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9.1. AUTARQUIAS As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico da Administrao Pblica Indireta, institudas diretamente por lei especfica, exclusivamente com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de atividades tpicas de Estado, gozando de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as restries estabelecidas para a Administrao Pblica Direta. Seu regime jurdico preponderante, aquele aplicvel maioria dos atos praticados por essas entidades, o regime jurdico-administrativo. O Professor Bandeira de Mello as define, de forma sinttica, como pessoas jurdicas de direito pblico de capacidade exclusivamente administrativa. Para Di Pietro, a autarquia a pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de auto-administrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei. E Jos dos Santos Carvalho Filho a conceitua como pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado. Como exemplos de autarquias podemos citar o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA); a Comisso de Valores Mobilirios (CVM); o Banco Central do Brasil (BACEN) e Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). As autarquias no so subordinadas Administrao Direta, mas apenas vinculadas aos seus rgos centrais, para fins de tutela. Nas relaes com os administrados, pelo fato de gozarem de todas prerrogativas e se sujeitarem s mesmas limitaes da Administrao Direta, aparecem perante eles como se esta fosse. Como possuem personalidade jurdica, seus direitos e obrigaes so estabelecidos em seu prprio nome, seus bens e recursos financeiros lhe pertencem, e devem ser por ela prpria aplicados, mesmo que tenham acrescido ao seu patrimnio mediante transferncia da entidade poltica que integram. As autarquias possuem natureza jurdica de direito pblico, a exemplo das pessoas polticas. Em virtude disto so criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade de registro. importante ressaltar que essas entidades detm poder de auto-administrao, mas no de autoorganizao; em outras palavras, possuem capacidade de gerir a si prprias, mas dentro dos parmetros estabelecidos pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar. Sua personalidade jurdica de direito pblico
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H algumas entidades desta natureza que so definidas pela doutrina como autarquias de regime especial. No se trata, aqui, de uma nova espcie de entidade administrativa, mas to s de uma autarquia que goza de maior autonomia administrativa, comparativamente s demais autarquias, nos termos das respectivas leis instituidoras. Na prxima aula trataremos das agncias reguladoras, o melhor exemplo atualmente de autarquia de regime especial, e l analisaremos em que consiste esta maior autonomia administrativa. 9.2. FUNDAES PBLICAS oportuno ressaltar que a Constituio trata esta espcie de entidade administrativa, a fundao pblica, sob diversas denominaes, como, por exemplo, fundaes sob controle estatal (art. 8, 5, ADCT), fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, fundaes institudas pelo Poder Pblico (art. 71, II), fundaes controladas pelo Poder Pblico (art. 163, II). A doutrina, por sua vez, comumente usa o termo fundaes governamentais. Todas essas expresses indicam a entidade ora analisada, a fundao pblica. As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um patrimnio e pela sua destinao a um fim especfico, sempre de carter social. Dessa forma, no mbito privado, so caractersticas bsicas das fundaes (1) o instituidor, ou seja, aquele que destina um patrimnio ao atingimento de dada finalidade, conferindo-lhe para tanto autonomia jurdica; (2) a atividade em si mesma, necessariamente de carter social e (3) a sua natureza no-lucrativa. Nesses moldes so criadas as fundaes privadas, constitudas por um patrimnio particular com o objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um servio de ndole social, como sade, educao e assistncia. As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange finalidade social e ao objeto no-lucrativo, todavia, delas se afastam quanto figura do instituidor e ao patrimnio reservado. No caso, o Poder Pblico que cria a entidade, afetando para tanto parcela do patrimnio pblico. Alm disso, quando um particular destina parte de seu patrimnio para a criao de uma fundao privada, esse ato irrevogvel, pois esse patrimnio passa a estar afetado finalidade da fundao e entidade em si, de forma que o instituidor no pode alterar essa finalidade ou extinguir a fundao. J o poder Pblico no perde o poder de disposio sobre o patrimnio que destacou para a instituio de determinada fundao pblica, pois poder, por lei, alterar as finalidades da entidade, bem como outros aspectos do seu regime jurdico, ou mesmo extingui-la. O aspecto da fiscalizao tambm deve ser ressaltado: o particular nem mesmo pode fiscalizar a fundao que se originou do seu patrimnio, que encargo do Ministrio Pblico, mas o Poder Pblico jamais deixa de exercer o controle sobre suas entidades.
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Nosso objetivo, nesta parte final da aula, apresentar alguns tpicos do regime jurdico aplicvel aos rgos e entidades da Administrao Pblica. No falaremos, aqui, de regime de pessoal, atos e contratos, responsabilidade e controle, matrias que sero objeto de aulas especficas. Neste ponto, trataremos apenas dos tpicos aplicveis Administrao que no sero mais abordados no decorrer deste Curso, iniciando pela imunidade tributria recproca. 11.1. IMUNIDADE TRIBUTRIA RECPROCA As autarquias e fundaes pblicas, de direito pblico e privado, gozando de imunidade tributria recproca, prescrita no art. 150, 2, da
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1) CESPE
(PROCURADOR INSS/1998) 1 As sociedades de economia mista somente podem ser criadas por meio de lei especfica, apesar de tais entes serem sempre criados sob a forma de pessoa jurdica de direito privado. 2 Fica sujeita ao duplo grau de jurisdio obrigatrio a sentena que julgar procedente o pedido deduzido em ao em que a fundao pblica federal figure como r. 3 Uma empresa pblica constituda de capital exclusivamente pblico, embora esse capital possa pertencer a mais de um ente. 4 Considerando que as empresa pblicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se ao regime jurdico prprio das empresas privadas, tais entes no esto obrigados a contratar obras, compras e servios mediante licitao pblica. (FISCAL DO INSS/1998) 5 As autarquias caracterizam-se pelo desempenho de atividades tipicamente estatais. 6 As autarquias caracterizam-se por serem entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico. 7 As autarquias caracterizam-se por beneficiarem-se dos mesmos prazos processuais aplicveis administrao pblica centralizada. 8 As autarquias caracterizam-se como rgos prestadores de servios pblicos dotados de autonomia administrativa. 9 As autarquias caracterizam-se por integrarem a administrao pblica centralizada.
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34 (Defensor Pblico de 4 Classe Amazonas/2003) - A administrao indireta federal composta tanto por pessoas jurdicas de direito pblico quanto por pessoas jurdicas de direito privado. 35 (Juiz Substituto TJBA/2002) - A Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) empresa pblica federal; isso significa que ela poderia ter qualquer forma societria, inclusive a de sociedade unipessoal, o que vedado para as sociedades de economia mista; por outro lado, se agncia da ECT for alvo de roubo, a ao penal dever ser promovida pelo MPF, perante a justia federal. 36 (Procurador TCE RN/2002) A EC n. 19/ 1998 realizou significativa modificao conceitual no regime jurdico das empresas pblicas e das sociedades de economia mista que exploram atividade econmica, sujeitandoas ao regime jurdico prprio das empresas privadas. A respeito dessas empresas estatais, julgue o seguinte item. Em razo de sua natureza privada, essas empresas no possuem privilgios de qualquer espcie, inclusive foro ou juzo privilegiado. Isso no significa que no possam ter os privilgios que a lei autorizadora de sua instituio, ou outra, outorgar- lhes, mesmo que se trate de privilgios fiscais no- extensivos s empresas do setor privado. (Agente da polcia Federal/1997) - Acerca dos mecanismos de organizao administrativa, julgue os seguintes itens. 37 Sabendo que o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), que tem a natureza de empresa pblica, foi criado porque a Unio concluiu que lhe conviria criar uma pessoa jurdica especializada para atuar na rea de informtica, correto afirmar que a Unio praticou, nesse caso, descentralizao administrativa 38 Tendo o Departamento de Polcia Federal (DPF) criado, nos estados da Federao, Superintendncias Regionais (SRS/DPF), correto afirmar que o DPF praticou a desconcentrao administrativa. 39 O Ministrio Pblico Federal rgo da Unio sem personalidade jurdica; possui portanto, natureza autrquica. 40 As pessoas jurdicas integrantes da administrao pblica indireta constituem um produto do mecanismo da desconcentrao administrativa. 41 Tanto na descentralizao quanto na desconcentrao, mantm-se relao de hierarquia entre o Estado e os rgos e pessoas Jurdicas dela surgida. (Analista legislativo rea VIII Cmara dos Deputados/2002) -Acerca das fundaes, julgue os itens abaixo.
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57 (Analista de Assuntos Jurdicos do SERPRO/2004) - Com referncia organizao administrativa da Unio, julgue os itens a seguir. A. Considere a seguinte situao hipottica. A diretoria do SERPRO, aps avaliar a oportunidade de atuao no segmento de segurana digital, concluiu que havia as seguintes opes: criar uma nova subsidiria ou participar como acionista em uma empresa privada, mas sem deter o controle acionrio. Nessa situao, a direo do SERPRO depender de autorizao legislativa tosomente para a criao da subsidiria. B. As empresas estatais assim consideradas as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e suas subsidirias podem ter sua criao autorizada por lei para a prestao de servio pblico ou para a execuo de atividade econmica de natureza privada. Em ambos os casos, a finalidade precpua a otimizao do resultado, em razo de ser vedado a essas entidades operar com prejuzo ou dficit oramentrio, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal. 58 (Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - Enquanto a desconcentrao a distribuio de competncias de uma para outra pessoa, fsica ou jurdica, a descentralizao a distribuio interna de competncia dentro da mesma pessoa jurdica. 59 (Tcnico Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) A descentralizao por servios caracteriza-se pelo reconhecimento de personalidade jurdica ao ente descentralizado, que deve ter capacidade de auto-administrao, patrimnio prprio, capacidade especfica ou de especializao e submisso ao controle ou tutela por parte de ente descentralizado nos termos da lei. 60 (Analista Judicirio / rea Administrativa STJ 2004) - Diferentemente das empresas pblicas, as sociedades de economia mista devem se inscrever obrigatoriamente na modalidade de sociedade annima. 61 (Auxiliar Judicirio / reas Administrativa e Judiciria TJAP 2004) - As subsidirias de empresas pblicas podem ser criadas por estas, mediante ato administrativo prprio que tambm regular sua forma de funcionamento e as reas de sua atuao. 62 (Tcnico Judicirio / reas Judiciria e Administrativa TJAP/2004) - As entidades autrquicas diferem das fundacionais pelo fato de que estas so pessoas jurdicas de direito pblico de natureza meramente administrativa e
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(Juiz Substituto TJBA 2005) - Relativamente organizao administrativa, julgue os itens a seguir. 70 As fundaes institudas pelo poder pblico, tanto as que tm personalidade jurdica de direito pblico quanto as de direito privado, so criadas para a persecuo de determinado interesse coletivo. Considerando que, por disposio constitucional, compete ao MP a tutela desses interesses, indispensvel a fiscalizao do rgo sobre todos os atos desses entes, segundo reconhecem os estudiosos. 71 Uma sociedade de economia mista ou empresa pblica pode resultar da transformao, por lei, de um rgo pblico preexistente. 72 (Ingresso na Titularidade dos Servios Notariais e de Registro do Foro Extrajudicial do Estado de Mato Grosso TJMT 2005) - Acerca dos servios pblicos e da organizao administrativa, assinale a opo correta. A Servio pblico somente pode ser concedido para entidades privadas. B As autarquias e fundaes pblicas compem a administrao pblica direta, enquanto as empresas pblicas e as sociedades de economia mista compe a administrao pblica indireta. C Desconcentrao o fenmeno que transfere determinado servio pblico para outros entes, dotados de personalidade jurdica prpria. D As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico criadas por lei especfica, com a finalidade de desenvolver um servio pblico de forma descentralizada, podendo a nomeao de seus dirigentes ser condicionada por lei aprovao do respectivo poder legislativo, sem que haja violao ao princpio da separao de poderes. QUESTO 38 73 (Analista Judicirio rea: Judiciria TRE / MT 2005) - Entre os princpios fundamentais da administrao pblica, encontram-se a descentralizao e a desconcentrao. Quanto ao princpio da descentralizao, julgue os itens a seguir. I A descentralizao pressupe a existncia de uma pessoa distinta da pessoa do Estado. II O ente descentralizado age sem necessitar de outorga do servio ou atividade, ou de delegao para a sua execuo, mas sempre em nome prprio. III A fundao pblica, resultante do processo de descentralizao, uma pessoa jurdica de direito pblico que realiza atividades apenas de interesse pblico. IV Os ministrios e os rgos de assessoramento da Presidncia da Repblica so decorrncias do processo de descentralizao.
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2) ESAF
78 (AFC/2002) Como entidades da Administrao Pblica Federal Indireta, as autarquias e empresas pblicas podem ter em comum, por lhes serem iguais, a) a sua natureza jurdica. b) a imunidade fiscal. c) o foro da Justia Federal. d) o regime jurdico de seus servidores. e) o fato de constiturem um servio pblico essencial personificado. 79 (AFPS/2002) De acordo com as normas legais vigentes, as chamadas fundaes pblicas, na rea federal, so a) equiparadas s empresas pblicas. b) entidades privadas fora da Administrao. c) entidades da Administrao Indireta. d) regidas por disposies do Cdigo Civil. e) rgos da Administrao Direta. 80 (Auditor SEFAZ PI/2002) Considerando a Administrao Pblica Indireta, assinale a alternativa falsa. a) Cabe lei complementar definir as reas de atuao das fundaes governamentais.
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86 (ESAF/AGU/98) As autarquias e as empresas pblicas, como integrantes da Administrao Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas so (a) (b) (c) (d) (e) pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria pessoas administrativas, sem personalidade jurdica prpria pessoas jurdicas de direito pblico interno pessoas jurdicas de direito privado pessoas ou entidades polticas estatais
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C) fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, com competncia para explorao de atividade econmica. D) sociedades de economia mista, no detentoras do privilgio de acumulao de cargos e empregos.
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99 (AFPS Administrao Tributria e Previdenciria/2002) - De acordo com as normas legais vigentes, as chamadas fundaes pblicas, na rea federal, so a) equiparadas s empresas pblicas. b) entidades privadas fora da Administrao. c) entidades da Administrao Indireta. d) regidas por disposies do Cdigo Civil. e) rgos da Administrao Direta. 100 (Analista MPU/2004 rea Administrativa) - O servio pblico personificado, com personalidade jurdica de direito pblico, e capacidade exclusivamente administrativa, conceituado como sendo um(a) a) empresa pblica. b) rgo autnomo. c) entidade autrquica. d) fundao pblica. e) sociedade de economia mista. 101 (Analista do Instituto de Resseguros do Brasil - IRB/2004) - O que caracteriza as entidades da Administrao Indireta Federal que a) so dotadas de personalidade jurdica distinta da Unio. b) so dotadas de personalidade jurdica de direito privado. c) so dotadas de personalidade jurdica de direito pblico. d) subordinam-se a rgos da Administrao Direta. e) constituem um patrimnio pblico personificado. 102 (AFTE RN / 2004) - O patrimnio personificado, destinado a um fim especfico, que constitui uma entidade da Administrao Pblica, com personalidade jurdica de direito pblico, cuja criao depende de prvia autorizao expressa por lei, se conceitua como sendo a) um rgo autnomo. b) um servio social autnomo. c) uma autarquia. d) uma empresa pblica. e) uma fundao pblica.
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3) FCC:
112 (Analista Judicirio rea Administrativa - TRE BA/2003) entre as entidades estatais (A) os Estados e as Autarquias. (B) a Unio e os Municpios. (C) as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. (D) as fundaes pblicas e o Distrito Federal. (E) as administraes indiretas de qualquer dos Poderes. 113 (Analista Judicirio rea Administrativa TRE CE/2002) - Nos termos da Constituio Federal, uma empresa pblica que explore atividade econmica deve se sujeitar ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive Incluem-se
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d) O recurso hierrquico dirigido a autoridade superior quela que proferiu a deciso atacada, para reexame da questo. Sua interposio pressupe a existncia de vinculao hierrquica. e) Recurso hierrquico imprprio aquele dirigido a autoridade de rgo diverso daquele que proferiu a deciso atacada. Sua interposio sempre possvel, independente de expressa previso legal, sendo decorrncia do princpio do contraditrio e da ampla defesa. 129 (Procurador do Estado do Rio Grande do Norte/2001) - Sobre as autarquias, assinale a afirmao correta: a) S podem ser criadas por lei, podendo assumir personalidade de direito pblico ou privado. b) Contra seus atos cabe mandado de segurana mas no ao popular. c) Tm plena capacidade de auto-administrao, o que lhes confere poder para criar o prprio direito. d) Podem ser conceituadas como servio pblico descentralizado. e) No se sujeitam lei de licitaes. 130 (Analista Judicirio - Jud TRT 3 R/2004) - Quanto afirmao de ser o Presidente da Repblica autoridade hierarquicamente superior ao dirigente da sociedade de economia mista, essa noo (A) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que, segundo esta, no h relao de hierarquia entre autoridades da Administrao direta e autoridades da Administrao indireta. (B) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que a relao hierrquica se estabelece entre um Ministro e as autoridades da Administrao indireta vinculadas ao respectivo Ministrio. (C) conflita com a regra consagrada pela doutrina, posto que a noo de hierarquia apenas se aplica aos rgos militares da Administrao Pblica.
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(C) autarquia municipal, pois desenvolve atividade privativa do Estado. vez que presta servios pblicos. (E) agncia reguladora, pois tem capital integralmente pblico. 135 (Analista Judicirio rea Administrativa TRE MG/2005) - Pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei especfica para a prestao de servio pblico, contando com capital exclusivamente pblico, conceito jurdico de entidade (A) empresarial. (B) fundacional. (C) autrquica. (D) paraestatal. (E) permissionria. 136 (Analista Judicirio rea Judiciria TRE MG/2005) - A desconcentrao de poderes s pessoas jurdicas de direito pblico, que so investidas de competncias polticas, dar-se- por (A) atos regulamentares, com a criao de sociedades de economia mista. (B) atos infralegislativos, com a instituio das entidades paraestatais. (C) Decretos legislativos, com a criao de entes de colaborao. (D) Medidas Provisrias, com a instituio de empresas pblicas. (E) Leis especficas, com a criao das autarquias. 137 (Juiz Substituto TRT 11 Regio 2005) - Uma sociedade de economia mista federal, que explore atividade econmica, deve se submeter ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes (A) civis, comerciais, trabalhistas e tributrios. (B) civis, comerciais e trabalhistas, mas podem gozar de regime tributrio especifico.
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141 (Analista Judicirio rea Administrativa TRE AP/2006) - Pessoa jurdica de direito pblico, de natureza meramente administrativa, criada por lei especfica para a realizao de atividades, obras ou servios descentralizados, contando com capital exclusivamente pblico, uma entidade (A) (B) (C) (D) (E) social autnoma. estatal. autrquica. empresarial. paraestatal.
142 (Procurador de Manaus/2006) - As empresas pblicas (A) so pessoas jurdicas de direito privado, constitudas com capital exclusivamente pblico e estruturadas sob qualquer modalidade empresarial. (B) no se submetem s regras pertinentes s licitaes e contratos administrativos, por serem constitudas por capital privado. (C) respondem exclusivamente de forma subjetiva pelos danos causados a terceiros por atos de seus agentes. (D) so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei especfica pra a prestao de servios pblicos ou explorao de atividades econmicas. (E) seus servidores, por serem regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, podem acumular apenas empregos ou funes. Gabarito: 1. C 2. C 3. C 4. E 5.C 6. C 7. C 8. E 9. E 10. E 11. C 12. E
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