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40 anos de poltica externa brasileira, 1958-1998: trs inflexes

EIITI SATO* Este trabalho no pretende enumerar o que houve de relevante na poltica externa brasileira em termos fatuais, mas sim tentar identificar inflexes ou mudanas significativas ocorridos nos padres de relacionamento externo do Pas ao longo dos ltimos 40 anos. Procurar-se-, na medida do possvel, cotejar essas mudanas tanto com a conjuntura internacional quanto com as condies polticas e econmicas internas. Nessa perspectiva, duas facetas ou vertentes podem ser estabelecidas, no mbito das quais as relaes externas brasileiras foram sendo ajustadas: de um lado, a insero econmica internacional do Brasil e, de outro, as relaes do Pas com a agenda de segurana internacional. Em termos tericos, pode-se dizer que, ao menos como ponto de partida, toma-se emprestado do realismo poltico a clssica dicotomia entre low politics e high politics. Esse corte de anlise ajuda no entendimento do que pode ter ocorrido com os padres de associao externa do Pas: as relaes com os Estados Unidos, com a Argentina e os pases da regio, at a crescente importncia do multilateralismo e das relaes globais, num ambiente em que, paradoxalmente, o poder da ao do Estado sofre eroso em muitos aspectos tradicionais. Nessa perspectiva, pelo menos trs inflexes ou mudanas centrais podem ser identificadas no perodo que vai desde o Governo JK at nossos dias: o abandono do Paradigma Rio-Branco, que colocava os EUA como centro pivotal da poltica externa brasileira; a ampliao das opes de parcerias internacionais associada ao aumento e diversificao da base econmica; e a crescente importncia do multilateralismo num contexto de globalizao. O abandono do Paradigma Rio-Branco O Governo JK pode ser dividido em duas fases distintas: at 1957, quando o Pas viveu um perodo de grande otimismo desenvolvimentista, e de 1958 at o fim do mandato, que foi um perodo marcado por dificuldades externas onde as negociaes com os Estados Unidos se mostravam difceis e pouco produtivas. De um lado, havia problemas com o endividamento externo e com as limitaes de uma economia pouco diversificada, em estgio precrio de industrializao, enquanto, de outro, os Estados Unidos passavam a se preocupar com questes mundiais, deixando as relaes regionais em segundo plano. Essa conjuntura deve
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Rev. Bras. Polt. Int. 41 (n. esp. 40 anos): 8-28 [1998] * Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.

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ser, em grande medida, considerada como produto das condies polticas e econmicas do ps-guerra. Com efeito, o Governo Dutra, ainda nos anos 40, freqentemente identificado pela historiografia como o de uma administrao marcada pelo alinhamento sistemtico poltica externa americana. Essa identificao, embora pertinente na sua essncia, merece algum reparo ao menos no que se refere ao seu significado econmico e poltico. O mundo que emergiu da Segunda Guerra Mundial produzia uma grande dissonncia entre as percepes da diplomacia americana e brasileira acerca da poltica internacional e, em funo dessa dissonncia, grande parte das dificuldades externas do Brasil iriam surgir, uma vez que, desde Rio-Branco, a poltica externa brasileira tinha por padro a centralidade das relaes com os Estados Unidos. Estrategicamente, no havia dificuldades no alinhamento, uma vez que os dois pases compunham a mesma aliana tradicional em termos regionais e tambm a grande aliana que comeava a ser chamada de ocidental em termos de segurana internacional, como havia ficado manifesto na participao efetiva na Segunda Guerra Mundial. A dissonncia surgia no campo da diplomacia econmica, onde a relao especial do Brasil com os Estados Unidos revelou-se, de fato, um mito. No Brasil, muito embora nas negociaes que antecederam a entrada do Pas na guerra, o Governo Vargas j houvesse considerado aproximaes diplomticas com outras potncias, notadamente Alemanha e Itlia, o desfecho da Segunda Guerra Mundial apenas serviu para confirmar a validade da velha aliana no-escrita. Se por um lado Alemanha e Itlia estavam militar e economicamente derrotadas, por outro, os Estados Unidos emergiam como a grande potncia vencedora e nica com reservas econmicas em condies de financiar a reconstruo e o desenvolvimento internacional o que, em ltima instncia, constitua mais uma prova cabal do acerto do velho paradigma. Outro elemento importante na formao dessa percepo brasileira era a expectativa de que a participao do Pas na Segunda Guerra Mundial, enviando tropas para se juntar ao esforo de guerra aliado na Europa, deveria resultar em alguma forma de retribuio no ps-guerra, especialmente em termos de suporte financeiro s suas pretenses de industrializao. bvio que, do ponto de vista do conjunto das operaes militares na Europa, no se esperava que o contingente enviado pelo Brasil pudesse vir a ser um reforo decisivo aos aliados, entretanto, as tropas brasileiras significavam bem mais do que simples apoio simblico. A adeso do Brasil causa aliada trazia pelo menos dois elementos importantes: do ponto de vista do ambiente psicolgico dos combatentes, a entrada do Brasil significava a incorporao de um aliado de 60 milhes de habitantes e 8,5 milhes de km2 e, conseqentemente, uma fonte de suprimentos de substancial importncia; do ponto de vista estratgico, significava a entrada na guerra do maior pas sulamericano cuja situao geogrfica (especialmente norte e nordeste) se afigurava

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aos estrategistas americanos como de extrema importncia para a defesa da rota do Atlntico, do Mediterrneo e norte da frica. Ao final da guerra, como confirmao dessa percepo, a siderrgica de Volta Redonda surgia como um smbolo visvel desse potencial de cooperao dos Estados Unidos. Stanley Hilton conta que logo aps tomar posse o Presidente Dutra teria enviado correspondncia para o Presidente Truman propondo um emprstimo de US$ 1 bilho, com o que pretendia dar incio a um vasto programa de industrializao: foi uma iniciativa frustrada, o emprstimo no se materializou. Esses fatos ilustram como a percepo americana em relao Amrica Latina e, em particular ao Brasil, seguiu um rumo diametralmente oposto em razo da conjuntura internacional e da mudana de papel dos Estados Unidos no sistema internacional, que a guerra ajudara a consolidar. Da condio de grande potncia regional passam condio de primeira potncia mundial. Na verdade, antes da guerra os Estados Unidos j possuam os meios para desempenhar esse papel, mas foi somente a partir de meados dos anos 30 que a determinao de assumir claramente um papel de liderana no cenrio internacional torna-se cada vez mais manifesta nas instncias decisrias de Washington. At ento, havia uma verdadeira tradio na poltica americana no sentido de rejeitarem para si qualquer papel internacional mais protagnico na ordem internacional, entre outras razes, por julgarem que o envolvimento internacional seria prejudicial aos seus interesses, mantendo-se, assim, num relativo isolamento, ainda sombra da doutrina expressa por George Washington: ... A grande regra de conduta para ns a respeito de naes estrangeiras , ao ampliar nossas relaes comerciais, a de manter com elas a menor ligao poltica possvel (discurso de despedida, 1796). Na verdade, na prtica, mesmo a doutrina Monroe ou a chamada poltica do big stick no constituram envolvimento com compromissos no sentido de formulao de uma ordem voltada para a manuteno da estabilidade nas relaes internacionais, significando apenas intervenes reativas e pontuais. A ausncia dos Estados Unidos na Liga das Naes um reflexo dessa atitude. No era apenas a herana histrica e a privilegiada soma de recursos naturais que apontavam essa direo para a diplomacia americana, era tambm a f liberal que favorecia os mercados e as economias mais fortes e dava sustentao idia de que os estados deveriam agir de modo absolutamente soberano. Muitos estudiosos da histria das relaes internacionais, utilizando os argumentos da abordagem da estabilidade hegemnica entendem que, nos anos 20, a recusa por parte dos Estados Unidos de participarem mais efetivamente na administrao da economia internacional constitua uma das principais causas da instabilidade comercial, financeira e monetria que se abateu sobre os mercados internacionais e que acabaria por produzir a crise da dcada seguinte. A Grande Depresso fora um passo decisivo no sentido de tornar evidente para os Estados Unidos a impossibilidade de ficarem alheios s oscilaes e

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problemas da economia internacional. Com efeito, no incio da crise, o que ficou conhecido como beggar-thy-neighbour policy, geralmente traduzido por poltica de arruine-seu-vizinho, mas uma interpretao mais acurada da poca indica que a expresso deveria ser mais apropriadamente entendido como poltica do salve-se quem puder, uma vez que os Estados Unidos e todos os outros pases s voltas com a recesso apenas tentavam livrar-se da crise que acreditavam ter origem em determinados pases ou mercados e que, por via do comrcio e das relaes monetrias, essa crise estaria sendo importada. A ineficcia das medidas protecionistas como a lei Smoot-Hawley, de 1930, mostrava, de modo cada vez mais dramtico, que formas institucionalizadas de cooperao internacional seriam necessrias para se devolver a estabilidade econmica internacional. Assim sendo, se regras de convivncia haveriam de ser produzidas para se reduzir os efeitos negativos de um meio internacional anrquico, bvio que um pas com as dimenses e dos Estados Unidos entenderiam que elas deveriam ser produzidas em seu favor, isto , no deveriam ser danosas aos seus imensos interesses dispersos por mercados, produtos e atividades econmicas. O envolvimento dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial constituiu um segundo impulso importante para a mudana de atitude dos formuladores de poltica de Washington em relao ao entendimento do papel do pas como protagonista central na poltica mundial. Na Europa, no se tratava apenas de alianas polticas que precisavam ser sustentadas, mas tratava-se da prpria sobrevivncia de uma ordem poltica, econmica e social coerente com a sociedade americana. De fato, alguns historiadores como Paul Johnson argumentam que o Governo Roosevelt no confiava muito em seus aliados europeus. s vsperas da Segunda Guerra Mundial, argumenta Johnson, foram destacados embaixadores com vises notoriamente anti-britnicas para importantes postos como Londres (Joseph Kennedy) e Moscou (Joseph Davies). Para esses embaixadores, comenta Johnson, a poltica imperial britnica constitua sria ameaa aos interesses americanos. Por outro lado, a guerra no Pacfico punha em evidncia que os Estados Unidos haviam se tornado a nica potncia efetivamente mundial, isto , no apenas com interesses espalhados pelos vrios continentes, mas tambm com capacidade de intervir militarmente em qualquer parte do mundo. Tanto o desenrolar do conflito como tambm a forma como a Segunda Guerra Mundial encontrou seu desfecho serviram para colocar os Estados Unidos diante de uma posio jamais vista na histria poltica do mundo. Roma havia dominado o mundo civilizado, que consistia essencialmente dos povos mediterrneos somando-se mais algumas regies um pouco mais afastadas na Eursia e no norte da Europa, mas os Estados Unidos, pela primeira vez na histria, haviam se tornado uma potncia verdadeiramente global. Todas as regies do mundo haviam sido, de algum modo, conectadas civilizao eurocntrica e os Estados Unidos passavam a se constituir no principal ator dessa ordem. Os dados

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econmicos mostram que nos fins dos anos 40 a produo americana havia se tornado vrias vezes maior do que a de qualquer outra potncia: era sete vezes a da Gr-Bretanha e trs vezes a da Unio Sovitica; na verdade a economia americana igualava a soma das economias da Gr-Bretanha, Frana, Itlia, Alemanha, Japo e URSS. Militarmente, a interveno americana havia sido decisiva na Europa e, no Pacfico, no contou com a concorrncia de nenhuma outra potncia. Ao todo, em 1944, quando o Brasil envia para a Europa seu primeiro contingente da Fora Expedicionria num total de 6.000 homens, entre oficiais e soldados (sobre uma moderna embarcao americana de transporte militar), os Estados Unidos tinham nada menos do que 11 milhes de homens espalhados pelos principais teatros de guerra no mar, em terra e no ar. No ps-guerra imediato, a reestruturao da economia mundial era uma tarefa que ningum tinha dvidas de que deveria ser feita sob a liderana americana. Se a guerra forneceu enorme impulso no sentido dessa redefinio do papel dos Estados Unidos como ator central nas relaes internacionais, o fenmeno da guerra fria haveria de ser outro fator decisivo para fortalecer a percepo americana de que a ordem mundial dependia diretamente da ao externa dos Estados Unidos. A guerra fria passaria a ser, ao longo de mais de um quarto de sculo, o cenrio um tanto difuso mas condicionante dentro do qual as principais iniciativas internacionais haveriam de se desenvolver. A rivalidade entre o mundo liberal capitalista e os pases socialistas passava a justificar no apenas aes voltadas especificamente para objetivos estratgico-militares, mas justificava tambm a formulao de programas de cooperao tcnica, comercial e financeira. Nesse contexto, o Plano Marshall foi, sem dvida, a iniciativa mais marcante e de maior envergadura realizada ainda nos primeiros anos da guerra fria. A reconstruo da Europa no era apenas um projeto de natureza econmica, era tambm parte importante na aplicao de uma doutrina de segurana estratgica e muitas outras iniciativas de menor vulto foram levadas a efeito sob a mesma inspirao em outras partes do mundo consideradas estrategicamente importantes e passveis de derivarem para a rea de influncia sovitica. A Amrica Latina em geral, e o Brasil em particular, passam a ocupar uma posio ambgua na poltica externa americana. Ao mesmo tempo que se reconhecia a importncia da regio, a percepo americana corrente era a de que ela no demandava grande ateno por parte dos Estados Unidos. Com efeito, a Conferncia de Petrpolis (1947), que resultou na assinatura do TIAR (Tratado Interamericano de Assistncia Recproca), mostra que Washington reconhecia efetivamente a importncia estratgica da regio para a estruturao de um sistema de segurana internacional mas, por outro lado, nessa mesma poca as demandas por cooperao econmica recebiam muito pouca ateno. Curiosamente, a tradio de amizade em relao aos Estados Unidos ao invs de servir como motivo de cooperao, no ambiente da guerra fria passava a servir como fator de descaso,

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uma vez que os Estados Unidos deveriam se preocupar no com antigos e confiveis aliados, mas sim com regies problemticas, onde a influncia de inspirao comunista pr-sovitica deveria ser contraposta pela presena americana: Berlim, Turquia, Sudeste Asitico e outras regies turbulentas do globo se moviam para o centro das preocupaes americanas. A Misso Abbynk foi realizada s custas de demoradas e insistentes gestes diplomticas do Brasil e, mesmo assim, em termos prticos, resultou em muito pouco alm de avaliaes e propostas de projetos (Plano SALTE). Episdio lembrado por P. R. de Almeida bastante ilustrativo dessa percepo americana acerca do Brasil e outros pases da regio: por ocasio da Conferncia de Petrpolis, o Brasil fazia gestes para que os Estados Unidos se dispusessem a financiar um programa de desenvolvimento que beneficiasse o Brasil e os demais pases da regio. O prprio Secretrio Marshall teria reagido com certa exasperao argumentando que pases como o Brasil e a Argentina, que haviam terminado a guerra como credores, ao invs de estarem pleiteando cooperao financeira dos Estados Unidos deveriam estar preocupados em ajudar a reconstruo da Europa. Esses desenvolvimentos constituem uma espcie de pr-histria dos eventos que culminariam com a chamada poltica externa independente. A primeira parte do Governo JK foi marcada pelo desenvolvimento de acelerado processo de industrializao de seu Plano de Metas, que previa 50 anos em 5. O otimismo decorrente do bom desempenho da economia, entretanto, trazia no seu substrato as dificuldades de uma economia que havia se endividado fortemente e que comeava a sentir os efeitos, entre outras coisas, do desequilbrio natural entre o ritmo e prazos desse endividamento e o tempo de maturao dos investimentos. Economias mais maduras podem apresentar prazos menores para a maturao de projetos para o desenvolvimento, entre outras razes, porque, ao contrrio dos pases pobres, exigem menos investimentos sociais (sade, educao, saneamento bsico, etc.) e tambm menor volume de investimentos em infraestrutura. Realmente, no caso dos pases em desenvolvimento espera-se que os investimentos realizem verdadeiras mudanas no perfil da produo e at mesmo de hbitos de consumo e, assim, o processo exige tempo, tornando mais crucial a necessidade de fundos que operem com prazos mais alongados, genericamente chamados de ajuda econmica internacional. Em suma, o esforo de industrializao acelerada inevitavelmente haveria de se refletir em desequilbrios nas contas externas, a menos que pudesse dispor de considervel volume de recursos oriundos de programas de ajuda ao desenvolvimento. Os esforos frustrados de negociao do Governo JK j apontavam para a necessidade de uma nova postura na poltica externa. O lanamento da Operao Pan-Americana, em 1958, refletiu exemplarmente esses fatos. Geralmente considera-se que essa iniciativa foi de grande valia por seu pioneirismo e por ter servido, segundo muitos analistas, de inspirao para a criao do Banco

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Interamericano de Desenvolvimento (BID) e para a Aliana para o Progresso do Governo Kennedy. Entretanto, para o presente trabalho, talvez seja mais interessante destacar a forma como ocorreu seu lanamento. Ao contrrio da prtica tradicional, no houve consultas prvias com Washington e os termos da proposta de um vasto programa de desenvolvimento em escala hemisfrica foram enviados simultaneamente para todas as chancelarias do Continente provocando uma reao quase irada por parte do Departamento de Estado americano. Apesar de tudo, a mudana na percepo americana sobre as relaes com os pases ao sul do Rio Grande vai ser mais decisivamente estimulada por dois episdios polticos: os violentos protestos populares na visita do ento vice-presidente Nixon a algumas capitais da Amrica do Sul, no incio de 1958, e a tomada do poder por Fidel Castro em Cuba em 1959. Ficava claro que os tradicionais aliados do Continente poderiam, perfeitamente, transformar-se em focos de hostilidade poltica americana, podendo, inclusive, passar para a rbita de influncia sovitica. Esse abandono do chamado paradigma de Rio-Branco vai se tornar mais explcito nos Governos Quadros e Goulart com a chamada Poltica Externa Independente. nesse perodo que a idia de uma postura externa essencialmente no vinculada aos Estados Unidos vai ganhar densidade atravs das formulaes de personalidades influentes na poltica externa brasileira, notadamente Santiago Dantas e Arajo Castro. Essas percepes so tambm fortalecidas por mudanas importantes no cenrio internacional, em especial o avano da descolonizao, com a conseqente formao de inmeros focos de luta revolucionria na frica e na sia, tornando praticamente impossvel para os Estados Unidos participarem ativamente em todos os focos de luta pelo rompimento de laos coloniais e fornecer ajuda financeira para todas a naes em formao, vidos dos benefcios da modernidade. A Conferncia de Bandung (1955) e a criao da UNCTAD (1964) so episdios que refletem essa mudana e onde so visveis essa demanda pelos benefcios da modernidade. O aumento e diversificao da base econmica A afirmao de uma diretriz de poltica externa em que Washington deveria ser considerado apenas como um possvel parceiro sofria, no entanto, de um descompasso de meios que iria se revelar em toda sua extenso na inconsistncia do Governo Quadros e na fragilidade do Governo Goulart. Quando os militares assumem o poder em 1964, no apenas as contas externas se revelavam incompatveis com pretenses de independncia, mas a prpria economia brasileira como um todo revelava-se estagnada enquanto, praticamente todos os setores, quer fossem patronais ou sindicais, manifestavam suas frustraes por um processo de industrializao em vias de interrupo e retrocesso. Na verdade, a estrutura lgica do modelo de industrializao baseada fundamentalmente no financiamento externo gerava a necessidade de respostas

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relativamente rpidas da economia, que deveriam se refletir nas contas externas, isto , num primeiro momento haveria o ingresso de capitais (agncias de fomento internacional como o Banco Mundial ou bilaterais, em particular a USAID), que permitiria a importao de mquinas, insumos e know-how para dar incio ao processo de industrializao, incluindo-se a os investimentos em infra-estrutura. No momento seguinte, o avano gerado por esse primeiro impulso deveria gerar aumentos na produo e exportao de bens tradicionais e o incio da exportao de novos produtos. O problema que em 1964 a pauta de exportaes do Brasil continuava basicamente a mesma do incio dos anos 50 com o caf e mais uns poucos bens primrios representando a base das exportaes brasileiras. Mesmo em termos de volume essa assertiva continuava perfeitamente vlida. Obviamente no se quer aqui dizer que os governos brasileiros ao longo dos anos 50 devam ser responsabilizados integralmente por esse fato. notvel que as prprias naes industrializadas reconheciam nos fins dos anos 50 as dificuldades existentes na prticas do comrcio internacional, que dificultavam a exportao dos pases em desenvolvimento. O Relatrio Haberler (1958) preparado sob o patrocnio do GATT reconhecia a existncia de barreiras que dificultavam as exportaes de bens manufaturados e mesmo de excedentes de produtos primrios das economias que estavam sendo instadas a realizarem esforo de industrializao. O Relatrio recomendava s naes industrializadas a adoo de medidas que facilitassem o acesso aos seus mercados de produtos exportados por pases em desenvolvimento. O famoso argumento de Raul Prebisch sobre a existncia de uma tendncia secular no sentido da deteriorao dos termos de troca dos pases exportadores de bens primrios tambm se dissemina nessa poca, passando a encontrar eco inclusive no mbito de prestigiosas instituies dos Estados Unidos. A implementao do conceito de poltica externa independente vai sofrer uma interrupo com a queda do Governo Goulart, para reaparecer mais tarde, no Governo Geisel sob a denominao de pragmatismo responsvel. Na verdade, os governos militares assumem o poder entendendo que, para alm da questo imediata do que consideravam a ameaa comunista, deveriam investir num projeto de desenvolvimento capaz de transformar o Pas numa potncia, o chamado Projeto Brasil-Potncia e, nessa perspectiva, a modernizao das instituies e a industrializao se apresentavam como base fundamental. A grande dificuldade inicial, e que vai explicar, em grande medida, o que alguns historiadores chamam de retrocesso na implementao de uma poltica externa independente, era a situao precria da economia brasileira e que se agravara substancialmente nos ltimos meses do Governo Goulart. Com efeito, no incio de 1964, a economia brasileira no exibia um nico indicador positivo: taxas crescentes de inflao, contas pblicas deterioradas e taxas de crescimento, geral e setoriais, em franco declnio. Especificamente nas contas externas, a crescente expectativa de inadimplncia dificultava qualquer processo de renegociao da dvida ou de

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obteno de novos emprstimos, isto sem falar no fechamento de linhas de crdito internacional. A poltica de apoio s ligas camponesas e ao sindicalismo notoriamente de esquerda, alm da virtual perspectiva de adoo de medidas de nacionalizao de empresas de capital estrangeiro constituam sinais de que o Brasil poderia perfeitamente derivar para a esfera de influncia sovitica e, assim, os Estados Unidos tinham ainda outra razo para restringir quaisquer programas de ajuda e cooperao com o Brasil. A Europa, por sua vez, ainda no se encontrava em condies de substituir os Estados Unidos como provedor de fundos para o desenvolvimento em larga escala e, alm disso, em termos regionais a Amrica Latina no se constitua em prioridade para a Europa. O fato que no final do Governo Goulart todas as fontes multilaterais ou bilaterais de crdito estavam fechadas para o Brasil. Ao assumir o Governo, Castelo Branco vai encontrar nos Estados Unidos a nica alternativa disponvel para buscar recursos para a reorganizao da economia e a retomada do esforo desenvolvimentista. A razo para esse apoio, obviamente, decorria das consideraes poltico-estratgicas num contexto internacional condicionado pela guerra fria e no de uma sbita retomada de interesse e confiana no desempenho da economia brasileira. O realinhamento com os Estados Unidos se mostrava uma ao coerente com o perfil ideolgico do novo governo, que havia sido constitudo a partir de um movimento de reao influncia comunista, e tambm uma ao coerente com a disposio dos formuladores de poltica de Washington que, desde a administrao Kennedy, passaram a assumir a tese insistentemente defendida pela diplomacia brasileira, particularmente na Operao Pan-Americana, de que desenvolvimento e democracia no poderiam ser dissociadas. Com Castelo Branco, portanto, deixa de existir a problemtica dissonncia de percepes e, semelhana do que havia ocorrido no mbito do chamado Paradigma Rio-Branco, os Estados Unidos se constituem no elemento central de conexo do Brasil com o meio internacional,. A retomada do conceito de independncia na poltica externa vai ocorrer a partir do Governo Costa e Silva, passando a apresentar maior visibilidade a partir do Governo Geisel dentro, contudo, de uma realidade nacional e internacional completamente diferente daquele em que se moveram os governos Kubistschek, Quadros e Goulart. A economia havia se diversificado, o crescimento acelerado dos anos do milagre econmico dava outra dimenso s possibilidades econmicas do Pas, o sistema financeiro fornecia instrumentos e meios para proporcionar maior estabilidade, enquanto a administrao pblica desenvolvera formas de potencializar a poltica fiscal como fonte de recursos para dar suporte a projetos de desenvolvimento. No cenrio internacional, por sua vez, o processo de descolonizao avanara substancialmente com dezenas de novos atores enquanto a crise do petrleo servia para mostrar no apenas a vulnerabilidade das sociedades ao petrleo, mas tambm a relativa impotncia das naes mais fortes perante a ao de um pequeno grupo

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de pases politicamente articulados. Assim, tanto do ponto de vista interno quanto externo, as condies haviam se alterado de tal forma que a conexo do Pas ao meio internacional havia se tornado muito mais complexa tornando invivel qualquer possibilidade de se eleger um nico parceiro privilegiado. O modelo de crescimento econmico implementado pelos governos militares disseminava-se pelo mundo, incluindo at mesmo um corpo terico. Nos anos 60, a receita para o desenvolvimento podia ser sinteticamente vista nos Estgios do Crescimento Econmico de W. W. Rostow, uma das obras mais influentes da poca. Basicamente, a obra dizia que sociedades de economia tradicional podiam industrializar-se e adentrar o mundo da modernidade, tpica dos pases desenvolvidos, desde que realizasse os investimentos necessrios. Tambm notvel, para efeito da presente anlise, que o subttulo da obra de Rostow no deixava dvidas quanto opo poltica contida no modelo: A noncommunist manifesto. Seus argumentos centrais referiam-se ao estgio da decolagem (take-off), no qual um aumento nos investimentos produtivos, pela injeo de capitais externos, poderia provocar o desenvolvimento de um ou mais setores manufatureiros mais dinmicos. O crescimento seria transmitido para o restante da economia a partir desses setores, produzindo mudanas nos padres industriais em termos de diversificao e de elevao da produtividade a ponto de tornar esse processo auto-sustentado. Do ponto de vista dos reflexos sobre as contas externas desse processo de crescimento, oportuno lembrar o trabalho do economista francs Raymond Barre, que sintetizava didaticamente fases no comportamento do balano de pagamentos, que seriam percorridas medida em que uma economia tradicional fosse avanando ao longo dos estgios de Rostow. No incio, o pas seria tipicamente um devedor novo, isto , o pas apresentaria supervit na conta de capitais devido entrada de ajuda para o desenvolvimento e dficit na conta de comrcio de bens devido importao de mquinas e insumos necessrios modernizao da produo. Numa segunda fase, a conta de capitais continuaria sendo superavitria tanto pela entrada de investimentos diretos quanto pelo recebimento de mais recursos de agncias de desenvolvimento. Nessa fase espera-se que alguma manufatura j esteja sendo exportada e que, pelo menos, tenha ocorrido um aumento nas exportaes de produtos tradicionais a fim de comear a equilibrar a balana comercial. A partir da terceira fase, denominada por Barre de credor novo, o pas vai entrando efetivamente na maturidade econmica onde a conta de capitais deixa de depender das agncias de fomento seja porque a economia tornou-se suficientemente atraente aos investimentos produtivos, seja porque o mercado de capitais tambm j adquiriu maturidade e sofisticao para servir como base capaz de dar continuidade expanso da economia. Nessa fase, obviamente, a balana comercial deve ser, no mnimo, equilibrada ou coerentemente equilibrada em relao conta de capitais e ao atendimento do servio da dvida contrada ainda nas primeiras fases de

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industrializao. A partir da esse pas estaria efetivamente entrando na categoria das economias maduras. Essa digresso pareceu necessria para analisar o ambiente e as condies econmicas dentro dos quais se desenvolveu o processo de mudana do perfil da poltica exterior do Brasil. Na verdade, nos fins dos anos 50 e incio da dcada seguinte, a diplomacia econmica brasileira ocupava-se principalmente da negociao de acordos internacionais de produtos de base. At meados dos anos 60 o volume das exportaes brasileiras no atingiam US$ 3 bilhes e estavam fortemente concentradas no caf e em mais uns poucos produtos primrios. Essa pauta de exportaes revelava a enorme vulnerabilidade da economia brasileira: mercado para as exportaes fortemente concentrado (principalmente Estados Unidos) e extremamente vulnervel s oscilaes internacionais. Quando Geisel inicia seu governo, as exportaes j ultrapassavam a cifra de US$ 12 bilhes. Nesse perodo o endividamento externo tambm havia aumentado na mesma proporo, mas houve, paralelamente, uma substancial diversificao tanto na composio da pauta das exportaes (mais da metade passou a ser de manufaturas), como na distribuio dos mercados. Apesar das dificuldades de um modelo de crescimento que se esgotava e de uma conjuntura internacional pouco favorvel, essa nova condio do Pas com um perfil externo muito mais complexo iria se revelar no mbito da crise do anos 70. Com efeito, pode parecer um tanto paradoxal que a verso mais efetiva de uma poltica externa independente tenha se consolidado exatamente num perodo de dificuldades crescentes. Agora, passadas as apreenses e perplexidades da poca percebe-se que a chamada poltica do pragmatismo responsvel tinha efetivamente um contedo operacional que procurava adequar as demandas de uma economia que havia avanado substancialmente na industrializao, mas que apresentava ainda inmeros pontos de vulnerabilidade que se mostravam particularmente agudas no contexto das turbulncias provocadas pela crise do petrleo. Essa adequao no poderia ser feita dentro dos padres tradicionais uma vez que mudanas importantes ocorriam no contexto internacional. A guerra fria no acabara, mas o fracasso americano na Guerra do Vietn no significara apenas um fracasso militar, mas representara tambm um duro golpe na percepo do povo americano e de suas lideranas a respeito de seu papel no mundo. Tanto nas questes de segurana, quanto no esforo de desenvolvimento internacional, os anos 70 marcaram um perodo de reduo nas expectativas americanas em relao ao meio internacional. Na verdade, contrariando o otimismo de John Kennedy, Walter Lippmann, j em 1961, afirmava A realidade que, na dcada de 1960, os Estados Unidos no podem arcar com a mesma proporo e aqui friso o termo proporo do nus da segurana coletiva e do desenvolvimento industrial que suportaram durante os ltimos dez anos.

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O quarto de sculo que antecedeu a crise do petrleo visto como um golden age no ps-guerra um perodo de elevadas taxas de crescimento, que se espalharam por todo o mundo, incluindo-se a a consolidao da recuperao econmica da Europa e do Japo. Alm disso, em fins dos anos 60, o relatrio preparado pela Comisso Pearson listava meia centena de pases em desenvolvimento que, por uma dcada, vinham mantendo taxas de crescimento real acima de 2% ao ano. Desse modo, no era apenas a economia brasileira que se expandia e se diversificava, mas a prpria economia mundial tambm se expandia abrindo alternativas e reduzindo substancialmente o peso relativo da economia americana. Na metade dos anos 70, mesmo com o incio da crise do petrleo, havia uma percepo generalizada de que o Pas j havia atingido o nvel de sustentabilidade do desenvolvimento preconizado por Rostow, acreditando-se que a crise era passageira e que os efeitos imediatos poderiam ser contidos satisfatoriamente atravs de uma poltica mais rgida de controle das contas externas. Os gastos com a conta petrleo, que antes de 1973 j constituam o item mais importante na pauta de importaes em face do grande avano no processo de industrializao, passaram a se elevar rapidamente pressionando as contas externas. Antes do primeiro choque do petrleo (1973) o Brasil gastava menos de US$ 500 milhes em importao de petrleo, em 1975 essa conta j havia atingido US$ 2,7 bilhes e continuou se elevando at 1981, quando atingiu a cifra de US$ 10,5 bilhes. Apesar de tudo, as dificuldades geradas pela conta petrleo no implicaram uma volta do Brasil ao crculo de influncia mais direta dos Estados Unidos, a exemplo do que havia ocorrido no ps-guerra imediato e nos primeiros anos dos governos militares, ao menos por duas razes, alm daquela mencionada no pargrafo anterior. A primeira decorria da grande concentrao das compras de petrleo sobre os pases do Oriente Mdio, notadamente Iraque e Arbia Saudita, que, no auge da crise vo responder por cerca de 90% das importaes brasileiras de petrleo. A segunda razo decorria do fato de que esse perodo coincide com a reorganizao do que foi convencionado chamar de ordem de Bretton Woods e, assim, os dficits em contracorrente de pases como o Brasil foram sendo sistematicamente financiados por emprstimos feitos junto a bancos privados, o que foi possvel no apenas pela desregulamentao dos mercados financeiros, mas tambm pelo fato de que havia grande liquidez no mbito das instituies financeiras privadas a ponto dos juros reais serem muito baixos (negativos na primeira metade dos anos 70 e algo em torno de 0,5% ao ano na segunda metade da dcada). As razes para essa abundncia de dlares nos mercados financeiros eram vrias, entre elas a reciclagem dos petrodlares (supervits dos pases exportadores de petrleo) e a recesso nos pases industrializados. Nesse contexto, uma diplomacia brasileira de sustentao das posies americanas no Oriente Mdio fazia pouco sentido, enquanto, no plano financeiro, a abundncia de dlares

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nos mercados internacionais privados ofereciam uma alternativa a uma possvel demanda por ajuda financeira americana ou das fontes oficiais multilaterais. Na verdade, o volume do endividamento internacional e dos dficits em conta corrente, que se acumulavam nas contas dos pases em desenvolvimento, superavam em muito a capacidade financeira do Fundo Monetrio Internacional. Obviamente, razes estruturais importantes poderiam ser adicionadas a esse quadro. A expanso das economias, notadamente do Japo no extremo Oriente e dos principais centros industriais e financeiros da Europa, associada corroso da bipolaridade ideolgica e estratgica, que se acentua no cenrio internacional aps o conflito no Vietn, oferece um cenrio internacional de mltiplas possibilidades, onde a agenda de negociaes internacionais deixa de ser to concentrada em Washington. Nos anos 70, a mobilizao de um considervel nmero de pases por uma Nova Ordem Econmica Internacional reflete, em larga medida, esse ambiente. Desde a formao da UNCTAD em 1964, disseminase a idia de que os pases em desenvolvimento deveriam unir-se em torno de um conjunto comum de reivindicaes que, em ltima instncia, significaria transformar as regras e procedimentos em vigor nas relaes econmicas internacionais. Essa percepo vai tornar-se mais generalizada com o desencadeamento da crise do petrleo, que instaura a noo de que a dicotomia leste-oeste deveria ser substituda pelo dilogo norte-sul. O poder de barganha revelado pelos pases produtores de petrleo era um indicativo de que outras commodities poderiam proporcionar aos pases instrumentos de presso igualmente eficazes. Em conjunto, esse poder de barganha deveria se empregado no estabelecimento de novos regimes para o comrcio e para os fluxos de capitais internacionais. O Brasil jamais se associou como participante ativo nesse movimento, que, em poucos anos, iria revelar-se inconsistente entre outras razes, porque os pases produtores de petrleo no se dispuseram a apoiar com recursos o movimento por uma nova ordem internacional. Entretanto, pases como o Brasil no deixavam de perceber que a realidade internacional vivia grandes mudanas e que, de qualquer modo, suas necessidades, mesmo as mais imediatas, no poderiam ser tratadas a partir de alianas privilegiadas. Ainda que pudesse se apresentar como a alternativa mais incmoda, a ao externa brasileira, portanto, deveria passar a incluir mltiplos atores e mltiplas instncias de negociao. Episdio marcante nesse perodo foi a negociao do Acordo Nuclear com a Alemanha. Dentro do quadro exposto, o interesse brasileiro pelo domnio de tecnologias consideradas estratgicas aumentou substancialmente. Dominar o ciclo nuclear no constitua apenas estar em condies de manejar uma tecnologia que poderia, eventualmente, servir de passaporte para um novo posicionamento estratgico de um pas que se pretendia potncia de expresso internacional mas, em face das dificuldades, dominar a tecnologia nuclear significava tambm reduzir vulnerabilidades para a indstria e a prpria sociedade brasileira. Com efeito, o

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acordo foi firmado em meio a inmeros projetos e programas de desenvolvimento de capacitao tecnolgica na produo e uso de fontes energticas alternativas, onde se destacava o PRO-LCOOL e prprio programa de construo da capacitao nuclear. Pode-se dizer que, em larga medida, as dificuldades com a diplomacia do Governo Carter a esse respeito decorriam novamente da dissonncia de percepes no sentido inverso daquele ocorrido no ps-guerra imediato. A iniciativa brasileira era entendida como sendo basicamente de ordem estratgica no sentido militar, ainda mais considerando as relaes econmicas do Brasil com o Oriente Mdio. No se considerava que a crise do petrleo havia exposto a grande vulnerabilidade da economia despertando preocupaes com a segurana e a estabilidade econmica do Pas. No se considerava tambm que as dificuldades cambiais empurravam o Brasil para o emprego em larga escala do mecanismo do countertrade, uma espcie de verso moderna e sofisticada de escambo, o que explicava o grande aumento na compra de petrleo no Oriente Mdio. A negociao do Acordo Nuclear com a Alemanha punha tambm em evidncia outra faceta da crescente multipolarizao da economia mundial: havia outros centros capazes de oferecer no apenas mercados, mas tambm tecnologias avanadas. No plano das questes polticas tanto a atitude brasileira em relao descolonizao, que vai colocar o Brasil em posio antagnica com o Governo de Portugal no caso de Angola, quanto a reaproximao com a China continental, vo se revelar efetivamente pragmticas. Em Portugal a poltica colonial herdada de Salazar vai sendo rapidamente abandonada, iniciando-se esforos de negociao para uma Angola independente onde o Brasil poderia oferecer espao adicional de negociao, ao se tornar uma alternativa neutra, capaz de equilibrar a influncia sovitica que dava sustentao s tropas cubanas em Angola. No caso da China, o prprio Governo Nixon, tendo Henry Kissinger por Secretrio de Estado, vai iniciar o processo de reaproximao diplomtica que iria culminar, inclusive, com a substituio da China de Formosa pela China Continental nas Naes Unidas. Desse modo, curioso notar que a diplomacia americana, ao mesmo tempo que praticava a abertura em relao ao bloco comunista, olhava com suspeio os movimentos da poltica externa do Brasil, que apenas procurava ampliar os horizontes de suas opes internacionais de modo a dar mais consistncia s suas iniciativas polticas num ambiente interno e externo muito mais diversificado e complexo. O Brasil como global trader O pragmatismo responsvel do Governo Geisel j havia revelado que o Brasil apresentava um perfil bastante diferente de um pas tipicamente subdesenvolvido, inclusive no que concerne s relaes exteriores. Uma pauta muito mais diversificada no comrcio, um avano substancial na produo indus-

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trial e uma considervel expanso dos setores de servios, incluindo-se o setor financeiro, realmente tornavam sem sentido a identificao do Brasil com os esteretipos tradicionalmente associados aos pases em desenvolvimento, caracterizados como exportadores de uns poucos bens primrios e importadores de manufaturas. Ao longo dos anos 80, essas novas caractersticas do quadro econmico e poltico do Pas, que proporcionam as bases para a sua conexo externa, iro formar um quadro ainda mais complicado no apenas em funo das turbulncias associadas s transformaes na economia e na poltica internacional que se aceleravam, mas tambm em razo das mudanas polticas que se verificavam no plano domstico, notadamente o processo de redemocratizao traduzido na eleio de um candidato da oposio, na liberdade de manifestao e associao poltica, na elaborao de uma nova constituio e na retomada de eleies diretas para todos os nveis do executivo e legislativo. Na ordem internacional, a queda do Muro de Berlim e o colapso da Unio Sovitica so considerados como os episdios que marcaram o fim da guerra fria. bvio que essa caracterizao tem apenas sentido simblico uma vez que fenmenos to complexos como a guerra fria no podem estar associados apenas existncia de governos e regimes ou a fatos episdicos, por mais significativos que possam parecer. Assim como o surgimento da bipolaridade estratgica internacional ainda no estava claro no final da Segunda Guerra Mundial, muito embora os elementos estruturais que lhe dariam sustentao por vrias dcadas j estivessem presentes, tambm o colapso do bloco socialista constituiu apenas um episdio, ainda que de enorme repercusso, na longa agonia de um padro prevalecente na ordem internacional. Na verdade, grande parte da discusso desenvolvida neste trabalho at o momento forma um conjunto de dados e desenvolvimentos subjacentes ao processo de surgimento de um novo perfil para o sistema internacional genericamente denominado de globalizao pelas diferentes correntes de anlise das relaes internacionais. Um artigo de Peter Drucker e um livro de autoria de Richard Rosecrance, publicados em meados da dcada de 80, ilustram com muita propriedade as preocupaes e o sentido das grandes transformaes que ocorriam na ordem internacional. Peter Drucker, analisando as mudanas na economia mundial, destacava a ocorrncia de um descolamento entre a produo industrial, o consumo de matrias primas e o mercado de trabalho. Nas transaes internacionais identificava tambm o descolamento entre o comrcio e os fluxos financeiros. Nessa poca j era possvel perceber, portanto, que o crescimento da produo no constitua mais garantia de emprego e que os fluxos internacionais de capital no obedeciam necessariamente o sentido do comrcio, caractersticas importantes na composio do quadro do que, genericamente nos anos 90, viria a ser chamado de globalizao.

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A crise dos anos 70 havia evidenciado as dificuldades de uma estratgia de crescimento para a economia internacional que se esgotava, assumindo contornos mais dramticos nos pases da periferia que haviam avanado mais no esforo de industrializao. Com efeito, a disseminao generalizada da industrializao, associada a um processo de endividamento em larga escala, encontrou na turbulncia do mercado de petrleo um fator profundamente desequilibrador. Essa turbulncia ajudou a expor a vulnerabilidade das economias emergentes do Terceiro Mundo, ao combinar a incapacidade dos mercados centrais de absorver exportaes dos pases em desenvolvimento com crescentes dficits comerciais decorrentes do aumento explosivo dos gastos desses pases com a importao de petrleo. Por outro lado, a crise serviu tambm para incentivar duas outras mudanas importantes para a formao do quadro de descolamento de que falava Drucker e que vai ajudar a compor a base da globalizao: acelerou a liberalizao dos mercados financeiros, estimulando o deslocamento da liquidez internacional para a instncia privada, e propiciou um impulso sem precedentes aos investimentos em novas tecnologias. Nesse contexto de mudanas que ocorriam na prpria estrutura da economia mundial, os Estados procuravam formular respostas capazes de adaptar suas empresas e instituies aos novos padres da disputa por nveis de produtividade em condies de competir satisfatoriamente nos mercados internacionais mais dinmicos. A formulao de mecanismos que pudessem reforar a posio nacional inclua no apenas polticas de incentivo indstria e aos investimentos em pesquisa e desenvolvimento, mas inclua tambm considervel reviso das aes no plano externo. No Brasil, os anos 80 vo ser marcados pela democratizao no plano poltico e pelos constrangimentos impostos pela dvida externa, que se constitua na forma mais expressiva das dificuldades de um modelo de crescimento que se esgotava. A estratgia de substituio de importaes havia produzido frutos impulsionando o processo de industrializao do Pas no ps-guerra, no entanto, as crises dos anos 70 e 80 mostravam claramente a inviabilidade da continuao dessa estratgia seja pelo esgotamento das fontes de recursos financeiros para o desenvolvimento, seja pela impossibilidade de aumentar as exportaes significativamente no curto prazo. As fontes oficiais de recursos para o desenvolvimento eram dependentes essencialmente dos Estados Unidos, que encontravam grandes dificuldades para manejar seus crescentes dficits comerciais, enquanto a expanso das exportaes brasileiras era dificultada no apenas pela relativa estagnao das principais economias, mas tambm pela crescente competio comercial por parte de todos os pases, independentemente do nvel de industrializao, alm, naturalmente, de polticas protecionistas, explcitas ou camufladas, praticadas pelos pases industrializados.

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Episdio marcante na formao da percepo relativa ineficcia ou esgotamento da estratgia de substituio de importaes foi o caso da poltica de reserva de mercado para a indstria de informtica. Apoiada por uma aliana dos setores nacionalistas de esquerda e de direita, a lei de reserva de mercado foi aprovada pelo Congresso e posta em vigor em 1984. Entendeu-se que a rea de informtica constitua um elemento estratgico para a autonomia industrial, e mesmo poltica do Pas, e pretendeu-se que esse dispositivo seria capaz de permitir o desenvolvimento de uma indstria nacional de informtica ampla e autnoma. Ao final dos anos 80, a ineficcia dessa proteo j se tornara evidente, uma vez que o dinamismo da inovao tecnolgica e o carter essencialmente interativo da indstria da informtica faziam com que o protecionismo se constitusse em verdadeiro entrave ao seu desenvolvimento. Percebia-se tambm que, em todo o mundo, era cada vez mais generalizada a disseminao dos recursos de informtica para todos os segmentos industriais e de servios, alterando os padres de competitividade e ampliando as possibilidades de novos servios e novos produtos. At mesmo a agricultura passava a agregar recursos oferecidos pela informatizao s suas mais variadas atividades. Assim, esse instrumento de proteo da indstria nacional, criado para promover o desenvolvimento de uma rea considerada chave, em ltima instncia, acabou por representar um entrave para a competitividade de toda a economia e no apenas do setor especfico da indstria da informtica. Outro fato que contribuiu para formar a percepo dos muitos problemas gerados pelo protecionismo generalizado, decorreu da experincia mal sucedida dos choques de estabilizao. O Plano Cruzado, obteve grande sucesso nos primeiros meses mas rapidamente revelou-se incapaz de assegurar a estabilidade da moeda. Os planos que se seguiram tambm tiveram o mesmo destino: a reduo abrupta das taxas de inflao era, invariavelmente, seguida de uma nova escalada dos preos. O fechamento da economia constitua um fator importante na inviabilizao desses planos, uma vez que o mercado internacional, alm de funcionar como regulador dos preos no longo prazo, no curto prazo serve como provedor da demanda adicional que eventualmente possa ocorrer nas economias nacionais. Mesmo o Plano Collor, que pretendeu evitar as presses da demanda atravs do congelamento dos ativos financeiros, tambm teve eficcia muito curta, apenas confirmando a inviabilidade de qualquer plano econmico que no considere a economia do Pas como integrante de uma realidade global. Inegavelmente, o fato da economia brasileira ser hoje muito mais aberta tem sido um fator que tem contribudo bastante para a manuteno da estabilidade da moeda desde 1994.. No fim dos anos 80 e incio da dcada de 90, a busca de novos parmetros para a poltica externa no era apenas uma tarefa a ser empreendida pelo Brasil. Os demais pases que, como o Brasil, de algum modo haviam avanado na industrializao, passaram a enfrentar problemas semelhantes no apenas nas suas contas externas, mas tambm no que se referia impossibilidade de manter seus

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mercados internos protegidos da concorrncia internacional. Cada pas, como no caso da indstria da informtica do Brasil, vivia sua prpria experincia dos efeitos negativos das prticas protecionistas herdadas da estratgia de substituio de importaes. Provavelmente o caso mais amplo e dramtico dos efeitos do fechamento dos mercados domsticos tenha sido o da Unio Sovitica e dos pases do antigo bloco socialista, cujo colapso revelou a enorme extenso do atraso tecnolgico vivido por essas sociedades. Mesmo as naes industrializadas passaram a buscar novos instrumentos e formas de insero na dinmica de uma economia mundial marcada por sistemas interativos altamente complexos. Nos Estados Unidos foi muito sintomtica a derrota de George Bush para Bill Clinton. Enquanto Bush ainda desfrutava a grande popularidade conseguida na Guerra do Golfo, Bill Clinton, apostava num programa que priorizava a recuperao da competitividade internacional das indstrias americanas, inclusive como forma de combater o desemprego. Em termos multilaterais, a amplitude efetivamente global e interdependente das transaes internacionais se traduzem tanto nas dificuldades nas negociaes ao longo da Rodada Uruguai, quanto no seu desfecho, que acabou por produzir a deciso de implementar uma Organizao Mundial do Comrcio, com normas mais definidas e com instrumentos institucionais mais efetivos para assegurar o cumprimento das regras estabelecidas no mbito multilateral. Entretanto, ao mesmo tempo que as novas condies da economia internacional exigiam um sistema de articulao comercial menos fluida do que o GATT (cujo principal instrumento de ao eram as rodadas de negociao), o novo multilateralismo, fruto das mudanas estruturais do sistema internacional, vai estimular paralelamente o desenvolvimento de sistemas regionais. Com efeito, a Rodada Uruguai havia tornado evidente a inadequao do tradicional entendimento da idia de liberalizao comercial simplesmente como liberalizao tarifria e a incluso de temas como servios, finanas e propriedade intelectual nas discusses da Rodada refletem amplamente esse fato. Uma caracterstica marcante do GATT era sua relativa tolerncia em relao s polticas nacionais, em grande parte porque nas rodadas de negociao anteriores raramente as discusses punham os pases industrializados em campos opostos. Na Rodada Uruguai, no entanto, as divergncias entre pases industrializados vo surgir com freqncia como no caso dos produtos agrcolas e dos acordos setoriais que envolviam parte substancial do comrcio mundial que passava a ser conduzido intra-firmas. Alm disso, outra questo complicada para ser resolvida no mbito das negociaes multilaterais era a incluso das medidas de poltica domstica que afetavam o comrcio na forma de restries ou subsdios disfarados. Embora alguns analistas considerem que os resultados da Rodada Uruguai apenas delimitaram novas formas de protecionismo que seriam permitidas, aparentemente, nenhum pas ou grupo de pases saiu suficientemente satisfeito

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com os acordos alcanados na Rodada e, em grande medida, a principal clusula de escape que se apresentava aos pases passava a ser a da tolerncia em relao aos sistemas regionais no mbito dos quais muitas excees poderiam ser praticadas. Em 1994, lembrava o Diretor Geral do GATT, todas as ento 115 Partes Contratantes do GATT eram membros de pelo menos um acordo preferencial. Assim, a formao de blocos passou a ser um recurso na busca da insero na ordem internacional globalizada, independente do nvel de industrializao e da dimenso do pas. O arranjo regional, em alguns casos, poderia ser instrumento para assegurar a abertura de mercados importantes, em outros, especialmente nos casos dos pases que por longo tempo praticaram polticas como a da substituio de importaes, poderia servir de base de aprendizado e adaptao para as novas condies da convivncia internacional. Mesmo no caso americano, ao lado do inevitvel envolvimento dos Estados Unidos com as muitas questes e regies consideradas crticas no mundo, e apesar de todos os fatores que o distinguem como a economia mais produtiva e pujante do mundo, o pas vai procurar suporte no mbito regional, primeiro atravs da criao do NAFTA e depois propondo um projeto mais amplo de criao de um grande mercado comum hemisfrico. A Europa, por sua vez, passa a imprimir novos rumos ao seu processo de integrao regional e os acordos de Maastricht so o produto mais visvel dessa orientao, com vistas ampliao e aprofundamento da Unio Europia. So tambm notveis as suas iniciativas no sentido de fomentar acordos com outros blocos regionais como o MERCOSUL. nesse contexto que se pode compreender tanto o interesse brasileiro na formao e desenvolvimento do MERCOSUL, na condio de arranjo regional prioritrio para o Pas, quanto os esforos de ampliao de opes internacionais em outros continentes. Ao contrrio do que ocorria com a ALALC, do incio dos anos 60, quando toda a Amrica Latina significava muito pouco para o comrcio exterior brasileiro (assim como para os demais pases da regio), na atualidade, a Amrica do Sul e, em especial, os pases do MERCOSUL passaram a ter um peso muito mais significativo para os pases da regio. Para o Brasil, alm do volume crescente de comrcio com a regio, vale notar tambm que a composio da pauta de comrcio regional inclui uma proporo muito maior de bens com grande contedo tecnolgico. Em termos gerais, o comrcio exterior brasileiro hoje se apresenta muito menos concentrado. Os Estados Unidos que, por muito tempo, chegaram a representar bem mais da metade de todas as exportaes brasileiras, hoje, apesar de ser o maior parceiro comercial unitrio, tem um peso significativamente menor no comrcio exterior brasileiro. Em meados dos anos 80, as exportaes brasileiras para os Estados Unidos somavam 27,2% do total, em 1994 essa proporo havia se reduzido para 20,6%, muito embora em valores, as vendas do Brasil para os Estados Unidos tivessem aumentado em US$ 2 bilhes no perodo. O comrcio regional passou a ser elemento importante na diversificao

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do mercado externo brasileiro: em meados da dcada de 80 apenas 4,7% das exportaes brasileiras se dirigiam aos pases do MERCOSUL, mas em 1994 essa proporo havia triplicado atingindo 13,7%. Cabe notar que o mesmo fenmeno ocorria com outros pases da regio. Para a Argentina, por exemplo, no mesmo perodo, os pases do MERCOSUL como mercado para suas exportaes passaram de 9,5% para nada menos do que 30,4%. Os dados econmicos refletem a tendncia geral do posicionamento do Brasil no plano externo. Sob todos os ngulos a nova conjuntura passou a indicar que o Pas deveria assumir uma postura mais atuante. Nas questes de segurana internacional, por exemplo, a incluso do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurana da ONU passou a ser avaliada tambm nesse contexto. Essa possibilidade j havia sido considerada pelos Estados Unidos durante as negociaes de Dumbarton Oaks em 1944. O Presidente Roosevelt chegou a discutir a incluso do Brasil na condio de sexto membro permanente do Conselho de Segurana, mas no obteve a concordncia das duas outras grandes potncias com as quais os Estados Unidos negociavam os termos do ps-guerra. Tanto a GrBretanha quanto a Unio Sovitica, por diferentes razes, consideravam que a incluso do Brasil iria desequilibrar o jogo de foras no mbito do Conselho. De sua parte, o Presidente Roosevelt julgou inoportuno insistir nessa incluso em face das muitas questes internacionais que o preocupavam (entre as quais se destacava a guerra no Pacfico) e que, em sua opinio, exigiam a cooperao dos dois grandes aliados. O retorno da discusso de uma possvel incluso do Brasil no Conselho de Segurana da ONU como membro permanente se d no mbito de uma conjuntura internacional marcada por grandes transformaes, onde a reforma da organizao reflete a necessidade de adequar a entidade a essas mudanas. Assim, do mesmo modo que na economia internacional, que durante trs dcadas havia entendido o termo cooperao econmica como ajuda ao desenvolvimento, passando agora a entender essa expresso como negociao e competitividade, na poltica, inclusive em questes de segurana, a cooperao internacional passa a significar, cada vez mais, repartio de responsabilidades e de custos. Nesse quadro de mudanas e de reviso de papis, onde a individualizao das oportunidades e dos riscos e a redistribuio de responsabilidades constituem caractersticas marcantes nas negociaes internacionais, h muito pouco espao para free-riders. Em outras palavras, tornou-se inevitvel que um pas com as dimenses do Brasil tenha que assumir o papel de um ator mais protagnico, ainda que esse papel seja desempenhado de modo discreto e at mesmo com certo enfado.

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Resumo
A poltica externa brasileira, de 1958 a 1998, atravessa trs grandes perodos ou mudanas em suas orientaes e formas de atuao. Numa primeira fase, herdada ainda do perodo anterior do imediato ps-guerra e mesmo anterior a ela, ela vive ainda o paradigma Rio Branco, isto , orienta-se basicamente e busca manter relaes especiais com a principal potncia hemisfrica. No perodo do regime militar, assiste-se a uma ampliao do quadro de relacionamento externo, contemporaneamente a grandes mudanas na estrutura econmica do Pas. Na fase recente, finalmente, emerge a importncia do multilateralismo econmico, no contexto da globalizao. Essas inflexes so analisadas colocando-se lado a lado mudanas na conjuntura internacional e nas condies polticas e econmicas do Pas.

Abstract
Brazilian foreign policy has known three main shifts from 1958 to the present. Initially, confirming a trend confirmed in the aftermath of World War II but that was in place since the beginning of the century, the policy follows what could be called the Rio Branco paradigm, that is the seach for a special relationship with United States. Afterwards, during the military dictatorship, the foreign policy enters a period of diversification of external relationships, in the framework of big changes in the economic basis of the country. More recently, arises the centrality of economic multilateralism for the continuing international insertion of Brazil, in the context of globalization. These inflexions are described together with discussions of the main changes in the international scenario and in the socioeconomic and political conditions of Brazil. Palavras-chave: Brasil, poltica externa, diplomacia, transformaes econmicas. Key-words: Brazil, foreign policy, diplomacy, economic changes.