XXI CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE CUENTAS

El Control de la Obra Pblica Auditora de ejecucin de la misma

Audiitora Generall de lla Ciiudad de Buenos Aiires Aud tor a Genera de a C udad de Buenos A res
(AGCBA) (AGCBA) Diirecciin Generall de Controll de Educaciin y Culltura D recc n Genera de Contro de Educac n y Cu tura

Autores:

Director General de Control de la Direccin General de Control de Educacin y Cultura Dr. Luis Mara Ferella Directora de Proyecto de la Direccin General de Control de Educacin y Cultura Cdora. Mara Fernanda Rodrguez Supervisora de la Direccin General de Control de Educacin y Cultura Arq. Alejandra Torre

Provincia de Mendoza 2, 3 y 4 de Noviembre de 2011

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INDICE
I. II. Resumen. Pginas 5/7 Desarrollo Pgina 9 a 37

1. La Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires..Pgina 9 2. Ley 70.......Pgina 9/11

2.1. Sistema de Control Interno SIGEBA............................Pgina 9 2.2. Sistema de Control Externo AGCBA Pgina 10/11

3. Ley 325........Pgina 11/14

3.1. Normas de la AGCBA.. Pgina 11/12 3.2. Organigrama y estructura de la AGCBAPgina 12/13 3.3. Direccin General de Control de Educacin.Pgina 13/14

4. Plan Anual de Auditora de la AGCBA........Pgina 14 5. Presupuesto 2011 Educacin y Cultura..Pgina 15/17

5.1. Anlisis presupuestario........Pgina 15/16 5.2. Descripcin de misiones y funciones Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educacin y de la Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio del Ministerio de Cultura.Pgina 15/17

6. Procedimientos de auditora para el control de la Obra Pblica..Pgina 17/37

6.1. Aspectos Legales......Pgina 17/20 6.2. Aspectos Tcnicos....Pgina 20/23 6.3. Aspectos PresupuestariosPgina 23/37

III. IV.

Conclusiones....Pgina 39 a 40 Bibliografa....Pgina 42 a 47

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I. RESUMEN

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Se deja constancia que el Colegio de Auditores Generales en la sesin del da 17 de agosto de 2011 ha aprobado la presentacin del Trabajo Control de Obra Pblica Auditora de ejecucin de la misma elaborado por la Direccin General de Control de Educacin y Cultura para participar del XXI Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas.

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Este trabajo tiene por objetivo abordar el tema El Control de la Obra Pblica Auditora de ejecucin de la misma. La Direccin General de Control de Educacin y Cultura de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires ha escogido esta temtica teniendo en cuenta que el control de la Obra Pblica constituye un de Proyecto de Auditora recurrente, que ao tras ao se incluye en el Plan Anual que se somete a consideracin del Colegio de Auditores Generales para su posterior aprobacin. La inclusin de Proyectos de Auditora vinculados al Control de la Obra Pblica se fundamenta en la necesidad de auditar aquellas Unidades Ejecutoras que, por su significatividad econmica y por su impacto social son consideradas reas crticas dentro del Presupuesto Anual de Recursos y Gastos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, teniendo en cuenta que el gasto en Obra Pblica de acuerdo a las normas vigentes en materia presupuestaria en la Ciudad de Buenos Aires, constituye un Gasto de Capital que forma parte del Esquema Ahorro Inversin Financiamiento incrementando de esta manera el Patrimonio del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, resulta indispensable evaluar la planificacin de esa Inversin dentro del Plan Plurianual de Inversiones que se presenta como Planilla Anexa a la Ley Anual de Presupuesto de Recursos y Gastos. El anlisis del Plan Plurianual de Inversiones nos permitir medir el grado de cumplimiento de ejecucin de las obras planificadas para el ao auditado y analizar los desvos entre lo planificado y lo efectivamente realizado en funcin de las disponibilidades financieras.

Por todo lo expuesto, es indispensable realizar este tipo de auditoras que tengan por objetivo el control de la adecuacin legal, tcnica y financiera de los procesos de contratacin y el ajuste de las obras a los requisitos contractuales, en obras de infraestructura escolar, en aquellas realizadas en salas teatrales y en Centros Culturales. De este modo se considera a la Obra Pblica como un proceso y su control se realiza sobre cada una de las etapas de dicho proceso que van desde su llamado a licitacin hasta la finalizacin de la misma con su correspondiente recepcin definitiva.

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El Desarrollo del Trabajo contiene una breve resea de las normas de creacin de la estructura organizativa de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, as como tambin el modelo de control instaurado por la Constitucin de la Ciudad de Buenos Aires. All se define el concepto de control externo y posterior, que dentro del modelo de control integral e integrado definido por la Constitucin, se encuentra a cargo de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires.

Asimismo, se expondr la informacin presupuestaria referente a la Ley Anual de Presupuesto de Recursos y Gastos del ao 2010 para el Ministerio de Educacin y el Ministerio de Cultura, con el fin de comparar el presupuesto total asignado a dichas Jurisdicciones con el presupuesto sancionado para las reas de infraestructura de cada Jurisdiccin (Direccin General de

Infraestructura Escolar y Direccin General de Arquitectura) y concluir sobre la importancia de auditar dichas reas teniendo en cuenta su significatividad econmica.

Seguidamente se describirn y explicarn los procedimientos de auditora en sus aspectos tcnicos, legales y presupuestarios que son aplicados habitualmente para lograr un adecuado control de la obra pblica. Un adecuado control de la obra pblica implica determinar los procedimientos de auditora necesarios que permitan fundamentar las observaciones que de la labor de auditora surjan. Todo ello, partiendo de la premisa que el rol de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires como rgano de control externo posterior es, contribuir a la mejora de la gestin brindndole al Poder Ejecutivo las herramientas que resulten necesarias para que ste implemente en forma efectiva las medidas correctivas a fin de dar solucin a las observaciones planteadas. Es de destacar, que de exponerse este Trabajo en este XXI Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas, la Direccin General de Control de Educacin y Cultura realizar una presentacin de los aspectos ms relevantes del Informe Final de Auditora correspondiente al Proyecto Nro. 2.08.20 Obras del Teatro Coln

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Auditora Legal, Tcnica y Financiera, Aos 2005-2006-2007, cuyo objeto y objetivo se enuncian a continuacin: Objeto: Unidad Ejecutora 524 Direccin General de Arquitectura del Ministerio de Cultura Programa 57 Proyectos y Ejecucin de Obras - Partida 4.2 (Construcciones) Objetivo: Controlar la adecuacin legal, tcnica y financiera de los procesos de contratacin y el ajuste de la realizacin de obra a los requisitos contractuales.

Es importante sealar que este Proyecto de Auditora fue un Proyecto incorporado al Plan Anual 2009 por decisin de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, y que el alcance del Proyecto abarc tres aos.

En el apartado Conclusiones, se expondrn las principales observaciones y recomendaciones formuladas en los Informes Finales de Auditora que tuvieron por objeto el control de la obra pblica, en el mbito del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Cultura. La enunciacin de las mismas contemplar las falencias detectadas en funcin a: Sistema de control interno, Plan Anual de Compras y Contrataciones, Plan Plurianual de Inversiones, Procedimiento de contratacin, Presupuesto ejecutado, Proyectos de obra.

Asimismo se concluir sobre la importancia de que el Estado, a travs de sus rganos de control, logre una mayor presencia en el control de las prestaciones de terceros, en este caso particular, en el proceso de contratacin y ejecucin de la obra pblica.

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I. DESARROLLO

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1. La Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA)

La Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) es un organismo que fue creado por la Constitucin de la Ciudad Autnoma a los efectos de ejercer el control externo posterior del sector pblico (centralizado y descentralizado) de la Ciudad como as tambin de las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad tenga participacin en sus aspectos econmicos, financieros, patrimoniales, de gestin y de legalidad. Cuenta con facultades para verificar la correcta aplicacin de los recursos pblicos que se hubiesen otorgado como aportes o subsidios, incluyendo los destinados a los partidos polticos del distrito.

La AGCBA, dependiente de la Legislatura, cuenta con personera jurdica y legitimacin procesal, tiene autonoma funcional y financiera, por lo que puede establecer su organizacin y funcionamiento. La AGCBA es un cuerpo colegiado.

Una ley establece su organizacin y funcionamiento. La ley de presupuesto debe contemplar la asignacin de recursos suficientes para el efectivo cumplimiento de sus competencias.

2. Ley 70 Sistemas de Gestin, Administracin Financiera y Control del Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires

La Ciudad cuenta con un modelo de control integral e integrado, que abarca los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, la evaluacin de programas, proyectos y operaciones y est fundado en los principios de economa, eficiencia y eficacia. Comprende el control interno y externo del sector pblico, que opera de manera coordinada en la elaboracin y aplicacin de sus normas.

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2.1

Sistema de Control Interno Sindicatura General de la Ciudad de Buenos Aires (SIGEBA)

El Sistema de Control Interno comprende el plan de organizacin y todos los mtodos y procedimientos que en forma coordinada adopta el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en todas las jurisdicciones que componen la

administracin central y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad, con los siguientes propsitos: a) Lograr el cumplimiento de las metas y objetivos fijados. b) Salvaguardar sus bienes y otros recursos. c) Suministrar informacin suficiente, confiable y en forma oportuna. d) Promover la eficacia, eficiencia y economa de las operaciones. e) Asegurar el cumplimiento de las leyes y normas en vigor, que rigen para cada actividad. f) Alentar la adhesin a las polticas operacionales y administrativas.

2.2.

Sistema de Control Externo Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA)

La Auditora General de la Ciudad ejerce su competencia sobre el sector pblico centralizado y descentralizado, cualquiera fuera su modalidad de organizacin, sobre las empresas, sociedades o entes en los que la Ciudad tenga participacin, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin y concesin en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos, as como todo ente que perciba, gaste o administre fondos pblicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pblica.

La Auditora establece un sistema de intercambio de informacin con las dems entidades de control debiendo remitir el informe de auditora a los organismos de control con competencia en el rea auditada, con el objeto de lograr la coordinacin y cooperacin en el control del Sector Pblico de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
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Asimismo, podr establecer sistemas de intercambio de informacin con organismos de control de extraa jurisdiccin. Todo funcionario/a que obstaculice las tareas de la Auditora, demorase injustificadamente o no le brindare informacin, documentacin o colaboracin incurre en mal desempeo de sus funciones, susceptible de habilitar el juicio poltico previsto en el art. 92 de la Constitucin de la Ciudad, o la del sumario administrativo segn el caso, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiera caberle a los funcionarios.

Los dictmenes, informes, resoluciones y la memoria anual de la AGC son pblicos y de acceso irrestricto y no pueden ser objeto de recurso administrativo.

3. La Ley 325 Normas de funcionamiento de la Auditora General de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

3.1. Normas de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires

La estructura orgnica y la distribucin de funciones de la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, atiende al debido cumplimiento de una auditora integral que abarque todos los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimoniales, informticos, legales y de gestin, incluyendo los dictmenes sobre los estados contables financieros de los entes fiscalizados. El diseo de estructura orgnica abarca los requisitos prescriptos en la Ley 70 y posibilita el cumplimiento de los objetivos de la Ley.

La Auditora General de la Ciudad debe elaborar anualmente un plan de auditora que establezca el desarrollo de las auditorias previstas para el ejercicio, el cual debe ser elevado a la Legislatura, para su aprobacin antes del 1 de Octubre. Hasta tanto se dicten las normas de auditora externa especficas para el accionar del organismo, la Auditora General de la Ciudad utiliza los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados y las Normas Generales de
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Contabilidad para el Sector Pblico adoptadas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, las Normas de Auditora Generalmente Aceptadas, dictadas por Organismos Profesionales en Ciencias Econmicas, las normas de la Auditora General de la Nacin, y las del Banco Central de la Repblica Argentina.

3.2.

Organigrama y estructura de la AGCBA

Las seis reas (Direcciones Generales de Control) reciben la asistencia permanente de tres direcciones especializadas en el manejo de tecnologas de control (Direccin de Estructuras Administrativas y Sistemas de Informacin, y Financiero-Contable). Las seis direcciones mencionadas abarcan

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equilibradamente y a partir de una clasificacin funcional, el conjunto de los organismos del sector pblico de la ciudad. Las premisas que fundamentan esta estructuracin son: un modelo de gestin basado en la obtencin de resultados con la mayor economa de recursos y una organizacin transdisciplinaria, donde toda decisin es tomada a travs del consenso de distintos niveles.

3.3.

La Direccin General de control de Educacin y Cultura Esta Direccin General tiene la responsabilidad de dirigir las

actividades de auditora integral en los organismos de la administracin central, entes descentralizados, empresas, sociedades o entes en los que la ciudad tenga participacin, los entes privados adjudicatarios de procesos de privatizacin y concesin, as como todo ente que perciba, gaste o administre fondos pblicos en virtud de una norma legal o una finalidad pblica, que correspondan a las reas funcionales de Educacin y Cultura. Como acciones principales, esta Direccin General formula y propone al Colegio de Auditores, a travs de la Direccin de Planificacin, la planificacin especfica de las auditoras y exmenes a practicar. Asiste y asesora a los Auditores Generales en materia de su competencia. Realiza auditoras contables, financieras, de sistemas informticos, de legalidad y gestin, exmenes especiales, as como tambin evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Examina los estados contables y financieros de los organismos correspondientes a su mbito de control, emitiendo informe de los mismos. Supervisa el desempeo de los Directores de Proyecto y da conformidad a la integracin de los equipos de auditora respectivos. Comunica oportunamente a la Direccin de Planificacin los temas que ameriten integrar el proyecto de planificacin institucional. Propone fundadamente al Colegio de Auditores, por intermedio de la Comisin respectiva, la realizacin de exmenes especiales o la promocin de investigaciones, sumarios administrativos o causas judiciales, comunicando tales supuestos a la Direccin de Asuntos Legales y a la Unidad de Auditora Interna. Coordina y realiza las auditoras especiales que encomiende el

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Colegio de Auditores dentro del mbito de su competencia. Las Jurisdicciones que por competencia audita son: Jurisdiccin: 50 Ministerio de Cultura y la Jurisdiccin: 55 Ministerio de Educacin 4. El Plan anual de Auditora de la AGCBA El Plan Anual de Auditora es el resultado de un proceso de planificacin llevado a cabo a partir del establecimiento de determinados criterios tcnicos y prioridades por parte del Colegio de Auditores, en el marco de una perspectiva estratgica y plurianual.

Luego, la Direccin de Planificacin propone los lineamientos generales surgidos de las bases de datos elaboradas para el seguimiento y control de los proyectos, y las Direcciones Generales de Control desarrollan su propuesta de trabajo, formulando los distintos proyectos y determinando la dotacin y carga de trabajo estimada de los mismos, como as tambin el perfil de los profesionales y tcnicos asignados a cada uno de ellos.

Por ltimo, la Direccin de Planificacin, en su labor de coordinacin compatibiliza y evala la consistencia y factibilidad de los proyectos de auditora presentados, teniendo en cuenta los recursos disponibles y parmetros fijados por este Colegio, el que, finalmente, analiza y aprueba la propuesta que se eleva a la Honorable Legislatura de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Dentro del Plan Anual de Auditora aprobado ao tras ao por el Colegio de Auditores, la Direccin General de Control de Educacin y Cultura lleva a cabo proyectos que tienen por objeto el control de la obra pblica en el mbito del Ministerio de Educacin y del Ministerio de Cultura. En este sentido, a travs de estos Proyectos de Auditora, la Direccin General de Control de Educacin y Cultura efecta el control posterior de las obras pblicas, en sus aspectos legales, tcnicos y presupuestarios.

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5. Presupuesto 2011 Ministerio de Cultura y Ministerio de Educacin.

5.1.

Presupuesto Anual de Recursos y Gastos para la Jurisdiccin 55 Ministerio de Educacin y para la Jurisdiccin 50 Ministerio de

Cultura en relacin al Presupuesto Anual de Recursos y Gastos de la Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento y de la Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio.

Crdito sancionado Ministerio de Cultura Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio 1.024.464.452 203.818.760

Porcentaje de participacin DGIyME sobre el Presupuesto del Ministerio de Cultura

19,90

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Ley Anual de Presupuesto 2011

Crdito sancionado Ministerio de Educacin Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento 6.455.946.288 513.208.563

Porcentaje de participacin DGIyME sobre el Presupuesto del Ministerio de Cultura

7,95

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Ley Anual de Presupuesto 2011

5.2.

Descripcin de las misiones y funciones de la Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento del Ministerio de Educacin y de la Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio del Ministerio de Cultura.

5.2.1. Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento

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El programa de Infraestructura y Mantenimiento planifica, proyecta, licita, organiza, gestiona y controla de manera permanente el mantenimiento edilicio y de las instalaciones de los edificios escolares y administrativos de la Jurisdiccin.

De igual manera gestiona tambin las obras de infraestructura derivadas de los planes de nuevos edificios escolares y la refaccin, relocalizacin y/o ampliacin de los edificios existentes, buscando la mejora constante de las condiciones de habitabilidad y del servicio educativo.

Entre las principales iniciativas a llevar adelante en el ejercicio 2011 se encuentra la continuidad y profundizacin del proyecto de Adecuacin Integral de los Edificios Escolares que comprende la identificacin y ejecucin de obras bsicas y complementarias y tareas de mantenimiento en los edificios escolares incorporados en la planificacin del proyecto.

Se suma el Plan de Mantenimiento y Obras Menores, cuya finalidad es brindar el mantenimiento programado y preventivo de los edificios escolares y ejecucin obras de menor monto que conlleven a un edificio confortable y con instalaciones en funcionamiento controlado.

Asimismo se completarn las obras necesarias para concluir con el Plan de obras de gas y calefaccin de los establecimientos educativos

5.2.2. Direccin General de (DGIyME)

Infraestructura y Mantenimiento Edilicio

La Direccin General de Infraestructura y Mantenimiento Edilicio (DGIyME) y sin perjuicio de los requerimientos de otros reas del Ministerio de Cultura, detecta las necesidades de recuperacin del valor patrimonial y de mejora funcional de los edificios pertenecientes al Ministerio de Cultura tales como: Teatros, Centros Culturales, Bibliotecas, Museos, etc. as como el proyecto
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y la construccin de obras nuevas, para dar respuesta al desarrollo cultural de la ciudad.

Dado que esta Direccin General tiene la facultad de proyectar, computar, presupuestar, licitar y dirigir la ejecucin de las obras que se realizan en este Ministerio, y teniendo en cuenta que en las mismas se deben contemplar plazos establecidos, los crditos solicitados tienden a lograr un desarrollo eficaz y eficiente, tanto administrativo como tcnico, de las tareas detalladas

anteriormente.

Asimismo

esta

Direccin

General

realiza

el

mantenimiento

preventivo, correctivo y emergente de las Instalaciones Edilicias del Ministerio de Cultura y del Ente de Turismo (ENTUR), a fin de evitar el avance del deterioro en edificios de valor Histrico y Patrimonial, como as tambin brindar logstica y soluciones a eventos y problemas de cualquier ndole.

Por ltimo, esta DGIyME brinda Asistencia Tcnica Integral al Universo dependiente del Ministerio de Cultura y el ENTUR, a saber: Relevamientos Informes de Deterioro - Recomendaciones - Proyectos Especificaciones - Mtodos - Presupuestos - Pliegos Licitatorios - Supervisin y Direccin.

Estas acciones persiguen el bienestar de la poblacin, posibilitando el acceso a una mejor infraestructura, lo que redunda en una mejor calidad de oferta cultural.

6. Procedimientos de auditora para el control de la Obra Pblica 6.1. Procedimientos de auditora para el control de la Obra Pblica en sus aspectos legales 6.1.1. Recopilacin y anlisis de la normativa vigente en materia de contrataciones pblicas. Se efecta la bsqueda, anlisis y actualizacin de la normativa vigente en materia de contrataciones. Se procede a la
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lectura de Informes Finales realizados por la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires, como as tambin los Informes de Auditora elaborados por diferentes Organismos y rganos de Control Pblicos. Seguidamente se procede a elaborar y/o actualizar el papel de trabajo.

6.1.2. Anlisis del Universo de contrataciones/ Seleccin de la muestra. Se analiza el Universo de las contrataciones informadas por el organismo a auditar, efectuadas durante el periodo bajo anlisis. Una vez validado el universo desde el punto de vista presupuestario, se selecciona una muestra de contrataciones; por significatividad econmica o bien a criterio del auditor debidamente fundamentado (modalidades de contratacin: tales como Licitacin Pblica, Privada, Contratacin Directa, Contrataciones efectuadas conforme diversos Decretos y/o subsidios; entre otros.

6.1.3. Anlisis de los expedientes que conforman la muestra. Se toma vista de los expedientes que conforman la muestra, analizando lo siguiente: a) Pliegos de Bases y Condiciones Generales y Particulares de cada contratacin. b) Presupuestos adjudicados. c) Documentacin concerniente al procedimiento licitatorio (acto administrativo del llamado, publicacin del mismo, Apertura de las Ofertas, Preadjudicacin, Adjudicacin, Firma del Contrato entre las partes, Acta de Inicio de obra, ampliaciones de plazos, aplicacin de sanciones, etc). Se verifica que los mismos hayan sido oficiales comparados con los presupuestos

efectuados por autoridad competente, en tiempo y forma y de acuerdo a los Pliegos licitatorios y normativa vigente. d) En lo concerniente a las ofertas presentadas, se verifica si el oferente que result adjudicado, dio cumplimiento a la

documentacin exigida en los Pliegos licitatorios y normativa vigente.

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6.1.4. Anlisis de las economas y/o trabajos adicionales de obra. En caso de existir, se realiza un anlisis de las economas y los trabajos adicionales de las obras, identificando el motivo de los mismos, su monto, acto administrativo aprobatorio y el correcto cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa vigente. A modo de ejemplo: Cuando el monto de los trabajos adicionales supera el 20% del monto adjudicado la Procuracin General debe pronunciarse con carcter previo al acto administrativo aprobatorio del adicional. Dto. N 752/GCBA/08.

6.1.5. Anlisis de las Redeterminaciones de Precios. En caso de existir, se realiza un anlisis de las Redeterminaciones de Precios, verificando el monto de las mismas, su correspondiente Acta de Redeterminacin, el acto administrativo que refrenda la misma, y que todo el procedimiento se haya efectuado conforme a las normas vigentes sobre la materia. A continuacin se realiza una breve sntesis de dichas normas: A travs del Decreto N 1295-PEN-02 de fecha 19/07/02 se establece la Metodologa de Redeterminacin de Precios de Contratos de Obra Pblica, determinando lo siguiente: El art. 2 de la citada norma, establece que: Los precios de los contratos de obra pblica, correspondientes a la parte faltante de ejecutar, podrn ser redeterminados a solicitud de la contratista cuando los costos de los factores principales que los componen, identificados en el Art. 4 del presente decreto, hayan adquirido un valor tal que reflejen una variacin promedio de esos precios superior en un 10% a los del contrato, o al precio surgido de la ltima redeterminacin segn corresponda. Esta redeterminacin ser aplicable nicamente a los contratos de obra pblica regidos por la Ley N 13.064 y sus modificatorias. Posteriormente mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia N 2/GCBA/03 (14/10/03) y el Decreto N 2119/GCBA/03 (10/11/03) la Ciudad Autnoma de Buenos Aires establece el rgimen de redeterminacin de precios, de caractersticas similares al Decreto N 1295/PEN/02.
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Dada la existencia de un significativo atraso en el esquema de redeterminacin de precios, y por ende la existencia de un gran nmero de contratos cuyos precios estaban desactualizados, se sanciona el Decreto N 720/06, de fecha 12 de junio de 2006. Este decreto tiene como finalidad articular un mecanismo de adecuacin provisoria de precios, a los efectos de permitir un remedio de excepcin que de forma gil restaure provisoriamente el equilibrio de la ecuacin econmico financiera y la intangibilidad de la remuneracin del contratista, a resultas de la redeterminacin definitiva, adecundose adems dicho rgimen provisorio a los contratos de locacin de servicios pblicos y de servicios que en sus respectivas estipulaciones contuvieran un esquema de coeficiente de variacin de referencia. La aplicacin del presente mecanismo se encuentra sujeta a la condicin de que el contratista haya solicitado la redeterminacin de precios con causa en modificaciones de costos que superen la variacin de referencia (10%), segn lo establecido por el Decreto de Necesidad y Urgencia N 2/03 y dems normativa aplicable. La adecuacin de precios efectuada tiene carcter de provisoria y es a cuenta de lo que en ms o en menos resulte en definitiva del cumplimiento de todos y cada uno de los pasos previstos para el proceso de redeterminacin de precios.

Con fecha 16 de abril de 2008, se sanciona el Decreto N 398/08 con el mismo mecanismo.

6.1.6. Anlisis de las contrataciones dadas de baja. Una vez identificadas, se realiza un anlisis de las contrataciones dadas de baja. Se procede a analizar el motivo de las mismas, si se encuentran debidamente justificadas y si se realizaron segundos o nuevos llamados a licitacin.

6.2.

Procedimientos de auditora para el control de la Obra Pblica en sus aspectos tcnicos

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6.2.3. Anlisis del pedido de necesidad. Se verifica que exista un pedido de necesidad por parte del comitente, y se analiza el mismo a fin de constatar que el proyecto a ejecutar responda a las necesidades solicitadas.

6.2.4. Anlisis de los Proyectos de Obra. Se verifica en primera instancia que los planos con que se ejecut el proyecto de obra, reflejen la situacin actual del edificio, a fin de que el proyecto sea correcto y no conlleve a la incorporacin de trabajos adicionales posteriores.

6.2.5. Verificacin del cumplimiento de la normativa vigente. Se analiza el proyecto de obra y se constata que cumpla con toda la normativa vigente, en lo que hace a dimensiones, iluminacin, sentido de apertura de puestas, tipos de vidrios, tipos de instalaciones, rampas, escaleras, etc.

6.2.6. Anlisis de los Pliegos de Especificaciones Tcnicas Generales y Particulares (P.E.T.G. y P.E.T.P.). Se realiza una lectura de los pliegos de especificaciones tcnicas generales y particulares, a fin de verificar que los mismos detallen todas las tareas acordes al proyecto de arquitectura, en forma detallada y especifica para la obra en particular. Adems se cheque que todas las tareas que conforman el Presupuesto oficial (PO) estn incluidas dentro de estas especificaciones. Por otro lado se recomienda que las tareas detalladas en los pliegos tengan el mismo orden que aparece en los PO y que adems estn referencidas de la misma manera en ambos lugares.

6.2.7. Verificacin de la ejecucin de la obra a travs de Visitas in situ. Con la documentacin que conform el llamado a licitacin (PETP y los planos) y con el ltimo certificado acumulado que corresponde al periodo auditado en mano se procede a efectuar la verificacin de los trabajos, chequeando la correcta ejecucin de los trabajos. Cabe aclarar, que nuestra auditoria es ex post, pero no siempre vamos a visitar una obra terminada. En caso en que la obra este aun en ejecucin las observaciones pertinentes que hayan
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que hacer se hacen solo de las tareas ejecutadas durante el periodo auditado.

6.2.8. Anlisis de la documentacin conformada durante la ejecucin de los trabajos (Libros de Ordenes de Servicio, Libro de Comunicaciones, Modificaciones de Proyecto, etc.) Se solicitan a la Direccin auditada, los Libros de comunicaciones entre las partes, a fin de verificar entre otras cosas ritmos de obra.

6.2.9. Anlisis comparativo de los Presupuestos oficiales y presupuestos adjudicados. Se efecta un control que todas las tareas solicitadas en los Presupuestos Oficiales sean coincidentes con el presupuesto adjudicado.

6.2.10.

Anlisis de los certificados de obra. Se verifica que los

certificados de obra coincidan con la obra en cuestin, y que las cantidades estn expresadas en las unidades de medida correcta. Si bien se contrata bajo un sistema de ajusta alzado, donde uno contrata por obra global y terminada, es importante controlar la cantidad de trabajo ha ejecutar para luego poder facilitar los trabajos de control y direccin.

6.2.11.

Anlisis de los adicionales de obra. Se analizan las tareas

detalladas como adicionales, verificndose su correcta ejecucin. Adems se analiza el origen que provoco el adicional con el fin de determinar si son producto de una mala ejecucin del proyecto, o bien si realmente fueron originados por un imprevisto, en cuyo caso quedara justificado.

6.2.12.

Toma de muestras fotogrficas. Durante la visita se documentan

todos los lugares visitados y en particular aquellos que ya detectamos que van a merecer de una observacin especfica. El archivo fotogrfico queda guardado dentro de los papeles como evidencia fsica.

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6.2.13.

Entrevistas con funcionarios de las distintas reas que hacen a

la gestin del organismo. Durante la visita a los establecimientos se efectan entrevistas con las autoridades del edificio, ya sean de las escuelas, museos, teatros o bibliotecas, a fin de obtener algn otro comentario pertinente. Al finalizar la visita se labra un acta como constancia de visita. Asimismo se efectan entrevistas con los inspectores de obra, quienes pueden aportar alguna otra aclaracin relacionada a la ejecucin de la obra. 6.3. Procedimientos de auditora para el control de la obra pblica en sus aspectos presupuestarios. 6.3.1. Ley 70 Sistema Presupuestario La Ley 70 Sistemas de Gestin, Administracin Financiera y Control del Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires, se constituye como una ley permanente en materia de presupuesto en el mbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. La Ley de Presupuesto Anual de Recursos1 y Gastos 2 y las normas de ejecucin anual del presupuesto, as como los actos administrativos

Artculo 32 - Los presupuestos de recursos contienen la enumeracin de los distintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento, incluyendo los montos estimados para cada uno de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos deben ser lo suficientemente especficas como para identificar las respectivas fuentes.

Artculo 33 - En los presupuestos de gastos se utilizan las tcnicas ms adecuadas para demostrar el cumplimiento de las polticas, planes, programas, proyectos y produccin de bienes y servicios de los organismos del Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires, as como la incidencia econmica y financiera de los gastos y la vinculacin de los mismos con sus fuentes de financiamiento. La reglamentacin establece las tcnicas de programacin presupuestaria y los clasificadores de gastos y recursos que sern utilizados.

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que dicte el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones, deben velar por el cumplimiento de los principios presupuestarios establecidos por la Ley 70 3.

Es importante sealar, que estos principios presupuestarios de la citada Ley deben estar presentes en todo el proceso presupuestario 4, el cual est conformado por las siguientes etapas: Formulacin del presupuesto de recursos y gastos Programacin de la ejecucin fsica y financiera del presupuesto (trimestral y anual) Ejecucin fsica y financiera del presupuesto (trimestral y anual) 5 Evaluacin y control de la ejecucin (Cuenta de Inversin)

Con relacin a la etapa de formulacin del presupuesto de recursos y gastos es dable destacar que, los recursos se estiman mientras que los gastos se fijan.

Artculo 35 - Son nulos los actos de la Administracin que comprometan gastos o dispongan desembolsos contraviniendo las disposiciones sobre gestin y presupuestacin. Las obligaciones que se derivan de los mismos no sern oponibles ni a la Ciudad de Buenos Aires ni a cualquier otra entidad contratante del Sector Pblico.

Artculo 31.- Los presupuestos comprenden todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figuran por separado y por sus montos ntegros, sin compensaciones entre s. No hay gastos reservados, secretos o anlogos, cualquiera que sea su denominacin. Los presupuestos muestran el resultado econmico y financiero de las transacciones programadas para ese perodo, en sus cuentas corrientes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generan las acciones previstas".

Artculo 67 - El Poder Ejecutivo informar a la Legislatura en forma trimestral y homognea, dentro de los treinta (30) das hbiles a contar desde la fecha de finalizacin del trimestre, respecto de la ejecucin presupuestaria, con el mayor nivel de desagregacin que incluya la ejecucin financiera por programa compatible con la presentacin del proyecto de presupuesto. La informacin podr ser enviada en soporte magntico.

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El artculo 34 de la Ley 70 6 establece que para el caso de las obras cuyo plazo de finalizacin sea superior a un ejercicio debern contemplarse los gastos que la realizacin de las mismas demanden en los ejercicios futuros, as como tambin se deber consignar el monto de la inversin total 7. Esta obligatoriedad impuesta por la Ley, se traduce en la elaboracin del Plan Plurianual de Inversiones 8, ms conocido como el PPI, planilla complementaria al presupuesto financiero elaborado por la Jurisdiccin y que si bien se elabora contemplando tres ejercicios financieros la Ley de Presupuesto en nuestro pas es anual con lo cual lo otros dos perodos que se incorporan en la planilla revisten carcter indicativo. En esta planilla se da cuenta de la inversin total que demandar tal o cual Obra, as como la incidencia para el ejercicio presupuestario y los ejercicios subsiguientes en caso de corresponder. Por lo tanto lo que se fija en este caso es el crdito presupuestario que para cada ejercicio demandar esta inversin,

Artculo 34 - Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades se incluyan crditos para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo plazo de ejecucin exceda al ejercicio presupuestario, se debe incluir en los mismos informacin sobre los recursos invertidos en aos anteriores, los que se estime invertir en el futuro y el monto total del gasto, as como los respectivos cronogramas de ejecucin fsica.

Artculo 13 - A los efectos del cumplimiento de esta Ley se entiende por Inversin Pblica la aplicacin de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector pblico, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios.

Artculo 19 - El Programa General de Accin de Gobierno y el Plan de Inversiones Pblicas se formulan anualmente con la proyeccin plurianual. Al finalizar cada ejercicio se los reformula para el perodo plurianual que se establezca, con las correcciones o modificaciones necesarias para adaptarlo al grado de avance efectivo logrado y a las nuevas condiciones de financiamiento del Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires. El primer ao de cada Programa General de Accin de Gobierno y de cada Plan de Inversiones debe coincidir con el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Ciudad de Buenos Aires, asignando los fondos a los mismos programas y recurriendo a las mismas fuentes de financiamiento. Las clasificaciones de los programas, las agregaciones de los mismos y la estructura analtica deben ser idnticas a la estructura presupuestaria.

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independientemente del recurso con el cual se financiarn dichas obras y el momento de recaudacin del mismo. Es decir el clculo del recurso, su estimacin 9, se efecta a travs de otro formulario complementario a la Ley de Presupuesto.

6.3.2. Ley 70 Momentos del registro del gasto El Control de la Obra Pblica en sus aspectos presupuestarios se centra en el anlisis del Inciso 4 Bienes de Uso y en particular sobre la partida 4.2. Construcciones. De acuerdo al Clasificador de Recursos y Gastos vigente en la Ciudad de Buenos Aires, el Inciso 4 abarca los gastos que se generan por la adquisicin o construccin de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del Sector Pblico en un perodo dado siendo estos los bienes fsicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, tienen una duracin superior a un ao y estn sujetos a depreciacin. Incluye, asimismo, los activos intangibles. Debern incluirse los gastos generados por la adquisicin y construccin de bienes de uso propio y aquellos adquiridos o construidos para ser transferidos a terceros.

Los momentos de registro del gasto constituyen una parte relevante del anlisis del presupuesto. Las disposiciones vigentes reconocen varias instancias o etapas de ejecucin con caractersticas y efectos propios, estableciendo, asimismo, en qu momento se perfecciona ese proceso, dndose por ejecutadas y definitivamente afectadas (consumidos) las autorizaciones contenidas en el Presupuesto General de Recursos y Gastos.

En lo que concierne a los gastos, se consideran dos instancias:

Fuente de Financiamiento 11: Recursos del Tesoro - Fuente de Financiamiento 12: Recursos Propios Fuente de Financiamiento 13: Recursos con afectacin especfica - Fuente de Financiamiento 14: Transferencias afectadas (transferencias de Nacin)

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Liquidacin o devengamiento: cuando, por una relacin jurdica, se establece un derecho de cobro a favor de las jurisdicciones o entidades de la administracin, y simultneamente, una obligacin de pago por parte de terceros.

Recaudacin: cuando los fondos ingresan o se ponen a disposicin de cualquier oficina recaudadora, agente del Tesoro u otro funcionario facultado para recibirlos.

Estos momentos pueden darse consecutiva o simultneamente. En general las normas tienden a acercarlos, sobre todo en contextos inflacionarios.

En materia de gastos, la normativa requiere el registro de tres instancias: Compromiso: constituye el origen de una relacin jurdica con una persona fsica o jurdica, que eventualmente dar lugar a una salida de fondos por ciertos bienes o servicios a recibir o, eventualmente sin contraprestacin. Aunque esta etapa no tiene incidencia patrimonial inmediata, tiene implicancias, pues, refleja una instancia administrativa, contribuye a un ordenamiento de la gestin de gastos, impidiendo la posibilidad de excederse de los lmites presupuestarios. Devengado: supone una modificacin cualitativa y cuantitativa del patrimonio de la entidad, que conlleva el surgimiento de una obligacin de pago. Implica la recepcin de conformidad de bienes o servicios oportunamente contratados, habindose cumplido los requisitos

administrativos pertinentes. Adems de su incidencia patrimonial, determina la afectacin definitiva de los crditos presupuestarios correspondientes, considerndose ejecutado el crdito presupuestario. Pago: refleja la cancelacin de las obligaciones asumidas. El receptor de los bienes entrega como pago el importe convenido.

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Las normas legales establecen para cada tipo de gasto los criterios de ejecucin y registro en sus distintas etapas, que por supuesto, pueden producirse en distintos ejercicios fiscales. Para el caso que nos ocupa, la obra pblica, la afectacin preventiva, que no es una exigencia prevista en la Ley, se produce con el llamado a licitacin de la obra, la afectacin definitiva o compromiso tiene lugar con la firma del contrato, el devengado se produce con la aprobacin por parte de la administracin del certificado presentado por la contratista y el pago se produce con el pago del certificado a la contratista.

La propia normativa establece en qu momentos el Presupuesto General de Recursos y Gastos se considerada ejecutado. La seleccin de los momentos de la ejecucin del presupuesto resulta de fundamental importancia pues es el elemento que permite articular la integracin de los subsistemas de informacin financiera, presupuestaria y patrimonial.

La

normativa

refleja

un

acercamiento

de

los

principios

presupuestarios a los principios contables generalmente aceptados, ya que seala que se considerar gastado un crdito y por lo tanto ejecutado el presupuesto de dicho concepto, cuando queda afectado definitivamente al devengarse un gasto. Dado que en ese mismo momento se reconoce el impacto patrimonial, se produce la equiparacin entre las cuentas presupuestarias y contables. Al adoptar este criterio, se posibilita la compatibilidad de los registros presupuestarios y los contables. En cuanto a los recursos, se adopta un criterio un tanto ms conservador, optndose por el percibido coincidentemente con el criterio contable de realizacin.

6.3.3. La Obra Pblica como una Inversin dentro del Esquema Ahorro Inversin Financiamiento Dado que la obra pblica se constituye como una inversin dentro del Esquema Ahorro Inversin Financiamiento, al integrar la Cuenta de Capital, resulta pertinente desarrollar algunos aspectos tericos sobre este punto a fin de

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facilitar la interpretacin de los procedimientos de auditora que posteriormente se expondrn.

De acuerdo a la normativa vigente, el presupuesto est conformado por la Cuenta Corriente, la Cuenta de Capital y la Cuenta de Financiamiento. De esta manera se ordenan las transacciones econmicas financieras, clasificadas segn su incidencia econmica, conforme el siguiente detalle: Cuenta Corriente Gastos Corrientes Cuenta de Capital Gastos de Capital Recursos de Capital Recursos Corrientes

Cuenta de Financiamiento Aplicaciones Financieras Fuentes Financieras La cuenta corriente incluye el total de las transacciones corrientes (ingresos y gastos), es decir, aquellas vinculadas al consumo del gobierno, la retribucin a los factores productivos y los gastos operativos en general. Dentro de los recursos corrientes, se distinguen: tributarios y no tributarios; ingresos por ventas o de operacin, para el caso de empresas; rentas de la propiedad (arrendamientos, intereses, dividendos, utilidades, derechos por concesiones, etc.); y transferencias (que incluyen a las recibidas de otros gobiernos o de otros niveles de gobierno o de instituciones internacionales).

La clasificacin de los gastos corrientes permite identificar: gastos de consumo del gobierno (bienes y servicios que se consumen en el perodo o cuya vida til no excede ese lapso) o gastos de operacin; las rentas de la propiedad; las transferencias otorgadas destinadas a atender erogaciones corrientes y otros gastos.

La cuenta de capital comprende las transacciones de capital, es decir, la construccin, adquisicin o venta de activos reales (tangibles o inmateriales) cuya vida til, o aplicacin al proceso productivo se estima
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superior a un ejercicio, y aquellos activos financieros adquiridos por el gobierno por motivos de poltica fiscal, lo cual se entiende afectar al crecimiento futuro del ingreso y a la riqueza presente. Desde un punto de vista ms amplio, se incluyen en esta cuenta aquellas transacciones que directa o indirectamente, se estima contribuirn a la formacin de capital en la economa.

La categorizacin de los recursos y gastos de capital distingue tres componentes principales homogneas de la inversin: Inversin real que realizan los entes pblicos (abarca las construcciones, las compras de bienes preexistentes y la variacin de existencias), es decir, la contribucin directa a la inversin. Transferencias para solventar gastos de capital (discriminadas por sectores de origen/destino), es decir, la contribucin a la acumulacin recibida u otorgada a otros sectores; y Inversin financiera, es decir, activos financieros adquiridos por entes pblicos por objetivos de poltica fiscal (inversiones en empresas pblicas, o en otras instituciones y/o sectores a fin de incidir en la economa real).

La cuenta financiamiento rene aquellas operaciones realizadas por el gobierno con el objeto de administrar eficientemente su liquidez, ya sea administrando su pasivos o bien administrando los activos financieros vinculados a esos fines. Incluye la toma de pasivos del perodo, la amortizacin de aquellos contrados en ejercicios anteriores para solventar desequilibrios y las operaciones realizadas con activos financieros con fines de administracin eficiente de la liquidez.

6.3.4. Procedimientos de auditora para el control de la Obra Pblica en sus aspectos presupuestarios.

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Desde el punto de vista presupuestario y teniendo en cuenta las normas vigentes sobre la materia en la Ciudad de Buenos Aires, el auditor al momento de elaborar el requerimiento inicial de informacin presupuestaria al organismo auditado debe considerar al presupuesto como un proceso conformado por las siguientes etapas: Formulacin presupuestaria. La elaboracin del anteproyecto de presupuesto se constituye como una de las etapas ms relevantes del proceso presupuestario. La previsin de los gastos que efecta el organismo auditado para el ao subsiguiente debe guardar una adecuada relacin con los objetivos preestablecidos en el Programa Presupuestario. La planificacin de las obras previstas realizar en el ejercicio subsiguiente, debe estar contenida en el Plan Plurianual de Inversiones. Es importante verificar al cierre del ejercicio, a travs de los Planes Plurianuales correspondientes a los perodos auditados, si se cumpli con la Planificacin de Obras tal como estaba expresada en la Planilla Anexa a la Ley Anual de Recursos y Gastos del ao. Es de destacar, que el Plan Plurianual de Inversiones es una exigencia prevista en la Ley de Gestin y de los Sistemas de Administracin Financiera del Sector Pblico de la Ciudad de Buenos Aires, y precisamente debe contener la informacin presupuestaria vinculada a la inversin total de la obra, la ejecucin de ejercicios anteriores, la ejecucin prevista para el ejercicio y, en caso de corresponder, la ejecucin prevista en los ejercicios posteriores. Por ello su anlisis es fundamental al momento de medir y evaluar los desvos entre las obras planificadas y las obras efectivamente ejecutadas. Desde el punto de vista de los recursos, se torna relevante analizar la estimacin de los recursos realizada por parte del organismo auditado. Tngase en cuenta que el organismo slo debe incorporar en su anteproyecto la estimacin de los recursos propios y aquellos

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recursos que por ley cuentan con una afectacin especfica. De acuerdo a las normas en materia presupuestaria vigentes para la Ciudad de Buenos Aires, la estimacin de los recursos del tesoro, est a cargo de la Direccin General de Tesorera. En materia de recursos, se hace indispensable analizar las diferentes fuentes de financiamiento que financiarn las obras. Es de mencionar, que entre los recursos que financian las diferentes obras ejecutadas a travs de la Direccin General de Infraestructura Escolar dependiente del Ministerio de Educacin y la Direccin General de Arquitectura del Ministerio de Cultura se encuentran los que se enuncian a continuacin: 11 Tesoro de la Ciudad: Recursos originados en los ingresos de rentas generales. Se caracterizan por ser de libre disponibilidad y sin cargo de devolucin, por lo que excluye las transferencias afectadas a programas especficos de la Administracin Central y el uso del crdito interno o externo. 12 Recursos propios: Recursos de entes autrquicos y organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado. Provienen, entre otras fuentes, de la venta de bienes y servicios, la renta de la propiedad, la venta de activos, los aportes provenientes de la jurisdiccin nacional, el recupero de crditos, el cobro de tasas, derechos y fondos que se originan como variaciones de los distintos tipos de activos financieros. 13 Recursos con afectacin especfica: Recursos afectados por normas locales, en los trminos del artculo 46 de la Ley N 70 para financiar especficamente determinados programas o actividades de la

Administracin Central. No incluye las transferencias afectadas a programas especficos de la Administracin Central ni las transferencias internas 14 Transferencias afectadas: Recursos afectados en virtud de normas vigentes y que provienen de personas y/o instituciones pblicas o privadas

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no incluidas en el Presupuesto de la Administracin del Gobierno de la Ciudad Autnoma. Incluyen los provenientes de regmenes de

coparticipacin de impuestos nacionales con afectacin especfica. Comprende, asimismo, las herencias, legados y donaciones. 15 Transferencias internas: Se caracterizan por constituir recursos provenientes de una entidad descentralizada destinados al financiamiento de otra entidad descentralizada o de un organismo de la Administracin Central. 21 Financiamiento interno: Fuente de financiamiento que proviene del uso del crdito; puede adoptar la forma de ttulos de deuda, pasivos con proveedores y obtencin de prstamos realizados en el mercado interno. 22 Financiamiento externo: Crditos otorgados por los gobiernos de otros pases, los organismos internacionales y las entidades financieras pblicas o privadas del sector externo. 25 Financiamiento FOISO: Fuente de financiamiento proveniente de operaciones de crdito pblico destinadas exclusivamente a los proyectos y las obras que se enmarcan en las disposiciones de la Ley N 2.570.

Programacin de la ejecucin. Sobre esta etapa el auditor solicita informacin vinculada a la programacin trimestral financiera y fsica, a fin de analizar los desvos detectados en funcin de las modificaciones financieras que el Poder Ejecutivo introduzca sobre el presupuesto aprobado por el Poder Legislativo. Desde el punto de vista presupuestario, el ao se divide en cuatro (4) cuatrimestres, sobre los cuales el organismo auditado debe elevar a la Oficina de Gestin Pblica, con anterioridad al comienzo del trimestre, su programacin fsica (en caso de contar con metas fsicas definidas el Programa) y su programacin financiera (cuotas de compromiso y devengado). Ahora bien, en caso de existir

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modificaciones al presupuesto, el organismo debe elevar las correspondientes reprogramaciones fsicas y financieras a fin de ajustar sus necesidades a la disponibilidad de recursos. El auditor debe solicitar dichas programaciones y reprogramaciones

trimestrales a fin de verificar el cumplimiento de lo exigido por las normas vigentes en materia presupuestaria en la Ciudad de Buenos Aires. De este modo, al producirse modificaciones presupuestarias sobre el crdito sancionado, debe analizarse la procedencia de las mismas, en cuanto a la magnitud de la modificacin y en cuanto a la legalidad de los actos administrativos aprobatorios de dichas modificaciones. Sobre este aspecto, resulta importante analizar el incremento o disminucin del crdito sancionado a nivel Unidad Ejecutora, Ministerio y Presupuesto General de Recursos y Gastos de la Ciudad de Buenos Aires, ya que la Ley Anual de Presupuesto establece un determinado porcentaje que debe ser tenido en cuenta por parte del Poder Ejecutivo al momento de modificar el Presupuesto. Por ello es fundamental aplicar el procedimiento de auditora especfico a fin de verificar los actos administrativos aprobatorios de modificaciones presupuestarias. Ejecucin presupuestaria. El auditor debe medir la ejecucin presupuestaria a travs de los listados suministrados por el Sistema de Informacin y Gestin Financiera (SIGAF), la informacin publicada en la Cuenta de Inversin, en caso de estar aprobada al momento de desarrollar la labor de auditora, los listados suministrados por el organismo auditado, los listados enviados por la Direccin General de Contadura y por la Oficina de Gestin Pblica.

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Teniendo en cuenta las normas vigentes en materia presupuestaria en la Ciudad de Buenos Aires, el crdito se considera gastado o bien ejecutado una vez que se deveng. Con lo cual para medir el grado de ejecucin de un Programa se procede a comparar la ejecucin con base devengado contra el crdito vigente. En este sentido, se evala la pertinencia o no de formular observaciones vinculadas a la subejecucin del presupuesto. Control y Evaluacin de la ejecucin presupuestaria. La evaluacin de las polticas pblicas y los programas de gobierno como ltima etapa del proceso presupuestario, se puede abordar desde distintos ngulos, dependiendo de lo que se busca analizar. Existen diversos tipos de evaluacin que pueden realizarse en el sector pblico, alguno de los cuales son los siguientes: Evaluacin de eficacia: permite determinar si la aplicacin del programa satisfizo el objetivo que se haba propuesto. Evaluacin de calidad/impacto: permite conocer si la poltica o programa produce los efectos esperados y previstos por los actores involucrados (en particular los beneficiarios). Evaluacin de eficiencia: permite determinar si es eficiente el programa, si se est maximizando la produccin con los recursos disponibles o se minimizan los costos para un nivel de produccin dado. Los indicadores de gestin se presentan como las herramientas para evaluar la gestin, de tal manera que nos permiten efectuar un seguimiento de los aspectos ms importantes del programa o servicio pblico, suministrando la informacin necesaria para el control econmico de la gestin concebido ste en su triple vertiente de control de eficacia, eficiencia y economa.

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Es precisamente en esta ltima etapa del proceso presupuestario, la evaluacin de la ejecucin de los programas de gobierno, donde toman intervencin los rganos de control. 6.3.1. Anlisis del tipo de programas. Instrumentales o Finales. Se procede a analizar el tipo de programa para determinar la informacin a solicitar, teniendo en cuenta que en caso de ser un programa instrumental cuenta con metas fsicas definidas. Instrumentales: No cuentan con metas fsicas definidas en el presupuesto anual de recursos y gastos. Se corresponden con actividades (centrales, comunes o especficas) cuya produccin final es intermedia. Finales: Tienen definidas metas fsicas en el presupuesto anual de recursos y gastos. Se corresponden con los Programas Presupuestarios. 6.3.2. Anlisis de Crdito sancionado en relacin al crdito vigente. Para analizar lo planificado con lo efectivamente realizado Para analizar las modificaciones presupuestarias que el Poder Ejecutivo efectu durante el ejercicio sobre el presupuesto aprobado por la Legislatura (nivel de competencias) Para determinar la disponibilidad efectiva de los recursos por parte de los organismos. Para determinar el porcentaje de las modificaciones introducidas (lmite establecido por la Ley Anual de Presupuesto) 6.3.3. Medir y evaluar la ejecucin del gasto Para analizar el grado de utilizacin (base devengado) del crdito vigente y determinar el porcentaje de la ejecucin del presupuesto. Para formular una observacin presupuestaria en caso de detectar subejecucin presupuestaria. 6.3.4. Medir y evaluar la ejecucin de las metas fsicas
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Para analizar el grado de cumplimiento de los objetivos del programa y determinar el porcentaje de ejecucin de las metas fsicas definidas. Para formular una observacin presupuestaria en caso de detectar subejecucin de las metas fsicas.

6.3.5. Anlisis de carpetas de pago. Se procede a verificar los siguiente: Retenciones del impuesto a las ganancias e ingresos brutos. Firma del inspector en certificados de obra. Facturacin. Documentacin presentada por los contratistas para autorizar pagos. rdenes de pago. Anlisis contable de la Muestra Legal-Tcnica.

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II. CONCLUSIONES

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A continuacin se exponen las principales observaciones que la Auditora General de la Ciudad de Buenos Aires a travs de la Direccin General de Control de Educacin y Cultura fue formulando en los Informes Finales de Auditora vinculados al Control de la Obra Pblica, as como tambin comentarios respecto de las medidas correctivas adoptadas por el organismo auditado. De la evaluacin del sistema de Control Interno, se han detectado las siguientes falencias: Ausencia de manuales de normas y procedimientos La existencia de trmites administrativos (adicionales de obras y redeterminaciones Expediente, que de precios) circulan vinculados por un a un mismo de

nmero

Registro/Carpeta/Expte, distinto e independiente del Expediente principal, no registrndose en el mismo, ninguna constancia de estos. Desde el punto de vista de la Planificacin de las Obras se han verificado: Atrasos respecto al tiempo planificado de finalizacin de las Obras. Ausencia de Plan Anual de Compras y Contrataciones que deriva en la utilizacin por parte del organismo auditado, de

mecanismos previstos por la Ley para casos de excepcin, apartndose de la normativa vigente en materia de

contrataciones para el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En los aspectos tcnicos, se evidenciaron: Deficiencias en la elaboracin del proyecto de obras, vinculadas a la falta de cumplimiento de la Ley 962 Accesibilidad fsica para todos y la ausencia de un relevamiento previo exhaustivo. Deficiencias en la ejecucin de las obras.

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Del anlisis del proceso presupuestario se detect: Falta de elaboracin del anteproyecto de presupuesto anual de recursos y gastos por parte del organismo auditado. Desvos entre las obras planificadas y las efectivamente ejecutadas (Plan Plurianual de Inversiones del Presupuesto Anual de Recursos y Gastos) Incorrecta imputacin presupuestaria del gasto con relacin a la utilizacin de un Fondo para Infraestructura Social (FOISO) que nunca lleg a constituirse. Demoras desde que el certificado es presentado por la contratista hasta la fecha en que es enviado a la Direccin General de Contadura para su posterior pago. Lo expuesto hasta aqu, nos lleva a reflexionar y concluir sobre la importancia de lograr una mayor presencia del Estado en el control de las prestaciones brindadas por terceros, sobre la temtica particular que nos ocupa, la Obra Pblica. Se torna necesario que el Estado a travs de sus rganos y Organismos de Control Interno y Externo efecte un control exhaustivo de la Obra Pblica, y que de acuerdo a lo esbozado en este trabajo, para constituirse en un control adecuado debe contemplar los aspectos legales, tcnicos y

presupuestarios.

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BIBLIOGRAFIA

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N tem

Tipo de Norma y N

Fecha de Sancin y N de Boletn

Descripcin

Ley N 13.064

06/10/47 B.O. (publ. 28/10/47)

Rgimen General de Obras Pblicas

Decreto N 5720/72 (Reglamentario del Decreto-Ley N 23.354/56)

28/08/72 B.O. N 22.495

Reglamenta las contrataciones del Estado.

Cdigo de la Edificacin de la CABA

///

Regula las normas bsicas de la edificacin.

Ley N 70

27/08/98 B.O.C.B.A. N539

Ley de Gestin, Administracin Financiera y Control del Sector Pblico de la Ciudad de Bs. As. Crea y determina las funciones del Registro de Deudores Alimentarios Morosos en el mbito de la Ciudad de Bs As. Modifica le Ley N 269

Ley N 269

11/11/99 B.O.C.B.A. N 852 5/10/00 B.O.C.B.A. N 1073 5/12/02 B.O.C.B.A. N 1607

Ley N 510

Ley N 962

Modifica el Cdigo de la edificacin de la CABA Accesibilidad fsica para todos

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Ley N 1218

Establece el dictamen obligatorio, previo e indelegable de la Procuracin General 27/11/03 B.O.C.B.A para toda licitacin o concesin que su monto supere los $ 150.000.- y en toda N 1850 contratacin directa cuyo monto exceda los $40.000.23/01/78 B.M. N 15.951

Decreto N 8828

Aprueba el pliego de condiciones para obras menores.

10

Decreto N 3030

13/05/88 B.M. N 18.288

Fija monto mnimo no sujeto a retencin sobre el total de las facturas a proveedores prevista por la Ordenanza N 40.434 Modifica parcialmente los trminos del Dec. N 5254/81 (BM 16629), sobre normas que reglamenta los regimenes de caja chica, fondo permanente y fondo de observacin. Determina la obligatoriedad de incorporar en los pliegos la presentacin de declaracin jurada manifestando la existencia o no de juicios pendientes con la Ex Municipalidad de Bs As, y/o con el G.C.B.A. y/o de la C.M.V. Aprueba las disposiciones de procedimiento administrativo de la CABA Reglamentario de la Ley N 70 de sistemas de gestin, administracin financiera y control del sector pblico de la Ciudad de Bs. As. N Modifica parcialmente los trminos del dec N 524/GCBA/96 en su Art. 3 Incorpora item al art 3 del Dec. N 524/GCBA/96, modificado por el art. Art. N 1 del Dec. N 1074/GCBA/99

11

Decreto N 524

12/11796 B.O.C.B.A. N74

12

Decreto N 737

19/06/97 B.O.C.B.A. N 227

13

Decreto N 1510

22/10/97 B.O.C.B.A. N 310 19/05/99 B.O.C.B.A. N 704 19/05/99 B.O.C.B.A. 706 06/08/99 B.O.C.B.A. 774

14

Decreto N 1000

15

Decreto N 1074

16

Decreto N 1572

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17

Decreto N 209

25/02/00 B.O.C.B.A. 901 07/03/00 B.O.C.B.A. N 910

Incorpora item al art 3 del Dec. N 524/GCBA/96, modificado por el art. Art. N 1 del Dec N 1074/GCBA/99 Aprueba el Reglamento de Deudores Alimentarios Morosos

18

Decreto N 230

19

Decreto N 2218

Rgimen de contrataciones para obras 07/12/00 B.O.C.B.A menores. Modifica ltimo prrafo del art. 3 del Dec. N 8828/78, modificado por N 1.092 Dec. N 608/GCBA/98

20

Decreto N 174

26/02/01 B.O.C.B.A. 1148

Incorpora item e) al art. 3 del Dec. N 524/GCBA/96, modificado por el art. 1 del Dec. N 1074/GCBA/99 Determina la obligatoriedad de presentar el certificado fiscal para licitaciones o contrataciones con el G.C.B.A. expedido por Dir. Gral. de Rentas, cuyo monto supere los $30.000.-

21

Decreto N 540

26/04/01 B.O.C.B.A. N 1.187

22

Decreto Nacional N 1295

19/07/02 B.O.R.A. N 29945

Establece la metodologa de Redeterminacin de Precios de Contratos de Obra Pblica. mbito de aplicacin. Alcance. Criterios generales.

23

Decreto N 101

31/01/03 B.O.C.B.A. N 1630 14/10/03 B.O.C.B.A. 1796

Crea el Registro nico y Permanente de Proveedores de la Ciudad de Bs. As.

24

Decreto de Necesidad y Urgencia N 2

Establece rgimen de Redeterminacin de Precios de los contratos de Obra Pblica regidos por la Ley 13.064. Establece metodologa de Redeterminacin de Precios de contratos de Obra Pblica conforme las pautas dispuestas por el Dec. NyU N 2/GCBA/03.

25

Decreto N 2119

10/11/03 B.O.C.B.A. 1817

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26

Decreto N 1808

08/10/04 B.O.C.B.A. (publ. 14/10/04)

Readecua la alcuota que se retiene en concepto de impuesto sobre los ingresos brutos a los proveedores del GCABA Establece Procedimientos para la ejecucin de Licitaciones Pblicas, Privadas y Contrataciones Directas. Deroga los arts. 2 y 3 del Dto. N 8828/78 y los Dtos. N 608/98 2218/00 y 624/03.

27

Decreto N 2186

01/12/04 B.O.C.B.A. N 2083

Decreto N 2075

10/12/07 B.O.C.B.A N 2829

Se aprueba la estructura orgnico funcional del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires

Decreto N 157

27/02/08 B.O.C.B.A. 2883

Modifica el Anexo 2/10 del Decreto N 2.075/07. Asigna las competencias primarias de las obras del Teatro Coln, a la Direccin General de Obras de N Arquitectura, dependiente de la Subsecretara de Ingeniera Obras Pblicas del Ministerio de Desarrollo Urbano Obligacin de presentar comprobante de ltimo pago de vencimiento de impuesto sobre los ingresos brutos. Reglamentacin de ingresos brutos (establece retencin del 1% sobre el total de las facturas a proveedores en calidad de impuesto sobre ingresos brutos) Obligacin de incluir nmero de inscripcin del impuesto sobre ingresos brutos en las facturas Fija los montos en concepto de caja chica y fondo permanente para las unidades de organizacin y otros organismos.

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Ordenanza N 33.440

31/03/77 B.M. N 15.493

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Ordenanza N 40.434

29/12/84 B.M. N 17.460

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Resolucin N 470

27/02/85 B.M. N 17.482 11/11/96 B.O.C.B.A. 78

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Resolucin N 2857

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Resolucin Gral. AFIP 135

04/05/98 B.O. N 28.893

Crea el certificado fiscal para contratar y determina que el mismo deber ser presentado en cualquier licitacin y/o contratacin con el Estado cuyo monto supere los $50.000

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Resolucin Gral. AFIP 370 Resolucin Gral. AFIP 830

03/02/99 B.O. N 29.081 26/04/00 B.O. (publ. 28/04/00) 12/01/01 B.O.C.B.A. N 1115 10/02/03 B.O.C.B.A. 1634

Modifica la Res. general N 135

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Impuesto a las Ganancias. Rgimen de Retencin Aprueba criterios para el registro de las distintas etapas del gasto Establece metodologa de Redeterminacin de Precios de los contratos de Obra Pblica financiados por el prstamo BID.

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Resolucin N 41

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Resolucin N 9/GCBA7SJG703

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Resolucin N 387

03/03/03 B.O.C.B.A. 1650

Establece lmites para la reposicin de caja chica comn. Deja sin efecto la Res. N 231/SHyF/02. Modifica art.4 de la Res. N 2857/SHyF/96. Aprueba la actualizacin y ordenamiento de las clasificaciones de recursos y gastos para el GCABA Ampla monto a percibir por las Subsecretaras del GCABA en concepto de caja chica comn. Modifica la Res.N 2857/SHyF796 y la Res. N 387/SHyF703. Establece la obligacin de presentar el Certificado Fiscal, para participar en Licitaciones o Contrataciones de la Ciudad de Bs.As. Denegacin del Certificado Fiscal.

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Resolucin N 46

09/01/04 B.O.C.B.A. N 1860

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Resolucin N 1734

01/06/04 B.O.C.B.A. 1960

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Resolucin N 2496/GCABA/SHyF

04/08/04 B.O.C.B.A. N2006

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Pliego de Condiciones Generales

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Pliego de Condiciones Partulares Pliego de Especificacines Tcnicas

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