As Coalizões de Causa em Torno Das Políticas de Transferências Condicionadas: Olhar Cruzado Brasil-México

C.v1. I1vv.cio.
i Dvzvmvvo ioro 37
Carla Guerra Tomazini Bacharel em Relaes
Internacionais (IRI-USP), mestre em Estudos Latino-
Americanos pela Universit de la Sorbonne Nouvelle -
Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine.
As coalizes de causa em torno das polticas
de transferncias condicionadas: olhar
cruzado Brasil-Mxico
Carla Guerra Tomazini
O objetivo deste artigo fornecer uma anlise sobre o lugar e o papel das ideias na formulao dos programas de
transferncias monetrias condicionadas no Brasil e no Mxico. Trata-se de, acrescentando uma dimenso comparativa,
destacar os fatores que podem explicar a origem, ascenso e desacordos de ideias que esto por trs desses programas.
Esses fatores so explorados luz das teorias sobre o processo de elaborao de polticas pblicas que ressaltam o
papel das coalizes de causa. Assim, o instrumento transferncia monetria parece ser objeto de um consenso. Mas
devemos acrescentar que este um consenso ambguo, porque os atores envolvidos esto de acordo sobre os meios, e
no sobre os objetivos. Embora o objetivo de aumentar o capital humano seja predominante, os programas Bolsa-Famlia
e Oportunidades tornaram-se um grande emaranhado de ideias, sem um acordo sobre os objetivos e princpios.
Palavras-chave: Anlise de polticas pblicas; Programas de transferncias monetrias condicionadas; Coalizes de
causa; Brasil; Mxico.
The aim of this article is to provide an analysis of the place and role of ideas in the formulation of conditional
cash transfer programs in Brazil and Mexico by adding a comparative dimension and highlighting the factors that can
explain the origin and rise of as well as the disagreements between the ideas that are behind these programs. Thus,
the instrument cash transfer seems to be the object of a consensus. However, we must add that this is an ambiguous
consensus, as the factors involved agree on the means but not on the goals. Although the goal of increasing human
capital is predominant, Bolsa-Famlia and Oportunidades programs have become a tangle of ideas, lacking in agreement
on objectives and principles.
Keywords: Public policy analysis; Conditional cash transfer programs; Advocacy coalition approach; Brazil, Mexico.
N
as ltimas duas dcadas, a chamada luta
contra a pobreza passou a integrar as
agendas dos Estados e das Organizaes
Internacionais. A origem recente desta
luta remonta a 1964, guerra contra a
pobreza declarada pelo governo de Lyndon Johnson
nos Estados Unidos. Na dcada de 90, o Banco Mundial
corrobora com esta batalha, lanando uma ofensiva geral
contra a pobreza
1
. Recentemente, se localiza na Amrica
Latina um laboratrio
2
de experincias bem-sucedidas
nesta rea por meio da criao de um novo dispositivo:
os programas de transferncias monetrias condicionadas.
Tais programas oferecem um auxlio nanceiro buscando
determinar certos comportamentos da populao
beneciria, como esforos em educar os lhos ou visitas
a centros de sade.
A Amrica Latina classicada por fontes especializadas
(PNUD, 2011) como a regio mais desigual do mundo. Mais
do que isso: dada desigualdade, acentuada aps sucessivas
crises econmicas iniciadas nos anos 80, contribuiu para a
continuidade das altas taxas de pobreza na regio. Segundo
a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL), em 2008, um tero de sua populao pode ser
considerada pobre, aproximadamente 180 milhes de
pessoas. Este valor inclui 71 milhes de extremamente
pobres ou indigentes. Os programas de transferncia
monetria so, assim, uma tentativa de regular o fenmeno
da pobreza. Atualmente, programas dessa natureza operam
em 17 pases da Amrica Latina e no Caribe, atingindo 101
milhes de famlias, o que representa 17% da populao
total da regio
3
. Em pases como Brasil e Mxico, cujos
programas esto mais consolidados, os gastos pblicos em
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Dependendo do diagnstico que se estabelece sobre
o fenmeno da pobreza, as respostas podem vir de
diferentes reas da interveno pblica: a pobreza
um caso de sade pblica e/ou justia social?
uma questo de desenvolvimento econmico ou
social?
transferncias condicionadas so mais elevados e o nmero
de benecirios ultrapassa o total de pessoas vivendo na
extrema pobreza, atingindo respectivamente 83% e 71% da
populao pobre
4
. Esses programas tm uma importncia
poltica considervel, tanto pelo mbito e oramento
adquiridos como pelo protagonismo que desempenham
na comunicao poltica desses governos.
Mas qual seria o lugar da pobreza nas sociedades
latino-americanas e qual seria o tratamento dispensado a
ela pelos Estados? O conceito de pobreza construdo,
profundamente ambguo e impreciso (Paugam e Duvoux,
2008, p. 15). A percepo da pobreza nesses termos
no novidade. Todavia, as transferncias monetrias
condicionadas parecem ser objeto de um grande consenso
(Lautier, 2009), encobrindo tais aspectos irresolutos.
A gesto dos pobres se origina no mbito local, onde a
percepo do fenmeno mais sensvel. O conceito abstrato
de pobreza nasce com a centralizao da assistncia em
nvel nacional (Simmel, 2009, p. 39). No entanto, antes de
analisar o envolvimento do Estado na administrao da
pobreza, necessrio denir o problema. Quando se
tenta delimitar o fenmeno, sua complexidade torna-se
mais agrante. Em outras palavras, o desenvolvimento de
uma resposta exige uma denio do prprio problema,
que em si uma questo irresoluta. Dependendo do
diagnstico que se estabelece sobre o fenmeno da pobreza,
as respostas podem vir de diferentes reas da interveno
pblica: a pobreza um caso de sade pblica e/ou justia
social? uma questo de desenvolvimento econmico ou
social? O olhar conferido ao tema, portanto, condiciona
seu tratamento: como um problema de sade pblica, de
educao, de saneamento, de infra-estrutura, de mercado de
trabalho e/ou como uma matria de ordem pblica, sujeita
ao recurso da violncia. No que se refere aos programas
de transferncias monetrias condicionadas, os limites
do fenmeno da pobreza so tambm inderteminados e
podem dotar-se de diferentes contornos.
A questo das polticas de transferncias monetrias
condicionadas ocupa um lugar considervel no debate
pblico contemporneo. Esta nova ferramenta est cada vez
mais presente nos discursos polticos. Os governos latino-
americanos promovem estudos e avaliaes exibindo
sempre bons resultados. Grandes instituies, criadas
para administrar tais programas, visitam umas s outras
e compartilham experincias. Pesquisadores, tcnicos,
engenheiros, administradores no param de produzir
materiais sobre este tema orescente. As Organizaes
Internacionais tambm participam. Contribuem com
avaliaes e cooperao tcnica, promovendo palestras
e cobrindo de louvores esses programas. A maior parte
dos trabalhos acadmicos referente aos programas de
transferncias monetrias condicionadas discorre sobre
os objetivos, os critrios de escolha do pblico-alvo,
o acompanhamento e, especialmente, a avaliao e os
resultados obtidos. Ou ainda, examinam os efeitos poltico-
eleitorais ou o impacto desses programas nas comunidades.
No entanto, a maioria dos estudos no se aprofunda na
compreenso de suas origens. Tambm so escassos os
trabalhos que tentam integrar esses programas ao mbito
dos sistemas de proteo social, ou em uma perspectiva de
transformao do Estado a partir da monte en puissance
desses instrumentos de transferncia monetria.
Este artigo procura explorar a primeira lacuna acima
identicada na literatura. Isto , destacar os fatores que
podem explicar a origem, ascenso e desacordo
de ideias que esto por trs desses programas
a partir de uma abordagem comparativa
entre Mxico e Brasil. A escolha dos pases se
justica pelo fato de que essas polticas pblicas
nasceram de forma paralela na dcada de 90 em
municipalidades brasileiras e em uma iniciativa
do poder executivo mexicano. Alm disso, a
similaridade dos objetivos pretendidos, suas
origens anlogas e o lugar central que ocupam
tanto nos sistemas de proteo nacional, na comunicao
poltica e nos fruns internacionais - onde so recebidos
como os maiores programas de transferncia condicionada
no mundo - tornam a comparao vlida e adequada.
Para esta anlise, foram selecionados o programa
mexicano Progresa-Oportunidades e o programa
brasileiro Bolsa-Famlia. O primeiro nasceu em 1997,
atingindo, desde 2004, cerca de 5,8 milhes de mexicanos
(SEDESOL, 2010). O segundo, criado em outubro de 2003
pela fuso de quatro programas de transferncia de renda
j existentes, alcanou cerca de 12,4 milhes de famlias
brasileiras em 2010 (IPEA, 2010).
Estes programas, de modo geral, buscam contribuir
para: a) a reduo da pobreza e da desigualdade, oferecendo
um nvel mnimo de renda para as famlias extremamente
pobres; 2) a transgresso do ciclo geracional da pobreza,
impondo aos benecirios o compromisso de estar em
dia com exames pr-natais, cobertura vacinal, frequncia
escolar dos lhos, entre outros.
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Os programas de transferncias monetrias
condicionadas so aqui considerados como instrumentos
tal qual denidos por Lascoumes e Le Gals (2005, p.13),
isto , um dispositivo tcnico com alcance genrico,
portador de uma concepo concreta da relao poltica-
sociedade e apoiado em uma concepo de regulao. O
surgimento de instrumentos especcos de transferncia de
renda permite duas observaes tanto no que diz respeito
s transformaes nos subsistemas analisados quanto ao
sistema de proteo social no sentido mais amplo: 1) como
a criao e modicao de tais polticas ocorre por meio de
discusses sobre os problemas identicados e as possveis
solues apresentadas pelos atores, a instrumentao da
ao pblica mais facilmente concertada entre os atores
no que se refere aos meios, e menos no que se relaciona
aos objetivos. Assim, os programas de transferncia
monetria tornaram-se atualmente um grande entrelaado
de ideias, sem um acordo sobre os objetivos e princpios;
2) a proliferao de instrumentos de transferncia
monetria uma maneira de alterar a lgica do sistema de
benefcios sociais em uma perspectiva de longo prazo, isto
, fortalecendo a lgica liberal nos Estados de Bem-Estar.
Essa anlise faz uso de um quadro terico composto
principalmente de abordagens cognitivas. Estas buscam
destacar a importncia dos elementos de conhecimento,
ideias, representaes ou crenas sociais na formulao
de polticas pblicas (Surel, 2006). Suas ferramentas
analticas parecem mais adequadas para a compreenso do
fenmeno que observamos, pois elas procuram justamente
entender como questes sem respostas consensuais so
convertidas em universo de ao e reexo para os poderes
pblicos. Alm disso, o tema da luta contra a pobreza (a
qual a luta contra a fome est intimamente atrelada)
frequentemente alimentado por convices religiosas
e morais. Os pobres no formam um grupo real, com
fronteiras bem denidas. Segundo Georg Simmel (2009,
p. 79): O pobre, enquanto categoria social, no se dene
pelas carncias ou privaes, mas pelo fato de que recebe
assistncia, ou deveria receb-la, segundo as normas
sociais. Vista desta perspectiva, a pobreza no pode ser
denida como um estado quantitativo em si mesma, mas
somente em funo da reao social que resulta de uma
situao especca (...). Dito de outra maneira, o objeto
da ajuda (os pobres) criado em funo do apoio que
se presta a eles, abarcando o aspecto moralizante que o
acompanha. Esta constatao serve de baliza hiptese
levantada: os atores pblicos constroem as polticas sociais
de transferncia monetria pautados em quadros/critrios
cognitivos. Assim, a problemtica central deste trabalho
examinar em que medida as ideias e representaes
inuem na denio e evoluo das polticas pblicas de
transferncias monetrias no Brasil e no Mxico.
Este estudo baseia-se principalmente no modelo de Paul
Sabatier e Hank Jenkins-Smith (1993), sobre coalizes
de causa - Advocacy Coalition Framework (ACF).
Segundo este modelo, as polticas pblicas resultam de
conitos entre grupos de atores, nem tanto para defender
os interesses, mas principalmente para apoiar causas.
Assim, os atores so agrupados em uma ou mais coalizes,
pois compartilham um conjunto de percepes do mundo
(valores bsicos, hipteses de causalidade, percepo do
problema), agindo em conjunto para traduzir suas crenas
em uma poltica pblica determinada. As
coalizes buscam continuamente inuenciar
as decises dentro de um determinado
subsistema poltico. Isto inclui uma pluralidade
de atores, como agncias e rgos pblicos em
todos os nveis de governo, lderes de grupos
de interesse, pesquisadores, jornalistas, etc.
Representaes em jogo: as coalizes de causa
De acordo com o modelo terico ACF, cada coalizo
guiada e se rene em torno de valores e crenas que so
compartilhados em trs nveis: i) em torno de um ncleo
de valores fundamentais, ii) crenas prprias ao subsistema
especco da poltica pblica, iii) aspectos secundrios
relativos aos detalhes especcos sobre as polticas pblicas
como, por exemplo, as regras e aplicaes oramentrias
dentro de um programa. As modicaes nos aspectos
secundrios so relativamente fceis de observar
medida que novas informaes, experincias e mudanas
estratgicas se acumulam (Sabatier, 1999).
As coalizes desenvolvem um conjunto de estratgias
a partir de seus recursos polticos. As leis, decretos,
dotaes oramentriais, decises polticas produziro
certos resultados (outputs) que resultaro, por sua vez,
em reaes (feedback) e impactos nas estratgias iniciais
de cada coalizo e de seus sistemas de crenas. A maioria
das mudanas nas polticas pblicas so superciais, pois
ocorrem no confronto entre aspectos secundrios. Para
uma profunda inexo da poltica pblica, as coalizes
contestadoras tm de esperar e aproveitar as oportunidades
geradas particularmente por eventos vindos de fora do
subsistema (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993).
Em uma tentativa de esquematizao, podemos
organizar os atores em trs coalizes estruturadas segundo
os valores e percepes do problema da pobreza e da
misria, como listadas na tabela I. No Brasil, trs coalizes
As coalizes utilizam os instrumentos monetrios
para orientar o comportamento dos atores, de modo
que a legitimidade da poltica avaliada em termos
de ecincia econmica e social.
foram identicadas: segurana alimentar, capital humano,
renda incondicionada. No caso mexicano, somente as
duas ltimas foram observadas
5
.
As coalizes competem por um programa de ao,
cujos instrumentos privilegiados por todas elas no caso
aqui discutido so as transferncias monetrias. No se
trata de polticas vislumbradas de maneira idntica, pois
cada coalizo tem objetivos, crenas e valores diferentes
e, por vezes, conitantes. No entanto, todas utilizam os
instrumentos monetrios para orientar o comportamento
dos atores, de modo que a legitimidade da poltica avaliada
em termos de ecincia econmica e social (Lascoumes e
Le Gals, 2005). O papel do Estado crucial aqui, porque
cabe aos atores locais (escola, centros de sade, gabinetes
de ateno aos benecirios, etc.) gerir este instrumento.
Tabela 1
As coalizes de causa em torno dos programas de transferncias monetrias e
seus valores
Coalizes
Valores fundamentais
e crenas associadas
fome e pobreza
Crenas prprias
do subsistema
de transferncia
monetria
Aspectos secundrios
relativos aos detalhes
especcos sobre as polticas
pblicas
Segurana alimentar*
1) A fome e insegurana
alimentar so os pontos
nevrlgicos da pobreza
2) Importncia dos
fatores territoriais: a
dinamizao da economia
local e regional garante a
segurana alimentar
1) Prioridade da poltica:
direito de acesso aos
alimentos
2) Os consumidores de
baixo poder aquisitivo
devem adquirir
alimentos dos pequenos
produtores, aumentando
a produo local
1) As transferncias so pagas
para famlias pobres para que
elas comprem alimentos de
comerciantes, produtores e
supermercados previamente
cadastrados
2) As condicionalidades so
secundrias
Capital humano
1) Os baixos nveis de
educao perpetuam a
pobreza
2) Autonomia: necessrio
dotar a populao de
recursos prprios para
obter a renda, mais vale
ensinar a pescar do que
oferecer-lhe um peixe
direito de acesso
educao e aos servios
pblicos
2) Reivindicao das
condicionalidades
(transferncias sem
condicionalidades
afetam a oferta de
trabalho e o potencial
do indivduo no se
altera)
1) As transferncias so pagas
s famlias pobres, por um
perodo determinado e podem
ser renovadas quando da
avaliao da evoluo das
condies scioeconmicas
2) Contrapartes para as
famlias so previstas nos
programas como frequncia
escolar, acompanhamento
mdico, etc.
Renda incondicionada
1) A pobreza o resultado
da violao do direito a
compartilhar a riqueza da
nao
2) Liberdade individual
3) Universalidade e
incondicionalidade das
polticas sociais
direito renda
2) O auxlio nanceiro
concedido para
toda populao sem
qualquer contrapartida
solicitada e pode ser
usado da maneira como
as pessoas acharem
necessrio
1) Transferncia paga para
todos, independentemente da
idade, origem, estado civil,
sexo, condio socioeconmica
2) No existem critrios de
seleo, controle da populao
ou utilizao do benefcio
* Coalizo ausente no caso do Mxico.
As coalizes que se encaixam na categoria capital
humano compartilham alguns valores e crenas sobre
a questo da pobreza: os pobres seriam privados do
conhecimento escolar e dos servios de sade, tornando-
os economicamente menos produtivos
6
. Dominantes
nos subsistemas brasileiros e mexicanos, estas coalizes
lograram condicionar o auxlio determinados
comportamentos, tais como frequncia escolar e visitas a
centros de sade. O objetivo anunciado que os indivduos,
em troca da ajuda nanceira recebida, devem fazer um
esforo para melhorar suas prprias condies. Esta
tentativa de tornar os pobres responsveis por seu futuro
reclama a eliminao do vis paternalista dos programas
sociais, uma vez que a ajuda no deve ser gratuita.
As coalizes que se inserem na categoria renda
incondicionada se opem s polticas focalizadas e
condicionadas em matria de luta contra a pobreza. A
pobreza seria um fenmeno a ser abordado de forma
sistmica, em termos de direitos e de liberdades
individuais. J a categoria intitulada segurana alimentar
compreende as coalizes guiadas pela percepo de que
a fome e a insegurana alimentar so o ponto nevrlgico
da pobreza. O Estado, por meio de transferncias de
renda (entre outras medidas) deve garantir o acesso aos
alimentos.
Denio das coalizes e histrico das experincias no
Brasil
No Brasil, a categoria renda incondicionada
conformada por uma coalizo relativamente estvel
em sua composio
7
. O senador Eduardo Suplicy
considerado o principal defensor desta ideia no Brasil.
Autor de numerosas publicaes e intervenes polticas
sobre o projeto de renda mnima no Brasil, ele apresentou
ao Senado brasileiro em 1991 um projeto para instaurar
um programa de transferncia monetria sob a forma de
imposto de renda negativo
8
. O projeto foi aprovado no
Senado unanimemente
9
, mas bloqueado na Cmara dos
Deputados. No entanto, durante a dcada de 90, o princpio
da Renda Mnima prevaleceu em detrimento dos projetos
vinculados ao imposto negativo.
Em 2001, o Senador Suplicy investiu no projeto intitulado
Renda Cidadania. Procurou difundir a ideia previamente
em conferncias e na imprensa nacional e tambm buscou
convencer os membros de seu prprio partido, o Partido
dos Trabalhadores, da validade do projeto
10
. Esta proposta
envolve a construo de um sistema institucional que
garanta renda para todas as pessoas independentemente
do sexo, idade ou estatuto prossional. No contra-projeto
de lei, cabe ao poder executivo determinar o modo de
entrada em vigor da renda garantida, sendo que seu valor
est doravante sujeito disponibilidade do oramento da
nao. O projeto foi raticado em dezembro de 2002 pelo
Senado, em dezembro de 2003 pela Cmara dos Deputados
e nalmente em janeiro de 2004 pelo Presidente.
A coalizo que compe a categoria capital
humano formou-se no Brasil a partir das
crticas coalizo anterior, angariando
apoio at se tornar a coalizo dominante.
constituda por alguns setores do governo
brasileiro: Ministrio da Educao, Ministrio
da Sade, Secretaria Nacional de Assistncia
Social (Ministrio da Previdncia Social em
2004), Casa Civil e da maioria dos policy
makers e agncias internacionais como o
Banco Mundial e UNESCO. O economista
Jos Mrcio de Camargo
11
, em 1993, sugeriu incluir duas
novas modicaes no projeto de transferncia monetria
proposto por Eduardo Suplicy: 1) lig-la frequncia
escolar das crianas de famlias pobres e, portanto, 2) que
a unidade seja deslocada do indivduo para a famlia
12
.
A coalizo capital humano reconhece que a
transferncia de renda incondicionada uma ferramenta
de combate pobreza, uma vez que a complementao
de renda pode efetivamente melhorar as condies de
vida das pessoas pobres. No entanto, a renda mnima,
para os adeptos desta coalizo, poderia afetar a escolha
do indivduo entre lazer e trabalho, reduzindo sua oferta
do ltimo (Levinas e Varsano, 1998, p. 11). Mesmo que
as transferncias incondicionadas mudem positivamente
as condies individuais na busca de emprego e no
aumento da renda, o potencial do indivduo (isto , suas
capacidades, conhecimentos e habilidades) permaneceria
inalterado (Ibid). Neste caso, sugere-se dar s pessoas os
meios para obter a renda. Os valores centrais da coalizo
capital humano podem ser resumidos na mxima:
melhor ensinar a pescar que fornecer o peixe.
De acordo com Bruno Lautier (2009, p. 24), o
fundamento moral das polticas pblicas focalizadas
ambguo: entrelaam-se tanto a moral da compaixo, a
moral das esmolas (o dom material ou em dinheiro dado
aos pobres atravs da caridade estabelecido por uma
relao intrinsecamente desigual) e a moral da justia
No Brasil, a categoria renda incondicionada
conformada por uma coalizo relativamente estvel
em sua composio. A coalizo que compe a
categoria capital humano formou-se no Brasil a
partir das crticas coalizo anterior, angariando
apoio at se tornar a coalizo dominante.
produtiva (a procura de uma situao mais justa em
que todos recebem o que lhes devido). Este ltimo
particularmente importante no caso da coalizo capital
humano. Caminha-se para uma compaixo mais paternal,
cuja proteo mantida at que o pobre possa sair por si
s dessa situao desvantajosa sem o auxlio concedido
anteriormente. O ditado popular Ajuda-te e o cu vai
ajud-lo, reiterado nos discursos religiosos e laicos desde
o nal da Idade Mdia, ilustra a retomada da inteno
moralizante dirigida aqui educao de base (Ibid., p. 26).
A terceira coalizo do subsistema brasileiro composta
por atores que compartilham a mesma viso do que
deveria ser a poltica pblica de combate pobreza: a
luta contra a insegurana alimentar. Fazem parte deste
grupo a maioria das ONGs ligadas ao Programa Fome
Zero, o extinto Ministrio Extraordinrio de Segurana
Alimentar (MESA), o Conselho Nacional de Segurana
Alimentar (CONSEA), o Gabinete da Mobilizao Social,
a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e
Alimentao (FAO), pesquisadores e especialistas em
segurana alimentar, etc.
No incio da dcada de 90, o tema da luta contra a
fome foi objeto de uma intensa reexo na sociedade
e em setores do governo brasileiro. Milhares de comits
de coleta e doao de alimentos foram formados sob a
liderana do socilogo Herbert de Souza. Paralelamente,
em 1991, o tema da segurana alimentar e nutricional
enquanto poltica pblica foi introduzido pela primeira
vez por Lula e Jos Gomes da Silva em um documento
destinado ao presidente Fernando Collor (Silva, Belik e
Takagi, 2001). Uma dcada mais tarde, em 2003, a temtica
da segurana alimentar se torna o vetor condutor do
principal programa social do governo Lula intitulado
Fome Zero. Um programa de transferncia monetria
relacionado compra de alimentos posto em marcha
primeiramente nas reas pobres do Nordeste.
Denio das Coalizes e histrico das experincias no
Mxico
No Mxico, a coalizo capital humano se constitui
essencialmente a partir de crticas e consideraes feitas
ao Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)
13
.
Os Ministrios da Educao e da Sade, o Instituto
Mexicano de Seguro Social (IMSS), a maior parte dos
decisores polticos, organismos internacionais como o
Banco Mundial e a UNESCO e pesquisadores mexicanos
e estrangeiros integram esta coalizo. Os valores e crenas
da coalizo mexicana so semelhantes coalizo capital
humano brasileira: ambos compartilham os valores
referentes teoria do capital humano.
Em 1991, o livro de Santiago Levy lanou as bases de
uma proposta de transferncia de renda condicionada.
Com base na avaliao que faz do PRONASOL, a proposta
prope modic-lo de modo a torn-lo mais justo e
ecaz. O diagnstico inicial apontava a inecincia dos
subsdios generalizados (especialmente para tortilhas
e leite) e a m alocao dos recursos, dado que eram
direcionados populao urbana, ao passo que a pobreza,
segundo o autor, concentrava-se no meio rural. Seria
necessrio, de acordo com suas principais recomendaes,
reorientar as polticas para as reas rurais para evitar a
disperso de recursos, eliminando todos os subsdios
generalizados alimentao, e colocar mais nfase em
programas adicionais de educao, sade e nutrio
14
.
Jos Gmez de Len Cruces tambm identicado como
um dos criadores do programa. Ele foi secretrio-geral do
Conselho Nacional de Populao e o primeiro coordenador
do PROGRESA. Suas contribuies envolvem a escolha
da famlia como unidade de anlise, a integrao da
perspectiva de gnero e a ateno aos fatores relativos
fecundidade.
Em oposio coalizo capital humano,
muitas vozes foram levantadas enfatizando o
carter seletivo e condicionado do programa.
Neste grupo heterogneo, no estruturado e
bastante diversicado, distinguimos um grupo
mais restrito: a coalizo renda incondicionada,
oferecendo uma proposta alternativa s
transferncias monetrias condicionadas. Seus
argumentos se baseiam na mesma perspectiva que a
coalizo no Brasil, com algumas peculiaridades. Mesmo
estando em ressonncia com os valores fundamentais
do seu homlogo brasileiro liberdade individual,
universalidade, benefcios pblicos incondicionais e
partilha da riqueza da nao esta coalizo tem um
discurso no qual a palavra direito recorrente. Participam
desta coalizo alguns atores polticos da Cidade do Mxico
(ou Distrito Federal), que buscam, notadamente, se opor
ao governo federal. Alm disso, eles tm implantado
polticas de transferncia monetria incondicionadas com
intenes universalistas. Segundo Mart Batres, chefe da
Secretaria de Desenvolvimento Social do Distrito Federal
(2006-2011), um passo importante na direo da renda
incondicionada seria o Programa Pensin Alimentaria
estabelecido em 2003 para as todas as pessoas de 70 anos
ou mais que residem na Cidade do Mxico
15
.
Para a coalizo capital humano, caminha-se para
uma compaixo mais paternal, cuja proteo
mantida at que o pobre possa sair por si s dessa
situao desvantajosa sem o auxlio concedido
anteriormente.
Informao imperfeita: debate sobre os indicadores
da pobreza
As informaes colocam limites para os atores,
sendo objeto de dvidas e discusses acaloradas sobre a
abilidade e as opes axiomticas. Buscamos analisar
como esses dados estatsticos do problema da pobreza
interpelam as crenas no modelo ACF dos atores
envolvidos. No que concerne s polticas contra a
pobreza, os dados so fundamentais para o diagnstico
do problema, questionando a seriedade, amplitude do
fenmeno e a sua evoluo. De acordo com o conceito de
pobreza considerado, diferentes estratgias e programas
so oferecidos para tentar super-la. Alm disso, embora
os indicadores possam estar baseados nos mesmos dados e
em mtodos semelhantes, nota-se a ausncia de consenso
estatstico sobre a questo do nmero de pobres.
As investigaes sobre a pobreza so produzidas de
forma contgua, por vezes conituosa, com as formas de
interveno do governo. Embora as posies polticas nem
sempre estejam bem denidas, as anlises sobre a pobreza
so inevitavelmente, parte de uma escolha e seguem uma
conduta poltica (Escobar Latap

, 2001). O prprio governo
pressionado a estabelecer dados ociais, ou pelo menos
reconhecer um estudo particular. Tomar esta medida
signica assumir riscos. Como observado por Alain
Desrosires (2008, p. 33) as estatsticas ociais so como a
moeda, porque elas s desempenham o seu papel de forma
ecaz se inspirarem conana. As estatsticas combinam
dois tipos de legitimidade, o da cincia e a do Estado.
Quando os nmeros no se mostram incontestveis,
polmicas sobre os indicadores, os mtodos de medio
ou as possveis interpretaes podem surgir, colocando em
cheque a prpria poltica pblica.
Os ltimos trs nmeros ociais no Mxico nos
permitem ver diferenas marcantes quanto proporo e
incidncia da pobreza de acordo com o momento poltico.
No governo de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), por
exemplo, os seguintes dados eram ocialmente adotados:
24 milhes de mexicanos eram pobres moderados e 17,3
milhes extremamente pobres ou indigentes
16
. Aps a
chegada ao poder de Ernesto Zedillo (1994-2000), o nmero
de extremamente pobres foi estimado em 14 milhes pelo
Plano de Desenvolvimento Nacional
17
, ao passo que em um
documento procedente da Presidncia da Repblica em
1997, o nmero estimado de pessoas extremamente pobres
em 1995 representava 28% da populao ou 25,5 milhes
de pessoas
18
. Quando Vicente Fox (2000-2006) assumiu
o cargo, o debate sobre a luta contra a pobreza fazia-se
notar. A ideia de uma linha ocial de pobreza surgiu por
dois motivos em particular. Por um lado, os vrios rgos
governamentais dispunham de resultados diferentes sobre
o nmero de pessoas pobres. Por outro lado, controvrsias
considerveis tanto na academia quanto na mdia sobre o
nmero exato e os avanos das polticas contra a pobreza
tambm eram observadas (Corts, 2005). Embora as
tcnicas de focalizao dos pobres iniciada no programa
PROGRESA tenham sido mantidas pelo governo Fox,
novas linhas de denio para a pobreza foram adotadas,
concebidas pelo Comit Tcnico para a Medio da
Pobreza (CTMP), criado pela SEDESOL (Ministrio do
Desenvolvimento Social). Os nmeros durante o governo
Fox se referem a denies estatsticas especcas como
por exemplo, 23,8 milhes de pobres alimentrios e 53
milhes de pobres de capacidades. Estas denies sero
retomadas mais adiante.
No Brasil, o governo Fernando Henrique Cardoso no
utilizou nmeros ociais. Em vez disso, o governo optou
por considerar vrios mtodos com alcances estatsticos
diferentes. Isso mudou no primeiro ano do governo Lula.
O programa Fome Zero estabeleceu o diagnstico de
44 milhes de pessoas consideradas vulnerveis fome
(pblico em potencial) ou 27,8% da populao brasileira.
A noo de segurana alimentar encerra os aspectos
preventivos, porque a fome no afetaria somente aqueles
que tm suas condies biolgicas prejudicadas devido ao
consumo inadequado de alimentos, mas tambm pessoas
que vivem na incerteza alimentar.
As diferenas de dados entre as principais estimativas
podem variar consideravelmente. No Mxico,
em 1991, Santiago Levy realizou um estudo
para o Banco Mundial com base na cesta-
bsica estabelecida pela Coordinadora General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas
y Grupos Marginados (COPLAMAR).
interessante notar que em seus registros sobre
suas opes metodolgicas, Levy deixa claro
que as estimativas acerca da linha extrema da pobreza que
equivalem cesta-bsica, na verdade, subestimariam a
incidncia da pobreza. Curiosamente, o PROGRESA, do
qual ele um dos arquitetos, baseou-se precisamente nesta
equivalncia (Boltvinik e Corts, 2000). Ainda que os
clculos de Levy tenham determinado uma taxa menor de
extrema pobreza, os clculos do PROGRESA foram ainda
mais cerceados.
Em contraste, em 2000, Julio Boltvinik e Araceli Damin
(2003), utilizando a perspectiva do Mtodo Integrado de
Os ltimos nmeros ociais do Mxico nos
permitem ver diferenas marcantes quanto
proporo e incidncia da pobreza de acordo com
o momento poltico.
Medio da Pobreza
19
, concluram que o nmero de pobres
no Mxico representava 73,56% da populao total, o que
vai de encontro ao nmero ocial de 52,51% da populao
vivendo em pobreza de patrimnio.
Do lado brasileiro, se o Instituto de Cidadania e o
Programa Fome Zero concordavam com o nmero de 44
milhes de pessoas vivendo em insegurana alimentar
em 1999, especialistas em poltica de combate pobreza
divergiam sobre essa avaliao. De acordo com um estudo
realizado pelo IPEA (Instituto de Poltica Econmica
Aplicada) e dirigido por Ricardo Paes de Barros et al. (2001),
14% da populao (cerca de 22 milhes de pessoas) em
1999 podiam ser consideradas famlias com renda abaixo
da linha de indigncia
20
. J o Centro de Poltica Social da
Fundao Getlio Vargas (FGV) apresentou nmero de 50
milhes de pessoas em 2001(ou 29,3% da populao) com
base em dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios), entre 1996 e 1999
21
.
Todos esses elementos - os jogos polticos subjacentes,
a diculdade de denio da pobreza, as opes
tericas e metodolgicas para medir sua extenso e sua
evoluo ao longo do tempo - ajudam a conrmar que
a informao sobre o nmero de pobres imperfeita,
custosa e incompleta. As diferenas signicativas entre as
estimativas tendem a polarizar o debate sobre o tratamento
estatstico da pobreza e so determinantes no processo de
denio das polticas pblicas de combate pobreza aqui
estudadas.
Brasil: da indigncia ao excesso de peso
Os dados apresentados pelo programa Fome Zero
receberam crticas de diversos tipos. Variados atores,
por vezes do prprio governo e alguns setores da mdia,
reagiram com indignao ideia de colocar a fome na
agenda de prioridades do pas, argumentando, entre outros
aspectos, que a dimenso do problema fora exagerada.
Alguns crticos retomaram os estudos encomendados
pelo governo e desenvolvidos pelo IPEA para discutir a
metodologia utilizada, expressar reservas sobre o conjunto
do programa, bem como da centralidade do tema da fome
como prioridade na poltica governamental (Takagi, 2006).
A coalizo capital humano utilizou os dados controversos
para reclamar que isso impediria a adequada focalizao
do programa, e, portanto, a sua eccia.
Diferentemente, para os defensores do Fome Zero,
apesar de considerar a focalizao um dispositivo
importante, ela seria menor face garantia de um direito
universal, como o direito alimentao (Ibid, p. 82). De
fato, h um consenso entre todos os especialistas, polticos
e participantes de todas as coalizes sobre a ideia de que a
fome e a pobreza no so sinnimos (Silva, Belik e Takagi,
2001, p. 7). Apesar desta distino, segundo os atores da
coalizo segurana alimentar, aqueles que so pobres
podem no passar fome, mas vivem em insegurana
alimentar. Este conceito de segurana alimentar presume
que quatro condies de acesso aos alimentos sejam
cumpridas: quantidade adequada, equilbrio nutricional,
regularidade da oferta e dignidade para obt-lo. Desta
forma, a interpretao desta coalizo tende a criar um
conceito mais amplo que aquele referente pobreza extrema
ou fome. por isso que seus nmeros so
maiores, e que o critrio de renda justicado
como sendo um bom indicador da insegurana
alimentar. A crena fundamental da coalizo
segurana alimentar se atrela ao fato de que
a maioria das pessoas pobres no passa fome,
mas depende de favores, de caridade e/ou se
alimenta de resduos em lixes.
Em 2004, segundo uma pesquisa do Instituto
Brasileiro de Geograa e Estatstica, uma quantidade
considervel de brasileiros teria problemas de sobrepeso.
As estatsticas sobre a obesidade trouxeram tona um
aspecto central da matriz cognitiva da coalizo segurana
alimentar, o que poderia colocar em dvida a prioridade
da ao pblica. Esses dados foram interpretados, em
especial pelas outras coalizes, como uma invalidao do
nmero de 44 milhes de pessoas vivendo em insegurana
alimentar no Brasil. Em resposta a esta pesquisa do IBGE,
o presidente Lula da Silva disse que [a] fome no coisa
medida em pesquisa. Nem todo mundo que passa fome
reconhece que passa fome. Pode colocar todos os institutos
de pesquisa para saber se as pessoas esto com fome e,
possivelmente, o resultado ser negativo. (...) As pessoas
tm vergonha de dizer que passam fome: as pessoas no
sentem orgulho de dizer: Passo fome. No comi as calorias
e protenas necessrias.O tempo ir se encarregar de dizer
quem est certo ou errado no debate
22
.
Com base no trabalho de Herbert Simon (1978)
23
, o
modelo de Sabatier tem como hiptese a ideia de que atores
tm racionalidade limitada de analisar informaes, que
so inuenciados por suas escolhas cognitivas (Sabatier,
1999)
24
. Esta parcialmente conrmada, pois, inicialmente,
so os nmeros e os mtodos de recenseamento que so
postos em cheque. A matriz cognitiva defendida face aos
Os jogos polticos subjacentes, a diculdade
de denio da pobreza, as opes tericas
e metodolgicas para medir sua extenso e sua
evoluo ao longo do tempo ajudam a conrmar
que a informao sobre o nmero de pobres
imperfeita, custosa e incompleta.
novos dados, dizendo que os nmeros no podem medir
a questo da fome. Isso mostra que os atores so racionais,
coerentes, mas em ltima anlise, visam defender suas
convices.
Mxico: da pobreza rural controvrsia das linhas
No caso do Mxico, ao contrrio da experincia
brasileira que data dos anos 90, a poltica de transferncia
condicionada de renda tm a sua origem em programas
da dcada de 70 em favor das populaes rurais
marginalizadas
25
. No entanto, a inspirao mais prxima do
primeiro programa de transfrencia condicionada federal
PROGRESA foi o programa piloto Alimentos, Nutrio e
Sade (PNAS), inserido na estrutura do PRONASOL, com
um carter intersetorial e supervisionado pelo Ministrio
da Sade. Em 2002, o PROGRESA foi rebatizado Programa
de Desenvolvimento Humano (Oportunidades). A
continuao da PROGRESA no governo de Vicente Fox,
trouxe alm dos novos atores no comando programa,
mudanas incrementais institucionais.
Por um lado, os estudos de Santiago Levy (1994)
foram essenciais em termos de orientao do programa
PROGRESA. Segundo seus clculos, a pobreza extrema
um fenmeno essencialmente rural. Deste modo, a
linha da pobreza utilizada pelo PROGRESA se atrela a
sua principal preocupao metodolgica: focalizao da
assistncia para evitar a disperso dos benefcios para no
pobres (Boltvinik e Corts, 2000, p. 35).
Por outro lado, Boltvinik e Damin (2001) relatam que
a determinao da pobreza rural e a focalizao corolria
do PROGRESA direcionada para as reas rurais foi
produto de um erro de clculo de Santiago Levy. O vis
rural surgiria a partir da super-estimao do coeciente
de Engel
26
, subestimando a linha da pobreza, o nvel de
incidncia da pobreza extrema e a proporo da populao
urbana afetada. Deste modo, a pobreza extrema nas reas
urbanas teria sido ignorada pela administrao Zedillo,
uma vez que a pobreza rural angariou 93% dos recursos
deste setor. No mesmo sentido, houve uma reduo do
apoio para os pobres urbanos, devido eliminao de
subsdios generalizados que beneciava mais as reas
urbanas (Boltvinik e Damin, 2001).
O governo Fox admitiu o vis rural do programa de
combate pobreza, buscando expandir o programa para
reas urbanas. Ele tambm reconheceu ocialmente que o
nmero de pobre moderados seria mais do que metade da
populao mexicana (Ibid, p. 50). Contudo, os documentos
ociais no justicam este novo direcionamento para reas
urbanas, j que nessa poca havia famlias rurais elegveis
que no foram plenamente integradas ao programa (Hevia,
2007).
Em julho de 2001, o Comit Tcnico para a Medio
da Pobreza (CTMP) criado, constitudo por especialistas
na rea. Mas logo em 2002 o governo solicita de imediato
uma reavaliao da pobreza, interrompendo o processo
em curso de criao de uma nova metodologia. Segundo
Fernando Cortez, membro do CTMP, isso levanta o
problema da diferena de tempo entre a ao pblica e
do tempo da investigao cientca. Muito rapidamente,
o Comit Tcnico buscou entre as opes metodolgicas
aquela que poderia ser utilizada no curto prazo para analisar
a incidncia e intensidade da pobreza no Mxico (Corts,
2005). Assim, trs medidas diferentes, com diferentes
concepes de pobreza, foram produzidas. Na tradio
do estudo INEGI-CEPAL
27
, a comisso prope o mtodo
da cesta-bsica normativa. No primeiro nvel de pobreza
se encontram as famlias cuja renda per capita inferior
ao valor da cesta-bsica estabelecida pelo INEGI-CEPAL
em agosto de 2000. O nvel II diz respeito s famlias que
no so capazes de adquirir a cesta de alimentos nem arcar
com despesas mdicas, de educao, vesturio, calado
e transportes pblicos. O terceiro conceito de pobreza,
ou nvel III, a soma dos dois primeiros, mais os custos
dos cuidados de higiene pessoal, manuteno da casa,
eletricidade, gasolina, meios de comunicao e recreao.
A Sedesol, entretanto, suprimiu o nvel III, denindo
pobreza como o estado de famlias que no tm renda
para satisfazer suas necessidades de alimentao, educao
e sade. Josena Vazquez, Ministra da Sedesol poca,
ao justicar o motivo da eliminao, argumentou que a
denio III no mede estritamente a pobreza (Boltvinik
e Damin, 2003, p. 114). Novamente, a matriz cognitiva
faz-se valer em uma deciso em que a informao
imperfeita contribui para a racionalidade limitada de
atores do governo. Eles rejeitaram alguns indicadores
utilizados pelo CTMP
28
quando os dados eram contrrios
a seus fundamentos.
Um dos principais debates sobre o programa
Oportunidades est relacionado alterao das linhas de
pensamento sobre a pobreza produzidas pelo CTMP. Os
membros da coalizo renda incondicionada procuram
destacar as contradies entre os dados apresentados
pelos rgos ociais. A mudana de linha operada pela
SEDESOL seria o exemplo da inconsistncia da poltica
governamental, pois ao alterar o nmero de pobres o
governo teria passado a batata quente por assim dizer,
no reconhecendo a signicativa taxa de pobreza entre
a populao mexicana
29
. Desta forma, uma canetada
do governo teria reduzido o nmero para 11 milhes de
pessoas pobres, sem considerar os 12 milhes que no
foram includos no clculo do Comit Tcnico (Ibid, p.
132-133). Alm disso, a coalizo renda incondicionada
contesta tambm a eccia destas polticas. As linhas de
pobreza extremamente baixas contribuem para os erros de
avaliao, porque eles tornam visveis as transferncias de
renda muito pequenas, como o programa Oportunidades.
Isso permitiria ao governo identicar, uma melhora na luta
contra a pobreza, transferncias de dinheiro derrisrias
que dicilmente poderiam resolver o problema.
No Distrito Federal, tambm podemos identicar
debates em torno da evoluo da pobreza em comparao
com o nvel federal. O governo do D.F publicou no site da
Secretaria de Desenvolvimento Social (criada em 2006) e
do Conselho de Avaliao do Desenvolvimento Social do
Distrito Federal estudos que medem a pobreza local por
meio de uma metodologia multidimensional desenvolvida
por Damin e Boltvinik. Isso demonstraria que o carter
ocial do estudo federal talvez seja contrariado pela
aprovao, no Distrito Federal, de outros critrios
metodolgicos (Boltvinik e Damin, 2003).
Aprendizagem dos atores e relao de foras entre as
coalizes
A consolidao poltica de transferncia condicionada
de renda no corao dos sistemas de proteo social no
tem sido um processo linear. Foi particularmente o produto
de conitos de valores, representaes, aprendizagem
30
,
assim como uma relao de equilbrio de poder entre os
atores dos subsistemas brasileiro e mexicano. No modelo
Advocacy Coalition Framework, lugar importante est
reservado para as mudanas, especialmente aquelas que se
efetuam por meio da aprendizagem dos atores envolvidos.
A aprendizagem, tal como sugere o conceito de Policy-
Oriented Learning, signica a transformao gradual do
sistema de crenas por meio da confrontao das realidades
e dos outros sistemas de crenas, principalmente dos nveis
mais baixos, isto , menos normativos e conituosos da
matriz cognitiva dominante (Bergeron, Surel e Valluy,
1998, p. 213).
No subsistema mexicano, identica-se uma mudana
importante e outras duas incrementais signicativas. A
mudana abrupta ocorre em 1997, quando da preparao
em nvel federal do programa Progressa. Outras mudanas
ocorreram em 2000, por ocasio da chegada de Fox ao
poder, e em 2006, com a incorporao de elementos
exgenos teoria do capital humano no mbito do
programa Oportunidades.
Do lado brasileiro, a evoluo mais fragmentada e trs
tempos so observados. O primeiro se refere deciso
no-intencional
31
da Lei de Renda Mnima proposta
pelo Senador Suplicy. Esta no-deciso encerra um
paradoxo, uma vez que estabelece as bases para a criao
de programas de transferncia condicionada mais tarde.
A segunda mudana ocorreu em 2003 com a criao do
Programa Fome Zero. O terceiro momento consiste no
desenvolvimento de um novo programa, abrangendo os
grandes programas de transferncia setoriais em vigor
desde 1997.
Como mencionado anteriromente, o projeto foi
aprovado pelo Senado em dezembro de 1991, mas
bloqueado na Cmara dos Deputados. Essa ausncia
de deciso importante no contexto de nossa anlise
visto que as no-decises tambm explicam as diretrizes
para uma poltica pblica (Hassenteufel, 2008, p. 31). O
projeto de Suplicy foi descrito como utpico, invivel
devido necessidade de arrecadar impostos mais altos e
aos possveis problemas operacionais
32
em um contexto
de hiperinao e recesso econmica. A coalizo capital
humano criticou o direcionamento do programa para os
idosos, enfatizando a ideia da ruptura do ciclo da pobreza.
As novas geraes se revelariam potencialmente mais
sensveis s mudanas, com ciclos de vida mais longos
e maior capacidade de inuir nas geraes futuras. Em
outras palavras, o projeto de Suplicy serve de inspirao
s transferncias monetrias condicionadas para os
municpios e estados - muitos deles foram aprovados e
iniciados na dcada de 1990. As experincias pioneiras so
as de Campinas, em 1994, Ribeiro Preto e Santos em 1995
(municpios de So Paulo) e do Distrito Federal, em 1995.
No nvel federal, entre 1995 e 1996, diversos projetos
discutidos na Cmara dos Deputados e no Senado
propuseram programas para determinar a transferncia
monetria com condicionalidades vinculadas educao.
As iniciativas surgiram de diferentes tendncias e partidos
polticos. O presidente Fernando Henrique Cardoso
sancionou a proposta do deputado Nelson Marchezan
(PSDB), aprovada com algumas alteraes na Cmara dos
Deputados
33
. Em Julho de 2001, esse projeto foi substitudo
pelo Programa Nacional de Renda Mnima vinculada
Educao, mais conhecido como o Bolsa-Escola
34
.
A partir de 2001, no segundo mandato do governo
Cardoso, houve uma proliferao de programas federais
de transferncia monetria. Aps o Bolsa-Escola, tiveram
incio os programas Bolsa-Alimentao, Agente Jovem,
Auxlio Gs, entre outros. importante notar que vrios
fatores contriburam para ascenso da coalizo capital
humano: a produo de uma vasta literatura sobre os
programas de transferncias condicionadas, a experincia
concreta de programas implantados nos municpios, o
ganho de adeptos no cenrio poltico e da opinio pblica.
A aprovao da lei de 1997 representa, em grande medida,
um marco importante na consolidao do paradigma do
capital humano.
Por sua vez, a coalizo renda incondicionada adotou
um discurso mais estratgico. Passaram a argumentar
que os programas de transferncia condicionadas seriam
um passo em direo implantao da transferncia
incondicionada, leia-se Renda Mnima. Novos dados
- por exemplo, o obstculo para o nanciamento de um
programa de transferncia universal decorrente da falta
de oramento e diculdades macroeconmicas do pas -
produziram uma reviso dos aspectos secundrios de suas
crenas
35
. Na sequncia deste processo de aprendizagem
pela coalizo renda incondicionada, observa-se um
perodo de equilbrio ao longo do qual a estrutura da
agenda permanece estvel com um acordo parcial sobre
como denir o problema da pobreza; a saber, pelos ltros
na teoria do capital humano.
A chegada de Lula Presidncia foi marcada pelo
aparecimento de tendncias diferentes, incluindo o
subsistema de transferncia monetria. A coalizo
segurana alimentar foi fundamental em sua campanha
eleitoral, colocando-se frente do programa Fome Zero.
A coalizo capital humano tambm foi representada por
uma grande parte da equipe presidencial, a Casa Civil
e outros rgos responsveis por programas setoriais
de transferncia monetria (Ministrio da Sade e
Educao, por exemplo). No que se refere coalizo
renda incondicionada, a eleio de Lula tambm poderia
produzir recursos polticos signicativos, uma vez que o
presidente pertencia ao mesmo partido de Suplicy, alm
de manter laos de amizade com o Senador, e sua sigla
simpatizava com sua proposta. Esse conito latente de
crenas e valores instalado dentro do governo foi aliviado
somente em 2004 com a criao do Bolsa-Famlia. Dado
que as diferentes coalizes no observavam o fenmeno
da pobreza da mesma forma, o dilogo permaneceu
bastante compartimentado. A coalizo capital humano
era a favor da continuidade da poltica social iniciada no
governo anterior: extenso dos programas de transferncia
condicionada, pautando-se nos argumentos da ecincia
e investimento nas futuras geraes. A coalizo renda
incondicionada defendia, por denio, os programas de
transferncias monetrias incondicionadas, o que deveria
acabar com a pobreza, garantindo a universalidade e a
liberdade individual. Finalmente, a segurana alimentar
preferia impulsionar a produo agrcola local e garantir o
acesso alimentao de forma digna.
A brecha Fome Zero : a coalizo securana alimentar
e o desequilibrio na relao de foras
Em um primeiro momento do governo Lula, observa-
se a inuncia crescente da coalizo segurana alimentar.
Ela era responsvel pelo principal programa social poca,
o Fome Zero, encabeado pelo Ministrio Extraordinrio
de Segurana Alimentar (MESA) e com um oramento
bastante substancial. Isso causou um desequilbrio no
sistema de transferncia monetria especialmente por causa
do Carto Alimentao. De todas as aes do Fome Zero,
o Programa Carto Alimentao foi talvez um dos mais
controversos. A ajuda atribuda pelo Carto Alimentao
36

deveria ser gasta em vendas previamente cadastradas,
apoiando a economia local por meio da promoo de
pequenos e mdios produtores. Esta associao direta entre
o acesso alimentao e incentivo produo agrcola
local se remete s crenas fundamentais dessa coalizo, um
elemento novo em relao aos programas de transferncia
monetria existentes no Brasil
37
. Uma prerrogativa
principal do programa era conectar os consumidores com
baixo poder aquisitivo aos pequenos produtores.
A distribuio de cupons para compra de alimentos
prevista no projeto inicial do Programa Carto Alimentao
foi substituda pelo pagamento de prestaes por meio
do sistema bancrio federal (Caixa Econmica Federal).
Esta mudana foi defendida notadamente pelos membros
da equipe de transio do Partido dos Trabalhadores, o
senador Suplicy e o futuro Ministro da Fazenda Antnio
Palocci (Takagi, 2006). No entanto, para no se
distanciar do princpio da vinculao da ajuda
ao acesso aos alimentos, estava previsto no
projeto-piloto a exigncia de demonstrar por
meio de documentos (recibos, comprovantes
scais, etc) os lugares de compra para os
Comits Gestionrios. Este sistema recebeu
fortes crticas das duas coalizes oposicionistas.
O ministro da Educao Cristovam Buarque
recomendou publicamente a implantao do Fome Zero
J, apenas aumentando a quantidade do Bolsa-Escola (de
15 a 50 reais)
38
. Por um lado, o senador Suplicy criticou
abertamente a forma como os benecirios teriam que
comprovar a utilizao da ajuda para compra de comida.
Segundo ele, a proposta de criao de comits locais para
vericar a utilizao do dinheiro seria espionagem
em nome da luta contra a fome
39
. A coalizo renda
incondicionada questiona principalmente o vnculo entre
as transferncias monetrias e a aquisio de alimentos,
o que entra em conito com suas crenas duras. As duas
coalizes defendem um ponto central: a liberdade dos
benecirios para gastar o auxlio da forma como queiram.
De acordo com Patrick Hassenteufel (2008),
complementando a anlise de Peter Hall (1993), as
De todas as aes do Fome Zero, o Programa Carto
Alimentao foi talvez o mais controverso. Uma
prerrogativa principal do programa era conectar
os consumidores com baixo poder aquisitivo aos
pequenos produtores.
regras institucionais e procedimentos tambm so uma
importante dimenso da mudana, uma vez que podem
ter impactos em outras dimenses e variar de forma
independente. A substituio dos cupons por cartes
bancrios resultou em uma mudana signicativa
principalmente nas modalidades de uso, na denio dos
instrumentos e no posicionamento dos atores: muda-se
dos cupons administrados pelos Comits Gestores para os
cartes geridos pelas agncias bancrias. Da mesma forma,
observamos os efeitos gerados na denio dos objetivos,
centrando-se sobre a liberdade de compra em detrimento
do estmulo produo local de alimentos.
No que concerne a unicao dos programas de
transferncia monetria, foram necessrios longos meses
de debate antes de sua conrmao em outubro de 2003.
O problema levantado j pela equipe de transio de Lula
foi colocado em termos de segmentao de programas
de transferncia monetria, ausncia de coordenao e
sobreposio dos objetivos e pblico-alvo, o que resultava
em falta de ecincia e racionalidade destas polticas
pblicas (Silva e al., 2004).
Desde meados de 2003, um grupo de trabalho
coordenado pela Casa Civil e pelo Ministrio da Assistncia
Social foi constitudo com o objetivo de criar um grande
programa de transferncia monetria para cobrir todas as
famlias pobres, com um oramento que atingia 10 bilhes
de reais por ano (Takagi, 2006, p. 160). Ele no seria
necessariamente relacionado ao Fome Zero e o imperativo
da segurana alimentar. A criao desse novo grupo foi
um fator chave para a mudana e a construo do novo
programa. O processo para a formulao de um programa
mais coerente de transferncia condicionada foi um evento
poltico controverso (Ibid). No incio, estabeleceu-se um
conito entre os Ministrios (em particular da Educao,
Sade, Previdncia e MESA), uma vez que esse novo
programa se imporia sobre aqueles j existentes. Dado
que o Carto Alimentao representava cerca de 70% do
oramento do MESA em 2003, este Ministrio props a
integrao dos programas de transferncia no mesmo
modelo do Carto Alimentao. Note-se que o problema
no a unicao em si, mas as ideias e objetivos que esto
ao redor. Os atores diferentes disputaram a direo do novo
programa. A coalizo segurana alimentar, representada
pelo MESA, queria manter o objetivo de direito
alimentao. O Ministrio da Educao almejava preservar
o nome de Bolsa-Escola e o foco educacional. O Ministrio
da Assistncia Social tambm aspirava liderana do novo
programa. Porm, este foi inicialmente instalado em uma
secretaria-executiva, vinculado Presidncia da Repblica.
Este desdobramento tambm mostrou a eroso interna do
MESA e dos seus apoios polticos (Ibid, p. 161).
Esta inexo decorrente tambm da mudana relativa
dimenso propriamente poltica. Em primeiro lugar,
pesou um fator fora do subsistema: a reforma ministerial.
O PMDB se juntou base aliada do PT no Congresso, aps
a promessa de ceder dois ministrios a este partido. No
entanto, a reforma foi maior do que a esperada, afetando
em grande parte o setor social. Secretarias consideradas
excessivas foram eliminadas. Essas alteraes foram
acompanhadas pela criao de um Ministrio de grande
envergadura que envolveu o Ministrio da Assistncia
Social, MESA e a Secretaria Executiva do Bolsa-Famlia.
Em segundo lugar, o posicionamento de atores importantes
dentro do governo, contrrios orientao do Fome Zero,
detinham mais recursos polticos e tornaram-se decisivos,
concentrando-se principalmente no Ministrio das
Finanas e na Casa Civil. A partir desse rearranjo, o campo
da segurana alimentar limitado, sendo atualmente
responsabilidade da Secretaria de Segurana Alimentar
e Nutricional (SESAN), subordinado ao novo Ministrio
do Desenvolvimento Social. Nesse sentido, o tema da
segurana alimentar no mais objeto de um Ministrio
exclusivo, portanto, no mais central para o governo.
O novo programa - Bolsa-Famlia - coloca nfase
na lgica individual como meio para superar a pobreza.
Isso demonstra a consolidao do paradigma do capital
humano. Esta inexo importante dado que o governo
Lula era, a princpio, favorvel incorporao do conceito
de segurana alimentar no bojo das polticas sociais.
Resumidamente, o conito entre as coalizes segurana
alimentar e capital humano ocorreram no mbito
oramentrio, de estrutura institucional e de prioridade na
poltica social. A coalizo renda incondicionada avanou
em suas demandas tambm. Um dia antes da aprovao da
lei criando o Bolsa Famlia, o presidente Lula sancionou a
lei Renda de Cidadania, proposto pelo senador Suplicy
40
.
No entanto, a aplicao desse programa deve ser mais
paulatina, comeando pelos mais necessitados, na esteira
de programas como o Bolsa Famlia. Esta abordagem,
porm, entra em contradio direta com o princpio da
Renda Cidadania de carter incondicional.
Isso nos d pistas sobre a aprendizagem no subsistema.
As relaes de poder no so a nica causa da mudana.
Certamente, o equilbrio de poder pesa sobre a conduta
dos atores. Mas a aprendizagem desempenha um papel
essencial, especialmente na congurao do Bolsa-
Famlia. As coalizes aprendem a fazer valer suas escolhas
e coabitar o mesmo programa, limitando suas respectivas
demandas e mantendo o ncleo de seu sistema de
crenas. Isso signica que o Bolsa Famlia reivindicado
como um programa de transferncias incondicionadas e
condicionadas. Ademais, persistem algumas estruturas
do Fome Zero, e alguns atores importantes continuam a
defender a causa da segurana alimentar.
Mxico: da poltica de transferncia condicionada
fagocitose de elementos exgenos ao capital humano
Com relao evoluo do subsistema mexicano, a
ascenso da coalizo capital humano se d a partir das
crticas colocadas poltica de subsdios generalizados.
Uma vez consolidado, o programa federal de transferncias
monetrias condicionadas -Progresa-Oportunidades -
no conhece, desde sua criao, mudanas profundas. No
entanto, novos elementos foram agregados ao programa
Oportunidades, que podem ser considerados alteraes
incrementais como a incluso da assistncia aos idosos.
Ao faz-lo, o governo no pe em discusso sua estratgia
e seus objetivos, muito menos suas crenas sobre o tema
da pobreza.
O perodo de pr-poltica de transferncia monetria
condicionada no Mxico tambm foi marcado por dois
grupos que rivalizavam acerca das polticas sociais ao longo
da administrao de Salinas de Gortari (1988-19940): os
reformadores sociais, dirigido por Carlos Rojas, e os
tcnicos e seu primeiro representante, Carlos Tello. O
PRONASOL representava uma espcie de equilbrio entre
esses dois grupos, os tecnocratas e reformadores (Valencia
Lomel e Aguirre Reveles, 1998).
No entanto, em 1994, a rebelio zapatista, os
assassinatos do ministro da SEDESOL e candidato do PRI
Presidncia, Luis Donaldo Colosio, e do Secretrio-Geral
do PRI, Jos Francisco Ruiz Massieu, somados crise
econmica parecem ter contribudo para descrdito do
programa PRONASOL. Em meio ao escndalo envolvendo
a sada de Salinas, o recm-eleito presidente, Ernesto
Zedillo (1994-2000), procurou distanciar-se da herana
salinista. A estrutura do PRONASOL foi abandonada, mas
no desapareceu completamente, pois alguns funcionrios
permaneceram no novo governo.
Durante o governo Zedillo ele prprio promotor da
teoria do capital humano os tcnicos tiveram acesso
a cargos importantes, instigando uma reforma da poltica
social em consonncia com o novo modelo de abertura
econmica (liberalizao econmica especialmente aps a
entrada em vigor do NAFTA). A chegada de Santiago Levy
ao Ministrio da Fazenda e Crdito Pblico foi crucial para
que sua proposio o PROGRESA tivesse prevalecido
no interior do governo (Ibid, p. 78).
Em agosto de 1997, o programa PROGRESA ento
formalizado depois da eleio federal em meados do
mandato de Zedillo. Este atraso explicado tanto pela
crise econmica quanto pelo debate animado no interior
do governo (Ibid). De certa forma, PROGRESA foi uma
deciso do Ministrio da Fazenda. Este determinou no
s o oramento dos programas sociais e a nova linha de
conduta em relao aos subsdios generalizados, mas
tambm a congurao do pacote sade, educao
alimentar e a orientao rural do PROGRESA. Em grande
medida, quando o programa foi lanado, uma reorientao
profunda das polticas sociais foi operada, direcionando-
as aos pressupostos do capital humano.
A viabilidade tcnica foi testada e comprovada com
um programa piloto no estado de Campeche: Programa
de Canasta Bsica Alimentria para el bienestar de la
Famlia. Da mesma forma, foi possvel conceder o auxlio
em dinheiro, com resultados positivos. A recomendao
foi para, por um lado, concentrar a ajuda na populao
mais pobre e, por outro, atrel-la aos servios de sade e
educao. Estas recomendaes eram consistentes com
aquelas das principais organizaes internacionais como o
Banco Mundial e o BID.
Alguns anos mais tarde, em 2000, Vicente Fox sucede
Ernesto Zedillo, colocando m ao perodo de setenta
anos interruptos de presidncia do PRI. O PROGRESA
foi renomeado Oportunidades em maro de 2002,
provavelmente por um desejo no somente de marcar o
novo governo, mas tambm assinalar esta alternncia
poltica histrica. Dentre as principais mudanas esto: a)
a ampliao do programa para as cidades, resultando em
uma srie de mudanas operacionais no sistema de seleo
e inscrio; b) a incorporao de novos componentes,
alm dos elementos da teoria do capital humano, tal como
a assistncia aos idosos. O argumento apresentado que
este novo elemento tenha sido produzido pela interao
com a coalizo renda incondicionada.
A continuao do programa, apesar da mudana de
governo, depois de sete dcadas do regime prista algo
incomum. Muitas vezes, no Mxico, os funcionrios recm-
eleitos procuram eliminar programas sociais emblemticos
do governo anterior. O presidente Fox decidiu manter
o PROGRESA, tendo em conta o feedback positivo, a
sua popularidade e os elogios vindos de Organizaes
Internacionais. Por um lado, os novos funcionrios foram
convencidos de seus efeitos positivos, por outro lado,
alguns ex-funcionrios permanecem em posies-chave,
o que contribuiu para esta prosseguimento (Yaschine e
Orozco, 2010).
A mudana mais tangvel refere-se incorporao de
pessoas extremamente pobres que viviam nas cidades. O
PROGRESA foi quase exclusivamente rural. Como vimos,
isso foi decorrente do diagnstico de Levy postulando o
m de subsdios e favoritismo injusto das reas urbanas
em relao s reas rurais.
Alguns anos mais tarde, a criao de um programa
com critrios universais na Cidade do Mxico causou
impactos notadamente na poltica federal de transferncias
condicionadas. Como apontado anteriormente, em 2003 foi
estabelecido no Distrito Federal um programa de penso
alimentcia para pessoas idosas, independentemente de
sua renda. A aprovao da lei que instituiu o programa
foi objeto de vivas discusses na Assembleia Legislativa
41
.
importante lembrar que o Partido da Revoluo
Democrtica (PRD) est a cargo do governo da Cidade do
Mxico desde 1997
42
. H interesse por parte do PRD em
se diferenciar das polticas do governo federal, incluindo
o domnio da poltica social; a Cidade do Mxico seria a
vitrine e a principal plataforma poltica do PRD. Pode-
se conjeturar que o debate sobre transferncias monetrias
no Mxico adquiriu um signicado partidrio muito claro,
ativando a clivagem direita-esquerda.
O programa penso alimentria gerou muitas crticas,
principalmente por parte dos adversrios polticos do
PRD. Globalmente, as acusaes feitas se focavam em dois
pontos: tratava-se de uma prtica populista e clientelista
e de uma poltica irresponsvel devido a seu custo
(Combes, 2007, p. 62). Vicente Fox insistiu na injustia,
pois, segundo ele, este programa seria nanciado por
pessoas que trabalham
43
. Independentemente de ser
considerado como um avano social ou uma medida
populista, certo que o programa est fortemente associado
gura de Andrs Manuel Lpez Obrador, governador do
Distrito Federal na poca, contribuindo para sua projeo
no cenrio poltico nacional (Combes, 2005).
A partir da popularidade desta medida, o programa
tem sido replicado e implantado por vrios governadores
de diferentes posies partidrias. Apesar do presidente
Fox ter criticado o programa da capital federal, em 2006
ele anunciou a criao de uma medida similar (para
pessoas com idade superior a 70 anos), mas com mbito
mais restrito: a medida direcionada s pessoas idosas
que vivem em localidades com mais de 10 mil residentes
e membros de famlias benecirias do Oportunidades.
Ao contrrio de outros elementos agregados ao programa,
este no estava nem previsto nem justicado nos objetivos,
estratgias e linhas de ao do programa Oportunidades
(Hevia, 2007). No foi tampouco o resultado das
recomendaes ou avaliaes. Conclui-se que se trata
de um processo de aprendizagem de Policy Oriented
Learning, nas palavras de Sabatier, onde os atores da
coalizo capital humano se voltam aos idosos, mantendo
outras disposies. Isto tambm faz eco com o conceito
de Lesson Drawing sobre a forma de aprendizagem do tipo
hbrida, pois os atores polticos buscaram novas ideias
em outra jurisdio, agregando elementos diferentes
sua concepo original (Howlett e Bennett, 1992; Rose,
1991). Apesar da medida ser exgena teoria do capital
humano, o novo componente do Oportunidades (70 anos
ou mais) representa um ajuste instrumental (expanso de
uma categoria da focalizao), combinando elementos do
programa federal e do Distrito Federal.
Apesar de ser qualicada como aprendizagem, este
novo elemento tambm poltico no sentido de que
motivado por interesses e responde aos objetivos
e s questes que vo alm do ambiente de
aprendizagem. Ainda que os atores sejam
guiados por suas matrizes cognitivas, eles no
permanecem insensveis aos interesses polticos
particulares. Os atores polticos da coalizo
capital humano modicaram de maneira
incremental o programa Oportunidades, sem
perder de vista a sua matriz cognitiva e seus
interesses polticos.
Nesse sentido, a aprendizagem no simplesmente
uma questo de informao e anlise. O poder tambm
um fator relevante uma vez que no, se trata apenas da
aprendizagem de contedos, mas tambm sobre o prprio
processo poltico (Howlett e Bennett

, 1992, p. 283). Esta
mudana no programa Oportunidades seria notadamente
um caso de powering, ou seja, de lutas de poder entre os
interesses em concorrncia (Heclo, 1974). Em suma, a
anlise da aprendizagem no separada dos interesses.
Como bem argumenta Hugh Heclo (1974), no processo
de construo de polticas pblicas mesclam-se assuntos
ligados ao poder e a busca para solucionar quebra-cabeas
(puzzling) constitudos por complexos problemas com os
quais os governos se confrontam.
Consideraes Finais
Lula, o primeiro presidente de uma coalizo de esquerda
no Brasil, suscitou grandes esperanas de mudana na
populao. No cargo desde 2003, ele prometeu se engajar
especicamente na luta contra a fome atravs do Programa
Fome Zero. Assim como Lula, Vicente Fox representa
a esperana de mudana atravs da direita-liberal no
Mxico. Sua eleio marcou o m de setenta anos de
hegemonia do PRI (Partido Revolucionrio Institucional).
Os dois governos so o resultado de aceitao das regras
de alternncia no poder e os princpios fundamentais da
democracia liberal e representativa e, ao mesmo tempo
contemporneos do aumento dramtico das desigualdades
sociais.
O instrumento transferncia monetria parece
ser objeto de consenso. No entanto, trata-se de
um consenso ambguo, pois os atores envolvidos
esto de acordo sobre os meios (de transferncia
monetria), mas no sobre os objetivos.
Ao contrrio do que se poderia acreditar a priori, a
eleio de Lula e Vicente Fox no marcam uma ruptura
com seus antecessores no que concerne a poltica
de transferncias monetrias condicionadas. Este
um fator emblemtico, pois ambos so marcos da
transio democrtica em seus pases e atores polticos de
tendncias contrrias (um de centro-esquerda e outro de
direita). Eles vo em direo a uma acelerao, ou seja, do
fortalecimento, institucionalizao e da massicao dos
programas de transferncias condicionadas previamente
estabelecidos.
Os resultados da poltica de transferncia monetria
so mitigados tanto no plano domstico como por por
organizaes internacionais. Uma das principais crticas
feitas a esses programas precisamente o seu carter
focalizado e o fato das avaliaes serem baseadas na eccia
desta focalizao. O que reivindicado como um sucesso
em termos de ecincia tambm o reconhecimento do
fracasso da luta contra a pobreza em um sentido mais
amplo. Em outras termos, tentando evitar os erros de
incluso dos no pobres segundo os critrios utilizados no
programa, uma parcela signicativa da populao carente
desconsiderada pelos governos (Boltvinik, 2004). Dado
que os modelos de Estado de Bem-Estar latino-americanos
balanam entre modelos corporativistas e liberais com
algumas ilhas de universalidade (Fiori, 1998), grande
parte da populao permanece distante da proteo social
e, h tempos atrs, da assistncia. Seria precisamente neste
territrio do no mans land, segundo a expresso cunhada
por Bruno Lautier, que os programas no logram avanos
efetivos.
As crticas mais elementares aos programas de
transferncia monetria condicionadas so reiteradas.
Primeiro, as concepes do programa supem que os
servios sociais de educao e de assistncia mdica
sejam sucientes ou de boa qualidade. Em seguida, as
crticas tocam nas premissas fundamentais do programa:
crianas saudveis, alimentadas e educadas podero
no futuro integrar-se mais facilmente ao mercado de
trabalho. Os objetivos nais em especial, pr m ao ciclo
intergeracional da pobreza no momento, no podem
ser vistos e muito menos avaliados. Os pesquisadores, em
geral concordam com a anlise transversal da relao entre
pobreza e nvel educacional. No entanto, a ideia de que
o aumento do capital humano levaria a uma reduo da
pobreza no inteiramente observada.
As transferncias monetrias no sentido mais amplo
parecem se encaixar no conceito de consenso ambguo
desenvolvido por Bruno Palier (2002): os atores so
favorveis a estas novas medidas por razes muito
diferentes e s vezes at contraditrias. No Brasil, alm da
coalizo capital humano, interventores de outras coalizes
tambm reivindicam o programa Bolsa-Famlia. A
coalizo renda incondicionada, com base na lei aprovada
em 2004, considera que o Bolsa-Famlia ser convertido
gradualmente em um programa de transferncia de renda
incondicionada. Alguns atores da coalizo segurana
alimentar so igualmente favorveis ao Bolsa-Famlia,
pois, anal de contas, o dinheiro servir para comprar
alimentos
44
. No Mxico, o desenvolvimento de programas
de transferncia monetria tampouco objeto de consenso.
As razes pelas quais seriam convenientes desenvolver
programas de transferncias monetrias variam de acordo
com as diferentes crenas. Alm disso, tanto a direita
quanto a esquerda defendem esses instrumentos, dando-
lhes contedo e justicaes diferentes.
Como assinalado anteriormente, os programas
Bolsa-Famlia e Oportunidades so produto de uma
bricolagem de elementos de diferentes coalizes. A
causa capital humano predomina, mas alguns elementos
de outras coalizes fazem parte dos grandes programas de
transferncia de renda. Assim, tendemos a concluir que o
instrumento transferncia monetria parece ser objeto
de consenso. Mas devemos acrescentar que este um
consenso ambguo, porque os atores envolvidos esto de
acordo sobre os meios (de transferncia monetria), e no
sobre os objetivos. Embora o objetivo de aumentar o capital
humano seja predominante, os programas de transferncia
monetria (Bolsa-Famlia e Oportunidades) tornaram-se
um grande emaranhado de ideias, sem um acordo sobre
os objetivos e princpios. Alm disso, a expanso dos
programas de transferncia de renda condicionada reete
uma tentativa de incluir grande parte da populao que
at agora no tinha sido atendida nem por polticas sociais
universais nem pelas polticas assistenciais (extremamente
focalizadas e politicamente desvantajosas).
Notas
1 Rapport sur le dveloppement dans le monde,
Banque Mondiale, Washington, 1991, p. 164.
2 Cf. Documento produzido pelo Banco Mundial
: Kathy Lindert, Anja Linder, Jason Hobbs e Bndicte de
la Brire, e Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Pro-
gram: Implementing Conditional Cash Transfers in a De-
centralized Context, Social Protection Discussion Paper,
n 0709, e Word Bank, Washington, maio de 2007.
3 Panorama social da Amrica Latina, Cepal, Na-
es Unidas, 2009, p. 29.
4 Ibid., p. 30.
5 O modelo ACF no explica a ausncia de coali-
zes (Bergeron, Surel e Valluy, 1998, p. 218).
6 O conceito capital humano foi desenvolvido em
1964 por Gary Becker. Segundo ele, este se dene como
um conjunto de capacidades produtivas que o indivduo
adquire por meio da acumulao de conhecimentos ge-
rais e conhecimentos especcos, de savoir-faire, etc. Cf.
Gary Becker, Human Capital, A eoretical and Empiri-
cal Analysis, New York, Columbia University Press for the
National Bureau of Economic Research, 1964.
7 Os primeiros economistas brasileiros que propu-
seram uma renda mnima, assegurada por meio de um im-
posto de renda negativo, foram Antonio Maria da Silveira
em 1975, e Edmar Bacha e Roberto Mangabeira Unger, em
1978. Cf. Maria da Silveira Antnio, Moeda e Redistri-
buio de Renda, Revista Brasileira de Economia, abril-
-junho, 1975. Bacha Edmar e Mangabeira Unger, Roberto,
Participao, Salrio e Voto: Um Projeto de Democracia
para o Brasi, Paz e Terra, 1978.
8 A ideia de um imposto de renda negativo foi ins-
pirada na proposta do economista norte-americano Mil-
ton Friedman. Ela designa um mecanismo de tributao
negativa, isto , aqueles que ganham acima de certo valor
pagam impostos e os que ganham menos recebem uma
renda mnima em dinheiro. Cf. Milton Friedman, Capital-
ism and freedom, University of Chicago Press, 1962.
9 Sobre o debate e a aprovao do projeto pelo Se-
nado brasileiro, ver: Suplicy Eduardo, Programa de garan-
tia de renda mnima, Braslia, Senado Federal, 1992.
10 Cf. David Puig, Le montaire garanti de lEu-
rope lAmrique Latine : les cas de lArgentine et du Brsil
, Mmoire de DEA, Pense politique, sous la direction de
Jean-Marie Donegani, Paris, Institut dtudes Politiques,
2004.
11 Jos Marcio Camargo, Os miserveis , Folha de
So Paulo, 27 maro de 1993.
12 O senador Cristovam Buarque um dos maiores
representantes da coalizo capital humano. Ele foi nota-
damente Reitor da Universidade de Braslia, governador
do Distrito Federal, Ministro da Educao e Senador. Em
1986, criou o Centro de Estudos Brasileiros Contempor-
neos, onde foi concebido o que seria mais tarde o Bolsa-
-Escola. Cf. Vera Maria Ribeiro Vianna e Maria Cleides
Teixeira, Bolsa-Escola: passo a passo, Braslia, Misso
Criana, 2003, p. 16.
13 Trata-se, grosso modo, de um conjunto de pro-
gramas direcionados populao pobre.
14 O autor reconhece que existiam na poca propos-
tas semelhantes, como o Programa piloto Alimentao,
Nutrio e Sade, inserido na estrutura da PRONASOL.
15 Desde 2009, este auxlio atribudo s pessoas de
68 anos ou mais.
16 Consejo Consultivo del Pronasol, El combate a la
pobreza: lineamentos pragmticos, El Nacional, 1991, p.
20.
17 Segundo o Plan Nacional de Desarrollo 1995-
2000, Poder ejecutivo, 1995, p. 77.
18 Julio Boltvinik, PROGRESA: informacin pri-
vada , La Jornada, 27 de fevereiro de 1998.
19 Esta opo metodolgica busca ir alm da
utilizao da renda como nica fonte para atender s
necessidades bsicas, incluindo, assim, outros indicadores
como, por exemplo, o acesso aos servios pblicos.
20 Ricardo Barros, Ricardo Henriques e Rosane
Mendona, A estabilidade inaceitvel: desigualdade e po-
breza no Brasil, IPEA, Rio de Janeiro, Texto para discusso
800, junho 2001, p. 2.
21 FGV, Mapa do Fim da Fome. Rio de Janeiro, Fun-
dao Getlio Vargas, 2001.
22 Petista relativiza dados do IBGE sobre a fome ,
Folha de So Paulo, 21 de dezembro de 2004.
23 Na idia de racionalidade limitada de Simon, as
decises so limitadas ou inuenciadas: pelas restries
do ser humano em ter acesso e processar cognitivamen-
te todas as opes, pela impossibilidade de obter todas as
informaes referentes aos problemas de custo e tempo,
assim como pelas crenas, conitos e jogos de poder trava-
dos dentro das organizaes. Os conceitos de informao
imperfeita e racionalidade limitada so retomados no
modelo Sabatier.
24 We assume that actors ability to process and
analyze information is limited by time and computational
constraints. Paul Sabatier, e Advocacy Coalition Fra-
mework , op. cit., p.109.
25 Um precedente importante o Programa de
Atencin de Servicios de Salud para la Poblacin Abierta
(PASSPA). Entretanto, os primeiros programas do governo
mexicano direcionados populao rural de baixa renda
em reas rurais surgiram nos anos 60. Podemos citar PIN-
DER (Programa de Inversiones pblicas para o Desarrollo
Rural), o COPLAMAR (Coordinadora General del Plan
Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados), o
SAM (Sistema Mexicano Alimentario).
26 Este coeciente se refere porcentagem das des-
pesas consagradas aos alimentos.
27 Instituto Nacional de Estadistca, Geograa e In-
formtica e Comisso Econmica para Amrica Latina e
Caribe.
28 O CTMP foi iniciado em 09 de junho de 2001 e
concluiu suas atividades em 2004. Segundo a lei General
de Desenvolvimento Social, aprovada pela Cmara dos
Deputados em novembro de 2003 e promulgada em janei-
ro de 2004, a busca de novas metodologias para estimati-
vas estatsticas da poltica social est agora sob a responsa-
bilidade do Conselho Nacional de Avaliao da Poltica de
Desenvolvimento Social (CONEVAL). Cabe a ele desen-
volver indicadores sociais multidimensionais. A criao
deste novo conselho pretende superar as controvrsias em
torno dos mtodos e indicadores para a medida ocial de
pobreza no Mxico. No entanto, as discusses esto longe
de acabar.
29 El comit lleg a la conclusin que casi dos ter-
ceras (65 por ciento) de la poblacin del pas es pobre. La
salida del gobierno, aprovechando que el comit subdivi-
di a la poblacin pobre en tres estratos, fue eliminar el
estrato superior de pobres () logrando con ello reducir
la papa caliente de 65 millones pobres la papa tibia
de 54 millones. La verdad tcnica del comitse convirti
en la verdad poltica de SEDESOL () que dene como
pobreza aquellas carencias que las posibilidades del pas
le permiten enfrenta. Julio Boltvinik e Araceli Damin,
Derechos humanos y medicin... , op. cit., p. 112 e 114.
30 O conceito de aprendizagem poderia ser sintetizado
como a capacidade de adaptao e transformao (sob
constrangimentos) de indivduos e grupos (Maillard,
2006, p. 61). De forma mais precisa, Peter Hall dene a
aprendizagem social como uma tentativa deliberada
de ajustar as metas ou as tcnicas de polticas pblicas,
luz das experincias passadas e novas informaes, para
melhor atingir os objetivos nais de governana (Hall,
1993).
31 A no-deciso intencional corresponde a uma si-
tuao em que possivel demonstrar que houve uma von-
tade da partes dos atores polticos de no decidir (Muller
e Surel, 1998, p.25).
32 Por exemplo, o tamanho do setor informal colo-
caria empecilhos para a estimao da renda. (Silva e al.,
2004, p. 47).
33 Lei ordinria n 9533 de 1997.
34 Lei n 10.219 de 11 de abril de 2001, regulamenta-
da pelo decreto n 3.823, 28 maio de 2001. De acordo com
o Ministrio da Educao, cada famlia de benecirio ti-
nha direito a 15 reais por criana, chegando ao teto mxi-
mo de 45 reais. A contrapartida, exigia frequncia escolar
mnima de 85%.
35 Segundo a proposta de 1991, a transferncia seria
implantada gradualmente, comeando por pessoas com
idade acima de 60 anos.
36 O valor do auxlio, 50 reais, era equivalente a uma
cesta-bsica de qualidade estabelecida pela Companhia
Nacional de Abastecimento (Conab). As ajudas poderiam
eventualmente ser otorgadas sob a forma de alimentos,
mas somente em uma situao de urgncia, ou ainda, na
ausncia de infra-estruturas locais.
37 Baseados no programa americano Foods Stamps
e nas experincias nacionais do Ticket Leite e de outros
programas similares. (Takagi, 2006, p. 58).
38 Fogo amigo: Cristovam critica prioridades do
governo, Folha de So Paulo, 23 de abril 2003.
39 Suplicy leva polmica sobre Fome Zero a Lon-
dres, BBC, 12 de fevereiro de 2003.
40 Lei n 10.835 de 8 de janeiro de 2004.
41 Elevan diputados a rango de ley la ayuda alimen-
tria a ancianos, La Jornada, 12 de novembro de 2003.
42 O PRD venceu todas as eleies para o chefe de
governo do Distrito Federal, cuja autonomia vis--vis o
governo federal e as prerrogativas de representao polti-
ca foram introduzidas em 1993. Mais especicamente, no
Distrito Federal o primeiro mandato legislativo e de chefe
de governo por sufrgio universal direto datam do ano de
1997. Antes disto, era o presidente que nomeava o prefeito
da capital. Desta forma, somente o PRI escolhia o chefe de
governo do Distrito Federal.
43 Lpez Obrador: con austeridad, viable en todo
el pas la pensin universal, La Jornada, 14 de maro de
2005.
44 Pesquisa da ONG IBASE intitulada Repercus-
ses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar
e Nutricional - relatrio-sntese, Instituto Brasileiro de
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