G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 1 JP44M414M4M0MI1lhJ AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2001.04.01.085194-3/RS RELATOR : DES. FEDERAL LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO AGRAVANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS ADVOGADO : Patricia Helena Bonzanini AGRAVADO : JANETE DA ROSA CHIAVENATO e outros ADVOGADO : Lauri Claudio Bonfadini RELATRIO Cuida-se de agravo de instrumento interposto contra deciso (fls. 22-25) que deferiu a antecipao dos efeitos da tutela determinando que o INSS implantasse o benefcio de auxlio-recluso em favor dos dependentes de Aldo Chiavenato, no obstante o ltimo salrio de contribuio deste, recolhido preventivamente desde 23.03.2001, tenha sido superior limitao prevista em lei. Requer o Instituto Nacional do Seguro Social, em resenha, seja cancelada a antecipao dos efeitos da tutela deferida, por expressa desobedincia ao texto legal. No particular, refere o recorrente que a deciso administrativa tem amparo no art. 116 do Decreto n 3048/99, o qual prev que s ser concedido o beneficio de auxlio-recluso ao dependente do recluso que teve o ltimo salrio-de-contribuio inferior ou igual a R$ 360,00. Aduz, por fim, ser incabvel a adoo do referido instituto processual contra as autarquias sendo devido, ainda, o reexame necessrio. Restou indeferido o efeito suspensivo postulado (fls. 30 a 34). No foi apresentada contraminuta. o relatrio. Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO Relator Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 2 JP44M414M4M0MI1lhJ AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2001.04.01.085194-3/RS RELATOR : DES. FEDERAL LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO AGRAVANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS ADVOGADO : Patricia Helena Bonzanini AGRAVADO : JANETE DA ROSA CHIAVENATO e outros ADVOGADO : Lauri Claudio Bonfadini VOTO Por meio da deciso proferida initio litis, a matria restou assim examinada (fls. 30 a 34): Sem razo o Instituto agravante quando sustenta no ser possvel a antecipao dos efeitos da tutela contra instituio autrquica, ou quando prega a necessidade de reexame necessrio, porquanto no h qualquer vedao neste sentido no artigo 273 do CPC, que trata, toda evidncia, de deciso provisria expedida segundo o livre convencimento do juiz, no se confundindo com a deciso final de mrito proferida contra o Poder Pblico, esta sim sempre dependente de confirmao pelo Tribunal. Para roborar este entendimento, aproveito-me da lio do eminente processualista, hoje Presidente deste Tribunal, Desembargador Federal Teori Albino Zavascki, na obra Antecipao de Tutela, editora Saraiva, So Paulo, 1997, p. 160: Relativamente ao regime geral que orienta o instituto da antecipao dos efeitos da tutela, nenhuma disposio especfica foi editada para diferenciar as entidades pblicas para exclu-las de sua aplicao. Nem mesmo o reexame obrigatrio, pelo tribunal, das sentenas condenatrias contra elas proferidas constitui empecilho `a antecipao quando esta for cabvel. O instituto da antecipao dos efeitos da tutela jurisdicional est regulado pelo Cdigo de Processo Civil nos seguintes termos: Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena da verossimilhana da alegao e: I haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou II fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito protelatrio do ru. Quanto presena dos requisitos para concesso liminar da tutela, em regime de cognio sumria, prpria dessa espcie de recurso, no vislumbro como possam ser afastados. A questo ora em exame foi apreciada, em caso anlogo, pelo Des. Fed. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, no AI n 2001.04.01.0093179/RS, julgado por Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 3 JP44M414M4M0MI1lhJ esta Turma, por unanimidade, em 27-11-2001 e publicado no DJU de 23-01- 2001, pg. 997/1035, citando precedente do Des. Fed. Castro Lugon, in verbis: (...) Ao indeferir o efeito suspensivo, a fls. 18/21, anotou o culto Des. Fed. Castro Lugon, verbis: A norma transitria, com vigncia at que sobrevenha lei regulamentadora dos beneficies de salrio-famlia e auxlio-recluso, confinada no art. 13 da EMC n 20/98, prev: At que a lei discipline o acesso ao salrio-famlia e auxlio-recluso para os servidores, segurados e seus dependentes, esses benefcios sero concedidos apenas queles que tenham renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 (trezentos e sessenta reais), que, at a publicao da lei, sero corrigidos pelos mesmos ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social. A esposa do segurado Noeli Aldo Beckmann, que cumpre pena de 13 anos de recluso em regime fechado, pleiteou administrativamente o beneficio de auxlio-recluso, denegado ao fundamento de que o ltimo salrio-de- contribuio do segurado-apenado era superior ao limite perfilado no indigitado dispositivo constitucional. O art. 116 do Decreto n 3.048/99, que lastreia o agir da autoridade previdenciria, reza: O auxlio-recluso ser devido, nas mesmas condies da penso por morte, aos dependentes do segurado recolhido priso que no receber remunerao da empresa nem estiver em gozo de auxlio-doena, aposentadoria ou abono de permanncia em servio, desde que o seu ltimo salrio-de-contribuio seja inferior ou igual a R$ 360, 00 (trezentos e sessenta reais). Extraio da regra constitucional entendimento de que o parmetro de renda ali estabelecido refere-se no quela recebida pelo segurado, mas a eventual percebida pelo dependente. Malgrado a redao imprecisa emprestada ao texto do art. 13 da EMC n 20/98, no vejo lgica no ato regulamentador, no que atine ao beneficio de auxlio-recluso, que enlaa o limitador de renda com o ltimo salrio-de- contribuio do segurado. O auxlio-recluso tem por objetivo atender s necessidades dos dependentes que, em face do inculpamento do segurado por ato criminoso, se vem desassistidos materialmente. Assim, pouco importa se o segurado percebia mais ou menos do que o valor estabelecido na regra transitria, pois certo que com o recolhimento do segurado-empregado priso foi suprimida toda a renda destinada ao custeio da subsistncia dos dependentes; tanto os dependentes do segurado que percebia salrio-mnimo, como daquele que auferia vultoso salrio, ficam, pela eliminao da fonte de custeio de suas necessidades, ao desamparo. Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 4 JP44M414M4M0MI1lhJ O foco, ento, relativamente ao quesito renda-bruta-limite, deve se dirigir aos dependentes, de sorte que, aqueles que perceberem renda bruta mensal igual ou inferior a R$ 360,00 podem pleitear o beneficio de auxlio-recluso. No entretanto, como antes visto, o diploma regulamentador vincula o deferimento do beneficio de auxlio-recluso aos proventos percebidos, ou no, pelo segurado-apenado. Todavia, o ordenamento jurdico brasileiro, instaurado com a Constituio Federal de 1988, permite apenas a edio de decretos denominados pela doutrina de executivos, pois visam fiel execuo das leis, sendo vedada a instituio dos chamados decretos autnomos, conforme o disposto no art. 84, IV, in verbis: Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV- sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, em sua obra Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, 10 ed., p. 199 e seguintes, leciona: Nossa Constituio - tal como as que a precederam ao longo da histria republicana - oferece elementos bastante suficientes para caracterizar o regulamento e delimitar-lhes as virtualidades normativas. Como logo adiante se ver, segundo o que deles resulta, pode-se conceituar o regulamento em nosso Direito como ato geral e (de regra) abstrato, de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, expedido com a estrita finalidade de produzir as disposies operacionais uniformizadoras necessrias execuo de lei cuja aplicao demande atuao da Administrao Pblica. que os dispositivos constitucionais caracterizadores do princpio da legalidade no Brasil impem ao regulamento o carter que se lhe assinalou, qual seja, o ato estritamente subordinado, isto , meramente subalterno e dependente de lei. Logo, entre ns, s podem existir regulamentos conhecidos no Direito aliengena como 'regulamentos executivos'. Da que, em nosso sistema, de direito, a funo do regulamento muito modesta. No Brasil, entre a lei e o regulamento no existe diferena apenas quanto origem. No to-s o fato de uma provir do Legislativo e outro do Executivo o que os aparta. Tambm no e apenas a posio de supremacia da lei sobre o regulamento o que os discrimina Esta caracterstica faz com que o regulamento no possa contrariar a lei e firma seu carter subordinado em relao a ela, mas no basta para esgotar a disseptao entre ambos no Direito brasileiro. H outro ponto diferencial e que possui relevo mximo e consiste em que conforme averbao precisa do Prof. O. A. Bandeira de Mello - s a lei inova em carter inicial na ordem jurdica. A distino deles segundo a matria, diz o citado mestre, 'est em que a lei inova originariamente na ordem jurdica, enquanto o regulamento no a altera (...) fonte primria do Direito, ao passo que o regulamento fonte secundria, inferior. Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 5 JP44M414M4M0MI1lhJ Ressalte-se que, dispondo o art. 5, II, da Constituio que 'ningum ser obrigado afazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei" com isso firmou o princpio da garantia da liberdade como regra, segundo o qual 'o que no est proibido aos particulares est, ipso facto, permitido. ' Ante os termos do preceptivo, entende-se: 'o que no est por lei proibido, est juridicamente permitido.' De outro lado, conjugando-se o disposto no art. 84, IV, que s prev regulamentos para fiel execuo das leis, e com o prprio art. 37, que submete Administrao ao princpio da legalidade, resulta que vige, na esfera do Direito Pblico, um cnone basilar - oposto ao da autonomia da vontade -, segundo o qual.- o que, por lei, no est antecipadamente permitido Administrao est, ipso facto, proibido, de tal sorte que a Administrao, para agir, depende integralmente de unia anterior previso legal que lhe faculte ou imponha o dever de atuar. Por isto deixou-se dito que o regulamento, alm de inferior; subordinado, ato dependente de lei. Em suma: livre de qualquer dvida ou entredvida que, dentre ns, por fora dos arts. 5 II, 84, IV, e 37 da Constituio, s por lei se regula liberdade e propriedade; s por lei se impem obrigaes de fazer ou no fazer. Vale dizer: restrio alguma liberdade ou propriedade pode ser imposta se no estiver previamente delineada, configurada e estabelecida em alguma lei, e s para cumprir dispositivos legais que o Executivo pode expedir decretos e regulamentos. Disse Pontes de Miranda: 'Se o regulamento cria direitos ou obrigaes novas, estranhos lei, ou faz reviver direitos, deveres, pretenses, obrigaes, aes ou excees, que a lei apagou, inconstitucional Por exemplo, se faz exemplificativo o que taxativo, ou vice-versa. Tampouco pode ele limitar ou ampliar direitos, deveres, pretenses, obrigaes ou excees proibio, salvo se esto implcitas. Nem ordenar o que a lei no ordena (...) Nenhum princpio novo, ou diferente, de direito material se lhe pode introduzir. Em conseqncia disso, no fixa nem diminui, nem eleva vencimentos, nem institui penas, emolumentos, taxas ou isenes. Vale dentro da lei; fora da lei a que se reporta, ou das outras leis, no vale. Em se tratando de regra jurdica de direito formal, o regulamento no pode ir alm da edio de regras que indiquem a maneira de ser observada a regra jurdica. 'Sempre que no regulamento se insere o que se afasta, para mais ou para menos, da lei, nulo' ' por ser contrria lei a regra jurdica que se tentou embutir no sistema jurdico. 'Se, regulamentando a lei a, o regulamento fere a Constituio ou outra lei, contrrio Constituio, ou lei, e em conseqncia - nulo o que o editou. No prevendo a norma constitucional transitria regra acerca dos ganhos regulares do segurado detento ou recluso, segundo o preconizado por Pontes Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 6 JP44M414M4M0MI1lhJ de Miranda na passagem supra transcrita, citada na obra de Celso Bandeira de Mello, o regulamento que vai alm desta marca nulo. Reputo, por tais razes, desarmada a alegada relevncia da fundamentao. Diante do acima exposto, com base nos mesmos fundamentos que ora adoto como razo de decidir, voto no sentido de negar provimento ao presente agravo de instrumento. Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO Relator Poder Judicirio TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4 REGIO G:\edi\901\2001\200104010851943B.0772.DOC - (SBT) Fl. 7 JP44M414M4M0MI1lhJ AGRAVO DE INSTRUMENTO N 2001.04.01.085194-3/RS RELATOR : DES. FEDERAL LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO AGRAVANTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS ADVOGADO : Patricia Helena Bonzanini AGRAVADO : JANETE DA ROSA CHIAVENATO e outros ADVOGADO : Lauri Claudio Bonfadini EMENTA AUXLIO-RECLUSO. CONCESSO. LTIMO SALRIO DE BENEFCIO SUPERIOR AO MNIMO ESTABELECIDO NO ART. 116 DO DECRETO N 3.048/99. FAZENDA PBLICA. REEXAME NECESSRIO. I. Consoante precedentes desta Turma, o valor do ltimo salrio de contribuio no diz respeito, exclusivamente, ao segurado preso, mas sim totalidade de seus dependentes. II. Tal interpretao nasce do exame da natureza do benefcio de auxlio- recluso, qual seja: atender s necessidades dos dependentes que, por fora de atitude inadequada do segurado, vem-se desassistidos materialmente. III. No existe qualquer vedao antecipao dos efeitos da tutela contra o Poder Pblico no art. 273 do CPC nem tampouco necessidade de submeter a deciso ao reexame necessrio. Precedentes deste Tribunal. IV. Agravo de instrumento no provido. ACRDO Vistos e relatados estes autos entre as partes acima indicadas, decide a Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatrio, voto e notas taquigrficas que ficam fazendo parte do presente julgado. Porto Alegre, 16 de abril de 2002. Des. Federal LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO Relator
Gisele Araujo, Marcia Baratto and Cassio Casagrande (Auth.) - O Estado Democrático de Direito em Questão. Teorias Críticas Da Judicialização Da Política (2011)