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O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIRIO

Viviane Masotti
Advogada. Mestranda em Direito Previdencirio pela PUC-SP. Professora da Escola Paulista de Direito (EPD).

SUMRIO 1. Introduo 2. Evoluo da proteo social no contexto do Estado do Bem-Estar 2.1. Das finalidades do Estado 2.2. Sistema de seguridade social 2.3. Previdncia social 3. Relao jurdica de proteo 3.1. Natureza jurdica da prestao previdenciria 3.2. Elementos da relao jurdica de prestao previdenciria 4. Regime jurdico administrativo 5. As vias tcnico-jurdicas de ao administrativa 5.1. Ato administrativo 5.2. Processo ou procedimento administrativo 6. Processo administrativo previdencirios de prestaes 6.1. Fontes formais 6.2. Fases do processo administrativo previdencirio de prestaes 7. Concluses

1. INTRODUO

A doutrina revela-nos a evoluo dos sistemas de proteo social, desde o mutualismo, passando pelo seguro privado, at chegar fase do seguro social pblico, objetivando sistemas puros de seguridade social, no contexto do Estado do Bem-Estar. Uma vez estabelecido o sistema protetivo pblico, de carter obrigatrio, o Estado precisa criar uma estrutura que possibilite o atendimento do segurado, concretizando a proteo social desde que ocorrido o risco ou configurada a necessidade.

ViViane Masotti

O Sistema de Seguridade Social, definido pela Constituio, caracterizase como um sistema de proteo social de participao obrigatria. Embora um dos seus princpios seja a Universalidade de Cobertura e Atendimento, parte da populao est excluda do sistema, por razes diversas entre as quais o descrdito em funo das deficincias do atendimento e da demora no procedimento administrativo. Se parte da populao est excluda do sistema e a outra parte mal atendida em suas necessidades, questionvel se o sistema de seguridade social brasileiro atinge seu objetivo final.

2. EVOLUO DA PROTEO SOCIAL NO CONTEXTO DO ESTADO DO BEM-ESTAR 2.1. Das finalidades do Estado

Conforme Dalmo de Abreu Dallari,1 h uma estreita relao entre os fins do Estado e as funes que ele desempenha. O que se encontra em maior ou menor grau nas sociedades polticas modernas so Estados que tm como finalidade geral constituir-se um meio de realizao dos fins particulares dos indivduos e demais sociedades. Dalmo de Abreu Dallari acredita que o fim do Estado o bem comum, no sentido utilizado pelo papa Joo XXIII, ou seja, o conjunto de todas as condies da vida social que consintam e favoream o desenvolvimento integral da personalidade humana. Assim, o Estado Moderno caracteriza-se pela busca do bem comum de certo povo, situado em determinado territrio. O prembulo da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, indica quais as finalidades do tipo de Estado adotado, com reflexos em suas atividades. Assim estabelece:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

Pode-se concluir do prembulo acima e tambm da anlise do art. 193 da Constituio Federal, que estabelece que a Ordem Social tem como base o primado do trabalho e como objetivos o bem-estar e a justia sociais, que o Brasil procura seguir os moldes do Estado do Bem-Estar.
1

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementosdeteoriageraldoestado.

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Para Amartya Sen,2 a natureza do Estado de Bem-Estar consiste em oferecer algum tipo de amparo s pessoas que, sem ajuda do Estado, podem no ser capazes de ter uma vida minimamente aceitvel, de acordo com os critrios da sociedade moderna. E que a idia fundamental gira em torno da interdependncia entre os seres humanos, o que podemos encontrar na Constituio Brasileira quando prev uma sociedade fraterna.
2.2. Sistema de Seguridade Social

Em funo das finalidades do Estado, tem-se um menor ou maior grau de interveno na economia e nas relaes individuais. Stuart Mill, citado por Feij Coimbra,3 afirmava que o nico fim que justifica uma autorizao para a humanidade, individual ou coletivamente considerada, intervir com a liberdade de ao de qualquer um dos seus membros a sua autoproteo (grifo nosso). Celso Barroso Leite,4 ao analisar o fenmeno da expanso das atividades do Estado como origem do sistema protetivo previdencirio, explica a origem do intervencionismo social:
Um dos aspectos mais evidentes da ampliao da rbita estatal o intervencionismo econmico, consubstanciado em medidas que levam o Estado a atuar cada vez mais na ordem econmica, condicionando-a, regulamentando-a procurando disciplin-la e orient-la e at participando dela. E como no se pode cogitar da ordem econmica sem se cogitar da ordem social, de tal maneira se acham interligadas, quase concomitantemente esse intervencionismo econmico se tornou tambm intervencionismo social. A separao de funes est vocacionada a atender aos fins do Estado. As funes esto configuradas, pelo direito positivo de cada pas, como estruturas operacionais aptas a instrumentalizarem o Estado a fim de que este cumpra o seu destino: promover o bem de todos. , a seguridade social, o instrumental de que dispe o Estado, na Ordem Social, para, mediante duas vias de acesso a previdenciria (seguro social) e a assistencial (integrada pelos setores de sade e de assistncia) e com a cooperao dos atores sociais, resolver a questo social. 5

Um dos mecanismos de poltica social utilizado pelo Estado para atingir seus objetivos do Bem-Estar social o Sistema de Seguridade Social. O modelo ideal de Seguridade Social, conforme delineado por Beveridge, teria por objeto abolir o estado de necessidade.
2 3 4 5

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. COIMBRA, J. R. Feij. Direito previdencirio brasileiro. LEITE, Celso Barroso, VELLOSO, Luiz Paranhos. Previdnciasocial. BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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Seguridade Social, no conceito de Wagner Balera,6 o conjunto de medidas constitucionais de proteo dos direitos individuais e coletivos concernentes sade, previdncia e assistncia social, considerado j no mbito do modelo estabelecido pela Constituio Federal de 1988 no Brasil. O art. 6 da Constituio Federal de 1988 traz como direitos sociais: a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. Parte desses direitos so atendidos pelo Sistema de Seguridade Social, conforme art. 194 da Constituio Federal, formado pela Sade, Previdncia Social e Assistncia Social, atravs da ao integrada dos Poderes Pblicos e da sociedade, atendendo aos seguintes objetivos: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao do custeio; diversidade da base de financiamento e carter democrtico e descentralizado da administrao. Assim, esto protegidas pelo Sistema de Seguridade Social brasileiro as seguintes contingncias: doena, invalidez, morte, idade avanada, desemprego involuntrio, maternidade, carncia financeira. Essa proteo ocorre em vrios nveis, em carter contributivo ou no contributivo.
2.3. Previdncia Social

A Previdncia Social, definida no art. 6 da Constituio Federal de 1988 como um dos direitos sociais garantido, adquire carter de estrutura conforme o art. 194, quando definida como um dos componentes do Sistema de Seguridade Social. Na definio de Celso Barroso Leite, Previdncia Social seria o
conjunto de medidas, a cargo do poder pblico, destinadas a proteger as classes assalariadas e tanto quanto possvel a populao em geral contra determinadas situaes que afetam a capacidade econmica individual ou familiar, seja pela cessao dos rendimentos, seja pela supervenincia de necessidades especiais. PREVIDNCIA SOCIAL propriamente dita s comeou a existir quando o Estado a trouxe para sua rbita de ao, tornando-a servio pblico.7

Em sentido semelhante a definio de Wagner Balera:8

6 7 8

BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. LEITE, Celso Barroso, VELLOSO, Luiz Paranhos. Previdnciasocial. BALERA, Wagner. Noespreliminaresdedireitoprevidencirio.

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A previdncia social antes de tudo, uma tcnica de proteo que depende da articulao entre o Poder Pblico e os demais atores sociais. Estabelece diversas formas de seguro, para o qual ordinariamente contribuem os trabalhadores, o patronato e o Estado e mediante o qual se intenta reduzir ao mnimo os riscos sociais, notadamente os mais graves: doena, velhice, invalidez, acidentes no trabalho e desemprego.

O modelo da Previdncia Social brasileira de participao obrigatria, contributivo, com sistema de repartio simples, no qual as contribuies sociais originam um fundo nico, do qual saem os recursos para o pagamento de prestaes a qualquer beneficirio que, tendo sido atingido pela contingncia prevista, atenda os requisitos da legislao previdenciria. O modelo descrito o Regime Geral de Previdncia Social. Tambm integra a Previdncia Social brasileira o Regime Facultativo Complementar de Previdncia Social, no qual no nos deteremos nesse estudo, por tratar-se de relao jurdica privada, com caractersticas de seguro, sem qualquer relao com o servio pblico aqui abordado. A natureza, enquanto Regime Geral da Previdncia Social, essencialmente de servio pblico. Ao Estado cabe a funo de administrar a Previdncia Social. Essa tarefa no caberia nas operaes rotineiras da administrao pblica, por isso a administrao feita de forma descentralizada atravs de uma autarquia, estrutura teoricamente mais dinmica. Assim, o Decreto-lei 72 de 21-11-1966 criou o INPS Instituto Nacional de Previdncia Social hoje denominado INSS Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia responsvel pela administrao do sistema previdencirio brasileiro.
No Brasil, a Constituio que define a seguridade social como servio pblico. Chamada a intervir no interior da Ordem Social, a Administrao Pblica assume tarefas peculiares no contexto do Estado Social (tambm chamado de Estado-providncia, ou Welfare State) e se v forada a remodelar seus modos clssicos de atuao. Trata-se de servio pblico que, por igual, se expressa atravs de duas espcies de prestaes: os benefcios e os servios. Mas, nesta rea da seguridade social, servios so aquelas prestaes instrumentais ou acessrias que se destinam a garantir o pleno exerccio do direito ao benefcio. 9

As fontes normativas da Previdncia Social Brasileira so, alm da Constituio Federal de 1988, as Leis 8.212/91 (Plano de Custeio) e 8.213/91 (Planos de Benefcios da Previdncia Social), e o Decreto 3.048/99 (Regulamento da Previdncia Social). A proteo previdenciria feita atravs da concesso de prestaes, benefcios ou servios, elencados no art. 18 da Lei 8.213/91, aos segurados ou seus dependentes, que atingidos pelas contingncias previstas cumpram os requisitos determinados na legislao, sendo:
9 BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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I - quanto ao segurado: aposentadoria por invalidez; aposentadoria por idade; aposentadoria por tempo de servio; aposentadoria especial; auxlio-doena; salrio-famlia; salrio-maternidade; auxlio-acidente; peclio (RevogadopelaLein8.870,de15-4-94). II - quanto ao dependente: penso por morte e auxlio-recluso; III - quanto ao segurado e dependente: servio social e reabilitao profissional.

3. RELAO JURDICA DE PROTEO

Relao jurdica uma espcie de relao social, na qual os homens, buscando atingir um fim, entram em contato entre si, em situaes fticas com significado jurdico, ou seja, inseridas numa estrutura normativa.10 No caso da relao jurdica de proteo a que nos referimos, as situaes pertencem estrutura das normas previdencirias. A relao jurdica de proteo surge quando se cogita uma inexistncia ou insuficincia de renda que seria necessria para fazer face a um estado de necessidade, decorrente do acontecimento de uma contingncia (risco social), que atinge um beneficirio da Previdncia Social em situao na qual a lei estabelea o direito uma prestao previdenciria. 11 H duas correntes doutrinrias na classificao da relao jurdica previdenciria. A primeira a Teoria Unitria ou da Relao Bilateral, que entende a relao previdenciria nos mesmos moldes e pressupostos da relao securitria privada. A corrente que acreditamos mais acertada para definir as relaes presentes no sistema de seguridade social e, conseqentemente, em um de seus elementos, na Previdncia Social, a Teoria Escisionista. A Teoria Escisionista compreende o fenmeno previdencirio a partir de relaes jurdicas distintas e autnomas. Haveria pelo menos duas relaes jurdicas previdencirias, sem sinalagmaticidade entre elas: a relao de custeio e a relao de prestaes.
3.1. Natureza jurdica da prestao previdenciria

A prestao previdenciria direito subjetivo pblico. O direito subjetivo constitui um poder, atribudo pela norma objetiva, de postular o interesse.12 Se direito subjetivo pblico a faculdade conferida por norma jurdica, a partir de um fato jurdico ocorrido a um sujeito ativo, de exigir do Estado um comportamento determinado, com a finalidade de obter um
10 11 12

REALE, Miguel. Liespreliminaresdedireito. COIMBRA, J. R. Feij. Direitoprevidenciriobrasileiro. BERBEL, Fbio Lopes Vilela. Teoriageraldaprevidnciasocial.

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interesse juridicamente protegido, a definio de Feij Coimbra bem ilustra a natureza jurdica da prestao previdenciria:
, portanto, a prestao previdenciria o objeto material da obrigao do Estado, sempre que ocorra um risco social previsto em lei como objeto da ao protetora estatal.13 3.2. Elementos da relao jurdica de prestao previdenciria

Os elementos da estrutura interna da relao jurdica so: o fato jurdico, os sujeitos, o objeto e a garantia.
3.2.1. Fatojurdicoprevidencirio

O fato jurdico abstrato aquele previsto no modelo normativo, dever ser. A ocorrncia desse fato jurdico abstrato gera o fato jurdico concreto, ou seja: a concretizao fenomnica da hiptese descrita na norma jurdica, atravs da subsuno o encaixe perfeito do fato ocorrido no fato previsto. O fato jurdico da relao de prestao previdenciria a ocorrncia da contingncia (risco social) ensejadora de diminuio ou extino da gerao de renda, geradora de necessidade social, em funo da perda da capacidade laboral. Pode ser classificado como fato jurdico necessrio,14 no dependendo da vontade humana, e sendo intimamente ligado ao ciclo de vida, como, por exemplo: nascimento, idade, morte.
3.2.2. Sujeitosdarelaodeprestaoprevidenciria

Tendo a prestao previdenciria status de direito subjetivo pblico, e sendo o INSS a autarquia responsvel pela administrao previdenciria, este se constitui o principal Sujeito Passivo da maioria das relaes previdencirias, sempre enquanto representante da Unio. Assim, o Estado o sujeito passivo da relao de prestao previdenciria, ainda que tenha transferido a outros entes a capacidade de concesso dessas prestaes.
Outras pessoas, fsicas ou jurdicas, podem figurar no plo passivo da relao jurdica de proteo previdenciria, instrumentalizando a competncia jurdica da Unio. O artigo 117 da Lei n 8.213/91 regulamenta essa hiptese, determinando que a empresa, o sindicato ou a entidade de aposentados devidamente constituda poder, mediante convnio com a

13 14

COIMBRA, J. R. Feij. Op. cit. BERBEL, Fbio Lopes Vilela. Op. cit.

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entidade gestora, substituir a Unio, na condio de sujeito passivo, na relao jurdica de proteo. 15

Nos casos de salrio-maternidade e salrio-famlia, a prpria norma determina que os sujeitos passivos sero os empregadores. No entanto, sendo a proteo um direito subjetivo pblico, a Unio sempre ter responsabilidade solidria na relao. O sujeito ativo da relao de prestao previdenciria o titular do direito subjetivo, ou seja, o beneficirio hipottico. A Lei 8.213/91 determina quem sero esses beneficirios hipotticos, nos artigos 11, 12, 13 e 16, definindo os segurados e seus dependentes. Fbio L. V. Berbel classifica os sujeitos ativos da relao previdenciria de proteo em: filiado direto, ex-filiado direto e filiado indireto, conforme o fato gerador e as prestaes a que tero direito.
3.2.3. Objetojurdicodarelaodeprestaoprevidenciria

O objeto da relao jurdica a coisa o fim que se busca atravs do poder conferido pelo direito subjetivo. Assim, o objeto da relao jurdica de prestao previdenciria a concesso do benefcio ou servio devido pelo Estado na relao de proteo.
As prestaes administrativas de benefcios constituem o objeto da relao jurdica na qual o beneficirio o sujeito ativo e o Instituto Nacional do Seguro Social o sujeito passivo. Como cedio, no h natureza contratual nessa relao jurdica, de contedo manifestamente publicstico. 16 3.2.4. Garantia

A norma jurdica que institui relao jurdica, necessariamente, deve prever forma de garantir o cumprimento do direito subjetivo instaurado. Essa garantia consiste na faculdade de o titular do direito subjetivo descumprido ou ameaado pleitear, junto ao Estado, medida sancionatria contra o sujeito passivo, em face do descumprimento da obrigao jurdica. No caso da relao jurdica de prestao previdenciria, que consiste em direito subjetivo pblico, cujo sujeito passivo o prprio Estado, h mecanismos administrativos e judiciais para garantir o cumprimento dessa obrigao, sob pena de crime de responsabilidade.

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BERBEL, Fbio Lopes Vilela. Op. cit. BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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4. REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO

Sendo a prestao previdenciria um direito subjetivo pblico, tambm caracterizada como um servio pblico, cumpre-nos a anlise do regime jurdico administrativo, no qual em ltima instncia se dar a execuo do direito em questo e ao qual se sujeita o ramo do Direito Previdencirio. O sistema de uma disciplina jurdica, seu regime, constitui-se do conjunto de princpios que lhe do especificidade em relao ao regime de outras disciplinas. O Direito Administrativo o ramo do Direito Pblico que disciplina o exerccio da funo administrativa e os rgos que a desempenham. Funo pblica, no Estado Democrtico de Direito, a atividade exercida no cumprimento do deverde alcanar o interesse pblico, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessrios conferidos pela ordem jurdica.17
O poder poltico do Estado Democrtico de Direito brasileiro uno e indivisvel. Todavia, o texto constitucional (art. 2) consagra a diviso funcional desse poder em trs: executivo, legislativo e judicirio. 18

Dentre as funes pblicas, que podem ser legislativas, judiciais ou administrativas, interessa definir essa ltima. Funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhe faa as vezes, exerce naintimidadedeumaestruturaeregimehierrquicose que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhadamediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controledelegalidadepeloPoderJudicirio.19
A funo administrativa previdenciria consistir na qualificao da necessidade vital e, baseada nessa medida, na concretizao do objeto da prestao.20

No Direito Administrativo, algumas noes ou princpios so categoriais em relao a outros. Assim se processa uma cadeia descendente de princpios e categorias at os nveis mais especficos. Alguns aliceram todo o sistema; outros, destes derivados, dizem respeito ora a uns, ora a outros institutos, interligando-se todos, no s em plano vertical, como horizontal, formando uma unidade, um complexo lgico, a que se pode chamar de regimeadministrativo.

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MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Cursodedireitoadministrativo. PORTA, Marcos de Lima. Processo administrativo e o devido processo legal. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Op.cit. BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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No entender de Celso A. Bandeira de Mello, todo o sistema de Direito Administrativo se constri sobre dois princpios fundamentais, que se desdobram e refletem em outros: princpiosdasupremaciadointeressepblicosobre oparticulareindisponibilidadedointeressepblicopelaAdministrao. Da supremacia do interesse pblico sobre o particular derivam as seguintes conseqncias ou princpios subordinados: a) posio privilegiada do rgo encarregado de zelar pelo interesse pblico e de exprimi-lo, nas relaes com os particulares; b) posio de supremacia do rgo nas mesmas relaes. Explica ainda o autor citado acima que
uma vez que a atividade administrativa subordinada lei, e firmado que a Administrao assim como as pessoas administrativas no tm disponibilidade sobre os interesses pblicos, mas apenas o dever de cur-los nos termos das finalidades predeterminadas legalmente, compreende-se que estejam submetidas aos seguintes princpios: a) da legalidade, com suas implicaes ou decorrncias; a saber: princpios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da motivao e da responsabilidade do Estado; b) da obrigatoriedade do desempenho de atividade pblica e seu cognato, o princpio de continuidade do servio pblico; c) do controle administrativo ou tutela; d) da isonomia, ou igualdade dos administrados em face da Administrao; e) da publicidade; f) da inalienabilidade dos direitos concernentes a interesses pblicos; g) do controle jurisdicional dos atos administrativos.

A administrao pblica, na relao jurdica de proteo previdenciria, deve agir em conformidade com o regime jurdico administrativo em geral. Deve respeitar os mesmos princpios constitucionais e especficos que caracterizam esse regime ou sistema. Apenas a matria ser especfica, particular. As particularidades do Direito Previdencirio fazem com que este possa ser estudado como um ramo autnomo do direito, mas ainda assim constitui-se em um direito pblico, e assim sujeito, no tocante ao processo administrativo, ao regime jurdico do Direito Administrativo.

5. AS VIAS TCNICO-JURDICAS DE AO ADMINISTRATIVA 5.1. Ato administrativo

Ato administrativo um ato jurdico, a manifestao de um sujeito que acarreta efeitos jurdicos. Segundo Agustn Gordillo,21 atos jurdicos so as
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GORDILLO, Agustn. Tratadodederechoadministrativo. t. 3, El acto administrativo.

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decises ou declaraes que produzem um efeito jurdico, que produzem o nascimento, modificao ou extino de um direito ou um dever. O Estado desenvolve diversas atividades para cumprir sua funo administrativa, por meio de seus agentes, os quais tomam decises expressas em atos que produzem efeitos jurdicos. Assim, o ato administrativo um dos modos de expresso das decises tomadas por rgos e autoridades da Administrao Pblica, que produz efeitos jurdicos com observncia da legalidade. 22 O ato administrativo tem como requisitos de validade ou elementos constitutivos: agente competente, objeto, forma, motivo e fim. caracterizado ainda como declarao de vontade expressa ou tcita do Estado ou de quem lhe faa as vezes; sujeio ao regime jurdico de direito pblico, aos princpios constitucionais e aos prprios do direito administrativo; produo de efeitos jurdicos imediatos e possibilidade de controle jurisdicional.23 Alguns de seus atributos elencados pela doutrina so: presuno de legitimidade e veracidade, imperatividade, auto-executoriedade e tipicidade. O ato administrativo, ou deciso, nem sempre editado de imediato. Por vezes necessita de uma srie de etapas inter-relacionadas at chegar-se edio de um ato final. O ato administrativo o resultado em si do mtodo dinmico da processualidade jurdico-administrativa.24
A deciso que concede o benefcio, ou aquela que resolve deneg-lo, ato unilateral do rgo administrativo. Identificando, claramente, dois atos unilaterais: i) o requerimento e; ii) a deciso do Poder Pblico. Orlando Gomes afirma que esse modo de operar o direito social se faz presente nas chamadas prestaes administrativas, como a previdenciria.25 5.2 Processo ou procedimento administrativo

A denominao que se d sucesso de atos atravs da qual se exteriorizam as relaes entre a Administrao e os administrados tem sido objeto de estudo e polmica entre os doutrinadores. O termo processo era tradicionalmente utilizado em referncia funo jurisdicional. Assim, alguns preferem o uso do termo procedimento. Resumidamente, a diferena que se pode apontar entre os dois conceitos a seguinte: Procedimento: significa a sucesso encadeada de atos. Podem existir vrios procedimentos no interior de um mesmo processo administrativo.
22 23 24 25

MEDAUAR, Odete. Direitoadministrativomoderno. MORAES, Alexandre de. Direitoconstitucionaladministrativo. PORTA, Marcos de Lima. Processo administrativo e o devido processo legal. BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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Processo: significa, alm da sucesso encadeada de atos, a existncia de vnculos jurdicos entre os sujeitos, envolvendo direitos, deveres, poderes, faculdades, dentro da relao processual; havendo a presena do contraditrio entre as partes. A soluo desse contraditrio a deciso que se espera como resultado do processo administrativo. A expresso procedimento nos parece correta com relao ao encadeamento de fases para a obteno de uma deciso final. E a expresso processo foi consagrada pela Constituio Federal de 1988, com o significado de processualidade administrativa, como se depreende do texto do inciso LV do art. 5: aos litigantes, em processojudicialouadministrativo (grifo nosso), e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Em outros artigos constitucionais, o termo processo tambm utilizado para referir-se a outras atividades tpicas da funo estatal administrativa, como o processo de licitao ou o processo administrativo disciplinar. A Lei Federal 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica da Unio, tambm utiliza a expresso processo, e no procedimento, aderindo a esse entendimento.
Em sentido dinmico [fieri), a processualidade se traduz como movimento rumo a uma finalidade, a um produto. Em sentido esttico [factum), significa o resultado ou o produto obtido em razo de um movimento [fieri). Esses dois sentidos formam a matriz da processualidade e devem estar presentes em todos os processos jurdico-estatais. No h como se aceitar a existncia de apenas um deles, pois o fieri envolve a noo de finalidade: o fenmeno dinmico que consiste em movimentar-se em direo a algum lugar. Esse lugar o factum, que, por sua vez, somente possvel de ser obtido por intermdio de um fieri. A processualidade jurdico-estatal envolve necessariamente uma srie de atos, jurdicos ou no, que compem a dinmica desse fenmeno. A forma em que esses atos devem estar dispostos caracterizar a processualidade jurdico-estatal. 26

O procedimento encontra-se ligado funo administrativa. O essencial nele a constituio do ato administrativo. Os particulares e outros rgos da administrao que sejam parte em face da Administrao que emitir o ato administrativo final no tm poderes para abrir o procedimento, so meros colaboradores no sentido de requer-lo quando necessrio. Um dos requisitos para o requerimento que inicia o procedimento administrativo que o pedido seja possvel, que o direito pleiteado esteja previsto normativamente. Por isso necessrio indicar-se logo no primeiro momento as razes de fato e de direito que originaram aquele requerimento. O procedimento administrativo ter, a partir do requerimento, diversas fases, encadeadas logicamente, que podem classificar-se da seguinte maneira: preparatria, constitutiva, integrativa de eficcia.27
26 27

PORTA, Marcos de Lima. Processo administrativo e o devido processo legal. CUNHA, Paulo Ferreira da. O procedimento administrativo: estrutura.

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Paulo Ferreira da Cunha, analisando a estrutura interna do procedimento administrativo, o define da seguinte maneira: complexo de atos, de diverso carter material e diversa funo, com sujeitos produtores ou intervenientes distintos, entre si dotados de autonomia relativa, encadenados numa evoluo lgica e temporal, direcionados a um fim (interesse pblico) de que so elementos instrumentais, embora algum desses atos intermedirios possa ter importncia autnoma suficiente para que se tente impugn-los. Existem nexos procedimentais de legitimao e de eficcia, que fundamentam o encadeamento dos atos. Dentre esses nexos pode-se analisar as fases do procedimento administrativo. No caso em questo, sob as regras especficas do Direito Previdencirio.

6. PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIRIO DE PRESTAES A tutela do direito material ao benefcio compete ao Estado que, no exerccio da funo administrativa, valendo-se de adequado procedimento, define a existncia e extenso de direitos subjetivos pblicos, no plano formal. De fato, desde a formulao do pedido de benefcio, at a deciso final exarada pelo Poder Pblico, estaremos posicionados no mbito administrativo por excelncia o do procedimento cujo escopo consiste na busca da individualizao da prestao devida, nos termos da lei, ao beneficirio, titular do direito subjetivo.28 6.1. Fontes formais

As fontes do direito previdencirio, onde encontramos as normas relativas tanto ao direito quanto ao procedimento administrativo para pleite-lo, so: a Constituio Federal de 1988, as Leis 8.212/91 e 8.213/91, o Decreto 3.048/99, a Lei 9.784/99, a Portaria 88/2004 e a Instruo Normativa 118/2005. Embora no consideremos a Instruo Normativa uma fonte formal por tratar-se de mero manual de procedimento para a administrao, em alguns casos precisamos analis-la, pois o servidor pblico est vinculado a ela, tem obrigao de execut-la, mesmo que suas regras no estejam em conformidade com a lei, em funo da presuno de legitimidade e de legalidade dos atos administrativos. Assim, devemos lev-la em considerao, mesmo que seja para apontar eventuais ilegalidades.

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BALERA, Wagner. Op. cit.

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6.2. Fases do processo administrativo previdencirio de prestaes A individualizao da prestao pode no se concretizar por intermdio de ato nico ou de um nico rgo da administrao. certo, mesmo assim, que h (deve haver) entre atos, atores e fases, entrosamento perfeito, expressando de modo total o itinerrio procedimental rigidamente formulado pelas normas. Cada um dos atos que, em coordenao funcional, induziro a resultante de proteo social, no dotado de autonomia. O procedimento encadeado. Um ato sucede o outro. E, cada ato se vincula aos antecedentes e aos subseqentes para a dirimncia final da questo. Interessam as diversas etapas que integram o itinerrio procedimental do pedido de benefcio, confeccionando certo produto.29

A doutrina divide-se sobre quantas fases podem ser identificadas na estrutura do processo administrativo. Aldo M. Sandulli reconhece trs fases comuns a todos os processos administrativos: a preparatria, a constitutiva e a integrativa de eficcia. Paulo Ferreira da Cunha reconhece as mesmas trs fases de Sandulli, mas acrescenta ao longo de sua anlise outros momentos aos quais chama de subfases. Essas subfases, para outros autores, assumem a denominao de fases, de acordo com a importncia que cada um lhes d. A fase preparatria, por exemplo, inclui as fases de instaurao e de instruo. Alberto Xavier entende haver cinco fases: inicial, instrutria, decisria, complementar e de impugnao. Hely Lopes Meirelles descreve cinco momentos: a instaurao, a instruo, a defesa, o relatrio e o julgamento.
Considerada a natureza alimentar dos benefcios, o legislador imprimiu celeridade a todo o procedimento, fixando rgidos prazos para a respectiva concluso. Assim que, entre a data da entrada do requerimento, instrudo com os documentos pertinentes, e a data do primeiro pagamento, no poder ser ultrapassado o prazo de quarenta e cinco dias, determina o art. 41, 6a, da Lei n. 8.213, de 1991. Sempre que, por razes de ordem prtica, houver atraso no pagamento do benefcio, as parcelas respectivas devero ser atualizadas monetariamente, conforme comanda o 7, do mesmo artigo 41.30

A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo federal, deve ser aplicada de forma subsidiria legislao previdenciria no que toca seus procedimentos. Ela prev as fases de instaurao (arts. 5 ao 8), instruo (arts. 29 a 46), defesa (arts. 36 a 41, 44 e 46), relatrio (art. 47) e julgamento (arts. 48 a 50).
Na rotina administrativa, so raras as ocasies em que o tema de benefcios tenha soluo liminar. Em geral, o procedimento em que se concre29 30

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tiza a concesso (ou denegao) de benefcio estende-se por diversas fases ou momentos em que se objetiva, respectivamente, qualificar o segurado e o beneficirio; verificar a carncia; enquadrar a situao de fato no tipo de prestao cabvel; apurar o salrio-de-benefcio; calcular a renda mensal e, finalmente, expedir a comunicao da deciso ao interessado. Pode-se dizer que, o itinerrio procedimental, ter seu ponto culminante com o despacho no qual lavrada a deciso administrativa sobre o pedido. Mas, cada ato integrante da seqncia , de per si, relevante e, a respectiva exteriorizao, deve se dar de modo objetivo e fundamentado. 31 6.2.1. Fasedeinstaurao Para pr em movimento o rgo previdencirio, o beneficirio deve demonstrar que o risco social (o evento ou contingncia previsvel, a situao de fato tpica definida pelo direito objetivo) ocorreu e o atingiu concretamente, produzindo, como efeito, o direito a certo e determinado benefcio. 32

A fase de instaurao ir comear com a iniciativa. Por iniciativa entende-se o requerimento, quando so apresentados por escrito os fatos e indicados os direitos que motivaram o processo administrativo.
O requerimento um pressuposto indispensvel constituio do crdito previdencirio do beneficirio. Sem que essa providncia esteja formalizada, o Poder Pblico, representado pela autarquia legalmente incumbida de fornecer as prestaes o Instituto Nacional do Seguro Social no pode, salvo situaes excepcionalssimas de outorga de ofcio do benefcio, exercer a funo administrativa. 33

O requerimento da prestao previdenciria pode ser feito pelo interessado ou de ofcio (nos casos de auxlio-doena).
O pleito do interessado se expressa, via de regra, em formulrio o pedido de benefcio que, sob o aspecto formal, deve, a um s tempo, descrever o estado de necessidade (caracterizando a situao de fato definida em lei como risco social); demonstrar a qualidade jurdica do requerente e indicar a espcie de prestao que se postula.

feito pessoalmente, ou atravs de procurador, na Agncia da Previdncia Social mais prxima de sua residncia ou atravs da Internet (nos casos de auxlio-doena e penso por morte). A facilidade de acesso Previdncia est inserida nos princpios constitucionais da universalidade do atendimento e da descentralizao da administrao.

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Tm capacidade para requerer os maiores de 18 anos. Os civilmente incapazes devem ser representados por responsvel, tutor ou curador. imprescindvel, via de regra, que para fruir benefcio, o interessado provoque a Administrao Pblica.34 O requerimento no processo administrativo deve ser formulado por escrito e deve conter: rgo a que se dirige; identificao do interessado ou seu representante; endereo para correspondncia; formulao do pedido com exposio de fatos e fundamentos; data e assinatura. No processo administrativo previdencirio, h impressos prprios para facilitar o requerimento do interessado. No momento do requerimento, o interessado deve juntar os documentos que demonstraro os fatos e o direito. Por exemplo: os comprobatrios do vnculo com a Previdncia, do tempo de contribuio, da ocorrncia de acidente do trabalho, de falecimento de segurado, de recolhimento priso, de exposio a agentes prejudiciais sade, de incapacidade laboral, conforme a contingncia que se queira comprovar. Alm dos documentos de identificao pessoais e qualificativos. A apresentao de documentao incompleta no constitui motivo para recusa do requerimento de benefcio, conforme art. 176 do Decreto 3.048/99.
Apresentado o pedido de benefcio, a pea, que d incio ao processo, ser obrigatoriamente recebida, mesmo quando no instruda com toda a documentao necessria respectiva apreciao. Eis que determina, adequadamente, o art. 105, da Lei n. 8.213, de julho de 1991, in verbis: Art. 105. A apresentao de documentao incompleta no constitui motivo para recusa do requerimento de benefcio. Tendo diante de si o requerimento do beneficirio, compete ao Poder Pblico examinar os elementos que lhe esto sendo submetidos e pronunciar-se sobre o direito. Se existe ou no algo a conceder, de tudo deve a autoridade administrativa atestar, formal e regularmente, inclusive opondo obstculos legais ao deferimento do que foi requerido.35

Essa disposio encontra-se de acordo com o direito de petio, garantido pelo art. 5, XXXIV, da Constituio Federal de 1988.
A base constitucional para o direito manifestao da autoridade pblica, sobre questes nas quais certo interesse est em jogo, o direito de petio, garantia sempre presente nas Normas Fundamentais do Brasil. Voltemos nossos olhos para o teor da garantia expressa no art. 5a, inciso XXXIV, da Lei Magna. Eis como se encontra grafado o referido preceito: Art.5Q.......................................................................
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XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; (...). 36

A data em que feito o requerimento tem efeitos sobre a data de incio de alguns benefcios e seu respectivo pagamento, bem como sobre o clculo da renda mensal inicial.
6.2.2. Fasedeinstruo

Nessa fase, ocorre a elucidao dos fatos apresentados, com produo de provas, depoimento da parte, oitiva de testemunhas, inspees, percias, juntadas de documentos, laudos e pareceres necessrios. Durante essa fase, identificam-se alguns dos princpios pelos quais deve se pautar a administrao na conduo de suas atividades. O devido processo legal deve estar presente em todas as fases. O contraditrio e a ampla defesa, a publicidade, o acesso aos autos e informaes, aparecem aqui com nfase, para dirimir quaisquer dvidas necessrias obteno da deciso final.
Pode ser que, ausente o documento, o Poder Pblico no possa examinar o direito. Suponha-se que pedido de penso no tenha sido lastreado com certido de casamento (cnjuge) ou de nascimento (filho). Sem estar instrudo com a certido, o pedido no trar para o bojo do processo administrativo a prova da relao de dependncia existente entre o segurado, cuja morte gerou o benefcio, e o postulante. Suponhamos, porm, que o tal papel no seja de fcil obteno por parte do requerente. Ao invs de recusar-se a dar andamento ao pleito, cumpre antes ao INSS, de ofcio, pr em campo os agentes do servio social para que estes providenciem a certido ou qualquer outro documento que seja considerado indispensvel obteno do benefcio. Essa atividade instrumental se concretiza por intermdio da assistncia complementar de natureza jurdica a que faz jus o sujeito de direitos.37

A instruo termina quando todas as informaes necessrias deciso final estiverem disponveis. Durante a fase de instruo, no processo administrativo previdencirio, o INSS far em primeiro lugar a verificao do vnculo ou filiao do interessado com a Previdncia. H trs possibilidades: segurado, ex-segurado, dependente de segurado ou ex-segurado. O ex-segurado apenas ter direito a qualquer prestao previdenciria se comprovado o direito adquirido em
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data anterior perda da qualidade de segurado, ou no caso de aposentadoria por idade amparada pela Lei 10.666/03. O segundo passo , considerada a prestao requerida, verificar se houve o cumprimento do requisito carncia, prevista nos artigos 25 e 26 da Lei 8.213/91. O perodo de carncia o nmero mnimo de contribuies indispensveis para que o beneficirio faa jus ao benefcio. Independem de carncia os benefcios de penso por morte, auxlio-recluso, salrio-famlia e auxlio-acidente de qualquer natureza, salrio-maternidade (para as seguradas empregada, empregada domstica e avulsa). Outra anlise pertinente verificar se o interessado que pleiteia beneficio j no est em gozo de outro benefcio previdencirio no acumulvel. O art. 167 do Decreto 3.048/99 enumera os benefcios cujo recebimento conjunto no permitido, salvo casos de direito adquirido. Identificado um desses casos, o interessado deve ser chamado para esclarecimento, antes da eventual deciso de indeferimento do pleito. As informaes contidas nos documentos apresentados sero comparadas com aquelas constantes dos bancos de dados oficiais da Previdncia e outros rgos estatais, se necessrio. Um dos procedimentos autnomos que podem ocorrer dentro do processo administrativo de prestaes a correo de dados cadastrais ou retificao de informaes nos bancos de dados oficiais. Por isso o interessado deve ser informado de qualquer divergncia que afete seu direito. A crescente informatizao dos instrumentos de controle estatais tem por finalidade aumentar sua confiabilidade e eficincia. A utilizao das informaes contidas nos bancos de dados oficiais tem por objetivo facilitar a anlise dos fatos e do direito no processo administrativo. Mas os bancos de dados esto sujeitos a erro, j que so alimentados por diversas fontes. O segurado poder, a qualquer momento, solicitar a retificao das informaes constantes no CNIS Cadastro Nacional de Informaes Sociais com a apresentao de documentos comprobatrios sobre o perodo divergente, conforme previsto no 2 do art. 29-A da Lei 8.213/91. A correo dessas informaes essencial para a configurao do direito do interessado, pois os vnculos e salrios-de-contribuio do perodo a partir de julho de 1994 ali constantes sero presumidos verdadeiros para fins de contagem de tempo de contribuio e de clculo de renda mensal inicial de benefcios. Da anlise da documentao apresentada, durante a fase de instruo, podem surgir outros processos intermedirios ou solicitaes da administrao. Pode-se solicitar a apresentao de novos documentos que auxiliem a instruo e a comprovao do direito pleiteado. A administrao pode realizar entrevista com os beneficirios para esclarecimentos de dvidas ou divergncias. Pode ser solicitada percia mdica para comprovao de incapacidade. 272

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No caso de haver documentos inacessveis ao beneficirio, a administrao pode realizar diligncias em empresas ou em outros rgos pblicos para complementar a instruo do processo administrativo. A Lei 8.213/91 prev no artigo 108 a Justificao Administrativa, um processo intermedirio para comprovao de fatos alegados com documentao insuficiente para ser considerada prova plena, em que se admite a prova testemunhal.
6.2.3.Fasededefesa

A fase de defesa mais especfica de processos administrativos de punio, disciplinar e fiscal. Mas pode ocorrer durante o processo previdencirio, em procedimentos autnomos que o compem. Por exemplo, durante a anlise da documentao apresentada para a concesso de determinada prestao, a administrao pode verificar em seu sistema que no foram pagas algumas contribuies, ou alegar falta de carncia. O administrado tem o direito de defender-se e apresentar provas contrrias a essas alegaes, que podem originar-se de falhas nos bancos de dados do INSS.
6.2.4.Fasederelatrio

Analisadas todas as informaes disponveis no processo, avaliadas as provas, os fatos e o direito pleiteado, a administrao normalmente faz um relatrio, que servir de orientao para a deciso final, bem como de documentao da mesma para futura consulta. Esse relatrio no tem fora decisria, mas certamente dar subsdios motivao do ato final, embora no vincule a autoridade julgadora. O relatrio pode aparecer em diversas fases do processo administrativo, seja na anlise inicial, seja em fase recursal, seja ao final de uma percia.
bem possvel que, atentando ao elementar princpio de diviso do trabalho, ou para que opere com maior eficincia o processar do pedido, a funo administrativa previdenciria se manifeste com a interveno dinmica de diversos rgos e setores, cada qual cumprindo tarefa especfica, preparatria da deciso final sobre o requerimento. Operao tcnica destinada a estimar o valor da prestao, ser processado pela DATAPREV o clculo da renda mensal que, depois, ser acostado ao expediente que tramita junto ao rgo local do INSS. A percia mdica, quando exigvel, poder ser objeto de interveno de especialistas, at mesmo de fora dos quadros da instituio previdenciria.38

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BALERA, Wagner. Op. cit.

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6.2.5 Fasedejulgamento

Alguns autores a consideram a ltima fase do processo, pois dada a deciso final, emitido o ato administrativo desejado, qualquer requerimento de modificao deste seria um novo processo.
O provimento administrativo requerido produzir efeitos importantes na esfera jurdica do beneficirio. Ao administrador pblico cumpre, por conseguinte, pronunciar-se objetivamente sobre a postulao. 39

O processo administrativo previdencirio apenas ter sua fase final quando decidido pela concesso ou no da prestao pleiteada, esgotada toda a fase recursal administrativa.
Recebendo o pedido de benefcio e no reconhecendo a ocorrncia da contingncia social que gera a necessidade de proteo previdenciria, ou, ainda, reputando incompletos os elementos fornecidos pelo beneficirio, o Instituto Nacional do Seguro Social j est, de certo modo, denegando o pedido. 40

A fase decisria aquela em que a autoridade competente, unipessoal ou colegiada, estabelece o objeto do ato que emite a deciso, com as devidas formalidades.
A deciso a ser proferida pelo Instituto, ao cabo do procedimento sumrio que se descreveu, individualizar a prestao previdenciria, indicando pressupostos e elementos objetivos e subjetivos que a identificam. Todos os atos procedimentais at ento praticados cooperam para que o ato administrativo decisrio seja proferido. 41

nela que se d a notificao, publicao, homologao ou aprovao do que foi decidido.

Via de conseqncia, a controvrsia se instaura a partir do instante em que o beneficirio toma conhecimento do despacho da autoridade competente. Esse ato administrativo, ao qual o direito anterior conferia singela eficcia tratando-o como um mero comprovante da recusa para ressalva de direitos deve obrigatoriamente consignar, com riqueza de detalhes formais, quais e quantos documentos indispensveis ao processamento do pedido deixaram de ser acostados ao requerimento. 42

Todas as decises da administrao no processo previdencirio devem estar de acordo com os princpios constitucionais e os especficos administrativos e previdencirios.
39 40 41 42

BALERA, Wagner. Op. cit. BALERA, Wagner. Op. cit. BALERA, Wagner. Op. cit. BALERA, Wagner. Op. cit.

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Os princpios inseridos na Carta Magna devem ser rigorosamente respeitados por todas as formas de exteriorizao do poder estatal, onde est includa a atividade administrativa. 43 O princpio da legalidade preceito bsico. As decises devem ser motivadas e devidamente fundamentadas. Qualquer ato decisrio, final ou intermedirio, deve trazer qual a norma em que est baseado. Isto fundamental tambm para garantir o controle desses atos, tanto judicial quanto em instncia administrativa recursal, garantindo os princpios da ampla defesa e do contraditrio.
O princpio da legalidade fundamental para nosso ordenamento jurdico porque pe fim obrigatoriedade de os administrados fazerem ou deixarem de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5, inciso II, da Constituio Federal). Do ponto de vista da Administrao Pblica, esse princpio determina que ela somente deve agir de ofcio quando a lei lhe permitir. Isso se justifica porque o princpio da legalidade configurase como um pressuposto do Estado Democrtico de Direito, imprescindvel, pois, para a sua existncia. Por isso, ele um postulado do Estado Democrtico de Direito. 44

fundamental que a deciso tenha por base as provas e informaes constantes no processo administrativo, bem como se interprete devidamente a legislao vigente. 45 A deciso final do processo administrativo de prestao previdenciria pode ser: conceder o benefcio desejado conforme o pedido; conceder o benefcio que melhor se conforme ao requerente mesmo que diverso; conceder o benefcio divergente do que foi pedido (com erro de clculo ou de tempo de contribuio considerado, por exemplo); negar o benefcio. Assiste ao beneficirio o direito de rebelar-se contra cada ato e, aps receber a comunicao oficial, interpor o recurso cabvel.46 Proferida a deciso, se o beneficirio dela discordar poder interpor o recurso cabvel. O processo administrativo prev uma fase recursal. O recurso ser interposto face o CRPS, o Conselho de Recursos da Previdncia Social. Em alguns casos, a deciso da qual se recorre intermediria. A deciso de capacidade laboral aps uma percia mdica, por exemplo, constitui uma deciso intermediria, essencial para a deciso final, que constitui um processo prprio dentro do processo principal. O recurso dessa deciso caracterizado por uma nova percia, dessa vez feita por uma junta mdica, que se negado novamente estar sujeito a encaminhamento ao CRPS.
43 44 45 46

PORTA, Marcos de Lima. Processo administrativo e o devido processo legal. PORTA, Marcos de Lima. Op. cit. COSTA, Nelson Nery. Processoadministrativoesuasespcies. BALERA, Wagner. Processoadministrativoprevidencirio: benefcios.

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Essa interposio de recurso feita perante a Agncia da Previdncia Social responsvel pelo processo administrativo inicial. Esta far um reexame da documentao e do ato decisrio antes de encaminhar o recurso para o CRPS. Verificado qualquer erro, a deciso poder ser reformada nessa primeira instncia. Se a autoridade mantiver sua deciso, ento encaminhar o recurso, devidamente relatado e instrudo, para as Juntas de Recursos. As decises do CRPS se daro em forma de acrdo. So feitas por rgo colegiado, com participao democrtica, conforme preceito constitucional, de trabalhadores, empresas e governo. A finalidade uma deciso garantida no interesse pblico. No h necessidade de esgotamento da via administrativa para a defesa dos interesses do administrado na via judicial. Uma das causas usuais de acesso ao poder judicirio para dirimir as divergncias do processo administrativo a no-observncia dos prazos legais para emisso de atos decisrios. A Lei 9.784/99 prev um prazo de 30 dias para esses atos, e a Lei 8.213/91 prev 45 dias. razovel ento que, passados 45 dias sem qualquer pronunciamento da administrao, o beneficirio ingresse com reclamao no poder judicirio.
Por fim, deve o ato administrativo ser passvel de controle pelo Poder Judicirio, j que esse rgo , por nosso sistema jurdico, o responsvel por uma das formas de controle externo exercido sobre a Administrao Pblica. Alm disso, o controle judicial, no Brasil, assume uma importncia muito maior do que em certos pases da Europa continental, como Frana, Espanha e Itlia, pois nesses pases a jurisdio dual, enquanto no Brasil una. No Brasil, nenhuma leso ou ameaa de direito pode ser excluda da apreciao do Poder Judicirio (art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal); j naqueles pases nem toda leso ou ameaa de direito pode ser apreciada pelo Poder Judicirio, uma vez que, na esfera administrativa, em certos casos, as decises fazem coisa julgada material, intangveis at mesmo pelo Poder Judicirio.47

Por outro lado, mesmo aps as decises em nvel recursal, o beneficirio pode manter a convico de seu direito, diverso daquilo que foi decidido. As decises administrativas no fazem trnsito em julgado para o administrado, que pode recorrer judicialmente. Mas fazem trnsito em julgado para a Administrao, o que numa anlise coerente pode ser identificado como uma desigualdade frente ao princpio da ampla defesa e do contraditrio.
6.2.6. Faseintegrativadeeficcia

Concedida a prestao previdenciria, h outras fases que entendemos componentes do mesmo processo, pois referentes s mesmas partes e ao mesmo objeto, relativas manuteno da prestao.
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PORTA, Marcos de Lima. Processo administrativo e o devido processo legal.

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O Ato administrativo existe, est perfeito, no momento do termo da fase constitutiva. Por isso, a fase integrativa de eficcia auxiliar, secundria, face tambm chamada essencial (ALESSI), aquela em que o tipo legal do ato fica preenchido. Daqui que no s a fase integrativa de eficcia seja eventual, podendo de todo no ocorrer, no ser necessria, e no existir, portanto. No caso normal da produo desta fase num tempo terminal do P. A., ela portadora de simples efeitos declarativos, pelo que a eficcia que permite ao ato naturalmente contada desde o momento em que este atingiu a sua completude, desde o fim da fase constitutiva (eficcia ex tunc). A eficcia, lembremo-lo, a aptido de um ato para a produo de efeitos jurdicos, para operar modificaes jurdicas: de ndole constitutiva, declarativa ou preclusiva, sob o plano substancial ou processual S no caso da concreta anulao do ato, em que ele banido do mundo do direito, s ento a eficcia perder com a invalidade, melhor, com o retirar prtico das suas conseqncias jurdicas.48

Entre os procedimentos integrantes da fase integrativa de eficcia, encontram-se: a implantao do benefcio concedido e a efetivao do pagamento da renda mensal e eventuais valores atrasados, relativos demora na concesso do mesmo; as percias peridicas obrigatrias previstas nos benefcios por incapacidade; a auditoria peridica prevista para controle de concesso realizada pela Administrao; os reajustes anuais para preservao do valor real das prestaes previdencirias; o procedimento de renovao de benefcios por incapacidade; a transformao ou converso de benefcio de incapacidade temporria para benefcio de incapacidade permanente; o cancelamento de benefcios por irregularidade devidamente comprovada; o procedimento de cessao de benefcio por falecimento do beneficirio ou por desaparecimento da contingncia ou necessidade (no caso de incapacidades). Dos atos relativos integrao de eficcia citados acima tambm cabe recurso caso o beneficirio deles discorde. Esse recurso tambm seguir as instncias previstas na via administrativa e a possibilidade de recurso judicial, conforme citado acima.

7. CONCLUSES

Aps a anlise das caractersticas do processo administrativo previdencirio de prestaes, a concluso a que se chega pela adequao do mesmo aos preceitos constitucionais e administrativos. No entanto, h problemas diversos. So estes relacionados mais execuo do processo administrativo que sua estrutura legal. Os problemas podem ser resumidos numa palavra: gesto.

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CUNHA, Paulo Ferreira. Op. cit.

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Para atender aos objetivos da Previdncia Social, em conformidade com os princpios constitucionais da Seguridade Social de universalizao de atendimento e cobertura, h necessidade de uma gesto eficiente da mquina administrativa. A demanda ser mais intensa medida que se ampliar a cobertura previdenciria maioria da populao. Para atend-la com eficincia essencial uma administrao com quantidade e qualidade suficientes, com bancos de dados consistentes, servidores treinados, equipamentos no obsoletos. No se pode esquecer que o objetivo principal da prestao previdenciria a substituio da renda do trabalhador num momento de necessidade causado por uma contingncia legalmente prevista. A fim de no agravar a situao de necessidade, a concesso dessa prestao urgente. Pouco resolve, por exemplo, a concesso de um auxlio-doena, cuja caracterstica bsica uma incapacidade temporria, ser feita vrios meses aps o requerimento, se nesse momento encontrar o beneficirio j recuperado, mas que ficou sem condies de sustentar a si e a sua famlia enquanto esteve incapaz. H que se cuidar para que seja atingido o objetivo primordial da prestao previdenciria. Porque este a prpria razodeser de toda a estrutura institucional especfica, criada exatamente para atender as necessidades do segurado.

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