LDB e Polticas de Correo de Fluxo Escolar

A repetncia, o abandono e a evaso so problemas crnicos, que sempre estiveram presentes na histria da educao escolar brasileira. Encontrando-se na origem do complexo problema da defasagem idade/srie, o insucesso escolar tem sido uma deficincia grave, tanto para o aluno, levado perda da auto-estima, como para o sistema educacional como um todo, onerando significativamente os custos da educao pblica. Existe no Brasil uma vasta literatura sobre o fracasso escolar. Desde que se faz pesquisa educacional no Pas, o fenmeno da repetncia tem sido objeto de estudos e anlises realizados por diversos especialistas da rea, representantes das mais variadas tendncias. Tanto os estudos etnogrficos como as sofisticadas anlises do fluxo escolar, do rendimento, do financiamento e dos custos da educao tm chegado a resultados similares: gasta-se muito, gasta-se mal, o sistema ineficaz, as taxas de repetncia so extremamente elevadas e o aluno reprovado e submetido a sucessivos fracassos muitas vezes tende ao abandono e/ou evaso. Em recente publicao, especialista na matria (Oliveira, 1999, p. 18} apresenta a seguinte citao: De cada 1.000 brasileiros que tm condies de receber instruo elementar, 513 no se inscrevem nas escolas, 110 se matriculam, 79 ficam no primeiro ano, 54 vo um pouco alm, somente 30 obtm a instruo elementar. Segundo o autor, essas teriam sido palavras utilizadas por Getlio Vargas, em 1944(apud Barioni, 1944). O autor prossegue lembrando que "Loureno Filho observou o mesmo em 1954, Lauro de Oliveira Lima detectou semelhante problema em 1964, e a Comisso MEC/Usaid chegou mesma concluso em 1968"; e acrescenta: "uma brilhante e exaustiva reviso do debate nacional e internacional sobre as questes da repetncia foi realizada por Zaia Brando e suas colaboradoras em 1983" (Oliveira, 1999, p. 18-25).

Iara Glria de Areias Prado

Secretna de Educao Fundamental do Ministrio da Educao. A autora agradece a colaborao de Marilda Almeida Marian na elaborao deste artigo

Portanto, antes que se cunhassem, no incio da dcada de 1980, as expresses "pedagogia da repetncia" e/ou "cultura da repetncia", muito j havia sido produzido em termos de anlises aprofundadas do fracasso escolar. Utilizando as palavras de um eminente pesquisador (Ribeiro, 1991, p. 83): Mesmo correndo o risco de ser simplista e reducionista, achamos que a prtica da repetncia est na prpria origem da escola brasileira (...) Parece que a prtica da repetncia est contida na pedagogia do sistema como um todo (...) como se fizesse parte integral da pedagogia, aceita por todos os agentes do processo de forma natural (grifo do autor). Apesar da antigidade do problema da repetncia e dos seus desastrosos efeitos sobre o desempenho do aluno e da eficcia do sistema como um todo, pouco ou quase nada se conseguiu, at os anos 80, em termos de impacto dos resultados desses diagnsticos sobre a formulao de polticas pblicas. Para uma anlise mais elucidativa acerca dos principais avanos observados nessa ltima dcada, em termos de melhoria da produtividade e da eficincia do sistema educacional, vale lembrar que em 1990 o Brasil participou da Conferncia Mundial sobre Educao para Todos,1 em Jomtien, Tailndia, cujos principais resultados e posies consensuais foram sintetizados na Declarao Mundial sobre Educao para Todos e no Plano de Ao para Satisfazer as Necessidades Bsicas de Aprendizagem. A partir dos compromissos assumidos na mencionada Conferncia, bem como na Cpula de Nova Delhi, ndia, realizada em 1993, que teve o objetivo de dar continuidade ao debate mundial sobre a poltica de educao para todos, o Ministrio da Educao (MEC) tem apresentado vrios esforos no sentido de colocar em prtica
A Conferncia Mundial sobre Educao para Todos foi convocada pelos chefes executivos do Unicef, do PNUD, da Unesco e do Banco Mundial.

as obrigaes e promessas assumidas durante as referidas conferncias internacionais. Assim, convictas de que se tornava inaceitvel continuar adiando uma ao decisiva capaz de reverter o lamentvel quadro da educao pblica nacional, as autoridades do Pas assumiram uma postura de maior engajamento, tendo-se criado desde ento, dentre outras, as seguintes medidas, planos ou polticas governamentais, visando melhoria da qualidade do ensino e maior eficincia do sistema: Plano Decenal de Educao para Todos 1993-2003, elaborado a partir de amplo debate nacional, por meio da mobilizao de diversos segmentos da sociedade civil e da efetiva participao dos Estados e municpios; Plano Poltico Estratgico 1995-1998: refora compromissos j assumidos no Plano Decenal de Educao para Todos e gera mecanismos essenciais para a implantao de uma educao de qualidade para todos. Cabe destacar nesse sentido a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) que, implantado nacionalmente a partir de janeiro de 1998, vem sendo aceito como estratgia eficaz de combate iniqidade e de garantia de elevao dos salrios dos professores, corrigindo enormes injustias na carreira do magistrio, especialmente nas regies mais pobres do Pas. Publicao da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) que, por meio da Lei n 9.394, de dezembro 1996, estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Essa lei institui a Dcada da Educao e preconiza a elaborao do Plano Nacional da Educao (PNE), nos seguintes termos de seu art. 87, 1o: A Unio, no prazo de um ano a partir da publicao desta lei, encaminhar, ao Congresso Nacional, o Plano Nacional de Educao, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos.

O PNE j foi submetido ao Congresso Nacional, encontrando-se ainda em fase de discusso. Contudo, a partir do referido plano e com base nos ltimos dados apresentados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), a atual administrao do MEC est organizando, a pedido do novo Ministrio de Oramento e Gesto, o Plano Plurianual de Aes, previsto para o perodo 2000-2003. Embora esse ltimo plano ainda se encontre em verso preliminar, j existem elementos suficientes para que se possa apresentar avanos. Houve um significativo progresso na escolarizao da populao nesses ltimos anos: de acordo com o Censo Escolar de 1998, realizado pelo Inep/MEC, o Pas conta atualmente com 35 milhes e 800 mil estudantes freqentando as escolas pblicas e privadas de ensino fundamental, o que corresponde, para esse nvel de ensino, a uma taxa lquida de escolarizao equivalente a 95,8% da populao na faixa de 7 a 14 anos. Caberia lembrar que a meta estabelecida pelo Plano Decenal de Educao para Todos previa, s para o ano 2003, uma taxa de cobertura de, no mnimo, 94% da populao em idade escolar. Como resposta a esse avano rumo universalizao do ensino fundamental, o atual governo tem dado prioridade s polticas de melhoria da qualidade do ensino, com efetiva nfase na implantao de programas de correo do fluxo escolar. A grande preocupao no mais a cobertura relativa ao ensino fundamental para todos, mas a oferta de escola de qualidade para todos, bem como a garantia da matrcula no ensino mdio, at 2003, a todos os jovens egressos do ensino fundamental e queles que quiserem voltar a estudar. Assim, o grande desafio da atual poltica governamental centra-se na quebra de uma verdadeira "cultura da repetncia",2 visando efetiva correo do fluxo escolar e conseqente eliminao da defasagem idade/srie e de todos os problemas dela derivados.
Quase a metade dos alunos matriculados no ensino fundamental, cerca de 47%, apresenta distoro idade/srie (Castro, 1998b).

A descentralizao e a flexibilidade que caracterizam a nova legislao educacional brasileira so fatores essenciais para que essa vontade poltica, expressa nos diferentes nveis, sistemas e esferas do poder pblico governamental - Unio, Estados, Distrito Federal e municpios - possa, de fato, vir a ser colocada em prtica. Vrios so os caminhos. Entretanto, o importante para chegar l saber investir, da melhor maneira possvel, numa poltica de correo do fluxo escolar. A nova LDB oferece o amparo legal e a flexibilidade necessrios sua implantao.

Descentralizao e flexibilidade
Como visto, a descentralizao e a flexibilidade constituem caractersticas marcantes da nova LDB. Para garanti-las, sem com isso cair na indesejvel fragmentao do sistema educacional brasileiro, era imprescindvel dar, como a prpria LDB refora, uma grande nfase aos processos de avaliao do rendimento escolar e das instituies de ensino. Pode-se dizer que a nova LDB, conforme art. 87, 3o inciso IV, institui um "sistema nacional de avaliao do rendimento escolar". Em uma anlise aprofundada da nova lei, pesquisadora da matria (Abreu, 1998) afirma que "a avaliao contrape-se flexibilidade, entendidas como os dois eixos principais da nova lei"; e, citando Jamil Cury (apud Abreu, 1998, p. 66), ela continua: Por seu lado, a flexibilidade decorre da abertura de um campo extremamente grande para iniciativas autnomas (...) a Unio se investe de poderes sobre a educao escolar em todos os nveis, pois ganha a prerrogativa de estabelecer um processo permanente de avaliao do rendimento escolar e das instituies, pondo-se quase como agente externo desse processo, monitorando indicadores de desempenho. Porm, interessante ressaltar que as principais nfases abordagem, tanto da maior autonomia, como da maior flexi-

bilidade, se do exatamente nos artigos 23 e 24 que tratam, respectivamente, da organizao do ensino em "sries anuais, perodos semestrais, ciclos, grupos no seriados", etc. (Art. 23) e da verificao do rendimento escolar, que abre as seguintes possibilidades: possibilidade de acelerao de estudos para alunos com atraso escolar; possibilidade de avano nos cursos e nas sries mediante verificao do aprendizado (LDB art.24, inciso V, alneas b e c). Tendo em vista tais possibilidades, ou aberturas oferecidas pela LDB, os sistemas de ensino tm procurado adotar diferentes alternativas poltico-pedaggicas como medidas para a correo do fluxo escolar. Dentre essas, caberia destacar: Promoo automtica: talvez a mais controvertida e mais radical das polticas de correo de fluxo, esta tem sido objeto de muita polmica. Sintetizando e simplificando muito, poderia afirmar-se que a "promoo automtica" e a "cultura da repetncia" so dois enfoques extremos, que parecem distanciados do esforo pela melhoria da qualidade do ensino. O regime de ciclos: a organizao do sistema educacional em ciclos pode ser vista como medida intermediria, isto , no apresenta os riscos da promoo automtica e no abandona as unidades de ensino ao laissez-faire. Nesse regime, a aprovao ou reprovao no anual, como ocorre quando o ensino est organizado em sries, oferecendo, portanto, maiores chances de recuperao para o aluno do que a situao atual predominante. Classes de acelerao da aprendizagem: como se trata da estratgia de correo de fluxo escolar estimulada pela atual poltica governamental, dedicada toda uma seo, adiante, ao Programa de Acelerao da Aprendizagem, como tentativa de sintetizar a proposta do MEC para o combate repetncia com nfase na qualidade do ensino. Conforme recente declarao do Inep (Castro, 1998a, p. 6), os resultados alcanados com a elaborao do ltimo Censo Escolar 1998 comprovam que:

possvel avanar na direo apontada pela LDB, respeitando a autonomia dos sistemas de ensino e construindo parmetros nacionais que orientam os esforos para a melhoria da qualidade do ensino (...) A autonomia concedida aos sistemas de ensino pela nova LDB estimulou uma srie de inovaes, tanto do ponto de vista da organizao do ensino quanto pedaggico. Alguns sistemas estaduais e municipais esto substituindo a seriao pelo sistema de ciclos. Para facilitar a utilizao de uma mesma linguagem em todo o sistema nacional de educao, a coleta de dados estatsticos, especialmente no que se refere a matrculas, continua sendo feita de forma seriada. Os sistemas que j implantaram ou esto implantando a organizao do ensino por ciclos devem apresentar os nmeros de matrculas por meio de critrio de equivalncia por srie. No mesmo sentido, aqueles sistemas que, graas autonomia e flexibilidade asseguradas pela LDB, j adotaram as Classes de Acelerao da Aprendizagem ou outras modalidades de correo do fluxo escolar, tero a oportunidade de alimentar os dados do Censo Escolar com os resultados dessas experincias. Assim, as estatsticas educacionais podero revelar uma efetiva sintonia com as mudanas introduzidas pelas reformas e com as respostas que os sistemas de ensino e os diferentes nveis de dirigentes da educao esperam delas. A ttulo de exemplo, dados do ltimo Censo Escolar j revelaram que: dos 35 milhes e 800 mil estudantes matriculados no ensino fundamental em todo o Pas (dado de maro 1998), 32 milhes e 400 mil esto no ensino fundamental pblico, dos quais, 1 milho e 200 mil alunos j esto freqentando as Classes de Acelerao da Aprendizagem, graas abertura oferecida pela nova legislao da educao. Isso representa um nmero relativamente significativo, considerando que aproximadamente 10% dos alunos matriculados nas sries iniciais, nesse nvel de ensino pblico, so multirrepetentes. Por outro lado, os dados do Inep revelam que, se em 1988 ainda contvamos com uma taxa de reprovao expressa em

18,8% da populao matriculada no ensino fundamental, em 1996 essa taxa j havia sido reduzida para 14,1%. No mesmo perodo, a taxa de abandono passou de 20,6% (1988), para 12,9% (1996). Os dados do ltimo Censo revelaram, no final de 1997, uma taxa de reprovao de aproximadamente 11,2% e de menos de 10% de abandono escolar. Portanto, as atuais polticas governamentais inspiradas pela nova LDB j apresentam os primeiros resultados favorveis e tendem a sinalizar, para um futuro no muito remoto, uma possvel eliminao da tradicional defasagem idade/srie em nosso Pas.

Acelerao da aprendizagem
Como j mencionado, desde que se faz pesquisa educacional no Pas, o problema da repetncia tem sido analisado, porm, nunca se conseguiu solucion-lo, apesar dos progressos recentemente alcanados. H 30 anos, o pesquisador Lauro de Oliveira Lima (1969, p. 50) j escrevia: Em toda parte onde o atraso da escolarizao deixou para trs algumas faixas etrias, criaram-se classes especiais de acelerao, tcnica pedaggica que ainda no entrou sequer para o vocabulrio dos planejadores educacionais brasileiros. Alis, a prxima "revoluo pedaggica" ser o fenmeno da acelerao em todos os nveis escolares. As faculdades de filosofia e as escolas normais j podem criar a cadeira de "acelerao da aprendizagem", de vez que logo mais o sistema solicitar tcnicos nesta especialidade (grifos do autor). Em seguida, ele afirma que a medida mais elementar de combate defasagem idade/srie, ou de correo do fluxo escolar "seria proibir a matrcula de crianas escolarmente defasadas em classes comuns. Cada grupo escolar deveria ter classes de acelerao, at normalizar-se a escolaridade".

A ttulo de ilustrao, interessante citar uma experincia externa que sem dvida exerceu influncia sobre o pensamento de alguns educadores brasileiros: o Programa Accelerated Schools, concebido na Universidade de Stanford e iniciado em 1986 no Estado da Califrnia. O Programa das Escolas Aceleradas tem em vista o sucesso escolar de alunos em situao "de risco". A visita ao Brasil, em 1992, de um de seus principais criadores, Henry Levin, possibilitou a disseminao da idia das escolas aceleradas, especialmente por meio da publicao de um de seus artigos sobre o assunto (Levin, Soler, 1992). Portanto, a idia de classes de acelerao da aprendizagem no nova. Entretanto, talvez a adoo de uma poltica nacional de acelerao da aprendizagem, por meio da criao do Programa de Acelerao, possa se transformar numa valiosa inovao que poder apresentar reflexos positivos, em termos de mudana de atitude comportamental, de quebra da cultura da repetncia e de efeitos na correo do fluxo escolar, em todo o sistema educacional do Pas. A mudana de atitude comportamental, que alguns consideram como resultado de uma mudana de mentalidade, requer um longo e complexo processo. Como no se pretende "proibir" nada, nem obrigar os diferentes nveis de sistemas de ensino a adotarem essa ou aquela medida, mesmo porque no essa a orientao da nova legislao educacional, preciso conquistar essa mudana pela induo, pela apresentao e divulgao de resultados positivos que possam ser multiplicados e estendidos a todo o sistema nacional de educao. Em que consistiria essa mudana de mentalidade? Ela passa necessariamente pela busca de alternativas para a substituio da "cultura de repetncia" por uma prtica pedaggica voltada para o sucesso do aluno. Isso redunda num maior preparo do professor, como principal ator a fazer frente ao histrico fracasso escolar, e no compartilhamento desse esforo, por meio do envolvimento de toda a comunidade escolar. Certamente, para equacionar, ao mesmo tempo, dois problemas correlatos, porm distintos, o da correo do fluxo esco-

lar e o da "cultura da repetncia", preciso abrir espao para diferentes abordagens. Ao incentivar a adeso dos sistemas estaduais e municipais ao Programa de Acelerao da Aprendizagem, o MEC pretende induzir essa mudana de mentalidade e de atitude comportamental, indispensvel para a superao da "cultura da repetncia", bem como oferecer os subsdios necessrios para a correo do fluxo escolar. Por outro lado, ao sugerir o referido Programa e criar as condies necessrias para sua disseminao, a Secretaria de Educao Fundamental (SEF/MEC)3 no pretende descartar outras experincias que esto em fase inicial de implantao e cujo mrito ainda muito cedo para se avaliar com seriedade e rigor. Com a proposta do Programa de Acelerao da Aprendizagem pretende-se, inicialmente, corrigir o fluxo escolar dos alunos das quatro primeiras sries do ensino fundamental que apresentam defasagem idade/srie de dois anos ou mais. Embora ainda recente, o Programa j se estendeu por vrios Estados e municpios, e seus primeiros resultados, quase sempre favorveis, comeam a ser divulgados. Embora oficialmente lanado e iniciado h apenas dois anos, o Programa de Acelerao j conta com a adeso de vrios Estados e municpios. Em 1997 foram registradas 112 adeses ao Programa. Em 1998 esse nmero cresceu para 719. O que significa, totalizando, que j foram firmados 831 convnios do Ministrio com Estados, municpios e prefeituras de capitais que aderiram ao Programa de Acelerao, mediante o cumprimento de determinados pr-requisitos estabelecidos. Como pode ser observado na Tabela 1, dados da SEF/MEC relativos a 1998 revelam a extenso e o alcance do referido Programa.
O MEC, na sua funo supletiva, tem garantido a operacionalizao do Programa. repassando recursos financeiros para a reproduo do material didtico, j disponibilizado, e para a capacitao dos professores selecionados para trabalhar nas classes de acelerao.

Tabela 1- Nmero de convnios firmados por sistema administrativo e volume de recursos transferidos pelo MEC -1998

Diante do exposto, acredita-se que o conceito de acelerao da aprendizagem j tenha sido assimilado e legitimado em todo o Pas, sendo sua importncia amplamente reconhecida; espera-se que a disseminao do Programa continue acontecendo em larga escala, de forma que seja possvel incluir, numa prxima etapa, todos os multirrepetentes matriculados nas escolas pblicas do ensino fundamental e mdio. Assim sendo, para que se possa superar o problema da repetncia e da regularizao do fluxo escolar, preciso que seja revigorado o esforo nacional, com a efetiva participao da sociedade civil. Nesse sentido, a parceria do MEC com o Instituto Ayrton Senna (IAS) tem sido exemplar. Em 1998 o Ministrio se comprometeu com o repasse de mais de 1 milho e 500 mil reais para a capacitao de docentes e reproduo de material didtico, para as classes de acelerao que vm sendo criadas, acompanhadas e apoiadas pelo referido Instituto, por meio do projeto Acelera Brasil. Em 1998 esse projeto, que tambm teve incio em 1997, j envolvia 24 municpios. Na atualidade, o Acelera Brasil est sendo implantado em mais dois Estados (Gois e Esprito Santo), devendo envolver, at o final do ano, mais 222 municpios. O Programa de Acelerao da Aprendizagem vem sendo acompanhado pela SEF/MEC, na sua execuo financeira, bem como extra MEC, por pesquisadores e instituies especializadas em avaliao educacional.

Recente pesquisa realizada pelos especialistas da Fundao Carlos Chagas (FCC), encomendada pelo IAS, teve como meta analisar o impacto causado nos alunos e profissionais participantes do projeto Acelera Brasil, em cada um dos municpios envolvidos com o Programa de Acelerao da Aprendizagem, em 1997. Tendo em vista os objetivos, pressupostos e recomendaes do Programa, a pesquisa enfocou as seguintes categorias de anlise e avaliao: a) desempenho escolar dos alunos; b) processo de reconstruo da auto-estima; c) material didtico utilizado; d) opinies dos profissionais participantes. As concluses do estudo da FCC (1998, p. 157-158) vieram reforar os resultados de outras anlises j realizadas: O Programa apresentou, sem dvida, uma possibilidade efetiva para que alunos com defasagem de escolaridade retomassem seus estudos com regularidade (...) Um nmero considervel de alunos, cerca de 45%, pde ser includo na 5a srie da escolarizao regular. Contudo, as anlises que enfocaram a questo da reconstruo da auto-estima dos alunos multirrepetentes apresentaram resultados menos satisfatrios. Trata-se, evidentemente, de uma abordagem complexa, que talvez requeira mtodos mais sofisticados, a serem utilizados por meio de observaes mais a longo prazo. O mesmo se aplica s mudanas esperadas quanto ao perfil dos profissionais e s suas atitudes comportamentais. Espera-se que haja efetiva melhoria, e de fato, ela est acontecendo. Porm, seria ingnua uma expectativa por "milagres", ou por saltos grandiosos. O importante, como j foi constatado, que o Programa est dando certo. A LDB abriu o espao para que iniciativas dessa natureza pudessem ser legitimadas. A SEF/MEC, no cumprimento de sua funo supletiva, vem fazendo um esforo considervel para financiar a reproduo do material didtico e a capacitao dos professores, naqueles Estados e municpios que optaram pela implantao do Programa. A anlise e seleo dos projetos apre-

sentados tm em vista a garantia da qualidade do Programa. Aqueles que desejam aderir devem demonstrar a capacidade de cumprir os objetivos e pressupostos do Programa, bem como a vontade poltica local de coloc-lo em prtica. Os avanos obtidos j podem ser observados no ltimo Censo Escolar; os resultados apresentados, conforme descrito anteriormente, demonstram que as atuais polticas governamentais, inspiradas pela nova LDB, esto dando certo, a correo do fluxo escolar est acontecendo, e tudo leva a crer que, num futuro no muito remoto, o Pas conseguir superar o fantasma da repetncia, fortalecendo o sucesso escolar.

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