pravo upravljanja pripada jedinicama lokalne samouprave (lan 49. stav 1.). S tim u vezi moglo bi se Zakonom o koncesijama predvidjeti da za panjake koncesiju dodjeljuju jedinice lokalne samouprave, uz iste nadlenosti Komisije za koncesije RS i istu proceduru koja vai za ostalo poljoprivredno zemljite. Kada je u pitanju poljoprivredno zemljite u FBiH, radi se o znaajnom resursu na podruju jedinica lokalne samouprave, naroito sa aspekta organizovanja privrednog ivota i prostornog ureenja, pa je prirodno da optine/gradovi imaju daleko vee ingerencije, naroito u pogledu raspolaganja ovim resursom.
Zakon o umama Republika Srpska Federacija BiH Napomena Radi se o vanom resursu u BiH i jedinice lokalne samouprave bi trebale da budu adekvatno obeteene kroz koncesione naknade, ako ni zbog ega drugog, ono zbog injenice da bi na taj nain daleko vei broj gradjana imao koristi od ovog prirodnog bogatsva, u poredjenju sa sadnjim stanjem. Isto tako, sjeom i odvoenjem drvne mase, naruava se kvalitet lokalnih puteva, ije odravanje je u nadlenosti jedinica lokalne samouprave i gradjana na tim prostorima, uz jo neke druge uticaje na zatitu ovjekove okoline (reim voda, flora i fauna, razvoj nekih grana privrede i sl.). Sve su to argumenti koji ukazuju na potrebu vrlo paljivog sagledavanja mjesta i uloge lokalnih jedinica u koritenju ovog resursa.
Jedinice lokalne samouprave nemaju nadlenosti u ovoj oblasti. Upravljai dravnih uma obavezni su da izdvajaju 10% finansijskih sredstava od vrijednosti prodatih umskih drvnih sortimenata utvrene po cijenama u umi na panju u cjenovniku Javnog preduzea umarstva, za razvoj optine sa koje potiu prodati sortimenti.
Jedinice lokalne samouprave nemaju nadlenosti u ovoj oblasti.
151
Zakon o zatiti ivotne sredine u RS - Zakon o zatiti okolia u FBiH Republika Srpska Federacija BiH Napomena Oigledno je da su nadlenosti jedinica lokalne samoupravne u ovoj oblasti u RS dosta velike i opravdano se postavlja pitanje njihovih materijalnih mogunosti i kadrovskih potencijala da kvalitetno odgovore svim obavezama. Zakonom je predvieno formiranje Fonda za zatitu ivotne sredine na nivou RS, dok je pitanje finansiranja ovih aktivnosti na lokalnom nivou preputeno jedinicama lokalne samouprave da ga same rjeavaju. Postavlja se pitanje "Kako kvalitetno finansirati ovu obavezu na lokalnom nivou?" U FBiH problem je to optine/gradovi nemaju gotovo nikakvih ingerencija ni mogunosti da znaajnije utiu na odluivanje u ovoj oblasti. Primjera radi, kada je u pitanju Zakon o zatiti zraka vei uticaj jedinica lokalne samouprave mogue je ostvariti na sljedei nain: u lanu 4. Zakona o zatiti zraka potrebno je predvidjeti miljenje ili saglasnot optine ija lokacija s obzirom na smjetaj zagaivaa to zahtijeva; u lanu 5. potrebno je predvidjeti da lokalni organi samouprave izrade svoju listu podruja koju e kantonalna ministarstva morati unijeti u svoju listu podruja; u lanu 26. predvidjeti prethodnu saglasnost optina; u lanu 27. takoe predvidjeti prethodnu saglasnost optina imajui u vidu u, Zakonu navedenu, specifinost pojedinih podruja; u lanu 29. predvidjeti aktivnu ulogu optina u izradi akcionog plana kvaliteta vazduha i predvidjeti obaveznu saradnju optina; u stavu 5. istog lana predvidjeti obaveznu saglasnost lokalne zajednice radi spreavanja diskriminacije pojedinih optina. Sline ingerencije mogle bi se generalno obezbijediti i u Zakonu o zatiti okolia, a to znai i u zatiti voda i zemljita. Posebno treba imati u vidu injenicu da se prema Lokalnoj agendi 21 odrivi razvoj treba obezbijediti na lokalnom nivou, to upuuje na zakljuak da bi jedinicama lokalne samouprave trebalo obezbijediti odreene nadlenosti u ovoj oblasti i sredstva za njihovo finansiranje.
izdavanje ekoloke dozvole na nain propisan odredbama ovog zakona kao i odredbama drugih propisa koji se odnose na zatitu ivotne sredine; uee u postupcima izdavanja dozvola za djelatnosti koje imaju direktan uticaj na ivotnu sredinu; priprema i donoenje programa zatite ivotne sredine u periodu od est godina u skladu sa republikim stratekim planom. Lokalni programi zatite ivotne sredine sadre dugorone mjere i aktivnosti zatite ivotne sredine, koji su od interesa i u nadlenosti optine, odnosno grada, naroito za sljedee oblasti: o zatitni objekti: nasipi, obaloutvrde, ureena korita vodotoka, odvodni kanali, obodni (lateralni) kanali za zatitu od vanjskih voda, odvodni tuneli, brane sa akumulacijama, ustave, retenzije, crpne stanice za odbranu od poplava i drugi pripadajui objekti; istoa ivotne sredine na toj lokaciji, drenaa bujinih voda, tretiranje, prikupljanje, drenaa i preiavanje kanalizacije na teritoriji grada, tretiranje otpada na teritoriji grada, zatita od buke, vibracije i zagaenosti vazduha nastale kao rezultat aktivnosti javnosti i javnih usluga, npr.ugostiteljstva, optinskih postrojenja, veleprodaje, organizovanje lokalnog transporta, snadbjevanje vodom za pie, lokalno upravljanje energijom, upravljanje zelenim povrinama i lokalnim prirodnim zatienim podrujima. Jedinice lokalne samouprave u potpunosti su zapostavljene u ovoj oblasti, a nadlenosti su na nivou Entiteta i kantona u okviru resornih ministarstava. Samo se na jednom mjestu, u lanu 49. Zakona pominje mogunost da skuptina kantona moe donijeti propis kojim e regulisati donoenje optinskih planova zatite okoline i njihov sadraj
o o o o o
o o o o
152
Zakon o nacionalnim parkovima u RS - Zakon o zatiti prirode u FBiH Republika Srpska Federacija BiH Napomena Jedinice lokalne samouprave nemaju neke naroite (nikakve) nadlenosti u pogledu donoenja odluka o proglaenju nacionalnih parkova, kao ni neke posebne prihode. Eventualna korist optina/gradova mogla bi se vezati za dio boravine takse od noenja turista na njihovom podruju. Budui da se zatiena podruja uvijek nalaze na teritoriji konkretne optine/grada, bilo bi sasvim opravdano da u upravljanju i raspolaganju ovim resursom uestvuju i predstavnici lokalnih organa uprave i na taj nain obezbijede da njegovo koritenje, izmeu ostalog, bude i u funkciji razvoja lokalne zajednice.
Jedinice lokalne samouprave nemaju nikakve nadlenosti.
Jedinice lokalne samouprave u potpunosti su zapostavljene u ovoj oblasti.
Zakon o naknadama za koritenje prirodnih resursa u svrhu proizv. elektrine energije Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda preduzea ostvarenog koritenjem hidroakumulacionih objekata Republika Srpska Federacija BiH Napomena Prema ovom Zakonu sredstva ostvarena od naknada za koritenja hidroakumulacionih objekata izgraenih na zauzetom Jaanje materijalne osnove jedinica lokalne samouprave u RS, zemljitu, u svrhu proizvodnje elektrine energije u u ovom sluaju, vezana je za maksimalno koritenje prirodnih hidroelektranama i koritenje prirodnih neobnovljivih resursa resursa za proizvodnju elektrine energije, u okvirima koje (ugalj), u svrhu proizvodnje elektrine energije u definiu komercijalni potencijal i standardi zatite ivotne termoelektranama, predstavljaju prihod optina/gradova. sredine. Navedena sredstva vode se na posebnom raunu budeta optina i koriste se namjenski za: Sredstva ostvarena od naknada za Zakon u FBiH bavi se hidroakumulacionim objektima kao istraivanje i izgradnju alternativnih privrednih koritenje hidroakumulacionih objekata na resursom na potopljenom zemljitu, a naplatu naknade vezuje kapaciteta putem stimulativnog potopljenom podruju predstavljaju prihod za kWh proizvedene elektrine energije i m3 potroene vode za kreditiranja u skladu sa planom i programom razvoja optina/gradova. pie ili industrijske vode. koji usvaja skuptina optine, a najmanje 70% od ukupnih sredstava koja se Poseban problem, u oba Entiteta, predstavlja injenica da su uplate po ovom osnovu; jedinice lokalne samouprave veoma malo ukljuene u izgradnju primarnih infrastrukturnih objekata (vodovodi, donoenje odluke o izgradnji elektroenergetskih kapaciteta. kanalizacija, toplovodi, lokalni putevi i sl.) koji su u funkciji privrednog razvoja i zapoljavanja kontrolu zatite ivotne sredine (ekologija).
153
Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa u RS Republika Srpska prodaja nekretnina koje nemaju nosioca prava raspolaganja ili je on nepoznat, u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovog zakona. donoenje programa kojim utvruje visinu novanih sredstava ostvarenih prodajom nekretnina na podruju optine, odnosno grada, a koja se koriste za finansiranje obaveza optina, odnosno gradova iz l. 53. i 54. Zakona o privatizaciji dravnih stanova (Slubeni glasnik Republike Srpske, br. 11/00, 18/01, 35/01, 47/02,65/03, 3/04 i 70/04). Zakon o rudarstvu u RS Republika Srpska
Federacija BiH
Napomena
Prema Zakonu u RS ukoliko ne proda nekretnine u roku od dvije godine od dana njegovog stupanja na snagu, optina/grad je duna te nekretnine prenijeti u Fond stanovanja RS. (Bilo bi bolje da se na nivou optine/grada rijei nain raspolaganja ovom imovinom.
Federacija BiH
eksploatacija pijeska i ljunka, kao i mineralnih sirovina iz pozajmita (kamena) bez naknade za svoje potrebe (pravljenje i nasipanje lokalnih puteva, a u skladu s odredbama ovog zakona i uz prethodno pribavljenu saglasnost resornog ministarstva).
Napomena U postupku odluivanja u dodjeli koncesije za koritenje rudnog blaga jedinice lokalne samouprave nemaju neke naroite ingerencije. Posebno je loa pozicija optine/grada u pogledu odreivanja visine koncesione naknade, tako da njihov prihod, po tom osnovu praktino zavisi od rezultata kojeg u provoenju tenderskog ili drugog postupka dodjele koncesije ostvari Vlada RS, odnosno resorno ministarstvo. Pozitivna strana ovog Zakona, sa aspekta interesa jedinica lokalne samouprave, je to predvia da se 70% koncesione naknade uplauje u korist budeta optine/grada na ijoj teritoriji se vri iskoriavanje rudnog bogatstva. Jedinice lokalne samouprave su, meutim, ograniene u pogledu raspolaganja tim sredstvima, budui da je njihova namjena precizno definisana Zakonom. Na nivou FBiH ne postoji zakon o rudarstvu, ali je poaj jedinica lokalne samouprave u ovoj oblasti identian poloaju istih u RS.
Zakon o ribarstvu u RS Republika Srpska Federacija BiH Napomena Prihodi po osnovu naknada za koritenje ribarskog podruja pripadaju iskljuivo Ministarstvu, dok su jedinice lokalne samouprave stavljene u poziciju da imaju dosta obaveza po ovom Zakonu, a prihodi im zavise od naplaenih kazni. Najmanje to bi trebalo uiniti je da jedinice lokalne samouprave participiraju u naknadama za koritenje ribarskog podruja, bar u visini trokova koje imaju vezano za njegovo utvrivanje i voenje ribarskog katastra. U tom sluaju sredstva od naplaenih kazni bila bi usmjeravana na otklanjanje teta nastalih nezakonitim radnjama za koje se kazne izriu.
utvruje ribarsko podruje po pribavljenoj saglasnosti Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede. Aktom o utvrivanju ribarskog podruja utvruju se njegove granice i namjena (privredni, privredno-sportski ili sportsko-turistiki ribolov); vodi ribarski katastar prema uputstvu za voenje katastra.
154
Zakon o komunalnim djelatnostima Republika Srpska utvrivanje djelatnosti od posebnog drutvenog interesa i drugih komunalnih djelatnosti, osim onih propisanih zakonom, ako su iste nezamjenjiv uslov ivota i rada graana, preduzea ili rada drugih organizacija; osnivanje javnih komunalnih preduzea radi obavljanja komunalnih djelatnosti; odluivanje o povjeravanju komunalnih djelatnosti drugim preduzeima; davaocu komunalne usluge na upravljanje i odravanje, komunalne objekte i ureaje individualne i zajednike komunalne potronje. blie odreivanje djelatnosti koju obavlja javno preduzee, uslova pod kojima se vri proizvodnja i promet proizvoda, odnosno obavljanje usluga, prava i obaveza osnivaa u upravljanju javnim preduzeem, nain obrazovanja cijena proizvoda i usluga, kao i uslova pod kojim javno preduzee moe povjeriti obavljanje komunalnih djelatnosti drugom preduzeu; utvrivanje jedinice mjere i propisivanje naina obrazovanja cijena komunalnih proizvoda i usluga; propisivanje obaveze plaanja komunalne naknade za koritenje objekata i ureaja zajednike komunalne potronje; odluivanje o osnova i mjerila na osnovu kojih se utvruje visina naknade u zavisnosti od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i ureajima zajednike komunalne potronje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga. Komunalna naknada odreuje se prema jedinici izgraene korisne povrine (m2) za stambeni, poslovni i pomoni prostor i objekte drutvenog standarda. Visina komunalne naknade utvruje se reenjem optinskog organa uprave nadlenog za komunalne poslove.
Federacija BiH
Napomena
Zakon o komunalnim djelatnostima u RS definie obavlajnje komunalnih djelatnosti na zadovoljavajui nain, sa aspekta interesa jedinice lokalne samouprave. Problem je, meutim, to drugi zakoni nisu usklaeni sa odredbama ovog Zakona (posebno Zakon o privatizaciji dravnog kapitala), pa u praksi dolazi do preklapanja ili nerazumijevanja nadlenosti lokalnog i viih nivoa vlasti.
155
Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave Republika Srpska Federacija BiH Prenos prava raspolaganja nepokretnostima na jedinice lokalne samouprave, a koje ine: 1) zgrade i zemljite na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po osnovu: gradnje iz vlastitih sredstava; gradnje iz samodoprinosa graana iz jedinice lokalne samouprave, pravnog posla; odluke sudova ili drugog dravnog organa; 2) zemljite i zgrade u svojini pravnih lica, udruenja, bivih drutvenopolitikih organizacija i drugih subjekata iji titular je nepoznat, niti postoji pravni sljedbenik; 3) zemljite i zgrade u kojima se obavlja predkolska, osnovna i srednjokolska vaspitno-obrazovna djelatnost, 4) zemljite i zgrade namjenjene za kulturu i sportske aktivnosti, ukolikonemaju svog titulara; 5) groblja ukoliko na njima nisu nosioci prava svojine vjerske zajednice ili drugi subjekti; 6) nekretnine na kojima se fiziko lice jednostranom izjavom volje odreklo prava svojine; 7) drugi objekti koji slue za zadovoljenje optih potreba graana jedinice lokalne samouprave iju je izgradnju finansira jedinica lokalne samouprave iz svog budeta ili putem samodoprinosa graana ili na drugi nain; 8) na vjetakim jezerima koja je iz vlastitih sredstava gradila jedinica lokalne samouprave i 9) nekretnine na kojima jedinica lokalne samouprave stie pravo svojine po drugom zakonu. Komunalnu infrastrukturu u dijelu u kome je Republika Srpska titular prava raspolaganja i dobra u optoj upotrebi jedinice lokalne samouprave ine: a.1. vodovod (objekti koji slue za proizvodnju i isporuku vode i vodovodna mrea do mjernog instrumenta ukljuujui i mjerni instrument); a.2. kanalizacija (kanalizaciona mrea - do zajednikog prikljuka); a.3. toplana (toplotni ureaji za proizvodnju i distribuciju toplotne energije, a.4. toplovodna mrea od mjernog - instrumenta do krajnjeg korisnika; b.1. javni parkovi u gradovima i naseljima, trgovi, ulice, lokalni putevi, javna rasvjeta, sanitarne deponije komunalnog i drugog otpada i gasovod; c. drugi objekti iju izgradnju je finansirala jedinica lokalne samouprave.
Napomena
Zakon je u najveem dijelu neprovodiv zbog svoje neusklaenosti sa drugim zakonima. Njegov kljuni nedostatak je to ne definie pravo vlasnitva nad preduzeima u ijim bilansima se nalazi navedena imovina, tako da se vlasnik akcijskog kapitala koji nije privatizovan (u pravilu 65% ukupnog kapitala preduzea) i dalje pojavljuje Republika Srpska, a ne optina/grad. S druge strane veliki dio navedene imovine ne nalazi se u vlasnitvu Republike Srpske, ve u vlasnitvu pojedinih preduzea i ustanova, pa je samim tim upitna mogunost provoenja Zakona u dijelu prenosa imovine na jedinice lokalne samouprave od strane sudova po slubenoj dunosti.
156
Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom Republika Srpska
Federacija BiH
Napomena Visoki predstavnik za BiH nametnuo je ovaj Zakon sa namjerom da zabrani direktni ili indirektni prenos vlasnitva nad nepokretnom imovinom koja pripada dravi Bosni i Hercegovini na osnovu meunarodnog Sporazuma o pitanjima sukcesije, koji su 29. juna 2001. godine potpisale drave Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Biva Jugoslovenska Republika Makedonija, Slovenija i Savezna Republika Jugoslavija, kao i nepokretnom imovinom na kojoj je pravo raspolaganja i upravljanja imala biva Socijalistika Republika Bosna i Hercegovina do 31. decembra 1991. god, a koja se na dan donoenja Zakona smatra vlasnitvom ili posjedom bilo kojeg nivoa vlasti ili javne organizacije ili organa u Republici Srpskoj.
Otkad je doneen 2003. godine, ovaj Zakon spreava jedinice lokalne samouprave u RS da adekvatno planiraju prostorni razvoj i ureenje zemljita, budui da se respektabilne povrine objekata i zemljita svrstavaju u ovu kategoriju nekretnina.
Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou Federacije BiH Republika Srpska Federacija BiH
Napomena U FBiH bi trebalo predvidjeti obavezu kantona da u procesu donoenja prostornog plana zatrai saglasnost ili eventualno miljenje kao slabiji oblik elementarnog pristanka optine na predloeni Prostorni plan kantona. Osim toga pojam zemljite na nivou Federacije potrebno je jasno definisati i iz njega iskljuiti ono zemljite koje je od prvenstvenog interesa za lokalnu zajednicu. Ovdje je posebno vano iskljuiti sukob nadlenosti i probleme do kojih moe doi u raspolaganju graevinskim zemljitem.
Jedinice lokalne samouprave su u dosta podreenom poloaju u ovoj oblasti.
157
P RI L O G
2.
Stu d i je sl u a j ev a
S ciljem boljeg upoznavanja sa stanjem resursa, imovine i infrastrukture, te njihovim koritenjem i problemima, izabrane su jedinice lokalne samouprave ija su iskustva u raspolaganju lokalnim resursima dragocjena. Osnovna ideja je da se kroz direktan dubinski intervju sa izabranim predstavnicima optinskih administracija razmotre kljuni problemi u raspolaganju i upravljanju resursima i imovinom na teritoriji optine. Na radionice koje su organizovane u izabranim optinama pozvano je nekoliko kljunih osoba iz optinske administracije iji djelokrug rada ima najvie dodira sa predmetom projekta, i ije iskustvo u radu na terenu moe dodatno doprinijeti boljem razumijevanju problema. Jedan od ciljeva ovih dubinskih intervjua je bilo prikupljanje takvih iskustava, kao i prikupljanje sugestija za prevazilaenje uoenih problema. Izabrano je vie optina koje su bile predmet posjete i detaljnije analize. Optine su izabrane prema vie razliitih kriterija: Kapacitet optinske administracije da prepozna probleme i ogranienja nametnuta zakonskom regulativom, Ravnomjerna zastupljenost optina iz oba entiteta zbog razliite teritorijalne organizacije, Dobra iskustva lokalne samouprave (Gradaac), Izraena spremnost od strane optinske administracije za uestvovanjem u projektu, Saradnja pri popunjavanju upitnika, Ukljuenost optina u sline projekte (MDP projekat), Glavni gradovi kantona, Veliina optina i broj stanovnika, Bogatstvo prirodnim resursima. Sluei se navedenim kriterijima izabrane su optine prikazane u narednoj tabeli. Navedenim lokalnim upravama su poslani dopisi naslovljeni na naelnike, u kojima je ukratko objanjena svrha projekta, teme za razgovor, te kljuno osoblje koje bi bilo poeljno da prisustvuje radionici. Obavljeni su razgovori sa kljunim osobama lokalne administracije zaduenim za privredu, finansije, prostorno ureenje i stambeno-komunalne poslove, kao i sa drugim osobljem iz optinskih administracija koje je bilo prisutno na radionicama.
158
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va Kakanj Opti zakljuak uesnika je da su lokalnim zajednicama date prevelike obaveze, a premala ovlaenja, odnosno, lokalna zajednica snosi odgovornost pred graanima, a veina ovlaenja je prebaena na kanton, koji zadrava najvei dio finansijskih sredstava. Optina doivljava kanton kao koniara promjena i reformi, uglavnom zbog prevelike administracije, tromosti sistema, kao i velikih trokova finansiranja. Pored toga, kao kljuni problem karakteristini za optinu se istiu: Nezadovoljavajui odnos prilikom raspodjele prihoda od koncesija izmeu kantona i optine. Smatra se da bi trebalo ovaj omjer pomjeriti vie u korist optine, jer se na njenoj teritoriji odvijaju sve aktivnosti. Nedostatak podzakonskih akata koji se tie plaanja zagaivaa, kojih na teritoriji optine ima mnogo, a veina prihoda po tom osnovu se uplauje kantonu, dok optina nema mehanizam da ubire sredstva potrebna za saniranje nastalih teta po okolinu. Promjena namjene poljoprivrednog zemljita prihodi pripadaju kantonu, za promjenu namjene je neophodna saglasnost kantona. Optini se sredstva vraaju preko kandidovanja projekata, ali ni priblino u obimu u kojem su prikupljena na nivou optine.
Konjic Opti zakljuak svih uesnika radionice je da su prevelike nadlenosti date
kantonalnim nivoima vlasti a premale optinskim vlastima, bez obzira o kojem kantonu se radi. Vlasnitvo nad prirodnim resursima je prebaeno na kantone, a optina nema gotovo nikakvog uticaja na njihovo koritenje i upravljanje. Kljuni problemi, karakteristini za ovu optinu su: Kantonalne vlasti upravljaju vodnim resursima, koji su karakteristini za ovu optinu, ubiru vodoprivredne naknade, a optina ne moe da utie na koritenje voda na svom podruju. Pozitivan primjer predstavlja injenica da se optina izborila za dozvolu da ona daje koncesije za izgradnju mini hidrocentrala na svom podruju, umski resursi su takoe u vlasnitvu i nadlenosti kantona. Upravljanje privatnim umama je takoe u nadlenosti kantona. Ovo je poseban problem, jer vlasnici privatnih uma moraju traiti dozvole sa kantonalnog nivoa da bi mogli npr.sjei minimalnu koliinu drva za vlastiti ogrev, to im stvara dodatne probleme (transportni trokovi za odlazak u sjedite kantona, ekanje itd.). Primjedbe na Zakon o turistikim zajednicama, prema kojem 80% prihoda od boravine takse pripada budetu kantona, i 20% budetu Federacije BiH, Propisima nije adekvatno definisano vlasnitvo nad nekim objektima, kao to su objekti bive JNA, objekti komunalne infrastrukture itd. Iz tog razloga
159
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va optina ne moe uticati na njihovo koritenje, ne moe ih rekonstruisati, a oni su na teritoriji optine i esto se pojavljuju problemi u vezi sa njima. Pored toga, istaknuta je preporuka da se objekti koji su izgraeni samodoprinosima vrate optinama u vlasnitvo.
Gacko Generalne primjedbe uoene od strane ove optine se odnose na injenice da lokalne zajednice nemaju uvid i uticaj na ono to se deava na njihovoj teritoriji. One nisu imale nikakav uvid ni u proces privatizacije, nisu imale uvid ta se nalazi u bilansima preduzea, odnosno ta se kupuje i prodaje. Drugim rijeima, neka imovina od znaaja za optinu se nala u bilansima preduzea i kao takva bila predmet privatizacije, a nakon privatizacije optina nema nikakvog instrumenta da utie na njeno adekvatno koritenje. Niko ne moe bolje znati ta je odgovarajua upotreba resursa nego ljudi koji tu ive. Kljuni problemi karakteristini za ovu optinu su: Problemi oko dodjele koncesija - Komisija za koncesije je dodijelila 3 koncesije na izvoritu Jabunica bez znanja optine, odnosno niko ih nije ni konsultovao vezano za plan da se sa tog izvorita rijee pitanja vodosnabdijevanja (koje po zakonu ima prioritet). S druge strane, drava treba da raspisuje koncesije za poljoprivredno zemljite, kojim sada niko ne raspolae, a optina ne moe zbog zakonskih propisa da raspolae i upravlja tim zemljitem. Dravu ne interesuje, a optini su po zakonu svezane ruke, Problem karakteristian za ovu optinu je vezan Zakon o rudarstvu, odnosno, lan 63. je zacementirao namjenu sredstava koja pripada optinama (70% koncesione naknade), a trebala bi optina sama da odluuje. Deava se da usljed tako definisane raspodjele sredstava, za odreene namjene postoji manjak sredstava, a viak potreba, dok za druge ima viak sredstava, a manjak interesovanja. Popis imovine nije uraen, veliki problem je i kako ga uraditi, jer imovina nije adekvatno uknjiavana (jo uvijek se vodi na privatnim licima, Zakon o pretvaranju drutvene u dravnu svojinu nita nije upisano u knjige. Zakon OHR-a takoe stvara velike probleme, jer su ulagali u kasarne, koje nisu njihovo vlasnitvo, itd.). Komunalna infrastruktura je u dravnoj svojini i trebalo bi je pod hitno vratiti na lokalne zajednice.
160
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va Doboj Opti zakljuak uesnika je da su lokalnim zajednicama date prevelike obaveze, a premala ovlaenja i nedovoljni izvori finansiranja za ispunjavanje tih obaveza. Kljuni problemi karakteristini za ovu optinu su: Pitanje koncesija je jedno od veoma vanih pitanja u kojima bi trebalo da se ukljui i optina. Na teritoriji optine Doboj je, od strane Komisije za koncesije, dodijeljeno ukupno sedam koncesija za izgradnju mini-hidroelektrana, a optina Doboj nije imala nikakav uvid u to. Hidroelektrane nisu ukljuene ni u prostorni plan optine. Smatra se da bi trebalo obavezno traiti miljenje lokalne zajednice kada se dodijeljuju koncesije na njenoj teritoriji. Veliki problem u radu optinskoj upravi predstavlja ogroman broj nerijeenih imovinsko-pravnih odnosa na teritoriji optine. To dodatno uslonjava i komplikuje efikasno koritenje resursa i kapaciteta koji u ovom trenutku nisu dovoljno iskoriteni. Trenutno ne postoji sistematska inventura resursa i imovine na teritoriji optine, ali je u toku taj proces, koji treba da se provede u vie faza. Sainjeni su i operativni planovi za poetne korake i kree se sa njihovom realizacijom. Istie se problem javnih komunalnih preduzea, odnosno vlasnitva nad njihovom imovinom, upravljanjem i funkcionisanjem. Lokalna uprava nije ukljuena na adekvatan nain, a pred graanima snosi veliku odgovornost ukoliko neto ne funkcionie. Na teritoriji optine postoji i problem bivih kasarni JNA koje nisu adekvatno iskoritene, zbog nedefinisanih nadlenosti.
Gradaac Opti zakljuak svih uesnika radionice je da su prevelike nadlenosti date
kantonalnim nivoima vlasti a premale optinskim vlastima, bez obzira o kojem kantonu se radi. Lokalnim vlastima su prenesene samo odreene nadlenosti koje nije pratio odgovarajui prenos izvora finansiranja. Pored toga, usljed ogromne administracije postoji veliki problem u komunikaciji izmeu optinskih, kantonalnih i entitetskih vlasti. Kljuni problemi, karakteristini za ovu optinu su: Jedan od najveih problema jeste nerijeeno i nedefinisano vlasnitvo i nadlenosti nad imovinom koja se nalazi na teritoriji optine. Vlasnitvo nad prirodnim resursima je prebaeno na kantone, a optina nema gotovo nikakvog uticaja na njihovo koritenje i upravljanje. Propisima nije adekvatno definisano ni vlasnitvo nad nekim objektima, kao to su npr. objekti bive JNA, objekti komunalne infrastrukture itd. Iz tog razloga optina ne moe uticati na njihovo koritenje, ne moe ih rekonstruisati, a oni su na teritoriji optine i esto se pojavljuju problemi u vezi sa njima
161
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va Poseban problem su koncesije, na koje lokalna vlast nema nikakvog uticaja. Federalni i kantonalni nivo su nadleni za davanje koncesija, koje esto nisu precizno ni definisane. Veliki problemi nastaju u oblasti prostornog ureenja optine. Naime, postoji jako mnogo zakona koji se tiu ove oblasti. Postoje entitetski zakoni, zatim kantonalni, koji se naknadno usklauju sa entitetskim, zatim brojne izmjene jednih ili drugih, pa ponovna usklaivanja itd. Sve ovo rezultira ogromnim brojem zakona i izmjena koje je teko pratiti. Poseban problem je Zakon o sklonitima, prema kojem se 1% (ranije ak 2%) od predraunske vrijednosti objekta mora uplatiti za izgradnju sklonita. Ova sredstva idu na nivo kantona, a optina nema nita od tih sredstava. Graani i subjekti koji ele da grade su nezadovoljni pretjeranom visinom tih dabina, i svoje nezadovoljstvo ispoljavaju prema optini u kojoj vade potrebne dokumente za gradnju. Pored toga, mnogi subjekti se, usljed visine tih sredstava, odluuju za tzv. divlju gradnju, to optini stvara jo vee probleme.
Zvornik Opti zakljuak uesnika je da su lokalnim zajednicama date prevelike obaveze, a premala ovlaenja i nedovoljni izvori finansiranja za ispunjavanje tih obaveza. Prema miljenju svih uesnika u radionici, kljuni problem predstavljaju nerijeeni i nedefinisani imovinsko-pravni odnosi. Inventar imovine postoji u nekom najmanjem obimu i treba ga pod hitno uraditi. Meutim, kljuno pitanje je kako ga napraviti kada se ne zna ko je vlasnik te imovine. Karakteristini problemi za ovu optinu su sledei: Istaknuti su problemi sa postrojenjima Fabrike glinice Bira, za koje se smatra da nanose vie tete optini nego koristi. Problem je velikog zagaivanja koje ta fabrika prouzrokuje, a optina ne dobija sredstva za saniranje i obeteenje (na nekim podrujima se vie ne mogu uzgajati odreene poljoprivredne kulture). Pitanje je i inspekcijskih slubi koje treba da prekontroliu da li se redovno uplauju ekoloke takse itd. Istaknuto je i pitanje naknade za potopljeno zemljite koje je optina pokrenula u razgovorima sa predstavnicima Elektroprivrede Srbije (koja je vlasnik elektrane koja je potopila zemljite oko rijeke Drine). Predstavnici EPS su saglasni da treba da plate naknadu ali je to stvar meudravnog sporazuma i optina Zvornik jo uvijek nema nikakvih sredstava po toj osnovi, a sva teta je na njenoj teritoriji (primjer optine Viegrad, koja dobija znaajna sredstva po istoj osnovi od Elektroprivrede Republike Srpske), Preporuka je da sva javna preduzea i imovina koja slui toj svrsi bude pod ingerencijama optine. Primjer: Zvornik-stan, preduzee koje obezbjeuje
162
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va grijanje za optinu Zvornik (jedina optina koja ima sistem plina), je u nadlenosti drave. Komunalna infrastruktura je knjiena kao vlasnitvo drave, koja se njome ne bavi, ne upravlja na adekvatan nain, a problemi, kada se pojave, ostaju optini na rjeavanje. Problem zapoljavanja u organima lokalne uprave redoslijed kandidata utvruju izabrane optinske komisije koje nisu dovoljno upoznate ni sa procedurama za zapoljavanje u organima uprave, esto su komisije formirane po politikom a ne po profesionalnom osnovu. U tom smislu treba korigovati Zakon o lokalnoj samoupravi. Slino je i sa naelnicima pojedinih strunih odjeljenja u lokalnoj upravi, jer se i oni imenuju po politikoj a ne strunoj osnovi, a na tim mjestima je od kljune vanosti da bude prisutna struna i kvalifikovana osoba.
Kozarska/Bosanska Dubica Opti zakljuak uesnika je da su optinama date samo obaveze, a nemaju ovlaenja i nedovoljni su izvori finansiranja za ispunjavanje tih obaveza. Komunalna preduzea i komunalna infrastruktura nisu u nadlenosti optine, a problemi, kada se pojave, ostaju optini na rjeavanje. Uspostavljanje javnih evidencija, katastra i zemljinih knjiga je takoe problematino, odnosno postoji ogromna neusklaenost izmeu njih. Smatra se da je u katastarskoj evidenciji usklaeno oko 95% imovine sa stvarnim stanjem na terenu (to nije loe), dok je u zemljinim knjigama to samo 5%. Ovo stvara ogromne probleme kod regulisanja imovinsko-pravnih odnosa. Istaknuti karakteristini problemi za ovu optinu su sledei: Posebno je istaknuta neusklaenost nekoliko zakona: Zakona o graevinskom zemljitu, Zakona o stimulisanju malih i srednjih preduzea, Zakona o eksproprijaciji i Zakona o poljoprivrednom zemljitu. Primjer: postoji zainteresovani investitor koji eli da otvori proizvodni pogon, uz uslov da se obezbijedi adekvatna lokacije, u smislu pristupa puteva, komunikacija itd. Optina po Zakonu o stimulisanju MSP (lan 6.) moe dati zemljite u zakup itd., ali se to kosi sa drugim Zakonima (o gra.zemljitu, o poljoprivrednom zemljitu, o eksproprijaciji). Optina je sa svoje strane pronala odgovarajuu lokaciju, ulae velike napore da se rijee regulatorni problemi, ali oni nisu u njenoj nadlenosti. Proteklo je gotovo godinu dana, a da investitor jo uvijek ne moe poeti bilo ta raditi, upravo zbog neusklaenosti zakona koji oteavaju i usporavaju cjelokupan proces. Dodatni problem je i odreivanje rente za prirodne pogodnosti, koja je ista kao u Banjaluci, pa kada je optina umanji, radi stimulisanja gradnje, dobije primjedbu revizije javnog sektora da se odrie svojih prihoda. Meutim, postavlja se pitanje zato bi neko gradio u Kozarskoj Dubici kada po istim uslovima moe da gradi u Banjaluci, na mnogo atraktivnijem prostoru.
163
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va Pitanje Zakona o koncesijama optina nema nikakvog naina da upravlja svojim resursima, da utie na davanje koncesija itd. Vlada RS je donijela odluku o davanju poljoprivrednog zemljita na koncesiju bez ikakvog saznanja i uvaavanja optine. Npr. gotovo 4000 hektara poljoprivrednog zemljita, u koje je optina ulagala u izgradnju puteva, infrastrukture itd. dato je na koncesiju bez znanja optine, po jako niskim, gotovo bagatelnim cijenama. Optina i dalje mora da ulae u tu infrastrukturu i snosi teret, a korisnik koncesije nema nikakvu obavezu prema tome. Pitanje vaenja ljunka, takoe je pitanje dodjele koncesije u ovoj optini. Radi se o najkvalitetnijem poljoprivrednom zemljitu, koje je dodijeljeno na koncesiju za vaenje ljunka. Vaenjem ljunka ovo zemljite se trajno unitava, a sve radi ostvarivanja kratkorone i veoma niske koristi koju ubira korisnik koncesije, dok generacije koje dolaze ostaju uskraene za dugorone koristi koje bi donijelo to zemljite. Pitanje umskog bogatstva na teritoriji optine, kao i drugih susjednih optina, postoje velika prostranstvo pod umama koje gravitiraju optini Kozarska Dubica. Veliki dio ume je dostupan za iskoritavanje samo preko puteva i komunikacija koje idu preko optina Kozarska Dubica, a naknade se uplauju onim optinama na ijim je teritorijama ta uma. Optina ima tete ali nema izvore za njihovo saniranje. Veliki problem je i pitanje legalizacije bespravno izgraenih objekata, to bi bio znaajan prihod za optinu. Pitanje je da li su npr.povratnici osloboeni plaanja dabina za to, s obzirom na zabranu OHR-a da se bilo ko moe osloboditi od plaanja. Isto tako je i sa izbjeglim i raseljenim licima. Mnogi graani, zbog niske ekonomske moi, izbjegavaju plaanja naknada, odluuju se za gradnju bez dozvola, to povlai za sobom jo vie problema (nema uknjibe itd.).
Banjaluka Opti zakljuak uesnika radionice je da su optinama date samo obaveze, a nemaju dovoljno ovlaenja i izvora finansiranja za ispunjavanje tih obaveza. Komunalna preduzea i komunalna infrastruktura nisu u nadlenosti optine, a problemi, kada se pojave, ostaju optini na rjeavanje. Istaknuti karakteristini problemi za ovu optinu su sledei: Najvei gradski resurs je gradsko graevinsko zemljite. Meutim, najvei problemi se pojavljuju kod rjeavanja imovinsko-pravnih odnosa. Velika je neusklaenost izmeu stvarnog stanja i zemljinih knjiga i katastra. Velike probleme optine ima u sluajevima kad treba da obezbijedi zemljite za neku novu investiciju, zbog dugih procedura, zatim obaveze licitacije itd. Pored toga, postoje problemi i kod odreivanja graevinske rente, zatim visokih naknada za promjenu namjene odnosno pretvaranje poljoprivrednog u
164
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va graevinsko zemljite, zatim neusklaenosti evidencija (dogodi se da je prostor u centru grada kategorisan kao poljoprivredno zemljite, iako je davno urbanizovan) itd. Smatra se da bi bilo bolje da se imovinsko-pravni odnosi vrate na nivo optina, jer bi se tako lake i bre uspostavile kvalitetne i aurne evidencije. Usljed neusklaenosti evidencija nemogue je uraditi ni kvalitetan popis imovine i resursa kojima raspolae Grad Banjaluka. Provoenje poreskih zakona i propisa nije dobro, odnosno nema dovoljno osposobljenosti kod poreskih slubi i organa, nema prekrajnih prijava protiv onih koji ne prijavljuju poreze itd. Prihodi na imovinu nema stvarne evidencije poreskih obveznika, tj.svodi se na dobrovoljnost obveznika da prijave. Dalje, isti porezi su u Banjaluci i bilo kojem drugom mjestu, a Banjaluka, zbog toga to je sjedite republikih institucija, ima mnogo vee trokove koje treba da podmiri iz ovih sredstava. Komunalne naknade pitanje kolizije dva zakona o graevinskom zemljitu i o porezima, tj. ove naknade se ne tretiraju kao porez pa ih poreska uprava i ne ubire, pa se deava da je ogroman iznos neplaenih naknada. Grad trpi posljedice loe obavljene privatizacije, jer mnogi radnici usljed privatizacije ostaju bez posla, pa se pojavljuju kao socijalno ugroene kategorije koje su direktno na teretu gradskog budeta. Pozitivna stvar je da je Skuptina Grada Banjaluka donijela odluku o legalizaciji bespravno izgraenih objekata, koja je poetak rjeavanja nagomilanih problema u ovoj oblasti.
Biha Opti zakljuak svih uesnika radionice je da su prevelike nadlenosti date
kantonalnim nivoima vlasti a premale optinskim vlastima, bez obzira o kojem kantonu se radi. Lokalnim vlastima su prenesene samo odreene nadlenosti koje nije pratio odgovarajui prenos izvora finansiranja. Pored toga, usljed ogromne administracije postoji veliki problem u komunikaciji izmeu optinskih, kantonalnih i entitetskih vlasti. Istaknuti karakteristini problemi za ovu optinu su sljedei: Najvei i kljuni resursi optine Biha su umsko bogatstvo i voda, te poljoprivredno zemljite. Meutim, usljed nedefinisanih prioriteta na viem nivou, u smislu stimulisanja razvoja na bazi definisanih kljunih resursa i njihovog iskoritavanja, dolo je i do devastacije tih resursa (i umskog bogatstva, i rijeke Une i poljoprivrednog zemljita). Rijeni sliv Une je devastiran bespravnom gradnjom, a to je sve rezultat neadekvatne zakonske regulative, koja je usljed mnotva propusta,
165
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va nedefinisanih nadlenosti, nedostatka podzakonskih akata itd. stvorila
mogunosti za zloupotrebe. Ogroman problem predstavljaju neureene evidencije, zemljine knjige i katastri koji uslonjavaju i komplikuju bilo kakve aktivnosti u vezi sa nekretninama. Usljed neusklaenosti evidencija nemogue je uraditi ni kvalitetan popis imovine i resursa kojima raspolae optina. Problem oko projekta Una nacionalni park odnosi se velikim dijelom i na pitanja zemljita, imovinsko-pravnih odnosa itd., to ovaj resurs ini i dalje neiskoritenim. Problemi oko projekta Gata termalna voda, prirodno bogatstvo, koji predstavlja izuzetan resurs na teritoriji optine ali nije adekvatno iskoriten. Dio problema je imovinsko-pravne prirode, zemljite je davno eksproprisano, ali sve to nije provedeno u knjigama. Pored toga, provedena su neka istraivanja vode, napravljene su i buotine koje su pokazale izuzetne potencijale veoma kvalitetne vode. Meutim, postavlja se pitanje nadlenosti i vlasnitva, jer se nekada vodilo na Domu zdravlja, pa je zatim osnovano lijeilite, a danas se na toj lokaciji nalazi kantonalni centar za rehabilitaciju. Veliki problem je i sa jednim od najveih nalazita gipsa u Evropi, koje postoji na teritoriji optine, a koje uopte nije iskoriteno. Optina nema nadlenosti, sve su na kantonalnom nivou, pa ne moe nita ni pokrenuti. Pozitivna stvar je da optina ulae odreene napore na poveanju neporeskih prihoda, to rezultira u njihovom porastu poslednjih godina. Optina je takoe pokrenula i legalizaciju bespravno izgraenih objekata, koja je u toku, a to je poetak rjeavanja nagomilanih problema u ovoj oblasti. Zakon o principima lokalne samouprave nije lo, prema miljenjima
sagovornika. Meutim, on je propisao da FBiH i kantoni moraju uskladiti svoje zakone i propise sa njim ali to nije uraeno ni do danas.
Travnik Opti zakljuak uesnika je da su lokalnim zajednicama date prevelike obaveze, a premala ovlaenja, odnosno, lokalna zajednica snosi odgovornost pred graanima, a veina ovlaenja je prebaena na kanton, koji zadrava najvei dio finansijskih sredstava.. Pored toga, kao kljuni problem karakteristini za optinu se istiu: Jedan od resursa optine Travnik jesu turistiki kapaciteti (Vlai, Babanovac, stari grad, istorijski objekti itd.) ali po postojeem Zakonu o turizmu ne mogu se formirati optinske turistike zajednice. Tu se oekuje da e izmjenama
166
Pr ilo g 2 :St ud ij e s lu aj e va ovog zakona koje su u toku doi do neto bolje pozicije, jer se predvia promjena u tom smislu. Zakon o koncesijama optina nema nikakvih ovlaenja, samo moe dati miljenje a kanton ima ovlaenje za odobrenje koncesije na teritoriji optine. Neke obaveze se prebacuju na optinu ali nema nikakvih sredstava za njihovo servisiranje. Npr. izdavanje odobrenja za registraciju malih preduzea, trgovina i poljoprivrednih proizvoaa je prebaeno na optinu, zbog administracije, ali su sve takse i dalje na kantonalnom nivou. Ogroman problem predstavljaju neureene evidencije, zemljine knjige i katastri koji uslonjavaju i komplikuju bilo kakve aktivnosti u vezi sa nekretninama. Veliki problemi se uoavaju u mnotvu propisa, na razliitim nivoima vlasti, od optinskog preko kantonalnog do federalnog i dravnog, koji se esto ne usklauju redovno, pa je problem funkcionisanja i administriranja pojedinih oblasti. Pored toga, istie se problem pasivnosti kantonalnih vlasti da se rijee neki problemi koji su od gorueg znaaja za lokalnu zajednicu, a lokalna zajednica nema ovlatenje niti instrumente da ih rjeava. Optina doivljava kanton kao koniara promjena i reformi, uglavnom zbog prevelike administracije, tromosti sistema, kao i velikih trokova finansiranja Pozitivni primjeri se vide u inicijativama koje su pokrenute od strane optine a tiu se usvajanja stratekih dokumenata za razvoj Strategije razvoja optine Travnik do 2010. i Prostorni plan optine Travnik.
167
PRILOG
3.
Optine koje su izrazile spremnost da uestvuju u projektu
Red. br. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39
Optina/Grad Berkovii Bosanski Brod Zvornik Konjic Modria Maglaj elinac Prijedor Stari Grad Sarajevo Bratunac Banja Luka Tesli Laktai Kakanj Vlasenica Novi Grad Grahovo Srbac Prnjavor Hadii Foa Petrovo Biha Klju Vare Sarajevo Centar Ribnik Bosanska Krupa Gradaac ivinice Buim Doboj Istok ekovii Istona Ilida Krupa na Uni Sokolac Kotor Varo Osmaci Cazin
Entitet RS RS RS FBiH RS FBiH RS RS FBiH RS RS RS RS FBiH RS RS FBiH RS RS FBiH RS RS FBiH FBiH FBiH FBiH RS FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH RS RS RS RS RS RS FBiH
168
Prilog 3: Optine koje su izrazile spremnost da uestvuju u projektu
Red. br. 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57
Optina/Grad Teoak Dobretii epe Vitez Busovaa Novi Grad Sarajevo Usora Kozarska Dubica Doboj Zenica Gacko Lopare Velika Kladua Lukavac Zavidovii Banovii Neum Stolac
Entitet FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH RS RS FBiH RS RS FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH FBiH
169
PRILOG
4.
Pregled relevantnih zakona u oblasti vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima u BiH
REPUBLIKA SRPSKA
1. 2. Ustav RS Zakon o lokalnoj samoupravi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 101/04, 42/05 i 118/05) Smjernice o unapreenju ekonominosti rada administrativne slube jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik RS, broj: 89/05) Pravila za dodjelu novanih sredstava iz granta za nerazvijene i izrazito nerazvijene optine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05) Pravila o ocjeni rada slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 95/05) Kodeks ponaanja slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05 i 65/05) Standard obuke i strunog usavravanja slubenika u jedinici samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05) lokalne
Program polaganja strunog ispita za rad u administrativnoj slubi jedinice lokalne samouprave(Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/05) Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti slubenika jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05)
3.
Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 70/06) Zakon o osnovnim svojinsko-pravnim odnosima (Slubeni list SFRJ, broj: 6/80 i 36/90) i Sl.glasnik Republike Srpske, broj: 38/03) Zakon o prometu nepokretnosti (Slubeni list SR BiH, broj: 38/78, 4/89, 29/90, 22/91, Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 29/94) Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 4/93, 29/94, 31/94, 9/95, 8/96, 9/96) Odluka Ustavnog suda RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 9/95, 19/95) lan 3 Zakona nije u skladu sa Ustavom RS Odluka Ustavnog suda RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 20/98)lan 3a i 3b (i drugim pravnim licima) nije u skladu sa Ustavom RS
4.
5.
6.
7.
Zakon o investiranju javnih sredstava (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 97/04 Pravilnik o izvjetavanju o Republike Srpske, broj51/05) izvrenim investicijama (Slubeni glasnik
Pravilnik o politici investiranja u 2006. godini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 38/06)
8.
Zakon o privremenom odlaganju od izvrenja potraivanja iz budeta gradova i optina na podruju Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 64/05) Zakon o porezima na imovinu (Slubeni glasnik RS, broj: 51/01) Uredba za primjenu Zakona o porezu na imovinu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 30/02)
9.
clxx
Prilog 4: Pregled relevantnih zakona u oblasti vlasnitva i raspolaganja lokalnim resursima u BiH
10.
Zakon o privatizaciji dravnog kapitala u preduzeima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 51/06,1/07 ) Zakon o reviziji privatizacije dravnog kapitala u preduzeima i bankama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 33/06) Zakon o komunalnoj policiji (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 85/03) Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 96/03, 14/04, 34/06 i 128/06) Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 32/05, 32/06, 100/06)- Visoki predstavnik za BiH Zakon o eksproprijaciji (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 112/06, 37/07) Zakon o premeru i katastru nepokretnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 34/06) Zakon o fondu za upravljanje nekretninama i potraivanjima u vlasnitvu Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 56/06) Zakon o registrovanim zalogama na pokretnim stvarima i lanskim udelima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 18/99, 16/00, 52/01) Zakon o fondu za denacionalizaciju (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 3/98) Zakon o odravanju premjera i katastra zemljita (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 19/96) -(prestale da vae odredbe l.6. i 7.-stupanjem na snagu Zakona o premjeru i katastru nepokretnosti) Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 34/06) Zakon o finansiranju poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 20/07) Zakon o zemljinim knjigama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 67/03, 46/04 i 109/05) Pravilnik o postupanju u zemljinoknjinim stvarima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 105/03) Pravilnik o elektronskom voenju zemljinih knjiga (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 105/03)
11.
12. 13.
14.
15. 16.
17.
18.
19. 20.
21.
22.
23.
24.
Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 112/06) Pravilnik o postupku prodaje neposrednom pogodbom neizgraenog gradskog graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07 ) Pravilnik o postupku javnog nadmetanja za prodaju graevinskog zemljita u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 14/07 )
25. 26.
Zakon o uzurpaciji (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 70/06) Zakon o komunalnim djelatnostima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 11/95, 18/95 i 51/02) Zakon o ureenju prostora (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 19/96, 25/96, 10/98, 53/02, 55/02, 64/02, Preien tekst 84/02, 14/03 i 112/06)
27.
clxxi
Uredba o legalizaciji bespravno izgraenih objekata (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 55/05)
28.
Zakon o nacionalnim parkovima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:21/96 i 74/05) Pravilnik o uslovima i kriterijumima za finansiranje nacionalnih parkova iz Budeta Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 22/06)
29.
Zakon o privatizaciji dravnih stanova (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:11/00, 20/00, 35/01, 65/03, 3/04, 70/04, 2/05, 67/05, 118/05, 70/06) Uredba o postupku javne prodaje poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 3/05) Pravilnik o uspostavljanju i voenju knjige uloenih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 60/05) Odluka Ustavnog suda RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 117/06)lan 7 stav 4 nije u saglasnosti sa Ustavom RS
30.
Zakon o Fondu stanovanja Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:11/00, 56/06) Zakon o odravanju stambenih zgrada (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:16/02,65/03) - lan 42 ovog zakona- prestaju da vae odredbe lana 63. Zakona o privatizaciji dravnih stanova Odluka Ustavnog suda RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 75/05)lan 21 alineja 10 Zakona o odravanju stambenih zgrada nije u saglasnosti sa Ustavom RS
31.
32. 33.
Zakon o zatiti prirode (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 50/02) Zakon o Fondu za zatitu ivotne sredine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 50/02) Zakon o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 53/02, 119/05 - Preien tekst- 28/07) Zakon o zatiti vazduha (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 53/02) Zakon o zatiti voda (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 53/02) Zakon o upravljanju otpadom (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 53/02) Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 98/04) Uredba o postupku prodaje poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa u dravnoj svojini (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 75/05) Pravilnik o uspostavljanju i voenju knjige uloenih ugovora o prodaji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 60/05)
34.
35. 36. 37. 38.
39.
Zakon o rudarstvu (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 10/95, 18/95, 10/98, 63/02, Preieni tekst 107/05) 12 propisa SRBiH i 39 propisa SFRJ i 2 pravilnika Republike Srpske koji se odnose na zatitu na radu Pravilnik o utvrivanju uslova i naina eksploatacije ljunka, pijeska i lomljenog kamena (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 5/04)
clxxii
Pravilnik o nainu utvrivanja koncesione naknade za koritenje mineralnih sirovina (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 5/03,59/05)
40. 41.
Zakon o geolokim istraivanjima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 51/04) Zakon o elektrinoj energiji (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 66/02, 29/03, 86/03 i 111/04) Odluka o utvrivanju Prijedloga akcionog plana Republike Srpske za prestruktuiranje i privatizaciju elektroenergetskog sistema u BiH sa Akcionim planom (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 66/02 i 13/03) Odluka za utvrivanje kriterija za izbor i imenovanje lanova Regulatorne komisije za energiju RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 39/03 i 43/03) Odluka o regulatornoj naknadi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 41/04) Statut Regulatorne komisije za elektrinu energiju RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 41/04) Poslovnik o radu Regulatorne komisije za elektrinu energiju RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 41/04) Odluka o regulatornoj naknadi (Slubeni glasnik RS, broj: 23/05) Pravilnik za izdavanje dozvola i saglasnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 52/05) Pravilnik o Tarifnoj metodologiji i tarifnom postupku (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 61/05) Pravilnik o javnim raspravama i rjeavanju sporova i albi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 71/05) Odluka o usvajanju elektroenergetskog bilansa Republike Srpske za period 20062008 godine Odluka o tarifnim stavovima za nekvalifikovane kupce elektrine energije (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 27/06) Rjeenje za utvrivanje cijene elektrine energije na pragu elektrane (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 27/06) Odluka o Tarifnom sistemu za prodaju elektrine energije u Republici Srpskoj (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 28/06 i 40/06) Odluka o utvrivanju Tarifnih stavova za korisnike distributivnih sistema u Republici Srpskoj (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 28/06) Zakljuak u vezi sa obraunom kamata na potraivanja po osnovu isporuene elektrine energije (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 44/06) Opti uslovi za isporuku i snadbjevanje elektrinom energijom (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 66/06) Pravilnik o sticanju statusa kvalifikovanog kupca (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 88/06) Odluka o osnivanju Javnog osnovnog preduzea za gasifikaciju Republike Srpske Srpski gas (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 29/06)
42.
Zakon o naknadama za koritenje privrednih resursa u svrhu proizvodnje elektrine energije (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 85/03) Zakon o zanatsko-preduzetnikoj djelatnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 16/02, 39/03, 97/04, 34/06) Zakon o podsticanju razvoja malih i srednjih preduzea (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 64/02, 34/06)
43.
44.
clxxiii
45.
Zakon o preduzeima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 24/98, 62/02, 66/02, 38/03, 97/04 i 34/06) Zakon o javnim preduzeima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 75/04) Uputstvo i smjernice o nainu postupanja predstavnika dravnog kapitala i Fonda za restituciju u postupku usklaivanja statuta preduzea sa Zakonom o javnim preduzeima (Slubeni glasnik RS, broj: 110/04, 33/05)
46.
47.
Zakon o koncesijama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 25/02 i 91/06) Poslovnik o radu Komisije za koncesije Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 77/04) Odluka o objavljivanju javnog poziva za prikupljanje samoinicijativnih ponuda za dodjelu koncesije u 2005/2006 godini, za izgradnju malih hidroelektrana snage 5 MW (Slubeni glasnik RS, broj: 68/05 i 111/05) Uputstvo za procjenu postojanja javnog interesa kod samoinicijativne (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 103/05) ponude
48.
Dokument o politici dodjele koncesija (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 31/06) Pravilnik o registru koncesija (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 108/06)
Zakon o poljoprivredi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 70/06 i 20/07) Uredba o upisu u Registar poljoprivrednih gazdinstava (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 11/07)
49. 50. 51. 52. 53.
Zakon o poljoprivrednom zemljitu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 93/06) Zakon o zemljoradnikim zadrugama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 39/03) Zakon o protivgradnoj zatiti (Slubeni glasnik RS, broj: 18/99) Zakon o ribarstvu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 4/02) Zakon o lovstvu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 4/02) Pravilnik o nainu, uslovima i postupku davanja (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 11/02) lovita na gazdovanje
54.
Zakon o obezbjeenju i usmjeravanju sredstava za podsticanje razvoja poljoprivrede i sela (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 43/02 i 44/02) Pravilnik o uslovima i nainu ostvarivanja novanih podsticaja u poljoprivredi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 31/07)
55.
Zakon o umama (Slubeni glasnik RS, broj:66/03, 53/05 i 91/06) Uputstvo o proceduri i nainu utroka sredstava prikupljenih po osnovu vraanja kredita od hitnog projekta umarstva BiH za Republiku Srpsku (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:106/03) Pravilnik o monitoringu zdravstvenog stanja uma (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:12/04) Uputstvo o obrojavanju ploicama umskih drvnih sortimenata (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:72/05) Odluka o formiranju umskoprivrednih podruja u Republici Srpskoj (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj:101/05) Uredba o knjigovodstvenom evidentiranju investicija u umarstvu i izgraenih umskih kamionskih puteva (Sl.gl.RS, broj: 25/06) Pravilnik o minimalnim uslovima koje moraju ispunjavati izvoai radova u
clxxiv
umarstvu- Preieni tekst (Sl.gl.RS, broj: 26/06) Uredba o izmjeni Uredbe o izradi godinjih planova gazdovanja umama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 13/07) Odluka o izmjeni Odluke o formiranju umsko-privrednih podruja u RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 10/07)
56.
Zakon o vodama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 50/06) Odluka o utvrivanji granica oblasnih rijenih slivova, (distrikta) i slivova na teritoriji Republike Srpske, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj:98/06), Naredba o glavnom operativnom planu odbrane od poplava (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 5/07), za 2007. godinu,
Uredba o klasifikaciji voda i kategorizaciji vodotoka (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 42/01), Uputstvo o postupku i rokovima obraunavanja i plaanja optih i posebnih vodoprivrednih naknada (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 27/01), Pravilnik o uslovima isputanja otpadnih voda u javnu kanalizaciju, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 44/01), Pravilnik o uslovima isputanja otpadnih voda u povrinske vode, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 44/01), Pravilnik o nainu i metodama odreivanja stepena zagaenosti otpadnih voda kao osnovice za utvrivanje vodoprivreden naknade, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 44/01), Pravilnik o uslovima koje moraju ispunjavati vodoprivredne laboratorije kao pravna lica ili u okviru pravnih lica koje vre odreenu vrstu ispitivanja povrinskih, podzemnih i otpadnih voda, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 44/01), Pravilnik o tretmanu i odvodnji otpadnih voda za podruja gradova i naselja gdje nema javne kanalizacije (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 68/01), Pravlinik o mjerama zatite, nainu odreivanja i odravanja zona i pojaseva sanitarne zatite, podruja na kojima se nalaze izvorita, kao i vodnih objekata i voda namjenjenih ljudskoj upotrebi (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 7/03), Pravilnik o nainu odravanja rijenih korita i vodnog zemljita, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 9/00), Odluka o visini vodoprivrednih naknada, (Slubeni glasnik Republike Srpske broj 55/01, 49/02 i dr.)
57.
Zakon o javnim putevima (Slubeni glasnik RS, broj: 3/04 i 51/04) Pravilnik o odravanju javnih puteva i objekata (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 23/05) Uredba o regulisanju visine naknade za vanredne prevoze na putevima RS (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 65/06) Uredba o regulisanju visine naknade za koritenje zemljita koje pripada putu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 65/06) Uredba o regulisanju visine naknade za postavljanje natpisa u putnom i zatitnom pojasu puta (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 65/06) Uredba o regulisanju visine naknade za lokaciju i izgradnju objekta u zatitnom pojasu puta koji se prikljuuje na javni put (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 65/06) Odluka o osnivanju Javnog preduzea Autoputevi Republike Srpske(Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 111/06)
clxxv
Odluka o primjeni smjernica za projektovanje, graenje, odravanje i nadzor na putevima Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 111/06) Odluka o visini godinje naknade za javne puteve koja se plaa pri registraciji motornih i prikljunih vozila (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 117/06)
58.
Zakon o telekomunikacijama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 19/96, 71/02, 64/06) Zakon o prevozu u drumskom saobraaju (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 4/00, 26/01, 85/03, 49/04,109/05,2/06) Zakon o eljeznicama Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 58/01,110/03) Zakon o finansiranju eljeznike infrastrukture i sufinansiranju eljeznikog saobraaja od interesa za Republiku Srpsku (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 34/06) Zakon o administrativnim taksama i naknadama (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 73/06) Zakon o privremenom odlaganju od izvrenja potraivanja iz budeta gradova i optina na podruju Republike Srpske (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 64/05) Zakon o stranim ulaganjima (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 25/02, 24/04) Zakon o trezoru (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 16/05) Zakon o unutranjoj plovidbi (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 58/01, 33/06) Zakon o trgovini (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 16/96, 25/96, 52/01, 37/06) Zakon o turizmu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 55/03) Pravilnik o kriterijumima za raspodjelu novane pomoi za razvoj turizma (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 57/05) Pravilnik o kriterijumima, nainu i postupku odreivanja kategorije turistikog mjesta (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 73/06)
59.
60.
61.
62.
63.
64. 65. 66. 67. 68.
69. 70. 71.
Zakon o ugostiteljstvu (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 3/04, 37/06) Zakon o boravinoj taksi (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 118/05) Zakon o javnim slubama (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 17/92, 11/93, 21/96) Zakon o osnovnoj koli (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 38/04, 62/04) Zakon o srednjoj koli (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 38/04, 62/04) Zakon o visokom obrazovanju (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 85/06) Zakon o kulturnim dobrima (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 11/95) Pravilnik o finansiranju javnih potreba u (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 16/05) kulturi Republike Srpske
72. 73. 74. 75.
76. 77.
Zakon o sportu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 4/02, 66/03) Zakon o zdravstvenoj zatiti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 18/99, 23/99, 58/01, 62/02)
clxxvi
78.
Zakon o socijalnoj zatiti (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 5/93, 15/96, 110/03) Zakon o djeijoj zatiti (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 15/96, 10/98, 26/01, Preien tekst 4/02) Zakon o prenosu i rjeavanju nerijeenih zahtjeva za povrat stanova u posjed u drutvenom vlasnitvu ili nekretnina u privatnom vlasnitvu podnesenih Komisiji za imovinske zahtjeve raseljenih lica i izbjeglice (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 3/04, 34/04) Zakon o javnom redu i miru (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 20/07) Zakon o zatiti od poara (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 16/95, 16/02, 2/05) Zakon o civilnoj zatiti (Slubeni glasnik Republike Srpske,broj: 26/02, 39/03) Zakon o bibliotekoj djelatnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 52/01, 39/03) Zakon o izdavakoj djelatnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 46/04) Zakon o muzejskoj djelatnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 35/99) Zakon o pozorinoj djelatnosti (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 25/02) Zakon o uenikom i studentskom standardu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 18/94) Zakon o uenikom standardu (Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 93/06)
79.
80.
81. 82. 83. 84.
85. 86. 87. 88.
89.
clxxvii
FEDERACIJA BOSNE i HERCEGOVINE:
1. 2.
Zakon o Vladi BiH (Sl. novine 2/06, 8/06) Zakon o prostornom planiranju i koritenju zemljita na nivou FBiH (Sl. novine Federacije BiH 2/06) Zakon o doprinosima (Sl. novine Federacije BiH 17/06, 1/02, 16/01, 37/01, 35/98) Zakon o poticanju razvoja male privrede (Sl. novine Federacije BiH 19/06) Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH (Sl. novine Federacije BiH 54/01, 32/98, 26/96) 22/06, 37/03,
3. 4. 5.
6.
Zakon o privatizaciji preduzea (Sl. novine Federacije BiH 42/06, 28/04, 44/04, 27/02, 33/02, 61/01, 32/00, 45/00, 27/97, 8/96) Zakon o principima lokalne samouprave u FBiH (Sl. novine Federacije BiH 49/06) Zakon o koncesijama (Sl. novine Federacije BiH 61/06, 40/02) Zakon o vodama (Sl. novine Federacije BiH 70/06, 18/98) Zakon o javnim preduzeima u FBiH (Sl. novine Federacije BiH 8/05) Zakon o obrtu (Sl. novine Federacije BiH 11/05, 27/03, 52/02) Zakon o registraciji poslovnih subjekata u FBiH (Sl. novine Federacije BiH 27/05, 68/05) Zakon o graevinskom zemljitu FBiH (Sl. novine Federacije BiH 67/05) Zakon o privrednim drutvima (Sl. novine Federacije BiH 68/05, 29/03, 02/02, 23/99) Zakon o inspekcijama u FBiH (Sl. novine Federacije BiH 69/05) Zakon o poreskoj upravi FBiH (Sl. novine Federacije BiH 28/04, 32/00, 18/96) Zakon o slobodnim zonama (Sl. novine Federacije BiH 37/04) Zakon o umama (Sl. novine Federacije BiH 37/04, 29/03, 20/02) Zakon o investiranju javnih sredstava (Sl. novine Federacije BiH 77/04) Zakon o turistikim zajednicama i unapreejnu turizma u BiH (Sl. novine Federacije BiH 28/03, 19/96) Zakon o turistiko-ugostiteljskoj djelatnosti (Sl. novine Federacije BiH 28/03, 19/96) Zakon o upravljanju otpadom (Sl. novine Federacije BiH 33/03) Zakon o zatiti zraka (Sl. novine Federacije BiH 33/03) Zakon o zatiti voda (Sl. novine Federacije BiH 33/03) Zakon o zatiti okolia (Sl. novine Federacije BiH 33/03) Zakon o zatiti prirode (Sl. novine Federacije BiH 33/03) Zakon o Fondu za zatitu okolia FBiH (Sl. novine Federacije BiH 33/03)
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.
21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.
178
28.
Zakon o izdvajanju i usmjeravanju dijela prihoda ostvarenog hidroakumulacionih objekata (Sl. novine Federacije BiH 44/02) Zakon o prostornom ureenju (Sl. novine Federacije BiH 52/02) Zakon o graenju (Sl. novine Federacije BiH 55/02) Zakon o poljoprivrednom zemljitu (Sl. novine Federacije BiH 1/98)
koritenjem
29. 30. 31.
179
Literatura
Bertovi Hrvoje, Kaganova Olga, Rutledge John; Prirunik za upravljanje imovinom u jedinicama lokalne/podrune (regionalne) samouprave; (2004); Zagreb: The Urban Institute: Savez Udruge gradova i Udruge opina Republike Hrvatske. Biancalani Riccardo, Brown Douglas, Dewit Paul, Clementi Sylvia, Ljua Melisa; Uee u razvoju naina koritenja zemljita na opinskom nivou u BiH/Prirunik; (2004); Projekat GCP/BIH/002/ITA Inventar stanja zemljinih resursa u Bosni i Hercegovini u poslijeratnom periodu; FAO; Sarajevo. Bublin Mehmed; Pregled poslijeratne situacije zemljinih resursa u BiH; (2004) FAO Office Sarajevo. Projekat: GCP/BiH/002/ITA; Sarajevo. Dervievi Emir; Doprinos raspravi o mehanizmima fiskalnog izjednaavanja u Federaciji Bosne i Hercegovine; (2006 2007); Fond Otvoreno drutvo Bosne i Hercegovine, Program podrke istraivanjima u oblasti javnih politika u BiH; Verzija br. 3. Kaganova Olga, McKellar James, Peterson George; Managing Government Property Assets: International Experiences; (2006); Urban Institute Press. Kremenovi Ostoja; Menadment lokalne samouprave; (2004); Grafomark Laktai. Banja Luka. Kremenovi Ostoja; Propisi o linom statusu graanina u BiH; (2004); Grafomark Laktai. Banja Luka. Kugler William R., Rami Senka, Kopajtich-krlec Nives; Analiza funkcionalnih zadaa lokalne samouprave i preporuke za daljnju decentralizaciju-Nacrt; (2006); Savez Udruge gradova i Udruge opina Republike Hrvatske, USAUD/Croatia. Leni Brankica; Bosnia and Herzegovina on the Path to Fiscal Equalization; (2007); LGI OSI Budapest: The Fiscal Decentralisation Initiative for Central and Eastern Europe. Milutinovi Slobodan; Lokalna agenda 21 / Uvod u planiranje odrivog razvoja; www.skgo.org. Miovi Zdravko; Kako do dobre uprave/Vodi za optinske uprave u BiH; (2004); EDA Banja Luka. Miovi Zdravko; Vozimo li na leru?/Kako se ostvaruju strategije LER-a u BiH; (2007); EDA Banja Luka; Originalna verzija studije objavljena u knjizi Talk is Cheap: Turning Local Economic Development Strategies into Reality in Transition Countries; Budimpeta. Muec Marija, Pigey Juliane; Usklaenost hrvatskoga zakonodavnog okvira s europskom poveljom o lokalnoj samoupravi; USAID-The Urban Institute.
180
Pteri Gbor; Fiscal Equalization in South Eastern Europe; (2006); Published in Budapest by Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe; Pteri Gbor; From Usage to Oownership: Transfer of Public Property to Local Governments in Central Europe; (2003); Study prepared under a joint project of the Serbia Local Government Reform Program, funded by USAID and LGI OSI Budapest. Savanovi Sara, Miovi Zdravko; Upravljanje finansijskim i ljudskim resursima; (2007); EDA Banja Luka. Swianiewicz Pawel; Foundations of Fiscal Decentralization Bnechmarking Guide for Countries in Transition; (2003); LGI-OSI Budapest. Zlokapa Zdravko i grupa autora; Strategija razvoja lokalne samouprave u BiH; (2006); EDA Banja Luka. Zlokapa Zdravko, Dragani Aleksandar, Bijeli Branislav, Miovi Zdravko, Karapetrovi Ranko; Popravke ili prepravka?/Analiza opcija razvoja lokalne samouprave u RS i FbiH; (2008); EDA Banja Luka.
Zlokapa Zdravko, Milinkovi Dragan, Plotajner Zlata, Kopajtich-krlec Nives, Angelov Goran; Kocka do kocke-dobro je dobro graditi/Modeli organizacije lokalne samouprave; (2007); EDA Banja Luka. Young Ein, Lisa Quinn; Writing Effective Policy Papers: A Guide for Policy Advisers in Central and Eastern Europe; (2002); LGI OSI Budapest. Evropska gradska povelja; (1992); Savjet Evropske stalne konferencije lokalnih i regionalnih vlasti Evrope (CLRAE). Strazbur, www.prostor.cg.yu/INTEGRACIJE/. Governance structures in BiH capacity, ownership, EU integration, functioning state; (2007); Foreign Policy Initiative BH. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi; www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm. Model zakona o imovini lokalne samouprave sa komentarom; (2004); javnu i lokalnu upravu - PALGO CENTAR. Beograd. Centar za
Nacrt Zakona o imovini lokalne samouprave; (2005); Stalna konferencija gradova i optina i Centar za javnu i lokalnu upravu (PALGO Centar), Beograd. Participatory Land Use Development Project (PLUD) u BiH. www.plud.ba Proces izgradnje strategije/Koritenje metodologije dobre prakse EU za pomo u izradi vae strategije razvoja; EU RED Projekt Evropske unije za regionalni ekonomski razvoj u BiH. http://www.euredbih.org/ba/publications.htm. Prostorni plan Republike Srpske do 2015. Godine; Cyrl/Vlada/Documents/ProstorniPlan.pdf. www.vladars.net/sr-SP-
Upravljanje imovinom u vlasnitvu gradske uprave; (2006); asopis Novosti broj 5. Izdava The Urban Institute ugovorni partner USAID. Zagreb.
181
Uvoenje principa i mehanizama transparentne, efikasne i korisniki orijentisane lokalne uprave u BiH; (2002); EDA Banja Luka. Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi Republike Hrvatske; NN 33/01. Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Slovenije; Slubeni listovi br.72/93, 57/94, 14/95, 26/97, 70/97, 10/98, 70/00, 6/94, 45/94, 20/95, 73/95, 9/96, 39/96, 44/96, 59/59). Ekonomska decentralizacija i lokalna samouprava; (2004); Sveuilite u Rijeci Ekonomski fakultet Rijeka, Cleveland State University, USAID, Urban Institute. Fiscal Decentralization in Transition Economies: Case Studies from the Balkans and Caucasus; (2005); UNDP Bratislava. Izvjetaj br. 36156-BiH: Bosna i Hercegovina: Obraun sa fiskalnim izazovima i jaanje perspektiva za rast/Pregled javne potronje i institucija; (2006); Dokument Svjetske banke. Jedinica za smanjenje siromatva i ekonomsko upravljanje Region Evrope i srednje Azije
182
clxxxiii

Kreiranje I Uvodjenje Modela Raspolaganja I Vlasnistva Nad Lokalnim Resursima U BiH

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Kreiranje I Uvodjenje Modela Raspolaganja I Vlasnistva Nad Lokalnim Resursima U BiH

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

KREIRANJE I UVOENJE MODELA RASPOLAGANJA I VLASNITVA NAD LOKALNIM RESURSIMA U BiH

Banja Luka 2008. godine

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Koordinator projekta: Dr Radovan Rodi

tampa: Grafid d.o.o. Banja Luka

Tira: 200 primjeraka

Godina izdanja: Septembar 2008.

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

BiH RS FBiH EU CLRAE

MDP SKGO SLGRP USAID

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

BOLJI IVOT GRAANA

PRENOS IMOVINE NA LOKALNU SAMOUPRAVU USKLADITI SA PRENOSOM NADLENOSTI I OVLATENJA

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

POZADINA PROB LEMA

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. www.bbnet.org.yu/blnet/yug/povelja.htm

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

3. METODOLOKI PRI STUP

upitnike (Prilog broj 3.).

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

veliina optina, bogatstvo prirodnim resursima.

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o utvrivanju i prenosu prava raspolaganja imovinom na jedinice lokalne samouprave

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o graevinskom zemljitu Republike Srpske

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja dravnom imovinom

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o prenosu sredstava drutvene u dravnu svojinu

Zakon o premjeru i katastru nepokretnosti

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

8. Javni prevoz lica

gradskom i prigradskom saobraaju koji obuhvata

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o ureenju prostora

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o nacionalnim parkovima

Kreiranje i uvoenje modela raspolaganja i vlasnitva nad lokalnim resursima u BiH

Zakon o privatizaciji poslovnih zgrada, poslovnih prostorija i garaa