LA RETASACIN DE BIENES EXPROPIADOS

P O R

ALFONSO PREZ MORENO

Profesor Adjunto de Derecho Administrativo

SUMARIO:

I. INTRODUCCIN.II.

PRECEDENTES:

LA RETASACIN COMO GARANTA DE

ORICEN JURISPRUDENCIAL: A) Un principio abandonado: el impago del precio como determinante de la recuperacin de los bienes expropiados. B) Los trminos de eficacia de los actos de valoracin y de tramitacin de los expedientes de expropiacin. C) La aplicacin de la teora de la imprevisin (acogida de la clusula "rebus sic stantibus"). D) La aplicacin analgica de, la Ley CAMBO sobre valoracin de bienes objeto de reversin. E) Regulacin de la retasacin.III. CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE RETASACIN:

A) Retasar es valorar otra vez o actualizar el primitivo justiprecio? B) Retasacin, revisin y actualizacin de justiprecios. C) Fundamenl acin de la retasacin: a) Los principios constitucionales y de justicia material, b) La retasacin como consecuencia del incumplimiento de la carga de pago del justiprecio. La obligada transformacin del artculo 1.124 del Cdigo Civil, c) Caducidad de justiprecio y pretensin de retasacin.
IV. ADQUISICIN Y PRDIDA DEL DERECHO A LA RETASACIN: A) El impago del justiprecio

como presupuesto. B) El transcurso de los dos aos. Cmputo del trmino inicial. C) La peticin del expropiado. Retasacin de oficio. D) El convenio sobre retasacin, la retasacin convenida y la renuncia del derecho.V. EJERCICIO DEL DERECHO : A) El interesado. B) La Administracin y el beneficiario. O El procedimiento de retasacin.VI. LA RETASACIN EN LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES: A) Consideracin general. B) El artculo 70

de la Ley de Expropiacin
las expropiaciones

Forzosa: un prece.pto sobre "revisi-n". C) La retasacin en

JUICIO CRTICO SOBRE LA RETASACIN.

urbansticas.VII.

INTRODUCCIN

Cualquier institucin administrativa no excepcional une a la lgica dificultad de ofrecer una regulacin adecuada para las relaciones que contempla la de conjugar, en un equilibrio de garantas, la suficiente dosis de prerrogativa de la Administracin, con la adecuada proteccin de los derechos e intereses de los administrados. Las disposiciones legales y reglamentarias, aunque traduzcan con perfeccin lgica los dictados de ese principio de justicia materia], no puede decirse que cumplan su
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verdadera funcin si, en definitiva, los mrgenes que quedan al poder exento de la Administracin son, en la prctica cotidiana, un grave atentado contra aquellos derechos de los particulares. El principio de efectividad de las normas no es un expolente de pensamiento utilitarista, sino la inexorable exigencia que el papel de las Administraciones Pblicas en la conformacin de las sociedades modernas ha impuesto al legislador y al jurista. La invigencia social de los preceptos legales, la huida a los mismos por las funestas consecuencias prcticas que su observancia puede originar, es el gran fracaso de un ordenamiento jurdico. Esa tensin entre la prerrogativa y la garanta, que a veces precisa del concurso de una fina sensibilidad jurdica para su recepcin, se ha manifestado tradicionalmente en la expropiacin forzosa. La necesidad pblica (luego, incluso, la utilidad pblica y el inters social) y el derecho de propiedad son dos valores claramente abiertos y apreciados en las pocas precedentes. A lo largo de nuestra evolucin jurdica relativa a la institucin expropiatoria desde el atisbo de la Ley 2, ttulo I de la Partida II, hasta las Leyes generales de 1836, 1879 y la vigente de 1954, sa ha manifestado un proceso sustantivo de enriquecimiento en la normativa mediante la traduccin de los principios de justicia material (la metafsica) en tcnicas jurdicas concretas (1). La Administracin est atenta a los distintos cambios y las nuevas exigencias que han de satisfacer las instituciones jurdicas, procurando va interpretacin, va regulacin reglamentaria o, en su caso, va de proposicin legislativa fortalecer su posicin en aqullas. Cada conquista para la garanta del derecho de los administrados determina un movimiento administrativo de apropiacin de tcnicas o imposicin de prcticas para quedar en la postura ms cmoda en la aplicacin de la normativa institucional. De esta manera puede decirse que, en la regulacin de la expropiacin, se ha consumado el proceso de afirmacin y proteccin de la prerrogativa, pero no ofrece similar grado de respaldo la garanta de los particulares. Mientras que en breve perodo de tiempo la Administracin ha podido conseguir importantes excepciones a la normativa general, especialmente en la regulacin de las expropiaciones de urgencia y en las adaptaciones
(1) La traduccin ele la metafsica en tcnica, como quehacer del jurista, es unu idea ampliamente proclamada y desarrollada por el maestro GARCA DE ENTERHIA, E. Vid., entre otros trabajos. La lucha contra las inmunidades del poder en Derecho administrativo (poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos), nijm. 38 de esta RKVISTA, pgs. 159 y ss., y El principio de la interpretacin ms favorable al derecho de los administrados al enjuiciamiento judicial de los actos administrativos, nmero 42 de esta REVISTA, pgs. 267 y ss.

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de las normas de valoracin para las expropiaciones urbansticas; los administrados no tienen an suficientemente garantizado el derecho elemental de recibir el pago del justiprecio con la prontitud necesaria y justa. Con la expresin "suficientemente garantizado" no se niega que exista una regulacin completa de la cuestin, lo que se pone en entredicho, a la vista de la realidad social concreta, es que esas tcnicas jurdicas de garanta frente a la demora renan los requisitos precisos para ser eficaces. Sabido es que nuestra vigente Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 1954 impone a la Administracin la necesidad de pagar el inters legal del justiprecio durante el tiempo que medie entre el transcurso de seis meses desde la iniciacin del expediente y la determinacin definitiva del justo precio (art. 56) y durante el tiempo que medie entre el transcurso de otros seis meses desde la determinacin del justo precio hasta el momento del pago (art. 57); previndose que si transcurren dos aos sin que el pago se efecte habr de procederse a evaluar de nuevo los bienes expropiados (art. 58). Pese a todo ello, es una realidad frecuente la situacin de expropiados que, despus de varios aos de tener fijados definitivamente los justiprecios, no han podido obtener el pago de la Administracin; situacin que es extremadamente grave en los supuestos, excesivamente frecuentes, de ocupaciones de urgencia. La praxis administrativa demuestra la inoperancia generalizada del sistema de garantas descrito. Resumiendo la cuestin, ha razonado GONZLEZ PREZ el fracaso de la Ley en el siguiente texto: "La coaccin que supone el abono del inters legal no es efectivo, entre otras razones porque la diferencia de valor, consecuencia de la devaluacin de la moneda, reporta un beneficio superior a la carga que supone el abono del inters legal. Y lo mismo contina puede afirmarse respecto de la otra medida, esto es, la prctica de un nuevo justiprecio. Ante su sola posibilidad, se aterran los expropiados. Decir al interesado, despus del calvario de un expediente de justiprecio, con sus trmites y gastos consiguientes, que tiene que empezar de nuevo, resulta un sarcasmo. La inmensa mayora prefiere aceptar lo que se ha fijado a tener que repetir el trmite. Porque, se dice y no sin razn, si despus de fijado el nuevo justo precio la Administracin persiste en su actitud, qu hacer? Incoar un tercer expediente una vez transcurridos otros dos aos?" (2).
(2) GONZLEZ PKEZ, J.: Responsabilidad por demora en la Ley de Expropiacin Forzosa, en "Problemtica de la Ciencia del Derecho", Esludios en homenaje al Profesor
Pi SUEB, Barcelona, 1967, pg. 379.

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No vamos a negar la potencial inseguridad que del sistema de garantas, y especialmente de la retasacin, puede derivarse. Quiz no quepa aqu otra prueba ms abrumadora que el poco frecuente uso de tal medida por los expropiados; el abandono de la retasacin como posibilidad es indiscutible. Pero, por ello mismo, puede pensarse que no se habrn extrado de esta tcnica todos los beneficios que su uso ms generalizado puede reportar. La Administracin no tiene una consciencia de temor o prevencin ante la retasacin, porque su infrecuente uso y su novedad como norma escrita en nuestro Derecho no han creado an esa consciencia. Habilitada la posibilidad de retasar a finales del pasado siglo, por angostos caminos de interpretacin jurdica y mantenida por el cauce cauteloso de la teora de la imprevisin, slo ha conseguido una consagracin legal generalizada en la vigente Ley de 1954. La jurisprudencia al respecto ha sido escasa y, en ocasiones, enormemente limitadora del alcance de la retasacin; tampoco en la doctrina ha merecido el tema amplia y especial atencin. Todo ello nos invita a intentar estudiar esta tcnica de garanta, que en este momento de nuestra normativa sobre expropiacin fragmentada en varios frentes, que est precipitando una crisis nuclear de su ordenamiento general ofrece, junto a su inters, un importante reto al jurista, especialmente en la interpretacin de los preceptos sobre expropiaciones por razn de urbanismo. II
PRECEDENTES : LA RETASACIN COMO GARANTA DE ORIGEN JURISPRUDENCIAL

La jurisprudencia del Tribunal Supremo es consciente de que la retasacin, que figura en la Ley de Expropiacin vigente por vez primera con alcance general, es una culminacin de las sentencias del Alto Tribunal que la admitieron en momentos en que no exista una sancin legal de la misma. As la sentencia de 25 de febrero de 1957, luego de inducir la procedencia de la retasacin de diversos principios y por el juego de otros preceptos, afirma que es una "conclusin robustecida por la jurisprudencia de esta Sala, desde el Decreto sentencia de 30 de marzo de 1880 hasta las sentencias miis recientes de 3 de enero y 9 de noviembre de 1953 , plasmada ya su doctrina definitivamente, y para lo 60

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porvenir, en la nueva Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de 954...". Junto a este dato originario, hay que sealar tambin el dictamen nmero 3.095, emitido por el Consejo de Estado en 6 de diciembre de 1947, que admite para babilitar la retasacin el juego de la clusula rebus sic stantibus (3). En el plano normativo es de gran importancia el artculo 43 del Reglamento de Expropiacin Forzosa de 1879, la Ley de 23 de marzo de 1900 sobre expropiacin para guerra y marina y los artculos 120 a 122 del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 14 de julio de 1924. A la vista de estos y otros antecedentes, los argumentos esgrimidos para admitir la procedencia de la retasacin han sido los siguientes: A) Un principio abandonado: el impago del precio como determinante de la recuperacin de los bienes expropiados. En la Ley de Expropiacin de 1879 y en el Reglamento no se estableci por va general la necesidad de retasar los bienes si no era pagado el justiprecio. nicamente se impona al Gobernador el uso de todos los medios a su alcance "para que el pago de las expropiaciones tenga lugar en el plazo ms breve posible" (art. 69 del Reglamento). Sin embargo, para el supuesto de que, bien por aceptacin directa, bien por silencio, el expropiado se conformara con el precio ofrecido por la Administracin, el artculo 43 de dicho Reglamento estableca: "En uno y otro caso no podr exceder de seis meses el plazo para la entrega del precio a que se alude, pudiendo disponer el propietario de su finca si pasado ese tiempo no se le entrega el importe del aprecio." Esta singular norma inexistente en la Ley, que conlleva nada menos que a admitir la resolucin del negocio expropiatorio, derivando los efectos del impago en una limitacin a la potestad expropiatoria; esta norma, decimos, no ha tenido continuidad en nuestro ordenamiento, ni siquiera para cuando la indemnizacin se determine en virtud del convenio previo entre las partes. Ciertamente que dicho artculo 43 no permita la pretensin de retasacin, como tuvieron ocasin de declarar las sentencias del Tribunal Supremo de 1 y 6 de febrero de 1961: "... es visto que tal artculo 43 y sus concordantes no conceden al expropiado que acepta el precio fijado por la Administracin el derecho de retasacin que se pretende, y lo nico que otorga al pasar el plazo fijado en su ltimo prrafo es la posibilidad de disponer el propietario de sus fincas."
(3) Consejo de Estado, Recopilacin pgina 45. de doctrina legal, 1947-194S, Madrid, 1950,

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B) Los trminos de eficacia de. los actos de valoracin y de tramitacin de los expedientes de expropiacin. El primer argumento utilizado para deducir la posibilidad de retasar es considerar prescritas las valoraciones primitivas, ya por ostensible retraso en la tramitacin del expediente, ya por generalizacin de ciertas normas especficas que haban adoptado el sistema de limitar la vigencia temporal de las valoraciones. En este sentido el Real Decreto sentencia de 30 de marzo de 1880 resolvi : "Aunque no hay sealado plazo para la prescripcin de ese derecho, no puede ser tan absoluto que quepa ejercitarlo indefinidamente ; por lo que debe reputarse abandonado cuando transcurre largo tiempo sin realizarlo, y si han pasado diez aos desde que se verific la tasacin aceptada, hay necesidad de practicar otra nueva para incautarse del inmueble, pues el valor de ste ha podido cambiar y modificarse por causas ajenas al dueo o por las mejoras que ste haya introducido en su propiedad." El Consejo de Estado, en el dictamen antes referenciado, entiende que esta resolucin judicial sienta "un criterio respecto a la subsistencia o no subsistencia de una valoracin, efectuado cuando a consecuencia del tiempo deja de tener una realidad como precio justo y efectivo de la finca expropiada". En otras sentencias posteriores el Tribunal Supremo mantuvo la procedencia de la retasacin en base a que haba transcurrido con exceso el total plazo que, segn la Ley de Expropiacin de 1879, deba durar la tramitacin del expediente; e incluso, por exceder dicho plazo del establecido, por va general, para la tramitacin de los expedientes administrativos por la Ley de 19 de octubre de 1889. En este sentido, la sentencia de 17 de febrero de 1958 (sobre retasacin, por haber transcurrido veinticuatro aos, de la finca Morquihuelo, en Baos de la Encina (Jan), con destino a Obras de Presa y Embalses del pantano de Rumblar) y la sentencia de 3 de enero de 1953 (sobre retasacin de una bodega expropiada para la construccin del ferrocarril de Cuenca a Utiel, habiendo transcurrido quince aos) considera que en la Ley de 1879 el plazo de tramitacin dura noventa y un das, "para seguirle desde la iniciacin del perodo de justiprecio al de ocupacin, plazo de noventa y un das en que el expropiado crey lgicamente haba de recibir el 62

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precio y que pudo ser causa eficiente de la aceptacin voluntaria del mismo, por la posibilidad en aquel momento (abril de 1929) de poder adquirir por el precio ofrecido otra bodega de condiciones anlogas a la que se le expropiaba, sin grave quebranto en la marcha del negocio que ella implicaba" (4). En disposiciones especiales sobre expropiacin se incorpor, a principios de siglo, el sistema de limitar el tiempo de vigencia de las valoraciones, e incluso sancionando el impago con caducidad del expediente. La regulacin ms detallada es la del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes Municipales de 1924, en sus artculos 120, 121 y 122. Se estableca un plazo de seis aos para la subsistencia de las valoraciones hechas segn el Reglamento, o de diez, si el expropiante haba hecho la ocupacin del inmueble y constituido el depsito previo correspondiente dentro de los seis primeros aos de dicho plazo. Si transcurran los plazos antes de la ocupacin de la finca, poda seguir el expediente de expropiacin, "pero los justiprecios y, en su caso, los depsitos previos, debern acomodarse a las bases de valoracin que, con arreglo al Estatuto y este Reglamento, y en relacin con cada finca, resulten en el momento de la ocupacin temporal o de la tasacin". Un caso de aplicacin de estas normas fue el de la sentencia del T. S. de 4 de enero de 1934 (sobre justipreciacin de una finca expropiada por el Ayuntamiento de Madrid para reforma de calle). La sentencia de 3 de enero de 1953 comprueba la permanencia de ese sistema de determinacin temporal de la validez de las valoraciones (diez aos) en el artculo 153 de la Ley de Rgimen Local. C) La aplicacin de la teora de la imprevisin (acogida de la clusula "rebws sic stantibus"). El Consejo de Estado en el dictamen nmero 3.095, de 6 de diciembre de 1947, antes citado, llega a la tesis favorable a la retasacin de finca expropiada para Junta de Obras de Puerto, en base a la aplicacin de la clusula rebus sic stantibus, que contaba ya con las famosas aplicaciones del Consejo de Estado francs y con la aceptacin del Tribunal Supremo, sobre todo en el campo civil, si bien con el alcance de que siendo una clusula de equidad deba aplicarse con gran cautela. VILLAR
(4) Anloga doctrina sienta, entre otras, la sentencia de 9 de noviembre de 1953 sobre retasacin de fincas expropiadas por la desviacin de la ra de Bilbao-en la vega de Deusto, aunque al argumento temporal se une la aplicacin de la clusula rebus sic slantihus.

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(5) explic la decisin de nuestro Consejo de Estado por la carencia en nuestra Ley de Expropiacin de 1879 de un remedio al problema de la duradera demora en el pago de justiprecio, lo que obligaba a acudir a la doctrina de la imprevisin, quedando excluida la cautela jurisprudencial "desde el momento en que el aleas queda eliminada en la perfeccin del contrato, a travs de la determinacin del justo precio" (objetivo) (5). Varias sentencias del Tribunal Supremo sobre retasacin hicieron aplicacin de la clusula rebus sic stantibus, aun reconociendo su carcter de principio excepcional normativo, y fundada tanto en la desvalorizacin de la moneda como en el incremento del valor experimentado por los bienes expropiados por el transcurso del tiempo. As, las sentencias de 3 de enero de 1953, 9 de noviembre de 1953, 17 de febrero de 1958. Junto a esta aplicacin directa de la doctrina de la imprevisin para habilitar la retasacin, se observa tambin en dicha jurisprudencia de la ltima poca de vigencia de la Ley de Expropiacin Forzosa de 1879 la aplicacin analgica de las normas relativas a la revisin de precios en la contratacin administrativa. La interdiccin del enriquecimiento sin causa, los principios civiles sobre cumplimiento de los contratos (1258 C. C), la buena fe negocial o de trfico son otros tantos argumentos concurrentes con los que nuestro Alto Tribunal supli el silencio de la Ley antigua, frente a los intentos de exoneracin desarrollados por las Administraciones expropiantes a impulsos de unas circunstancias legislativas favorables para su indemnidad en los casos de largas demoras en el pago de los justiprecios.
PALAS

D) La aplicacin analgica de la Ley CAMB sobre valoracin de bienes objeto de reversin. Este argumento aparece en el referido dictamen del Consejo de Estado y es repetido por varias sentencias del Tribunal Supremo (entre ellas, la de 25 de febrero de 1957). Al regular la Ley de Expropiacin de 1879 el derecho de reversin, en su artculo 43, no exiga el pago del valor de los bienes en el tiempo de la reversin, sino el del mismo precio recibido antes por el expropiado. Pero la Ley de 24 de julio de 1918 (Ley CAMB) modific el precepto, exigiendo una nueva tasacin actualizada de los bienes y refe(5) VILLAR PALAS, J. L.: Un dictamen del Consejo de Estado sobre aplicacin de la clusula "rebus sic stantibus" en un supuesto de expropiacin forzosa, "Anuario de Derecho civil", tomo I de 1948, pg. 541 a 554.

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rida al tiempo de la readquisicin. Se brindaba as este argumento, interpretado a sensu contrario, como una base para afirmar la procedencia de la retasacin cuando era la Administracin la que pretenda hacer suyo el mayor valor adquirido por los bienes durante el tiempo de demora en el pago del primitivo justiprecio (6). E) Regulacin de la retasacin. Entre los perfeccionamientos y previsiones tcnicas incorporados a nuestro Derecho por la Ley de Expropiacin Forzosa vigente, de 16 de diciembre de 1954 (7), est la regulacin de la retasacin de los bienes expropiados. Como hemos podido comprobar, ha sido un proceso de desarrollo jurisprudencial, enrgicamente coadyuvado por el Consejo de Estado, el que ha determinado la existencia de una norma legal general sobre la cuestin. El artculo 58 de dicha Ley, dentro del captulo relativo a las "Responsabilidades por demora (Ttulo II, captulo V), dispone: "Si transcurrieran dos aos sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio ,se haga efectivo o se consigne, habr de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiacin, con arreglo a los preceptos contenidos en el captulo III de este ttulo." En la misma Ley hay que tener en cuenta el artculo 35, 3, a cuyo tenor: "La fecha del acuerdo (del Jurado de Expropiacin) constituir el trmino inicial para la caducidad de la valoracin establecida en el artculo 58 de esta Ley." Esta regulacin legal, somera quiz en exceso, se completa con el importante artculo 74 del Reglamento de la Ley (Decreto de 26 de abril de 1957), que establece : 1. "En relacin con lo dispuesto en el artculo 58 de la Ley, se entender por justo precio el fijado administrativamente. 2. La nueva evaluacin prevista en dicho artculo de la Ley se har a instancia del expropiado, por quien se formular nueva hoja de aprecio en la forma prevista en su artculo 29, sin necesidad de requerimiento de la Administracin.
(6) Sobre la reforma del artculo 43 de la Ley Exp. F. 1879, vid. mi libro La reversin en materia de expropiacin forzosa, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1967, pgs. 28 y 317. (7) GARCA DE ENTERRA, E.: Los principios de la nueva Ley de Expropiacin Forzosa, Madrid, 1956; y Potestad expropiatoria y garanta patrimonial en la nueva Ley de Expropiacin Forzosa, "Anuario de Derecho civil", 1955, tomo VIII, pg. 1023.

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Presentada esta instancia, se seguirn los trmites previstos en el captulo III del ttulo I I . " Con estas pocas reglas se establece una base legal muy necesitada de interpretacin e integracin, sobre todo si se repara en las normas especiales que han establecido, a sus efectos, el sistema de determinacin de plazo de vigencia de las valoraciones, con la posibilidad de revisin en virtud de nuevas circunstancias econmicas; destacan en este sentido el artculo 70 de la misma Ley de Expropiacin Forzosa (sobre expropiacin por zonas o grupos de bienes) y el artculo 99 de la Ley del Suelo y disposiciones posteriores sobre valoracin en expropiaciones urbansticas. El estudio de estos supuestos se har al final, una vez hayamos analizado el rgimen general sobre retasacin.

III
CONCEPTO Y FUNDAMENTO DE RETASACIN

A)

Retasar es valorar otra vez o actualizar el primitivo

justiprecio?

Ni por su significado gramatical y lgico ni por su funcin institucional podra dudarse que retasar es valorar otra vez o, si se quiere, valorar los bienes en contemplacin a fecha distinta a aquella respecto de la cual fueron primeramente valorados. Sin embargo, el argumento concurrente de corregir, para evitar perjuicio al expropiado, el perjuicio ocasionado en el inicial justiprecio por la devaluacin de la moneda, unido a una interpretacin plana carente de tercera dimensin de los artculos 58 y 36 de la Ley de Expropiacin Forzosa, en relacin con el artculo 28 de su Reglamento, ha dado lugar a que se haya mantenido alguna vez que la retasacin consiste en actualizar el valor del justiprecio anterior en funcin de la minoracin del poder adquisitivo de la peseta. Las dos tesis contradictorias las encontramos en el anlisis de la jurisprudencia, ya que en la doctrina el tema no se ha debatido (8). Con(8) PERA VEKDACUEK, F . : en Expropiacin Forzosa, Barcelona, 1963, pg. 302; ROMadrid, 1962, pg. 405, y GONZLEZ DRGUEZ MORO, N., en La expropiacin forzosa,

PREZ, J.: Ob. cit., parten de considerar la retasacin, sin cuestionar otra alternativas, como nueva valoracin. En cambio, GMEZ DE ENTERRA, N., en La determinacin del justiprecio de los terrenos expropiados, nm. 43 de esta REVISTA, pg. 76, considera que no se tratar "de la fijacin del valor actual de los bienes, sino ms bien de la actualizacin de la indemnizacin anteriormente fijada". (Se refiere a expropiacin urbanstica.)

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viene puntualizar que en la jurisprudencia primera sobre retasacin (as como en el dictamen del Consejo de Estado antes considerado) no exista la menor sombra de duda sobre su alcance de valorar de nuevo (9). La cuestin ha surgido precisamente en una poca de mayor estabilidad monetaria y cuando el plazo para pretender la retasacin est legalmente acortado. Antes de exponer los argumentos de ambas tesis, conviene recordar el contenido de los artculos antes citados. El artculo 58 de la Ley que no hay que olvidar que dice "evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiacin" se remite, para efectuar' la retasacin, a los mismos preceptos que regulan la determinacin del justiprecio (artculos 24 a 47 de la Ley). Entre estos preceptos est el artculo 36, disponiendo que las tasaciones se efectuarn con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalas que sean consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la expropiacin y las previsibles para el futuro. Pero se da la circunstancia de que en el artculo 28 del Reglamento la fecha "legal" de iniciacin del expediente de justiprecio no es preciso que coincida con la fecha real; en efecto, se entiende iniciada la pieza de justiprecio el da siguiente a aquel en que haya adquirido firmeza el acuerdo declaratorio de la necesidad de la ocupacin, "con independencia de la fecha en que la Administracin expropiante extienda la correspondiente diligencia de apertura". Aquella fecha es la "fecha legal de iniciacin del expediente". Con ello se sientan las bases para inducir el criterio de que en todas las actuaciones de valoracin (incluida la retasacin) que se practiquen en un expediente de expropiacin hay que tener presente la fecha legal a que dichas valoraciones han de referirse, fecha que es independiente del momento en que se inicie en realidad la pieza de justiprecio, y que queda formalmente a salvo de cualquier mutuacin impuesta por voluntad de los interesados o por la naturaleza. Como el artculo 58 de la Ley se remite al artculo 36 y ste es as desarrollado por el artculo 28 del Reglamento, la conclusin no puede ser otra se nos dir que retasar no es valorar de nuevo, sino tomar el mismo valor de la
(9) La sentencia de 26 de diciembre de 1930 ya afirmaba que al estimar un Ayuntamiento la peticin de los dueos de una casa expropiada en orden a que, "en virtud del tiempo transcurrido desde la anterior tasacin se practicase una nueva, lo que quiso y mand fue que se tuviese en cuenta al hacerla el aumento del valor que hubiera tenido la finca durante el lapso, pues as nicamente tendra finalidad la peticin formulada y el acuerdo que a ella accedi" (el subrayado es nuestro).

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"fecha legal" de iniciacin de la pieza de justiprecio y actualizarlo segn el ndice de depreciacin monetaria. Comprobaremos el uso de estos razonamientos y de los contrarios a ellos, por dos sentencias, ambas de la Sala 5.a del Tribunal Supremo (10). La sentencia de 22 de enero de 1966 (sobre retasacin de la finca "Los Lindones", sita en Vallecas, expropiada por el Ayuntamiento de Madrid, para la construccin del poblado de San Jos), acepta el siguiente considerando de la sentencia apelada : "... es tan concluyeme el mandato del artculo 36, de referir las valoraciones al tiempo de iniciacin del expediente, que aun en el caso de segunda valoracin, prevista en el artculo 58, ha de ser fielmente observado aquel precepto, con lo que el alcance de la segunda valoracin se ve limitado a actualizar un justiprecio anterior a consecuencia de la posible variacin del poder adquisitivo del dinero despus del transcurso de dos aos, pues si la primera valoracin era justa, para que la segunda lo sea tambin ha de ceirse a corregir, en su caso, los efectos producidos en aqulla por el nuevo transcurso del tiempo y a imponer la indemnizacin complementaria por la situacin de mora, y como, por s solo, el transcurso del tiempo no hace cambiar la naturaleza de un bien determinado, la segunda valoracin tampoco puede acoger ese cambio de naturaleza, producido ya onerosamente para la Administracin, cuya pasividad no viene sancionada, ni ser justo, con el pago por segunda vez de una parte importante del valor de los bienes que expropi". Creemos que para evitar esa injusta apropiacin de plusvalas es suficiente con aplicar correctamente el artculo 36 de la Ley de Expropiacin Forzosa, sin que deba acudirse para resolver el caso concreto planteado (el suelo se haba transformado de rstico en urbano cuando se pidi la retasacin) a limitar el alcance tradicional y legal de la institucin. Frente a esta sentencia, la de 18 de noviembre de 1966 (11) se
(10) Y, segn los datos que publica Aranzadi, ambas sentencias tuvieron el mismo ponente. Sentencias de 22 de enero de 1966 (Aranzadi nm. 238) y de 18 de noviemhre de 1966 (Aranzadi 213). (11) Los prrafos de considerandos ms sustantivos son los siguientes: "...en todos (los casos) de retasacin en aplicacin del artculo 58..." habr de procederse a evaluar de nuevo las cosas objeto de expropiacin", con lo que se impone la fijacin de otro justiprecio..., lo que no se lograra si volviera a tasarse la finca en relacin a la misma fecha en que se hizo la primera evaluacin, y sin que deje

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muestra rotundamente favorable a que la nueva valoracin se refiera a la fecha en que los interesados solicitarn la retasacin, por entender correctamente, a nuestro juicio que es eso lo que dispone el artculo 58, en relacin con el artculo 36, ambos de la Ley, llegando a declarar que el artculo 28 del Reglamento no tiene eficacia por ser contrario al artculo 36 de la Ley, por lo que el precepto reglamentario es nulo, conforme a los artculos 28 y 26 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado (26 de julio de 1957) (12). En resumen, debemos afirmar que la retasacin consiste en evaluar de nuevo los bienes expropiados con referencia a la fecha en que la pretensin se formule; mutacin de fecha de valoracin, que es un presupuesto de la retasacin, sin que a ello obste el artculo 36 de la Ley que debe interpretarse en el sentido lgico e institucional que exige su aplicacin a la retasacin ni el artculo 28 del Reglamento d Expropiacin.

de tener un sentido lgico la remisin que hace dicho precepto, a los "contenidos en el captulo III" del ttulo 2. de la Ley, y por lo tanto implcitamente y, entre otros, el precitado artculo 36, ya que al iniciarse nuevo expediente de justiprecio esta fecha deber ser la que sirva como reguladora del mismo, tenindose en cuenta para sealar el nuevo valor de la finca, no solamente la devaluacin que hubiere sufrido la moneda desde la primitiva tasacin, sino tambin las alteraciones debidas al trfico comercial do las propiedades, y la mayor proximidad a los ncleos urbanos debidos al desarrollo de stos, as como cualquier otro factor que pueda influir en aqul". "... discrepancia de preceptos que es de resolver en perjuicio del artculo 28 indicado, en cuanto no se ajuste al mencionado artculo 36, pues entre ambos tiene plena eficacia y preferencia el ltimo, por ser parte integrante de una Ley, mientras que el primero lo es de un Reglamento por lo que es de aplicacin plena el artculo 28 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26 de julio de 1957, en relacin con el artculo 26 de la misma". "...segn lo preceptuado en el artculo 36..., habr de estarse" al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio", que en el caso presente ha sido ...(la) fecha del escrito por el que los propietarios solicitaron la prctica de la retasacin, acompaando la hoja de aprecio de su perito, pues as como normalmente la pieza o expediente de justiprecio, cuando se verifica ste en un expediente de expropiacin, comienza con la providencia o acuerdo administrativo de apertura de aqul, en cambio tratndose de una revisin de tasacin que ha perdido virtualidad, la pieza o expediente de nuevo justiprecio no se inicia mediante acto administrativo alguno, sino, como previene el artculo 74 del Reglamento... por iniciativa de los propios interesados, ya que igualmente la prdida de eficacia del primer justiprecio se produce automticamente por el transcurso del plazo a que se refiere el artculo 58 de la Ley y sin necesidad de declaracin administrativa". (12) Creemos que se trata de un supuesto de aplicacin de la va de excepcin contra el precepto reglamentario ilegal; y no de la declaracin de nulidad directa y definitiva del artculo 28 del Reglamento de Exp. Forzosa, pues esta alternativa slo por angostos caminos puede encontrarse apuntada en nuestra jurisprudencia, vid, sobre tan interesante tema, GARCA DE ENTERRIA, E.: Legislacin delegada y control judicial, discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislacin, Madrid, 1970, pginas 24 y ss.

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B) Retasacin, revisin y actualizacin de justiprecios. De lo que venimos de exponer y de los artculos 70 de la Ley de Expropiacin Forzosa (y 84 de su Reglamento) y 99 de la Ley del Suelo cuyo estudio realizaremos ms adelante se plantea la duda de si son tcnicas diferentes la retasacin, la revisin y la actualizacin. De entrada se aprecia que mientras la retasacin se refiere a los bienes expropiados, la revisin y actualizacin afectan a valores o precios ya existentes. Cualquiera que sea el sistema de determinacin del justiprecio que se haya utilizado, ]a retasacin no supone operar sobre dicha valoracin inicial, sino valorar otra vez con referencia a otra fecha. En cambio, la revisin y actualizacin implican, en el contexto de las normas que las permiten, operar sobre valores establecidos. La distincin entre revisin y actualizacin ofrece mayor dificultad, si bien puede pensarse que la primera consiste en alterar un cuadro de valores fijado como sistema para determinar justiprecios, mientras que la actualizacin se refiere al concreto valor atribuido a un bien expropiado. De esta forma la confusin entre retasacin y revisin no es posible, ya que aqulla contempla los bienes directamente, mientras que sta acta sobre los cuadros generales de precios a utilizar como instrumento para hacer valoraciones individualizadas. Sin embargo, la actualizacin parece ser una tcnica sustitutoria de la retasacin, pues en lugar de contemplar el valor real de los bienes, lo que hace es observar y destacar las nuevas caractersticas que stos renen para hacerlos merecedores de una elevacin de su anterior justipreciacin, pero dentro de unos mdulos o criterios preestablecidos (los mismos originariamente establecidos). As, revisin y actualizacin son dos operaciones concatenadas : la primera altera el cuadro de valoracin; la segunda modifica, en funcin de ese nuevo cuadro, el concreto valor atribuido a unos bienes especficos. Estas distinciones nos sern muy tiles para estudiar el alcance de la retasacin en las expropiaciones urbansticas y en las expropiaciones por zonas o grupos de bienes. C) Fundamentacin de la retasacin. a) Los principios constitucionales y de justicia material. El tratamiento de la expropiacin en la historia de nuestro constitucionalismo ha destacado en todo caso la exigencia del previo pago
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de una justa indemnizacin (13). De este principio cardinal deriva ya la obligatoriedad de la retasacin, pues debe entenderse que el precepto no slo se burlara cuando la Administracin ocupara los bienes expropiados sin pagar el justo precio, sino tambin cuando difiera el pago del en su momento procedimental fijado, de tal forma que por el transcurso del tiempo deviniera injusto. En el fondo de la cuestin se descubre al igual que sucedi con la modificacin del precio al tiempo de la reversin la constante experiencia histrica de la devaluacin monetaria. Si no se interpusiera la circunstancia de mora injusta de la Administracin en el pago del primitivo justiprecio, haba que concluir en que la obligacin de retasar sera inexorable tanto si se produjo un aumento de valor o devaluacin monetaria como si no se produjo (como ocurre en la reversin). Para evitar esa inconsecuencia jurdica, por la cual la Administracin incumplidora podra resultar beneficiada, se configura la retasacin como una garanta potestativa del expropiado, en aplicacin de elementales principios de justicia material. No debe marginarse, por otra parte, la penetrante repercusin del protagonismo administrativo en la vida econmica y los poderes asumidos por la Administracin monetaria en nuestra poca (14). b) La retasacin como consecuencia del incumplimiento de la carga de pago del justiprecio. La obligada transformacin del artculo 1.124 del Cdigo civil. Si la expropiacin forzosa estuviera inmersa en la categora de un convenio en el que al menos, en el vnculo imperase la autonoma de la voluntad y, en consecuencia, generase obligaciones recprocas entrega de la cosa y pago del precio, el incumplimiento de la Administracin poda dar origen a la aplicacin de la condicin resolutoria tcita de ese tipo de obligaciones, acogida en el artculo 1.124 del Cdigo civil. Pero ni este precepto, ni los que en su cuerpo legal regulan la mora, ni por el principio ubi periculum, ibi commodum, en relacin por la regla res perit emptoris, se puede llegar a la fundamentacin de
(13) SERR* PINAR. A.: La Expropiacin Forzosa en los modernos textos constitucionales, estudios dedicados al Prof. GARCA OVIEDO, vol. I, Sevilla, 1954, pgs. 115 y ss.; GARCA DE ENTERRA: LOS principios..., ob. cit.. pg. 24.

(14) MARTN MATEO, R.: Administracin nistracin Local, Madrid, 1968.

monetaria, Instituto de Estudios de Admi-

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la retasacin, pese a que en algunas sentencias haya hecho uso de ellos el Tribunal Supremo (15). El justiprecio es una carga que la Administracin ha de cumplir (16) y no guarda reciprocidad con la entrega de los bienes expropiados, que, en trminos generales, no exige un dar o facer del expropiado, sino un soportar. Dados los trminos coactivos de la adquisicin, el ordenamiento no faculta al expropiado con la posibilidad de resolver el negocio, y transforma el artculo 1.124, concedindole la facultad de instar una retasacin de los bienes para que el precio no devenga injusto cuando la Administracin decida pagarlo. La retasacin, ms que contra la entidad expropiante, acta frente a la beneficiara (sea o no la misma expropiante). No limita, condiciona, ni suspende la potestad expropiatoria. En cierta manera podr afirmarse que en el objeto de la expropiacin, junto a los bienes, se entienden implcitos los derechos de garanta que el Derecho comn ofrece a los particulares en el trfico jurdico sobre sus bienes, derechos que quedan transformados en otros, moldeados segn las reglas del Derecho pblico; la mora de la Administracin no puede derivar en una prdida singular de la potestad expropiatoria (porque el inters pblico padecera), pero s en una garanta del justo precio actual para el expropiado que no ha recibido en tiempo la indemnizacin primitivamente fijada. c) Caducidad, del justiprecio y pretensin de retasacin. El artculo 35, 3, de la Ley de Expropiacin vigente dispone que la fecha del acuerdo del Jurado constituir el trmino inicial para la caducidad de la valoracin establecida en el artculo 58 de la Ley. A la vista dt esa calificacin podra entenderse que el acto justipreciador est sometido a un plazo de caducidad, cuyo cumplimiento determina la prdida de su eficacia y la apertura de un nuevo expediente de justiprecio para retasar los bienes expropiados. En concreto, la eficacia del justiprecio estara sometida a un trmino resolutorio de dos aos.
(15) La Sentencia de 15 de febrero de 1957 aplic al artculo 1.124 para deducir la retasacin, aunque indicando que el precepto "si no puede ser de aplicacin por lo que respecto a la enajenacin en s, por venir impuesta forzosamente por la ley, s ha de tener reflejo a efectos de invalidacin del justiprecio y prctica de nuevas tasaciones de las fincas expropiadas". La S. de 3 de enero de 1953 aplic tambin los artculos 1.258, 1.256 y 1.100, denunciando la morosidad de la Administracin en el cumplimiento de la obligacin legal de pago del justiprecio, mora que no requiere la previa intimidacin. (16) GAKCA-TREVIJANO, J. A.: Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, 1964, pginas 504 y ss. 72

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As lo hace pensar la redaccin imperativa del propio artculo 58 de la Ley de Expropiacin. Sin embargo, el artculo 74 del Reglamento incorpora un cambio en el sistema, ya que la nueva evaluacin se har a instancia del expropiado. En este sentido ya afirmbamos antes que la retasacin es una garanta potestativa del expropiado. La eficacia del justiprecio no est sujeta, pues, a un trmino resolutorio, sino a una condicin resolutoria, siendo el evento que el expropiado, una vez pasados dos aos, solicite la retasacin de los bienes. Al ser potestativa la garanta, el expropiado queda a salvo del peligro que supondra una infravaloracin ulterior de los bienes si la Administracin pudiera, pasados los dos aos, imponerle la retasacin ; sta sera la consecuencia obligada de la caducidad automtica del justiprecio. La existencia de ese plazo de dos aos no debe interpretarse como si ese trmino fuera el legalmente impuesto a la Administracin para el cumplimiento de la carga de pago del justiprecio. El pago debe ser inmediato.
IV
ADQUISICIN Y PRDIDA DEL DERECHO A LA RETASACIN

La utilizacin de las expresiones "adquisicin" y "prdida" del derecho se hace conscientemente, ponderndolas en todo su valor jurdico y eludiendo "nacimiento" y "extincin" del derecho. Con ello se destaca el decisivo papel de la voluntad del expropiado. Dndose los requisitos legales para la retasacin, la decisin contraria del expropiado puede determinar que el derecho no sea adquirido, e igualmente no existen situaciones de extincin ope legis, sino consciente y voluntaria decisin de prdida. Analizaremos seguidamente los presupuestos necesarios para la adquisicin del derecho y las distintas situaciones que pueden crearse. A) El impago del justiprecio como presupuesto. Es presupuesto ineludible que la Administracin no haya pagado o no haya consignado el justiprecio. El requisito de la integridad del pago parece esencial, pues de otra forma que, por cierto, no estara facilitada en las normas que regulan el pago estara en poder de la Administracin impedir que na73

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ciera el derecho a retasar. La cuestin de cul es la valoracin que debe abonarse fsi la fijada por el Jurado o la que ste determine al resolver el recurso de reposicin, o la que seale la sentencia), en caso de que interpusiera un recurso contencioso-administrativo, est ntimamente ligada con el tema del trmino inicial para el conjunto de los dos aos y la estudiaremos ms adelante. En caso de convenio sobre el precio debe pagarse la cantidad convenida, ya que, si transcurren dos aos, tambin proceder la retasacin, porque el acuerdo amistoso no es ms que una forma de determinar el justiprecio. La cuestin ms importante es si, en todo caso, el pago impide la retasacin o, en otros trminos, si es posible que un expropiado que ha cobrado el justiprecio pretenda retasar. Naturalmente, debe entenderse que dicho pago o cobro se efectuara pasados ya los dos aos. Las situaciones pueden ser muy diversas : a) Si el expropiado hace, previa o concomitantemente, expresa reserva del derecho a la retasacin y cobra el justiprecio sin intereses, entonces creemos que podr ejercitar el derecho para obtener el valor actual, y nos induce a ello pensar que la Administracin ha pagado voluntariamente, a sabiendas de la anunciada peticin de retasacin. Sera aplicable el artculo 50, 2, de la Ley de Expropiacin (17). La reserva del derecho al tiempo del cobro encontrara el obstculo de la prohibicin del artculo 50 del Reglamento de que los interesados hagan protesta u observacin. b) Si el expropiado recibe el justiprecio ms los intereses, reservndose el derecho a retasar, creemos que se producira una contradiccin, ya que los intereses son ya una sancin por la demora; sin embargo, como la Administracin ha podido negarse a pagar en tal caso y, no obstante, no lo ha hecho, debe evitarse la solucin dada para el supuesto anterior. (17) Es lstima que el artculo 50,2 de la Ley no est completado con efectiva garanta, ya que si la Administracin se niega a su cumplimiento, no queda al expropiado otro camino que el litigio, con lo cual sern dos los recursos contencioso-administrativos que tendra interpuestos: uno contra el acuerdo de justiprecio y otro contra la desestimacin de su pretensin a recibir la parte en la que exista conformidad. Podra plantearse esta pretensin como cuestin incidental en el recurso sobre el justiprecio, pero en todo caso la resistencia administrativa (contra el Auto que resolviera cabra apelacin) originara una demora similar a si se hubiera interpuesto recurso independiente ms el peligro de que no pudiera considerarse como un incidente. El artculo 50, 2, dice: "El expropiado tendr derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnizacin hasta el lmite en que exista conformidad entre aqul y la Administracin, quedando en todo caso subordinada dicha entrega provisional si resultado del litigio." 74

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c) Si el expropiado recibe el justiprecio, con o sin intereses de demora, y sin hacer reserva alguna del derecho a la retasacin, creemos que debe considerarse renunciado dicho derecho, pues lo contrario supondra admitir la infraccin del principio venire contra factum proprium. La prdida de eficacia del primitivo justiprecio en virtud de la peticin correcta de la retasacin determina que la Administracin no est obligada al pago de intereses, pero s puede hacer el pago del principal, en aplicacin del citado artculo 50, 2, de la Ley de Expropiacin. B) El transcurso de los dos aos. Cmputo del trmino inicial. El artculo 35, 3, de la Ley de Expropiacin Forzosa seala la fecha del acuerdo del Jurado como el trmino inicial para el cmputo de los dos aos necesarios para la caducidad de la valoracin. El artculo 74 del Reglamento aclara que se entender por justo precio el fijado administrativamente. La cuestin se plantea en torno a en qu fecha se iniciar el cmputo cuando contra el acuerdo del Jurado se haya interpuesto recurso de reposicin e incluso cuando se haya entablado el recurso contencioso-administrativo. De. la expresin clara y terminante del artculo 35, 3, de la Ley se desprende que es el da en que el Jurado resuelva cundo se inicia el cmputo. Pero aunque el recurso de reposicin sea un trmite preprocesal, es lo cierto que no deja de ser un recurso administrativo, y administrativo es tambin el acto expreso o presunto que lo resuelve. De aqu, en aplicacin del artculo 74 del Reglamento, pueda pensarse que si hay recurso de reposicin contra el acto del Jurado, sea la resolucin de ste el momento inicial del cmputo. La sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1966 (sobre retasacin de fincas expropiadas en la avenida del Puente de Nuestra Seora del Pilar, de Zaragoza) se enfrent con el problema, resolvindolo en el sentido de que "cuando los acuerdos sobre justiprecio de los Jurados de Expropiacin fuesen recurridos en reposicin por los interesados, debe entenderse que ser su resolucin y no aquel primer acto la que lo fije de forma definitiva, ya que hasta ese momento aquellos rganos pueden modificar su primera decisin, que, ante tal coyuntura, aparece administrativamente variable". El argumento ms convincente en que se basa la sentencia es que, a pesar del artculo 35, 3, de la
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ALFONSO PREZ MORENO

Ley de Expropiacin Forzosa, hay que estar a la resolucin del recurso de reposicin, porque la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa (posterior a aqulla) exige la interposicin del recurso de reposicin, que la jurisprudencia ha extendido a los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiacin. Estimamos que dicha solucin es correcta. En el caso de que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la definitiva resolucin del Jurado no suspender esta circunstancia el cmputo de los dos aos. Sin embargo, si la Administracin es la recurrente (caso de Ayuntamientos y Provincias o de la Administracin del Estado, previa declaracin de lesividad del acuerdo del Jurado) y la diferencia entre las valoraciones es notable, puede crearse una difcil situacin, en la que la Administracin, para no verse frente a una retasacin, tendr que pagar o consignar, en su caso, el justiprecio, que, si es reducido por la sentencia, deber ser parcialmente reintegrado por el expropiado. Esta dificultad no es, empero, mayor que la que ofrece para los administradores el precepto de que los efectos del acto no los suspende un recurso, y puede ser obviada mediante la consignacin. C) La peticin del expropiado. Retasacin de oficio. Producido el impago durante los dos aos, la retasacin queda a merced de la voluntad del expropiado; es l quien debe instarla (artculo 74 del Reglamento). Ya hemos destacado las ventajas que de este sistema se derivan, por cuanto el expropiado (que es el perjudicado, a cuyo favor se consagra el derecho) no se ver sorprendido por una decisin administrativa de retasar, que puede coincidir con un momento de prdida de valor de los bienes expropiados, cuyo avalo quedara por debajo del justiprecio inicial. El supuesto no ser frecuente, pero s posible. Con la exigencia de esa iniciativa del expropiado, el Reglamento no va en contra de la Ley. Es cierto que en el artculo 58 de sta (y en el 35, 3) parece construirse la retasacin como efecto de una caducidad automtica del justiprecio por el mero transcurso del tiempo. Sin embargo, el plazo de dos aos hay que estimarlo como requisito habilitante, a partir de cuyo cumplimiento el expropiado puede o no ejercitar el derecho. La inmediata es plantearse si son posibles las retasaciones de oficio. La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1963 aceptando 76

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los considerandos de la apelada declar vlida y vinculante una nueva valoracin, que efectu la Administracin por su propia iniciativa, con lo que "vino a reconocer la responsabilidad del retraso y a dejar indemne al expropiado de los perjuicios ocasionados por la demora en poca de rpida devaluacin de la moneda". A nuestro juicio, la retasacin de oficio es procedente siempre que consienta en ella el expropiado, a quien deber darse en todo caso el trmite de audiencia y requerirle para que presente su hoja de aprecio, segn los trmites legales y reglamentarios para la determinacin del justiprecio. D) El convenio sobre retasacin, la retasacin convenida y la renuncia del derecho. La amplia acogida dada en la Ley de Expropiacin Forzosa a los convenios entre Administracin y expropiados en cuanto a la determinacin de la indemnizacin, permite la admisin de los convenios previsores de una futura eventual retasacin (en los que pueden incorporarse criterios o haremos de valoracin) y adems la retasacin convenida, es decir, el fijar el nuevo valor en virtud de convenio no slo es posible, sino de obligado intento, porque al retasar deben seguirse las mismas normas que para determinar el justiprecio, y el artculo 24 de la Ley manda iniciar el expediente con el intento de acuerdo amistoso (18). Finalmente, nada se opone a la renuncia del derecho por el expropiado, supuesto que su voluntad juega un papel decisivo en la suerte de aqul.

EJERCICIO DEL DERECHO

A) El interesado. Interesados en la retasacin ser el expropiado o sus causahabientes. La transmisin nter vivos de dicho derecho (o la expectativa) es posible, dado que lo es la del "dominio o de cualesquiera otros derechos o
(18) La sentencia de 22 de junio de 1964 niega valor a un convenio verbal de formalizar la adquisicin expropiatoria en escritura pblica por el precio fijado, y accede a la pretensin de retasar formulada en tiempo y forma por los expropiados. 77

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intereses", y el nuevo titular se considerar subrogado en las obligaciones y derechos del anterior (art. 7. de la Ley de Expropiacin Forzosa y 7. del Reglamento). El Tribunal Supremo, en sentencia de 20 de octubre de 1959 (19) confirm una Orden del Ministerio de Obras Pblicas, que, al acceder a la retasacin de fincas expropiadas con motivo de las obras de desviacin de la ra de Bilbao por la vega de Deusto, excluy a una de aqullas porque la Compaa peticionaria slo era cesionaria de un crdito (en la cuanta del justiprecio), y aunque en la escritura de cesin se pactaba a su favor el ejercicio, en su caso, del derecho de reversin, no se haca alusin a la retasacin. B) La Administracin y el beneficiario.

En el caso de que exista un beneficiario distinto de la Administracin expropiante, la pretensin de retasacin deber soportarla aqul, que ser el causante de la demora. El artculo 5., 2, 6. del Reglamento impone a los beneficiarios abonar las indemnizaciones de demora que legalmente proceden por retrasos que les sean imputables. No obstante ello, la peticin deber formularse ante la Administracin expropiante. Una apreciacin sociolgica de las relaciones entre las Administraciones Pblicas (Estado con Municipios y con Organismos autnomos) a propsito de las expropiaciones forzosas nos demuestra que muchas veces, ms que a la entidad beneficiara, la demora en el pago de justiprecios es imputable a la Administracin expropiante, que no ha proporcionado las ayudas econmicas prometidas. C) El procedimiento de retasacin.

La forma normal de iniciacin del expediente es la presentacin de una instancia del interesado. El Reglamento de Expropiacin Forzosa (art. 74, 2) manda al expropiado presentar nueva hoja de aprecio, sin necesidad de requerimiento de la Administracin. Aunque en este deseo de acelerar los trmites se omita la posibilidad de convenio, no puede dudarse su procedencia, dada la remisin del artculo 58 de la Ley a todo el captulo III del ttulo II, donde se inserta el artculo 24. No creemos que exista ninguna especialidad en este procedimiento. En su progen podr plantearse la admisibilidad de la retasacin en el
(19) Fue ponente el excelentsimo seor don Sabino AVAREZ-GENDN BLANCO.

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LA RETASACIN DE BIKNES EXPROPIADOS

:aso concreto (impago, cmputo de plazos, etc.) y, como en cualquier 3tro expediente, especialmente las previas para demostrar el aumento Je valor de los bienes, excluidas las plusvalas derivadas del fin de la sxpropiacin y el grado de devaluacin de la moneda. La discordia la dirimir el Jurado, y contra su resolucin podr interponerse recurso :ontenoioso-administrativo. Salvo que se trate de impugnar actos que decidan sobre la admisibilidad de la retasacin, los recursos tendentes i discutir el avalo slo podrn ser interpuestos si se da el requisito de la lesin en sexta parte.

VI
LA RETASACI?* EN LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES

A) Consideracin

general.

Con carcter general puede decirse que la retasacin regulada por el artculo 58 de la Ley de Expropiacin Forzosa es aplicable a todos los supuestos de expropiaciones especiales. La dificultad estar en adaptar el conjunto de plazos y los mdulos valorativos a las concretas previsiones existentes para ciertas expropiaciones. La fuerza expansiva del precepto se manifiesta en su aplicacin analgica, por razones de equidad, a materias en principio marginadas de su alcance por el silencio de la Ley especial que las regula; as, en expropiaciones de fincas rsticas de inters social, efectuadas por el Instituto Nacional de Colonizacin, segn la Ley de 21 de abril de 1949, las sentencias de la Sala 6.a recurdese la atribucin de competencia en esta materia de 28 de junio y 30 de diciembre de 1969 estimaron los recursos de revisin contra resoluciones del Ministerio de Agricultura que confirmaron acuerdos del Consejo de Colonizacin de 1954 sobre justiprecio de finca. En la misma Ley de Expropiacin Forzosa se contiene un especfico precepto que afecta a la retasacin en las expropiaciones por zonas o grupos de bienes. Y fuera de la Ley, la regulacin ms importante por su extraordinaria trascendencia es la referente a expropiaciones urbansticas. Vamos a estudiar la retasacin en ambas modalidades expropiatorias. 79

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B) El artculo 70 de la Ley de Expropiacin Forzosa, un precepto sobre ''revisin". Conviene recordar la distincin antes apuntada entre retasacin, revisin y actualizacin. En la bsqueda de criterios objetivos y de accin automtica para determinar los justiprecios crux iuris de las expropiaciones, uno de los sistemas introducidos en el artculo 70 de la Ley de Expropiacin Forzosa es establecer con carcter previo un cuadro de valores genricamente formulado, que se convierte en mdulo regulador de todas las valoraciones singulares, a manera de reglamentacin econmica de preceptiva observancia. Las cautelas que en su detenida gestacin han debido observarse permite y es la nica forma de extraer utilidad del sistema que se mantenga el cuadro valorativo durante un perodo de vigencia, si bien, previendo que las justipreciaciones individuales pueden extenderse durante ms largo perodo, se permite la revisin del cuadro. Esta puede ser de dos clases: 1. Extraordinaria si se produce en cualquier tiempo ulterior a su aprobacin por consecuencia de una extraordinaria alteracin del valor de la moneda, y que precisa acuerdo del Consejo de Ministros, con audiencia del Consejo de Estado. 2. Ordinaria, que se hace, pasados los cinco aos de vigencia legalmente atribuida al cuadro de precios, a instancia de los interesados. El problema que el precepto suscita es si excluye o limita, para este tipo de expropiacin por zonas o grupos de bienes, la aplicacin de la retasacin. Existe una primera solucin indiscutible: partiendo del concepto dado de retasacin, es evidente que, transcurridos dos aos desde la determinacin del justiprecio sin obtener el pago, el expropiado puede pedir que se' valoren de nuevos los bienes, porque el plazo de cinco aos se refiere al cuadro de valores como norma econmica, pero no a la eficacia de una valoracin singular. Pero vincular en la retasacin el' mismo cuadro de valores? PERA VERDAGUER, F., considera que s, y que la retasacin tendr como lmite el precio mximo que en el cuadro de valores figure (20). Pero aun estimando lgica esta solucin, hay que considerar que no ser la procedente en todos los casos. As, si la valoracin de una finca se hizo en el ltimo ao de vigencia de los precios mximos y mnimos, al cumplirse los dos aos ya podrn valorarse los bienes sin sujecin a dichos precios no vigentes, bien li(20) PERA VEBDACUER: Ob. cit. pg. 326.

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bremente, bien dentro de los nuevos precios que, como consecuencia de una posible revisin ya producida en los anteriores, se bayan aprobado. C) La retasacin en las expropiaciones urbansticas. La institucin de la retasacin se pone a prueba en las expropiaciones urbansticas, dadas las rgidas normas de valoracin promulgadas y el largo plazo de vigencia que se concede a las valoraciones. De otra parte, es especialmente difcil garantizar un justo equilibrio entre el reconocimiento de las plusvalas autnticas del suelo por las circunstancias normales y la negacin de las que resulten por las obras realizadas por la Administracin e incluso por las determinaciones y previsiones de sta sobre las reas de crecimiento de los ncleos urbanos. Sabido es que los mdulos y sistemas de valoracin en las expropiaciones urbansticas pueden ser varios: los ndices municipales de valoracin, los precios mximo y mnimo por polgonos delimitados y estimacin individual. El tema viene polarizado tambin por la distincin entre retasacin y revisin de los mdulos valorativos. El precepto ms discutido es el artculo 99 de la Ley del Suelo (21), que seala para las valoraciones una vigencia de diez aos, permitiendo la revisin de las mismas, segn el ndice general ponderado de precios al por mayor publicado por el Instituto Nacional de Estadstica, cuando circunstancias reales y ajenas a la especulacin originasen notorias variaciones en el mercado de terrenos o en la situacin econmica general. Creemos acertada la interpretacin de GONZLEZ PREZ, que considera que las valoraciones a que se refiere el artculo 99 son las realizadas por va general. La retasacin es distinta de las revisiones o actualizacin de esas valoraciones aprobadas con el carcter de reglas econmicas, y procede, si bien, en principio, sin ms alcance que el lmite mximo de las valoraciones vigentes. Sin embargo, puede producirse, a propsito de una pretensin de retasacin, una peticin simultnea de revisin, de tal manera que se valore de nuevo segn los valores revisados o actualizados. El afn de dar eficacia inmediata y general a la Ley de 21 de julio de 1962 se manifest en el artculo 28 del Decreto
(21) Sobre el tema, vid GMEZ DE E.NTERRA, ob. cit.; PERA VERDACUER, F . : Expro-

piacin Forzosa en la Ley del Suelo, Barcelona, 1966, especialmente pgs. 242 a 245; GONZLEZ PIREZ, J.: Comentarios a la Ley del Suelo, Madrid, 1968, pgs. 590 y siguientes; MANZANEDO MATEOS, J. A.: Las expropiaciones urbansticas, en "Crnica del V Congreso Hispano-luso-americano-filipino de Municipios", tomo I, pg. 330.

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REVISTA DE ADMINISTRACIN' PUBLICA.6

ALFONSO PREZ MORENO

de 21 de febrero de 1963, que dispuso: "Cuando los interesados soliciten la prctica de la nueva valoracin, conforme a lo prevenido en el artculo 58 de la Ley de Expropiacin Forzosa, se aplicarn en todo caso a las nuevas actuaciones los preceptos de la Ley de 21 de julio de 1962, aunque en el primitivo expediente se hubieran seguido otros criterios valorativos." La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1969 (sobre retasacin de finca del sector plaza de Castilla, de Madrid) distingue entre revisin y retasacin de justiprecio y accede a la pretensin de retasar formulada por la parte recurrente, rectificando el alcance meramente revisor con que la haba acogido la Administracin. La sentencia de 18 de junio de 1969 (expropiacin de polgono en barrio de San Juan, de Pamplona) estima de aplicacin preferente el artculo 99 de la Ley del Suelo, aunque no se detiene en delimitar su mbito. En resumen : en las expropiaciones urbansticas podr pretender el interesado en cualquier tiempo la revisin del cuadro de mdulos valorativos (ndices o precios mximos y mnimos), siempre que se den las circunstancias, y slo pasados dos aos sin recibir el pago, a contar desde el momento de su determinacin por acto que agote la va administrativa, podr pretender la retasacin, dentro de los lmites mximos de las reglas econmicas antes determinadas o solicitando la revisin de las mismas para ajustar a la realidad econmica el nuevo valor.

VII
JUICIO CRTICO SOBRE LA RETASACIN

Difcil es controlar la vida con la Ley, y ms an cuando de la vida de Administracin se trata. La retasacin es un remedio, una garanta, pero acta cuando existe ya una situacin de incumplimiento. La garanta del pronto pago de los justiprecios, para que sea ms efectiva, debe estar situada en fases anteriores; por supuesto, en la aplicacin rgida de la regla de oro (de cuo constitucional): sin pago no puede haber ocupacin; regla tantas veces marginada con el galopante uso de las expropiaciones de urgencia. En todo caso, el problema invita a pensar en un cambio en las formas de realizar los pagos de las expropiaciones. Las instituciones
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LA RETASACIN DE BIENES EXPROPIADOS

oficiales de crdito y los ttulos-valores, debidamente adaptados y con las cautelas que deben rodear a todo lo que suponga comprometer el crdito de la nacin, pudieran brindar nuevos horizontes para evitar que el expropiado no sea oportunamente indemnizado y que el inters pblico no se vea perjudicado por mora de la Administracin. Un uso ms frecuente del derecho de retasacin coadyuvara, al menos, a crear un clima de vigilancia y prevencin administrativa contra la demora en el pago de I08 justiprecios.

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JURISPRUDENCIA