LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

PERSPECTIVAS PARA AS POLTICAS E A GESTO DOS SERVIOS PBLICOS

LIVRO I Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico LIVRO II Conceitos, caractersticas e interfaces dos servios pblicos de Saneamento Bsico LIVRO III Prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico

Repblica Federativa do Brasil Presidente Luiz Incio Lula da Silva Ministro das Cidades: Marcio Fortes de Almeida Secretrio Executivo: Rodrigo Jos Pereira-Leite Figueiredo Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental: Leodegar da Cunha Tiscoski Diretor do Departamento de Articulao Institucional (SNSA): Sergio Antonio Gonalves Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica (SNSA): Manoel Renato Machado Filho Diretor do Departamento de gua e Esgotos (SNSA): Mrcio Galvo Fonseca Coordenador do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS): Ernani Ciraco de Miranda Comisso editorial: Sergio Antonio Gonalves Coordenador do Estudo e Diretor de Articulao Institucional (SNSA) Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA Joo Carlos Machado Assessor da SNSA Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da FUNASA/Ministrio da Sade Luiz Roberto Moraes Professor da UFBA Lo Heller Professor da UFMG Joo Batista Peixoto Consultor PMSS/SNSA Teia Magalhes Consultora SNSA Wladimir Antnio Ribeiro Consultor SNSA Nyedja Marinho Consultora PMSS/SNSA Organizao/Coordenao editorial - Berenice de Souza Cordeiro - Consultora PMSS/SNSA/MCidades Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) SAUS, Quadra 01, lote 1/6 - Bloco H - 9 andar - Edifcio Telemundi II 70070-010 - Braslia - DF Tel: (61)2108-1414 www.cidades.gov.br pmss@cidades.pmss.gov.br www.pmss.gov.br

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Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS) Instrumentos das polticas e da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico / coord. Berenice de Souza Cordeiro. Braslia : Editora, 2009. 239p.(Lei Nacional de Saneamento Bsico: perspectivas para as polticas e gesto dos servios pblicos. ; v.1) 1. Gesto regionalizada de servios em saneamento. 2. Regulao e fiscalizao sob a tica do consumidor e da sustentabilidade dos servios de saneamento bsico. I. Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS). II. Ministrio das Cidades. CDD 344.810464 ISBN 978-85-60133-94-9 (obra compl.). - ISBN 978-85-60133-95-6

Projeto grfico e capa: Rosana Lobo Soares; Reviso: Lcia Pinheiro; Editorao eletrnica: Link Design; Acompanhamento da edio e impresso: Rosana Lobo Soares; Impresso: Grfica Cromos PR As idias e opinies expressas neste livro so dos autores e no refletem necessriamete a posio do Ministrio das Cidades, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental ou do Programa de Modernizao do Setor Saneamento. permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.

Apresentao geral

O Brasil vive um momento nico para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O tema ganha, a cada dia, maior destaque pelo impacto que representa e por uma crescente preocupao com a qualidade de vida, a sade e o ambiente. Ao mesmo tempo, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) responde por investimentos robustos, onde o foco principal contribuir para universalizar o acesso ao Saneamento Bsico e para o aperfeioamento dos instrumentos de gesto dos diversos agentes que atuam no setor. Estamos, portanto, diante de importantes avanos e tambm desafios. A Universalizao do Saneamento Bsico foi assumida como um compromisso de toda a sociedade brasileira, conforme a Lei 11.445/2007, que ao mesmo tempo aponta para um importante esforo de reforma institucional que envolve governos, prestadores de servio, indstria, agentes financeiros e sociedade por meio de suas organizaes e dos canais de participao. Este esforo se manifesta na busca da prestao de um servio de melhor qualidade, por meio da reorganizao e do fortalecimento institucional das atividades de gesto planejamento, regulao, fiscalizao, prestao de servios e controle social. Outra importante iniciativa, tambm orientada pela Lei 11.445/2007, a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico PLANSAB, eixo central da atuao do Governo Federal, responsvel pela definio de programas, aes e estratgia de investimento. Essas iniciativas constituem parte substancial da agenda do Governo Federal para a poltica de Saneamento Bsico. Elas tm se dado na perspectiva do desenvolvimento de aes articuladas entre os rgos que atuam no setor e no sentido de associar esforos de todos os entes da federao e demais agentes sociais e econmicos responsveis pelo Saneamento Bsico no Pas. O Pacto pelo Saneamento Bsico, documento aprovado pelo Conselho das Cidades em 03/12/2008 por meio da Resoluo Recomendada n 62, busca a adeso e o compromisso de toda a sociedade em relao ao processo de elaborao do PLANSAB e visa estabelecer um ambiente de confiana e entendimento na construo dos caminhos para a universalizao do acesso ao Saneamento Bsico, com incluso social, e o engajamento de todos para o alcance dos objetivos e metas do Plano. A presente Coletnea Lei Nacional de Saneamento Bsico perspectivas para as polticas e a gesto dos servios pblicos tem o propsito de contribuir para o aperfeioamento das polticas, planos e aes do setor, considerando o advento da Lei 11.445/2007, o significado e o impacto de sua promulgao perante os servios no Setor e sua interface e integrao com diferentes polticas relacionadas ao desenvolvimento das cidades, sade e ao ambiente. A Coletnea composta por trs livros e compreende artigos tcnicos autorais e inditos elaborados por pesquisadores e especialistas convidados pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), que desenvolvem uma ampla anlise do atual ambiente sciopoltico-institucional e o cenrio futuro do Saneamento Bsico.

Os temas dos artigos foram escolhidos tendo em vista representar o mais amplo leque de assuntos integrantes das polticas para o saneamento, envolvendo assuntos, objeto do regramento estabelecido pela nova legislao e elementos de outras polticas pblicas e aspectos da gesto ambiental e das cidades, que se relacionam direta ou indiretamente com o Saneamento Bsico. A necessidade de reflexo acerca dos desafios e oportunidades para o aperfeioamento da gesto e da conduo das polticas pblicas para o Saneamento Bsico, trazidos pelo novo ordenamento jurdico, justificou o desenvolvimento do estudo que deu origem a essa obra. O objetivo deste extenso trabalho ajudar na compreenso e apreenso dos instrumentos jurdicos da Lei 11.445/2007, de forma a subsidiar profissionais, gestores, tcnicos, especialistas e estudiosos do setor para uma viso global, sistmica e atual frente o significativo e esperado impacto para a gesto e as polticas pblicas do Saneamento Bsico e de outros servios pblicos com os quais se relaciona. Os autores dos artigos so pesquisadores e especialistas com notrio conhecimento da rea de concentrao do tema para o qual foram convidados e em pleno exerccio de atividades acadmicas e profissionais. O estudo foi coordenado por uma Comisso Editorial, convidada pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, formada por pesquisadores, tcnicos e especialistas, que delimitou os temas e apreciou a verso final dos artigos. Agradecemos aos autores dos artigos e Comisso Editorial que, numa valorosa contribuio voluntria, participaram do esforo que foi produzir esta Coletnea. Boa leitura!

Leodegar da Cunha Tiscoski Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental

SUMRIO
LIVRO I INSTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Prefcio ......................................................................................... 0 7 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO................................................................................. 31 1.1 Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e metodolgicos Luiz Roberto Santos Moraes0033 1.2 Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de Belo Horizonte Ricardo de Miranda Aroeira .......................054

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O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL.................................... 87 2.1 O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar Lo Heller ........... 089 3. GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA...................... 101 3.1 Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao Pedro Roberto Jacobi .......................... 103 3.2 Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos diretores participativos Otilie Macedo Pinheiro.................................................................... 114 4. GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO......................................................................129 4.1 Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas Ana Lucia Britto ............... 131

4.2 Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico Marcos Helano Fernandes Montenegro .............................................147 REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO............................. 163 5.1 A regulao no setor de saneamento Floriano de Azevedo Marques Neto ......................................................... 165 5.2 Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos diretos dos usurios dos servios de Saneamento Bsico Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros Lima ....................................................................................... 192 6. SISTEMAS DE INFORMAO............................................. 203 6.1 Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 1990 aos anos 2000 Maria Jos Salles e Clarice Melamed ................................................................................ 205 6.2 Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil Ernani Ciraco de Miranda ........................................ 219 7. CAPACITAO..................................................................... 227 7.1 Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda Berenice de Souza Cordeiro ................................. 229 5.

Prefcio

Caro(a) leitor(a), Voc tem em mos o resultado de um esforo coletivo, que durante mais de um ano mobilizou pessoas e instituies em um amplo e profundo processo de reflexo sobre o novo ambiente poltico-institucional do saneamento bsico brasileiro. Logo aps a promulgao da Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de saneamento bsico e do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a Lei 11.107/2005, conhecida como Lei dos Consrcios Pblicos, os dirigentes da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades, conceberam a idia de desenvolver um estudo que ajudasse aos que atuam em saneamento a compreender o significado e o impacto daquele recente ordenamento jurdico que, indubitavelmente, demarcava um outro momento histrico do saneamento no Brasil. Com o apoio tcnico do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), a ideia se fez projeto. O estudo que precede a Coletnea que agora lhes apresentamos foi desenvolvido com a participao de vrias pessoas que, de diferentes lugares institucionais, fazem a histria do saneamento em nosso Pas. A partir de um Termo de Referncia, concebido no ano de 2008 por um grupo de gestores, especialistas e professores, a SNSA convidou mais de 60 pessoas a refletir sobre um leque de temas que incidem sobre as polticas e a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico. Deste grupo de convidados tivemos a satisfao de contar com 53 autores, mulheres e homens que, voluntariamente, se dedicaram a refletir sobre o tema que lhes foi proposto e a compartilhar o conhecimento decorrente deste processo. A Coletnea sobre a LEI NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO: perspectivas para as polticas e a gesto dos servios pblicos composta por 3 livros e 43 artigos, alguns deles escritos em co-autoria. No intuito de abordar os diversos temas que conformam e tangenciam o novo ambiente poltico-institucional do saneamento brasileiro, a Coletnea foi organizada em trs grandes blocos temticos. O livro I enfrenta o que h de inovador, a partir do atual ordenamento jurdico, ao tratar dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O livro II amplia o foco de abordagem ao tratar dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O livro III retoma o foco para a dinmica institucional e as especificidades do saneamento bsico e, adotando uma viso a partir de sua dinmica interna, aborda a complexidade que caracteriza a Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico.

A proposta original do estudo foi a de abordar cada tema sob a perspectiva de dois olhares: o olhar do pesquisador, que reflete a anlise crtica da academia; e, o olhar do especialista, que analisa o tema sob a tica das condies objetivas que o definem. Dessa forma, nos artigos assinados pelos pesquisadores que renem um seleto grupo de professores vinculados a universidades brasileiras , voc encontrar uma abordagem de cunho mais conceitual e o estado da arte do tema, analisado a partir da experincia de outros pases e sob a dimenso das interfaces com outras polticas pblicas e dos contornos que desenham cenrios futuros. Nos artigos assinados pelos especialistas que no conjunto expressam a expertise tcnica do saneamento , voc encontrar uma abordagem que submerge nas particularidades da realidade emprica daquele tema, visando capturar do real os aspectos que informam sobre o que geral em termos de avanos, desafios e perspectivas. Fica claro, portanto, que esta Coletnea no um conjunto de livros didticos. Os livros que a compem so, sobretudo, de reflexo autoral e fruto do exerccio intelectual de cada autor. No entanto, atestamos que o voo foi feito em sintonia com o Termo de Referncia do Estudo, que lhe fornece articulao e eixo conceitual. A Coletnea uma obra autoral. Mas, afirmamos que h uma unidade nesta obra, porque participam dela agentes que constroem, do seu lugar social, o campo do saneamento. No poderia ser diferente uma coletnea sobre o saneamento bsico. Sabemos o quanto o setor comporta leituras distintas, enfrenta conflitos de interesses e historicamente se movimenta sob o domnio de foras inerciais que o fazem resistir a mudanas. Mais recentemente, podemos dizer que o setor est aprendendo a conviver melhor com a diversidade, chegando, inclusive, a construir alguns consensos. Um destes resultou na aprovao da Lei 11.445/2007. Entretanto, cabe lembrar que consenso no significa unanimidade, e muito menos construdo entre agentes que se fazem representar nas arenas polticas em igualdade de condies, no que toca mobilizao dos recursos que influenciam o processo decisrio. Mas, consensos como resultado de processos de debate, de disputas travadas em contextos democrticos, fazem mover. Para lidar com a complexidade deste objeto, a SNSA optou por ancorar o Estudo em uma instncia colegiada, a Comisso Editorial, formada por gestores pblicos do governo federal, por professores e por especialistas do setor. Neste arranjo, alguns mecanismos foram adotados para balizar requisitos de contedo e de forma da Coletnea. Alm do Termo de Referncia, os autores participaram de duas oficinas de trabalho, ocasio em que foram acordados os descritores dos temas e os instrumentos para a apreciao dos artigos pela Comisso Editorial. Contudo, prevaleceu o livre pensar dos autores. Neste sentido, o mrito da reflexo aqui compartilhada do prprio autor e as eventuais opinies registradas nos artigos no refletem necessariamente a posio da Comisso Editorial. Voc ver que a Coletnea aborda temas polmicos acerca de saneamento e, por isso, reflete pontos de vista nem sempre convergentes como, por exemplo, quanto ao papel do Estado e quanto aos modelos de gesto a serem adotados pelos entes federados a partir dos cenrios criados pelo atual ordenamento jurdico. Tambm revela diferentes formas de interpretao de determinada matria legal, mas que no comprometem a idia central trabalhada pelo

autor e os conceitos-chave que estruturam sua abordagem sobre o tema que lhe coube tratar. Voc tambm verificar que alguns termos nem sempre coadunam com a atual realidade do saneamento no Pas. Estamos nos referindo, por exemplo, expresso setor saneamento, quando muitos preferem denomin-lo como rea, o mesmo com as companhias estaduais de saneamento bsico, conhecidas como CESBs, quando sabemos que se tratam, sobretudo, de companhias estaduais de gua e de esgotos (CEAEs). Aqui, a opo que fizemos no tem conotao conceitual. Simplesmente adotamos os termos mais recorrentes. Em algumas passagens pode ocorrer que a sua expectativa como leitor(a) no seja plenamente satisfeita, mas estamos certos de que o objetivo maior desta Coletnea foi alcanado: i) informar sobre as inovaes trazidas pelo atual ordenamento jurdico; ii) sustentar o debate sobre o novo ambiente poltico-institucional sob uma base consistente de reflexo; iii) subsidiar o processo de mudana, a partir da compreenso das condies histricas que delimitam o percurso do saneamento brasileiro e das oportunidades que se abrem para construir cenrios que nos levem universalizao do acesso, melhoria dos servios prestados populao e minimizao dos seus impactos ao ambiente e sade humana. Em que pese o respeito diversidade em geral, a Comisso Editorial faz questo de pontuar os princpios que, alm do respaldo legal, tm total aderncia com a nossa posio: i) o saneamento entendido como direito humano fundamental e, portanto, como servio pblico que deve ter alcance universal; ii) a integralidade, como pressuposto para se conceber e se implantar qualquer interveno de saneamento bsico no territrio; iii) a participao popular e o controle social, como atividades de gesto que perpassam a formulao da poltica, o planejamento, a regulao, a prestao e a fiscalizao dos servios, bem como o acompanhamento e a avaliao de polticas, programas e projetos; iv) o plano de saneamento bsico como a pedra de toque do atual ordenamento jurdico, que confere ao Poder Pblico o dever de prestar servios que sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Explicadas as motivaes que justificam a presente Coletnea, passamos a uma breve descrio dos temas que integram cada um dos trs livros. Sugerimos que voc inclua em sua agenda a leitura do conjunto da obra. No entanto, sabemos que nem sempre isto possvel, por isso orientamos sua leitura informando o que encontrar em cada volume. Antes, queremos sublinhar que o tema da titularidade no tratado nesta Coletnea. Por dois motivos, um de ordem legal e outro de natureza conjuntural. A Lei 11.445/2007 reconhece implicitamente o Municpio como titular dos servios de saneamento bsico. No o faz explicitamente porque a definio de competncias entre os entes da Federao papel exclusivo da Constituio Federal. Seria, portanto, inconstitucional uma lei federal que viesse a definir a titularidade de competncia, mesmo a ttulo de apenas explicitar ou interpretar dispositivo da Constituio. No aspecto conjuntural, sabe-se que ainda est em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que decide sobre a titularidade dos servios pblicos de saneamento bsico. A tendncia manifesta do STF, at o momento de publicao desta Coletnea, inclina-se para o reconhecimento da titularidade municipal.

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Em relao ao dispositivo da Constituio Federal (art. 25, 3), que prev funo pblica de interesse comum, a tendncia a de se consagrar o entendimento de que a competncia seria intermunicipal, exercida pelo conjunto de Municpios interessados, inclusive, por meio da gesto associada dos servios pblicos. No entanto, cabe registrar que o julgamento no mbito do STF no estava decidido at o momento da publicao desta Coletnea. Passamos agora descrio dos temas que voc encontrar nos trs livros. O livro I trata dos Instrumentos das Polticas e da Gesto dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Inicia com artigos que tratam da poltica pblica no nvel da Unio com relao ao papel do governo federal, e no nvel do Municpio enfatizam as atividades de gesto sob responsabilidade do titular e, portanto, indelegveis, a exemplo do plano municipal como instrumento de planejamento integrado e participativo. O livro traz artigos sobre a regionalizao do saneamento bsico discorrida sob a perspectiva da gesto associada dos servios, com destaque para o papel do governo estadual no contexto de cooperao entre os entes federados. As demais atividades de gesto so abordadas nos artigos sobre regulao e fiscalizao e o controle social sob a tica da gesto democrtica participativa. Fecham o primeiro livro artigos sobre dois temas transversais: o sistema de informao e a capacitao, vistos como instrumentos auxiliares fundamentais para qualificar o exerccio da gesto pblica e dos agentes sociais que dela participam. Os temas do primeiro livro remetem, mais especificamente, funo do titular conforme determinada na Lei 11.445/2007 e que certamente interessam aos gestores pblicos municipais e aos formuladores de polticas pblicas que atuam no governo e na sociedade. O livro II trata dos Conceitos, Caractersticas e Interfaces dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Aborda as especificidades de cada um dos servios, tal como definidos em lei abastecimento de gua e esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Mas, o faz sob a perspectiva da integralidade aplicada ao saneamento bsico e integrao desses servios com outras polticas pblicas que se relacionam mais diretamente com o seu campo de formulao e dinmica de interveno. Nesse leque so abordadas as interfaces do saneamento bsico com a sade pblica, a gesto dos recursos hdricos, o ambiente sob o aspecto do licenciamento ambiental e sob um recorte mais contemporneo ligado s mudanas climticas e ao mercado de carbono. Um outro tema transversal fecha este segundo livro: a educao ambiental e a mobilizao social em saneamento. Os temas deste segundo livro interessam, principalmente, aos pesquisadores que assumem o papel de formular novos pressupostos tericos e metodolgicos e aos gestores pblicos e especialistas comprometidos com a mudana paradigmtica no campo das polticas pblicas. O livro III rene temas ligados Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Os artigos abordam aspectos que devem nortear a relao titular-prestador neste novo cenrio e as condies que passam a orientar a organizao e a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico de acordo com o atual ordenamento jurdico do setor. Fecham este livro alguns temas que so transversais e que influenciam sobremaneira a prestao dos servios: a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; a avaliao de polticas pblicas e o papel da cooperao tcnica multilateral e internacional. Os temas deste terceiro livro interessam em igual medida aos titulares, aos diversos prestadores de servios, sejam pblicos, privados ou comunitrios, aos agentes reguladores e aos usurios em geral.

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Sem comprometer a viso de conjunto e a facilidade de localizao dos artigos e seus subitens, optou-se, na editorao dos livros da Coletnea, por manter os ttulos e respectivas divises e subdivises, exatamente, como consta nos textos enviados pelas autoras e autores. Trazemos, agora, uma breve apresentao de cada autor e uma sntese das idias-fora trabalhadas no artigo. Desejamos que a leitura deste Prefcio funcione como um convite leitura dos trs livros e, principalmente, ao exerccio de reflexo que propomos para lanar luzes ao debate sobre o saneamento brasileiro. Boa leitura! Saudaes da Comisso Editorial e da Coordenadora da Coletnea. LIVRO I INSTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 1 POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e metodolgicos Luiz Roberto Santos Moraes O artigo do professor Luiz Roberto Santos Moraes abre esta Coletnea, o que torna esta obra uma importante referncia para todos ns que trabalhamos em prol do saneamento como direito. A trajetria deste professor associa capacidade intelectual, comprometimento social e uma extraordinria lealdade aos valores aos quais se filia. Neste texto, o autor aborda o Plano Municipal de Saneamento Bsico no contexto histrico em que se d a ao do Estado e o exerccio da poltica. Deste lugar, destaca o planejamento governamental como um processo de deciso poltico-social, que no pode ser reduzido a mero produto tcnico. Neste sentido, o autor oferece elementos importantes de orientao conceitual e metodolgica que podem subsidiar os municpios na adoo de uma proposta de planejamento integrado e participativo para a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, como determina a Lei 11.445/2007. Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de Belo Horizonte Ricardo de Miranda Aroeira Buscando construir um dilogo entre a teoria e a empiria, o artigo de Ricardo de Miranda Aroeira relata a experincia de Belo Horizonte no processo de elaborao e implementao do seu Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com o relato, no existe a pretenso de fazer desta uma experincia emblemtica, mas ressaltar como o contexto histrico, o quadro poltico-institucional do Municpio e o nvel de organizao social da populao condicionam este processo. Da anlise da experincia evidencia-se o plano como instrumento de gesto e de execuo da poltica pblica, alm de contribuir para a consolidao de um sistema municipal de planejamento. Tema 2 O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar Lo Heller O professor Lo Heller traz uma reflexo ao mesmo tempo contundente, como se espera do olhar crtico da academia, e assertiva a respeito do papel da Unio em vista do novo quadro

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legal do saneamento brasileiro. Em sua anlise, o autor considera o regime federalista de governo como um campo onde podem ocorrer conflitos e superposies, em decorrncia da correlao de foras entre os entes federados, os interesses nem sempre convergentes dos vrios segmentos do setor e os condicionantes sistmicos, inclusive de natureza externa. A resultante deste campo pode construir um cenrio otimista, como qualifica o autor, se o governo federal se fizer presente na conduo da poltica pblica de maneira coerente com as diretrizes da Lei 11.445/2007. Contrariamente, um cenrio pessimista pode se instaurar, deixando o setor deriva das foras da sociedade (ou do mercado), sob o risco de deixar de atender a populao desprovida dos servios e de evoluir na melhoria da qualidade do saneamento bsico praticado no Pas, como nos alerta o autor. A contribuio que o professor Lo Heller agrega ao debate terico sobre o saneamento, na perspectiva do quadro nacional e internacional, ajuda o setor a construir uma reflexo intelectual mais consistente e transformadora. Tema 3 GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao Pedro Roberto Jacobi O artigo do professor Pedro Roberto Jacobi nos oferece uma reflexo sobre a trajetria da democracia participativa. Toma como marco a Constituio Brasileira de 1988 e traz os principais elementos do debate atual. Trata-se de um texto que lana luzes sobre os outros temas desta Coletnea, na medida em que demarca o carter transversal da participao e do controle social. No campo do saneamento bsico, destaca experincias que tm contribudo para o fortalecimento de espaos pblicos deliberativos, a exemplo das conferncias municipais e regionais e da agenda de atuao da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental. O autor chama a ateno para a necessidade de inscrever o saneamento na nova cultura de direitos, que se consolida na medida em que os agentes sociais passam a intervir sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, compreendendo o conflito como dimenso intrnseca prpria democracia que disponibiliza procedimentos legtimos de deliberao. Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos diretores participativos Otilie Macedo Pinheiro Seguindo o fio condutor da Coletnea, o artigo de Otilie Macedo Pinheiro traz uma preciosa reflexo sobre os desafios para a implementao da Lei 11.445/2007 luz do que foi a Campanha Nacional dos Planos Diretores Participativos, que teve por objetivo divulgar e fazer pegar a lei do Estatuto da Cidade. A autora constri uma ponte interessante entre gesto democrtica participativa e a necessria adeso e compromisso dos titulares dos servios pblicos de saneamento bsico os Municpios, j que se trata de uma lei federal que estabelece diretrizes nacionais para o setor. O texto se alia por um lado idia de que a participao pode se tornar mais eficaz no nvel local e, por outro, refora o alerta de que a importncia das leis no deve ocultar as contradies sociais, sob pena de construir pactos e consensos que corroboram movimentos de resistncia mudana, muitas vezes articulados em nvel transescalar.

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Tema 4 GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas Ana Lucia Britto A professora Ana Lucia Britto traz uma contribuio importante para o debate sobre a gesto regionalizada, tomando como fio condutor as perspectivas criadas pela regulamentao da Lei de Consrcios Pblicos e a Lei Nacional do Saneamento Bsico. Em sua reflexo, a autora explora a combinao de novas escalas territoriais e de instancias institucionais que seja capaz de promover a gesto integrada das guas e dos servios de saneamento bsico, particularmente no contexto de regies metropolitanas. Neste exerccio, analisa as experincias da Frana e da Itlia no intuito de reforar a idia de que governos federal e estaduais tm o papel fundamental de fomentar a cooperao entre municpios, titulares dos servios de saneamento bsico, de forma a romper com a viso fragmentada e concorrente que ainda caracteriza a gesto em nossas cidades. Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico Marcos Helano Fernandes Montenegro Marcos Heleno Fernandes Montenegro, um dos principais formuladores da Lei 11.445/2007, no perodo que esteve como diretor da SNSA/MCidades, coloca sua larga experincia como gestor pblico na reflexo que constri a respeito das alternativas de gesto dos servios de saneamento bsico. Trata-se de um texto didtico que ajuda na compreenso do atual arcabouo legal e na difuso dos novos conceitos que balizam o setor saneamento no Brasil. O conceito de gesto que abarca as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, prestao dos servios e o controle social e as responsabilidades dos agentes pblicos sobre cada uma dessas atividades. Para o autor, o estudo de propostas de regionalizao do territrio constitui etapa fundamental para a criao de consrcios pblicos interfederativos, para que estes possam efetivamente auferir ganhos de escala e de escopo por meio da gesto associada. O autor acredita que a participao e a liderana do Estado podem configurar uma estratgia mais acertada para a implantao progressiva dos consrcios pblicos. Sobre este aspecto, existem outros pontos de vista. A leitura do artigo de Marcos Montenegro e as idias que formula certamente so bibliografia obrigatria nos futuros cursos de formao de gestores pblicos e referncia para o pensamento contemporneo sobre o saneamento brasileiro. Tema 5 REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO A Regulao no setor de saneamento Floriano de Azevedo Marques Neto O professor Floriano de Azevedo Marques Neto d uma aula sobre a grande novidade trazida com a Lei 11.445/2007: a regulao do setor saneamento. No fosse pela relevncia doutrinria do tema, o desconhecimento dos agentes que atuam no saneamento j em si justificaria a extenso do artigo, comparativamente aos demais que integram esta Coletnea. Para o autor, a Lei Nacional de Saneamento Bsico pode ser considerada um marco na moderna

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regulao brasileira. Destaca-se no texto a diretriz legal que propugna a separao entre o prestador do servio e o regulador, a quem cabe zelar pela garantia dos direitos e pelo cumprimento das obrigaes de cada agente envolvido na prestao dos servios. Na abordagem do autor, a regulao coloca o usurio no centro da proteo estatal, de maneira a consagrar a natureza de servio pblico do saneamento, como estabelece a Lei 11.445/2007, e o eleva condio de vetor de outras polticas pblicas que incidem sobre a salubridade do territrio e da populao. Lastreado em uma anlise criteriosa sobre a doutrina regulatria, o autor conclui demonstrando otimismo com o ciclo virtuoso que o saneamento brasileiro pode inaugurar com o advento da nova Lei e com a retomada dos investimentos no setor. Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos diretos dos usurios dos servios de Saneamento Bsico Joo Batista Lucena de Assis e Urbano Medeiros Lima O artigo de Joo Batista Lucena de Assis, em co-autoria com Urbano Medeiros Lima, se serve da experincia da Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal Arsban para analisar os principais aspectos da regulao, sob a tica da aplicabilidade da Lei 11.445/2007. O pioneirismo da experincia relatada reside no modelo de gesto adotado, tendo no Conselho Municipal a instncia de formulao, acompanhamento e avaliao da poltica pblica e na Agncia Reguladora o brao tcnico-operacional que regula a prestao dos servios, a cargo da Companhia Estadual de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte Caern. Da anlise da experincia, os autores destacam que alm do forte cunho de controle social atribudo ao Conselho Municipal de Saneamento Bsico e s Associaes de Usurios de Servios de Saneamento Ambiental Assussa, o modelo de gesto comporta bem as atividades de planejamento sob a responsabilidade indelegvel do titular e as atividades de regulao e fiscalizao, exercidas por agente distinto do prestador dos servios. Tema 6 SISTEMAS DE INFORMAO Sistemas de Informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 90 aos anos 2000 Maria Jos Salles e Clarice Melamed O artigo, elaborado em co-autoria pelas professoras Maria Jos Salles e Clarice Melamed, discute a evoluo dos indicadores de abastecimento de gua e de rede coletora de esgotos sanitrios. As autoras aduzem importante contribuio Coletnea ao construir uma anlise que confere resultados sobre a qualidade dos servios prestados, revelando problemas de ineficincia dos prestadores, que so muitas vezes indevidamente premiados com investimentos pblicos sem que lhes seja exigido a reverso deste quadro. Com base em diferentes sistemas de informao, o texto tambm demonstra que o acesso aos servios de saneamento no Pas ainda apresenta forte vis de diferenciao social, desigualdade que se agrava na rea rural, nos pequenos municpios e nas periferias das grandes cidades. Na concluso do artigo, as autoras chamam a ateno para a importncia da regulamentao da Lei 11.445/2007, que prev condicionar a existncia de plano municipal ou regional de saneamento bsico ao acesso a recursos geridos pelo governo federal. Alertam, entretanto, para o carter restritivo atribudo pela Lei ao controle social, o que torna ainda maior o desafio de universalizar os servios com eficincia e eficcia.

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Do SNIS ao SINISA: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil Ernani Ciraco de Miranda O artigo de Ernani Ciraco de Miranda, um dos principais formuladores do Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento SNIS, extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos que devem nortear a concepo e a estratgia de implementao do novo Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico o SINISA. O autor destaca o grande esforo de organizao e de planejamento a ser feito pelo setor, coordenado pela SNSA/MCidades, de maneira a se promover a evoluo do sistema, evitando retrocessos e desconstruo dos avanos j alcanados. O texto trabalha a importncia da informao e dos indicadores para o aperfeioamento da gesto dos servios e para a qualificao do exerccio do controle social. A partir das lies aprendidas com o SNIS, o texto conclui com as orientaes para a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e indicadores necessrios formulao, ao monitoramento e avaliao das polticas pblicas de saneamento bsico. Tema 7 CAPACITAO Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda Berenice de Souza Cordeiro O artigo que fecha este primeiro livro da Coletnea, de autoria de Berenice de Souza Cordeiro, pe em pauta um tema transversal para o saneamento, que deve perpassar todas as atividades de gesto dos servios e atingir todos os agentes que atuam no setor. Apesar de pouco sublinhado na Lei 11.445/2007, a autora faz uma leitura do atual arcabouo legal com o propsito de identificar os contedos para uma nova agenda de capacitao, tomando como referncia aspectos conceituais e conjunturais que demarcam este tema na gesto pblica. A experincia da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental a ReCESA ilumina a reflexo sobre propostas pedaggicas que dialoguem bem com o novo ambiente institucional e legal do setor e com a base social e poltica que gravita em torno do saneamento brasileiro. So trabalhadas propostas que valorizam a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. Dos contedos, a autora destaca do ordenamento jurdico at aqueles que requisitam uma mudana de paradigma do gestor pblico, no sentido de reunir as condies necessrias para prestar servios populao planejados, regulados e submetidos ao controle social. LIVRO II CONCEITOS, CARACTERSTICAS E INTERFACES DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 8 SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: compromisso com a universalizao e a qualidade Dieter Wartchow O artigo do professor Dieter Wartchow constri, sob uma perspectiva histrica e luz da Lei 11.445/2007, um cenrio sobre os servios de abastecimento de gua e de esgotamento

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sanitrio no Brasil. O autor destaca a natureza do servio pblico de saneamento e o direito gua como direito fundamental do ser humano. Tomando o tema da qualidade como fio condutor do dilogo que se prope a fazer, o autor discorre sobre as formas de prestao dos servios e tecnologias apropriadas que sejam capazes de atender s normas que regem esta matria. O texto conclui pela necessidade de se consolidar a concepo de que saneamento desenvolvimento. E, neste sentido, ressalta a importncia de se buscar meios para tornar perenes as linhas de financiamento para o setor, fortalecendo a transparncia e a vinculao do acesso a estes recursos existncia de planos municipais de saneamento bsico que promovam uma interveno integrada no territrio. Servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: as teias hdricas da vida Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima O ttulo do artigo do colega Antonio Olavo de Almeida Fraga Lima j introduz a abordagem inovadora que pretende agregar to rida linguagem que o setor est acostumado a reconhecer. Termos como competio, posses, tcnicas, domnio so consistentemente substitudos por valores como cooperao, necessidades das pessoas, engenharia da vida, conexo humana. Deste lugar, redes de gua e de esgotos, alm de instalaes que provem servios, so tambm vistas, sob um olhar sistmico, como malhas que aduzem e conduzem oportunidades de incluso social, de melhoria da qualidade ambiental, de sociabilidade e desenvolvimento. A despeito da licena potica que o autor sugere, pode-se dizer que o texto inaugura um estilo literrio e didtico para o saneamento. Usa uma linguagem que recorre aos arqutipos do mundo da vida para explicar (e bem) os aspectos tcnicos dos sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. tambm um texto original em termos de idias e de olhares: associa a proposta de regionalizao diversidade brasileira, sem se posicionar no lugar comum dos ganhos de escala e de escopo. A leitura pode causar estranhamento, mas, ao final ou com o tempo, certamente ser um manifesto do quanto a vida pode ser sublime. Tema 9 SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E DE LIMPEZA URBANA A sustentabilidade dos servios pblicos de resduos slidos: novas oportunidades e velhos desafios Viviana Maria Zanta O artigo da professora Viviana Maria Zanta mostra uma viso prospectiva da componente resduos slidos no contexto das oportunidades e dos desafios postos pela Lei 11.445/2007. Para amparar a reflexo, a autora inicia sua abordagem percorrendo a literatura recente sobre o conceito multidimensional de gesto dos resduos slidos, que deve comportar a complexidade e as particularidades deste servio pblico. Apesar de reconhecer a relevncia da Lei Nacional de Saneamento Bsico para a gesto dos resduos slidos, o texto conclui afirmando a necessidade de uma poltica nacional especfica para o campo, que seja resultante da convergncia das foras polticas, sociais e econmicas em um movimento inovador de cooperao mtua, em prol do interesse pblico. Gesto dos resduos slidos urbanos no contexto da Lei de Saneamento Bsico Heliana Ktia Tavares Campos

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Com a capacidade habitual, Heliana Ktia Tavares Campos nos presenteia com uma reflexo ampla sobre a gesto dos resduos slidos no Brasil. Ao percorrer o tema sob vrios aspectos, a autora empreende um exerccio de anlise histrica e de avaliao dos resultados alcanados. Aps passar pelos novos paradigmas da gesto de resduos slidos, o texto extrai do atual arcabouo legal do saneamento bsico os princpios e os instrumentos que podem ajudar na criao de uma cultura institucional para a rea. Os incentivos advindos do ICMS ecolgico, as iniciativas de incluso social dos catadores que mobilizam gestores pblicos e movimentos sociais so algumas medidas que j ganharam musculatura institucional e por isso ajudam a superar os gargalos enfrentados h tanto tempo. A autora reivindica para a rea, alm de uma estratgia nacional que venha a apoiar os municpios nos planos de saneamento bsico e em outros aspectos que dependem de uma poltica nacional especfica para resduos slidos, um programa perene de investimentos e de qualificao profissional. O texto mostra que a evoluo na rea de resduos slidos no corresponde aos investimentos e esforos empreendidos. No entanto, conclui com olhar otimista em face do cenrio de oportunidades com a efetiva implementao da Lei 11.445/2007, harmonizada com as alternativas de gesto associada dos servios, postas pela Lei dos Consrcios Pblicos. Tema 10 MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS Gesto integrada das guas urbanas: guas pluviais Carlos E. M. Tucci O professor Carlos E.M. Tucci contribui com um texto didtico sobre a descrio das guas pluviais no meio urbano, suas caractersticas de ocorrncia e seus efeitos para a dinmica das cidades e da populao. O artigo destaca a importncia da Lei Nacional de Saneamento Bsico, que passa a exigir dos profissionais e gestores pblicos, que atuam nesta rea, a compreenso de um novo paradigma centrado na viso integrada dos processos de urbanizao, de uso e ocupao do solo e o manejo das guas pluviais para a realidade das cidades brasileiras. Neste contexto, o autor alerta para o fato de que este desafio est posto, inclusive, para a academia, no sentido de superar a formao disciplinar fragmentada, dissociada de uma viso integrada sobre o territrio. Da Lei, o texto sublinha a necessidade de os titulares, ao elaborarem seus planos de saneamento bsico, observarem os condicionantes estabelecidos no plano de bacia hidrogrfica qual o municpio se insere, bem como a compatibilizao e consolidao dos planos nos casos em que a opo for por planos especficos para cada tipo de servio de saneamento bsico. A ttulo de ilustrao, o autor aborda alguns aspectos do plano de guas pluviais urbanas da cidade de Porto Alegre para descrever a estrutura e medidas importantes que devem constar do escopo de um plano. Manejo de guas pluviais urbanas: o desafio da integrao e da sustentabilidade Jos Roberto Champs O artigo seguinte, de Jos Roberto Champs, tambm adota um formato didtico para desenvolver o tema sobre o manejo das guas pluviais urbanas. O autor serve-se da sua larga experincia como especialista para discorrer sobre os principais aspectos que demarcam a evoluo do paradigma da drenagem para o de manejo. Neste exerccio, apesar de usar o termo drenagem urbana, o texto trabalha o conceito sob a perspectiva das interfaces desta rea com os demais servios de saneamento bsico e com a gesto dos recursos hdricos. Neste processo de evoluo, o autor elenca o reuso da gua, a disponibilidade hdrica, as novas

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tcnicas de compensao com vistas reduo do nvel de impermeabilizao do solo como conceitos e medidas fundamentais. O autor conclui destacando a importncia do Plano Municipal de Saneamento Bsico, requisito obrigatrio, segundo a Lei 11.445/2007, inclusive para o acesso aos recursos geridos pelo governo federal, e, sobretudo, como instrumento de planejamento integrado e de gesto urbana sustentvel. Tema 11 SADE PBLICA E SANEAMENTO Sade pblica e saneamento: resistncias e possibilidades intersetoriais no contexto da Lei Nacional do Saneamento Bsico Andr Monteiro Costa O pesquisador Andr Monteiro Costa nos traz um valioso artigo sobre a relao entre a sade pblica e o saneamento no contexto da Lei 11.445/2007. Longe de uma viso simplificada do tema, o autor enfrenta com robustez de referncias histricas e conceituais as resistncias que precisam ser superadas para efetivar uma mudana na direo da intersetorialidade. A partir de uma anlise aprofundada sobre a lgica poltico-institucional de cada setor, o texto demonstra que os princpios, viso de mundo e tecnologias conformam as prticas, os saberes, o marco normativo e as relaes que o setor saneamento bsico estabelece com os outros. Dessa maneira, o artigo discute com clareza a complexidade intrnseca das relaes intersetoriais entre o saneamento e a sade pblica, mas o faz sublinhando as possibilidades de interao, na medida em que parte dos valores inscritos na nova lei do saneamento advm do SUS. Em que pesem as conquistas do setor com a promulgao da Lei 11.445/2007, o autor chama a ateno para a necessidade de se priorizar o ponto de vista do usurio para instituir no saneamento um modelo baseado na promoo da sade. Conclui afirmando que a base para esta mudana est na Lei, mas sua concretizao depende de opo poltica com conscincia cidad. O saneamento como instrumento de promoo da sade Johnny Ferreira dos Santos A consistncia do legado poltico-institucional da sade pblica tambm se revela no artigo de Johnny Ferreira dos Santos. Importante referncia de gestor pblico que atua sob a gide da intersetorialidade, o autor agrega Coletnea uma contribuio bastante propositiva, sem com isto minimizar a complexidade que envolve o tema. O texto apresenta uma anlise da atual legislao brasileira de ambos os setores, tendo como fio condutor as possibilidades de integrao e os mecanismos necessrios para sua efetivao. O autor demonstra que tanto a Lei Orgnica da Sade como a Lei 11.445/2007 adotam uma abordagem multisetorial e v o Plano Municipal de Saneamento Bsico como um dos principais instrumentos para promover esta integrao. Neste esforo, o texto destaca que todos os nveis de governo devam ser mobilizados em estreita articulao com os segmentos organizados da sociedade, no entanto, atribui ao poder local o papel de protagonista e de conduo estratgica deste processo. Tema 12 GESTO INTEGRADA DE RECURSOS HDRICOS Recursos hdricos e saneamento: integrar para avanar na gesto e implementao das polticas Joo Bosco Senra e Lara Regitz Montenegro

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Com a legitimidade de quem reconhecido como um dos pioneiros do debate sobre a gesto dos recursos hdricos no Brasil, Joo Bosco Senra, em co-autoria com a gegrafa Lara Regitz Montenegro, nos apresenta um artigo que certamente se tornar referncia para o pensamento contemporneo sobre a integrao de polticas pblicas. Este tema aplicado ao saneamento e gesto dos recursos hdricos ainda mais emblemtico porque as trajetrias dos dois setores so bastante distintas. Como demonstrado no texto, enquanto o setor de recursos hdricos acumulava na ltima dcada conquistas polticas, institucionais e de mobilizao social, o setor saneamento ora adormecia sob o rescaldo do vazio institucional, ora ficava deriva de intervenes fragmentadas e desprovidas de uma viso estratgica de poltica pblica. A reflexo dos autores inovadora neste sentido. Avaliam que apesar das diferenas em termos de referncias normativas, de pressupostos para o planejamento e de instncia de gesto, o atual ordenamento jurdico do saneamento ajuda a construir uma viso sistmica. A Lei 11.445/2007 avana ao consagrar a distino entre recursos hdricos e saneamento, reconhecendo o que especfico e o que interdependente em cada setor. Operacionaliza este princpio ao definir que os planos de saneamento bsico devem ser compatveis com os planos de bacia e, no caso da poltica federal, deve considerar a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio. Tal como sublinhado pelos autores, tambm a Lei 11.107/2005 corrobora o paradigma da integrao ao criar alternativas de consorciamento dos entes federados por meio de gesto associada dos servios pblicos. Sem perder de vista o recente e consistente legado do setor recursos hdricos, o texto enfatiza a importncia da participao e do controle social neste esforo de integrar as polticas pblicas para universalizar os servios de saneamento bsico. Tema 13 MEIO AMBIENTE, MERCADO DE CARBONO E MUDANAS CLIMTICAS Emisses de todos: mudanas no saneamento pelo clima Emlia Wanda Rutkowski e Alessandro Sanches Pereira Como visto at aqui a complexidade que demarca o tema da intersetorialidade abordada nesta Coletnea sob diferentes saberes e pontos de vista. No artigo assinado pela professora Emlia Wanda Rutkowski, em co-autoria com Alessandro Sanches Pereira, encontramos uma reflexo sobre conexes ainda inditas para muitos. Tarefa compatvel com o perfil da professora Emlia, sempre disposta a explorar o novo em prol do conhecimento. O ttulo do artigo j sugere o percurso trilhado pelos autores que buscam associar a reduo de emisses ao rol de estratgias para universalizar o saneamento e conferir sustentabilidade socioambiental s nossas cidades. O texto destaca a idia de quanto mais estudados os problemas ambientais mais se reafirma o seu carter sistmico e interdependente. Sob esta perspectiva, os instrumentos institucionais criados em resposta s ameaas globais produzidas pelas mudanas climticas dialogam bem com o atual marco legal brasileiro em saneamento. Na viso dos autores, princpios que fundamentam a Lei 11.445/2007, como a utilizao de tecnologias apropriadas, aproximam o chamado mercado de crditos de carbono de temas recorrentes no setor saneamento, com destaque para os projetos de MDL em manejo de resduos slidos e a boa expectativa que trazem para o desenvolvimento local sustentvel.

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Tema 14 LICENCIAMENTO AMBIENTAL Licenciamento ambiental: em busca de resultados efetivos Jos Cludio Junqueira Ribeiro O artigo do professor Jos Cludio Junqueira Ribeiro associa reflexo terico-conceitual e anlise das condies objetivas que caracterizam a atuao dos rgos de gesto ambiental no Pas. Da sua posio de gestor pblico de referncia neste campo, o autor alerta para a necessidade de se repensar o modelo. Para isso preciso rever os instrumentos de gesto ambiental de maneira a torn-los mais aderentes aos princpios do planejamento integrado e indutores de resultados mais efetivos. A questo no pode ser reduzida mera simplificao dos processos, sendo esta apenas uma das variveis a considerar na reformulao do modelo. A partir deste arcabouo, o autor analisa o processo de licenciamento ambiental aplicado aos empreendimentos de saneamento bsico. Nestes casos de acentuadas externalidades positivas, o texto afirma que os procedimentos poderiam ser simplificados ou mesmo dispensados, desde que observados os condicionantes com relao supresso de vegetao, outorga de recursos hdricos e aos determinantes legais de uso e ocupao do solo no municpio. Conclui destacando que esta perspectiva se harmoniza com o disposto na Lei 11.445/2007, que atribui centralidade ao planejamento e prev para as unidades de tratamento dos sistemas de saneamento a possibilidade de metas progressivas para o alcance dos padres estabelecidos na legislao ambiental. O licenciamento ambiental e os servios de saneamento Silvano Silvrio da Costa, Marcos Pellegrini Bandini, Volney Zanardi Jnior e Lucia Regina Moreira Oliveira O artigo de Silvano Silvrio da Costa, elaborado em co-autoria com uma renomada equipe de especialistas do Ministrio do Meio Ambiente, contextualiza o licenciamento ambiental na perspectiva de dois temas centrais para o atual arcabouo legal do saneamento brasileiro: o federalismo e a integrao das polticas pblicas. Os autores destacam a necessidade de esforos institucionais dos trs nveis de governo para colocar em prtica as diretrizes da Lei 11.445/2007, em particular quanto possibilidade de o licenciamento de unidades dos sistemas de saneamento considerar metas progressivas para o alcance dos padres ambientais. Sublinham a importncia da capacitao dos gestores pblicos e profissionais da rea para habilit-los a operacionalizar a legislao brasileira em prol de intervenes coordenadas no territrio, que ajudem a reverter a lgica perversa de urbanizao das nossas cidades, tornando-as mais inclusivas, sustentveis e democrticas. Tema 15 EDUCAO AMBIENTAL E MOBILIZAO SOCIAL EM SANEAMENTO Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Demetrios Christofidis O artigo de Demetrios Christofidis trabalha os temas da educao ambiental e da mobilizao social sob a perspectiva de um olhar que permita entender a lgica do outro. Segundo o autor, este novo olhar se fundamenta na sinergia entre conhecimento cientfico e tradio. Para ilustrar esta idia, o texto representa os eixos holsticos que permitem visualizar as aes de diversas polticas e reas afins e interdependentes s atividades do saneamento, que tm na participao o pilar central dessa estrutura. O autor faz uma leitura dos princpios

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que norteiam as polticas nacionais de meio ambiente, de recursos hdricos e de educao ambiental para identificar os propsitos comuns com a Lei Nacional de Saneamento Bsico. Conclui afirmando que a participao e a educao ambiental praticadas de forma holstica criam as condies de governabilidade. Educao ambiental e mobilizao social em saneamento Renata Rozendo Maranho e Marcos Sorrentino O artigo de Renata Rozendo Maranho e de Marcos Sorrentino um manifesto transformao da sociedade, um sopro bom em meio crise civilizatria contempornea. Como gestores pblicos que conduzem um processo desafiador de mudana paradigmtica do conceito e da compreenso dos processos educacionais, estes autores se servem desta misso para compartilhar uma viso de mundo que , em si, portadora de um iderio emancipatrio. O texto reflete sobre propostas pedaggicas que buscam construir a conexo entre o terico e o emprico. Na busca desta conexo, o saber pensar modifica e requalifica o saber fazer. Sob esta tica, o educar um movimento incessante do pensamento, que supera o espao da reproduo do conhecimento para criar um ambiente favorvel capacidade cognitiva, de contextualizar, de problematizar para reconhecer os conflitos e s ento construir consensos legtimos. Nesta abordagem, a noo de que o educador detm o saber e o educando um simples depositrio no se aplica. O educando sujeito deste processo, com uma histria pessoal, com uma cultura, com uma viso de mundo, com um conhecimento prvio que ao dialogar criticamente com novos saberes capaz de se auto-transformar e contribuir para transformar a realidade. Estes so fundamentos que balizam o chamado PEAMSS o Programa de Educao Ambiental e de Mobilizao Social em Saneamento, apresentado pelos autores sob um vis reflexivo e ilustrativo de como este novo paradigma transita bem entre a utopia e a prxis. Para os autores, o novo ambiente do saneamento brasileiro propicia avano, exige cooperao, sinaliza o rumo da mudana. LIVRO III PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO Tema 16 A RELAO TITULAR-PRESTADOR NA CONTRATAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO A relao titular-prestador dos servios de Saneamento Bsico Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil O artigo elaborado em co-autoria por Marcos Paulo Marques Arajo e Victor Zular Zveibil nos oferece um valioso exame acerca da relao titular/prestador no saneamento. Trata-se de um dos temas mais sensveis e talvez o mais determinante para a efetiva mudana do setor na direo dos marcos postos pela Lei 11.445/2007. Para enfrentar assunto to complexo, os autores trazem um texto claro e didtico, que opera com uma linguagem prpria da Administrao Pblica, que advm da instituio a qual se vinculam o IBAM, o que muito enriquece a Coletnea. Os autores vem na capacitao dos tcnicos e gestores pblicos uma estratgia indispensvel para que o setor avance na elaborao dos planos de saneamento bsico, na adoo de arranjos de gesto associada e na modelagem das estruturas e atividades regulatrias. Aps percorrer os princpios do atual ordenamento jurdico do setor, os autores abordam as

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formas de prestao dos servios de saneamento bsico. Sem a pretenso de esgot-las e de contemplar todas as formas interpretativas sobre a matria, os autores sublinham a diversidade de desenhos que podem ser acionados, evitando a to desgastada frmula de uma nica soluo para realidades muitas vezes distintas. A varivel comum que perpassa este leque de possibilidades a obrigatoriedade do plano municipal de saneamento bsico, ou regional no contexto da gesto associada, como requisito para a validade dos contratos. A leitura deste artigo deixar o saneamento brasileiro nutrido de consistente doutrina sobre a matria. Tema 17 SUSTENTABILIDADE ECONMICA E REMUNERAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE ABASTECIMENTO DE GUA E DE ESGOTAMENTO SANITRIO Tarifao em servios de saneamento: reflexes tcnicas ensejadas pela Lei 11.445/2007 Thompson Almeida Andrade O artigo do professor Thompson Almeida Andrade extrai da Lei 11.445/2007 os aspectos que norteiam a difcil tarefa de refletir, de maneira propositiva, sobre a tarifao em servios de saneamento. Desenvolvido com robustez de referncias tcnicas, o texto se mostra de grande serventia mesmo para quem no domina o assunto. O autor deixa claro que existem diversas formas de atender a Lei no que tange os requisitos para a remunerao da prestao dos servios. O bom proveito desta diversidade depende tambm, como alerta o autor, da capacidade do setor mobilizar gestores, reguladores, prestadores e estudiosos da matria para compartilhar experincias e criatividade para auferir resultados efetivos de sustentabilidade. No texto, so revisitados alguns mtodos de precificao com vistas a avaliar os aspectos convergentes para o atendimento dos requisitos legais. Trata-se de um grande desafio, mas ao alcance da capacidade de cooperao entre pesquisadores e profissionais que atuam no setor. Sustentabilidade econmica e remunerao da prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio: Regulao econmica e fontes de financiamento Joo Batista Peixoto O artigo seguinte daqueles que retratam uma trajetria brilhante no saneamento brasileiro. O colega Joo Batista Peixoto, alm de acoplar sua viso de economista sempre de forma dialgica com os outros saberes que tambm incidem sobre o setor, d uma aula sobre o tema. A sustentabilidade econmico-financeira dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio avaliada sob os aspectos jurdico-institucionais definidos na Lei 11.445/2007 e luz dos conceitos e instrumentos cabveis sua efetiva implementao. O texto discorre sobre a cobrana pela prestao dos servios, modalidades de regulao econmica, fontes e formas de subsdios, alm de outras fontes de financiamento como fundos especiais de universalizao, compensaes ambientais, medidas de desonerao fiscal e tributria, entre outras previstas na lei, e que no se reduzem ao emprstimo financeiro. O texto corrobora a capacitao dos agentes pblicos e sociais que atuam no setor como uma estratgia indispensvel para que este novo ambiente resulte de fato em avano do saneamento brasileiro. No entanto, sublinha que cabe ao governo federal investir de forma intensiva e firme de maneira a convencer os demais entes de governo a exercitarem a cooperao

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e a assumirem com responsabilidade a misso pblica de prover servios populao que sejam planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Tema 18 REMUNERAO DA PRESTAO DOS SERVIOS DE MANEJO DE RESDUOS SLIDOS E FONTES DE FINANCIAMENTO Remunerao da prestao dos servios de manejo de resduos slidos Darci Barnech Campani e Bruno Scheidemandel Neto O artigo do professor Darci Barnech Campani, em co-autoria com Bruno Scheidemandel Neto, demonstra o quanto a rea de resduos slidos foi historicamente afetada pela ausncia de uma base legal prpria do setor saneamento. Relegada do nvel de prioridades, a rea de resduos slidos precisou disputar recursos com as outras reas. Agora, alada condio de servio pblico que integra em igual relevncia o conceito de saneamento bsico, os autores vem na Lei a oportunidade para investir na estruturao de rgos de planejamento e de prestao dos servios, dotando-os particularmente de uma sistemtica de remunerao e cobrana pelos servios prestados. O texto traz o relato de algumas experincias em curso no Brasil que buscam avanar nesta direo. Entretanto, alertam para a necessidade de um esforo coordenado para superar antigos estigmas, que de certa forma persistem, e alguns limites legais que, segundo a viso dos autores, no foram integralmente equacionados no contexto da Lei 11.445/2007, a exemplo da divisibilidade. Manejo de resduos slidos: sustentabilidade e verdade oramentria com participao popular Teia Magalhes O artigo de Teia Magalhes revela muito da simbiose rara entre pessoa e objeto. H muito o saneamento brasileiro avana com o trabalho comprometido dessa arquiteta, que das vrias arenas em que atua consegue agregar reflexo crtica ao debate e capacidade criativa nas aes que ajuda a formular e executar. No presente texto, Teia aborda um tema rido e restritivo, mas, de forma clara e direta, sem perder a viso do todo. Antes de tratar diretamente das caractersticas e mecanismos que envolvem a remunerao pela prestao dos servios, constri um breve estado da arte dos resduos slidos no Brasil. Afirma que um dos problemas crticos da gesto nesta rea a falta de cobrana, o que afeta a capacidade de investimentos e a prpria qualidade dos servios que so prestados. Alerta para um fato to conhecido, e ainda pouco assimilado, de que boa parte dos recursos j aplicados nesta rea, ainda que insuficientes, foi rapidamente desperdiada. Operando o conceito amplo de gesto, afirma que a remunerao dos servios de resduos slidos decorre de como estes so planejados e organizados. Neste quesito, se filia s possibilidades criadas pela atual legislao de associar s formas de gesto aspectos de escopo, escala e de perfil da populao atendida. Deixa claro que o Plano Municipal de Saneamento Bsico o instrumento propcio para o estudo de cenrios e a tomada de deciso. Conclui trazendo uma reflexo assertiva sobre a cobrana por meio de tarifa para a rea de resduos slidos. V neste mecanismo de cobrana uma oportunidade para apropriar aprendizado sobre a gesto dos servios e de agregar valores novos como a minimizao da gerao, a co-responsabilizao e maior transparncia. Alis, ao abordar este aspecto, a autora toca em um ponto vulnervel a necessidade de se desvendar os custos e os oramentos implicados nesta rea e aponta este como o caminho acertado para obter da sociedade compromisso com o que gerado, o que consumido, o que e como descartado, ou seja, a participao vista como estratgia de sustentabilidade.

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Tema 19 O PAPEL DO GOVERNO DO ESTADO E AS PERSPECTIVAS DAS COMPANHIAS ESTADUAIS DE SANEAMENTO BSICO O papel dos estados e as perspectivas das companhias estaduais de Saneamento Bsico frente ao novo contexto institucional Abelardo de Oliveira Filho O artigo seguinte de autoria de Abelardo de Oliveira Filho. Esta curta apresentao j seria suficiente para levar o(a) leitor(a) ao texto. E no se trata aqui de posio de poder, mas de trajetria vivenciada por vrios interstcios do saneamento: do mundo do trabalho luta sindical, do mundo da poltica esfera pblica, do mundo da Administrao Pblica ao papel de gestor e tomador de deciso. Bagagem necessria e consistente para enfrentar o calcanhar de Aquiles do saneamento brasileiro: o histrico conflito entre municpio e companhia estadual de saneamento bsico (CESB), agravado por um papel difuso e fragmentado do Governo do Estado neste contexto. O autor reflete sobre esta problemtica e sugere formas para equacion-la a partir das oportunidades que o atual ambiente propicia para o setor. Nesta reflexo, o reconhecimento dos municpios como titulares que devem elaborar seus planos, estruturar seu rgo de regulao e instituir meios para o controle social, como exige a Lei 11.445/2007, traz em si um campo de perspectivas para a atuao do Governo do Estado e das CESBs. Soma-se a este quadro a Lei dos Consrcios Pblicos, que antes vista como algoz, se mostra como instrumento de fortalecimento do prprio governo estadual na medida em que o qualifica como formulador de polticas de regionalizao, desde que em estreita articulao com os municpios e populao envolvida. As CESBs, bastante reticentes neste novo ambiente, podem se ver com reais chances de sobrevivncia, sobretudo, por meio dos contratos de programa e de ampliao do seu escopo de atuao. Oportunidades que se evidenciam com a apreenso da nova Lei e desafios que se impem na mesma medida. s CESBs, para adequ-las conformidade legal, se exige a incorporao de mudanas profundas como organizao que presta servios pblicos. O autor sublinha algumas: assimilar a cultura da transparncia, assumir a universalizao do acesso inclusivo aos segmentos de baixa renda; operar em regime de eficincia e de qualidade para prestar servios e gerar recursos para investimentos; estabelecer uma nova contabilidade regulatria e patrimonial; e, sobretudo, assumir o seu lugar e o seu papel neste arranjo de cooperao, submetendo-se ao controle social, s normas de regulao e em prol da efetiva implementao do plano de saneamento bsico editado pelo titular. Ao governo federal, o autor reserva, entre outras, a responsabilidade de assegurar uma poltica perene de aporte de recursos para o setor, clivada de condicionantes que faam valer os princpios e os fundamentos da Lei Nacional do Saneamento Bsico. O papel do governo do estado e as perspectivas das companhias estaduais de Saneamento Bsico Alceu de Castro Galvo Junior O artigo do pesquisador Alceu de Castro Galvo Jnior serve-se de sua consistente experincia como especialista em regulao para discorrer sobre o papel do Estado e as perspectivas das CESBs. O autor ancora sua reflexo no arcabouo terico-conceitual sobre polticas de Estado, polticas de governo e polticas regulatrias para ento introduzir o tema sob a perspectiva da clara diviso das funes que integram a gesto dos servios de sane-

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amento, as responsabilidades e os desafios dos agentes envolvidos. Desenvolve com rigor de detalhes os pontos de vulnerabilidade que desafiam as CESBs a se inscreverem no novo ambiente do saneamento. Destaca a necessidade destas se reestruturarem para ter mais eficincia e para atuarem nos marcos da regulao setorial. Ressalta os requisitos postos pela Lei 11.445/2007, o planejamento, a regulao e a prestao de contas aos titulares e sociedade como eixos centrais do modelo institucional a ser adotado no setor e seguido pelas CESBs. Para o Governo do Estado, o autor reivindica o resgate do papel de formulador da poltica estadual de saneamento e o controle sobre a conduo desses processos, de maneira a evitar o risco de assimilar influncias e interesses de natureza corporativa. Tema 20 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES MUNICIPAIS Oportunidades e desafios para os prestadores municipais de servios de Saneamento Bsico Rafael Kopschitz Xavier Bastos O artigo do professor Rafael Kopschitx Xavier Bastos constitui uma referncia indispensvel formao do pensamento contemporneo sobre o saneamento brasileiro. Tomando como fio condutor a anlise do histrico recente do setor vis--vis s diretrizes definidas na Lei 11.445/2007, o autor localiza oportunidades e desafios postos aos prestadores municipais dos servios de Saneamento Bsico sem, contudo, deixar de sublinhar o quanto este contexto requer vontade poltica dos dirigentes dos municpios. A indissociabilidade do planejamento, da regulao, da gesto tcnica e financeira qualificada e o pleno exerccio do controle social requisito fundamental para o sucesso do esforo a ser empreendido. Estendendo sua anlise Lei dos Consrcios Pblicos, o autor avalia que as aes de cooperao federativa surgem no sentido de otimizar recursos e conferir ganhos de eficincia e de qualidade aos servios prestados. Ao analisar o que define a lei no que tange ao controle social, o texto apresenta uma concisa reflexo dos aspectos terico-conceituais que configuram o espao pblico onde se estabelece a relao Estado e sociedade civil. Ao analisar os diferentes tipos de conselhos que se conformam de acordo com a escala de atuao da poltica pblica a qual se vinculam, o autor chama a ateno para a necessidade de se investir na capacitao como estratgia de empoderamento desses atores sociais, de maneira a criar as condies para a efetiva democratizao do poder nos processos de tomada de deciso, especialmente no nvel local, onde os servios de Saneamento Bsico so prestados. A Lei 11.445/2007 e as perspectivas dos prestadores municipais Arnaldo Luiz Dutra O artigo seguinte, de autoria de Arnaldo Luiz Dutra, nos traz uma reflexo que deixa claro o lugar de onde fala. O vis crtico e construtivo coaduna com a experincia do autor como gestor pblico municipal e como dirigente de uma das principais entidades do setor, a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae). Ao cunhar o plano municipal de saneamento bsico, a regulao e o controle social como os principais pilares da Lei 11.445/2007, o autor o faz analisando como este novo ambiente se estabelece em um setor fortemente cristalizado por prticas e orientaes polticas to adversas. O histrico do saneamento no Brasil marcado por relaes assimtricas de poder, viso fragmentada dos servios, falta de transparncia e de controle social, e, sobretudo, submisso nas ltimas dcadas a orientaes polticas sem o respaldo legal legitimamente construdo. A partir deste

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contexto, o autor reivindica a relevncia da regulamentao da Lei Nacional do Saneamento Bsico. Conclui reconhecendo o quanto o novo ambiente pode contribuir para a mudana de como fazer saneamento no Pas, mas no deixa de frisar algumas imperfeies da Lei, a exemplo do corte de gua por falta de pagamento e das dificuldades dos municpios para captar recursos, que podem refrear a universalizao do acesso e a melhoria do regime de eficincia e de qualidade da prestao dos servios. Tema 21 AS PERSPECTIVAS DOS PRESTADORES PRIVADOS A participao privada nos servios de saneamento: lies da experincia internacional Dr. Jos Esteban Castro O artigo do professor Jos Esteban Castro sintetiza a brilhante contribuio que este pesquisador agrega ao debate contemporneo sobre a poltica de saneamento no Brasil, sob a tica da nossa realidade e das lies apreendidas da experincia internacional. O autor examina, em perspectiva histrica, o surgimento da participao privada no saneamento, as diferentes formas que adquire at as tendncias atuais, que combinam movimentos de retrao e de consolidao de alguns arranjos, onde se constata a ao decisiva do Estado. Das experincias internacionais revisitadas pelo autor, depreende-se que a universalizao dos servios de saneamento se deu graas substituio de um modelo de cunho mercantilista por outro, onde os servios passavam a ser conceituados, organizados e prestados sob a gide do bem pblico, da sua natureza essencial e do seu carter social. A recuperao histrica relatada no texto desconstri o mito da participao privada como padro de desempenho e descortina os resultados gerados quando os servios de saneamento so tratados como atividade mercantil, implicando no agravamento das desigualdades sociais e aprofundamento dos processos de elitilizao do acesso justia ambiental e social. Em que pesem as evidncias histricas, o autor alerta para o equvoco que se pode instaurar ao acreditar que a aprovao da Lei 11.445/2007 (e de qualquer lei em geral) possa por si mesma mudar a orientao socioeconmica e poltica ditada pela ordem internacional aos pases em desenvolvimento. Para exemplificar, o texto informa sobre o ltimo Relatrio Mundial da gua da UNESCO, que consolida os servios domsticos de gua e esgotamento sanitrio como bens privados, mercadorias. Para lidar com essas foras inerciais, o autor sublinha a relevncia da ao do Estado e da permanente mobilizao social no debate e no processo decisrio do setor. Participao do Setor Privado na proviso dos servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil: estgio atual e desafios da Lei 11.445/2007 Nyedja da Silva Marinho O artigo de Nyedja da Silva Marinho, especialista no tema, nos apresenta o quadro atual da participao privada nos servios de saneamento bsico no Brasil e toma o novo contexto do setor, sob gide da Lei 11.445/2007, para refletir sobre a delegao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio aos prestadores privados. Com base em estudos e pesquisas recentes, a autora demonstra que estes prestadores atendem a um contingente populacional equivalente a 4,3% da populao brasileira. Ressalta que a participao privada ocorreu, no perodo anterior nova Lei, em meio a uma diversidade de instrumentos legais extrados da doutrina regulatria, sem, contudo, considerar as especificidades dos servios

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de saneamento bsico. A autora credita Lei e sua efetiva regulamentao a oportunidade de aprimorar este tipo de delegao, submetendo-a aos planos municipais de saneamento bsico e aos contratos que dele decorrer. Destaca que os contratos devem convergir com os requisitos do plano no que tange a universalizao, a atividade regulatria, a poltica de subsdios como elemento de sustentabilidade econmico-financeira e o incremento da transparncia e do controle social, de maneira a reduzir a assimetria de informao e de poder dos prestadores em relao aos titulares, reguladores e usurios dos servios. Tema 22 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico: uma abordagem do ponto de vista de sustentabilidade ambiental Carlos Augusto de Lemos Chernicharo O artigo do professor Carlos Augusto de Lemos Chernicharo agrega importante contribuio ao debate sobre os rumos da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico em saneamento ambiental. O autor desenvolve uma abordagem sob a perspectiva da sustentabilidade ambiental. Ancora sua reflexo nas diretrizes da legislao em vigor, particularmente o Estatuto da Cidade e a Lei 11.445/2007, com o objetivo de identificar as conexes entre o saneamento e as questes relacionadas energia, emisso de gases de efeito estufa e mudanas climticas. Desta anlise, o autor vislumbra um campo de oportunidades que incluem adoo de tecnologias apropriadas, sistemas, processos e equipamentos mais eficientes e capazes de reduzir custos operacionais por meio do uso de energias renovveis, associados a projetos sociais que beneficiem as comunidades de entorno dos empreendimentos de saneamento. O texto dialoga com estudos recentes desenvolvidos sobre o tema, em particular com Heller e Nascimento (2005), que reivindicam maior aproximao entre universidades e prestadores dos servios para desenvolver projetos de pesquisa que sejam de interesse mtuo. Nesta aproximao, o autor v a oportunidade para avanar na construo de uma poltica de investigao para o setor, que equacione a fragmentao de enfoques e a superposio de esforos, otimizando recursos e capacidades. Pesquisa e desenvolvimento tecnolgico em Saneamento Bsico Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe O artigo elaborado em co-autoria por Marcelo Teixeira Pinto e Clia Poppe traz uma contribuio de relevncia didtica para a apreenso do significado de tecnologias apropriadas e modernas como estabelecido na Lei 11.445/2007. Neste esforo analtico empreendido, consideram a complexidade tcnica inerente ao saneamento que exige associar rigor cientfico e capacidade criativa para propor solues mais inclusivas e sustentveis, sob a tica das dimenses social, econmica e ambiental. Os autores se filiam corrente que reivindica uma poltica melhor estruturada para a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico em saneamento bsico. Recorrem experincia do PROSAB para exemplificar um caminho convergente aos princpios da nova Lei e s oportunidades que abrem em termos de formulaes conceituais e metodolgicas que podem vir a permitir a evoluo da situao de saneamento nas cidades brasileiras. Concluem afirmando que esta evoluo depende da mudana da matriz de solues de mercado ainda predominante no setor, em geral caras e desatreladas da realidade brasileira.

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Tema 23 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO BSICO Avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico: uma reflexo terico-conceitual e metodolgica a partir do Programa Bahia Azul Patrcia Campos Borja O artigo de autoria da professora Patrcia Campos Borja, tambm especialista no tema sobre avaliao de polticas pblicas, daqueles que fazem a histria da produo do conhecimento, dado o seu carter pioneiro e inovador. Ao destacar que a avaliao de polticas pblicas constitui hoje uma exigncia da Lei 11.445/2007, a autora alerta para a necessidade de compartilhar esforos na construo de um marco terico-metodolgico. Agrega sua contribuio ao identificar nos estudos que desenvolve os pressupostos conceituais que devem nortear este esforo. O significado das aes de saneamento, o enfoque quali-quantitativo do estudo, a participao de equipes interdisciplinares, a definio e aferio de metas, a realizao de pesquisas de satisfao junto populao, a criao ou o fortalecimento de uma instncia colegiada, com representatividade tcnica e popular, para formular o modelo de avaliao e acompanhar sua implementao, so algumas das recomendaes trabalhadas pela autora. Deste lugar, o texto apresenta alguns dos resultados do estudo de avaliao sobre o Programa Bahia Azul. Em um exerccio sistmico de reflexo terica e de atuao prtica, intrnseco trajetria profissional da autora, o texto contextualiza o tema na problemtica maior do carter das polticas pblicas. Este pasteuriza a assimetria de poder entre Estado, capital e sociedade civil ao instituir arenas que no visam efetivamente redirecionar as polticas pblicas de forma a atender prioritariamente as necessidades da coletividade. So referncias tericas do pensamento crtico que podem iluminar os municpios no processo de formulao, implementao e avaliao dos planos de saneamento bsico, requisito obrigatrio e funo indelegvel segundo o que preconiza a Lei Nacional de Saneamento Bsico. Tema 24 O PAPEL DA COOPERAO TCNICA MULTILATERAL NO NOVO AMBIENTE DO SANEAMENTO BRASILEIRO Cooperao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro: a contribuio da OPAS/OMS Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan O artigo elaborado em co-autoria por Mara Lcia Carneiro Oliveira e Carlos Corvalan, ambos representantes da OPAS/OMS no Brasil, traz uma reflexo sobre o papel da cooperao tcnica multilateral no novo ambiente do saneamento brasileiro. Os autores se referenciam na experincia da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS/OMS) para avaliar as oportunidades e os desafios colocados pela Lei 11.445/2007. Por se tratar de uma instituio que atuou em apoio construo deste arcabouo legal para o setor, o texto assume um tom propositivo, identificando as aes que podem ser incrementadas para ajudar na efetiva implementao da Lei. Destacam a estruturao dos sistemas de informao, o fomento ao intercmbio de experincias entre pases e o suporte participao da sociedade na formulao e avaliao de polticas de saneamento, sade e ambiente. De comum a este leque de aes, ressaltam a necessidade de construir uma atuao coordenada, integrada e intersetorial. Os autores concluem com otimismo, porque identificam no campo da cooperao multilateral um movimento virtuoso nesta direo.

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As entidades internacionais e multilaterais e o novo ambiente do Saneamento Bsico brasileiro Carlos Alberto Rosito O artigo de autoria de Carlos Alberto Rosito credita os avanos obtidos no saneamento brasileiro ao dilogo maduro que se estabeleceu entre os diversos atores que atuam no setor. O autor se serve da sua experincia como dirigente de entidades internacionais e multilaterais do saneamento, a exemplo da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambiental (AIDIS), para conclamar o setor na busca de soluo para o grande desafio do saneamento no Pas: universalizar os servios at 2015. Em sua reflexo, prope que o esforo de mobilizao em torno da discusso e da aprovao da nova Lei 11.445/2007 seja propulsor de aes coordenadas em prol da universalizao do saneamento brasileiro. Tema 25 O PAC NO CONTEXTO DO NOVO AMBIENTE DO SANEAMENTO BRASILEIRO Sustentabilidade financeira do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para o Saneamento Bsico Flvio Ferreira Presser, Darcy Francisco Carvalho dos Santos e Mrcio Galvo Fonseca O artigo elaborado pelo diretor da SNSA/MCidades, Mrcio Galvo Fonseca, em co-autoria com Flvio Ferreira Presser e Darcy Francisco Carvalho dos Santos, traz uma anlise dos projetos de saneamento bsico no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). O texto avalia a viabilidade do ingresso dos recursos do PAC no perodo 2007-2010 e o impacto deste investimento na demanda por saneamento bsico com vistas universalizao dos servios de gua e esgoto no Brasil. Os autores refletem sobre os entraves para consecuo desses objetivos em face de uma realidade de crise mundial e seus reflexos no Brasil e, em particular, nas variveis macroeconmicas que configuraram a concepo original do PAC. Tema 26 A IMPLEMENTAO DA LEI 11.445/2007 Construindo um novo ciclo com base na atuao integrada do governo federal Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental O Artigo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental encerra o Livro III da Coletnea. O texto faz um resgate histrico do saneamento no Brasil e aborda o contexto atual do setor sob o marco legal trazido pela Lei 11.445/2007. Deste lugar, analisa os aspectos que envolvem a implementao da poltica de Saneamento Bsico no Brasil com destaque para o papel do governo federal e para a insero efetiva do Saneamento Bsico como alicerce para o desenvolvimento urbano e social no Brasil.

Comisso Editorial Sergio Antonio Gonalves Diretor de Articulao Institucional da SNSA/MCidades Ernani Ciraco Miranda Coordenador do PMSS/SNSA/MCidades Joo Carlos Machado Assessor da SNSA/MCidades Johnny Ferreira dos Santos Coordenador de Saneamento da Funasa Luiz Roberto Santos Moraes Professor da UFBA

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Lo Heller Professor da UFMG Joo Batista Peixoto Consultor independente Teia Magalhes Consultora independente Wladimir Antnio Ribeiro Consultor independente Nyedja da Silva Marinho Consultora independente

Coordenao editorial Berenice de Souza Cordeiro Consultora da UGP/PMSS/SNSA/MCidades

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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1. POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e metodolgicos
Luiz Roberto Santos Moraes PhD em Sade Ambiental, professor titular em Saneamento da Universidade Federal da Bahia

RESUMO: O texto faz uma breve abordagem conceitual sobre Estado e polticas pblicas, o papel e importncia do planejamento, os princpios, condicionantes sistmicos e interfaces setoriais como contedos da poltica e os planos como instrumentos de gesto. Aborda tambm a valorizao do planejamento integrado e participativo na elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico, metodologia de participao e mecanismos de controle social nas etapas de sua formulao, implementao e avaliao, bem como o Plano na Lei 11.445/2007, sua dimenso regional e interfaces com as polticas estaduais de Saneamento Bsico, sade, meio ambiente, recursos hdricos, desenvolvimento urbano e habitao, e o papel do Estado federado na universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo da gesto tcnica qualificada. Palavras-chave: poltica; Estado; planejamento; gesto; Saneamento Bsico; Plano Municipal de Saneamento Bsico.

Horizonte na formulao e implementao de seu Plano Municipal de Saneamento (PMS). O momento atual corresponde ao da discusso da 2 verso do PMS, objetivando sua aprovao pelo Comusa Conselho Municipal de Saneamento. Seu perodo de vigncia se estender de 2008 a 2011.

Ricardo Miranda de Aroeira Secretrio executivo do Conselho Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, coordenador do Ncleo de Projetos Especiais de Saneamento da Sudecap/PBH e coordenador executivo do Programa Drenurbs Programa de Recuperao Ambiental de Belo Horizonte (PBH/BID) RESUMO: O presente artigo pretende discorrer sobre a experincia do municpio de Belo

Plano Municipal de Saneamento: a experincia de Belo Horizonte

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Assim, buscamos aqui relatar o contexto histrico no qual se insere a formulao da Poltica Municipal de Saneamento de BH e, em particular, do PMS, alm de apresentar a evoluo das metodologias utilizadas desde 2004, bem como as perspectivas de avanos sob a tica do atendimento s diretrizes da Lei 11.445/2007. Palavras-chave: saneamento; planejamento; plano municipal; experincia de Belo Horizonte; metodologia; indicadores.

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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1.1 Poltica e Plano Municipal de Saneamento Bsico: aportes conceituais e metodolgicos

Luiz Roberto Santos Moraes

Estado e polticas pblicas: uma breve abordagem conceitual1

A compreenso da constituio e contedo de uma poltica de Saneamento Bsico passa, necessariamente, pelo entendimento dos fatores polticos, sociais, econmicos, dentre outros, que determinam a atuao do Estado no campo das polticas pblicas e sociais em cada contexto histrico. As vises sociais de mundo2 de cada poca, a correlao de poder entre as naes, a situao econmica, o nvel de organizao e poder de influncia da sociedade civil e, no campo epistemolgico, o carter e contedo do saber produzido, formam uma malha complexa que influenciam a ao do Estado (BORJA, 2004). Nos campos da sociologia e da cincia poltica, alguns autores tm apontado para o reflexo do debate epistemolgico nas interpretaes contemporneas das polticas pblicas e sociais. Hirsch (1998) em suas reflexes sobre Estado, capital e globalizao, tem ressaltado que as teorias tm sido insuficientes para explicar a realidade contempornea. Para ele, as transformaes econmicas e sociais ocorridas aps a crise do capitalismo de 1973 provocaram uma desordem no campo epistemolgico. Faleiros (1991) identifica pelos menos cinco vertentes de interpretao: a) as que consideram as polticas sociais como mecanismos de manuteno da fora de trabalho; b) como conquista dos trabalhadores; c) como arranjos do bloco do poder; d) como doaes das elites dominantes; e e) como instrumento de garantia dos direitos dos cidados. Behring (2002) indica pelo menos quatro abordagens tericas das polticas sociais: o policismo, o redistributismo, o estatismo e o ecletismo. No policismo a poltica social automizada do processo de produo, sendo reduzida vontade poltica dos sujeitos. O redistributivo tem como ideal o Welfare State, entendendo a poltica social como soluo das desigualdades, desconsiderando, portanto, a natureza contraditria do modo de produo capitalista. Segundo essa perspectiva, a luta poltica travada em torno da gesto do Estado e a ocupao de espaos de poder poderiam redirecionar as polticas e a distribuio dos recursos com vistas promoo da universalizao do acesso aos direitos sociais e ampliao da cidadania. O estatismo busca explicar a poltica social por meio do papel do Estado, que tratado como uma instncia acima das relaes sociais, no estando, portanto, sujeito s demandas sociais. O ecletismo filia-se a categorias marxistas, embora tambm incorpore o enfoque redistributivista keynesiano. Para essa autora, o papel do Estado seria o de articular acumulao e legitimao, estando a o seu carter poltico. O Estado, portanto, no estaria acima da sociedade, nem seria politicamente autnomo. Segundo essa perspectiva, o entendimento das polticas sociais deve
1 A partir de Brasil (2005). 2 Lwy (1987) ao discutir sobre ideologia e cincias sociais no mundo contemporneo, adota o conceito de viso social de mundo em lugar de ideologia, em face das controvrsias da chamada ps-modernidade.

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passar pela anlise da simbiose entre o estatal e o privado. Assim, o lcus onde as polticas sociais so agenciadas estaria para alm das instituies estatais, havendo uma complexa relao entre estatal/pblico/privado. A configurao das polticas sociais se daria por iniciativas do Estado, de empresas, sindicatos, organizaes no-governamentais ou instituies mistas. Aqui, a autora se articula com o conceito de Estado ampliado de Gramsci, essencial para o entendimento da relao Estado e sociedade civil (BEHRING, 2002). Fleury (1994), ao realizar uma anlise s caractersticas das polticas pblicas e sociais, defende a multideterminao das mesmas. Para a autora, a poltica social seria a resultante possvel e necessria das relaes que historicamente se estabeleceram no desenvolvimento das contradies entre capital e trabalho, mediadas pela interveno do Estado, e envolvem pelo menos trs atores principais: a burocracia estatal, a burguesia industrial e os trabalhadores urbanos. Essas polticas tornam-se cada vez mais multideterminadas em face dos interesses de setores capitalistas e da classe trabalhadora, tornando-as ora subordinadas aos interesses de consumo e lucratividade, em detrimento das necessidades da populao, ora estejam articuladas a interesses coletivos. Para Fleury (1994), a interveno estatal via polticas sociais uma funo intrnseca ao Estado Moderno, regulando e proporcionado condies de manuteno e reproduo de uma parcela da populao. O Estado, por meio de polticas sociais, atua na perspectiva de atenuar os efeitos destrutivos da ordem capitalista. A interveno estatal por meio de polticas sociais em si a manifestao da natureza contraditria do capitalismo. As polticas pblicas teriam o papel de mediar a relao entre Estado e sociedade, assim, como se constitui no meio pelo qual as elites constroem a sua hegemonia. As polticas sociais como estratgias de hegemonia, fazem parte do processo de expanso de uma classe, de tal forma que seus interesses econmico-corporativos so suplantados e ela ala tal grau de conscincia e organicidade que se capacita a formular um projeto nacional para a globalidade da sociedade (FLEURY, 1994, p. 49). Para Behring (2002), a poltica social est no centro do embate econmico e poltico dos ltimos tempos. Para ela, os aportes terico-metodolgicos da maioria dos autores que tratam a poltica social como direito de cidadania ou como elemento redistributivo so insuficientes. Assim como os ciclos econmicos balizam as possibilidades e limites das polticas sociais, e
O significado da poltica social no pode ser apanhado nem exclusivamente pela sua insero objetiva no mundo do capital, nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na definio de tal ou qual poltica, mas, historicamente, na relao desses processos na totalidade. A generalizada associao entre redistribuio de renda, cidadania e democracia nas condies especficas do capitalismo mundial (central e perifrico) em fins deste sculo , no mnimo, discutvel. Assim, esse discurso cerca de enfeites aes compensatrias, muitas vezes, mnima, considerada a extenso das demandas reais da populao, particularmente no Terceiro Mundo (BEHRING, 2002, p. 174).

Nos anos 1990, o contexto de disputa de fundos pblicos e argumentos da escassez de recursos, alm da necessidade de conter o dficit pblico, fazem surgir as frmulas de corte dos

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gastos estatais para a garantia do equilbrio das contas pblicas. A poltica social do Welfare State passa a ser vista como uma ao paternalista do Estado, geradora de desequilbrio, e como algo que pode ser acessada via mercado, no se constituindo, portanto, como um direito social. Surge, ento, a noo de Estado mnimo para os trabalhadores e Estado mximo para o capital (BEHRING, 2002). nesse contexto que as teses neoliberais tomam fora, promovendo o desmonte das polticas do Welfare State. Os pases da periferia capitalista so compelidos a adotar o trip neoliberal (desregulamentao, privatizao e abertura comercial) para obter a credibilidade da parte dos novos protagonistas do mundo globalizado: os mercados financeiros. As instituies financeiras internacionais como Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) passam a ser protagonistas de propostas de reformas do papel do Estado no mbito das polticas sociais nos pases em desenvolvimento. As privatizaes de empresas estatais e de servios pblicos passam a compor o receiturio destas instituies, com o aceite dos Estados-Nao. Segundo Hirsch (1996), a noo de Estado Provedor, do Bem-Estar Social, d lugar ao Estado Competncia, ou competitivo, que privilegia a regulao da relao capital-trabalho e limita a ao direta do Estado no campo social. Essa noo vincula-se viso liberal clssica, na qual a liberdade ou as condies de vida dependem das capacidades individuais. Na viso neoliberal, o mercado capaz de oferecer as condies para que os prprios indivduos conquistem a sua condio de vida. Da surge a noo de produtividade individual, competitividade entre cidades, competitividade do Estado. Dessa forma, o espao pblico, coletivo, esvai-se, dando lugar ao indivduo, ao privado, ao mercado. Observando-se a atuao do Estado brasileiro no tratamento das aes de Saneamento Bsico, nota-se uma ambigidade. Segundo Rezende e Heller (2008), a histria do saneamento no Pas pode ser dividida em trs fases entre os sculos XVI e XX: na primeira, o Estado estava ausente das questes sanitrias (sculo XVI at meados do sculo XIX); na segunda, o Estado assume as aes sanitrias, havendo uma relao entre a melhoria da sade e a produtividade do trabalho (meados do sculo XIX at o final de 1959); e na terceira (a partir da dcada de 1960), ocorre uma bipolarizao entre as aes de sade e as de Saneamento Bsico. A sade passa a ter cada vez mais um carter assistencialista e o Saneamento Bsico passa a ser tratado como medida de infra-estrutura. Com o advento do Plano Nacional de Saneamento Planasa, as aes de Saneamento Bsico passam a ser tratadas segundo a lgica empresarial do retorno do capital investido. Mas, nesse mesmo perodo, as prefeituras continuam realizando as obras de drenagem de guas pluviais, e, mesmo de forma precria, a coleta e destinao dos resduos slidos. No mesmo perodo, o Ministrio da Sade, por meio da Fundao Nacional de Sade, realizava diversas aes de Saneamento Bsico vinculadas sade pblica. A partir da dcada de 1990, passa a existir uma forte presso para a privatizao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Pas, aparecendo, mais recentemente, como modelo de concesso dos servios a Parceria Pblico-Privada (PPP). O Saneamento Bsico alvo de interesse de diversas instituies governamentais e empresariais, em diversos nveis de governo, determinando o distanciamento do seu fim maior, que seria a promoo da salubridade ambiental e da sade pblica. Nos pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos, essa situao contribui para o desarranjo institucional e a pulverizao dos poucos recursos existentes. O dficit de cobertura dos servios e a falta de

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recursos para lhe fazer frente tm apresentado crescentes desafios aos governos desses pases no sentido da modificao desse quadro que, ademais, foi agravado com a globalizao da economia em face do processo de ampliao da pobreza das naes e de seus povos. A rea de Saneamento Bsico recebeu, evidentemente, influncias desse momento poltico, desviando-se de suas aes do campo da sade pblica e/ou da infra-estrutura, passando a ser encaradas como um servio que, como tal, pode ser submetido s leis do mercado, e, portanto, lei do lucro. Essas teses influenciaram a privatizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico em alguns pases em desenvolvimento, soluo que tem sido defendida tanto por instituies financeiras internacionais, como FMI, BIRD e BID, e por governos locais que apiam os ideais neoliberais. Contraditoriamente, a tese da privatizao dos servios de Saneamento Bsico no mundo dito desenvolvido no prosperou, mantendo-se, na maioria dos pases, a matriz pblica como prestadora dos servios. importante ressaltar, contudo, que a natureza das aes de Saneamento Bsico coloca-a como essencial vida humana e proteo ambiental, sendo uma ao, eminentemente coletiva, em face da repercusso da sua ausncia, constituindo-se, portanto, em uma meta social. Como meta social, situa-se no plano coletivo, no qual os indivduos, a comunidade e o Estado tm papis a desempenhar. Considerada a sua natureza, isto , seu carter de monoplio natural, o esforo para a sua promoo deve-se dar em vrios nveis, envolvendo diversos atores. As aes de Saneamento Bsico, alm de fundamentalmente de sade pblica, contribuem para a proteo ambiental, representando tambm bens de consumo coletivo, servios essenciais, direito social de cidadania, direito humano fundamental e dever do Estado. Os servios pblicos de Saneamento Bsico devem estar submetidos a uma poltica pblica de Saneamento Bsico, formulada com a participao social, e entendida como o conjunto de princpios e diretrizes que conformam as aspiraes sociais e/ou governamentais no que concerne regulamentao do planejamento, da execuo, da operao, da regulao, da fiscalizao e da avaliao desses servios pblicos (MORAES, 1994). Os entes federados devem assumir como prioridade a formulao de um arcabouo jurdico-institucional para a rea de Saneamento Bsico, que venha fortalecer a funo social dos servios de Saneamento Bsico, seu carter pblico, devendo contemplar os princpios de atendimento universal, de eqidade, integralidade, participao e controle social, gesto pblica e responsabilidade municipal. Alm disso, cabe aos governos dar prioridade a investimentos qualificados nessa rea, visando ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios, contribuindo, dessa forma, para reduzir a dvida social nessa rea.

Papel do planejamento no processo de formulao da poltica pblica

O planejamento em polticas pblicas deve ser visto e praticado como um processo de deciso poltico-social e no apenas como um produto tcnico. O planejamento depende de informaes precisas, transparncia, tica, debate de vises diferentes, vontade de negociar e de buscar solues conjuntas que sejam aceitveis para toda a sociedade (OLIVEIRA, 2006).

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O planejamento uma ao poltica, uma vez que representa uma forma da sociedade exercer o poder sobre o seu futuro. O planejamento consiste em um processo dinmico de lidar com conflitos de interesse e de reflexo e anlise para escolha de alternativas que permitam alcanar o futuro desejado. Pode ser visto como uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decises, marcadas por vises sociais de mundo, e organizar as aes de forma lgica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realizao dos objetivos de uma sociedade (BUARQUE, 1999). O planejamento pode contribuir para o desenvolvimento humano3, identificar vocaes e estabelecer as estratgias e polticas. Planejar consiste em partir do estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado, sendo o estado presente avaliado a partir de um diagnstico do objeto a ser planejado, que deve contar com a participao de diferentes sujeitos, como gestores, tcnicos, sociedade civil organizada e populao em geral. Para a definio do estado futuro desejado torna-se necessrio o estabelecimento de princpios, diretrizes, objetivos, metas, programas e projetos. O planejamento envolve decises e escolhas de alternativas em torno de objetivos coletivos e a definio de aes futuras passa por uma negociao e formulao poltica. Toda escolha coletiva envolve interesses e percepes, especialmente sobre o que se pretende alcanar no futuro, que se apresentam diferenciados em qualquer grupo social (BUARQUE, 1999). No entanto, o planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso, o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e suporte para as escolhas da sociedade. Desta forma, o planejamento incorpora e combina dimenses poltica e tcnica.
Tcnico, porque ordenado e sistemtico e porque deve utilizar instrumentos de organizao, sistematizao e hierarquizao da realidade e das variveis do processo, e um esforo de produo e organizao de informaes sobre o objeto e os instrumentos de interveno. Poltico porque toda deciso e definio de objetivos passam por interesses e negociaes entre atores sociais (BUARQUE, 1990 apud BUARQUE, 1999, p.37).

Os objetivos e interesses na sociedade podem ser muito diferenciados e so, muitas vezes, conflitantes. Assim, as decises tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa poltica entre os atores/protagonistas, procurando influenciar no projeto coletivo, com suas vises sociais de mundo, suas idias e expectativas em relao ao futuro e utilizando seus meios e instrumentos de poder. O planejamento, como parte do processo poltico, constitui um espao privilegiado de negociao entre os atores/protagonistas sociais, confrontando e articulando seus interesses e suas propostas. Como a hegemonia um fato social dinmico e construdo, o processo de planejamento representa uma oportunidade para uma nova construo, ordenao e definio de objetivos que dominam na sociedade. Ele cria as condies para a reconstruo da hegemonia, quando articula, tcnica e politicamente, os atores/protagonistas sociais para as escolhas (BUARQUE, 1999).
3 Segundo Veiga (2006), s existe desenvolvimento quando os benefcios do crescimento econmico servem para ampliar as capacidades humanas, entendidas como o conjunto das coisas que as pessoas podem ser, ou fazer, na vida, sendo as quatro mais elementares: ter uma vida longa e saudvel, ser instrudo, ter acesso aos recursos necessrios para um nvel de vida digno e ser capaz de participar da vida da comunidade.

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O planejamento participativo leva a uma reformulao da posio dos tcnicos na definio das prioridades e necessidade de uma estrutura de participao e mobilizao da sociedade para a tomada de decises, que conta com a colaborao da reflexo tcnica. Assim, o planejamento participativo pode construir um projeto coletivo reconhecido pela sociedade local, contando com o compromisso dos atores/protagonistas sociais (lideranas de movimentos sociais, dirigentes sindicais, empresrios, ONGs, polticos eleitos, mdia, dentre outros) e agentes pblicos (gestores, tcnicos e servidores administrativos). O planejamento, realizado de forma participativa, pode estabelecer um processo de deciso, tecnicamente fundamentada e politicamente sustentada, sobre as aes necessrias e adequadas promoo do desenvolvimento humano nas unidades poltico-administrativas. O processo de planejamento e os planos representam instrumentos de negociao com os atores/protagonistas sociais, tanto na elaborao quanto com o plano concludo, bem como de aglutinao poltica dos atores, na medida em que pode expressar, de forma tcnica e organizada, o conjunto das decises e compromissos sociais. Alm disso, o planejamento e os planos construdos de forma participativa conferem transparncia s alternativas escolhidas e s decises tomadas pela sociedade, explicitando os objetivos e as prioridades. A proposta metodolgico-conceitual que deve orientar o processo de planejamento aquela que coloca a simultaneidade das dimenses poltica e tcnica como elementos constitutivos deste processo, sendo que a dimenso poltica a que pretende explicitar o objeto da interveno pblica, enquanto a dimenso tcnica procurar responder pela operacionalizao de uma proposta que foi politicamente definida (CARVALHO, 2001). Assim, o processo de planejamento deve se estruturar em um conjunto de atividades de forma articulada e organizada, seguindo uma seqncia lgica que assegure racionalidade e participao da sociedade no processo de deciso. Esta seqncia de atividades deve, por um lado, combinar o processo tcnico e a negociao poltica, e, por outro, integrar a forma de anlise e formulao de prioridades. Oliveira (2006) assinala que a importncia do processo de planejamento em polticas pblicas se d, principalmente, na implementao, pois ela conduz aos resultados finais das polticas, planos, programas ou projetos. Assim, o processo de planejamento no campo das polticas pblicas, incluindo as de Saneamento Bsico, dever considerar algumas questes como: 1) o objeto a ser planejado o que implica em conhecimento sobre o objeto, conceitos; 2) os sujeitos do processo ou seja, quem participar do planejamento; 3) os pressupostos do planejamento os princpios que orientaro o planejamento, e seu instrumento, o plano; 4) objetivos a serem definidos no processo de planejamento; 5) metodologia definio de mtodo a ser utilizado.

Princpios, condicionantes sistmicos, interfaces setoriais como contedo da poltica

A formulao de uma poltica pblica de carter universalista e redistributivista constitui na proposio de meios para resoluo de determinadas necessidades sociais, contemplando as possveis solues. Deveria considerar e respeitar as caractersticas locais, como a sua histria, padro cultural, organizao da sociedade, nvel de organizao de servios pblicos. Na formulao de uma poltica pblica, aquela em que o Estado estabelece e pratica seus mar-

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cos polticos, legais e institucionais, devem ser considerados os princpios, os condicionantes sistmicos e as interfaces setoriais. Os princpios so de grande importncia para as polticas pblicas, pois sero os seus pressupostos, seus balizadores. No campo do Saneamento Bsico, os princpios que devem orientar as polticas pblicas de Saneamento Bsico e que vm sendo construdos na histria contempornea do Pas, so: universalidade (o acesso um direito de todos), eqidade (os cidados tm direito a servios de qualidade), integralidade (acesso ao conjunto dos servios de acordo com a necessidade dos cidados), participao e controle social (capacidade que os cidados tm de interferir na gesto pblica, colocando as aes do Poder Pblico na direo dos interesses da populao), titularidade municipal, intersetorialidade (articulao/ integrao das polticas, programas, projetos e aes da rea de Saneamento Bsico com as de sade, desenvolvimento urbano/habitao, meio ambiente/recursos hdricos, desenvolvimento agrrio, dentre outras), qualidade dos servios, acesso e sustentabilidade nas suas diferentes dimenses, principalmente as dimenses social, ambiental e econmica (BRASIL, 2004, 2005, 2007). Para a sua melhor formulao, compreenso e aplicao, eles poderiam ser organizados, como sugerem Heller e Castro (2007), segundo os fins das polticas pblicas (universalidade, eqidade, integralidade, qualidade, acesso, sustentabilidade), os meios para sua implementao (titularidade municipal ou fortalecimento do poder local, intersetorialidade) e, tanto fim como meio (participao e controle social). O estudo das polticas pblicas e da gesto do Saneamento Bsico necessita incorporar os condicionantes sistmicos, em particular os processos socioeconmicos, polticos e culturais que estruturam e determinam as opes de polticas pblicas. As presses da globalizao da economia e as lutas sociais e polticas visando democratizao do Estado e da sociedade tm resultado em transformaes da economia internacional e em mudanas nas formas de organizao do setor pblico. As legislaes e a atuao institucional das diferentes reas com interface com a de Saneamento Bsico representam importantes condicionantes externos. A viso de organizao do Estado, de natureza, em geral, hierrquica, centralizada, dominada por especialistas tcnicos, pouco ou no sujeita ao controle democrtico da populao tambm tema importante e associado questo (HELLER e CASTRO, 2007). Segundo Heller e Castro (2007), as polticas pblicas de Saneamento Bsico compreendem dois nveis de formulao e implementao: o da poltica pblica em si, considerada como aquela em que o Estado estabelece e pratica os marcos polticos, legais e institucionais; e o nvel da gesto, que se refere ao planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios, podendo se dar em domnio local ou no, a depender do modelo adotado. No mbito da poltica pblica, para alm dos condicionantes inerentes rea de Saneamento Bsico, atuam os condicionantes sistmicos. Dentre as condies externas podem ser mencionados processos polticos e econmicos, como tambm culturais, como a poltica dominante, que podem facilitar ou dificultar a adoo de polticas particulares. Poderia ser ainda destacada a dimenso federalista do pas, como no caso do Brasil, e os conflitos e interesses resultantes da atuao da Unio, estados e municpios na rea de Saneamento Bsico. Outro aspecto importante a ser abordado no contedo das polticas pblicas so as interfaces setoriais, ou seja, a necessidade da intersetorialidade. A complexidade da realidade contempornea e a problemtica ambiental so fatores que impulsionam uma abordagem interdisciplinar dos fenmenos. Assim, o tratamento setorializado ou fragmentado dos pro-

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blemas pblicos tem sido objeto de crtica, principalmente, devido ao tratamento das questes em funo da especializao dos profissionais responsveis pelos servios, sem envolvimento de outras reas de atividades (setores), cujas instituies e arcabouos legais foram historicamente constitudos de forma especializada e possuem cdigos/linguagens prprios e hermticos uns aos outros (MORAES, 2008). Desse modo, a interveno na realidade tende a no ser satisfatria tanto em termos de capacidade de resoluo quanto aos gastos envolvidos. Esse ambiente influencia o campo das polticas pblicas e das organizaes, e introduziu a noo de intersetorialidade, que provm da discusso sobre interdisciplinaridade e transdisciplinaridade. No que se refere primeira, implica em uma integrao entre diferentes disciplinas, enquanto que a transdisciplinaridade comportaria alm dos aspectos da intersetorialidade, a criao de um novo campo de estudo que envolve conexo entre as disciplinas (CKAGNAZAROFF, MELO e CARVALHO, 2005). A formulao e implementao de polticas pblicas intersetoriais uma exigncia da multideterminao dos fenmenos sociais. O conceito de intersetorialidade visa romper com a viso fragmentada da ao pblica, o que exige a integrao de polticas, objetivos, aes, metas, procedimentos, implicando a necessidade de mudanas de estratgias, formas de destinar recursos pblicos, estrutura organizacional e burocrtica (LEITE e DUARTE, 2005). Na rea de Saneamento Bsico, devido natureza das aes, torna-se importante a necessidade desta abordagem, negada em sua trajetria histrica, desde a era Planasa. Considerando o Saneamento Bsico como direito social de cidadania; medida de preveno e promoo da sade que necessita da higiene, da educao e da efetiva participao da populao para efetivar o seu impacto -; servio pblico de interesse local; infra-estrutura necessria nas cidades para fins de moradia salubre; e medida de proteo ambiental, torna-se necessria, a integrao das diferentes polticas pblicas e das reas da Administrao Pblica para que sua efetividade possa ser atingida (BRASIL, 2008).

Estatuto da Cidade e Plano Diretor como instrumento do sistema de planejamento e de gesto do municpio
Os instrumentos de gesto municipal podem ser divididos em quatro grupos principais: i) planejamento; ii ) taxao; iii) suporte financeiro; e iv) administrativos, sendo o plano diretor, o plano plurianual, os planos, programas e projetos setoriais, as diretrizes oramentrias, o oramento anual e os planos de desenvolvimento econmico e social, instrumentos do planejamento municipal. Os planos so, assim, importantes instrumentos do sistema de planejamento e gesto municipal. O Plano Diretor Municipal o instrumento bsico de poltica, desenvolvimento e expanso urbana, devendo estar referenciado na realidade territorial, ambiental e social do municpio e assegurar a funo social da cidade com o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida e justia social (BRASIL, 2001) e suas diretrizes devem se constituir em orientao do Plano Municipal de Saneamento Bsico. A cidade deve ser um bom lugar para se viver, tanto para as presentes como para as futuras geraes, sendo esse

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o paradigma proposto pelo conceito de funo social da cidade. Ela fruto da organizao e da sociabilidade humana, possuindo estruturas e formas polticas legtimas para a sua organizao e o desenvolvimento de seus habitantes. O espao da cidade no deve ser visto como uma funo, mas como o lcus onde as pessoas deveriam respeitar e legitimar os seus direitos e deveres, ou seja, a cidade possui uma funo prpria de sua natureza, pois um lugar construdo para proporcionar aos seus habitantes, atuais e futuros, uma boa qualidade de vida (SILVA, 2008). Deste modo, necessitam contar com instrumentos de planejamento e gesto municipal. Os debates e as reflexes que tomam conta do quadro poltico e tcnico-cientfico internacional sobre modelos de desenvolvimento, que sejam capazes de enfrentar os desafios e os problemas econmicos, sociais, culturais e ambientais contemporneos, esto conduzindo a uma nova concepo de desenvolvimento, denominada de desenvolvimento sustentvel. Apesar das imprecises e ambigidades que ainda cercam a noo, os esforos recentes de desenvolvimento local e municipal tm incorporado, de algum modo, os postulados de sustentabilidade, procurando assegurar, para as atuais e futuras geraes, os avanos e melhorias na qualidade de vida, na organizao econmica e na conservao do ambiente (BUARQUE, 1999). No plano local e municipal vem sendo utilizada a estratgia de desenvolvimento local sustentvel entendida como o
processo de mudana social e elevao das oportunidades da sociedade, compatibilizando, no tempo e no espao, o crescimento e a eficincia econmicos, a conservao ambiental, a qualidade de vida e a eqidade social, partindo de um claro compromisso com o futuro e a solidariedade entre geraes (BUARQUE, 1994 apud BUARQUE, 1999, p.31).

Este conceito contempla trs abordagens interligadas e com diferentes caractersticas e papis no processo do desenvolvimento, que so: a) a elevao da qualidade de vida e a eqidade social como objetivos centrais do modelo de desenvolvimento humano, orientao e objetivo final de todo esforo de desenvolvimento; b) a eficincia e o crescimento econmicos que constituem importantes pr-requisitos, sem os quais no possvel elevar a qualidade de vida com eqidade, representando uma condio necessria, embora no suficiente, do desenvolvimento humano; e c) a conservao ambiental como um condicionante decisivo da sustentabilidade do desenvolvimento humano, sem a qual no possvel assegurar qualidade de vida para as geraes atuais e futuras e eqidade social (BUARQUE, 1999). Os objetivos do desenvolvimento sustentvel envolvem relaes bastante complexas entre as diversas dimenses da realidade econmica, social, cultural, ambiental, tecnolgica, poltica e institucional com processos e dinmicas nem sempre convergentes e combinados no tempo e no espao. No Brasil, logo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, deu-se incio ao processo de regulamentao dos artigos 182 e 183 sobre a poltica urbana que veio culminar com a promulgao da Lei 10.257/2001, denominada de Estatuto da Cidade. Assunto de maior interesse para os municpios, suas lideranas polticas e movimentos populares e organizaes da sociedade civil de todo o Pas, empenhadas na soluo de seus problemas de

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moradia4 e servios urbanos, o Estatuto da Cidade foi fruto do entendimento dos constituintes de 1988, ao afirmar que a poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, ou seja, uma cidade para todos, bem como da percepo e luta da sociedade e das organizaes populares quanto aos seus direitos de cidadania, de viver em cidades mais justas, saudveis, seguras e produtivas (FERNANDES, 2000). O Estatuto da Cidade incorpora conceitos, objetivos e diretrizes contidas na Agenda 21 e na Agenda Habitat, documentos resultantes de conferncias mundiais promovidas pela Organizao das Naes Unidas na dcada de 19905, propiciando tambm o atendimento de compromissos assumidos pelo Pas no que se refere em dar passos rumo ao desenvolvimento local sustentvel. Enfatiza, ainda, a questo do controle social do uso e ocupao do solo urbano; conceitua de forma ampla o direito a cidades sustentveis, incluindo o direito ao saneamento ambiental; define a gesto democrtica da cidade, explicitando a participao popular na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; inclui a preocupao de evitar e corrigir os efeitos negativos do crescimento urbano sobre o meio ambiente como um dos objetivos do planejamento local, abrangendo as reas urbanas e rurais e todo o territrio do municpio; dispe sobre a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, conduzindo os municpios a adotarem uma nova abordagem para o planejamento das cidades; induz a uma nova prtica de planejamento e gesto local visando a adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica, e estabelece os instrumentos da poltica urbana, dentre outros aspectos importantes. Deste modo, o Estatuto da Cidade, como tambm a Lei 8.080/1990 Lei Orgnica da Sade, a Lei 9.433/1997 Poltica Nacional de Recursos Hdricos, dentre outras, que estabelecem polticas de diferentes reas no Brasil, incorporam conceitos, diretrizes e instrumentos, consideram interfaces setoriais e incluem dispositivos que propiciam o dilogo, a articulao e, at mesmo, a possibilidade de integrao entre as diferentes polticas pblicas, bem como entre os planos estabelecidos por cada uma delas.

Plano Municipal de Saneamento Bsico: instrumento de planejamento integrado e participativo; metodologia de participao e controle social nas etapas de elaborao, implementao e avaliao
O Plano Municipal de Saneamento Bsico no deve ser visto como um produto eminentemente tcnico, de difcil elaborao e entendimento por leigos. Esta viso tecnocrtica do planejamento deve ser modificada. O Plano como instrumento de planejamento deve
4 O direito moradia passou a ser includo como direito social na Constituio Federal, por meio da Emenda Constitucional n. 26, de 14/02/2000. 5 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992 e 2. Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos, Habitat II, Istambul 1996.

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ser fruto de um processo de deciso poltico-social, devendo-se ter o cuidado para no transform-lo em pea meramente tcnica, elaborada para atender demandas locais. Os estudos de Braga (1995) sobre o fracasso dos planos diretores de desenvolvimento integrado de municpios paulistas ilustrou essa questo. O autor identificou dois motivos principais: i) a obrigatoriedade da elaborao do plano no foi suficiente para que os agentes pblicos municipais percebessem a importncia do planejamento enquanto um processo eficiente de gesto, sendo visto apenas como exigncia burocrtica e intil ou como um instrumento til apenas para facilitar a obteno de recursos financeiros; e ii) a elaborao da maioria dos planos por rgos ou empresas estranhas administrao municipal, inviabilizou a sua implementao, pois os planos podem ficar interessantes tecnicamente, mas inviveis politicamente ou no ficam bons nem tcnica nem politicamente devido os elaboradores no conhecerem a realidade local, ou pode tornar-se algo estranho administrao municipal que no participou de sua elaborao e, assim, no o considera como um instrumento legtimo, no se interessando por sua implementao. O Plano deve ser dotado de caractersticas: a) poltica fruto de processo de deciso poltico-social; um plano muito bom tecnicamente, pode ser invivel politicamente e, assim, pode no ser implementado); b) transparncia tornar pblico os estudos, a situao atual e as prioridades para os servios de Saneamento Bsico; e c) democratizao garantida pela participao da sociedade estabelecida tambm pela Lei 11.445/2007. O Plano deve tambm ser fruto de um processo de planejamento integrado, de uma construo coletiva e sua viso como processo requer a incorporao de perspectiva estratgica, que propicia transform-lo em ao efetiva. Torna-se necessrio que o Plano seja elaborado em linguagem acessvel e clara para que todos possam participar de sua elaborao. Para que o processo seja pblico e transparente importante a construo de estratgias eficazes de comunicao, utilizando-se diversos meios como rdio, jornais, televiso, internet, cartilhas, elementos importantes para a mobilizao da populao e divulgao das informaes e propostas. As redes sociais estabelecidas na sociedade civil organizada, formada por associaes de moradores, entidades profissionais, sindicatos, ONGs, entidades de classe e outras, como a escolar, a do oramento participativo, as igrejas, devem ser envolvidas para a sua divulgao. Os documentos para consulta devem estar disposio em locais pblicos e de conhecimento da populao. O incio da elaborao do Plano pode ser um momento estratgico para instalar no municpio um frum permanente de discusso sobre as questes de Saneamento Bsico, podendo se configurar no embrio de Conselho da Cidade ou de Conselho Municipal de Saneamento Bsico ou equivalente, caso no exista. A idia de participao social impe a presena explcita e formal da sociedade no interior do aparato estatal dos vrios segmentos sociais, de modo a tornar visvel e legitimada a diversidade de interesses e projetos. A idia suscita e se associa noo de controle social do Estado, por oposio ao controle privado ou particular, exercido por grupos com maior poder de acesso e influncia (MORAES e OLIVEIRA, 2000). O controle social tem sido alvo das discusses e prticas recentes de diversos segmentos da sociedade brasileira, como os movimentos popular e sindical, organizaes no-governamentais, polticos e governos. Para Carvalho (1995, p.8), controle social expresso de uso

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recente e corresponde a uma moderna compreenso da relao Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre aquele. J para Correia (2000, p.53), o controle social envolve a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gesto pblica, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos interesses da coletividade. Conseqentemente, implica o controle social sobre o gasto pblico. Barros (1992, p.15) conceitua controle social como a capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gesto pblica com o objetivo de banir as prticas fisiolgicas e clientelsticas que conduziram privatizao da ao estatal no Brasil. J Silva (1992, p.4) coloca que o controle social que se deseja a permanente prestao de contas dos gastos pblicos sociedade e o envolvimento desta, de forma sistemtica, e no apenas conjuntural, com o trato da administrao de bens e servios pblicos. O controle social sobre as aes e recursos do Estado tem como um dos requisitos fundamentais o estabelecimento de relaes entre Estado e sociedade, por meio de canais democrticos de participao social. No nosso Pas, aps o perodo da ditadura militar, uma das expresses do restabelecimento dessa relao foi a institucionalizao de canais de participao social em conselhos setoriais, como os conselhos de sade (CORREIA, 2000). As questes relacionadas participao e ao controle social na gesto dos servios de Saneamento Bsico, vo muito alm do acesso dos usurios aos rgos de defesa do consumidor, voltados, sobretudo, para atender aos interesses de clientes de servios prestados. Aos usurios-cidados, no interessa apenas a existncia de canais de reclamao quando os servios no forem prestados adequadamente. A eles e aos no usurios, interessam participar, discutir, monitorizar, intervir efetivamente no planejamento, regulao, prestao e fiscalizao dos servios, interagir com as instituies responsveis pelos servios (MORAES e BORJA, 2001). O Plano Municipal de Saneamento Bsico deve ser aprovado pelo Conselho Municipal, devendo conter os elementos bsicos para a implementao da poltica e o planejamento das aes no municpio, incluindo os planos especficos ou das componentes de Saneamento Bsico, planos de investimentos, metas, definio de prioridades, recursos etc. O Plano ser revisado de quatro em quatro anos, de forma articulada com as polticas municipais de sade, meio ambiente/recursos hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio, dentre outras. Para sua elaborao, deve-se considerar o perfil epidemiolgico da populao e indicadores socioambientais, incluindo nvel de renda da populao e a salubridade ambiental. O Plano deve informar como, quando, por quem, com que recursos sero implementadas as aes e que mecanismos de avaliao sero utilizados para identificar os erros e acertos e os possveis redirecionamentos. Para subsidiar a elaborao do Plano importante que seja criado e estruturado um Sistema de Informaes/Banco de Dados incluindo as condies de salubridade ambiental e dos servios de Saneamento Bsico, por exemplo. Esse Sistema pode fornecer informaes para elaborao de diagnsticos da realidade, planejamento e avaliao das aes. Torna-se necessrio que se garanta o acesso s informaes deste Sistema a todos os rgos, entidades da sociedade civil e populao em geral, de forma que o mesmo se constitua em um instrumento de cidadania. Com as informaes do Sistema, a secretaria municipal responsvel pelo Saneamento Bsico pode identificar os principais problemas, planejar as aes e, posteriormente, avali-las.

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O Conselho Municipal de Saneamento Bsico ou da Cidade ou equivalente deve ser uma instncia colegiada de carter deliberativo e consultivo, composto por representantes do Poder Pblico municipal, dos prestadores de servio, dos usurios e de outros segmentos sociais, devendo ser criado por lei municipal. O Conselho tem a competncia de formular as polticas pblicas de Saneamento Bsico, definir estratgias e prioridades, alm de acompanhar e avaliar sua implementao. Seu regulamento e suas competncias devem ser compatveis com os princpios, diretrizes e objetivos da Poltica Municipal de Saneamento Bsico. Cabe a este Conselho, e demais instncias municipais competentes, aprovar o planejamento, regular, fiscalizar e avaliar a prestao dos servios de Saneamento Bsico, mediante apoio tcnico de instituio capacitada. Esta instituio pode ser municipal, resultar de associao entre municpios ou pertencer ao governo estadual. A Conferncia da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico seria realizada a cada dois anos, servindo para subsidiar a formulao/avaliao da Poltica e a elaborao/ avaliao do Plano. A Conferncia uma forma eficaz de mobilizao, pois permite a democratizao das decises e o controle social da ao pblica. Possibilita a construo de pactos sociais na formulao de polticas e na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico, com atendimento universal e de qualidade, contribuindo para a construo da cidadania. A Conferncia pode contribuir para o diagnstico e o plano municipal de Saneamento Bsico; pode levar criao de entes locais de regulao, fiscalizao e instncias de controle social; populariza o debate sobre o Saneamento Bsico; cria e refora os laos entre as entidades representativas da rea e da sociedade civil; propicia maior insero nos meios de comunicao; e contribui para a prpria formao de quadros e revigoramento das entidades (MORAES e BORJA, 2001). Qualquer que seja a organizao e composio do sistema municipal de Saneamento Bsico, a articulao entre os diversos nveis de governo de grande importncia no esforo do municpio em alcanar a efetividade, eficcia e eficincia na implementao da Poltica Municipal de Saneamento Bsico. Um dos mecanismos para dar suporte s aes de Saneamento Bsico no mbito municipal a promulgao de uma lei instituindo a Poltica Municipal de Saneamento Bsico. A seguir, encontra-se apresentada uma metodologia utilizada para a elaborao de um Plano Municipal de Saneamento Bsico em alguns municpios brasileiros (BRASIL, 2005). Para a elaborao do Plano, faz-se necessrio que o Poder Pblico Municipal tome a deciso poltica de realiz-lo. Assim sendo, a Prefeitura Municipal dever formar equipe para tal, e, caso necessrio, para auxiliar na sua elaborao, pode firmar convnio com Universidade ou Centro de Pesquisa/Tecnologia pblico da regio, ou mesmo, contratar uma ONG ou empresa de consultoria que tenha conhecimento no campo do Saneamento Bsico. Tem-se utilizado para a elaborao do Plano a formao de duas instncias: Grupo Executivo, composto por tcnicos e consultores das secretarias e rgos municipais responsveis pelos servios de Saneamento Bsico e que tenham interfaces com eles, bem como por docentes e discentes de Universidade ou Centro de Pesquisa/Tecnologia conveniado, tendo como principais atribuies: elaborar o diagnstico da situao do Saneamento Bsico e de seus servios no municpio; avaliar estudos, projetos e planos existentes das diferentes componentes do Saneamento Bsico, bem como outros que te-

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nham relao com o Saneamento Bsico; propor aes para implementao ou melhorias dos servios de Saneamento Bsico do ponto de vista tcnico e institucional. Comit Consultivo, instncia formada por representantes (autoridades e/ou tcnicos) das instituies do Poder Pblico municipal, estadual e federal, estas ltimas sediadas no municpio, relacionadas com o Saneamento Bsico. Alm destas representaes, o Comit dever contar com os membros do Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, de Sade, de Meio Ambiente, caso existam, e de representantes de organizaes da Sociedade Civil (entidades do Movimento Social, sindicais e profissionais, de defesa do consumidor e ambientalistas, dentre outras), tendo como principais atribuies: discutir e avaliar, mensalmente, ou a cada dois meses, o trabalho produzido pelo Grupo Executivo; criticar e sugerir alternativas, auxiliando o trabalho do Grupo Executivo na elaborao do Plano; avaliar o andamento dos trabalhos do ponto de vista da sua viabilidade tcnica, operacional, financeira, social e institucional, buscando promover a integrao das aes de Saneamento Bsico. A experincia brasileira tem mostrado que o tempo para a elaborao do Plano, por meio de processo participativo, , em mdia, de doze meses. O Quadro 1 apresenta as etapas e atividades para a elaborao, aprovao, institucionalizao, implementao e avaliao do Plano.

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Quadro 1 Etapas e atividades para o desenvolvimento de Plano Municipal de Saneamento Bsico Etapa
Definir diretrizes e conceitos bsicos com orientaes gerais e especficas para cada rgo relacionado com o Saneamento Bsico. Discutir as diretrizes do Plano em reunio pblica do Comit Consultivo com a participao dos diversos segmentos da sociedade. Elaborar diagnstico com levantamento da situao atual, identificando as carncias e determinando a demanda reprimida de cada servio pblico de Saneamento Bsico. Realizar prognstico com avaliao das condies atuais e projeo para o horizonte proposto pelo Plano, considerando o Plano Diretor Municipal, caso exista. Apresentar as concluses da primeira etapa ao Comit Consultivo em reunio pblica para crtica e encaminhamento de propostas. Realizar proposies contemplando os seguintes aspectos: . Diretrizes para a ao municipal (obras e servios). . Estrutura administrativa para a gesto do Plano e definio de competncias. . Sistema de avaliao permanente e integrado ao sistema de planejamento municipal. . Prioridades de investimentos com orientao para o cronograma de implantao. Discutir as proposies em reunies pblicas do Comit Consultivo. Realizar reunio pblica final do Comit Consultivo (Seminrio Final) para discusso do relatrio e encaminhamento do Plano ao Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente. Discusso pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou equivalente ou pelo Poder Legislativo Municipal. Aprovao pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico ou equivalente, e pelo Poder Legislativo Municipal com sano de Lei pelo Chefe do Poder Executivo Municipal. Elaborao e aprovao de resolues pelo Conselho e decretos regulamentadores pelo Chefe do Poder Executivo Municipal. Realizao das alteraes administrativas necessrias para implementar o Plano. Realizao de previses oramentrias. Implementao das aes propostas no Plano. Acompanhamento trimestral e avaliao anual da implementao do Plano pelo Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, ou equivalente.

Atividades

1 Fundamentos

2 Propostas

3 Aprovao

4 Institucionalizao 5 Implementao 6 Acompanhamento e Avaliao

Obs.: As atividades das 1. e 2. etapas so desenvolvidas pelo Grupo Executivo.

6. O Plano Municipal de Saneamento Bsico na Lei 11.445/2007

A Lei 11.445/2007 estabelece a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico como instrumento de planejamento para a prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, que dever atender aos princpios fundamentais estabelecidos na Lei. A elaborao e edio do Plano (art. 9., I e art. 19, pargrafo 1. da Lei, respectivamente)

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de responsabilidade do municpio, titular dos servios, devendo contemplar as componentes: abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas (art. 3., I, a-d), que pode se dar em planos especficos (art. 19), abrangendo todo o territrio do municpio (art. 19, pargrafo 8.) e tendo como escopo mnimo: i) diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos, bem como apontando as causas das deficincias detectadas; ii) objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; iii) programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; iv) aes para emergncias e contingncias; e v) mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas (art. 19, I a V). Assim, a programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e atualizada dos servios pblicos de Saneamento Bsico definida com base no estado de salubridade ambiental e nos nveis de prestao dos servios, conforme estabelecido no Plano. Para a elaborao do Plano, o municpio poder utilizar estudos fornecidos pelos prestadores dos diferentes servios de Saneamento Bsico (art. 19, pargrafo 1.). Caso acontea a elaborao de plano especfico para cada componente do Saneamento Bsico, o municpio fica responsvel pela sua consolidao e compatibilizao (art. 19, pargrafo 2.). O Plano dever ser compatvel com planos de bacias hidrogrficas (art. 19, pargrafo 3.), e por conter objetivos e metas de longo prazo, dever ser elaborado para um prazo de 20 anos e ser revisto e atualizado, periodicamente, em at quatro anos, antes da elaborao do Plano Plurianual (art. 19, pargrafo 4.). Em consonncia com os princpios da transparncia das aes (art. 2., IX) e de controle social (art. 2., X), as propostas dos planos de Saneamento Bsico e os estudos que as fundamentem devem ser amplamente divulgadas, inclusive, com a realizao de audincias ou consultas pblicas (art. 19, pargrafo 5.). Nas consultas ou audincias pblicas dever estar previsto o recebimento de sugestes e crticas (art. 51) e a anlise e opinio de rgo colegiado quando da sua existncia. A divulgao das propostas dos planos e dos estudos que as fundamentarem deve se dar por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive, por meio da internet e por audincia pblica (art. 51, pargrafo nico). Cabe entidade reguladora e fiscalizadora dos servios de Saneamento Bsico, a responsabilidade de verificar o cumprimento dos planos de Saneamento Bsico por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais (art. 20, pargrafo nico). Nos servios regionalizados, ou seja, com apenas um prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no (art. 14, I), dever haver compatibilidade de planejamento (art. 14, III). Poder ser elaborado um plano para o conjunto de municpios atendidos (art. 17). Os planos de saneamento passam a ser instrumento importante no s para o planejamento e avaliao da prestao dos servios como tambm para a obteno de financiamento. Isso porque, segundo a Lei 11.445/2007, a alocao de recursos federais ser feita em confor-

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midade com as diretrizes e objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico (arts. 48 e 49), e com os planos de Saneamento Bsico (art. 50). Ou seja, os planos passam a ser um referencial para a obteno de recursos. A validade dos contratos de prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico est condicionada existncia de Plano (art. 11, I), bem como existncia de estudo que comprove a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do plano de Saneamento Bsico (art. 11, II). Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato tambm devero ser compatveis com o Plano (art. 11, pargrafo 1.). Os planos municipais de Saneamento Bsico a serem elaborados devero incorporar as aes de Saneamento Bsico em implantao pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) 2007-2010, bem como estabelecer mecanismos para a sua devida avaliao.

Outros aspectos importantes da poltica, planejamento e planos de Saneamento Bsico

O municpio tem uma escala territorial adequada mobilizao de energias sociais e integrao de investimentos potencializadores do desenvolvimento humano, seja pelas suas dimenses, seja pela aderncia poltico-administrativa que oferece, por meio da municipalidade e instncia governamental. O planejamento deve considerar o territrio municipal e sua relao com outros territrios, com outros municpios, com a regio, porm, cada um respeitando a autonomia do outro. Pela escala territorial e populacional, o planejamento municipal tende a ter uma grande proximidade dos cidados e seus problemas e uma grande aderncia aos instrumentos institucionais de gesto e interveno, embora possa no conter toda a complexidade socioambiental, segmentando unidades ecossistmicas ou socioeconmicas homogneas (bacias, biomas, estados ou microrregies homogneas). Esta proximidade dos problemas e dos cidados permite que o planejamento tenha amplos mecanismos de participao da populao e dos atores/protagonistas sociais, comprometendo a sociedade com as decises e com as iniciativas e prioridades, mobilizando as energias da sociedade (BUARQUE, 1999). O territrio municipal pode, contudo, ser complementado e ajustado a uma interao com seu entorno, formando unidades integradas de municpios com afinidades e homogeneidade, articulando, politicamente, mais de um municpio em um aglomerado socioeconmico e ambiental. A Lei 11.107/2005, Lei de Consrcios Pblicos, vem permitir a gesto associada de servios pblicos, incluindo os de Saneamento Bsico, em municpios contguos que de forma voluntria se consorciem. Embora o territrio municipal seja o lcus privilegiado para o planejamento em Saneamento Bsico, algumas vezes ele pode se mostrar limitado na soluo dos problemas, necessitando ser ampliado para uma escala regional. Sistema de abastecimento de gua que utiliza manancial fora dos limites poltico-administrativos do municpio atendido, sistema de esgotamento sanitrio que se mostra limitado em despoluir um determinado corpo dgua que, para tal, necessita de intervenes em municpios montante, sistema municipal de resduos slidos que pode ter o local para a destinao final dos resduos fora dos limites do municpio, so alguns exemplos de como o territrio munici-

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pal pode se apresentar limitado para o planejamento de aes de Saneamento Bsico. Tambm a melhoria da salubridade ambiental em um municpio e do nvel de sade de sua populao, devido s aes de Saneamento Bsico, pode levar migrao intermunicipal e ao aumento da demanda de servios (BRASIL, 2008). O plano municipal de Saneamento Bsico, embora local, dever, assim, ser elaborado com uma preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao com as diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est situado. O Estado federado joga papel importante e fundamental na viabilizao da universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo da gesto tcnica qualificada. A Constituio Federal de 1988 indica nesta direo, quando estabelece no art. 23, IX, que todos os entes federados tm competncia comum para promover programas de melhorias das condies de Saneamento Bsico. A Unio e os estados, alm dos municpios, tm responsabilidade com a universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, pois se trata de atendimento aos direitos sociais, tanto de sade como de moradia, garantidos no art. 6. da Constituio Federal. Assim, papel da Unio e dos estados alocarem recursos financeiros necessrios e perenes ou de forma permanente, visando universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, ao mesmo tempo, que tenham, por intermdio de suas instituies, o compromisso de promover a gesto tcnica qualificada da rea e dos servios pblicos de Saneamento Bsico. Alm do Plano Nacional de Saneamento Bsico e de planos estaduais, programas e projetos devem ser elaborados e implementados, buscando atingir estes objetivos. A poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico devem tambm buscar: i) a sustentabilidade ambiental, ou seja, contribuir com a capacidade de suporte dos ecossistemas em absorver ou se recuperar dos impactos gerados pelas intervenes de Saneamento Bsico e/ou pela falta, precariedade ou impropriedade dos servios pblicos de Saneamento Bsico; ii) a sustentabilidade social que objetiva promover a melhoria da qualidade de vida e da sade por meio da universalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico de qualidade; e iii) a sustentabilidade econmico-financeira por meio de investimentos planejados, ou seja, previstos nos planos, realizados de forma tica e com recursos pblicos no onerosos e financiamentos acessveis, e utilizando tecnologias apropriadas, bem como o estabelecimento de poltica tarifria e de outros preos pblicos condizentes com a capacidade de pagamento dos diferentes usurios dos servios.

Concluso
Com base nos diversos aspectos abordados no texto, cabe concluir que: i) o campo terico sobre Estado e polticas pblicas e sociais marcado pelo entendimento de fatores polticos, sociais, econmicos, dentre outros, em cada contexto histrico, com a ao do Estado sendo influenciada por vises sociais de mundo, correlao de poder entre as naes, situao econmica, nvel de organizao e poder de influncia da sociedade civil e, no campo epistemolgico, pelo carter e contedo do saber produzido; ii) as polticas pblicas de Saneamento Bsico so dependentes do contexto scio-poltico-econmico e devem ser norteadas pelos princpios apresentados no texto, entendido o Saneamento Bsico como direito social de cidadania, e formuladas de forma democrtica com participao popular, pois a integrao

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participativa do cidado na vida poltica e social um fator importante tambm para a sustentao poltica das polticas, assegurando a efetividade e a continuidade das decises. Na sua formulao devem ser considerados alm dos princpios, os condicionantes sistmicos e as interfaces setoriais; iii) o planejamento em polticas pblicas deve ser visto e praticado como um processo de deciso poltico-social e no apenas como um produto tcnico, como um processo ordenado e sistemtico de deciso, que incorpora e combina as dimenses poltica e tcnica; iv) os planos so importantes instrumentos do sistema de planejamento e gesto municipal, sendo o Plano Diretor Municipal o instrumento bsico de poltica, desenvolvimento e expanso urbana, e suas diretrizes devem se constituir em orientao do Plano Municipal de Saneamento Bsico; v) o Plano Municipal de Saneamento Bsico deve ser fruto de um processo de planejamento integrado, de uma construo coletiva e no um produto eminentemente tcnico, e sua viso como processo requer a incorporao de perspectiva estratgica, que propicia transform-lo em ao efetiva; vi) a Lei 11.445/2007 estabelece a elaborao de Plano Municipal de Saneamento Bsico como instrumento de planejamento para a prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico, que dever atender aos princpios fundamentais e ao contedo mnimo estabelecidos na Lei, representando um desafio para as municipalidades; vii) o Estado federado joga papel importante e fundamental na viabilizao da universalizao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e na promoo da gesto tcnica qualificada; e viii) a poltica e a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico devem tambm buscar a sustentabilidade ambiental, social e econmica. Prope-se que a Poltica Municipal de Saneamento Bsico seja instituda por lei, fruto de construo social coletiva, que crie o Sistema Municipal de Saneamento Bsico, e que o Conselho da Cidade ou Municipal de Saneamento Bsico, de carter deliberativo e consultivo, tenha, entre outras atribuies, a de acompanhar a implementao da Poltica e a elaborao, implementao e avaliao do Plano. Prope-se tambm metodologia para elaborao do Plano, como a apresentada no texto, participativa e adaptada realidade tcnico-institucional de cada municpio e que implique em custo acessvel. Torna-se importante frisar, que o relatrio do Plano configura-se como de grande utilidade para a gesto dos servios pblicos locais de Saneamento Bsico e como norteador das aes a serem implementadas e avaliadas. Por fim, o Plano Municipal de Saneamento Bsico, embora local, deveria ser elaborado com uma preocupao e dimenso regional, bem como deveria procurar manter estreita relao com as diretrizes estabelecidas nas polticas de Saneamento Bsico, meio ambiente/recursos hdricos, desenvolvimento urbano/habitao e desenvolvimento agrrio do estado onde est situado. O desafio, portanto, est colocado!

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

1.2 Plano Municipal de Saneamento Bsico: a experincia de Belo Horizonte

Ricardo de Miranda Aroeira

1. Introduo
A edio da primeira verso do Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte, em maro de 2004 PMS 2004/2007, configurou-se como mais uma importante etapa da trajetria iniciada em 1993, quando a administrao municipal comeou a se estruturar para estabelecer um sistema de gesto local e integrado com as aes e servios de saneamento ambiental. Existe hoje, efetivamente, uma Poltica Municipal de Saneamento institucionalizada e em pleno funcionamento, com reunies ordinrias mensais do Comusa e a operacionalizao do Fundo Municipal de Saneamento (FMS). Estabeleceu-se, ainda, uma nova forma de gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio traduzida por um modelo que preserva a atuao local da Companhia de Saneamento de Minas Gerais Copasa, num arranjo de gesto compartilhada desses servios, com definio de direitos e obrigaes das partes e que assegura, pelo Convnio firmado em novembro de 2002, mecanismos de planejamento e de financiamento compatveis com as demandas de Belo Horizonte. O municpio de Belo Horizonte apresenta ndices elevados de cobertura por servios de saneamento, quando comparados realidade nacional. Por outro lado, no se pode dizer que a situao seja satisfatria, j que cerca de 10 mil pessoas ainda no recebem gua tratada, mais de 200 mil no tm seus esgotos coletados, mais de 100 mil no so atendidas por coleta de lixo, 45 mil pessoas vivem em reas sujeitas a riscos de deslizamentos de terra ou de inundao e a nossa realidade ambiental corresponde a crregos e canais poludos. Foi justamente confiando na perspectiva de alterar a forma de abordagem setorial e estanque, tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar aes e servios de saneamento, que a prefeitura de Belo Horizonte concebeu a Poltica Municipal de Saneamento a partir da compreenso de que somente ser possvel atingir a necessria universalizao dos servios com a viabilizao de planejamento e recursos para a soluo integrada e integral das carncias em urbanizao, gua e esgoto, drenagem, tratamento de fundos de vale, limpeza urbana e controle de doenas transmitidas por vetores. As populaes de renda mais baixa, moradoras de loteamentos clandestinos e de vilas e favelas continuam sofrendo com a insalubridade decorrente da ausncia ou precariedade do saneamento. A alterao dessa realidade perversa depende de um planejamento nico, que incorpore o conceito de gesto por bacias hidrogrficas, que promova intervenes simultneas e complementares que s se viabilizaro com a disponibilizao integral de recursos, cujo poder de priorizao est nas mos do poder local, assegurados a participao e o controle popular efetivos.

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Em Belo Horizonte, as prioridades de investimentos em saneamento passaram a ser definidas a partir deste planejamento nico, materializado no Plano Municipal de Saneamento, iniciativa com certeza situada entre as pioneiras em nosso Pas, incorporando uma lgica de planificao indita em capitais brasileiras. O Plano Municipal de Saneamento de Belo Horizonte se constitui em um dos instrumentos do Sistema Municipal de Saneamento e foi institucionalizado quando da sano da Lei 8.260 de 3 de dezembro de 2001, que criou a Poltica Municipal de Saneamento. A Lei 8.260/2001 determina, em seu Art. 20, a formulao do PMS, quadrienal e atualizado a cada dois anos, destinado a articular, integrar e coordenar recursos tecnolgicos, humanos, econmicos e financeiros, com vistas ao alcance de nveis crescentes de salubridade ambiental. O Fundo Municipal de Saneamento, outro instrumento que compe o Sistema, tambm institudo na mesma Lei 8.260/2001 e posteriormente regulamentado pelo Decreto 11.289, de 24 de maro de 2003, de natureza contbil e com autonomia administrativa e financeira, destina-se a financiar, de forma isolada ou complementar, os instrumentos da Poltica Municipal de Saneamento, cujos programas tenham sido aprovados pelo Comusa. importante destacar, ainda, que, segundo a Lei, o Plano Municipal de Saneamento o nico instrumento hbil disciplinador da aplicao dos recursos financeiros do Fundo Municipal de Saneamento, estando, inclusive, vedadas quaisquer outras destinaes. O PMS, elaborado segundo metodologia descrita mais adiante, constitui-se em um instrumento dinmico de planejamento das aes e servios de saneamento em Belo Horizonte, por meio da produo e divulgao sistemtica de dados e de informaes e da conseqente gerao de indicadores e de ndices que reflitam a realidade local.

2. Evoluo da metodologia
2.1 Metodologia PMS 2004/2007
A elaborao do Plano Municipal de Saneamento exigiu a definio de uma metodologia capaz de diagnosticar satisfatoriamente o quadro do saneamento ambiental em Belo Horizonte e de propor aes a serem implementadas no sentido de se buscar a soluo gradual e global das carncias destes servios na cidade. Dessa forma, a metodologia utilizada nas diversas etapas incluiu tanto a tomada de decises relativas a aspectos conceituais quanto o desenvolvimento de trabalhos especficos e interdisciplinares. Com atribuio de elaborar o Plano foi constitudo um grupo de trabalho composto por tcnicos representantes dos rgos da prefeitura de Belo Horizonte afetos ao saneamento e sob a coordenao do Grupo Gerencial de Saneamento (GGSAN da Sudecap, que tem o papel de Secretaria Executiva do Comusa. Inicialmente e para subsidiar o conhecimento dos servios de saneamento no municpio foram elaborados diagnsticos setoriais relativos ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana, resduos slidos e controle de vetores. Esses diagnsticos foram produzidos com base em dados e informaes disponveis nos diversos rgos da Administrao Municipal, inclusive os dados cadastrais dos sistemas de

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abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, periodicamente atualizados e repassados pela Copasa prefeitura de BH. Alm da elaborao destes diagnsticos foi realizada uma sntese dos planos e programas prioritrios do Executivo Municipal que incluam a componente saneamento, possibilitando assim uma anlise mais abrangente da realidade municipal. Objetivando um estudo mais detalhado que permitisse avaliaes comparativas das diversas realidades da situao de salubridade ambiental no municpio, e com uma dinmica mais gil de atualizao, foram definidas trs unidades territoriais de anlise: Bacias Elementares, conforme estabelecidas no Plano Diretor de Drenagem de Belo Horizonte; reas de Planejamento, resultantes da compatibilizao dos limites das regies administrativas com o limite mais prximo de um divisor de guas ou um talvegue; Territrio Municipal. Esta definio se justifica em funo da diretriz contida na Poltica Municipal de Saneamento (Art. 5, inciso XIII da Lei 8.260/2001), que estabelece a necessidade de se adotar bacia ou sub-bacia hidrogrfica como unidade de planejamento das aes e dos servios de saneamento. Assim, foi possvel, conforme ser descrito adiante, para cada bacia elementar e a partir delas, formular indicadores e ndices setoriais que viessem a compor o ndice de Salubridade Ambiental (ISA) de Belo Horizonte. Desta forma, estabeleceu-se uma anlise comparativa, explicitada pelos nmeros do ISA, da salubridade ambiental entre as 99 bacias elementares que compem o territrio do municpio. Obtidos os valores dos indicadores e ndices setoriais (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana, resduos slidos e controle de vetores) e os do ISA por bacia elementar, concluiu-se pela necessidade de se agregar outros aspectos na anlise de priorizao das bacias elementares. Percebeu-se que a anlise pura e simples dos aspectos ligados presena de infra-estrutura e de servios de saneamento se mostrou insuficiente para uma definio mais coerente das prioridades de investimentos. Assim, a metodologia adotada orientou-se por trs eixos de priorizao, que definiram as bacias elementares nas quais se mostram mais urgentes os investimentos em infra-estrutura e servios de saneamento: a) o ISA, que quantifica a cobertura por servios de saneamento nas diversas unidades territoriais; b) a densidade populacional em cada bacia elementar, objetivando obter-se maior abrangncia do benefcio em termos populacionais; c) a existncia de programas de saneamento previstos e/ou em implementao por bacia elementar, inclusive com a identificao da disponibilidade de recursos para esses investimentos. O ISA, instrumento de maior peso na definio das reas prioritrias de interveno, foi construdo a partir do somatrio ponderado de ndices setoriais referentes aos cinco aspec-

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tos tradicionalmente identificados como componentes do saneamento ambiental abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana, drenagem urbana e controle de vetores , conforme detalhado no Quadro 1. Os ndices setoriais foram definidos para cada tipo de servio, com pesos diferenciados de acordo com a maior carncia de atendimento ou mesmo com a fragilidade dos indicadores adotados. Optou-se, na construo do ISA, pela formulao de ndices compostos por um ou mais indicadores a partir de dados e informaes disponveis, independentemente de vistorias em campo ou de gerao de novos dados primrios, e que permitissem, em uma mesma base de anlise, uma compatibilizao e uma sistematizao imediatas. Tal deciso no comprometeu, a nosso juzo, a qualidade da anlise feita, que foi capaz de gerar indicadores e ndices que podem e devem ser aperfeioados, mas que j permitem uma leitura consistente da realidade do atendimento por aes e servios de saneamento em Belo Horizonte. Acrescente-se, ainda, a constatao importante da possibilidade de atualizao permanente do banco de dados gerador dos indicadores escolhidos, desde que se mantenha a deciso poltica, a unidade de propsitos e a disposio das instituies envolvidas na produo do PMS, que deve ser encarado no como um documento acabado, mas como um processo em constante transformao e aperfeioamento. Na sua construo, tanto os indicadores e ndices setoriais, como o prprio ISA, assumem uma variao terica de zero a um, sendo que, quanto mais prximo da unidade, melhor a realidade do atendimento por determinada ao ou servio, menor a carncia, menores os riscos sanitrios ou mais ambientalmente salubre a regio avaliada. Assim, o ISA, na primeira verso do PMS, assumiu a seguinte formulao: ISA = [Iab] x 0,05 + [Ies] x 0,45 + [Irs] x 0,35 + [Idr] x 0,05 + [Icv] x 0,10 Tem-se que: Iab: ndice de abastecimento de gua Ies: ndice de esgotamento sanitrio Irs: ndice de resduos slidos Idr: ndice de drenagem urbana Icv: ndice de controle de vetores Os pesos de cada ndice ou indicador foram definidos, coletivamente, em funo das discusses promovidas no mbito do grupo tcnico de trabalho do PMS, a partir da avaliao da importncia de cada um deles, segundo a realidade do atendimento por infra-estruturas e servios de saneamento em BH. a) ndice de abastecimento de gua (Iab) (Dados de 2003) Admitido igual unidade, em funo da situao atual de quase universalizao dos servios, ao Iab foi conferido o peso de 0,05 tambm pelo mesmo motivo. Quase toda a populao de Belo Horizonte hoje atendida pelo sistema pblico de abastecimento de gua, com quali-

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dade e quantidade satisfatrias. As reas ainda sujeitas intermitncia so residuais e s no atendidas correspondem a reas invadidas e sujeitas a algum tipo de risco. b) ndice de esgotamento sanitrio (Ies) (Dados de 2003) O Sistema de Esgotamento Sanitrio corresponde quele em que se notam as maiores carncias dentre os servios de saneamento prestados no municpio. Os nmeros absolutos correspondentes populao no atendida por infra-estrutura de coleta e interceptao, por si s, j comprovam essa afirmativa. Assim, decidimos por dar a esse ndice setorial o peso de 0,45, de forma a que se pudesse avaliar adequadamente a prioridade de investimentos em funo da carncia ou das deficincias na cobertura desses servios. Foram definidos dois indicadores, os quais entendemos como necessrios e suficientes para caracterizar esse ndice, quais sejam: b.1) Indicador de atendimento por coleta de esgoto (Ice) Expresso pela relao entre a populao atendida com ligao oficial de esgotos rede pblica de coleta em determinada rea e a populao total da rea considerada. Ice = Pa Pt

Sendo: Pa: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de esgotos Pt: Populao total da rea considerada b.2) Indicador de atendimento por interceptao de esgotos (Iie) Expresso pela relao entre a extenso de interceptores implantados, em determinada rea, e a extenso total necessria de interceptores (existentes + previstos) na rea considerada. Iie = Lie Lti

Sendo: Lie: Extenso dos interceptores existentes na rea considerada Lti: Extenso total de interceptores necessrios (existentes + projetados) na rea considerada O ndice de esgotamento sanitrio (Ies) expresso pela composio dos indicadores de atendimento por coleta (Ice) e de interceptao (Iie), conforme a seguinte equao: Ies = 0,65 x Ice + 0,35 x Iie O maior peso dado ao indicador de coleta se justifica pelo entendimento de que seja mais urgente a implantao das redes coletoras com o conseqente saneamento peri-domiciliar, o que no significa, em absoluto, que no estejamos valorizando tambm a interceptao com

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a decorrente viabilizao da despoluio das drenagens e o encaminhamento dos esgotos s Estaes de Tratamento. c) ndice resduos slidos (Irs) (Dados de 2003) O ndice de resduos slidos, nesta primeira verso do PMS, ficou representado por um indicador apenas, que expressa a cobertura dos servios de coleta de lixo domiciliar. Entendemos que esse ndice, que correspondeu a um peso de 0,35, deveria assumir uma valorizao significativa, tendo em vista a necessidade de expanso ainda significativa dos servios de coleta de lixo na cidade, principalmente nas vilas e favelas. O indicador de cobertura por coleta de lixo domiciliar (Icl) expresso pela populao atendida com o servio de coleta em relao populao total da rea considerada. Icl = Pcl Pt

Sendo: Pcl: populao atendida, na rea considerada, com coleta de lixo porta a porta Pt: populao total da rea considerada d) ndice de drenagem (Idr) (Dados de 1999) A problemtica da drenagem urbana em Belo Horizonte est muito mais associada s caractersticas e intervenes nas bacias elementares, uma vez que no h cursos dgua de porte cortando o territrio do municpio. Assim, os eventos de inundao na cidade tm normalmente como causas, aspectos que no dependem apenas da ocorrncia de grandes vazes, mas tambm, e principalmente, aqueles relacionados presena de focos de eroso e/ou deficincias na coleta de resduos slidos. H, sem dvida, uma carncia de urbanizao em reas de vilas e favelas, em loteamentos irregulares, que acaba por se refletir na conduo inadequada das guas pluviais e no surgimento de situaes de risco. Por outro lado, a existncia de populaes ribeirinhas, que no raras vezes ocupam integralmente as calhas de crregos em nossa cidade, tambm se configura como uma urgente questo a ser resolvida. Apesar da elaborao da primeira etapa do Plano Diretor de Drenagem de Belo Horizonte, que viabilizou o cadastro do sistema, ainda no dispomos de um sistema de monitoramento que nos permita gerar indicadores que possam correlacionar chuva e vazo de maneira satisfatria. Da mesma forma, tambm no se dispunha, poca, de um modelo que caracterizasse hidrolgica e hidraulicamente a problemtica na cidade. Assim, naquele momento, pudemos gerar apenas um indicador para compor o Idr, o qual procurava refletir uma distribuio espacial comparada, por bacia elementar e em relao ao territrio do municpio, dos eventos de inundao de maior relevncia ocorridos em Belo Horizonte entre os anos de 1980 e 1999. Decidimos, ainda, conferir o peso de 0,05 ao Idr, em funo da precariedade em sua caracterizao. No pudemos valorizar mais esse ndice, sob pena de mascararmos nossa anlise, uma vez que o Iev tem pequena variao e gira em torno da unidade.

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Desta forma, o indicador de eventos de inundao (Iev) expresso pelo nmero de eventos de inundao na rea considerada em relao ao nmero total de eventos de inundao na cidade, subtrado da unidade. Iev = 1 ev Ev

Sendo: ev: nmero de eventos de inundao na bacia Ev: nmero total de eventos de inundao na cidade e) ndice de controle de vetores (Icv) (Dados de 2003) Consideramos aqui fundamental a incluso de um ndice que, no s pudesse inserir a temtica do controle de vetores na avaliao da salubridade ambiental em Belo Horizonte, mas que viabilizasse uma metodologia de trabalho que aproximasse, definitivamente, as reas de saneamento e sade, numa perspectiva de planejamento e execuo de aes integradas. Pelo que pudemos concluir, a dengue seria a melhor alternativa de leitura do quadro, no s pela associao direta com outras temticas, como resduos slidos e drenagem urbana pela relevncia dos nveis de ocorrncia, mas tambm em funo da confiabilidade e atualidade dos dados disponveis. Conclumos, assim, por uma valorizao importante do Icv, que assumiu o peso de 0,10 na composio do ISA. e.1) Indicador de dengue (Idg) O Idg foi obtido de acordo com a seguinte metodologia: primeiramente, calculou-se o nmero de casos por mil habitantes para o municpio, baseado nos dados de 2002: NCasos/MilHab.Mun. = N Casos no Municpio x 1000 Populao do Municpio posteriormente, foi feito o mesmo clculo para cada rea de Planejamento e para cada Bacia Elementar: NCasos/MilHab.reaConsid. = N Casos na rea Considerada x 1000 Populao Total da rea Considerada efetuou-se o clculo percentual do afastamento do nmero de casos de cada rea e Bacia em relao mdia do municpio: Afast.(%) = ((NCasosp/MilHab. reaConsid./NCasosp/MilHab.Mun.) 1) x 100

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para a rea/Bacia com o maior afastamento, foi atribuda nota 0 (zero) para o Idg; para o menor afastamento foi atribuda nota 1 (um), sendo as demais notas (entre 0 e 1) atribudas proporcionalmente aos afastamentos calculados. O somatrio de todos os ndices setoriais, para cada bacia elementar, foi agrupado em intervalos que variaram de 0,41 a 1,00. Quanto maior o valor resultante do somatrio dos ndices setoriais, menor a carncia dos servios de saneamento e, portanto, maior o ISA. Objetivando uma melhor localizao das diversas realidades da salubridade ambiental no municpio, foi feito o mesmo estudo para as reas de Planejamento. Assim, foram avaliados os indicadores e os ndices de Salubridade para as bacias elementares e para as parcelas destas contidas em cada uma dessas reas. A partir do somatrio destes elementos, chegou-se aos indicadores e ao ISA por rea de Planejamento. (No quadro XX, esto apresentados estes resultados). No estudo para as bacias elementares, observou-se que, em alguns casos, os menores valores do ISA corresponderam a bacias carentes de atendimento por servios de saneamento, porm com baixa densidade populacional, no justificando uma ao imediata com priorizao de investimentos. Junto a esta avaliao de carncia sanitria, concluiu-se, ento, pela necessidade de uma anlise de custo-benefcio que revelasse a abrangncia da ao, motivo pelo qual a densidade populacional foi incorporada como segundo eixo na definio final de prioridades de investimentos. Os dados utilizados foram os do Censo 2000, com as devidas adequaes relativas s unidades territoriais adotadas. Assumiu-se a nota 20 para a bacia elementar com maior densidade demogrfica, definindo-se as notas das demais a partir de um critrio de proporcionalidade simples. Finalmente, o terceiro e ltimo eixo de anlise correspondeu aos diversos planos, programas e projetos estruturais de saneamento para Belo Horizonte. Assim, estes tambm tiveram seu peso na definio de prioridades por conterem diretrizes e aes ou em implementao ou a serem implementadas para a melhoria do saneamento na cidade. Deste modo, os Planos Globais Especficos (PGE), os programas Drenurbs (saneamento ambiental integrado de bacias como cursos dgua em leito natural) e Propam (recuperao da bacia da Lagoa da Pampulha) e o Oramento Participativo (OP) foram componentes muito importantes para a definio final. Devido carncia de recursos financeiros existentes poca na prefeitura de BH, os dados com relao a recursos assegurados ou em negociao tambm tiveram sua influncia na pontuao final. As notas adotadas e correspondentes a esses planos e programas esto explicitadas no Quadro 3.2. Resumidamente, os critrios aplicados na hierarquizao das bacias elementares, como j dito, compreenderam o somatrio das diversas notas dadas ao ISA nas bacias elementares, a pontuao aplicada existncia, naquela bacia, dos programas prioritrios em desenvolvimento pelo Executivo Municipal, o peso relativo dado densidade populacional e a existncia ou no de recursos financeiros assegurados. Assim, os critrios de priorizao de reas a serem contemplados no PMS foram os seguintes: 1. menor nota do ISA; 2. maior densidade demogrfica;

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3. PGE elaborado ou em elaborao; 4. ocorrncia de reas prioritrias de intervenes do Drenurbs ou do Propam; 5. ocorrncia de empreendimentos aprovados e ainda no executados do OP; 6. empreendimento com recurso assegurado; 7. empreendimento com recurso em negociao. As Notas desses critrios de priorizao foram atribudas como demonstradas a seguir: Quadro 1 Faixas de variao do ISA Faixa do ISA
0,41 a 0,50 0,51 a 0,60 0,61 a 0,70 0,71 a 0,80 0,81 a 0,90 0,91 a 1,00

Nota
40 36 32 28 22 16

Quadro 2 Quadro de notas Critrio

1. ISA 2. Densidade demogrfica 3. PGE 4. Drenurbs/Propam 5. OP Regional (Infra-estrutura) 6. Empreendimento com recurso definido em dotao oramentria 7. Empreendimento com recurso em negociao

Notas
Ver Quadro 1 Varivel 20 8 8 4 2

A nota final correspondeu soma de todas as notas, podendo assumir o valor mximo de 100. PRIORIDADE = ( NOTISA ) + ( NOTPGE ) + ( NOTDREPAM ) + ( NOTOP ) + ( NOTDENS ) + [ ( NOTRA ) ou ( NOTRN ) ] Sendo: NOTISA: NOTPGE: Nota do ISA Nota para existncia de PGE elaborado ou em elaborao

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NOTDREPAM: Nota para ocorrncia de reas prioritrias de intervenes de Drenurbs ou do Propam NOTOP: Nota para ocorrncia de empreendimentos aprovados e ainda no executados do OP NOTDENS: Nota para densidade demogrfica NOTRA: Nota para a ocorrncia de empreendimento com recurso assegurado NOTRN: Nota para a ocorrncia de empreendimento com recurso em negociao Aps o processamento e a sistematizao dos dados e realizada a somatria final para todas as bacias elementares do municpio, foram definidas as dez mais prioritrias para a aplicao de recursos financeiros do Fundo Municipal de Saneamento. A partir da identificao destas dez bacias prioritrias e considerando a necessidade de uma viso estruturante e abrangente das diversas reas, tornou-se necessrio aferir quais as intervenes a serem implementadas e qual o montante de recursos necessrios para tais implementaes. Dessa forma, foram considerados, para efeito de clculo dos recursos, os oramentos existentes relativos aos diversos programas e intervenes. No caso de inexistncia dos mesmos, foi feita uma estimativa dos recursos necessrios implementao de tais aes.

2.2 Metodologia PMS 2004/2007 Atualizao 2006

Na Poltica Municipal de Saneamento de BH (Lei Municipal 8.260/2001), o PMS deve ser quadrienal e atualizado a cada dois anos. Assim, em 2006, procedemos a atualizao da primeira verso do Plano. Em relao metodologia original foi introduzida uma modificao que permitiu um avano significativo na preciso do diagnstico e, em conseqncia, na definio das prioridades de investimento. Assim, alm de calcularmos o ISA e caracterizarmos os critrios adicionais de priorizao para cada uma das 99 bacias hidrogrficas elementares, o fizemos tambm para cada uma das 256 sub-bacias que compem a totalidade do territrio do municpio. Desta forma, realidades que pareciam homogneas quando referenciadas ao territrio de uma bacia elementar, mostraram-se absolutamente dspares quando analisadas para as reas de menores dimenses das sub-bacias. Essa melhor caracterizao das carncias pode permitir maior eficincia na formulao de programas de investimentos e maior eficcia na busca da universalizao dos servios. Da mesma maneira, houve a participao de um grupo de trabalho composto por tcnicos representantes de rgos ligados ao saneamento em Belo Horizonte e sob a coordenao do Grupo Gerencial de Saneamento da Sudecap (GGSAN). O ISA manteve aqui sua formulao original. No entanto, alterou-se o cardpio dos critrios adicionais de priorizao. Desta forma, alm da nota do ISA (peso de 50%), adotou-se a densidade demogrfica e o percentual de populao moradora em vilas e favelas como critrios finais de definio de bacias ou sub-bacias prioritrias (ambos com pesos de 25%).

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2.3 Metodologia PMS 2008/2011 em fase de discusso pelo Comusa

O processo de construo do PMS 2008/2011 reproduziu o modelo das verses que o precederam, no que se refere opo por um trabalho formulado por equipe intersetorial de tcnicos da prpria Administrao Municipal, sob a coordenao da Secretaria Executiva do Comusa (antigo GGSAN, agora rebatizado como Nepe-San Ncleo de Projetos Especiais de Saneamento da Sudecap). Nessa nova verso do PMS, a metodologia adotada se orienta por quatro eixos de priorizao, que iro definir as bacias elementares e as sub-bacias nas quais se mostram mais urgentes os investimentos em infra-estrutura e servios de saneamento: a) o ndice de Salubridade Ambiental (ISA), que permanece com a responsabilidade de quantificar a cobertura por servios de saneamento nas diversas unidades territoriais; b) a densidade populacional em cada unidade territorial, objetivando obter-se maior abrangncia do benefcio em termos populacionais; c) o percentual da populao residente em vilas e favelas em relao populao total da unidade territorial, visando privilegiar as reas mais carentes da cidade; d) a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial de anlise, a fim de agregar um critrio epidemiolgico anlise, conforme diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento. a) ndice de Salubridade Ambiental O ISA repete novamente sua formulao original sendo, portanto, o resultado do somatrio ponderado de ndices setoriais referentes aos cinco aspectos tradicionalmente identificados como componentes do saneamento ambiental abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana e controle de vetores. No entanto, decidiu-se por alteraes nos pesos de cada ndice setorial, bem como na definio conceitual dos ndices de drenagem urbana e de controle de vetores. Da mesma forma, estabeleceu-se aqui uma anlise comparativa, explicitada pelos nmeros do ISA, da salubridade ambiental entre as 98 bacias elementares e entre as 256 sub-bacias que compem o territrio do municpio. Assim, o ISA apresenta a seguinte formulao: ISA = [Iab x Pab] + [Ies x Pes] + [Irs x Prs] + [Idr x Pdr] + [Icv x Pcv] Onde: Iab: ndice de abastecimento de gua Ies: ndice de esgotamento sanitrio Irs: ndice de resduos slidos Idr: ndice de drenagem urbana Icv: ndice de controle de vetores

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Pab: Peso do ndice de abastecimento de gua Pes: Peso do ndice de esgotamento sanitrio Prs: Peso do ndice de resduos slidos Pdr: Peso do ndice de drenagem urbana Pcv: Peso do ndice de controle de vetores Sendo: ndice de abastecimento de gua (Iab) Como nas verses anteriores, o Iab representado pela cobertura desses servios. Iab = Paa Pt

Paa: Populao, da rea considerada, atendida com abastecimento de gua Pt: Populao total da rea considerada ndice de esgotamento sanitrio (Ies) O Ies continua sendo expresso pela composio dos indicadores de atendimento por coleta (Ice) e de atendimento por interceptao (Iie), conforme a seguinte equao: Ies = Ice x Pce + Iie x Pie Onde: Ice: Iie: Pce: Pie: Indicador de atendimento por coleta de esgoto Indicador de atendimento por interceptao de esgoto Peso do indicador de atendimento por coleta de esgoto Peso do indicador de atendimento por interceptao de esgoto

Sendo: Ice = Pae Pt

Pae: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de esgotos Pt: Populao total da rea considerada Iie = Lie Lti

Lie: Extenso dos interceptores existentes na rea considerada Lti: Extenso total de interceptores necessrios (existentes + projetados) na rea considerada

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ndice resduos slidos (Irs) O Irs se mantm representado por um indicador apenas, que expressa a cobertura dos servios de coleta de lixo domiciliar (Indicador de coleta de lixo Icl). Iel = Pcl Pt

Pcl: Populao, da rea considerada, atendida com coleta de lixo porta a porta Pt: Populao total da rea considerada ndice de drenagem (Idr) J o Idr passa a ser expresso pela composio dos indicadores de suficincia do sistema existente de macro drenagem (Isdr) e de atendimento por sistema de macro drenagem (Iadr), conforme a seguinte equao: Idr = [(Isdr x Psdr) + (Iadr x Padr)] Onde: Isdr: Indicador de suficincia do sistema existente de macrodrenagem Iadr: Indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem Psdr: Peso do indicador de suficincia do sistema existente de macrodrenagem Padr: Peso do indicador de atendimento por sistema de macrodrenagem Sendo: Iab = 1 Lex Lc

Lex*: Extenso de extravasamentos no crrego canalizado para TR de projeto Lc: Extenso total de crrego canalizado na bacia Iadr = 1 Lin Lln

Lin: Extenso das intervenes necessrias no crrego sem tratamento Lln: Extenso total de crrego em leito natural na bacia *dados extrados do trabalho Modelagem Matemtica, Hidrolgica e Hidrulica Aplicada s Bacias Hidrogrficas do Ribeiro Arrudas e Ona 2008 trabalho realizado no mbito do Programa Drenurbs, contratado pela PBH. ndice de controle de vetores (Icv) O Icv representado por um indicador apenas: o indicador de dengue (Idg). Nesta verso do PMS, o indicador da dengue passa a ser construdo a partir do ndice de Densidade de

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Ovos (IDO), disponibilizado pela Secretaria Municipal de Sade para o ano de 2007, com a devida padronizao de escala entre os dois indicadores, por meio da seguinte equao: Idg = 1 IDOI - IDOmn IDOmx - IDOmn

Idg: Indicador de dengue padronizado na rea considerada IDOi: Valor do ndice de densidade de ovos, na rea considerada, a ser padronizado IDOmn: Valor mnimo do ndice de densidade de ovos no municpio IDOmx: Valor mximo do ndice de densidade de ovos no municpio A justificativa aqui para a troca conceitual do ndice a de que a nova opo avalia melhor o risco potencial da ocorrncia de dengue, ao invs de se limitar a casos notificados. b) Densidade populacional Conforme verses anteriores. c) Percentual da populao residente em vilas e favelas Conforme atualizao de 2006. d) Taxa de internao por diarrias da populao de 0 a 5 anos Finalmente, o quarto eixo incorporado definio de prioridades foi a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial, a fim de agregar um critrio epidemiolgico anlise, conforme diretrizes da Poltica Nacional de Saneamento. Pi Txd = Pt0-5 Onde: Txd: Taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos na rea considerada Pi 0-5: Populao de 0 a cinco anos internada com diarria na rea considerada Pt 0-5: Populao de 0 a cinco anos total na rea considerada Assim, para o PMS 2008/2011, os critrios aplicados para a hierarquizao das bacias e subbacias, incluem o somatrio das diversas notas dadas ao ISA, o peso relativo da densidade populacional, a proporo de populao moradora de vila e favela e a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos por unidade territorial: PRIORIDADE = ( NOTISA ) + ( NOTDENS ) + ( NOTPOPVILAS ) + ( NOTDIARR ) Sendo: NOTISA: NOTDENS: Nota do ISA Nota para densidade demogrfica

0-5

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

NOTPOPVILAS: Nota para o percentual da populao residente em vilas e favelas NOTDIARR: Nota para a taxa de internao por diarrias da populao de 0 a cinco anos A nota final correspondeu soma de todas as notas, podendo assumir o valor mximo de 100. Como nas verses anteriores, os dados populacionais utilizados foram os do Censo 2000, do IBGE. A seguir apresentado um fluxograma para melhor entendimento da estrutura dos indicadores e dos critrios de priorizao. Conforme j comentado, a metodologia proposta no PMS para priorizao de investimentos no setor de saneamento em Belo Horizonte requer a definio de pesos para os diversos indicadores, ndices e variveis. No PMS 2004/2007, bem como em sua atualizao de 2006, esses pesos foram definidos a partir de discusses no mbito do grupo tcnico responsvel por sua elaborao. No entanto, para a definio desses pesos no PMS 2008/2011, decidiuse pela utilizao do Mtodo de Anlise Hierrquica (AHP Analytical Hierarchy Process). O mtodo uma tcnica de anlise de deciso e planejamento de mltiplos critrios. A aplicao desse mtodo permite organizar hierarquicamente problemas complexos, envolvendo vrios critrios, vrios decisores, sendo um processo flexvel que usa a lgica e ao mesmo tempo a intuio. A principal aplicao do mtodo AHP o poder de agregar e medir fatores importantes e tambm a sua facilidade de uso, sendo consideradas as diferenas e conflito de opinies. No mtodo AHP os julgamentos so obtidos na forma de par de comparaes, onde o decisor transforma a informao avalivel em pares comparativos se questionando qual alternativa mais satisfaz e quanto mais em relao ao critrio considerado. Inicia-se medindo o grau de importncia do elemento por meio do processo de comparao par-a-par. O mtodo de comparao par-a-par fornece um vetor de pesos que expressa a importncia relativa dos vrios elementos. Trabalha com uma matriz de comparao par-a-par, quadrada n x n, onde as linhas e colunas correspondem aos n critrios analisados para o problema em questo. Esse procedimento descrito, para a obteno de pesos, importante para determinar a fora com a qual os vrios critrios em um nvel influenciam os critrios do nvel mais alto seguinte, o que representar uma hierarquia e mostrar os pesos dos critrios em relao ao nvel superior. A medio dos julgamentos pode ser feita utilizando uma escala de trs valores: mais importante (+), igual importncia (0) ou menos importante (-). Como esta matriz recproca, apenas a metade triangular inferior necessita ser avaliada, j que a outra metade deriva desta e a diagonal principal assume valores iguais a 0. Assim, as planilhas foram encaminhadas a cerca de 60 decisores, conhecedores da realidade do saneamento em Belo Horizonte, que foram orientados a preench-las com sinal positivo, negativo ou 0: se a varivel esquerda (da linha) for considerada mais importante que a outra (da coluna) deve ser colocado um sinal positivo (+);

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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se a varivel esquerda (da linha) for considerada menos importante que a outra (da coluna) deve ser colocado um sinal negativo (-); se ambas as variveis forem igualmente importantes deve ser colocado 0. A partir da devoluo das planilhas preenchidas pelos decisores, procedeu-se ao processamento dos resultados, substituindo-se os sinais por nmeros, da seguinte forma: (-) por (0); (0) por (1) e (+) por (2). A partir da, fez-se o clculo dos pesos por meio de uma distribuio proporcional. Apresentamos a seguir as planilhas utilizadas, bem como os resultados obtidos para cada ndice/ indicador e critrio. Definio de pesos para os diversos ndices formadores do ISA
Abastecimento de gua
Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio Resduos Slidos Drenagem Urbana Controle de Vetores 0 0 0 0 0

Esgotamento sanitrio

Resduos slidos

Drenagem urbana

Controle de vetores

Definio de pesos para os indicadores do ndice de esgotamento sanitrio

Coleta de esgotos
Coleta de esgotos Interceptao de esgotos 0 0

Interceptao de esgotos

Definio de pesos para os indicadores do ndice de drenagem

Atendimento de drenagem
Atendimento de drenagem Suficincia de drenagem 0 0

Suficincia de drenagem

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Definio de pesos para os critrios de priorizao

ISA
ISA Densidade demogrfica % de populao em vilas e favelas Taxa de diarria 0 0 0 0

Densidade demogrfica

% de populao em vilas e Taxa de diarria favelas

Variveis ndice de Abastecimento de gua ndice de Esgotamento Sanitrio ndice de Resduos Slidos ndice de Drenagem Urbana ndice de Controle de Vetores

ndice de ndice de ndice de ndice de ndice de Resultado controle Resultado abastecimento esgotamento resduos drenagem final de final de gua sanitrio slidos urbana arredondado vetores 29 1 1 0 3 0,05 0,05

57

29

52

54

51

0,34

0,35

57

29

37

43

0,24

0,25

58

21

29

36

0,20

0,20

55

15

22

29

0,18

0,15

Variveis Coleta de esgotos Interceptao de esgotos

Coleta de esgotos 29 40

Interceptao de esgotos 18 29

Resultado final 0,41 0,59

Resultado final arredondado 0,40 0,60

Variveis Atendimento de drenagem Suficincia de drenagem

Carncia de drenagem 29 28

Insuficincia de drenagem 30 29

Resultado final 0,51 0,49

Resultado final arredondado 0,50 0,50

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

Variveis ISA Densidade demogrfica % de populao em vilas e favelas Taxa de diarria ISA 29 6 14 7 % de Densidade populao em demogrfica vilas e favelas 52 29 44 34 44 14 29 30 Taxa de diarria 51 24 28 29 Resultado final 0,38 0,16 0,25 0,22 Resultado final arredondado 0,40 0,15 0,25 0,20

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PMS Estrutura dos indicadores

Iab

ISA

Ice Iie

Ies Densidade demogrfica Irs % Populao em vilas e favelas Idr Prioridade

Icl

Isdr Iadr

Idg

Icv

Taxa de diarria

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Comparao dos pesos dos diversos ndices e sub-ndices

Documento Iab Ies PMS 2004 e PMS 2006 (atualizao) Irs Idr Icv Iab Ies PMS 2008 Irs Idr Icv ndice gua Esgoto Resduos slidos Drenagem Controle de vetores gua Esgoto Resduos slidos Drenagem Controle de vetores Peso 0,05 0,45 0,35 0,05 0,10 0,05 0,35 0,25 0,20 0,15 lsdr Iadr lce lie Ice Iie Sub-ndice Coleta Interceptao Coleta Interceptao Suficincia Atendimento Peso 0,65 0,35 0,40 0,60 0,50 0,50 -

Comparao das notas dos critrios de priorizao

Documento NOTISA NOTPGE NOTREPAM PMS 2004 NOTOP NOTDENS NOTRA NOTRN NOTISA PMS 2006 (atualizao) NOTDENS ISA Existncia de PGE reas prioritrias do Drenurbs ou Propam Empreendimentos do OP Densidade demogrfica Empreendimentos com recursos assegurados Empreendimentos com recursos em negociao ISA Densidade demogrfica Notas Valor mximo 40 20 8 8 20 4 ou 2 0 ou 2 50 25 25 40 15 25 20

NOTPOPVILAS Percentagem de populao residente em vilas e favelas NOTISA PMS 2008 NOTDENS ISA Densidade demogrfica

NOTPOPVILAS Percentual de populao residente em vilas e favelas NOTDIARREIA Taxa de internao por diarria da populao de 0 a 5 anos

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3. Avaliao da destinao dos recursos do Fundo Municipal de Saneamento em funo das prioridades do PMS
Entendemos como adequado e importante apresentarmos aqui uma avaliao da correspondncia entre a destinao dos recursos do FMS e as prioridades definidas pelo PMS. Assim, as tabelas e grficos apresentados a seguir listam as Resolues do Comusa que autorizaram a destinao dos recursos do FMS, a partir de proposies do Executivo Municipal, bem como informam e ilustram o nvel de correspondncia entre propostas de investimentos em saneamento e prioridades do PMS. Total de recursos aprovados pelo Comusa at 2008
Resoluo 01 02 01 02 01 02 01 02 TOTAL APROVADO Ano 2004 2005 2007 2008 Recursos aprovados R$ R$ R$ R$ R$ R$ R$ 15.000.000,00 31.314.010,00 39.847.591,30 9.000.000,00 40.063.871,69 44.000.000,00 71.200.000,00

R$ 106.570.492,24 R$ 356.995.965,23

Resultados de aplicao dos recursos por bacia PMS 2004/2007

Prioridade 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51-60 61-70 71-80 81-90 91-99 TOTAL Investimentos (R$) 47.049.612,98 12.740.361,89 18.897.341,82 6.362.814,97 798.886,74 3.312.582,91 89.161.601,30 Percentual (%) 52,8 14,3 21,2 7,1 0,9 3,7 0,0 0,0 0,0 0,0 100,0

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Resultados de aplicao dos recursos por bacia PMS 2004/2007

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006

Prioridade 1-10 11-20 21-30 31-40 41-50 51-60 61-70 71-80 81-90 91-99 TOTAL Investimentos (R$) 46.393.123,13 22.605.951,58 29.507.167,01 24.500.980,32 63.949.434,71 24.760.398,07 7.375.698,74 181.260,35 1.014.175,52 115.137,65 220.403.327,07 Percentual (%) 21,0 10,3 13,4 11,1 29,0 11,2 3,3 0,1 0,5 0,1 100,0

Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Resultados de aplicao dos recursos por bacia Atualizao PMS 2006

Resultados de aplicao dos recursos por sub-bacia Atualizao PMS 2006

Prioridade 1-20 21-40 41-60 61-80 81-100 101-120 121-140 141-160 161-180 181-200 201-220 221-240 241-256 TOTAL Investimentos (R$) 76.615.784,30 26.430.583,33 13.558.372,23 8.665.038,30 21.199.559,73 35.340.207,63 3.659.201,47 19.962.904,12 7.717.617,91 1.935.146,09 1.130.912,18 4.072.862,18 115.137,65 220.403.327,11 Percentual (%) 34,8 12,0 6,2 3,9 9,6 16,0 1,7 9,1 3,5 0,9 0,5 1,8 0,1 100,0

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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Resultados de aplicao dos recursos por sub-bacia Atualizao PMS 2006

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POLTICA E PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BSICO

Cabe aqui o esclarecimento de que os primeiros grficos, incluindo as barras apresentadas com cores distintas do azul, ilustram a totalidade dos empreendimentos que tiveram destinao de recursos do FMS. J os grficos apresentados somente com barras na cor azul ilustram os empreendimentos novos, eleitos aps o advento do PMS. A quase totalidade do volume de investimentos feitos com recursos do FMS em empreendimentos eleitos anteriormente existncia do PMS corresponde a obras emergenciais, notadamente recuperao de galerias de macrodrenagem, ou a algumas obras do Programa Drenurbs, cujo escopo foi pactuado com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) antes da consolidao do Plano Municipal de Saneamento. Conforme se pode concluir, a partir da anlise dos grficos aqui apresentados, fica evidenciada a enorme convergncia entre novos empreendimentos contemplados com recursos do FMS eleitos ps 2004 e as prioridades definidas no PMS 2004/2007 e em sua atualizao de 2006, o que demonstra a coerncia entre a formulao e a aplicao da Poltica Municipal de Saneamento de Belo Horizonte.

4. Definio de metas
Outra novidade trazida pelo PMS 2008/2011, diferentemente das verses que o sucederam, corresponde fixao de metas de ampliao da cobertura de servios de saneamento, dentro do seu horizonte de vigncia. Fez-se aqui a opo por estabelecer metas para coberturas por servios de coleta e de interceptao de esgoto sanitrio, bem como para o servio de coleta de resduos slidos. A lgica que definiu a fixao destas metas se deu a partir da identificao de todos os empreendimentos cuja concluso esteja prevista para o perodo 2008/2011, com a caracterizao de seus impactos na ampliao dos servios de saneamento enumerados. Estes empreendimentos correspondem a intervenes de urbanizao de favelas, saneamento ambiental integrado e tratamento de fundos de vale, bem como intervenes de responsabilidade da Copasa e j pactuadas com o municpio, consistindo, basicamente do seguinte: Programa Vila Viva Urbanizao e saneamento de favelas: Aglomerado Morro das Pedras, Conjunto Taquaril, Vila Califrnia, Vila Pedreira Prado Lopes, Vila So Jos, Avenida Belm e Crrego Santa Terezinha. Programa Drenurbs Saneamento ambiental de bacias de crregos em leito natural: Bacia dos crregos Bonsucesso e Engenho Nogueira. Obras de tratamento de fundo de vale (inclui interceptao de esgotos) Bacia dos crregos Vrzea da Palma e Bacuraus. Obras de responsabilidade da Copasa Interceptores de esgotos Bacia dos crregos Floresta, Vilarinho, Fazenda Velha, Capo, Cercadinho e Jatob; Ribeiro Isidoro; MG-20; Cabana Pai Toms, margem esquerda da Lagoa da Pampulha.

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5. Desafios e perspectivas
inegvel que Belo Horizonte dispe, hoje, de um poderoso instrumento de planejamento e implementao de sua Poltica Municipal de Saneamento. Por tudo o que aqui expusemos, evidencia-se um casamento importante entre as ferramentas de planejamento e a efetiva implementao das aes e execuo da poltica setorial. Mais que a produo de um documento, est consolidado um processo dinmico de aperfeioamento na produo de diagnsticos, atualizao de bases de dados, formulao de indicadores e eleio de prioridades, traduzidos pelo Plano Municipal de Saneamento. No entanto, no se pode perder de vista a necessidade da busca permanente pela eficincia e eficcia na gesto pblica, no investimento em capacitao dos quadros da Administrao Municipal, na garantia da atualizao tecnolgica e no aperfeioamento dos mecanismos de controle social e participao popular. O grande desafio corresponde ao de viabilizarmos uma apropriao crescente do PMS por parte da sociedade, de forma a que se possa garantir a continuidade da promoo da cidadania e da garantia de um ambiente salubre para todos, privilegiando sempre a destinao macia de recursos para a populao mais pobre, moradora de reas adensadas e onde so mais sentidos os agravos sade pela ausncia e/ou deficincia dos servios de saneamento. Entendemos que o que deve nos mover uma busca obstinada pela universalizao dos servios e que, sem dvida, a deciso quanto aos rumos desta caminhada deve ser compartilhada de forma crescente com a sociedade. Instncias fortes, democrticas e representativas de participao da sociedade civil so, a nosso juzo, fundamentais para a continuidade e para o aperfeioamento deste trabalho.

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2. O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL

O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar

texto, parte da distino entre o que se deve esperar, em vista do novo quadro legal, e o que se pode esperar, considerando o reino da poltica real. Inicia com consideraes sobre as relaes entre entes federados, em um regime federalista de governo, destacando a possibilidade de ocorrncia de conflitos e superposies nas aes dos diversos nveis. Discute as atribuies destinadas Unio com o advento da Lei 11.445 e, em seguida, procura identificar os condicionantes que podero influenciar o futuro do exerccio de seu papel, tratando dos fatores relacionados viso de poltica social e pblica adotada pelo governo federal, correlao de foras e interesses entre a Unio e os estados e municpios e aos condicionantes sistmicos externos. Conclui traando um cenrio otimista e um cenrio pessimista para o futuro do papel da Unio. Palavras-chave: Unio; governo federal; poltica de saneamento; cenrios; condicionante sistmico; gua; esgoto.

Lo Heller Doutor em Epidemiologia, ps-doutorado em Polticas Pblicas, professor do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental da UFMG RESUMO: A anlise do papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico, desenvolvida no

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2.1 O papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico: entre o que se deve e o que se pode esperar
Lo Heller

Introduo
O tema deste artigo envolve uma importante e complexa questo: o papel da Unio nas polticas de saneamento no atual contexto brasileiro e luz da Lei 11.445/2007. Importante, pelas diversas faces assumidas por essa atuao ao longo da histria das polticas do setor e da necessidade de reconfigur-las frente contempornea realidade poltica do Pas e ao novo marco legal. Complexa questo, pois para respond-la h que se pensar no federalismo que caracteriza o modelo poltico brasileiro, sobretudo sua feio assumida aps a Constituio Federal de 1988 e, conseqentemente, o papel reservado a cada ente federativo. Optou-se por abordar o tema em dois nveis de reflexo, expressos no ttulo do texto. Em um primeiro nvel, procura-se identificar o que e como deveria ser esse papel. A, considerando os limites e as obrigaes legais, no contexto federativo, discute-se o que esperado da Unio nessa poltica, procurando-se identificar alguns padres desenhados para essa atuao. Este nvel localiza-se no reino da realidade formal, das possibilidades normativas, enfim, dos deveres que a sociedade brasileira deve esperar sejam cumpridos pelo nvel federal de governo. Trata-se de um campo em que, embora no linearmente, atuam normas e papis institucionais formalmente colocados, sem a mediao do reino da poltica, dos conflitos e das disputas, que caracterizariam o outro nvel. No segundo nvel, por outro lado, avalia-se o que poderia ser essa atuao. Ou seja, considerando o quadro dos variados interesses no setor, quais seriam as margens de atuao do governo federal? Como os diversos entes federados se colocariam na arena poltica reivindicando assumir ou transferir as responsabilidades por tal poltica? Este seria um campo das possibilidades ditadas pelas relaes entre os diversos atores com interesse no processo, ou o reino das possibilidades reais e conjunturais, a se obter em funo de como as articulaes e eventuais conflitos e disputas se realizaro. Como o prprio verbo sugere, trata-se de uma avaliao da forma como se exercer o poder no setor. Tais abordagens so introduzidas com breves reflexes sobre o federalismo brasileiro e sua influncia nas polticas pblicas de saneamento, uma vez que, ao se discutir o papel do governo federal, ao mesmo tempo se est delimitando os papis das duas outras instncias federativas, estados e municpios. Conclui-se o texto com uma breve projeo dos cenrios mais extremos passveis de se configurarem.

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O PAPEL DO GOVERNO FEDERAL

Algumas reflexes sobre o federalismo brasileiro e as polticas de Saneamento Bsico

Talvez a mais chocante definio de federalismo seja: uma forma muito complicada de governo. Tal constatao decorre da considerao de que, ao mesmo tempo, o federalismo (OBINGER et al., 2005, p.8-9): conjunto de arranjos institucionais e de regras de deciso na esfera central de governo, visando incorporar interesses de base territorial; conjunto de atores de base territorial, com idias e interesses grandemente variveis em nmero e heterogeneidade; conjunto de arranjos jurisdicionais para alocao de responsabilidades sobre polticas entre diferentes nveis de governo, tanto para sua formulao quanto para sua implementao; conjunto de arranjos para transferncias fiscais inter-governamentais; conjunto de arranjos informais, tanto verticais quanto horizontais, entre governos. O federalismo supe relaes formais e informais entre agentes institucionais, poderes variveis entre os nveis hierrquicos do governo central e entre os nveis federados, diferentes atores polticos com diversos papis na formulao de polticas pblicas. O modelo federalista brasileiro assumiu sua feio atual com a Constituio Federal de 1988. A definio de maior impacto naquele momento foi a de estabelecer um sistema de trs nveis ou triplo federalismo, ao haver incorporado os municpios como parte integrante da federao, refletindo uma longa tradio de autonomia municipal e de escasso controle dos estados sobre as questes locais (SOUZA, 2005). Vrios so os autores que discutem o federalismo e, particularmente, o federalismo brasileiro. H uma convergncia entre vrios deles de que o modelo visa criar um ambiente polticoinstitucional de solidariedade e cooperao entre os entes federados, evitando a compulso, em um pacto entre as partes, capaz de regular conflitos (FURTADO, 2000 apud GRANJA e WARNER, 2006; OLIVEIRA, 1991, apud GRANJA e WARNER, 2006; GAGNON, 1993, apud LIMA, 2007; SOUZA, 2001). Em relao ao federalismo brasileiro que emergiu da CF 1988, Souza (2001) defende que se pautou por duas principais estratgias, a de abertura participao popular e a de descentralizao tributria para estados e municpios. A primeira delas teria fortalecido a busca do consenso e a incorporao das demandas das minorias e a segunda, embora importante base para a reconstruo democrtica, seria intrinsecamente contraditria, gerando [...] conflitos e tenses. Prprio do modelo federalista, a CF 1988 desenhou as competncias caractersticas dos trs nveis de governo, tendo destinado Unio o mais importante conjunto de competncias exclusivas (SOUZA, 2005), cabendo aos estados a competncia residual. Contudo, para a maioria dos servios pblicos, foram previstas competncias concorrentes, comum aos trs nveis, arranjo com potencial para gerar ambigidades e disputas entre os trs entes federados sobre as responsabilidades para os servios. Para alguns (ARRETCHE, 2004, SOUZA, 2005), os servios de saneamento, juntamente com os de sade, educao, assistncia social, habitao e proteo ambiental, comporiam servios caracterizando competncias concor-

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rentes. No caso particular do saneamento, a interpretao tem gerado conhecida polmica, dado o artigo 30 da CF, que assegura competncia aos municpios para organizar e prestar os servios pblicos de interesse local, o que tem sido interpretado como incluindo as aes de saneamento e, logo, o reconhecimento da titularidade municipal. Sob esse aspecto, Souza (2005) aponta que os constituintes optaram por uma diviso institucional de trabalho compartilhada entre os entes federados, sinalizando para a cooperao entre eles, porm esta cooperao est distante de ser alcanada, por duas razes principais: pela diferente capacidade dos governos subnacionais em implementar as polticas pblicas e pela ausncia de mecanismos que estimulem a cooperao, ao contrrio, gerando competio. Arretche (2004), por sua vez, aponta a contraditria situao de que, ao mesmo tempo, qualquer ente federado estar constitucionalmente autorizado a implementar polticas pblicas, inclusive a de saneamento, mas nenhum deles esteja obrigado a faz-lo. Segundo a autora (ARRETCHE, 2004, p. 22), tal situao vem gerando superposio de aes, desigualdades territoriais na proviso de servios; e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Os limites ao da coordenao nacional das polticas acentuariam tais efeitos. Entretanto, o caso brasileiro tem sido considerado como um caso de federalismo centrfugo (PALERMO, 2000), sendo o Brasil o pas em que, comparado com outras federaes contemporneas, estaria, juntamente com os EUA, no extremo da escala do demos-constraining, ou seja, com extrema concentrao de poderes na discrio do presidente (STEPAN, 1999, apud ARRETCHE, 2002a). Avaliando a origem da atual poltica de Saneamento Bsico, que se estruturou, sobretudo, a partir da formulao do Planasa, caberia verificar a forma como os governos militares praticavam o federalismo em suas aes de governo. possvel, nesse aspecto, entender que estes exerceram o federalismo de forma ambgua, pois buscaram e em grande medida conseguiram uma base institucional e estatal duradoura, visando centralizao decisria, lanando mo para tanto de todo o aparato autoritrio e ditatorial. Mas, por outro lado, estabeleceram um pacto com as elites do Pas, as beneficiando em seus interesses e, assim, obtendo um aval para seu poder poltico-econmico (PALERMO, 2000). No caso particular do saneamento, esse pacto claramente se deu com os governadores, mediante a estadualizao da poltica. No momento atual, no se pode afirmar que tal pacto tenha sido rompido ou refeito, na medida em que os estados mais importantes vm procurando fortalecer a gesto estadual do Saneamento Bsico em seu territrio (algumas vezes at fora dele), sem demonstrao de disposio para abrir mo dessa prerrogativa. Tal pode ser fonte importante de conflito, conforme discutido adiante. Pensando a poltica de saneamento como, entre outros aspectos, uma poltica que visa promoo do bem-estar social, caberia indagar em que medida o modelo federalista de governo contribui para o cumprimento desta funo. Segundo Obinger et al. (2005, p.2,3,5,30), ao contrrio, haveria uma anttese entre o federalismo contemporneo e estados de bem-estar social, j que o federalismo seria um dispositivo institucional desenhado para assegurar unidade por meio da aceitao de certo grau de diversidade. Em oposio, porm, o objetivo primrio do estado de bem-estar seria fortalecer direitos sociais iguais para todos os cidados. O federalismo poderia afetar o estado de bem-estar de seis formas: na dinmica do desenvolvimento do estado de bemestar; no grau de generosidade dos programas sociais; na uniformidade dos programas entre estados e municpios; na extenso da distribuio vertical dos benefcios; nos padres de interveno das polticas sociais; no grau de experimentao e inovao das polticas.

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Empiricamente, a disjuntiva entre federalismo e estado de bem-estar tem sido identificada quando se comparam diferentes modelos de estrutura do Estado, no perodo conhecido como a velha poltica, ou a idade de ouro do estado de bem-estar. Mas, adverte-se que estamos vivendo a nova poltica do estado de bem-estar, que reinventou o federalismo como mais uma forma de mercado privado, em que escolhas individuais e competio supostamente manteriam o governo sob controle e os cidados saudveis, ricos e sbios. No novo modelo, reformas polticas excessivamente complexas seriam desenhadas para tornar responsabilidades mais difusas, reduzindo a visibilidade da supresso de benefcios sociais, quadro que guarda visvel identidade com diversas medidas adotadas no Brasil contemporneo. bvio, portanto, que nestes novos tempos, crescem as dificuldades em compatibilizar federalismo e estado de bem-estar social (OBINGER et al., 2005, p.3-6). Em sntese, como guia para a discusso a seguir, a reviso apresentada nesta seo coloca em relevo um conjunto de questes, relacionando o federalismo e o papel da Unio no campo do Saneamento Bsico. De um lado, a ambgua relao entre Unio, estados e municpios pode oscilar entre a competio e a cooperao, entre a disputa por assumir a responsabilidade pelas aes ou delas se esquivar, dependendo da matria em questo e dos interesses envolvidos. Concordando com Costa (2007), as contradies do federalismo no significam que o pas seja ingovernvel, mas que o sistema poltico dificulta a concentrao de foras em torno de programas de mudanas consistentes e de longo prazo. Por outro lado, h que se avaliar a relao entre a forma como o federalismo brasileiro vem se firmando mais recentemente e a sua capacidade de efetivamente saldar a significativa dvida social acumulada pelo setor de Saneamento Bsico, sobretudo, o papel da Unio em reduzir assimetrias (ou impedir que aumentem), como aquelas verificadas entre regies mais e menos desenvolvidas, entre populao urbana e rural, entre cidades grandes e pequenas e entre classes sociais (REZENDE et al., 2007).

No nvel dos deveres: o que a sociedade deve esperar do governo federal?

A Lei 11.445/07 reservou Unio o papel de estabelecer e implementar a poltica federal de Saneamento Bsico, com base em um conjunto de princpios, de natureza social, distributiva, econmica, administrativa, sanitria, ambiental e tecnolgica (art. 48). Tendo por referncia estes princpios, a Lei: estabelece os objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico (art. 49); define critrios para a alocao de recursos pblicos federais (art. 50); define as bases do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) (art. 52, inciso I) e os planos regionais de Saneamento Bsico, em regies integradas de desenvolvimento econmico e naquelas em que haja a participao de rgo federal na prestao de servio (art. 52, inciso II); institui e traa os objetivos do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa (art. 53). (BRASIL, 2007)

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Uma primeira anlise necessria das novas determinaes seria quanto s mudanas introduzidas no quadro dos direitos e deveres da Unio. Nesse aspecto, o que se observa que, a rigor, no novo ambiente legal, no h propriamente a atribuio de novos papis para a Unio em relao ao ambiente poltico anterior Lei 11.445/2007. Naquele perodo, havia um razovel grau de liberdade para a Unio definir critrios para a destinao de recursos, resguardadas as competncias do Conselho Nacional das Cidades e do Conselho Curador do FGTS; no havia impedimentos para a elaborao do Plansab e j se mantinha o sistema de informaes (SNIS). As novidades estariam no plano dos deveres, pois, por um lado, so definidas as condies de contornos segundo as quais a poltica federal deve ser exercida, mediante a fixao de princpios e objetivos, e, por outro, torna-se uma exigncia legal a elaborao do Plansab e a manuteno do Sinisa. No tocante aos novos princpios e objetivos, a induo prtica de uma poltica mais inclusiva1, associada a um ambiente de controle social, no qual a sociedade tenha canais efetivos de participao para exigir o cumprimento das diretrizes, pode trazer um quadro de referncia mais claro para a poltica vigente e, o mais importante, assegurar uma perenidade na sua aplicao. Outro ponto que merece anlise o da exigncia de elaborao do Plansab, mais que a de manter o Sinisa, j que se trata de providncia j adotada desde 1995 com o SNIS. A elaborao do Plansab, segundo o art. 52 da Lei, dever contemplar: objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios; observncia de compatibilidade com os demais planos e polticas pblicas da Unio; diretrizes para o equacionamento dos condicionantes com impacto na consecuo dos objetivos e metas; previso das aes necessrias para atingir os objetivos e metas, com identificao das fontes de financiamento; avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes. Avaliando a elaborao do Plansab estritamente sob o ponto de vista das formulaes legais, chama a ateno a eventual contradio inerente ao planejamento federal, pois, de um lado, o aparato legal do Pas no reserva Unio o papel de prestador de servio, a menos de em situaes muito especficas, e, de outro, lhe atribui competncia para o estabelecimento de metas e objetivos, nacionais e regionalizados, de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios [...] e o alcance de nveis crescentes de Saneamento Bsico. Evidentemente, sabe-se que os recursos financeiros federais, ao lado da arrecadao tarifria, tm sido historicamente a principal fonte para a expanso dos servios, e que o governo federal detm, ao menos parcialmente, o poder de deciso sobre sua alocao. Contudo, alm dos mecanismos inerentes concesso de recursos, financiados ou no onerosos, a Unio no dispe de mecanismos para exigir de estados e municpios o cumprimento de metas de cobertura pelos servios. A pergunta que fica, portanto, : como poder a Unio conciliar seu dever de planejar, com seu limitado papel coordenador, na exigncia aos demais nveis federados

1 Pode-se identificar essa preocupao, por exemplo, nos princpios e objetivos da eqidade social e territorial; de gerao de emprego e renda e incluso social; da priorizao de reas de baixa renda, populaes tradicionais, populaes rurais e de pequenos ncleos urbanos isolados; da busca da eficincia e eficcia; do fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, da adoo de critrios objetivos para a elegibilidade de projetos e do estmulo ao consorciamento, regulao e ao planejamento. Acrescente-se a definio do art. 50, de que a aplicao de recursos no onerosos da Unio dar prioridade a usurios ou municpios com capacidade de pagamento no compatvel com a auto-sustentao econmico-financeira dos servios.

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de cumprimento de metas fsicas? O resultado da equao depender das relaes intergovernamentais, das regras vigentes, do legado de polticas prvias, dos condicionantes da arena decisria e das chances de sucesso dos atores federativos (ARRETCHE, 2002b). Ou, como aponta Souza (2005), as diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem polticas pblicas, dada a diversidade financeira, tcnica e gerencial, associada ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais, seriam fatores dificultadores da cooperao federativa. A prxima seo trata da questo, tendo por pano de fundo as aes e os interesses das foras polticas, no mundo real da implementao da poltica pblica federal.

Exercendo o poder: o que a sociedade pode esperar do governo federal?

Desde o governo militar, o setor de saneamento no mbito federal tem oscilado em diferentes aparatos institucionais e orientaes governamentais a cada perodo. Na primeira dcada e meia de vigncia do Planasa, o papel do governo federal foi fortemente exercido, com a formulao do Plano e a organizao das medidas e do aparato necessrios para sua implementao. O governo estruturou o ento Banco Nacional de Habitao (BNH) para realizar a anlise das solicitaes de financiamento, inclusive, descentralizando o procedimento nos maiores estados, e para acompanhar a aplicao dos recursos. No perodo, confundiam-se formulao de poltica e operao financeira, pois o mesmo BNH que financiava os investimentos e formulava as polticas. O planejamento, por sua vez, quase se limitava a enunciar metas fsicas, sem qualquer instncia participativa. O governo Sarney extingue o BNH e cria estruturas no aparelho burocrtico relacionadas ao saneamento, sobretudo no mbito da poltica de desenvolvimento urbano, porm, de natureza voltil quanto formulao de uma nova poltica e sem perenidade na sua aplicao. No breve mandato de Collor, cria-se a Secretaria Nacional de Saneamento, de desagradvel lembrana pelo seu envolvimento nos episdios que resultaram no impeachment do presidente, e usa recursos do FGTS de forma desordenada e clientelista. No perodo FHC, assiste-se a uma concertao das polticas federais para a privatizao do setor, to arraigada era a convico da elite governante quanto incapacidade do Estado em prover servios adequados e em coerncia com a viso de Estado prevalecente no seu governo. No perodo Lula, h a criao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e um indito envolvimento do governo federal na busca por uma efetiva poltica de saneamento que articule os esforos do Pas em direo a metas de universalizao2. Como se observa deste rpido histrico, a postura da Unio face ao setor de saneamento tem sido determinada muito mais pela viso poltica de governo, que propriamente por uma imposio legal ou regulatria. E, alm disso, como destaca Arretche (2002a), as polticas sociais formuladas pelo governo federal tm tido elevada chance de sucesso e no tm enfrentado obstculos intransponveis por parte dos agentes polticos, com a interessante

2 Para maior detalhamento, ver Rezende e Heller (2008)

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exceo da tentativa de privatizao das companhias estaduais de saneamento no perodo FHC. Obviamente, no se deve perder de vista a dinmica da sociedade e das foras polticas a cada momento e no cair na viso de que as decises polticas seriam determinadas pelo somatrio de vontades dos agentes. Entretanto, o exemplo do fracasso da tentativa de privatizao das CESBs ilustrativo da necessidade de, para que os governos subnacionais implementem as polticas preconizadas pelo governo federal, de que este ltimo formule e implemente estratgias de induo, para a obteno da adeso daqueles. Arretche (s.d., p. 81) destaca que, para tanto, cabe Unio: (i) tomar a deciso de implementar uma dada estratgia de induo; (ii) dispor de uma burocracia tecnicamente preparada para formular programas destinados a induzir comportamentos nos estados e municpios; (iii) dispor de recursos administrativos, institucionais e financeiros para implementar tais programas. De qualquer forma, independente do mandato governamental, a Unio vem atuando no campo do saneamento, com maior ou menor intensidade, em um conjunto de aes, como na alocao de recursos onerosos e no-onerosos, na criao de programas e projetos3, na prestao de servios em reas onde tem a responsabilidade legal, na elaborao de anlises sobre o setor (por meio do Programa de Modernizao do Setor Saneamento PMSS, por exemplo), na contratao de pesquisas (a exemplo do Prosab) e na manuteno de sistema de informaes. Os executivos estaduais, por sua vez, podem tambm ter suas prprias polticas estaduais, embora o quadro mais freqente seja de que esta poltica se limite s aes de sua CESB, tornando-a portanto parcial, tanto do ponto de vista da abrangncia geogrfica quanto temtica, na maioria das vezes excluindo os servios de drenagem e de manejo de resduos slidos. Situao similar verifica-se nos municpios, ainda mais varivel em funo da existncia ou no de concesso dos servios de gua e esgotos. Evidentemente, a expectativa intrnseca Lei 11.445/2007 de que esses esforos dispersos passassem a ser coordenados pela Unio e apontem para uma direo articulada. Mas, essa disperso tambm chama a ateno para o fato de que os direitos e deveres da Unio sero exercidos no futuro de uma forma mais ou menos efetiva ou em uma direo mais ou menos voltada para a superao dos dficits acumulados, em funo da dinmica do Pas, ditada por um conjunto de fatores. Para efeito da presente anlise, avaliam-se brevemente trs deles: (i) a viso de poltica social e pblica adotada pelo governo federal; (ii) a relao de foras e interesses entre a Unio e os estados e municpios; (iii) condicionantes sistmicos externos. Em relao ao primeiro fator, a histria tem ensinado que a viso de Estado e das necessidades das polticas sociais por parte de cada governo exerce influncia capital nos rumos da poltica de saneamento adotada pela Unio. Assim, projetando para o futuro, caso a busca pela universalizao ganhe destaque na agenda governamental, pode-se esperar uma estruturao institucional capaz de cumprir com as novas obrigaes trazidas pela legislao, de forma criativa, com competncia tcnica e administrativa, com planejamento e dilogo com os principais atores. Caso contrrio, se essa meta perde prioridade na agenda do governo, o atual aparato burocrtico-administrativo estruturado no governo Lula pode perder espao e funo e o Pas voltar a um contexto em que a poltica de Saneamento Bsico encontre-se deriva no nvel federal.
3 A exemplo do Projeto Alvorada, do PAC, de incipientes programas de saneamento rural, de programas de controle de perdas de gua e de programas de recuperao institucional de prestadores de servios.

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A influncia do segundo fator, por sua vez, mostra-se de mais difcil projeo, dada a indefinio legal da titularidade nas regies metropolitanas. Contudo, a postura que os governos estaduais assumiro, combinada com o primeiro fator, pode determinar um maior ou menor avano dos estados sobre o espao institucional reservado Unio. Assim, um maior avano poder ter por conseqncias, entre outras, uma baixa eficcia do Plano Nacional de Saneamento Bsico e o desprezo aos critrios para alocao de recursos federais. Neste caso, pode-se assistir ampliao de condutas clientelsticas e casusticas, o aumento do papel das emendas parlamentares e at mesmo um processo de descentralizao oramentria, impedindo a prtica de uma poltica de carter nacional, visando avanar na incluso e na eqidade. Em terceiro lugar, deve ser destacado o possvel papel dos chamados condicionantes sistmicos (ver HELLER e CASTRO, 2007), condies sobretudo externas ao setor de saneamento que determinam rumos por ele tomados, trazer avanos ou provocando retrocessos em sua evoluo. Historicamente, pode ser observado que fatores mais associados ao padro de desenvolvimento do Pas que propriamente dinmica interna do setor tm sido responsveis pelos eventuais avanos4 ou retrocessos5 na sua evoluo (HELLER, 2007). Assim, o que os condicionantes sistmicos reservam para o futuro, pela variedade de situaes possveis, torna-se de muito difcil visualizao. A atual conjuntura que prevalece no segundo mandato do governo Lula tem colocado em destaque a ao do governo federal no campo do Saneamento Bsico. Possveis explicaes para o fenmeno incluem: (i) a poltica econmica voltada para a expanso da infra-estrutura; (ii) o eventual reconhecimento de que os dficits na rea de Saneamento Bsico so incompatveis com o esforo de reduzir as desigualdades e com os avanos experimentados em outras polticas sociais, como a de combate fome e pobreza; e (iii) um possvel esforo de melhoria da imagem social que o Pas procura ostentar no plano externo, perante outros governos, agncias multilaterais e investidores estrangeiros. Nesse plano externo, inclusive, se o Pas pretende efetivamente se posicionar junto ao grupo dos pases desenvolvidos, no parece salutar para sua imagem, por exemplo, desprezar os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio e suas metas. A manuteno desse quadro, portanto, requerer um governo central fortemente presente na implementao da poltica de Saneamento Bsico. Por outro lado, reveses podem ser observados caso fatores de ordem econmica, poltica ou regional interfiram na definio do papel da Unio no setor.

4 Por exemplo, a expanso progressiva do acesso aos servios de gua e esgotos no final do sculo XIX foi grandemente influenciada pela ampla expanso da infra-estrutura para suprir necessidades econmicas, como o desenvolvimento dos portos visando atender necessidades de exportao. Similarmente, outros perodos de expanso dos servios vieram atender necessidades ditadas pela proteo sade da populao, como no perodo 1910-1930, aos interesses da poltica de ajuda financeira norte-americana nos anos 19501960 ou s necessidades impostas pelo boom da urbanizao, que contribuiu para a implementao do Planasa na dcada de 1970. Por outro lado, a tentativa do Pas de melhorar sua imagem na arena internacional, como ocorrido na segunda metade do sculo XIX e, provavelmente, nos tempos atuais visando facilitar oportunidades de insero no circuito econmico-comercial, tambm exerce importante papel na priorizao das polticas de Saneamento Bsico. 5 Os retrocessos tambm encontram explicaes em fatores externos ao setor, como seu uso como fonte de poder poltico e econmico (ex.: consolidao do poder poltico por meio do controle das CESBs na dcada de 1970, presses por comodificao dos servios nos anos 1990); o impacto das crises econmicas, por exemplo, relacionadas ao crescimento da dvida externa, e s reformas fiscais implantadas; as tentativas contraditrias de implementao de polticas neo-liberais no setor na dcada de 1990.

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Ou seja, o futuro tamanho e natureza do espao a ser ocupado pela Unio na implementao da poltica de Saneamento Bsico ser fruto da conjuno de uma srie de fatores, que conformaro o mundo real de seu papel, mais ou menos prximo do mundo idealizado pela legislao, discutido na seo anterior.

Concluses: que cenrios poderiam ser esperados?

Conforme desenvolvido ao longo do texto, necessrio considerar uma diferenciao entre o papel que deve ser exercido pela Unio nas polticas de Saneamento Bsico, indicados pelo novo quadro legal, e o papel que pode ser dele esperado. A nova legislao, ao estabelecer diretrizes nacionais para o setor, supe um fortalecimento da atuao da Unio, de tal forma a assegurar a obedincia a tais diretrizes de uma maneira homognea no territrio nacional. Destina ainda Unio a atribuio de elaborar o Plano Nacional de Saneamento Bsico. De outra parte, a dinmica do Pas e de seus atores determinar o papel a ser efetivamente cumprido. A ttulo de exerccio, podem-se desenhar dois cenrios extremos para esse papel. No primeiro cenrio, o Pas assistiria o governo federal plenamente presente na prtica das polticas setoriais, exercendo forte controle sobre a destinao de recursos, fiscalizando sua adequada aplicao, monitorando o Plano Nacional, elaborando estudos sistemticos sobre a gesto no setor, induzindo boas prticas, procurando corrigir distores, investindo no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, entre outras iniciativas. Todas essas aes, coordenadas e desenvolvidas por um corpo tcnico-administrativo preparado, em atualizao permanente e com clareza de orientaes. Uma vez que a direo dessas aes guarde coerncia com os princpios e objetivos enunciados na Lei 11.445/2007, pode-se denominar este de um cenrio otimista, no referente ao progresso da qualidade do atendimento populao por servios de Saneamento Bsico. No outro extremo, seria encontrado um cenrio de omisso, em que o governo federal assumisse que o futuro do Saneamento Bsico devesse e pudesse ser deixado deriva das foras da sociedade (ou do mercado). Nesse caso, haveria um esvaziamento das orientaes polticas a partir do nvel central de governo e o futuro torna-se imprevisvel, pois dependeria da combinao das aes dos vrios agentes que atuam no setor, inclusive dos privados, sem qualquer coordenao. Trata-se de um provvel cenrio pessimista para os interesses da populao desprovida dos servios (mas pode ser um conveniente cenrio para segmentos do setor...). Em sntese, construir o saneamento brasileiro vislumbrado pela Lei indica, s lideranas do setor, a necessidade de se organizarem para neutralizar aquelas foras que favorecem o segundo cenrio e fortalecer aqueles fatores que colaborem com o primeiro, aproximando o reino do poder do reino do dever.

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3. GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA

Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao

mao em Saneamento Bsico Sinisa, previsto na Lei 11.445/2007, tendo como referncia a experincia bem sucedida do atual sistema de informaes do governo federal, o SNIS. Iniciando por uma introduo conceitual sobre sistemas de informaes e apresentando, em seguida, uma breve caracterizao do SNIS, o artigo avana para a apresentao dos elementos bsicos da concepo e estratgia de implementao do novo Sinisa, apontando como caminho natural a evoluo do atual SNIS para o avano no monitoramento das polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil. Palavras-chave: Saneamento Bsico; sistema de informao; Sinisa; indicadores; dados; monitoramento; avaliao.

Pedro Roberto Jacobi Professor titular da Faculdade de Educao e do Programa de Ps Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo RESUMO: O presente artigo aborda o tema da construo do Sistema Nacional de Infor-

de de Todos alcanou a maioria dos 1.683 municpios que, por determinao do Estatuto das Cidades a Lei 10257/2001 deveriam elaborar ou rever seus planos diretores at outubro de 2006, num processo obrigatoriamente participativo para implementar a gesto democrtica nas cidades. A campanha foi uma ao programada pelo Ministrio das Cidades e o Conselho das Cidades com o objetivo de divulgar e fazer pegar a lei do Estatuto da

Otilie Macedo Pinheiro Arquiteta e urbanista (UFMG/1971); especializao em Urbanismo (Univ.Paris/1979) e em Planejamento Regional e Urbano (Cedeplar/1984); coordenadora do Oramento Participativo de Betim/MG (1993-1998); Secretria Municipal de Saneamento da Prefeitura de Betim/MG (1998/2000); diretora de Apoio Gesto Municipal e Territorial do Ministrio das Cidades (2003/2007); Coordenadora Nacional da Campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos (2004-2006) RESUMO: No binio 2005-2006, a Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cida-

Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos diretores participativos

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Cidade. As atividades da campanha mobilizaram mais de 21 mil pessoas de especialistas e gestores pblicos a lideranas populares e at fevereiro de 2007, 89% dos municpios obrigatrios haviam concludo ou estavam elaborando seu Plano Diretor. Este texto relata e avalia esta experincia de ao federal, voltada para a aplicao de uma lei cujo cumprimento cabe aos municpios. E pretende, a partir desta reflexo, contribuir para a implementao da Lei de Saneamento Bsico, que s se concretizar se houver uma ao cooperada dos vrios nveis de governo, o compromisso dos titulares dos servios e o controle social na gesto dos servios. Palavras-chave: reforma urbana; Estatuto da Cidade; Plano Diretor Participativo; gesto democrtica; controle social; planejamento participativo; participao popular.

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3.1 Gesto democrtica participativa no saneamento: conceitos e problematizao

Pedro Roberto Jacobi

Introduo
O conceito de participao est associado democracia deliberativa e existncia de uma esfera pblica. Isto pode ser entendido como parte do vnculo histrico da democracia com a criao de novos direitos. Torna-se necessrio remeter ao referencial terico (MARSHALL, 1967), que reflete sobre a sucessiva criao e expanso dos direitos dos cidados na sociedade moderna. A constituio de direitos civis, polticos e sociais baseia-se no exerccio de prticas de cidadania que garantem a sua liberdade como cidados. As diferenas entre as sociedades modernas so muito significativas. Enquanto algumas sociedades avanaram muito, notadamente nos estados de bem-estar social, na maioria dos pases, as desigualdades materiais impedem a efetiva realizao de liberdades. A isto se acrescentam os dficits de formao poltica de opinio e da possibilidade de efetiva participao nos processos decisrios. Embora parea uma obviedade afirmar que participao dos cidados uma componente fundamental de uma forma democrtica de governo, existem diversos aspectos que devem ser considerados. Desde o incio da dcada de 1980, no Brasil e na Amrica Latina, a partir da volta da vigncia das instituies democrticas formais bsicas, o avano do processo de construo democrtica contribui para fortalecer uma viso sobre construo de cidadania e participao. Estas assumem um papel estratgico na compreenso da formao de novas identidades, assim como da emergncia de novas formas de ao coletivas. O processo de construo da cidadania marcado por paradoxos na medida em que se explicitam trs dinmicas concomitantes o reconhecimento e a construo das identidades dos distintos sujeitos sociais envolvidos, o contexto da incluso das necessidades expressas pelos distintos sujeitos sociais e a definio de novas agendas de gesto. Estes aspectos se focam, notadamente, quanto extenso dos bens a amplos setores da populao (universalidade e eqidade). A participao da sociedade civil na gesto pblica introduz uma mudana qualitativa na medida em que incorpora outros nveis de poder alm do Estado; e isto se configura como um direito ao auto-desenvolvimento que pode ser alcanado numa sociedade participativa que contribui para a formao de uma cidadania qualificada. No Brasil, a luta pela conquista de espaos para aumentar a participao social , sem dvida, um dos aspectos mais desafiadores para a anlise sobre os alcances da democracia. As experincias de deliberao participativa, desde o incio dos anos 1980, esto associadas capacidade que os movimentos sociais tiveram de explicitar demandas relacionadas, principalmente, com a distribuio de bens pblicos e, tambm em menor escala, na formulao de polticas pblicas. A dcada de 1990 se caracteriza por um movimento muito intenso de foras sociais que se engajam em prticas que demandam participao, agregando cidados organizados que se

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organizam para enfrentar a excluso social e poltica por meio da deliberao pblica. A premissa central a da existncia de espaos pblicos encontros abertos e pblicos, que representam os instrumentos essenciais para melhorar a vida democrtica, mediante ampliao da presena de atores sociais que representam a diversidade e a heterogeneidade da nossa sociedade (JACOBI, 2000). Quando se fala de participao dos cidados, deve-se enfatizar tratar-se de uma forma de interveno na vida pblica com motivao social concreta que se exerce de forma direta, baseada num certo nvel de institucionalizao das relaes Estado-Sociedade. A anlise das prticas participativas centra o fortalecimento do espao pblico e a abertura da gesto pblica participao da sociedade civil na elaborao de suas polticas pblicas; e sempre complexa e contraditria institucionalizao de prticas participativas inovadoras que marcam rupturas com a dinmica predominante, ultrapassando as aes de carter utilitarista e clientelista. A participao nas suas diversas dimenses amparada e institucionalizada dentro do marco das democracias representativas. A participao popular se transforma no referencial de ampliao de possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas, tambm, para garantir a execuo eficiente de programas de compensao social. A participao pode ser entendida como um processo continuado de democratizao da vida dos cidados, cujos objetivos so: 1) promover iniciativas a partir de programas e campanhas especiais visando o desenvolvimento de objetivos de interesse coletivo; 2) reforar o tecido associativo e ampliar a capacidade tcnica e administrativa das associaes, e 3) estimular a participao na definio de programas e projetos de interesse coletivo, nas suas diversas possibilidades. O principal problema que se coloca o de se construir uma ordem societria baseada na articulao da democracia poltica com a participao social representada por maior permeabilidade da gesto s demandas dos diversos sujeitos sociais e polticos. Essa perspectiva abre a possibilidade de pensar a articulao entre a implantao de prticas descentralizadoras e uma engenharia institucional que concilia participao com heterogeneidade e formas mais ativas de representatividade. A formulao mais recorrente est estruturada em torno do aprofundamento do processo democrtico, e do seu impacto na ampliao da capacidade de influncia sobre os diversos processos decisrios em todos os nveis da atividade social e das instituies sociais. Nesse sentido, a participao social se caracteriza como um importante instrumento de fortalecimento da sociedade civil, notadamente dos setores mais excludos; na medida em que a superao das carncias acumuladas depende basicamente da interao entre agentes pblicos e privados no marco de arranjos socioinstitucionais estratgicos. A efetiva participao requer princpios para o desenvolvimento da legitimidade democrtica: a igualdade e o pluralismo polticos, a deliberao e a solidariedade. Assim, pode-se afirmar que, apesar de alguns avanos, a participao cidad associada a um projeto de ampliao da esfera pblica depende da capacidade de cada sociedade de ampliar a institucionalidade pblica e fortalecer a comunidade cvica.

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O tema da participao tambm dialoga com o conceito capital social. Este definido como o conjunto de normas sociais e redes de cooperao e de confiana, e tambm das instituies e prticas culturais que do intensidade e qualidade dimenso das relaes interpessoais num processo participativo que permeia o desenvolvimento de polticas pblicas. Ao longo dos ltimos anos, o conceito de capital social se tornou extremamente difundido entre socilogos, cientistas sociais e profissionais ligados s reas de desenvolvimento. Estes conceitos podem ser agrupados em duas grandes correntes, uma focada nas relaes que um ator mantm com outro(s) e outra nas relaes internas e externas de uma organizao. A primeira categoria, mais comum entre socilogos, salienta a idia de que as aes dos indivduos podem ser fortemente enaltecidas por meio da sua participao em redes sociais, especificamente mediante interaes diretas e indiretas com os outros atores desta rede. Nesta concepo, capital social est relacionado aos recursos e benefcios potenciais que um ator tem por possuir ou participar de uma rede slida e durvel de relaes pessoais (BOURDIEU, 1985; COLEMAN 1988, PORTES, 1998). Em contraste com essa viso individualizada sobre capital social h uma outra corrente de autores que analisa o capital social a partir das redes de atores coletivos. Nessa perspectiva, o capital social visto como um bem social, resultante das conexes e acesso dos atores sociais aos recursos existentes nas redes ou grupos dos quais fazem parte e lhes garante a coeso necessria para atingir os resultados esperados. Essa perspectiva comumente difundida entre cientistas polticos e economistas do desenvolvimento (PUTNAM, 1996). Inmeras experincias prticas j demonstraram que no considerar a dimenso social nos processos de desenvolvimento, como normas, costumes, cultura, valores, motivao ou solidariedade levaram a resultados pouco desejveis ou at mesmo a enormes fracassos. Entretanto, de forma geral, h um consenso na literatura, de que capital social refere-se habilidade que os atores desenvolvem em garantir benefcios por meio de associao em redes de relaes sociais ou outras estruturas sociais. Para Evans (2002), as componentes que formam o capital social, entre os quais esto o engajamento cvico, a integrao social e as normas de confiana, podem ser promovidos pelas esferas governamentais e, inclusive, podem ser utilizadas com vistas ao desenvolvimento.

Espaos participativos no Brasil

Novos arranjos participativos so reforados a partir da Constituio de 1988, destacando-se o desenvolvimento de aes que abrem espao para a prtica da democracia participativa (SANTOS e AVRITZER, 2002; DAGNINO, 2002). A revitalizao da sociedade civil, desde meados da dcada de 1980, reflete-se no aumento do associativismo e na presena dos movimentos sociais organizados que se explicitam na construo de espaos pblicos que pressionam pela ampliao e democratizao da gesto estatal (AVRITZER, 2002). A possibilidade de alterar a institucionalidade pblica est associada s demandas que se estruturam na sociedade, e a esfera pblica representa a construo da viabilidade ao exerccio da influncia da sociedade nas decises pblicas, assim como coloca uma demanda de publicizao no Estado. O fortalecimento do tecido associativo potencializa

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o fortalecimento da democracia no resto das esferas da vida social. As prticas sociais que constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espao privilegiado para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria. Observa-se o fortalecimento de novas instituies, as mudanas no relacionamento do quadro de pessoal com os usurios, a nova mentalidade sobre a gesto da coisa pblica enquanto aspectos constitutivos de uma nova cultura poltica (JACOBI, 2004). A consolidao de propostas participativas representa a potenciao e a ampliao de prticas comunitrias por meio do estabelecimento e da ativao de um conjunto de mecanismos institucionais que reconheam direitos efetivamente exercveis e estimulem estratgias de envolvimento e co-responsabilizao. Um dos maiores desafios de uma proposta participativa ampliada garantir a definio de critrios de representao, de forma a impedir, tanto a sua manipulao por grupos criados para defender interesses particularizados, quanto possibilidade da sua m instrumentalizao pela administrao pblica. A anlise da experincia brasileira mostra o desafio que se coloca para garantir a eficcia e continuidade de polticas pblicas. A descontinuidade das polticas pblicas refora o argumento que a gesto democrtica e a participao popular requer uma estratgia combinada de fortalecimento das formas de organizao da sociedade civil, uma mudana na correlao de foras e uma transformao qualitativa dos padres de gesto. Tal transformao demanda uma sociedade civil organizada, diferenciada e capaz de influenciar o Estado para garantir a manuteno de direitos essenciais e de monitorar e influenciar os processos que se regulam pela lgica sistmica. Mas tambm mostra que os processos so lentos, e no necessariamente unidirecionais. A participao da populao nos processos decisrios requer um esforo crescente de institucionalizao da possibilidade de atendimento s demandas em bases negociadas. Trata-se de processar demandas e presses e de implementar mecanismos formais que contemplem os setores organizados e mobilizados, estimulando sua adequao institucionalidade, respeitando a autonomia e sua auto-organizao. As dimenses diferenciadas de participao mostram a importncia das diferentes engenharias institucionais. Os complexos e desiguais avanos revelam que estas engenharias institucionais, baseadas na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de gesto participativa que reforam o significado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de espaos pblicos democrticos ocorrem pela superao das assimetrias de informao e pela afirmao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias inovadoras fortalecem a capacidade de crtica e de participao dos setores de baixa renda por intermdio de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica cooperativa. A realidade brasileira caracterizada pelo fato de a maioria das organizaes sociais se constiturem em representaes relativamente frgeis, ou extremamente especializadas, tendendo a estabelecer relaes particularizadas e diretas com a administrao pblica local. A experincia brasileira traz tona as ambigidades e as possibilidades que se colocam para a democratizao progressiva da atuao de um Estado, enquanto agente de controle ou participao. Refere-se, notadamente sua capacidade de criar um ambiente facilitador capaz

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de mobilizar energias e recursos da sociedade, estimular diversos tipos de parcerias e garantir a implantao de polticas que privilegiem um estreito relacionamento entre eqidade e participao. Os desafios para ampliar a participao esto intrinsecamente vinculados predisposio dos governos de criar espaos pblicos e plurais de articulao e participao, nos quais os conflitos se tornam visveis e as diferenas se confrontam enquanto base constitutiva da legitimidade dos diversos interesses em jogo (AVRITZER, 2002, COELHO e NOBRE, 2004, MELO et al, 2005). Isto coloca a necessidade de uma engenharia institucional legtima aos olhos da populao, que garanta espaos participativos transparentes e pluralistas numa perspectiva de busca de equidade e justia social configurada pela articulao entre complexidade administrativa e democracia. Cabe tambm s organizaes da sociedade civil, num contexto de eroso de direitos, consolidar prticas que fortaleam a sua capacidade de interlocuo na definio de polticas pblicas e na partilha dos recursos provenientes dos fundos pblicos.

Possibilidades de construo de espaos de inovao institucional

Diversos estudos (TATAGIBA, 2002; GOHN, 2001; LUBAMBO e COELHO, 2005; LUBAMBO e COUTINHO, 2004; TEIXEIRA, 2004; JACOBI, 2000) mostram a complexidade das prticas e os impactos das polticas permeadas por uma concepo democrtica de gesto. O principal exemplo so os diferentes tipos de conselhos gestores de polticas pblicas sade, educao, assistncia social , que apontam para a existncia de um espao pblico de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil de natureza deliberativa. Apesar dos conselhos gestores representarem arranjos institucionais inovadores, a grande indagao est relacionada com a capacidade de traduzir-se em prticas inovadoras e de uma efetiva democratizao nos procedimentos de gesto dos assuntos pblicos (TATAGIBA, 2002). O fortalecimento dos mecanismos de controle de polticas setoriais amplia as possibilidades de constituio de sujeitos democrticos na interlocuo com as polticas pblicas, promovendo co-responsabilizao. Os estudos mostram que a participao implica em muito mais do que na constituio de atores que participam; mas na explicitao de cidados crticos e problematizadores, no que se convencionou denominar cidados de uma sociedade reflexiva (BECK, 1997), que se contrapem aos que atuam numa viso utilitarista e imediatista. Isto representa a possibilidade de consolidar um aprendizado social, baseado no dilogo e interao em constante processo de recriao e reinterpretao de informaes, conceitos e significados, que fortalecem a capacidade de dilogo e articulao organizacional dos atores envolvidos. Cabe destacar alguns aspectos que garantem a institucionalizao da participao. O grau de eficcia e efetividade no mbito das aes de um programa ou de uma poltica setorial depende de algumas condies: o nvel de legitimidade e representatividade poltica dos membros; a efetiva disponibilidade de recursos para o setor ou programa envolvido; o grau de socializao das informaes; o grau de compromisso com o em-

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poderamento dos beneficirios, e tambm a capacidade de acomodao de conflitos entre os atores envolvidos. Isto traz tona a dimenso institucional e, notadamente, a consolidao de prticas participativas e sua efetiva implementao enquanto espaos deliberativos e com ampla representatividade. Contudo, a principal questo no elenco dos limites relaciona-se identificao dessas instituies nomeadas de instrumentos de controle e participao social como portadoras de real significado representativo. Isto nos remete dificuldade de se distinguir, empiricamente, entidades de papel daquelas orgnicas de fato, quando a tradio, a prtica e o registro do controle social so ainda embrionrios no Pas. Num contexto de significativa desmobilizao da sociedade em geral, coloca-se a necessidade de multiplicar as iniciativas pautadas pela ampliao do direito informao numa perspectiva integradora e do fortalecimento de prticas de formao de cidadania. O engajamento de um maior nmero de pessoas em prticas co-responsabilizadas de gesto da coisa pblica, enquanto portadores de um papel social que se constitui por intermdio da criao de espaos sociais de mobilizao e na institucionalizao de prticas de cidadania ativa que garantam a expresso e representao de interesses coletivos. Isto demanda a superao das barreiras socioinstitucionais existentes e o necessrio fortalecimento na sociedade de polticas pautadas pela incluso da noo de interesse geral. A sua concretizao se potencializa na medida em que o tema da cidadania assumido como um ponto nodal para a institucionalizao da participao dos cidados em processos decisrios de interesse pblico. Desde meados dos anos 1990, o Pas aperfeioou a legislao ambiental em geral, e nisto se inclui a gesto d gua. O Pas mudou de uma gesto institucionalmente fragmentada, para uma legislao integrada e descentralizada, e devolve o poder para as instituies descentralizadas de bacia, o que demanda um processo de negociao entre diversos agentes pblicos, usurios e sociedade civil organizada. O sistema, baseado na trade descentralizao, participao e integrao, implica numa poltica participativa e um processo decisrio aberto aos diferentes atores sociais. No caso da gua fortalece uma gesto pblica colegiada dos recursos hdricos, com negociao sociotcnica, pelos Comits de Bacias Hidrogrficas (GUIVANT e JACOBI, 2003:10), e se reserva sociedade civil uma responsabilidade central na conduo da poltica e da gesto dos recursos hdricos. Os acertos e solues sero conseguidos a partir de complexos processos de negociaes e resoluo de conflitos diversos (JACOBI, 2004:272). A lgica do colegiado permite que os atores envolvidos atuem, em princpio, tendo um referencial sobre seu rol, responsabilidades e atribuies no intuito de neutralizar prticas predatrias orientadas pelo interesse econmico ou poltico. A dinmica do colegiado facilita uma interao mais transparente e permevel no relacionamento entre os diferentes atores envolvidos governamentais, empresariais e usurios. Os complexos e desiguais avanos revelam que estas engenharias institucionais, baseadas na criao de condies efetivas para multiplicar experincias de gesto participativa que reforam o significado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de espaos pblicos democrticos, ocorrem pela superao das assimetrias de informao e pela afirmao de uma nova cultura de direitos. Estas experincias que denominamos inovadoras;

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fortalecem a capacidade de crtica e de engajamento dos setores de baixa renda por meio de um processo pedaggico e informativo de base relacional, assim como a capacidade de multiplicao e aproveitamento do potencial dos cidados no processo decisrio dentro de uma lgica no cooptativa. As mudanas em curso representam uma possibilidade efetiva de transformao da lgica de gesto da administrao pblica abrindo um espao de interlocuo muito mais complexo e ampliando o grau de responsabilidade de segmentos que sempre tiveram participao assimtrica na gesto da coisa pblica. As dificuldades decorrentes destas assimetrias so centradas, principalmente, na falta de prticas coletivas para viabilizar atividades interdisciplinares e intersetoriais numa perspectiva de reforar vises compartilhadas na gesto do marco da sustentabilidade. Configura-se como espao de articulao, de negociao, de debate de problemas e abre espao para a expresso e defesa dos interesses difusos. Isto reduz os riscos de que o aparato pblico seja apropriado por interesses imediatistas e amplia as possibilidades de uma prtica orientada pela negociao sociotcnica. Assim, podem articular-se interesses territoriais e necessidades tcnicas, num processo aberto a negociaes. (JACOBI, 2004). Neste sentido, o trabalho intersetorial se apresenta como uma importante contribuio para estabelecer melhores condies para uma lgica cooperativa e para abrir um novo espao no s para a sociedade civil, mas tambm para os sistemas peritos na gesto dos recursos hdricos. Este processo se insere dentro do que hoje se denomina de governana. Esta se centra sobre a noo de poder social que media as relaes entre Estado e sociedade civil, como espao de construo de alianas e cooperao, mas tambm permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetrias sociais e seus impactos no meio ambiente e das formas de resistncia, organizao e participao dos diversos atores envolvidos. Esta noo transcende, portanto, uma abordagem mais tcnico-institucional e se insere no plano das relaes de poder e do fortalecimento de prticas de controle social e constituio de pblicos participativos (CASTRO, 2006). A presena crescente de uma pluralidade de atores mediante ativao do seu potencial de participao cria, cada vez mais, condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico. Isso legitima e consolida propostas de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social.

Concluses
A contribuio dos espaos deliberativos fundamental para o fortalecimento de uma gesto democrtica, integrada e compartilhada. A ampliao destes espaos de participao cidad favorece qualitativamente a capacidade de representao dos interesses e a qualidade e equidade da resposta pblica s demandas sociais. O grande desafio que esses espaos sejam efetivamente pblicos, tanto no seu formato quanto nos resultados. A dimenso do conflito lhes inerente, como a prpria democracia. Assim, os espaos de formulao de polticas onde a sociedade civil participa, marcados pelas contradies e tenses, representam um avano na medida em que publicizam o conflito e oferecem procedimentosdiscusso, negociao e voto e espao para que seja tratado de forma legtima. A criao de condies para uma nova proposta de sociabilidade deve ser crescentemente apoiada em

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processos educativos orientados para a deliberao pblica. Esta se concretizara principalmente pela presena crescente de uma pluralidade de atores que, por meio da ativao do seu potencial de participao tero cada vez mais condies de intervir consistentemente e sem tutela nos processos decisrios de interesse pblico, legitimando e consolidando propostas de gesto baseadas na garantia do acesso informao, e na consolidao de canais abertos para a participao que, por sua vez, so pr-condies bsicas para a institucionalizao do controle social. No basta assegurar legalmente populao o direito de participar da gesto, estabelecendo-se conselhos, audincias pblicas, fruns, procedimentos e prticas. No caso do saneamento cabe destacar o papel da Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae) e da Frente Nacional de Saneamento, e dos conselhos municipais de saneamento que se multiplicaram nos ltimos anos. A Assemae, sociedade civil fundada em 1984, rene quase dois mil municpios brasileiros que administram de forma direta e pblica os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, resduos slidos e controle de vetores. A Assemae assume que a regulao e fiscalizao dos servios de saneamento so essenciais para o controle social, e questiona a privatizao dos servios sem amplo debate, trazendo tona os resultados negativos da maioria das experincias brasileiras. O papel de ampliar estas prticas assumido pela instituio assim como a difuso da regulao e da fiscalizao dos servios de saneamento, na perspectiva de fortalecimento da participao e do controle social. A Frente Nacional de Saneamento tem assumido a defesa da universalizao dos servios de saneamento visando a minimizao de um dficit social histrico, assim como propostas aos governos federal, estaduais e municipais da abertura de canais de participao da sociedade nos processos de tomada de deciso sobre a regulamentao do setor pblico de saneamento e nos mecanismos de fiscalizao das concessionrias, bem como na definio dos direitos e garantias dos consumidores nos contratos de concesso. Uma preocupao importante da Frente tem sido a participao pblica no debate sobre a reestruturao do setor, por meio da promoo de conferncias municipais e regionais de Saneamento Ambiental. Deve destacar-se a nfase na formulao de polticas pblicas com participao e controle social, que garantam a eficcia dos servios e a transparncia na aplicao dos recursos e o fortalecimento da organizao de comits de acompanhamento de programas e projetos, e de conselhos municipais de monitoramento social da poltica de saneamento ambiental. A Frente tambm tem mantido campanhas reivindicando recursos pblicos expressivos voltados para o setor e a abertura de canais de participao da sociedade na relao com bancos multilaterais e nacionais em torno do acompanhamento dos atuais programas e da definio de novos investimentos; e, finalmente, tem pressionado pela participao na formulao de polticas habitacionais articuladas ao saneamento ambiental, dentro da perspectiva da reforma urbana. Os conselhos de saneamento tem tido participao bastante desigual, verificando-se em alguns casos resultados relevantes na promoo de conferncias municipais, no acompanhamento de metas fixadas em lei, ampliado participao cidad e na formulao de propostas alternativas ao modus operandi prevalecente. O conjunto de experincias existentes, que resultam de articulaes institucionais e da formao de coalizes, configura a importncia da democratizao do processo regulatrio

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com a participao da sociedade civil e o controle social dos servios como forma de ampliar a qualidade dos servios, assim como sua universalizao. Isto implica em mudanas no sistema de prestao de contas sociedade pelos gestores pblicos e privados, mudanas culturais e de comportamento. Impe-se, portanto, uma mudana de paradigma para assegurar uma cidadania efetiva, maior participao e a promoo do desenvolvimento sustentvel. A participao de atores qualificados e representativos assume, portanto, um papel cada vez mais relevante na denncia das contradies entre os interesses privados e os interesses pblicos na construo de uma cidadania ambiental que supere a crise de valores e identidade e proponha outra, com base em valores de sustentabilidade. Isto potencializa a ampliao de um compromisso com os problemas ambientais, e sua traduo em aes efetivas de uma populao organizada e informada de maneira correta, que est preparada para conhecer, entender, reclamar seus direitos e tambm de exercer sua responsabilidade. Isto refora a necessidade de identificar os papis e as responsabilidades dos diversos atores, e a necessidade de construir consensos em torno deles. Na medida em que o Estado ter, cada vez mais, que dar respostas em relao a polticas orientadas para o desenvolvimento sustentvel, os cidados devem ser parte integrante de uma viso comum de longo prazo.

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3.2 Gesto democrtica participativa: a mobilizao nacional para elaborar planos diretores participativos
Otilie Macedo Pinheiro

1. Antecedentes: reforma urbana e estatuto da cidade1

A aprovao do Estatuto da Cidade, a prpria criao do Ministrio das Cidades MCidades e, consequentemente, a Campanha do Plano Diretor, so conquistas do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, que surgiu nos anos 1960 e se consolidou na dcada de 1980, no bojo do processo de redemocratizao do Pas e das lutas pelas reformas polticas de base. Constituiu-se numa articulao de profissionais (advogados, arquitetos e urbanistas, engenheiros que atuavam em sindicatos, entidades de classe, rgos pblicos e universidades) com lideranas dos movimentos sociais urbanos de luta por moradia e servios urbanos. Esta articulao tinha por objetivo reverter o padro histrico de urbanizao das cidades brasileiras, marcadas por profunda desigualdade social e degradao ambiental. Padro que segrega, social e espacialmente, a maioria dos seus moradores em reas precrias, distantes, ilegais, sem acesso moradia digna, aos servios pblicos e infra-estrutura urbana. Constatava-se que esse padro de urbanizao caminhava de mos dadas com a prtica tradicional de planejamento e gesto das cidades, com normas urbansticas excludentes, prticas clientelistas e critrios patrimonialistas de atendimento s demandas, que inviabilizavam processos democrticos e favoreciam sempre os setores privilegiados e reas j valorizadas das cidades, em detrimento dos interesses pblicos, coletivos e difusos. E que, portanto, era preciso construir novos paradigmas de uso e controle do territrio que assegurassem a participao dos excludos nos processos decisrios de planejamento e gesto das cidades. O movimento se consolidou no processo da Assemblia Constituinte e conquistou, por emenda popular, o captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal de 1988 artigos 182 e 183. A chamada Emenda da Reforma Urbana estabelecia quatro princpios bsicos que fundamentaram, posteriormente, o Estatuto da Cidade e as polticas e aes do MCidades, entre elas, a Campanha do Plano Diretor. So eles: (i) obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidados; (ii) submisso da propriedade sua funo social, prevalecendo o interesse pblico ao individual: (iii) direito cidade, traduzido na garantia de acesso de toda a populao aos benefcios da urbanizao; e (iv) gesto democrtica da cidade, pela institucionalizao da participao direta da sociedade nos processos de gesto urbana2. Ps-Constituio, o movimento continuou articulado em duas frentes principais: na escala nacional, o Frum Nacional da Reforma Urbana, que luta pela criao de um novo marco regulatrio para a poltica urbana, com ao focada, principalmente, no Congresso Nacional, no processo de regulamentao do captulo II artigos 182 e 183 da Constituio. Aps 13 anos de tramitao, com muita discusso e modificaes, o projeto de Lei 5.788/90 resultou no Estatuto da Cidade, sancionado em 2001.
1 ampla a produo tcnica em torno dos temas abordados nesta parte, tanto no campo jurdico quanto do planejamento urbano Ver bibliografia parte 1. Baseamos, principalmente, em Rolnik, Cymbalista e Nakano, 2007, e Fubra, 2007 2 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto. In: RIBEIRO e CARDOSO. 2003.

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Na escala local, com a maior autonomia conquistada pelos municpios, militantes da reforma urbana buscam intervir na formulao de novas polticas pblicas, participativas e inclusivas, e introduzir no nvel local temas como a democratizao do espao da cidade com a inverso dos gastos pblicos, a ampliao do acesso dos pobres ao solo urbanizado e a abertura da gesto urbana para novos atores sociais, sob um marco participativo. A partir daquela poca muitos municpios incorporaram nos seus planos diretores os temas da reforma urbana e instrumentos que seriam regulamentados posteriormente no Estatuto, particularmente, a questo do acesso ao solo urbano para as populaes de menor renda. Com a aprovao do Estatuto, em 2001, comea um novo momento de discusso e construo de uma poltica urbana no Pas. O Estatuto estabelece as normas para a poltica urbana, que deve ter por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, que devem estar expressas no Plano Diretor, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40). Ou seja, cabe ao Plano Diretor estabelecer normas, parmetros e critrios para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana, e as sanes por seu no cumprimento. O Plano torna-se obrigatrio para todos os municpios acima de 20 mil habitantes ou situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, os quais deveriam rever ou elaborar seus planos at outubro de 2006. O Estatuto oferece os instrumentos para o municpio enfrentar os processos de excluso territorial, ampliar as possibilidades de financiamento do desenvolvimento urbano e distribuir os custos de urbanizao com mais eqidade. E, tambm estabelece a obrigatoriedade e os instrumentos para garantir a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade no processo de elaborao do Plano Diretor e na fiscalizao de sua implementao. O Plano Diretor muda de funo, deixa de ser um documento tcnico elaborado por especialistas e passa a ser resultado de um processo poltico, dinmico e participativo que mobiliza o conjunto da sociedade para discutir e estabelecer um pacto sobre o projeto de desenvolvimento do municpio. Em 2003, no primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio das Cidades com a misso de assegurar o direito cidade, integrando os setores de habitao, saneamento ambiental, mobilidade e ordenamento territorial. A opo do primeiro grupo dirigente do Ministrio foi formular esta poltica de forma federativa e participativa3, articulando os trs nveis de governo e os distintos segmentos da sociedade civil. No mesmo ano foi realizada a I Conferncia das Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de 3.457 municpios e elegeu 2.510 delegados e o primeiro Conselho Nacional das Cidades, o ConCidades. Foi tambm criada no Ministrio a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) com o desafio de estruturar, nacionalmente, o planejamento territorial urbano e a poltica de gesto do solo urbano na direo apontada pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto4. A equipe da SNPU assume com o desafio de fazer chegar aos municpios gestores e sociedade organizada o conhecimento e a potencialidade do Estatuto e do Plano Diretor como instrumentos de construo de novas prticas, democrticas e participativas, de planejamento e gesto do territrio e evitar que se repetisse o que ocorreu na dcada de 1970, no per3 In: BRASIL , Participao e Controle Social,2004. 4 BRASIL. Cadernos MCidades v.3, 2004.

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odo do SERFHAU5, em que a obrigatoriedade de ter planos se transformou num festival de planos diretores elaborados por atacado e vendidos por consultores a administradores inexperientes ou coniventes. Mesmo os planos seriamente elaborados se limitavam a estabelecer padres de uso e ocupao do solo para uma cidade tecnicamente ideal, no enfrentando os reais problemas das nossas cidades: a irregularidade, a desigualdade e a insustentabilidade nos seus aspectos econmico-financeiros, sociais e ambientais. No final de 2003, a I Conferncia das Cidades estabeleceu como uma das diretrizes da ao do MCidades promover a regulamentao e aplicao do Estatuto da Cidade e outros instrumentos da poltica urbana. Somava-se ao desconhecimento do Estatuto a fragilidade das equipes tcnicas e a falta de informaes sobre a realidade local na maioria dos municpios, os quais, como agravante, no tinham a prtica de planejamento e gesto territorial, muito menos participativos. Como complicador, o carter complexo, polmico e inovador da maioria dos instrumentos do Estatuto, que tratam de matrias tributrias, urbansticas, polticas e jurdicas, dificultam a sua compreenso pelos tcnicos municipais, pelos profissionais da rea e, principalmente, pelos cidados. Outro desafio era vencer a descrena generalizada nos efeitos do planejamento, pela tradicional desconexo entre a cidade planejada e a cidade real, entre os planos e a prtica cotidiana das prefeituras.

2. A campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos6

Face a estes desafios a equipe do Ministrio/SNPU se coloca diante de algumas questes: Como transformar a obrigatoriedade determinada pelo Estatuto em oportunidade de construir cidades mais justas, democrticas, com melhor qualidade de vida para todos? Como fazer chegar o conhecimento destes novos instrumentos para que fossem compreendidos e debatidos pelos diversos segmentos da cidade e tornar os processos de elaborao dos planos em arenas democrticas que possibilitem a negociao e pactuao de projetos de cidade e desenvolvimento urbano? Como chegar a cada municpio respeitando a sua diversidade e a competncia de ordenamento do seu territrio delegada pela Constituio? Os princpios de gesto participativa e de construo coletiva do conhecimento deveriam direcionar o planejamento e a execuo das atividades a serem desenvolvidas. Era preciso mobilizar todas as foras do Pas comprometidas com os princpios da reforma urbana e sensibilizar as instituies de todos os estados que atuam junto aos municpios, aos seus gestores e sociedade civil organizada. Considerando a data limite de outubro de 2006, havia pouco mais de 2 anos para passar todo o contedo e para cada municpio elaborar o plano participativo, o que demandaria tempo, recursos, conhecimento, mobilizao, articulao e pactuao poltica. Havia dois fatores positivos a receptividade s aes propostas pelo novo Ministrio e do governo do presidente Lula, e 2005, primeiro ano de novas administraes, era um ano favorvel s aes de planejamento.
5 Servio Federal de Habitao e Urbanismo que nas dcadas de 60/70, era encarregado de definir o marco regulatrio e financiar a elaborao, da que poderia ser chamada primeira leva de planos diretores municipais, com os recursos do BNH, por meio de um Fundo de Financiamento ao Planejamento. 6 Para a elaborao deste texto nos apoiamos nos itens da bibliografia parte 2

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A estratgia adotada ento foi, por um lado, apoiar financeiramente os municpios para a elaborao de seus Planos Diretores e, por outro, disseminar, mediante instrumentos de difuso e capacitao, esta nova concepo, o Plano Diretor Participativo. instituda, em 2004, a Ao de Apoio aos Municpios para Implementao dos Instrumentos do Estatuto da Cidade e Elaborao de Planos Diretores, no mbito do OGU, Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana. No perodo 2003-2006, 550 municpios receberam apoio tcnico e financeiro para a elaborao dos planos diretores e foram investidos 60 milhes de reais, oriundos da integrao de recursos de diversos rgos do governo federal afetos gesto territorial. E a estratgia de difuso da nova concepo se concretiza em diversas atividades7: (a) livro Plano Diretor Participativo: Guia para elaborao pelos municpios e cidados8, como referncia metodolgica; (b) formao de um Cadastro de Profissionais, com experincia na capacitao e elaborao de planejamento participativo; (c) Banco de Experincias de processos de elaborao do plano; (d) Rede do Plano Diretor, hoje com mais de 20 mil endereos eletrnicos para troca de informaes e discusso do que est ocorrendo no Pas; e, principalmente, (e) a campanha Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos para a qual foi produzido o Kit do Plano Diretor Participativo, um conjunto de materiais didticos livro, vdeos, cartilhas, cartazes e folhetos, spots de rdio e TV; e (f) a pgina da campanha www.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo (mantida em 2005-2007).

7 In http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos 8 BRASIL-Ministrio das Cidades. Plano Diretor Participativo: Guia. Braslia, 2005.

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A campanha surgiu da Resoluo n 15/2004 do Conselho das Cidades que, posteriormente, nas Resolues 25 e 34 de 2005, estabeleceu diretrizes sobre a participao da sociedade e o contedo mnimo do Plano Diretor9. Trs eixos direcionam o contedo da campanha: Incluso territorial (assegurar aos pobres o acesso terra urbanizada e bem localizada, garantindo tambm a posse da moradia de reas irregulares ocupadas pela populao de baixa renda); Justia social (distribuio mais justa dos custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano), e Gesto democrtica (participao efetiva da populao na poltica urbana). A execuo da campanha pressupunha: (a) contemplar a diversidade dos municpios e a situao de cada estado (Roraima tinha apenas um municpio obrigatrio e So Paulo 250); (ii) atingir pblicos diferenciados; (iii) promover mudanas culturais nas prticas de planejamento e gesto das cidades. A estratgia adotada foi atuar em duas frentes: uma campanha de massa, voltada para o conjunto dos cidados e uma campanha dirigida ao pblico alvo: os agentes multiplicadores da campanha nos estados e os 1.683 municpios obrigatrios (gestores e tcnicos municipais, vereadores e lideranas sociais). A organizao poltica e operacional da campanha se deu em dois nveis: na coordenao nacional constituda pelo Ministrio/SNPU e entidades do Concidades; e na estruturao de ncleos estaduais formados a partir dos comits estaduais de organizao da I Conferncia das Cidades e outras entidades pblicas ou da sociedade civil, com capilaridade ou conhecimento do tema para chegar a cada municpio do estado. Foram constitudos ncleos em 25 estados e no Distrito Federal. S o Acre no formou ncleo. A criao dos ncleos foi a melhor forma de se chegar aos municpios e respeitar as especificidades de cada unidade da Federao. A composio dos ncleos10 refletiu a capacidade de articulao e organizao em cada estado. Se para alguns, o governo estadual ou a associao de municpios esteve frente das atividades, outros da sociedade civil movimentos sociais, ONGs, sindicatos ou o CREA responsabilizaram-se de forma praticamente solitria pela campanha no estado; em outros, o carro chefe foi o Ministrio Pblico ou uma universidade. A direo da SNPU participou da 1 reunio de organizao do ncleo em cada estado e da conduo das primeiras 45 oficinas realizadas para a formao dos multiplicadores da campanha. Na segunda etapa, os ncleos realizaram diretamente as atividades de mobilizao e capacitao ou monitoramento e produziram materiais pedaggicos e de comunicao especficos.

3. Resultados e avaliao da campanha

Os nmeros so surpreendentes. Na primeira etapa, conduzida pelo MCidades, as 45 oficinas formaram 3.000 multiplicadores em todos os estados. Na segunda etapa, conduzida pelos ncleos, foram sensibilizadas mais de 18 mil pessoas em 343 oficinas.

9 http://www.cidades.gov.br/conselho-das-cidades/resolues-concidades 10 Ver a composio www.cidades.gov.br plano diretor participativo

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Os 12 mil kits da campanha foram entregues, pelos ncleos, a todos os 1.683 municpios obrigatrios. Todos os municpios tambm responderam, em duas ocasies, pesquisa sobre o andamento dos Planos Diretores. Pode-se afirmar que, no mnimo, com estas duas aes, todos os municpios-alvo foram atingidos. A atuao dos ncleos estaduais foi fundamental para alcanar estes resultados e a coerncia foi obtida por instrumentos de comunicao entre os ncleos e de cada ncleo com a coordenao, como os boletins regulares emitidos pelo MCidades; a pgina http://www.cidades. gov.br/planodiretorparticipativo que divulgava a campanha e seus contedos e o Encontro dos Ncleos, eventos que ocorriam em Braslia, a cada reunio trimestral do Conselho das Cidades, para avaliar e redirecionar a campanha. Nesta ocasio tambm era realizado um planto para esclarecimento de dvidas operacionais com a equipe do Ministrio e a instituio contratada para operar a campanha. Outro importante instrumento de divulgao nacional foi a Rede Plano Diretor. A campanha de massa planejada no conseguiu alcanar a grande mdia. Para monitorar e acompanhar a execuo das atividades espalhadas por todo o territrio nacional e avaliar se o conjunto das aes da SNPU e da campanha estavam atingindo o objetivo, foram realizadas duas pesquisas nacionais. Uma pesquisa telefnica11 realizada de maro a junho de 2006, que entrevistou 6.686 pessoas obrigatoriamente da prefeitura, da Cmara e da Sociedade Civil no universo dos 1.683 municpios, para saber sobre o conhecimento da campanha, a etapa de elaborao do Plano Diretor e se o processo de elaborao era participativo. Tabulados os dados, 14,32% j tinham planos diretores concludos e 73,92% estavam construindo seus planos. Quanto ao processo de elaborao, 26,7 % foram considerados processos participativos, 37,26% no participativos e em 36,5% dos municpios as avaliaes dos entrevistados foram divergentes. A outra pesquisa12, desta vez in loco, foi realizada entre novembro/2006 e fevereiro/2007 num convnio com o Confea13. Inspetores dos CREAs estaduais registraram os processos de elaborao dos Planos Diretores em 1.553 municpios, identificando os processos e contedos dos planos realizados. Pelos dados levantados at fevereiro de 2007, nos municpios pesquisados, 44,62% dos Planos Diretores estavam aprovados e 44,31% estavam nas Cmaras Municipais ou ainda em elaborao ou reviso. Apesar da necessidade de avaliaes qualitativas sobre os processos realizados, vale dizer que esse percentual d uma idia da dimenso do esforo tcnico, poltico e social empreendido nessas centenas de municpios para aplicar o Estatuto da Cidade no Pas. Destaca-se a intensa adeso e participao dos movimentos populares de luta por moradia e dos segmentos relacionados reforma urbana nas diferentes etapas dos processos de elaborao dos Planos. No mbito federal, os movimentos de moradia integraram a coordenao tanto nacional quanto dos ncleos estaduais da campanha e estiveram frente da construo das resolues do Concidades. Muitos movimentos populares participaram ativamente da

11 Pesquisa realizada pela Fubra/Informe Comunicao e Marketing-rede de Mobilizao Social. Disponvel em www.cidades.gov.br. 12 Pesquisa CONFEA/Ministrio das Cidades (2007). Disponvel em www.cidades.gov.br. 13 Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia

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elaborao dos planos diretores municipais ou em aes para assegurar a participao popular e o contedo redistributivo no Plano Diretor14. A campanha teve um papel no fortalecimento nacional dos movimentos de moradia que atuaram com o claro propsito de viabilizar terras bem localizadas para a moradia popular e tambm contribuiu na rearticulao de alguns Fruns Estaduais da Reforma Urbana. Do ponto de vista quantitativo e de mobilizao os resultados da campanha surpreenderam a todos que a conceberam e dirigiram nacionalmente, particularmente, considerando a pequena capacidade operacional do MCidades, em incio de constituio e sem dispor de uma estrutura descentralizada nos estados. Ainda no existe uma avaliao qualitativa consistente do contedo dos planos e sua aplicabilidade como instrumento efetivo de reforma urbana. Este trabalho comea a ser feito pelo MCidades junto com o IPPUR/UFRJ, a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional Fase e o Instituto Polis. Por se tratar de um processo muito recente, ainda no se tem uma avaliao do impacto dos novos planos na transformao das nossas cidades, na reverso do padro de planejamento e gesto e, principalmente, de reverso do quadro de desigualdade territorial e de insustentabilidade ambiental, social e econmica. Este acompanhamento meta das entidades que constituem o Frum Nacional da Reforma Urbana e um bom tema para pesquisadores e estudiosos das cidades e da incluso social. Se possvel avaliar, pelo seu contedo, a aplicabilidade dos planos e o sistema de gesto proposto, muito difcil avaliar a qualidade e a consistncia do processo participativo na elaborao, na implementao e na gesto do Plano. Ermnia Maricato15 alerta, com razo, que a implementao do Plano Diretor, tende a seguir a tradio: o que favorece alguns realizado, o que contraria ignorado. E afirma que est na hora de entender a lgica e enfrentar as foras que resistem implementao dos marcos legais conquistados, incluindo a, especialmente, judicirio, legislativos, executivos, Ministrio Pblico e Cartrios de Registro de Imveis.

Planejamento participativo no significa apenas uma ao momentnea em que os planejadores do Governo chamam o povo ou algumas de suas categorias para legitimar determinados projetos, para legitimar determinadas decises tomadas a nvel tcnico ou poltico ou para cooptar simplesmente com medidas j decididas fora do mbito da comunidade. No significa, igualmente, apenas chamar setores comunitrios para a execuo de tarefas decorrentes de planos elaborados sem a participao da comunidade Seno Cornely,1980 A Gesto Democrtica pilar entruturante do Estatuto da Cidade que, nas diretrizes gerais estabelece gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas
14 In ROLNIK, CYMBALISTA e NAKANO (op.cit.) e ver banco de Experincias in www.cidades.gov.br 15 MARICATO, Ermnia. 2007

4. O conceito de gesto democrtica contido no Estatuto e desenvolvido pela campanha

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dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2, inciso II). O captulo IV tem o ttulo Gesto Democrtica das Cidades e estabelece no artigo 43 os instrumentos mnimos: (I) rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual e municipal; (II) Debates, audincias e consultas pblicas; (III) Conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; (IV) Iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. E, no art. 44, estabelece a gesto oramentria participativa que torna condio obrigatria a discusso pblica do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual para sua aprovao pela cmara municipal. No artigo 52, inciso VI, estabelece as sanes pelo no cumprimento, que pode chegar a processos de improbidade administrativa. So pressupostos da gesto democrtica das cidades: (a) enfrentar as desigualdades territoriais invertendo a prioridade dos investimentos pblicos; (b) exercer controle sobre o uso e ocupao e combate a especulao imobiliria; (c) regularizar a cidade ilegal integrando cidade os espaos residenciais dos pobres; (d) planejar e otimizar recursos pela ao integrada de governo; (e) estimular a participao e o controle social como instrumentos de partilha de poder e responsabilidades com o conjunto da sociedade. Tornar viveis e efetivar a participao ampla e consistente dos habitantes na conduo do destino das cidades um grande desafio. necessrio desconstruir os mitos veiculados por aqueles que resistem s mudanas: (a) que a sociedade no est preparada para participar, como protagonista, das polticas pblicas. Este mito baseado no preconceito do saber, em que a burocracia e/ou o poltico detm o saber e a delegao para decidir e justifica a tutela do Estado sobre a sociedade civil; (b) que a participao da sociedade dificulta a tomada de decises pelo tempo e posicionamento crtico diante das propostas ou da ausncia delas por parte do Estado; (c) que o momento de participao da sociedade e dos cidados o momento do voto. E cuidar para no superestimar a participao como soluo de todos os problemas, o que despolitiza e no prepara para o enfrentamento das foras contrrias a processos de mudana16. Cornely (1980) afirma que a ausncia de participao comunitria era um dos principais fatores de insucessos de planos, programas e projetos que, mesmo os tecnicamente mais sofisticados, correm o risco de dormir um sono plcido nas prateleiras ou atender apenas exigncias de governos fortemente centralizados. E elenca dez argumentos aqui resumidos, sobre a eficcia operacional do planejamento participativo: (a) a participao de grande parte da comunidade d legitimidade ao processo de planejamento e corresponde s necessidades da populao; (b) o diagnstico, se elaborado com setores da comunidade, tcnicos e lderes, aportar dados mais realistas e elementos qualitativos evitando a leitura da realidade baseada exclusivamente em dados estatsticos e estudos formais sobre a comunidade; (c) trata-se de um processo pedaggico, que estimula a comunidade a tomar conscincia de seus problemas reais e a desenvolver sua criatividade na busca de solues; (d) o produto ser um plano de metas mais adaptado realidade concreta que se quer mudar e ao modelo que se deseja atingir; (e) fortalece as foras favorveis mudana; (f) garante a canalizao positiva dos conflitos de interesses, com predomnio dos interesses das maiorias; (g) diminui os riscos de descontinuidade que preju-

16 In MORONI. 2006

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dicam o processo de planejamento no Brasil; (h) motiva a comunidade para a implementao do plano, mesmo custa de sacrifcios; (i) estimula a sociedade a acompanhar, fiscalizar e exigir sua concretizao. Este autor alerta que a mobilizao e co-responsabilizao necessrias democratizao do processo decisrio no se far espontaneamente e exigir, portanto, assistncia tcnica do poder pblico que pode desenvolver papis de indutor/incentivador; planejador; orientador das vrias alternativas; facilitador nos processos de capacitao; consultor nos assuntos da sua especialidade; realimentador dos processos de avaliao e ajustes, e catalizador de recursos externos. Tambm elenca dois principais riscos ou equvocos de experincias de planejamento participativo: i) o risco da manipulao da comunidade no sentido de utilizar todas as tcnicas de informao e comunicao para vender o plano comunidade e dessa forma, cooptar amplos segmentos que tendero a aceitar passivamente tudo que os tcnicos do governo lhe propuserem; ii) outro, a busca por uma adeso acrtica, um ativismo sem reflexo, que frequentemente induz as populaes perifricas a executar obras em mutiro que so de responsabilidade do Poder Pblico, que j oferece estes servios populao privilegiada econmica e espacialmente. Heller17 analisa a clssica Escala de Arnstein sobre participao e controle social, representada em oito nveis: Manipulao; Terapia; Informao; Consulta; Envolvimento; Parceria; Delegao de Poder e Controle Social. No Guia da campanha, o texto que trata da Participao Popular18 elenca os seguintes pressupostos para enfrentar este desafio: (a) o poder pblico partilhar poder com os diferentes segmentos sociais; (b) a uma Administrao Pblica organizada sob o marco da eficincia, transparncia e flexibilizao de procedimentos; (c) a instituio dos canais de participao, com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados; (d) regras claras, decididas em fruns consultivos ou deliberativos para balizar todas as etapas do processo participativo e de sistematizao; (e) firmeza e transparncia do grupo coordenador para assegurar que todos tenham direito voz, como condio de credibilidade e para fazer avanar o processo. S dessa forma afloram os interesses divergentes, explicitam-se os conflitos e, a partir deles, constri-se o pacto; (f) produo de informao sobre a realidade urbana, em linguagem acessvel e transparente, democratizando o acesso informao; (g) promover uma mudana cultural: ampliar as ferramentas do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a msica, a religio, o corporal, as estrias vividas. O texto ainda traz sugestes para o melhor aproveitamento dos instrumentos de participao: as audincias pblicas e debates, conferncias, conselhos e projetos de lei de iniciativa popular. Mas alerta que estes instrumentos no so suficientes, por si ss, para fazer falar muitos cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de submisso, ou foram longa e duramente discriminados socialmente. E prope uma metodologia para o envolvimento dos condutores do processo poltico e executivo, dos multiplicadores e da populao como um todo, com especial ateno aos setores territorialmente marginalizados.

17 Degraus de participao de Arstein apud Heller et.al. Ver tambm ORTIZ, 2007 18 Ver PINHEIRO, Otilie et alii. 2004

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5. Concluso: participao e controle social na Lei 11.445/2007

Como ocorreu com o Estatuto, a elaborao e aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico nasce da mobilizao social pela Reforma Sanitria na Constituio Federal e se consolida posteriormente na Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental, que recolheu 700 mil assinaturas contra o PL 4.147/2001, que estimulava a privatizao do setor. Esta Frente teve papel preponderante para a articulao e institucionalizao do saneamento ambiental no governo federal, inclusive com alguns dos seus militantes integrando a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e o Conselho das Cidades19. Com menos nfase que o Estatuto, a Lei 11.445/2007 estabelece o controle social como um dos seus princpios fundamentais (Art. 2, inciso X) e o define como o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de Saneamento Bsico (Art. 3, inciso IV)20. Estabelece ainda, no Art. 11, como condio de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de Saneamento Bsico, a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato (inciso IV) e nos casos dos contratos de concesso ou de programa, as normas devero prever mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios ( 4,inciso V). O MCidades e todos os segmentos comprometidos com a universalizao do saneamento ambiental, com qualidade, eqidade e sustentabilidade tm agora o desafio de dar concretude Lei Nacional do Saneamento Bsico. Desafio semelhante ao de fazer pegar o Estatuto da Cidade, j que se trata de uma Lei Federal, que estabelece as diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e para a poltica federal para o setor, que depende para sua realizao da adeso e do compromisso de outros entes federativos. No caso do Saneamento Bsico, os titulares dos servios so os municpios. E bom que seja o municpio porque l que o controle social se d de forma mais intensa, onde, pela proximidade da populao mais fcil abrir espaos de debate, negociao e deciso com os setores organizados. Os desafios presentes na elaborao e gesto do Plano Diretor so os mesmos para uma gesto democrtica do saneamento: a fragilidade da gesto, a forte cultura poltica, clientelista e fisiolgica, a pequena parcela da populao que se organiza em torno de interesses coletivos. Mas, o saneamento tem alguns facilitadores neste processo, a comear pelo tema

19 Ver captulos Os marcos polticos do setor do saneamento ambiental e A trajetria institucional do setor do saneamento nos anos recentes in BRASIL, Cadernos MCidades n 5, 2004. 20 O movimento social levou para a Constituinte a necessidade do controle social, incorporando cinco dimenses: (1) formulao, (2) deliberao, (3) monitoramento, (4) avaliao e (5) financiamento das polticas pblicas (oramento pblico). Este processo criou o que chamamos do sistema descentralizado e participativo das diferentes polticas publicas e tambm na poltica urbana. Foi por ocasio da regulamentao dessas diretrizes constitucionais que comearam a ser estruturados espaos pblicos institucionais, como os conselhos de polticas pblicas e as conferncias, mecanismos que concretizam os princpios constitucionais de democratizao e de controle social. In MORONI, 2006

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que faz parte do cotidiano e de compreenso imediata dos moradores que se mobilizaro mais facilmente. O setor saneamento tem tambm um grande acmulo de conhecimento e de profissionais capacitados e comprometidos com esta agenda no Pas, que vem acumulando resultados na melhoria da gesto do Saneamento Bsico e na qualidade de servios prestados. Muitos deles atuantes na Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental. Sabe-se que o legado poltico e institucional do saneamento brasileiro, caracterizado por forte trao de autoritarismo e centralizao (HELLER, RESENDE E HELLER, 2007), construiu uma histria de baixo nvel de participao e de controle social. Entretanto, algumas experincias mais recentes tm sido realizadas no Pas, implementadas em esfera local, acionando mecanismos como conferncias municipais para elaborao da poltica pblica de saneamento. Iniciativas de conselhos de usurios tambm comeam a surgir para tornar a pauta regulatria mais permevel poltica deliberativa. Pode-se, ainda, destacar a prpria experincia dos planos diretores participativos que, em alguns casos, priorizou a agenda do saneamento como um dos eixos estruturantes do direito cidade. O ponto de partida para a implementao da Lei 11.445/2007, engajar os gestores comprometidos e as foras sociais que se mobilizaram na sua elaborao e aprovao e construram as novas diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico no Pas, para alcanar os demais titulares e usurios dos servios, a quem cabe, por direito, a sua concretizao. Fica o alerta que nos faz Ermnia Maricato (2007) contra a tendncia legalista, inclusive dos setores comprometidos com a reforma urbana, de superestimar a importncia das leis e dos planos e subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades de estabelecimento pacfico de novos pactos territoriais e consensos. E tambm o alerta contra os processos participativos que superestimam os espaos institucionais ou que despolitizam e no preparam a sociedade para o enfrentamento com as foras contrrias a processos de mudana e que se organizam muito alm da escala local21. E concluo com a proposta de Maricato para a III Conferencia Nacional das Cidades22: a questo ambiental parece ser a nica via de enfrentamento do capitalismo no mundo atual. Embora parte do movimento ambientalista desconhea a realidade emprica social e territorial e se oponha a muitas das propostas que os movimentos ligados Reforma Urbana defendem, em especial, no Brasil, a de regularizao fundiria, preciso insistir na busca da unidade daqueles que querem um mundo baseado em padres de consumo menos predatrios, mais ticos, mais igualitrios, mais humanos, mais sustentveis. A dinmica avassaladora do capital ignora totalmente esses valores, submetendo o mundo territrios, sociedades, culturas, recursos naturais ao fetichismo da mercadoria. Esse pode ser o caminho para superarmos a fragmentao que nos enfraquece (Maricato, 2007, p.4).

21 Ver SOUZA (2002), MARICATO (2007), (MORONI, 2006), CORNELY (1980) 22 MARICATO. 2007

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Referncias 1. Sobre o padro de urbanizao, reforma urbana e Estatuto das Cidades

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2. Sobre o Ministrio das Cidades e a campanha do plano diretor

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3. Sobre gesto democrtica e participao

CORNELY Seno A. Subsdios sobre o Planejamento Participativo in BRASIL, MEC Subsdios ao Planejamento Participativo: Textos Selecionados, Elizeu Calsing-org.- Dep.Documentao e Divulgao. Braslia, 1980, p.27-38. MORONI, Jos Antnio. O Direito participao no Governo Lula. In Participao Social -Informativo Especial da Secretaria-Geral da Presidncia da Republica. Disponvel em :www. brasil.gov.br. Acesso em: 12 de abril de 2008. MARICATO, Ermnia. Nunca fomos to participativos. Disponvel em: http://www.cartamaior.com.br/templates/coluna. Acesso em: 21/05/2008). SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade: uma introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. PINHEIRO, Otilie et alii. Instrumentos e Metodologia de Participao Popular no Plano Diretor. In BRASIL-Ministrio das Cidades. Plano Diretor Participativo: Guia para a Elaborao por Municpios e Cidados. ROLNIK, Raquel e PINHEIRO, Otilie (coord.). Braslia: Confea. 2005. PEREIRA, Jos A. e PINHEIRO, Otilie Gesto Urbana Integrada e Participativa: a implementao dos Planos Diretores. In BRASIL, Ministrio das Cidades. Acesso terra Urbanizada: Implementao dos Planos Diretores e Regularizao Fundiria. Florianpolis: UFSC, 2008. ORTIZ, Enrique, Controle pela Sociedade da Poltica Urbana, palestra na VIII Conferncia das Cidades. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/internet/comissoes/cdu/banner/ viii-conferencia-das-cidades-arquivos-multimidia. Acesso em: 12/04/2008. HELLER, Leo, REZENDE, Sonaly C. e HELLER, Pedro G.B. Participao e Controle Social em Saneamento Bsico. Belo Horizonte:. DESA-UFMG apresentao de slides

4. Sobre saneamento ambiental

BRASIL.Ministrio das Cidades. Saneamento Ambiental- Cadernos MCidades n 5. CORDEIRO, Berenice de S. (elab.) Braslia: Ministrio das Cidades, 2004.

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4. GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO

Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas
Ana Lucia Britto Professora do Programa de Ps-Graduao em Urbanismo FAU/UFRJ e pesquisadora do Observatrio das Metrpoles

RESUMO: Este texto procura discutir os impasses e perspectivas enfrentados para a construo de uma gesto integrada das guas e do Saneamento Bsico em reas metropolitanas, que seja eficaz em termos sociais, ambientais e econmicos. A construo desse modelo de gesto passa pela busca de novas escalas territoriais e novas instncias institucionais, que articulem gesto dos recursos hdricos, gesto dos servios de saneamento e gesto do uso do solo, que hoje essencialmente atribuio municipal. Abordaremos as novas perspectivas apontadas pela regulamentao da Lei 11.107/05, a Lei de Consrcios, e pela Lei 11.445/2007 para a construo desta gesto integrada. Palavras-chave: regionalizao; cooperao intermunicipal; consrcios pblicos; integrao; Saneamento Bsico, gesto das guas.

amento Bsico para os estados e municpios com a vigncia da Lei de diretrizes para o setor. A gesto desses servios incorpora as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, prestao e controle social. dada nfase alternativa de regionalizao dos territrios esta-

Marcos Helano Fernandes Montenegro Engenheiro civil e mestre em Engenharia Urbana, consultor autnomo, diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do MCidades de 2003 a 2007, presidente da CEDAE(RJ) em 1999, da CAESB (DF) de 1995 a 1998, superintendente do SEMASA (Santo Andr SP) de 1989 a 1992, presidente da ASSEMAE de 1989 a 1993 RESUMO: So exploradas alternativas de polticas de gesto dos servios pblicos de Sane-

Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico

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duais agrupando municpios em consrcios regionais de Saneamento Bsico capazes de, por meio da gesto associada, viabilizar economias de escala e de escopo. Palavras-chave: Saneamento Bsico; servio pblico; regionalizao; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; resduos slidos; guas pluviais; cooperao federativa; consrcio pblico.

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4.1 Gesto regionalizada e consrcios pblicos: perspectivas para cooperao intermunicipal e gesto integrada das guas em reas metropolitanas
Ana Lucia Britto

1. Introduo
Dados divulgados pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/2005 mostraram que no Brasil, apesar de avanos realizados, ainda existem no setor saneamento situaes de carncia extrema e enormes desigualdades sociais. De fato, mesmo sendo mais marcante em reas rurais, o dficit em saneamento tambm muito significativo nas grandes metrpoles, notadamente nos municpios perifricos. Esta uma questo central, pois o conjunto metropolitano, formado por 27 regies metropolitanas legalmente constitudas, concentra hoje 453 municpios, onde vivem um pouco mais de 70 milhes de habitantes (Censo IBGE 2000). A realidade das regies metropolitanas muito diversificada em termos da efetiva metropolizao do territrio nacional, porm, um tero do total de habitantes do Pas vive em nove reas metropolitanas (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Porto Alegre, Recife, Fortaleza, Belm e Curitiba). Nos ltimos dez anos a populao das sete principais regies metropolitanas oficiais saltou de 37 para 42 milhes de habitantes e suas periferias conheceram uma taxa de crescimento de 30%, enquanto que as reas urbanas mais centrais no cresceram, no mesmo perodo, mais de 5%. Embora o acesso ao saneamento nessas regies metropolitanas seja de aproximadamente 90%, segundo dados da PNAD/2006, h ainda graves problemas que estes dados no revelam como a iniqidade que concerne, por exemplo, a freqncia da distribuio e a qualidade da gua distribuda. Existe, sobretudo, na periferia das metrpoles, um alto ndice de ineficincia de sistemas de coleta e tratamento de esgotos. Dados da Fundao Getulio Vargas, com base na PNAD/2006 mostram que nas metrpoles ainda existem 36,95 % da populao sem acesso coleta de esgoto. Este problema, aliado questo da ocupao irregular das reas de proteo de mananciais, tem levado a um grave comprometimento da qualidade dos recursos hdricos e, tambm, a uma exposio da populao a doenas infecciosas e parasitrias. A atual situao de dficit no acesso aos servios de saneamento nas reas metropolitanas, com suas graves conseqncias sociais e ambientais, pode ser atribuda a diferentes fatores. Mesmo considerando as importantes iniciativas do Ministrio das Cidades para ampliar, incrementar e qualificar os investimentos pblicos em saneamento, e a efetiva ampliao de recursos financeiros para o setor nos ltimos quatro anos, estes recursos contudo so insuficientes diante das necessidades prementes de universalizao do acesso aos servios. Por outro lado, mesmo nas regies metropolitanas mais desenvolvidas do Pas ainda verifica-se uma baixa eficcia de parte dos investimentos realizados, decorrentes de equvocos na elaborao de projetos, de sistemas incompletos e de obras de m qualidade. Um outro problema a inadequao e/ou ineficincia de um modelo gesto ainda fortemente concentrado nas empresas pblicas estaduais (Companhias Estaduais de Saneamento) e com fraca participao dos municpios. A maior parte dos 453 municpios metropolitanos atendida por concessionrias estaduais.

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Este modelo de gesto, como discutido a seguir, tem se mostrado, na maioria das metrpoles, insensvel a uma integrao intersetorial que, na nossa perspectiva, fundamental para a sustentabilidade do ambiente urbano. Outra questo importante o relativo atraso no desenvolvimento da gesto integrada de recursos hdricos articulada gesto dos servios de saneamento em reas metropolitanas, o que tem levado a um comprometimento da qualidade dos recursos hdricos disponveis para o abastecimento da populao. Esta situao particularmente grave em regies metropolitanas como a de Recife e a da cidade de So Paulo, onde existe um quadro de disponibilidade menor que a demanda e onde os moradores precisam enfrentar problemas de racionamento no abastecimento de gua. Hoje, diante dos dficits no acesso aos servios, da precria qualidade dos mesmos, e do crescente comprometimento da qualidade dos recursos hdricos, com os conseqentes problemas para o abastecimento da populao, o governo federal, os governos estaduais e os governos municipais debatem uma importante questo: qual o modelo de gesto dos servios mais adequado para as reas metropolitanas, em termos sociais, ambientais e econmicos, considerando que os sistemas de abastecimento de gua e coleta e tratamento de esgotos so integrados e compartilhados? A definio deste modelo de gesto passa pela busca de novas escalas territoriais e novas instncias institucionais que integrem gesto dos recursos hdricos, gesto dos servios de saneamento e gesto do uso do solo, que hoje essencialmente atribuio municipal. Esta a perspectiva adotada no conceito gesto integrada da gua que envolve abastecimento de gua e proteo de mananciais, coleta e tratamento de esgotos, manejo das guas pluviais, drenagem urbana e controle de inundaes, coleta e disposio final de resduos slidos. Como mostra Tucci (2005) estes componentes devem ser tratados de forma integrada e articulada ao plano de desenvolvimento urbano metropolitano. Novas perspectivas para a construo deste modelo de gesto integrada da gua em reas metropolitanas surgem a partir da regulamentao da Lei 11.107/05, a Lei de Consrcios, e da Lei 11.445/2007. este o tema que abordaremos neste texto, discutindo os impasses enfrentados para a construo de uma gesto integrada, em uma perspectiva que parte de uma avaliao do setor saneamento.

2. Modelo institucional vigente no saneamento e os impasses para a construo de uma gesto integrada nas regies metropolitanas
O atual modelo de gesto dos servios de saneamento conserva muitas caractersticas do modelo estruturado na dcada de 1970, fortemente influenciado pelas diretrizes do regime militar e calcado na centralizao decisria e econmica. Privilegiou-se, na gesto dos servios de saneamento, um modelo de gesto baseado na concesso de servios, de carter municipal, a empresas estaduais (Companhias Estaduais de Saneamento CESBs). Nessas concesses, organizadas a partir de formas de contrato precrias e at inexistentes, era baixa e em alguns casos nula a capacidade de regulao dos municpios. Este modelo estruturouse fechado na sua lgica setorial, dentro de uma definio onde o Saneamento Bsico era restrito ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. O abastecimento de gua

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organizou-se dentro de uma perspectiva de ampliao estrutural da oferta baseada em uma concepo de inesgotabilidade dos recursos hdricos. Grandes estruturas de aduo foram implantadas desvinculadas de uma perspectiva da gesto integrada dos recursos hdricos que, no caso do Brasil, iniciou sua organizao tardiamente, apesar da existncia de formas embrionrias deste modelo, como a legislao de proteo aos mananciais da regio metropolitana da cidade de So Paulo, de 1975, voltada para conter a poluio na fonte. Por outro lado, a lgica centralizada e autoritria da gesto imposta pela maior parte das CESBs bloqueou o desenvolvimento de formatos de planejamento intersetorial. Como argumenta Silva (2004), no Brasil consolidou-se uma forte assimetria de poder entre os responsveis pelo planejamento municipal e metropolitano, com seus limitados instrumentos de gesto como Planos Diretores, Leis de Uso do Solo, Regulaes Urbansticas, e o poder que os responsveis pelos sistemas setoriais de infra-estrutura, como as Companhias Estaduais de Saneamento, detm sobre a ordenao do territrio regional e urbano (Silva, 2004). A organizao tecnolgica e institucional das redes de infra-estruturas de saneamento estruturada pelas CESBs mostrou-se, na maioria dos casos, pouco sensvel s diretrizes de poltica urbana ou regional em qualquer escala. Dificilmente as Companhias Estaduais de Saneamento se submetiam s diretrizes dos planos locais, a menos que estas se apresentassem absolutamente coincidentes com a opo de desenvolvimento previamente definida como preferencial pela lgica do setor. Uma outra caracterstica do modelo que ele desconsiderava uma lgica de articulao intermunicipal, sendo pouco receptivo a iniciativas neste sentido. Isto se constitui em problema, pois como afirmam Nascimento e Heller, a cooperao intermunicipal indispensvel em regies metropolitanas, por razes intrinsecamente tcnicas dos sistemas hidrulicos de infra-estrutura urbana, e em decorrncia da necessidade de harmonizao de polticas de desenvolvimento urbano, de habitao, ambiental e de recursos hdricos na escala espacial de grandes conglomerados urbanos (NASCIMENTO E HELLER, 2005). De fato, no s o modelo de gesto dos servios de saneamento era pouco receptivo a iniciativas de cooperao intermunicipal, como o modelo de planejamento e gesto metropolitana, implantado nos anos 1970, foi incapaz de construir esta articulao. As primeiras nove Regies Metropolitanas (RMs) do Pas foram criadas, em 1973, por meio da Lei Complementar Federal n0 14: as RMs Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro1, Salvador e So Paulo. A definio dessas reas foi baseada no tamanho da populao, da aglomerao, na extenso da rea urbanizada, na integrao econmica e social do territrio e na complexidade das funes desempenhadas. Estas RMs so resultado do projeto poltico do regime militar que, a partir de suas estratgias de desenvolvimento econmico, investiu em um modelo padronizado de polticas regulatrias e de financiamento centralizado em escala federal. A participao dos municpios nas instncias de gesto metropolitana era compulsria. Todavia, o poder no mbito das regies metropolitanas era exercido essencialmente pela Unio, por intermdio de rgos federais que atuavam no mbito urbano, como o Banco Nacional de Habitao (BNH), que estabeleciam

1 A regio metropolitana do Rio de Janeiro foi criada com a lei de 1974, aps a fuso dos antigos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.

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diretrizes de planejamento e definiam linhas de investimento de recursos pblicos para esses territrios. As estruturas de gesto que foram criadas eram controladas pelos executivos estaduais que, por sua vez, tinham seus chefes indicados pelo governo federal. Os executivos estaduais presidiam os Conselhos deliberativos das RMs e indicavam a maioria dos seus membros. A participao dos municpios se dava no mbito do Conselho Consultivo que no possua poder decisrio. Ao analisarem a questo da gesto metropolitana, Azevedo e Guia (2004) situam trs fases distintas: uma primeira fase compreendida entre o momento de criao das Regies Metropolitanas e a Constituio de 1988, caracterizada segundo os autores
pela centralizao da regulao e financiamento da poltica da Unio, () onde apesar do componente autoritrio do modelo, havia uma estrutura institucional e uma disponibilidade de recursos financeiros que permitiram a implementao de vrios projetos metropolitanos, especialmente nas reas de saneamento, transporte coletivo e trfego urbano.

J Rolnik e Someck (2004) discutem a efetiva capacidade de planejamento das instncias metropolitanas, afirmando que os projetos desenvolvidos eram definidos pelas companhias estaduais responsveis pelos setores/servios (notadamente no setor saneamento), sendo fraco o papel dos rgos de planejamento metropolitano, como a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana Fundrem, no Rio de Janeiro, e a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A Emplasa, em So Paulo. Alm disso, afirmam as autoras, a crise fiscal que marcou a dcada de 1980, com a conseqente carncia de recursos e a diminuio de investimentos pblicos federais enfraqueceu o papel das entidades metropolitanas. A segunda fase, identificada por Azevedo e Guia (2004) como marcada pelo neolocalismo, tem incio com a Constituio Federal de 1988. Nesta fase, as reivindicaes pela autonomia municipal, cerceadas durante o perodo autoritrio, vo ganhar espao no contexto da redemocratizao e encontrar sua expresso na Constituio de 1988. Se a viso neolocalista traz uma perspectiva de democratizao de polticas pblicas, ela apresenta tambm uma outra face, que caracterizada por uma resistncia explcita questo metropolitana, que passa a ser identificada com as polticas de cunho autoritrio e com o esvaziamento do poder municipal produzido pelo regime militar. Na Constituio de 1988, esta viso municipalista ganhou espao, o que implicou em um significativo aumento da receita fiscal dos municpios e tambm uma ampliao das competncias municipais. Assim, como assinalam Abrucio e Soares (2001), esse processo descentralizador, consagrado pela Constituio, foi desenvolvido de modo no planejado e com pouqussima coordenao. Houve um aumento exacerbado da competio entre os entes federados e a instituio de poucos instrumentos de cooperao e coordenao intergovernamentais (Abrucio e Soares, 2001). Por outro lado, na Constituio a questo metropolitana perdeu espao, passando a ter um tratamento genrico. A criao de regies metropolitanas passa a ser responsabilidade dos estados (artigo 25, que atribui aos estados a competncia para instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies pelo agrupamento de municpios limtrofes). Porm, as constituies estaduais tambm trataram o tema de forma genrica, segundo anlise de Azevedo e Guia (2000).

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Parte das instituies que haviam sido criadas para a gesto metropolitana, como a Fundrem, entidade metropolitana do Rio de Janeiro, no sobreviveu ao processo de redemocratizao e de descentralizao de polticas urbanas. Estas instituies polticas e administrativas, criadas pelo regime militar, mostraram-se incompatveis com a mudana do regime poltico autoritrio para o democrtico (Souza, 2004). Apesar dos impasses assinalados na gesto metropolitana durante a dcada de 1980, o nmero de RMs aumentou na dcada de 1990. Hoje, existem 27 regies metropolitanas legalmente constitudas. Esta multiplicao de RMs no foi acompanhada de uma poltica metropolitana. O objetivo constitucional da criao de regies metropolitanas2, isto , a unio de foras visando integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum ainda no se realizou. A ineficcia ou a inexistncia de um planejamento metropolitano um importante impasse a ser enfrentado para se construir um modelo de gesto integrada da gua. Esta uma questo central quando se busca ampliar a cobertura e a eqidade nos padres de prestao dos servios de Saneamento Bsico internamente mancha urbana metropolitana. importante que haja uma diretriz definida entre os municpios integrantes da regio metropolitana sobre quais reas devem ser objeto de ao prioritria para a implantao de servios, em funo das estratgias comuns de expanso urbana e ordenao do territrio. Como argumenta Silva (2004), no cabe concessionria de Saneamento Bsico, ou ao sistema de gerenciamento de recursos hdricos, traar estratgias gerais de desenvolvimento urbano/metropolitano. Porm, verifica-se que essas estratgias so fundamentais para uma articulao mais avanada de uma gesto integrada da gua, articulando a gesto dos recursos hdricos da bacia com os servios de saneamento, usurios da gua. A construo articulada dessas estratgias em reas de forte conurbao, como as regies metropolitanas, essencial para a preservao dos recursos hdricos e da qualidade do ambiente urbano. Um outro impasse a ser destacado a definio do que seria Saneamento Bsico, onde se priorizou sistemas evidentemente essenciais, como abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, mas, deixou-se de lado a questo da drenagem das guas pluviais e do manejo dos resduos slidos, gerando, em determinadas metrpoles brasileiras, situaes de incongruncia dos sistemas e de extrema vulnerabilidade ambiental. Apesar dos impasses anteriormente apontados nas regies metropolitanas do Pas, o modelo de concesso s Companhias Estaduais permanece em vigor, com muitos contratos de concesso estabelecidos ainda nos moldes do Plano Nacional de Saneamento Planasa. Muitos dos contratos de concesso estabelecidos na dcada de 1970, apesar do prazo de concesso vencido, no foram renegociados e os servios permanecem sob prestao das concessionrias. Esses contratos, extremamente autoritrios, no nasceram da negociao entre estados e municpios, mas foram impostos unilateralmente pelos primeiros. No esto claramente definidas nos contratos as obrigaes das concessionrias, nem os direitos do municpio enquanto poder concedente. Muitos contratos apresentam clusulas que dificultam a retomada pelos municpios da gesto dos servios, tais como: renovao automtica do contrato por

2 CF 1988, art.25, pargrafo 3 Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

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igual perodo em caso de ausncia de manifestao contrria imediata por parte do concedente; necessidade do municpio indenizar a Companhia pela infra-estrutura instalada. A permanncia desta estrutura pode ser atribuda ao vcuo institucional, no que diz respeito poltica de saneamento e ausncia de definio de um marco regulatrio que orientasse a prestao dos servios. Esta lacuna institucional surgiu com o fim do Planasa e permaneceu at 20053, permitindo que as relaes entre Companhias Estaduais e municpios se mantivessem dentro da mesma lgica do Planasa, apesar de um movimento de municipalizao dos servios em alguns municpios do Sul e Sudeste. A definio deste marco regulatrio era uma preocupao central da equipe dirigente da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, criado pelo governo do presidente Lula. Foi formulado pelo Ministrio o projeto de lei de Poltica Nacional de Saneamento. Este, depois de passar por um conjunto de emendas e reformulaes voltadas para a construo de um consenso entre os interesses dos diferentes atores do setor, foi aprovado em dezembro de 2006 no Congresso Nacional, sendo a Lei 11.445 sancionada pelo presidente em 5 de janeiro de 2007. A nova lei define diretrizes nacionais, isto , os traos fundamentais, dentro dos quais devero ser prestados os servios. Diferentes aspectos da lei favorecem a construo de um modelo de gesto integrada das guas em regies metropolitanas. O primeiro deles a adoo de uma definio ampla de saneamento, entendendo como Saneamento Bsico os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, o manejo das guas pluviais urbanas e o manejo de resduos slidos, o que contribui para uma integrao intra-setorial, no mbito do planejamento destas redes de infra-estrutura, que era at hoje inexistente nas reas metropolitanas. Esta integrao no s interna aos servios e infraestruturas de saneamento, mas envolve tambm outros setores, uma vez que a lei afirma que deve haver articulao da poltica de saneamento com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, e de promoo da sade (artigo 2o VI). Por outro lado, a lei assinala a necessidade de integrao das infra-estruturas e servios de saneamento com a gesto eficiente dos recursos hdricos (artigo 2o, XII), e como diretriz da poltica federal de Saneamento Bsico, a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes (artigo 48o, X). Outro aspecto importante da lei, no sentido da construo de polticas e aes integradas, a incluso do planejamento como instrumento fundamental para o desenvolvimento das aes de Saneamento Bsico. A elaborao dos planos municipais de saneamento passar a ser condio para que municpios e estados, incluindo as Companhias Estaduais e Prestadores Municipais como intervenientes, possam acessar recursos junto ao governo federal e para validar os contratos de prestao de servios pblicos de saneamento e para sua delegao; o plano formulado pelo municpio, que passa a ter a prerrogativa de orientar os investimentos realizados em seu territrio. Os planos de Saneamento Bsico, elaborados segundo os princpios da lei, podem vir a ser importantes ferramentas para a construo da integrao intersetorial, que , como j afirmado, essencial para a sustentabilidade e pere3 O PL 5296/2005, formulado pelo Executivo federal, d incio ao processo de regulamentao do setor.

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nidade dos investimentos em saneamento. No caso da prestao de servios regionalizada, isto , onde existe um nico prestador de servios para um conjunto de municpios, a prestao de servios de Saneamento Bsico poder obedecer ao plano de Saneamento Bsico elaborado para o conjunto de municpios atendidos. Este um aspecto importante, pois no caso das regies metropolitanas, onde existem infra-estruturas compartilhadas, este tende a ser o modelo dominante. Nestes casos, a lei induz a construo de um plano metropolitano, instrumento fundamental para a construo da gesto integrada. Dentro da gesto regionalizada a lei abre possibilidades para diversos arranjos institucionais entre os entes federados, formatos estes a serem regulados pela Lei 11.107/2005, que regulamenta o art. 241 da Constituio Federal relativo gesto associada de servios pblicos.

3. Os consrcios municipais e as novas perspectivas apontadas pela Lei 11.107/2005

Ao ampliar as responsabilidades municipais, a Constituio de 1988 colocou os municpios diante de um embarao: como fazer frente a novas atividades e servios para os quais eles no tinham nem experincia acumulada, nem os recursos necessrios, mesmo considerando o art. 241 da Constituio Federal que determina a gesto associada de servios pblicos e a nova distribuio de recursos tributrios mais favorvel aos municpios determinada por esta Constituio. A associao de municpios, isto , a chamada cooperao intermunicipal ou cooperao horizontal, foi uma das respostas que surgiu na dcada de 1990, apoiada na Constituio, para enfrentar este impasse e, ao mesmo tempo, equacionar solues para atividades e servios que, pela sua lgica de organizao, ultrapassam as fronteiras administrativas dos municpios. Uma das formas importantes de associao so os consrcios entre municpios. Mesmo no sendo instrumento recente, o nmero de consrcios se ampliou a partir do final da dcada de 1990 tendo sido at pouco tempo, uma forma de pacto entre dois ou mais municpios, ou seja, entre entidades da mesma natureza que se comprometiam a executar, de forma conjunta, determinada funo municipal. Analisando estas estruturas de cooperao, Gouva assinala que predominavam no Brasil consrcios monotemticos, fixados em torno de uma poltica pblica nas reas de sade, lixo e transportes. Segundo anlise de Bremaeker (2001), com base na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE, de 1999, so as regies Sul e Sudeste as que apresentam nmeros mais significativos de consrcios. A Pesquisa de Informaes Municipais Bsicas do IBGE, de 2002, confirma que os consrcios intermunicipais nas reas de sade e de meio ambiente so os mais freqentes. De fato, em torno da questo ambiental que nos ltimos anos vm se formando novos consrcios. Segundo a pesquisa do IBGE, 20% dos municpios brasileiros participam de consrcio intermunicipal na rea de meio ambiente. As regies Sul e Sudeste apresentam a maior incidncia, com 27% e 29% respectivamente. Os temas mais frequentemente tratados pelos consrcios foram a disposio de lixo domstico (61,5%), o uso de recursos naturais (55%) e a recuperao de reas degradadas (45%). Apenas 1% dos municpios optou pela constituio de consrcios temticos voltados para o abastecimento de gua e o tratamento de esgoto; foram identificados, na pesquisa do IBGE, consrcios para esgotamento sanitrio e consrcios para lixo, sendo que estes envolvem, em sua maioria, municpios de maior porte (com populao superior a 500 mil habitantes).

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Gouva (2005) assinala, todavia, que no conjunto do Pas a maioria dos consrcios envolve comunidades pequenas e mdias, e apenas 5% dos consrcios incluem municpios com mais de 500 mil habitantes. Na viso deste autor, o principal impedimento para ocorrncia da cooperao intermunicipal seria
o aspecto autrquico do municipalismo brasileiro, no contexto de um federalismo compartimentado, que separa rigidamente os entes federados. O arcabouo federativo brasileiro no facilita a cooperao entre municpios, tendo em vista que inexistem, no direito pblico, mecanismos que proporcionem segurana poltica para que as administraes municipais estabeleam processos de gesto integrada de polticas de interesse plurimunicipal (Gouva, 2005, pp.139)

Segundo Rolnik e Someck (2004, p.113)

embora os consrcios representem um passo importante na cooperao horizontal entre municpios, seu carter essencialmente monotemtico e a no participao da comunidade os tornam limitados como alternativa de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica.

Contudo, devemos considerar que a estrutura organizacional dos consrcios pode variar de acordo com seus objetivos, podendo conter cmaras tcnicas que abrem maior espao para a participao da sociedade civil. Um outro aspecto importante uma tendncia de alguns consrcios mudarem de estatuto ou se desdobrarem em outros formatos de articulao como cmaras, associaes, comits, redes, agncias para ampliar suas funes e abrigar novos atores, e com isso ampliar as estruturas de participao. A Lei de Consrcios (Lei 11.107/2005), regulamentada pelo Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, tem como objetivo proporcionar a segurana poltico-institucional necessria para o estabelecimento de estruturas de cooperao intermunicipal, e solucionar impasses na estrutura jurdico-administrativa dos consrcios. No formato anterior Lei, os consrcios s podiam ser implementados entre pessoas pblicas da mesma natureza, isto , municpio com municpio, estado com estado, autarquia com autarquia. Eles no possuam personalidade jurdica, o que significava uma impossibilidade de exercer certos direitos e assumir obrigaes em nome prprio. De fato, nesse modelo os municpios que tinham personalidade jurdica, mas a unio deles pelo consrcio no criava uma nova personalidade jurdica. Normalmente, para que pudessem assumir obrigaes, os consrcios se organizavam como sociedade civil. Esta sociedade, que deveria ter sua criao previamente autorizada pelas cmaras municipais, que era detentora de direitos e obrigaes, possuindo estrutura de gesto autnoma e oramento prprio, e podendo contratar pessoal, comprar e vender bens, contrair emprstimos nacionais ou estrangeiros. Organizada como sociedade civil, a associao de municpios poderia dispor de patrimnio prprio para a realizao de suas atividades, com recursos provenientes de receitas obtidas mediante atividades ou de contribuio dos municpios integrantes, de acordo com o estatuto do consrcio. Os consrcios, nos termos da Lei 11.107/2005, so parcerias entre dois ou mais entes da federao para a realizao de objetivos comuns, em qualquer rea. Eles so pessoas jurdicas,

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que podem assumir a personalidade de direito pblico ou privado. Os primeiros so autarquias de carter especial e submetem-se s regras de direito pblico em geral. Os segundos so associaes civis e possuem um regime jurdico hbrido. A lei traz novas perspectivas para a gesto de servios pblicos que poder ser feita de forma associada; o novo arcabouo legal permite por meio dos institutos do consrcio pblico de direito pblico, do convnio de cooperao, e do contrato de programa, avanar no estabelecimento de modelos de gesto pblica em escalas adequadas para estes servios. Vale lembrar que os consrcios pblicos integram a administrao indireta de todos os entes consorciados. Assim, como aponta Ribeiro (2007), a transferncia de poderes inerentes titularidade municipal ao consrcio, a mesma coisa que a transferncia destes mesmos poderes a uma autarquia. Para os municpios metropolitanos de menor porte, com fraco desenvolvimento econmico, com dificuldade de captar recursos e com pouca capacidade administrativa, a cooperao via consrcios uma alternativa importante para a implementao de programas e desenvolvimento de projetos de saneamento. De fato, um dos objetivos dos consrcios pblicos dever ser a viabilizao da gesto pblica de servios de saneamento nas reas metropolitanas, onde a soluo de problemas comuns requer polticas e aes construdas coletivamente pelos municpios membros. Neste contexto, os governos estaduais podem ter um papel chave, assumindo a posio de estimuladores da cooperao intermunicipal.

4. Experincias de consrcios e cooperao intermunicipal: definindo uma escala pertinente de organizao

Uma das escalas que vinha orientando a estruturao de consrcios a escala da bacia hidrogrfica. No Brasil, uma das experincias mais bem sucedidas e conhecidas de consrcio intermunicipal o Consorcio do ABC, na regio metropolitana de So Paulo. A Lei paulista 7.663, de 30 de dezembro de 1991, que instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, j incentivava o uso do modelo dos consrcios intermunicipais para a gesto de recursos hdricos e aes integradas nas bacias ou regies hidrogrficas crticas (art. 31). Na regio metropolitana de So Paulo, um conjunto de municpios cujas zonas urbanizadas encontravam-se conurbadas, conhecidos como Regio do ABC, constituiu uma destas primeiras associaes em dezembro de 1990. O objetivo inicial era equacionar, discutir e adotar medidas em conjunto, voltadas para a proteo de mananciais de gua e manuteno da flora e da fauna, sendo criado o Consrcio Intermunicipal das Bacias do Alto Tamanduate e Billings, ou, como mais conhecido, Consrcio Intermunicipal Grande ABC. O Grande ABC paulista equivale sub-regio sudeste da Metrpole paulistana, que continua sendo a rea mais industrializada do Brasil; com uma populao de quase dois milhes e meio de pessoas, em sete municpios: Diadema, Mau, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano do Sul. As primeiras atividades do Consrcio evidenciavam uma preocupao eminente com a questo ambiental, at por ter uma configurao geogrfica definida por sua hidrografia, semelhana de outras entidades similares que tambm se organizaram neste perodo. Elas abrangiam no s a prpria questo ambiental, envolvendo principalmente abastecimento de gua, efluentes lquidos, resduos slidos, mas tambm usos do solo, circulao e transportes, macrodrenagem e

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outras variveis da infra-estrutura regional, suas implicaes na economia e, conseqentemente, na qualidade de vida da populao do ABC. Avaliaes elaboradas pelo Consrcio, datadas de 1994/5, e encaminhadas esfera estadual evidenciaram a necessidade de uma nova leitura das bacias hidrogrficas, em termos de legislao. Isto induziu a que modificaes inseridas na legislao estadual promovessem a participao efetiva dos municpios do ABC na elaborao de Planos Emergenciais e Leis Especficas referentes ao Plano de Desenvolvimento e Preservao Ambiental da Regio. O ABC, por meio do Consrcio, passou a ser figura obrigatria nas agendas de vrios rgos do governo estadual, a ponto de, mesmo no sendo entidade membro do Comit da Bacia Hidrogrfica do Alto Tiet, ter assento em suas reunies e designar integrantes regionais com poder de voto. Em 1997 foi instalada a Cmara do Grande ABC, que se constitui em uma coalizo, isto , um espao de negociao envolvendo poder pblico, empresrios, sindicatos e demais organizaes da sociedade civil. Os municpios que compem o consrcio do ABC optaram por diferentes formas de gesto de servios de saneamento. Porm, uma serie de questes relativas gesto das guas nas cidades que compem o Consrcio so tratadas coletivamente, integrando aes de saneamento ao plano de bacia na escala da sub-bacia e na escala da macro-bacia (Alto Tiet). Entre essas questes destacam-se aes referentes finalizao do sistema de tratamento de esgotos da ETE ABC, operada pela Sabesp; o desenvolvimento do programa de Combate s Inundaes na Bacia do Alto Tamanduate, baseado na construo de tanques de conteno (piscines), e o plano de proteo e recuperao dos mananciais Billings. Todas estas aes envolvem novas estruturas cooperativas entre os municpios associados no Consrcio e o governo do estado de So Paulo. No cenrio internacional existem diferentes experincias de gesto associada de servios de saneamento que buscam uma gesto integrada e cooperativa dos servios, destacamos neste contexto as experincias italiana e francesa. A Itlia marcada por uma forte fragmentao administrativa: 8.092 comuni, 94 provncias e 20 regies. As comuni (municpios) so responsveis pela gesto da gua e dos servios de saneamento. Mesmo sendo um pas de forte tradio municipalista, esta estrutura fragmentada levou a Itlia a constituir formas de agrupamento intermunicipal denominadas conzorcios. Existiam l conzorcios de todos os tamanhos, o da provncia de Milo era formando por 200 municpios membros, mas no inclua Milo. Alm da tradio municipalista existia tambm na Itlia uma forte tradio de gesto pblica. A reforma no setor de saneamento visando superar os impasses dessa fragmentao institucional vai se iniciar a partir da aprovao da Lei 36/1994, Lei Galli. Esta lei vem confrontar-se com a questo da definio de um territrio adequado para a gesto dos servios, partindo de uma concepo de gesto integrada da gua. A proposta era de adotar o ciclo da gua como escala, superando limites administrativos e fragmentao institucional, e definindo um modelo organizativo que se ocupasse da gua em todas as fases do seu ciclo, da proteo das fontes sua restituio ao ecossistema. Definia-se, assim, o que seria o servio hdrico integrado, que deve considerar uma vasta rea em estreita relao com a bacia hidrogrfica ou sub-bacia hidrogrfica, e o que seria o mbito territorial timo de gesto. Este teria correspondncia com a escala de bacia, permitindo uma redistribuio equilibrada do recurso hdrico e a realizao de economias de escala na gesto dos servios de sanea-

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mento. Para organizar o servio hdrico integrado era preciso que os municpios titulares das funes se coordenassem e definissem, coletivamente, formas de colaborao institucional necessrias gesto racional e sustentvel da gua. O desafio era fazer nascer um governo conjunto, necessrio para gerir o servio hdrico integrado. Antes da lei, existiam, aproximadamente, 10 mil servios municipais de abastecimento de gua geridos por 8 mil atores diferentes, que pela aplicao da lei iriam se transformar em 90 unidades de gesto. A Lei Galli determina que os municpios transfiram a gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio a organismos pblicos de gesto integrada (Servizio Idrico Intergrato), cujo territrio corresponde ao permetro timo de Gesto (Ambito Territoriale Ottimale, ATO). Inicialmente, a proposta era de que os agrupamentos se fariam por sub-bacia, mas, na prtica, em quase todo o territrio italiano os agrupamentos se fizeram na escala das provncias, com exceo do norte da Itlia (ATO de Sardenha, da Siclia, do Vale de Aosta, de Pgiles e de Basilicate), onde foi feito um outro agrupamento baseado na estrutura de regies. Foi criada uma agncia municipal para cada ATO (Autorit dAmbito Territoriale Ottimale, A-ATO ) e um plano regional de investimentos com um horizonte para 20/30 anos. A A-ATO vai definir um caderno de obrigaes e escolher o operador que ser responsvel pela prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, sendo as modalidades contratuais definidas pela regio. As regies devem tambm definir o permetro dos ATOs, assim como as modalidades de cooperao intermunicipal que permitiriam a integrao dos diferentes servios existentes em um s. Os municpios tm duas possibilidades de agrupar os servios: eles podem se reunir sob a base de uma conveno cuja coordenao ser assegurada por um deles ou pela Provncia, ou, criar um consrcio para a gesto dos servios de saneamento. A prestao dos servios pode ser organizada de diferentes formas: (i) criao de uma empresa pblica sendo acionrios os municpios (ii) criao de uma sociedade de economia mista, (iii) delegao a uma empresa privada por meio de edital. No final de 2003, 39 ATOs eram objeto de convenes entre municpios e 35 se estruturaram como consrcios. No primeiro caso a Provncia que corresponde ao ATO que recebe a misso de coordenar a fuso dos servios de saneamento. Os 91 ATOs avanaram de modo diverso na aplicao da Lei Gali: 87 estavam efetivamente constitudos e 57 completaram a reforma escolhendo um responsvel pela gesto dos servios. Somente 11 ATOs (11% da populao) delegaram a gesto dos servios a empresas privadas. Os outros 46 (51% da populao) optaram por modelos de gesto pblica, seja por empresas pblicas ou por sociedades de economia mista. O exemplo italiano mostra questes relevantes para se discutir sobre o tema da cooperao intermunicipal e da gesto integrada da gua. Existe, hoje, uma forte dificuldade para se integrar gesto de servios e gesto de recursos hdricos; a escala de bacia hidrogrfica, apesar da sua evidente pertinncia, reforada pela Lei Galli, ainda no reconhecida pelos atores locais como o mbito timo de gesto. Por outro lado, o exemplo da Itlia mostra que a cooperao intermunicipal no pode depender apenas da vontade dos municpios; deve haver mecanismos incitativos e de coordenao dessa cooperao para que ela se efetive. A Frana, assim como a Itlia, tambm marcada por uma forte fragmentao territorial. Em 1792 as parquias do Antigo Regime foram transformadas em 36 mil municpios, resultando em 16.500 servios de gua e 17 mil servios de esgotamento sanitrio. Estes servios pertencem categoria dos SPIC (Services Publics Caractre Industriel e Commerciel), o que

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significa que o direito que regula esses servios uma combinao de direito privado com direito administrativo. Assim, por um lado, devem ser respeitados os princpios relativos a sua condio de servio pblico, qualquer que seja o estatuto do operador e, por outro lado, a classificao SPIC implica em que o financiamento seja assegurado pelas tarifas, da mesma forma que no Brasil. O modelo de gesto dos servios se caracteriza pela titularidade municipal, o que significa que o poder poltico local tem a liberdade de escolher a forma de organizao dos servios que lhe parecer mais conveniente, podendo gerir eles mesmos os servios (rgie directe), ou delegar a prestao a um operador privado (delegao de servio pblico) ou ainda transferir a sua competncia a um EPCI (estabelecimento pblico de cooperao inter-municipal). Existe, portanto, uma grande diversidade de situaes de gesto. Dentre estas formas encontram-se a grance, rgie intresse, affermage e conomie mixte. Na grance o municpio financia as obras e confia a operao a uma empresa privada, que remunerada pelo municpio. Na rgie intresse o modelo o mesmo do anterior, mas com incentivos de produtividade. Na affermage o investimento publico, a operao e a manuteno so realizadas por empresa privada, que remunerada pela tarifa, e que deve fazer uma parte dos investimentos de renovao dos sistemas. Na conomie mixte o municpio cria uma empresa para a prestao do servio, da qual acionista majoritrio. Os outros modelos de gesto pblica so rgie directe, onde o municpio faz o investimento, executa a obras e cobra as tarifas, sem oramento prprio para estas tarefas (administrao direta centralizada), e rgie autonome, que funciona da mesma forma, mas com oramento separado (administrao direta descentralizada). Na Frana, 45% dos servios de abastecimento de gua continuam sob gesto direta (rgies), inclusive em cidades de grande porte. A lei francesa que autoriza os municpios a se associarem existe desde o fim do sculo XIX, mas a transferncia das competncias municipais aos EPCIs, torna-se mais significativa, sobretudo, depois da 2 Guerra Mundial. As duas principais formas de EPCIs so os syndicats intercommunaux e as communauts urbaines. Um syndicat intercommunaux agrupa vrios municpios, geralmente menores, e tem como objetivo abastec-los com um servio que comum a todos. O syndicat intercommunaux pode ter como objeto um nico servio (Syndicat Intercommunaux Vocation Unique, SIVU), ou vrios servios (Syndicat Intercommunaux Vocation Multiple, SIVOM). Os syndicat intercommunaux se baseiam em uma representao igualitria do conjunto de seus membros. No caso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento, os syndicats delegam frequentemente a gesto dos servios a empresas privadas. Uma outra possibilidade de articulao intermunicipal a Communaut Urbaine formada por um municpio principal, fortemente urbanizado, e pelos municpios situados no seu entorno, caracterizando uma conurbao, como as nossas regies metropolitanas. A communaut urbaine um tipo de associao a que aderem os municpios mais importantes em termos populacionais e econmicos, pouco inclinados a se filiarem a sindicados nos quais se colocariam em p de igualdade com os outros membros. Na communaut urbaine a representao se faz em funo do nmero de habitantes, o que d maior poder ao municpio centro. Existem diferentes tipos de communauts urbaines sendo este um formato de cooperao antigo4,
4 Uma lei de 1966 imps a criao de quatro comunautes urbanaines: Lille, Bordeaux, Strasbourg et Lyon. Posteriormemente foram criadas, de forma voluntria, mais oito comunidades.

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renovado a partir da Lei Chevenement, de 19995. Esta lei prope um novo tipo de EPCI, a communaut dagglomeration para um conjunto de municpios menores, e reserva o formato de comunaut urbaine a aglomeraes urbanas com mais de 500 mil habitantes. A lei implica, ainda, a transferncia automtica a esta Communaut Urbaine da responsabilidade pelos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de todos os municpios envolvidos, mas, existe uma resistncia a esta reforma. Ambas as formas de cooperao so responsveis pela captao de impostos, que so redistribudos entre os municpios membros. Na Frana, dos 16.500 servios de gua para 34.500 municpios com servios, 12.500 so servios pblicos municipais (pequenos municpios); 4 mil syndicats prestam servios para os outros 22 mil municpios franceses. Certos syndicats cobrem um nmero bastante grande de municpios (ex: SEDIF, que engloba 144 municpios da regio metropolitana de Paris). Outros atingiram o tamanho de um dpartement, sendo a maior parte deles syndicats mixtes. Os municpios com servios de coleta de esgotos so menos numerosos que aqueles com gua potvel; existem 5 milhes de fossas spticas na Frana. Os servios de esgotamento sanitrio so mais fragmentados (17 mil para 22 mil municpios) com um nmero maior de unidades, e uma menor incidncia de cooperao intermunicipal. A cooperao mais importante no caso da gesto das estaes de tratamento de esgotos; 1/3 dos sistemas de coleta de esgotos so delegados ao setor privado assim como a metade das ETEs. Em funo da forte fragmentao municipal na Frana, a cooperao intermunicipal inevitvel. Esta cooperao at muito recentemente era feita de forma voluntria, sendo que a Lei Chevenement veio reforar este movimento, criando vantagens fiscais para os municpios que optarem por se associar. Assim como na Itlia, na Frana, a integrao entre a gesto de recursos e a gesto de servios limitada. As Agences de lEau, responsveis pela gesto dos recursos hdricos, tiveram um importante papel de redistribuio de recursos financeiros arrecadados com a cobrana pelo uso da gua, o que permitiu a manuteno de uma gesto local fragmentada, modelo que tende a ser revisto. Por outro lado, verifica-se que na Frana a gesto associada, antes de 1990, favorecia a delegao dos servios ao setor privado, porm, as formas de gesto associadas estabelecidas a partir deste perodo favorecem um maior controle pblico e mesmo a criao de empresas pblicas. Em ambos os pases, Itlia e Frana, os diferentes formatos de cooperao intermunicipal, nas formas diferenciadas de consrcios, contriburam efetivamente para a construo de modelos de gesto de saneamento mais sustentveis em termos econmicos e ambientais. Porm, nos dois pases, os governos nacionais criaram mecanismos que incentivam esta cooperao. Todavia, no que diz respeito a uma maior integrao entre gesto de servios de saneamento e gesto de recursos hdricos, em ambos ainda existem impasses a serem enfrentados.

5. Consideraes finais
Diante da necessidade de integrao entre as duas dimenses da gesto das guas em reas metropolitanas, a gesto de recursos hdricos e a gesto de servios de saneamento, e dos

5 Loi dorintation por lamngament du territoire et le dveloppement durable du territoire de 25 de junho de 1999.

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impasses enfrentados na gesto do prprio setor saneamento, evidencia-se a necessidade de constituio de um espao institucional de cooperao, de negociao e de acordo poltico em que a participao do municpio, reconhecido aqui como titular dos servios, esteja adequadamente contemplada. Este espao poder ser criado por meio de consrcio pblico, dentro do formato proposto pela Lei 11.107/05, sendo esta a estrutura institucional apropriada para uma cooperao horizontal e no hierarquizada. De fato, no Brasil apesar da evidente integrao entre estas duas dimenses da gesto das guas em reas urbanas gesto de servios e gesto de recursos hdricos-, durante longo tempo elas formaram setores estanques e desarticulados. A formao dos Comits de Bacia e de Consrcios de Bacias, a partir da dcada de 1990, criou uma nova articulao multisetorial que passou a colocar em questo a lgica setorizada de gesto do saneamento e que vigorou at o incio da dcada. Evidentemente, um rio que recebe as guas usadas, tratadas ou no, mesmo que tenha seu curso restrito ao territrio municipal, vai desaguar em outro rio, que provavelmente se localiza em um outro municpio. Isto implica, necessariamente, em pensar solues para o saneamento e para a gesto dos recursos hdricos supra-municipais, respeitando a escala de bacia. Uma srie de novas questes, cujo encaminhamento de solues depende da construo de uma interface entre gesto de servios e gesto de recursos hdricos est hoje colocada. Destacam-se, neste sentido, questes relativas gesto da demanda, ao controle de perdas, a maior eficincia da coleta e tratamento de esgotos, aos sistemas de reuso da gua, minimizao do lanamento de resduos slidos nos corpos dgua, ao controle da poluio difusa de origem pluvial, preservao da qualidade dos corpos dgua e a disponibilizao de quantidade de gua para abastecimento, que devem ser tratadas na escala da bacia hidrogrfica. A questo da escala tima de gesto de servios de saneamento, que encontra-se em debate no Brasil, confrontando defensores da opo municipalista e defensores da gesto regionalizada no mbito dos estados da federao, tem hoje uma terceira opo que a articulao intermunicipal por meio de consrcios pblicos, que podem ser formados na escala de bacias ou sub-bacias hidrogrficas, e a construo de um modelo de gesto intersetorial. Esta intersetorialidade condio para equacionar questes fundamentais que as metrpoles brasileiras, onde os sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrios so compartilhados, esto tendo que enfrentar: a poluio dos recursos hdricos e a diminuio nas fontes para abastecimento. Estes consrcios, cuja estrutura foi recentemente regulamentada por lei federal, exercendo funes relativas ao planejamento e regulao da gesto dos servios, e atuando de forma integrada aos Comits de Bacia que hoje constituem instncias importantes de articulao e mediao de conflitos entre atores pblicos e sociedade civil, podem ser uma alternativa vivel para a construo desta intersetorialidade. Sendo, porm, formas de articulao voluntria, a formao de consrcios depende da ruptura de uma viso fragmentada que hoje caracteriza a gesto das cidades, marcada por disputas poltico-partidrias e por uma situao de competio entre municpios e a adoo de uma nova viso, baseada na cooperao. Neste contexto, a participao dos governos estaduais e do governo federal no sentido de criar mecanismos para fomentar a cooperao entre municpios, seguindo os exemplos de pases como Itlia e Frana, nos parece fundamental.

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Referncias
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4.2 Potencialidade da regionalizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico

Marcos Helano Fernandes Montenegro

1. O contexto institucional atual e o papel dos municpios e estados

A entrada em vigor da Lei 11.445, de 5/01/2007, inaugura um novo perodo do Saneamento Bsico no Brasil. No porque essa Lei tenha o condo de equacionar todas as dificuldades enfrentadas pelo setor, mas porque abre um espectro de possibilidades de mudanas que se encontravam travadas simbolicamente desde que, em janeiro de 1995, o Projeto de Lei 199/93 foi objeto de veto integral pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Intensas disputas marcaram o perodo de debate da nova lei, cristalizando diferenas entre uma viso que encara os servios de saneamento predominantemente como negcio e outra que o v como poltica pblica, de cunho social, a ser submetida a controle amplo e democrtico da sociedade. O resultado final pode ser visto como um compromisso entre as duas vises que deixa espao para que a luta continue no plano local ou regional. A nova Lei consagra uma definio ampliada dos servios de Saneamento Bsico, incluindo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo das guas pluviais, e determina que estes servios sejam prestados observando planejamento, regulao, fiscalizao e controle social, definidos pelo titular dos servios. Esta exigncia, aparentemente simples, vai exigir enorme esforo dos municpios brasileiros que, na qualidade de titulares, tm doravante maior responsabilidade, sejam nos servios prestados diretamente, sejam nos delegados a terceiros. De fato, a Lei 11.445/07 preconiza que cada municpio, por meio do seu plano de saneamento, defina, em processo participativo, sua estratgia de universalizao do atendimento com servios pblicos de Saneamento Bsico de boa qualidade e custos mdicos. J a funo dos estados, nesse novo momento, no est bem definida na Lei 11.445/07. Em parte porque no so titulares dos servios, em parte porque o legislador no quis correr o risco de invadir a atribuio estadual na regulamentao da competncia de promover programas de melhoria das condies de Saneamento Bsico, conforme inciso IX do art. 23 da Constituio Federal de 1988. Entretanto, sem dvida, aos estados cabe papel relevante, que necessita melhor exame.

2. A lei 11.445 e os titulares dos servios

Nos termos do art. 9. da Lei 11.445/2007, os titulares dos servios pblicos de Saneamento Bsico, de fato cada um dos 5.563 municpios brasileiros e mais o Distrito Federal, dever formular a respectiva poltica pblica e, para tanto, planejar seus servios pblicos de Saneamento Bsico, fixar em lei os procedimentos para prestao destes servios e os direitos e deveres do usurio; definir o ente regulador e fiscalizador; prestar diretamente ou delegar a prestao; estabelecer mecanismos de controle social e sistema de informaes; bem como

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as condies de interveno e retomada de servios delegados1. A delegao de servio ou atividade a terceiros poder ocorrer em dois regimes alternativos: o do contrato de programa, alternativa que, prescindindo de licitao, se restringe aos casos de prestador de carter pblico contratado no mbito de cooperao federativa prevista na Lei 11.107, de 6 de abril de 2005; o do contrato de concesso, precedido de licitao nos termos das Leis 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e 11.079, de 30 de dezembro de 2004, esta ltima no caso de parceria pblico-privada. Uma anlise das dificuldades institucionais, tcnicas e financeiras que as municipalidades enfrentam, demonstrar que a maioria dos municpios brasileiros, quando considerados isoladamente, no tem condies de cumprir as tarefas e arcar com as responsabilidades estabelecidas pela Lei 11.445/07. Todavia, no cabe discutir a adequao da titularidade municipal j que os servios de Saneamento Bsico tm reconhecidamente carter essencialmente local. As disposies constitucionais impedem suprir as carncias dos municpios pela transferncia de suas incumbncias aos estados. Ademais, tal hiptese no sequer conveniente, quando o que se pretende avanar na descentralizao poltica e administrativa, na interiorizao do desenvolvimento, na diminuio das desigualdades sub-regionais e no fortalecimento da democracia local. Felizmente, a conjuntura tambm marcada pelo advento da Lei 11.107/05, que, apoiada no Art. 2412 da CF, institucionalizou instrumentos de cooperao federativa como os consrcios pblicos, os convnios de cooperao entre entes federados e a gesto associada de servios pblicos, que facilitaro aos municpios equacionar os desafios a eles colocados pela Lei 11.445/07. A herana do Planasa no favorece as solues de fortalecimento institucional dos municpios. A delegao da prestao dos servios de abastecimento de gua e eventualmente de esgotamento sanitrio para as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico (CESBs), na prtica, alijou o poder local da gesto desses servios. So poucas e recentes as excees como a cidade de Natal, que constituiu um Conselho Municipal de Saneamento Bsico (COMSAB) e uma Agncia Reguladora Municipal (ARSBAN) em 2001, por ocasio da renovao do contrato de prestao de servios com a Companhia de gua e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN).3 Neste quadro, apenas municpios maiores e que prestam diretamente os servios de gua e de esgotos por meio de autarquia ou empresa municipal dispem de efetiva capacidade de

1 O art. 2 do Decreto 6.017/2007, que regulamentou a Lei 11.107/ 2005, define: planejamento: as atividades atinentes identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada; regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos; e fiscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico. 2 Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) 3 Ver em : http://www.natal.gov.br/arsban/. Ver tambm o caso da Agncia Reguladora de Fortaleza (ARFOR) em: www.arfor. fortaleza.ce.gov.br/.

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gesto. Quanto ao manejo de resduos slidos, so poucos os municpios, mesmo de maior porte, que contam com rgo especializado e com capacidade de gesto, a exemplo de Belo Horizonte e Porto Alegre. Menor ainda o nmero de municpios que dispem de um rgo qualificado tecnicamente para o manejo das guas pluviais. O art. 8 da Lei 11.445/2007 admite que os titulares deleguem a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao dos servios, nos termos do art. 241 da Constituio e da Lei no 11.107/2005. A delegao da prestao poder ser feita tambm no regime de concesso, inclusive por conjunto de municpios que constituam consrcio pblico. Mas, so indelegveis pelo municpio as tarefas de planejamento, bem como as de carter autorizativo ou normativo que exigem edio de lei do titular, quais sejam: adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica e fixao dos direitos e dos deveres dos usurios; estabelecimento de mecanismos de controle social; autorizao da delegao da prestao de servio a terceiro, designao do ente responsvel pela regulao e fiscalizao e definio dos procedimentos de sua atuao; hipteses de interveno e retomada da prestao de servios delegados. Entretanto, apesar de indelegveis, tais tarefas so passveis de execuo consorciada por um conjunto de municpios, alternativa que poder tornar vivel sua realizao pelos titulares mesmo quando individualmente no disponham de capacidade institucional e tcnica. Alis, em muitos casos, o planejamento conjunto poder revelar possibilidades vantajosas como: compartilhamento de instalaes de captao, tratamento e aduo de gua, transporte e tratamento de esgoto, tratamento e destinao final de resduos slidos ou, mais amplamente a prestao regionalizada de servios ou atividades. O equacionamento conjunto dessas incumbncias dos municpios poder se viabilizar mediante arranjo de colaborao federativa4, que permita ao municpio articular-se formalmente com outros municpios (e, eventualmente, com o estado) para exercer consorciadamente determinadas competncias, de natureza indelegvel, ou aquelas delegveis nos termos do art. 8 da Lei 11.445/2007. No art. 14, essa Lei regulamenta a situao de um nico prestador de servios que atenda a vrios municpios por meio do instrumento da prestao regionalizada, com exigncia de uniformizao da fiscalizao e regulao dos servios, inclusive no que diz respeito remunerao e compatibilizao do planejamento dos servios. Na prestao regionalizada, o exerccio das atividades de regulao e fiscalizao pode se dar por uma das seguintes alternativas (art. 15 da Lei): por rgo ou entidade de ente da Federao a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias por meio de convnio de cooperao entre entes da Federao, obedecido o disposto no no art. 241 da Constituio Federal; por consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios.

4 Designao genrica para a cooperao federativa, de carter voluntrio, prevista no art. 241 da CF e na Lei 11.107/2005; e para a coordenao federativa, de carter compulsrio, prevista no art. 25 da CF/1988.

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Na primeira alternativa enquadra-se a delegao do exerccio dessas atividades a entidade reguladora estadual ou municipal, constituda dentro dos limites do respectivo5 estado. Na segunda alternativa, vale lembrar que o consrcio pblico integrado pelos titulares dos servios admite a participao do estado. Observe-se que o exerccio por consrcio pblico de atividade de regulao de servio pblico de Saneamento Bsico no dispensa a observncia dos princpios de independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora; e de transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises constantes do art. 21 da Lei 11.445/2007. O consrcio pblico que exercite atividade de regulao vai necessitar de cmara de regulao ou rgo similar, cuja composio e funcionamento atendam tais princpios. Um ltimo ponto a considerar nesta seo a exigncia, de contrato dos servios pblicos de prestador no integre a administrao do titular (art. 10 da Lei 11.445/2007), ficando vedada sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria. Portanto, necessariamente, dever ser formalizado contrato com base nas Leis 8.987/1995, 11.079/2004 e 11.107/2005 e ainda, para terceirizao dos servios, na Lei 8.666/19936. As condies de validade dos contratos de prestao tm como objetivo qualificar o processo de delegao e a no observncia das mesmas fonte de instabilidade e prejuzo para as partes. Na prestao regionalizada estas condies podem ser atendidas pelos municpios em conjunto. Essas condies incluem: a existncia de plano de Saneamento Bsico e de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do plano; a existncia de normas de regulao e a designao da entidade de regulao e de fiscalizao; a realizao prvia de audincia e de consulta pblicas sobre o edital de licitao, no caso de concesso, e sobre a minuta do contrato. A Lei exige ainda que os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato sejam compatveis com o respectivo plano de Saneamento Bsico e que nos casos de servios prestados mediante contratos de concesso ou de programa, as normas de regulao prevejam: I - a autorizao para a contratao dos servios, indicando os respectivos prazos e a rea a ser atendida; II - a incluso, no contrato, das metas progressivas e graduais de expanso dos servios, de qualidade, de eficincia (...), em conformidade com os servios a serem prestados; III - as prioridades de ao, compatveis com as metas estabelecidas;

5 A exigncia de constituio dentro dos limites do respectivo estado consta do 1 do art. 23 da Lei 11.445/2007. 6 So admitidos como excees regra de contrato no 1 do art. 10 da lei 11.445, os servios pblicos de Saneamento Bsico cuja prestao o poder pblico, nos termos de lei, autorizar para usurios organizados em cooperativas ou associaes, limitados a determinado condomnio ou a localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por populao de baixa renda, onde outras formas de prestao apresentem custos de operao e manuteno incompatveis com a capacidade de pagamento dos usurios; e ainda os prestados por meio de convnios e outros atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005.

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IV - as condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios, em regime de eficincia, incluindo o sistema de cobrana e a composio de taxas e tarifas; a sistemtica de reajustes e de revises de taxas e tarifas e a poltica de subsdios; V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios; VI - as hipteses de interveno e de retomada dos servios. Do exame do conjunto dessas disposies, resulta claro que no h mais condies legais para que o municpio delegue a prestao de qualquer servio pblico de Saneamento Bsico sem se responsabilizar pelas condies nas quais tal prestao se realizar. Os municpios esto sendo, de fato, forados a assumir suas responsabilidades de titulares desses servios pblicos essenciais. Servios pblicos de Saneamento Bsico Gesto
Planejamento Regulao Fiscalizao Prestao Controle social

Abastecimento Esgotamento de gua sanitrio

Manejo de resduos slidos

Manejo de guas pluviais

Indelegvel, passvel de execuo por titulares consorciados Delegvel pelo titular ou por titulares consorciados a rgo ou ente pblico, exceto no que diz respeito edio de lei e estabelecimento de contrato de delegao da prestao No conveniente separar em entes diferentes a execuo das tarefas de regulao e de fiscalizao Direta pelo titular ou delegada pelo titular ou por titulares consorciados a ente privado ou a rgo ou ente pblico (leis 8.987, 11.079 ou 11.107) Indelegvel

Para resumir este item. A gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico se desdobra em um leque amplo de opes correspondente matriz aqui apresentada. No mbito da prestao desses servios, possvel o desdobramento de cada um deles nas atividades que o integram, sendo plausvel contar com diferentes prestadores para diferentes atividades integrantes de um mesmo servio, por exemplo: coleta de resduos slidos prestada por autarquia municipal; e transbordo e destinao final de resduos slidos prestado por um delegatrio.

3. A gesto associada: oportunidade criada pela Lei 11.107/2005

Nos termos do art. 241 da CF, a gesto associada de servios pblicos deve ser autorizada por lei que discipline consrcios pblicos ou convnios de cooperao entre os entes federados. Ou seja, s no mbito da cooperao federativa formalizada por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao, possvel a gesto associada. Na gesto associada esto contempladas trs possibilidades distintas: a primeira possibilidade consiste na realizao conjunta pelos titulares de uma ou mais das tarefas que integram a gesto dos servios pblicos (planejar, regular, fiscalizar, prestar diretamente ou delegar e promover o controle

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social). A segunda possibilidade um dos entes federados titular delegar uma ou mais dessas tarefas da gesto a um outro ente federado, exceo feita quelas indelegveis. Na terceira possibilidade, resultante da combinao das duas primeiras, entes federados realizam conjuntamente a delegao de algumas dessas tarefas para rgo de um deles. A prestao de servio pblico em regime de gesto associada definida especificamente pelo Decreto 6.017/2007 (inciso XIII do art. 2) como a execuo, por meio de cooperao federativa, de toda e qualquer atividade ou obra com o objetivo de permitir aos usurios o acesso a um servio pblico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela regulao ou pelo contrato de programa, inclusive quando operada por transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Desse modo, no mbito da gesto associada, possvel viabilizar, entre outros, o arranjo que permite que municpios se articulem voluntariamente em rgo pblico intermunicipal de carter autrquico (o consrcios pblico de direito pblico) com capacidade de planejar, regular, fiscalizar e prestar diretamente ou delegar e contratar conjuntamente servios pblicos de sua competncia7. Os consrcios da Lei 11.107/2005 so, sob esse aspecto, completamente diferentes dos consrcios intermunicipais anteriores a essa lei. Um consrcio pblico poder admitir a participao do estado como ente consorciado sem prejudicar sua capacidade de exercer as prerrogativas de titular de servios de interesse local em nome dos municpios que o integram. Este novo cenrio legal permite que, por meio de consrcios pblicos, os municpios superem a inadequada e inoperante fragmentao hoje existente, e consigam coletivamente desempenhar com eficcia as incumbncias prprias dos titulares dos servios, medida que utilizem essa alternativa para se capacitar institucional e tecnicamente, de modo estvel do ponto de vista da gesto, com impactos positivos tambm para a sustentabilidade econmico-financeira. A constituio de consrcios pblicos deve ser contratada entre os entes federados que dele participam. Para tanto, a Lei 11.107/2005 previu no seu art. 3o. que o consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender da prvia subscrio de protocolo de intenes. Por sua vez o protocolo de intenes se constitui nos termos do art. 2 do Decreto 6.017/2007, no contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federao interessados, converte-se em contrato de consrcio pblico. O protocolo de inteno deve ser ratificado por meio de lei de cada ente consorciado, e o elemento fulcral da constituio do consrcio pblico, expressando o entendimento comum dos chefes dos Executivos sobre finalidade e funcionamento do consrcio. Entre as clusulas necessrias de um protocolo de intenes est a que autoriza a gesto associada de servios pblicos. O art. 13 da mesma Lei estabelece que devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de
7 A lei 11.1107 trata de dois tipos de consrcios pblicos, o de direito pblico e o de direito privado. o com personalidade jurdica de direito pblico, de natureza autrquica que til na gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico.

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encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos. Dispe, ainda, que mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de cooperao, o contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico ou privado que integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou conveniados. Em qualquer caso este contrato dever: I atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem prestados; e II prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares. Assim sendo, no mbito da delegao de servio pblico h atualmente dois regimes. Um, definido pela Lei 8.987/958, competitivo, pressupe licitao, e tem como instrumento o contrato de concesso ou de permisso. O outro, caracterizado pela Lei 11.107/2005, dispensa licitao, mas exige consrcio pblico ou convnio de cooperao entre os entes federados, disciplinado por meio de lei que autorize a gesto associada de servios pblicos, e tem como instrumento o contrato de programa. provvel que as iniciativas de gesto associada dos servios pblicos de Saneamento Bsico mais freqentes digam respeito especificamente delegao da prestao de servios por meio de contrato de programa, no regime da Lei 11.107/2005 e constituio de consrcios pblicos no mbito dos servios pblicos de Saneamento Bsico com funes diversas.

3.1 Delegao de servio por meio de contrato de programa

A contratao de prestador de servio pblico por meio de contrato de programa dispensa a licitao necessria ao contrato de concesso, mas tem como pressupostos que o prestador contratado pelo municpio seja rgo pblico ou entidade da administrao de um ente federado e que esta contratao seja precedida por autorizao da gesto associada dos servios pblicos de interesse por meio de: celebrao de convnio de cooperao entre o municpio contratante e o ente federado de cuja administrao faz parte o prestador, autorizado por lei de ambos; ou constituio de consrcio pblico do qual participem o municpio contratante e o ente federado de cuja administrao faz parte o prestador. Nas situaes aonde agncia estadual venha a ser o ente regulador e fiscalizador designado pelo municpio, o convnio de cooperao tende a ser alternativa adotada seja para viabilizar novos contratos, seja na renovao dos contratos das CESBs com os municpios. Neste caso, os municpios mdios e pequenos tero, como regra, dificuldade para sozinhos elaborarem seus planos o que os induzir a solicitar apoio do prprio prestador, no caso a respectiva CESB. Tal arranjo aprofunda a situao anterior Lei 11.445 no qual as instituies que tm escala esto fora do mbito dos titulares que permanecem isolados uns dos outros. Como variantes desta alternativa, aparecem ainda duas hipteses:

8 Enquadradas neste regime tambm as delegaes com fundamento na Lei 11.079/2004 (parcerias pblico-privadas).

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ente regulador e fiscalizador do prprio titular, o que normalmente s ser vivel para os municpios de maior porte que podero viabilizar sua prpria entidade reguladora municipal; designar o ente de outro municpio do mesmo estado como entidade reguladora a e fiscalizadora.

3.2 Consrcios pblicos regionais de Saneamento Bsico

O consrcio ser mais adequado quando a cooperao envolver vrios municpios interessados em atuar conjuntamente como titulares no planejamento, na regulao e fiscalizao, na delegao da prestao e na articulao do controle social. A presena do estado integrando o consrcio ser necessria quando para alguns dos servios o prestador a ser contratado for rgo estadual, como o caso das CESBs. Mas mesmo quando no for esta a inteno, a participao do estado pode ser conveniente para o reforo institucional do consrcio. Esto em desenvolvimento algumas iniciativas ainda de abrangncia relativamente restrita. o caso dos consrcios intermunicipais de municpios que tm SAAEs, cujo objetivo prestar suporte e assistncia tcnica a estas autarquias municipais e, eventualmente, regular e fiscalizar os servios por elas prestados.9 Vrios consrcios com o objetivo de gerir aterros sanitrios intermunicipais tambm se enquadram em tal tipo de iniciativa. Mas, idealmente, o consrcio deve ser til para os municpios de uma determinada regio equacionarem suas responsabilidades com o conjunto os servios pblicos de Saneamento Bsico, se configurando como rgo gestor intermunicipal do abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo dos resduos slidos e manejo das guas pluviais, com capacidade para planejar, regular e fiscalizar, prestar ou delegar a prestao a terceiros e articular regionalmente os mecanismos de controle social. Com esta amplitude, a arquitetura institucional deve ser flexvel, levando em considerao a existncia de municpios que no campo do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio tm interesse em continuar delegando seus servios CESB, outros que j tm rgos especializados para prestar os servios (SAAEs ou companhias municipais) e que necessitam de assistncia tcnica do consrcio e, tambm, aqueles municpios que esto ainda sem prestador especializado. No campo do manejo de resduos slidos dever ser considerada a clara distino entre servios prestados no varejo, a exemplo da varrio, da capina e da coleta e no atacado, como o tratamento e a destinao final, o que significa definir se todos os servios passam a ter gesto regional ou se alguns deles permanecem com gesto local. Da mesma forma, esta deciso precisa ser tomada quanto aos servios de manejo de guas pluviais. A constituio de um consrcio assim concebido exige que o protocolo de intenes estabelea claramente quais so as funes e os servios ou atividades deles integrantes que estaro

9 Neste caso, o consrcio concebido no para prestar servios pblicos, mas sim para apoiar os prestadores (as autarquias municipais) em tarefas nas quais escala conveniente, a exemplo de preparao de planos e projetos, controle de qualidade da gua, manuteno eletro-mecnica, manuteno de hidrmetros, informtica e processamento de dados, licitaes e aquisies conjuntas de insumos e servios, assistncia jurdica etc.

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sendo atribudas ao consrcio, bem como em que condies o consrcio pode delegar a prestao dos servios sob sua responsabilidade.

4. O papel dos estados

Nos termos do art. 23 da CF, competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, entre outras, promover a melhoria das condies habitacionais e de Saneamento Bsico. Portanto, mesmo no sendo titulares dos servios, os estados devem, promover programas de Saneamento Bsico, incluindo aes de apoio aos municpios com vistas ao desenvolvimento institucional e operacional dos servios pblicos de saneamento e melhoria e ampliao da cobertura rumo universalizao.

4.1 Na prestao
Os estados j vm jogando papel notvel na prestao dos servios de gua e esgotos desde a criao das CESBs. Essas empresas, consentaneamente com as tendncias centralizadoras da poca, vieram a se constituir na principal alternativa de prestador dos servios. Na ocasio, o modelo das CESBs surgiu como alternativa ao modelo descentralizado que a Fundao SESP (Servios de Sade Pblica) vinha implementando, com o apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), de criao de SAAEs individualizados por municpio, inclusive em algumas capitais, como Belo Horizonte e Porto Alegre. A prevalncia que as CESBs desfrutam nas administraes estaduais obscurece o papel mais amplo que os estados devem desempenhar no Saneamento Bsico. Por terem se afirmado institucional e tecnicamente, e dispondo de recursos prprios decorrentes das tarifas e eventualmente de acesso direto a financiamentos, essas companhias, mesmo aquelas hoje em decadncia, tm grande peso poltico e, no raramente, se sobrepem secretaria de Estado a qual deveriam se subordinar. Dessa situao, alm de outras conseqncias, decorrem a ausncia de poltica do estado para os municpios onde a CESB no presta servio e a falta de prioridade para as aes estaduais de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais. Em vrios casos, a debilidade da secretaria estadual prejudica a articulao com as reas afins de sade, habitao, ambiente e recursos hdricos e facilita a indefinio e superposio de competncias entre os diversos rgos estaduais com atuao no saneamento. A disputa sobre a titularidade dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio nas regies metropolitanas, objeto de aes em julgamento no Supremo Tribunal Federal10, bom exemplo das distores decorrentes da situao citada anteriormente. Chama a ateno que a disputa resume-se titularidade dos servios de interesse das CESBs, e no se estende aos servios pblicos de manejo dos resduos slidos e das guas pluviais.

10 Aparentemente, o STF caminha para a interpretao de que a titularidade nas regies metropolitanas no estadual, no podendo, entretanto, ser exercida de modo autnomo por cada municpio, mas apenas integradamente. As aes mais antigas so de interesse dos estados do Rio de Janeiro (ADI 1842, de 1998) e da Bahia (ADI 2077, de 1999) e aguardam a continuidade de julgamentos suspensos por pedido de vistas em diversas oportunidades. Dispositivos da Lei Complementar 1.025 /07, do estado de So Paulo tem tambm sua constitucionalidade questionada no STF (ADI 4028). Sugiro a leitura do voto do ministro Grau no caso da Bahia, em: http://www.stf.gov.br/imprensa/pdf/ADI2077ErosGrau.pdf.

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GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO

O modelo das CESBs se pretendia capaz de responder s necessidades de economia de escala para enfrentar os desafios do setor que se avolumavam com a urbanizao crescente, em particular naquelas reas que viriam a ser as primeiras regies metropolitanas. Articulado com o poderoso esquema de financiamento operado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH) usando os recursos do FGTS, o modelo das companhias se expandiu em uma conjuntura de grande enfraquecimento do poder local, apoiado no discurso da universalizao do atendimento alavancada pela sistemtica do subsdio cruzado. A soluo das companhias estaduais possibilitou a obteno de escala no mbito do prestador, mas deixou os municpios, titulares contratantes, dispersos e isolados, cada um com seu contrato, sem condies reais de atuarem como plos ativos da relao contratual, ou seja, sem condies de decidir a respeito do planejamento e da regulao, inclusive dos investimentos, da qualidade dos servios, dos seus custos e tarifas. As desvantagens do modelo no se evidenciaram porque a subordinao dos municpios aos estados era inerente ditadura e porque o Ministrio do Interior e o prprio BNH desempenharam certo papel regulador at meados dos anos 1980.

4.2 Na regulao
Atualmente, deseconomias de escala no mbito da prestao so significativas em praticamente todas as companhias estaduais. Diagnstico realizado, em 2003, pelo MCidades/ PMSS verificou que a presena da Companhia de guas e Esgotos do Piau (Agespisa), nos municpios do sul do estado, elevava os custos da prestao do servio de abastecimento de gua, fundamentalmente pela repartio de custos da sede da companhia e pelos salrios pagos aos funcionrios atuantes no municpio, acima da realidade local.11 Situaes dessa natureza, onde o subsdio cruzado se metamorfoseou em custo cruzado, demonstram a necessidade de que o municpio assuma de fato seu papel de titular. fcil concluir que o tratamento e o reconhecimento dos municpios como entes federados na CF de 1988, no teve, por si s, a capacidade de alterar tal situao, porque a relao entre o municpio e a CESB permaneceu no mbito da relao poltica mais ampla entre o prefeito e o governador, fazendo com que os interesses das partes continuem mediados por fora do contrato de prestao de servio.12 Para alm desses constrangimentos polticos, no arranjo que prevaleceu antes da Lei 11.107/07, era impossvel ao municpio contratante exercer a regulao, em especial dos aspectos econmicos, por que: quase todos os contratos em vigor entre os municpios e as CESBs no se vinculam a um plano especfico de investimentos, o que impede a apurao efetiva dos custos; em razo da forma como implementado o subsdio cruzado, a tarifa fixada considerando fatores extracontratuais, quais sejam os custos presumidos do conjunto dos contratos da prestadora, que no tm visibilidade para o contratante individual.
11 Ministrio das Cidades. Reestruturao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no estado do Piau o primeiro Consrcio Pblico de saneamento Estudo de cenrios para a prestao de servios de saneamento no Estado do Piau.( Primeira Parte). Braslia: Ministrio das Cidades.(PMSS). 2006. 12 Verifica-se que quase todos os contratos firmados aps a vigncia da lei de concesso (8.987/1995) no a obedeceram.

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Cumpre observar que no s o contratante que no sabe o custo efetivo do servio delegado. O prestador tambm no tem como saber pois, trabalhando sem plano que defina previamente seus investimentos, no tem condies de estimar qual o custo mdio que dever ocorrer durante o perodo do seu contrato! No por acaso a Lei 11.445 estabeleceu como condies de validade dos contratos de prestao dos servios, entre outras, a existncia de plano de Saneamento Bsico. Na conjuntura privatista dos anos 1990, diversos estados criaram agncias reguladoras estaduais, em geral de carter multissetorial, com o objetivo de regular e fiscalizar servios pblicos de competncia estadual, e fiscalizar, por delegao, servios de competncia da Unio. Como alternativa opo claramente invivel de criao indiscriminada por parte de municpios de entes reguladores municipais, alguns estados vm colocando essas agncias como opo de regulador de servios pblicos de competncia local, como os de Saneamento Bsico. No entanto, no parece ser esta a melhor soluo, em particular porque implica separar a tarefa de planejar das tarefas de regular e fiscalizar13. Esses rgos estaduais podem, eventualmente, desempenhar papel positivo na nova conjuntura, mas preciso estar atento ao risco de extrapolarem seu campo de atuao (como fazem as CESBs), assumindo burocraticamente o papel de gestor dos servios que cabe ao municpio e reduzindo as possibilidades de efetivo controle social dos servios. bvio o potencial conflito de interesse na regulao por agncia estadual de servio prestado por companhia estadual a municpio.

4.3 Novas perspectivas

Para alm do apoio financeiro a empreendimentos necessrios boa prestao dos servios, os estados podem e devem jogar papel relevante no estmulo e apoio ao desenvolvimento institucional dos titulares e dos prestadores pblicos desses servios, em particular no que diz respeito induo de modelos de gesto associada que facilitem a oferta universal de servios de qualidade a preos mdicos do conjunto dos servios de Saneamento Bsico para todos os seus municpios, sejam atendidos ou no pela CESB. A nica opo para os pequenos municpios se consorciar para exercer o seu papel de titular dos servios. Entretanto, avanar no aperfeioamento de um modelo conseqente de gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico pressupe equacionar problema que demanda a ajuda dos respectivos estados. Trata-se de definir os arranjos territoriais timos, a soluo de regionalizao que otimiza a gesto dos servios nas suas mltiplas dimenses: planejamento, regulao e fiscalizao, prestao e controle social. O sucesso dessa empreitada pressupe um olhar abrangente sobre todo o territrio estadual para propor uma regionalizao tima que integre todos os municpios em um certo n13 Alguns exemplos: a ARCE, do Cear, tem delegao do municpio de Juazeiro do Norte para regular e fiscalizar os servios de saneamento prestados pela CAGECE. A ARPE, de Pernambuco, regula e fiscaliza os servios prestados pela COMPESA cidade de Recife. O estado de So Paulo criou em dezembro de 2007 a ARSESP (Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo) como opo para regular e fiscalizar servios de gua e esgotos delegados SABESP, bem como para regular o que o Estado entende serem servios desta natureza de competncia estadual. A Agncia Estadual de Regulao de Servios Pblicos de Energia, Transportes e Comunicaes da Bahia (AGERBA) uma das excees, pois no tem entre as suas competncias atuais a regulao e fiscalizao de servios pblicos de Saneamento Bsico.

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mero de regies, desenhada com base em critrios tcnicos, culturais e polticos apropriados. Um cenrio de regionalizao abrangente potencialmente superior quele onde proliferam diferentes iniciativas de cooperao intermunicipal obedecendo a lgicas peculiares. No limite, poder-se-ia caracterizar o primeiro cenrio como de regionalizao planejada e o segundo como de regionalizao fragmentada ou mesmo relativamente anrquica. comum a adoo pelos estados de esquemas de regionalizao dos municpios que integram seus territrios para fins diversos. Nem sempre a soluo tima de regionalizao para a gesto dos servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e de manejo de guas pluviais adequada para a gesto dos resduos slidos. A primeira ter como referncia os mananciais e a hidrografia com suas alteraes antrpicas (como as transposies). A segunda ter as rodovias e demais redes de transporte como referncia. No entanto, parece ser possvel ajustar uma soluo nica de regionalizao para o conjunto dos servios pblicos de Saneamento Bsico que respeite os limites municipais. Fator no menos importante a considerar no desenho das regies de um estado a sustentabilidade dos consrcios pblicos regionais. Tal exigncia aponta para consideraes de escala no s na prestao dos servios, mas tambm nas demais funes da gesto, e para o desenho de agrupamentos mais populosos, com capacidade para sustentar pelo menos o custeio do consrcio. Tais consrcios podem viabilizar ganhos significativos de escala em todas as dimenses da gesto, regionalizando o planejamento, a regulao e a fiscalizao bem como a prestao, seja esta contratada com terceiros (inclusive com a CESB), seja prestada pelo prprio consrcio ou por entidades locais, sejam elas rgos da administrao direta, autarquias ou companhias municipais. Na implementao de solues dessa natureza, alm de propor o mapa da regionalizao do seu territrio, caber ao estado induzir com instrumentos diversos a constituio dos consrcios regionais de Saneamento Bsico, os quais podero ser integrados pelos municpios e por ele prprio, o estado.

5. A gesto regionalizada dos servios pblicos de Saneamento Bsico como iniciativa do estado
Apresenta-se a seguir uma proposio de sistema estadual de consrcios regionais interfederativos de Saneamento Bsico, cada um deles constitudo pelos municpios de cada regio e pelo prprio estado, tendo como pressupostos: a regionalizao pode desempenhar relevante papel na poltica estadual de desenvolvimento integrado; o apoio articulado do estado aos municpios na busca da universalizao e da melhor forma de superar os desafios colocados pela entrada em vigor da Lei 11.445/2007; os municpios so titulares desses servios pblicos; a ao setorial do estado no se limita ao trabalho da companhia estadual como prestadora de servios pblicos de gua e esgotos aos municpios;

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a busca de economia de escala nos diversos aspectos da gesto, ou seja, no planejamento, na regulao e fiscalizao, no controle social e no apenas no mbito da prestao dos servios. o modelo institucional deve permitir a adeso de qualquer e cada um dos municpios, tanto daqueles atendidos pela CESB, quanto dos detentores de SAAEs ou de empresas municipais, ou dos que ainda no dispem de prestador especializado de gua e esgoto; o modelo deve viabilizar a gesto no somente dos servios de gua e esgotos mas tambm dos servios de manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais. Consrcios desta natureza tero como tarefas precpuas planejar, regular e fiscalizar o conjunto dos servios pblicos de Saneamento Bsico no mbito dos municpios que o integram, sendo hbeis tanto para prestar diretamente o servio quanto para delegar a sua prestao. Trabalhando para viabilizar esta iniciativa, o governo estadual poder apresentar uma proposta para negociao, aperfeioamento e validao mediante processo de consulta em cada regio, e posterior adeso voluntria por parte dos municpios. Uma proposta desenhada adequadamente pode ser bastante atrativa e assim viabilizar grau elevado de adeso dos municpios. O sucesso da iniciativa estar condicionado a uma srie de fatores, entre os quais: os incentivos vinculados ao processo de adeso e as desvantagens da no adeso; o apoio institucional disponibilizado pelo estado (secundado ou no pela Unio); e a capacidade da equipe que lidera o processo na esfera estadual de dar visibilidade aos significativos benefcios que dela decorrem aos dirigentes municipais de cada uma das regies. Observe-se que a no adeso imediata de todos os municpios de uma determinada regio proposta no se constitui impedimento sua implementao progressiva, desde que esta possibilite evoluir para o modelo de regionalizao territorial escolhido. Por isso, conveniente que um protocolo de inteno autorizando o consorciamento de determinados municpios de certa regio j nomeie explicitamente todos os municpios que a integram, mesmo que no conte com o apoio imediato de todos. A regionalizao mais adequada a que definir arranjos territoriais que propiciem a otimizao da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico nas suas mltiplas dimenses para o conjunto dos municpios do estado. A configurao das diversas regies um problema que exige a determinao de um timo global da funo gesto de servios de Saneamento Bsico no estado. O desenho da regionalizao dever ter como pressuposto a sustentabilidade econmicofinanceira de cada consrcio, o que vai normalmente depender do total da populao do conjunto dos municpios. razovel admitir que o custeio da execuo pelo consrcio das funes de planejamento, regulao e fiscalizao vir de um percentual das receitas destinadas a cobrir os custos dos servios. Ser evidentemente mais difcil viabilizar os consrcios que abranjam contingentes populacionais menores. H, portanto que se buscar escala para conseguir a cobertura dos custos pela receita que o consrcio auferir. Para facilitar o entendimento, examinemos uma situao hipottica de consrcio que tenha como atividades principais o planejamento, a regulao e fiscalizao de servios delegados

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GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO

de tratamento e destinao final dos resduos slidos domsticos e dos originrios da varrio e limpeza de logradouros. Neste caso hipottico, a operao da unidade de tratamento e disposio final foi contratada com o prestador por R$ 40,00/tonelada. Admitindo-se uma gerao per capita de 0,7 kg/dia/habitante urbano, o custo mensal variar com a quantidade de habitantes atendidos como indicado na tabela. Habitantes atendidos
100.000 300.000 500.000

Gerao Custo mensal mensal (t) do servio (R$)

2.100 6.300 10.500 84.000,00 252.000,00 420.000,00

Disponibilidade para o custeio mensal do consrcio (R$) 2,5% 5,0%

2.100,00 6.300,00 10.500,00 4.200,00 12.600,00 21.000,00

Os valores da quarta e quinta colunas da tabela foram calculados aplicando percentuais de 2,5% e de 5% sobre os valores do custo mensal da operao da unidade de tratamento e disposio final. Este ltimo percentual poderia no ser considerado admissvel como custo das tarefas de reviso quadrienal do plano e de regulao e fiscalizao a cargo do consrcio. Fica evidente que, com as hipteses adotadas, s h como remunerar os custos de uma equipe tcnica especializada, capaz de garantir efetividade na realizao de tais tarefas, quando a populao atendida pelo consrcio for maior que 500 mil habitantes urbanos. Se a atividade do consrcio abranger tambm regulao e fiscalizao da coleta convencional e seletiva e, ainda, dos demais servios de limpeza urbana (como varrio, capina etc.) tal limite poderia ser diminudo em razo da economia de escopo compensar a reduo da escala. Com mais razo, se o mesmo consrcio executar tambm as funes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, as possibilidades de obter economias de escala e de escopo sero mais efetivas. No caso dos servios de manejo de resduos slidos, superar um limite da ordem de 500 mil habitantes urbanos significar muitas vezes juntar em um mesmo consrcio municpios que, em razo das distncias envolvidas, no podero usar uma mesma instalao de tratamento e destinao final. Tal situao, por si s, no constitui impedimento constituio de um nico consrcio, j que a autarquia poder, nos termos de planejamento regionalizado14 elaborado em conjunto pelos titulares, executar diretamente ou contratar a implantao e operao de mais de um aterro sanitrio ou de outras instalaes que se fizerem necessrias para atender da forma mais conveniente as necessidades do conjunto dos municpios, quer essas vrias instalaes venham a ser operadas por um nico prestador, quer por prestadores diversos. No caso da regionalizao com vistas especificamente gesto dos servios de manejo de resduos slidos sero relevantes a disponibilidade e localizao das reas ambientalmente aptas a receber as instalaes de tratamento, destinao final e de transbordo e a disponibilidade de rodovias (e eventualmente de ferrovias ou hidrovias) que viabilizem o transporte dos resduos dos locais de gerao para as instalaes de tratamento e de destinao final. Um pressuposto adequado que no haver tratamento ou aterramento de resduos slidos domiciliares fora da regio em que o mesmo tenha sido gerado. Resduos especiais podem, quando conveniente, desobedecer esta regra.

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Quando a regionalizao tiver como objeto preponderante a gesto dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio ser mais importante considerar a diviso hidrogrfica do territrio bem como os sistemas integrados (captaes, adutoras e estaes de tratamento de uso de mais de um municpio) j existentes ou planejados. Idealmente, cada regio deve ser auto-suficiente do ponto de vista tarifrio, com subsdios cruzados intermunicipais apenas no mbito do seu territrio. Quando no for possvel atender esta condio, um fundo estadual deve ser considerado. Portanto, a distribuio da populao urbana no territrio constitui-se em fator preponderante no desenho das regies de gesto associada de servios de Saneamento Bsico. Considerados estes fatores, o desenho pode se inspirar em propostas de regionalizao j existentes e que decorrem em geral da conformao da rede de cidades do estado. Devese buscar respeitar a conformao das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas eventualmente j institudas e, obviamente, os limites municipais. Apesar do raciocnio at aqui desenvolvido ter basicamente se referido aos consrcios atuando no planejamento, na regulao e na fiscalizao de servios delegados, nada impede que outras funes adicionais venham a ser desempenhadas pelos consrcios, na medida dos interesses dos entes que se consorciam, a exemplo da gesto dos resduos de construo e demolio e dos resduos dos servios de sade. A construo de alternativas regionalizadas pressupe o desenvolvimento de mecanismos de participao e controle social adequados a tal configurao. Pode-se imaginar que alm das conferncias e conselhos municipais, seja conveniente instituir conferncias regionais de saneamento.

6. Sobre a estratgia de implantao

Trabalhando sobre uma proposta de regionalizao do territrio sobre a qual se obteve o mximo grau de consenso, possvel e conveniente optar por uma estratgia progressiva de implantao dos consrcios com a participao e a liderana do estado. A recente experincia de constituio de consrcios pblicos com base na Lei 11.107/2005, permite afirmar que na fase de elaborao do protocolo de intenes que se do as definies, em grande medida, responsveis pelo sucesso da iniciativa. Portanto, nesta etapa, necessrio investir tempo e recursos para conseguir clareza e acordo dos participantes sobre as finalidades, condies de sustentao econmico-financeira e modus operandi do rgo pblico que ser vai constituir em conjunto. No razovel deixar o exame de eventuais pendncias para depois que o protocolo de intenes tenha sido aprovado nos Legislativos e se tornado lei. Um protocolo de intenes destinado constituio de um consrcio pblico para a gesto e prestao regionalizada de servios pblicos de Saneamento Bsico deve ainda assegurar a condio de uniformidade de fiscalizao e regulao dos servios, inclusive de sua remunerao estabelecida pelo art. 14 da Lei 11.445/07. Ou seja, o prprio protocolo de inteno deve ter captulos ou anexo dispondo sobre os aspectos relevantes da regulao e fiscalizao dos servios, incluindo a designao do ente regulador. Braslia, Junho de 2008

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GESTO REGIONALIZADA DE SERVIOS EM SANEAMENTO

Referncias
BRASIL. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico; altera (...) e d outras providncias. BRASIL. Lei 11.107, de 06 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. BRASIL. Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, Regulamenta a Lei 11.107/2005

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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5. REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Floriano de Azevedo Marques Neto Doutor em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da USP; professor de Direito Administrativo na Faculdade de Direito da USP RESUMO: O objetivo do presente texto apresentar, sinteticamente, os pressupostos da

A regulao no setor de saneamento

regulao das utilidades pblicas em sentido geral, e no Saneamento Bsico em particular, e analisar como o advento da Lei Nacional de Saneamento (Lei 11.445/07) propicia um significativo avano para essa importante funo estatal. No se pretende aqui fazer uma reflexo mais aprofundada sobre a teoria geral da regulao ou sobre as complexidades do setor de saneamento, o que j pude fazer em diversas outras oportunidades1, mas, ainda assim, procurarei percorrer as balizas centrais da atividade reguladora e acentuar os principais pontos referentes a esta atividade encontradios na Lei Nacional de Saneamento. Palavras-chave: saneamento; Lei 11.145/2007; polticas pblicas; universalizao; regulao.

Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos direitos dos usurios dos servios de Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis Historiador, mestre em Cincias Sociais, professor do Departamento de Histria e Geografia da UFRN, consultor da ARSBAN

1 Para um aprofundamento destes temas remeto o leitor a alguns trabalhos por mim publicados, especialmente: Regulao Estatal e Interesses Pblicos. So Paulo: Malheiros, 2002; Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005; A Nova Regulao Estatal e as Agncias Independentes. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 72-98; As Parcerias Pblico-Privadas no Saneamento Ambiental. In: SUNDFELD, Carlos Ari (coord.). Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 276-325; Parecer Jurdico sobre Projeto de Lei 5.296/2005. In: Projeto de Lei 5.296/2005: Diretrizes para os Servios Pblicos de Saneamento Bsico e a Poltica Nacional de Saneamento Bsico (PNS), vol. 1. Braslia: Ministrio das Cidades, 2005, p. 115-190.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

RESUMO: O objetivo deste trabalho discorrer sobre o seguinte tema: regulao e fiscalizao sob a tica do direito do consumidor e da sustentabilidade dos servios. Nos objetivos especficos far-se- uma abordagem sobre as noes de regulao, fiscalizao e a sustentabilidade dos servios, sob a tica da Lei 11.445/2007, aprofundando o debate em torno da universalizao ao acesso e do controle social para a mobilizao e participao popular, no sentido de viabilizar a aplicao da lei, em sua plenitude, considerando os interesses de todos. Palavras-chave: regulao; fiscalizao; sustentabilidade; universalizao; controle social; participao popular.

Urbano Medeiros Lima Gegrafo, advogado, especialista em gesto pblica, professor e diretor presidente da ARSBAN. O presente artigo contou com a orientao do professor Floriano Peixoto de Azevedo Marques Neto

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO

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5.1 A regulao no setor de saneamento

Floriano de Azevedo Marques Neto

1. A funo regulatria estatal

O Estado exerce, na economia contempornea, um papel central como agente de regulao. Em que pesem as concepes neoclssicas avessas a essa atuao estatal2, no me parece possvel no mundo contemporneo conceber uma economia desenvolvida sem algum envolvimento estatal na atividade regulatria. Do mesmo modo que estou convicto que a interveno estatal direta (aquela que se d mediante a absoro pelo Estado de algumas atividades ou pela reserva destas exclusividade ou monoplio estatal) deve ser absolutamente excepcional, tenho como certo que o Estado tem um importante papel no exerccio de uma funo de regulao, entendida como a busca do equilbrio dos setores regulados e na defesa dos interesses hipossuficientes dentro destes mercados. No Brasil esta posio encontra respaldo no texto constitucional. O art. 174 da Constituio deixa firmado que o Estado tem um papel de regulador da economia, atividade que no tem carter meramente normativo, nem se confunde com a interveno estatal direta (esta regida pelo princpio da subsidiariedade rgida, como se l no art. 173 da CF). Cumpre, porm, delimitar o que entendemos por regulao.

1.1 Noo de regulao

A definio do que venha a ser a atividade regulatria estatal no uniforme na doutrina. Afora as inmeras definies que se colhem entre os estudiosos, cada autor com a sua, h mesmo divergncias no tocante ao mbito de abrangncia dessa atividade3. Alguns entendem que o Estado regula mediante qualquer um dos meios de interveno na ordem econmica, inclusive a interveno direta (regulao em sentido amplssimo). No outro plo, h quem identifique na funo regulatria apenas a atividade estatal de normatizar (regulamentar) a ao privada na economia (concepo restrita). H ainda quem, em linha com o que defendo, entenda que a regulao no se confunde com a interveno estatal direta (aquela em que o Estado assume a explorao de um setor econmico ou nele interdita a atuao dos particulares), nem se resume mera edio de comandos gerais e abstratos, compreendendo no apenas atividade normativa, mas tambm a ordenao dos mercados em sentido amplo.

2 Refiro-me s concepes verdadeiramente neoliberais que professam que o Estado no deve cumprir papel algum de regulao na economia, pois mais proveitosa a regulao exercida pelo prprio mercado, na medida em que a ao estatal tende sempre a gerar ineficincias e a ser capturada pelos agentes econmicos consolidados num dado setor. Neste sentido, ver George J. STIGLER, A Teoria da Regulao Econmica, e Richard A. POSNER, Teorias da Regulao Econmica, ambos traduzidos e includos na coletnea coordenada por Paulo Todescan MATTOS, Regulao Econmica e Democracia: o Debate Norte-Americano (So Paulo: Editora 34, 2004). Aqui reside um carter bastante peculiar do debate brasileiro, onde surpreendentemente aqueles que defendem a atuao reguladora estatal, mormente por meio de agncias reguladoras, so tomados como defensores do pensamento neoliberal, algo bastante inusitado para um autntico neoliberal. 3 Sobre as acepes de regulao, ver Vital MOREIRA, Auto-Regulao Profissional e Administrao Pblica, Coimbra: Almedina, 1997, p. 35.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

Em outra oportunidade defini a regulao como sendo a funo pblica de interveno em face da ordem econmica pela qual o Estado restringe, condiciona, disciplina, promove ou organiza as iniciativas pblica e privada na atividade econmica com vistas a assegurar seu funcionamento equilibrado e a realizao de objetivos de interesse pblico.4 Basicamente, deve-se ter em mente quatro elementos que a meu ver definem a atividade regulatria, a saber: (i) uma funo pblica, no se confundindo com mecanismos de auto-regulao5; (ii) cuida-se de uma interveno sobre e no na ordem econmica, no sentido de que ela no se confunde com a atividade estatal de absoro de atividade econmica; (iii) tem escopos que envolvem a ordenao desta atividade, desde o impedimento parcial de sua explorao a alguns agentes (por exemplo, limitao ao nmero de prestadores) at a normatizao da sua atividade, passando pelo condicionamento e induo dos atores, (iv) e, principalmente, tem objetivos voltados busca do equilbrio do setor regulado sem descuidar da proteo dos hipossuficientes e da promoo de outras pautas definidas nas polticas pblicas para o setor6.

1.2 Diferentes competncias na regulao

Para bem exercer a atividade regulatria nos termos acima definidos, o ente estatal7 dela incumbido tem de reunir um plexo importante de competncias. Em linhas gerais, os reguladores ho de ter as seguintes competncias: (i) normativa, correspondente capacidade de emitir comandos gerais e abstratos, em conformidade com a lei, mas independentemente do poder regulamentar atribudo ao chefe do Poder Executivo; (ii) adjudicatria, consistente na prerrogativa de emisso de atos concretos voltados a admitir a integrao de atores econmicos no setor regulado (v.g., licenas, autorizaes, concesses, permisses) e para conferir-lhes direitos especficos (como na regulao tarifria, quando existente); (iii) fiscalizatria, para monitorar a ao dos particulares e exigir-lhes atuao conforme a ordenao do setor; (iv) sancionatria, para reprimir condutas que discrepem dos padres estabelecidos e coibir falhas de mercado ou violaes aos direitos dos consumidores dos bens ou servios regulados; (v) arbitral, para dirimir conflitos entre regulados, sem prejuzo da inafastabilidade da apreciao judicial, e (vi) de recomendao, traduzida no poderdever de subsidiar, orientar e informar ao poder poltico, as necessidades de formulao ou reformulao nas polticas pblicas setoriais. Para bem exercer este amplo rol de competncias, os reguladores acabam por reunir funes no apenas prprias aos rgos administrativos, mas tambm funes prximas ao legislativo (poder normativo infralegal) e mesmo ao judicirio (capacidade de dirimir conflitos internos ao sistema, evitando a sobrecarga de litigiosidade)8. Alm disso, o seu exerccio envolve uma
4 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu regime jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 165-166. 5 Sobre essa distino, ver meu Regulao Estatal e Auto-Regulao na Economia Contempornea. In: REALE, Miguel; REALE JNIOR, Miguel; FERRARI, Eduardo Reale (org.). Experincias do Direito. Campinas: Millennium Editora, 2004, p. 147-166. 6 Nos dizeres de Vital MOREIRA, a regulao em um setor da economia h de estar destinada a garantir o seu funcionamento equilibrado de acordo com determinados objetivos pblicos (op. cit., p. 34). 7 Falo ente, pois entendo que, embora seja mais adequado cometer a atividade regulatria (na acepo aqui adotada) a uma pessoa jurdica dotada de forte autonomia (uma agncia), h muitos rgos estatais desprovidos de personalidade jurdica prpria ou de autonomia reforada que exercem plenamente tal funo. Como ocorria no primeiro caso, no passado, com a Comisso de Valores Imobilirios e, no segundo, como ocorre hoje com o Banco Central. 8 Sobre isso, ver Bilac PINTO, Regulamentao Efetiva dos Servios e Utilidade Pblica, Rio de Janeiro, Forense, Edio Revista e Anotada por Alexandre Santos de Arago, 2001.

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alta especializao, de modo a (i) permitir uma maior eficcia de suas decises; (ii) impedir decises que, por desconhecimento das peculiaridades do setor, levem desorganizao do setor; (iii) reduzir o dficit informacional entre o ente pblico e o agente privado, permitindo que a interlocuo entre eles no seja passvel de manipulao pelo mercado9.

1.3 Agentes de regulao

Como dito acima, o exerccio da regulao no exclusivo dos entes autnomos (agncias), nem tem uma abrangncia idntica em todos os setores e em todo o transcurso histrico. No Brasil, encontramos atividade regulatria estatal (aqui em sentido amplo) desde pelo menos o final do sculo XIX. A atuao da Primeira Repblica no mercado de caf, os controles sobre as casas bancrias (mesmo antes da criao do Banco Central, marco da mais hodierna regulao entre ns), os estoques reguladores da Central de Abastecimento Cobal, as Comisses Interministeriais de Preos (e especialmente a atuao do Ministrio da Fazenda no setor de medicamentos), em um certo perodo a atividade da Superintendncia Nacional do Abastecimento Sunab, todas estas experincias envolveram de alguma forma a atividade regulatria. Do mesmo modo nos setores qualificados, como servios pblicos ou nas atividades econmicas em que o Estado (em regime de monoplio ou no) atua, nestes segmentos houve sempre uma incidncia de regulao estatal, realizada por dentro das estatais neles atuantes. Por fim, a prpria atividade de poder de polcia econmica tampouco deixa de ser uma manifestao regulatria. Ocorre que, nestes exemplos histricos, a regulao tinha (e em alguns casos segue tendo) caractersticas bastante distintas daquelas que identifico na moderna regulao. Dentre vrias diferenas que podemos identificar, duas so mais relevantes. A primeira diz respeito aos objetivos da regulao. Nestes modelos mais tradicionais, o principal objetivo da interveno regulatria estatal voltava-se aos interesses do Estado (a razes de soberania, de desenvolvimento, de polticas econmicas). Pouca ou nenhuma importncia tinha o usurio do bem ou servio regulados no tocante aos seus direitos de consumidor. Alis, muitos sustentavam que, em se tratando de atividade explorada ou reservada ao Estado, nem sequer haveria relao de consumo. A segunda cuida da relao entre regulao e polticas governamentais. Muitas das experincias regulatrias do passado se confundiam com a ao de governos voltada a conduzir os interesses regulados para as demandas polticas conjunturais. Exemplo disso so a poltica tarifria do setor de energia nos anos 1980 vis a vis a conteno inflacionria (com impactos tremendos para o esgotamento da capacidade energtica nacional no final do sculo passado), a poltica de preos e abastecimento ao tempo do Plano Cruzado, e mesmo a regulao no setor de Saneamento Bsico existente ao tempo do Plano Nacional de Saneamento Planasa.

9 Trata-se do tema da assimetria informacional. Basicamente, h a tendncia de o agente que explora uma atividade econmica conhecer o seu negcio (sua atividade) muito mais do que o agente pblico. No por uma aptido inata, mas pelo fato de se envolver no dia a dia dos problemas, custos, condicionantes e perspectivas da atividade, alm de recrutar quadros qualificados para poder ajud-lo a gerir o seu negcio. A qualificao e a especializao do regulador podem servir para diminuir essa diferena (assimetria) de conhecimento (informaes), ensejando que regulado e regulador interajam sem desigualdades.

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Sem retomarmos a discusso sobre o mbito de abrangncia da atividade regulatria, podemos identificar, no tocante s caractersticas do ente que exerce a regulao, trs diferentes modalidades do seu exerccio.

1.3.1 Regulao poltica

A regulao poltica aquela exercida pelos rgos governamentais, com estrita adstrio s pautas polticas conjunturais. Fundamentalmente a regulao exercida pelos rgos da administrao central, sem separao entre as decises governamentais, as decises de polticas pblicas10 e as decises de cunho regulatrio. No que seja impossvel a regulao exercida pela Administrao direta. Ocorre, porm, que a submisso hierrquica que lhe caracterstica tende a impedir que a regulao por ela exercida alcance os objetivos de manuteno do equilbrio do sistema regulado. Num regime democrtico natural que o tempo da deciso poltica seja balizado pelo calendrio eleitoral, o qual muitas vezes incompatvel com a estabilidade e harmonia necessrias aos setores econmicos que envolvem planejamento e investimentos de longo prazo. De outro lado, tambm prprio da Democracia que o governante identifique o indivduo como eleitor, mais do que como consumidor ou cidado. Veja-se o exemplo das tarifas de transporte coletivo nas grandes cidades. J chega a ser folclrico que elas s so reajustadas em anos mpares (quando no h eleio). Por menor que seja a inflao, em um ano ela consumir parte significativa da margem do negcio das empresas de nibus, razo pela qual para compensar, tradicionalmente, o poder pblico flexibiliza exigncias de qualidade dos servios, aceita protelar investimentos, e faz vista grossa para o descumprimento de obrigaes contratuais. Supostamente beneficiado por uma artificial reduo de tarifas, o usurio do transporte prejudicado pelo aumento da precariedade do servio. Tome-se outro exemplo, agora no setor de saneamento. A universalizao dos servios de abastecimento de gua no foi feita nas ltimas dcadas sob o plio da racionalidade econmica, nem das premissas de desenvolvimento social. Isso porque a deciso de investimento das empresas estaduais muitas vezes atendia racionalidade poltica (ou melhor, geopoltica, baseada no mapa eleitoral ou nas alianas governamentais). Do mesmo modo, o crescimento da penetrao do abastecimento de gua no foi acompanhado na mesma proporo pela capilarizao e ampliao das redes de esgotamento sanitrio, dada simplesmente a pouca atratividade eleitoral desta universalizao. Tem-se, ento, que a regulao efetivada no mbito da Administrao central, vinculada que estritamente racionalidade poltica, tende a se apresentar com fortes dficits de estabilidade, autonomia e racionalidade econmica, sendo, pois, fortemente desaconselhvel.

10 Sobre a distino entre polticas pblicas e polticas de governo, ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico, p. 84-87.

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1.3.2 Regulao interna aos operadores

Outra possibilidade de regulao aquela feita de forma intestina pelo agente operador da atividade que se quer regular. Esse agente pode ser uma empresa privada ou uma estatal. O primeiro caso, j havido no passado, no mais cogitvel nos dias de hoje, sendo descartado como aceitvel na literatura contempornea dada a forte incompatibilidade dela com os objetivos pblicos a serem buscados pela regulao. H, porm, quem defenda a estatal (mormente quando monopolista) como o mais apto agente regulador de setores estratgicos. Basicamente a regulao interna a um operador estatal ensejada pela atuao da empresa estatal como brao da ao do poder pblico sobre o setor. Sendo submetida ao comando do Estado, presumir-se-ia que a empresa estatal organizaria o setor de modo a perseguir objetivos de poltica pblica previamente definidos. Assim, a qualidade, o preo, a oferta e a regularidade do provimento dos bens ou servios que exploraria como agente econmico seriam consentneos com os padres definidos pelo poder pblico seu controlador, fazendo com que atividade econmica e regulao se confundissem numa mesma ao estatal. Porm, esse modelo regulatrio, de reunio de operador econmico e regulador num mesmo agente, acaba por ter todos os defeitos da regulao poltica acima vista e ainda outros, a saber: (i) a autonomizao dos interesses da empresa; (ii) o reforo do dficit de transparncia, e (iii) o maior distanciamento do administrado como consumidor. Explica-se. Por mais que a empresa estatal seja um instrumento de implementao de polticas pblicas (da sua criao por lei especfica, cf. art. 37, XIX, CF, e as restries ditadas pela subsidiariedade, cf. art. 173, CF), o fato de ser estatal no a faz menos empresa. Interesses corporativos, orgnicos e, no caso das sociedades de economia mista, dos scios privados, tendem a fazer prevalecer, sempre, no processo decisrio interno, um vis de prevalncia da atividade empresarial em detrimento da atividade regulatria. Salvo nos casos de enquadramento hierrquico ao poder poltico (algo nem sempre benfico adequada regulao, como vimos acima), raro que a empresa regule a atividade contra seus interesses de agente econmico. Doutro lado, a regulao interna ao operador no ser exercida com parmetros mnimos de transparncia. Raras so, nesta circunstncia, as normas regulatrias editadas com publicidade ampla. Mais raro ainda o envolvimento do usurio no processo regulatrio. Impossvel se ter estabilidade ou se antagonizar com os interesses do operador. Por fim, quando no h a separao regulador operador, a tendncia da regulao de ver o administrado como beneficirio das utilidades pblicas, tambm relegando a um segundo plano seu papel como consumidor ou cidado. O enquadramento como beneficirio leva a que essa regulao trate o administrado no como algum que tem direito ao bem ou servio porque por ele paga ou porque a Constituio lhe assegura esse direito. Ao contrrio, ele visto como algum que usufrui de uma benesse, que se utiliza individualmente de algo que um bem pblico (aqui uso o termo no sentido veiculado pelos economistas, como sinnimo de bem comum). Segue da que essa regulao intestina bem pouco assecuratria de direitos aos administrados, quase nada preocupada com a universalizao da oferta e fortemente mediada pelos interesses ou corporativos (da empresa) ou polticos (do governo de turno).

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1.3.3 Regulao externa ao operador

Mais recentemente desenvolveu-se um modelo de regulao exercida por ente apartado do operador (privado ou estatal) do bem ou servio regulados. Essa separao de funes j em si (pelas razes sumariamente expostas acima) um grande avano11. Permite que se entenda e maneje duas eventuais funes do Estado: prover uma utilidade diretamente (quando isso se fizer possvel e necessrio) e, ao mesmo tempo, ordenar a atividade dos operadores (inclusive, os estatais) de modo a permitir o funcionamento ldimo do setor e o alcance dos objetivos pblicos para ele definidos. O regulador especfico pode, ainda, se apresentar como um ente dotado de autonomia ou no. A primeira situao, por bvio, mais recomendvel. A segunda, porm, no deixa de ser uma possibilidade melhor do que a regulao exercida pelo prprio poder central ou intestinamente pelo operador.
1.3.3.1 Por ente vinculado

Entendo haver regulao pelo ente vinculado quando as competncias regulatrias so atribudas a um integrante da Administrao indireta, dotado de personalidade jurdica prpria (normalmente um ente autrquico12), porm sem garantias efetivas de autonomia. Bom exemplo o Banco Central que, h anos, regula o sistema financeiro (exercendo todas aquelas seis competncias acima indicadas) sem, contudo, ter assegurada, ex vi lege, sua autonomia. Outro exemplo, no passado recente, foi a Comisso de Transportes criada no estado de So Paulo para regular o setor de rodovias e que, depois, se converteu na agncia setorial estadual (Artesp). O grande problema dos entes segregados desprovidos de autonomia que o pleno exerccio da regulao por eles no institucionalmente assegurado. Depender do grau de intromisso do poder central sobre sua atividade. Embora o Decreto-Lei 200/67 confira alguma autonomia para as autarquias em geral (afastando a subordinao hierrquica em favor de um poder de tutela), a ausncia de autonomia reforada (independncia) orgnica e funcional expe seus dirigentes vontade poltica sempre que ela se manifeste.
1.3.3.2 Por ente autnomo

Tenho comigo que este o modelo mais adequado para o exerccio da moderna regulao. Os entes autnomos (genericamente denominados agncias reguladoras) so pessoas jurdicas especialmente criadas para este fim, s quais a lei assegura mecanismos aptos a

11 Ver meu Balano e Perspectivas das Agncias Reguladoras no Brasil, In: Revista da Agncia Nacional do Petrleo, jul./set. 2001, n 15, p. 05. 12 possvel, em tese, que as competncias regulatrias sejam atribudas a uma empresa pblica, sociedade de economia mista, fundao pblica ou ente paraestatal. Estas configuraes, porm, apresentam problemas jurdicos. As primeiras, dada a sua natureza jurdica de direito privado, o que traz dificuldades para exerccio do poder extroverso intrnseco regulao. Quanto fundao pblica, afora os interminveis debates sobre seu regime jurdico, h a meu ver uma certa incompatibilidade da atividade de regulao com a prpria concepo de fundao, embora entenda aqui no haver um impedimento incontornvel, mesmo porque as fundaes pblicas se aproximam do modelo autrquico, sendo por muitos denominadas autarquias fundacionais. Por fim, no mbito das paraestatais vislumbro o problema de ser incompatvel com a regulao estatal a delegao destas competncias a um ente que se situe fora do aparelho do Estado, em situao que faria a regulao estatal se aproximar dos modelos de auto-regulao.

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conferir-lhes autonomia decisria (independncia orgnica) e administrativa (independncia funcional). Como disse em outra oportunidade, so os instrumentos asseguradores da independncia que permitiro o exerccio da regulao com vistas ao equilbrio do sistema regulado e impresso (ponderada e prudente) das pautas de polticas pblicas definidas pelo setor. Destacamos, uma vez mais, que a independncia se demarca a partir de instrumentos jurdicos, mas s se consagra se o regulador detiver meios e instrumentos para bem exercer suas funes e tiver rigor e transparncia para assegurar sociedade que os objetivos da regulao continuem sendo pblicos.13 Se em geral a autonomia do ente regulador importante para o bom desempenho da hodierna regulao, no setor de saneamento, veremos, ela se mostra ainda mais vital. A caracterstica intrincada da prestao dos servios, principalmente o aspecto federativo e suas interfaces com outros mbitos de regulao (aspectos ambientais, de sade pblica, dependncia de recursos hdricos), a possibilidade de delegao da atividade regulatria e a presena de empresas estatais estaduais como atores econmicos sobremaneira fortes, tudo isso torna praticamente indesvivel a obrigao de que o regulador seja institucionalmente protegido contra todo tipo de ingerncia no exerccio de sua atividade. Sem o que, est para mim claro, restaro frustrados os objetivos da regulao.

1.4 Objetivos da regulao

Vimos acima que a moderna atividade regulatria deve estar direcionada para dois grandes vetores: o equilbrio do sistema e a impresso de objetivos definidos nas polticas pblicas para o setor. Cada um destes vetores poderia ser desdobrado em inmeros objetivos e interesses pblicos que devem ser considerados pelo regulador, muitos dos quais conflitantes num caso concreto.

1.4.1 Equilbrio do sistema regulado

A regulao estatal sobre um setor econmico no nem pode ser antagonista da existncia do mercado setorial. A partir do momento em que nos afastamos (agora na acepo especfica de regulao exposta no item 1.1. supra) da interveno estatal direta (regulao por absoro do setor, com interdio ao mercado), devemos conceber o setor regulado como um sistema composto por agentes econmicos, consumidores, cidados desatendidos, bens pblicos, instituies, todos eles envolvidos em relaes jurdicas pautadas pela ordenao estatal (v.g., regulao). O papel do regulador, neste sentido, o de preservar o funcionamento deste setor, e ele o faz de trs maneiras: primeira, impedindo que as falhas inerentes ao prprio funcionamento do setor comprometam seu funcionamento e limitem sua prpria existncia; segunda, contribuindo para que impulsos desorganizadores externos ao sistema comprometam seu equilbrio, agindo, portanto, para neutralizar ou reduzir estes impactos exgenos, e, por fim, terceira, evitando que a prpria atuao do regulador seja um fator de desestabilizao do segmento. Doutro lado, na hodierna regulao, tenho comigo que o xito da interveno estatal depende do equilbrio entre interesses privados (competio, respeito aos direitos dos usurios, admisso da explorao lucrativa de atividade econmica) com as metas e objetivos de inte13 Ver meu Agncias Reguladoras Independentes: Fundamentos e seu Regime Jurdico, Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 79-80.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

resse pblico (universalizao de servios, reduo de desigualdades, modicidade de preos e tarifas, maiores investimentos etc.). Se, por exemplo, se podia impor ao operador estatal a reduo dos valores cobrados por um bem ou a obrigao de expandir o universo de atendimento de seus servios sem grande necessidade de mediao (ainda que isso importasse, no mdio prazo, malefcios para a coletividade), num contexto de nova regulao e de abertura de atividades relevantes explorao privada faz-se necessrio uma ponderao, um sopesamento, um equilbrio enfim, entre as metas de interesse geral e os objetivos dos particulares envolvidos (repita-se, sejam eles operadores econmicos ou consumidores). neste exato quadrante que se concebe a moderna regulao. Essa busca de equilbrio nem sempre bem compreendida. Por vezes, ela confundida com a captura do regulador pelos regulados (pois a atividade do regulador parece ser-lhes excessivamente benfica, protetiva). Outras vezes confundida com uma inrcia, uma letargia ou at mesmo omisso do Poder Pblico em tomar prontamente medidas adequadas14. No creio que, em geral, uma e outra crtica procedam. Elas, na verdade, revelam alguma desateno com duas dimenses fundamentais moderna regulao: a sustentabilidade dos operadores e a estabilidade regulatria.
1.4.1.1 Sustentabilidade dos operadores

O objetivo de preservao da sustentabilidade dos operadores no pode nem deve ser confundida com a proteo regulatria da ineficincia econmica do operador ou com a proteo dos interesses individuais dos seus controladores. Porm, h que se ter em mente que a finalidade da interveno estatal num setor assegurar que a sociedade disponha de utilidades pblicas relevantes, para a oferta das quais imprescindvel a presena de operadores (pblicos ou privados). Nenhum benefcio coletivo h em que se desorganize a atividade destes operadores, em que se enfraquea sua higidez econmico-financeira ou que se lhes incapacite a capacidade produtiva. Veja-se o exemplo das instituies financeiras hoje nos Estados Unidos15, h uma dcada no Brasil16. A quebra de vrios bancos tem o condo de desorganizar totalmente o sistema financeiro e, ao fim e ao cabo, lesar milhes de correntistas e desorganizar a economia. Neste sentido, papel do regulador do setor no apenas acompanhar a solidez das instituies que nele atuam (conferindo inclusive confiana aos investidores e correntistas), mas tambm, em situaes-limite, atuar para impedir o colapso destas instituies. O que no se confunde com a proteo aos gestores ou controladores destas empresas, aos quais deve ser reservada a apurao de responsabilidade e a completa atribuio dos eventuais prejuzos decorrentes de sua inpcia empresarial. Um banqueiro perder seu banco natural e no compromete o equilbrio sistmico. Um grande banco desaparecer, quebrar, tende a ser catastrfico. Portanto, nenhum estranhamento deve haver em se dizer que uma das funes do regulador preservar o equilbrio do sistema zelando pela solidez dos agentes econmicos, impedindo

14 Ver Os Desafios da Regulao, 10 Anos depois. In: Revista ABAR, So Paulo, p. 58 e ss. 15 Com as diversas intervenes do governo americano e do seu banco central para evitar a contaminao de todo o sistema financeiro pela crise dos subprimes e a incapacidade de solvncia das instituies que atuavam alavancadas em hipotecas imobilirias. 16 Fao referncia ao PROER.

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que eles sejam comprometidos no como ativos econmicos dos seus donos, mas como instituies essenciais ao funcionamento do sistema17.
1.4.1.2 A entrada de novos operadores

Tambm cumpre um papel de equilbrio sistmico pelo regulador, sua funo de filtro ao ingresso de novos operadores ao setor regulado, algo que exercido no mbito daquelas competncias adjudicatrias acima enunciadas. Certo deve estar que essa funo no pode ser exercida sem critrios ou meramente como uma forma de preservar o mercado explorado pelos operadores j estabelecidos. O ingresso de novos operadores tende a ser, em princpio, sempre positivo, pois traz aumento de competio, incentiva a reduo de preos e o aumento de oferta e de qualidade aos consumidores. Porm, em alguns setores regulados, justificvel a restrio admisso de novos operadores. Isso pode ocorrer, basicamente, em duas circunstncias. Primeiramente, em atividades que por suas caractersticas envolvam monoplios naturais de tal modo que um incentivo maior duplicao de investimentos acabe por gerar ineficincia econmica. Isso ocorrer particularmente nas chamadas indstrias de rede, caracterizadas por elevados investimentos iniciais, baixos custos incrementais (pelo ingresso de novos usurios da infra-estrutura instalada) e pela desproporo entre investimentos para duplicao da rede bsica em face da receita que pode ser obtida pelo novo entrante. Nestes casos, h que se ver com bastante cuidado a ampliao do nmero de operadores, pois um erro de avaliao pode gerar um custo econmico a ser assumido pelos consumidores. A outra situao aquela de setores em que os operadores atuantes esto submetidos a metas de universalizao (ampliao da oferta dos bens ou servios regulados a parcelas populacionais cuja localizao geogrfica ou a renda no predicam uma atratividade econmica). Nestes casos tambm deve o regulador ponderar o funcionamento equilibrado do sistema, sopesando viabilidade econmica e interesse pblico, ao decidir pela ampliao do nmero de operadores. Tudo isso, porm, deve ser ressaltado, so situaes excepcionais e que no mais das vezes podem ser isoladas em modalidades especficas de servios ou em espcies isoladas de bens. De tal sorte que uma interdio parcial de ingresso de novos operadores no pode se traduzir em uma reserva de mercado ampla e permanente aos operadores estabelecidos.

17 Reforo aqui uma certa concepo da empresa como instituio, como uma decorrncia da funo social da empresa. De fato, tenho comigo que o lucro no um mal necessrio. sim um fator extremamente positivo para o desenvolvimento econmico e social (friso, tambm social) de um pas. A empresa cumpre uma funo social que no se limita meramente gerao de empregos. Ela constitui um ncleo de organizao do sistema produtivo, um plo de inovao e um vetor de eficincia e competitividade nas economias contemporneas. Portanto, afora ser um elo da riqueza dos seus controladores ou daqueles que de seu capital participam (os quais podem inclusive estar difusos na sociedade, como ocorre com as empresas de capital aberto e pulverizado), dizer, um bem privado, as empresas so tambm instituies que integram o sistema econmico e permitem que ele tenha pujana. So neste segundo sentido no ativos, mas bens pblicos (no sentido econmico). Quando falo no papel do regulador na sustentabilidade e preservao dos operadores, estou me referindo empresa como instituio e no como bem privado dos seus acionistas.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO 1.4.1.3 A estabilidade e previsibilidade da regulao

A segunda dimenso do vetor equilbrio sistmico o que eu chamo de estabilidade regulatria. funo do ente regulador permitir que haja previsibilidade e segurana jurdica. Ou seja, cumpre a ele evitar que a interveno estatal seja feita de golpes, abruptamente, em desateno a regras, parmetros e processos prvia e claramente definidos. Tal dimenso tem sido defendida como essencial a assegurar investimentos e a garantir contratos. importante tambm por isso, mas muito mais. A estabilidade e a previsibilidade so garantias da prpria sociedade contra o engodo, a empulhao, a conduo da regulao ao sabor do voluntarismo poltico. No vai da dizer que a regulao deva ser esttica, inaltervel ao longo do tempo. O que se afirma que deve ser assegurado ao setor regulado de um lado um processo disciplinado de reviso e atualizao dos marcos aplicveis e de outro um forte influxo de proteo confiana legtima. O que significa interditar comportamentos inesperados, astuciosos ou oportunistas pelo regulador, alm de forte dose de transparncia e antecipao dos cmbios que se pretende fazer ao longo do tempo. Fundamental nesta dimenso da previsibilidade e estabilidade da regulao a submisso da atividade regulatria processualidade, de modo a que toda deciso tomada pelo ente regulador deva estar inserida no devido processo, deva ser precedida no apenas de atos preparatrios pblicos e transparentes, mas que permitam o envolvimento do administrado na sua produo.

1.4.2 Implementao das pautas de polticas pblicas

O outro objetivo vetorial da regulao, pareado com o equilbrio do sistema, a implementao de pautas de polticas pblicas ao setor regulado. Aqui divirjo da concepo mais tradicional que procura separar a regulao econmica (aquela voltada exclusivamente ao equilbrio do setor regulado, coibio das falhas de mercado), da regulao social (que teria por objetivo imputar ao setor metas e objetivos correspondentes a uma pauta distributiva, como a compensao de hipossuficincias). Para mim, especialmente luz do art. 170 da CF, as duas dimenses devem ser combinadas. De modo que cumprir ao regulador tambm concorrer para implantar no segmento regulado as polticas pblicas definidas nos espaos governamentais. Modicidade tarifria, universalizao, reduo de desigualdades, todos estes objetivos podem ser introduzidos no setor desde que seja dentro de parmetros objetivos e levando em conta a capacidade dos operadores em absorver tais demandas. Dentre estes objetivos de polticas pblicas implementveis pelo regulador talvez os mais importantes tenham relao com a consagrao dos interesses dos cidados enquanto consumidores da utilidade pblica regulada. Em relao a isso, podemos identificar duas classes de consumidores: o efetivo (aquele que j recebe o servio e que tem condies de usufru-lo como consumidor, com todos os direitos disso decorrentes) e o potencial (aquele que malgrado possuir direito a acessar a utilidade decorrncia de sua condio de cidado no rene condies econmicas, sociais ou geogrficas para dela desfrutar). A defesa de ambas as dimenses essencial hodierna regulao. Ao consumidor efetivo cumpre assegurar modicidade, qualidade, continuidade, regularidade, diversidade de opes. Ao consumidor potencial cumpre assegurar a efetiva fruio da utilidade. O que no implica

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somente em vedao de restries ao acesso, mas tambm em universalizao do acesso (induzindo que os operadores faam chegar a oferta do bem ou servio a toda gente), mas tambm o que chamo de universalizao da fruio (o que pode implicar no apenas modicidade tarifria, mas tambm, eventualmente, polticas publicas de subsdios, tarifas sociais ou at mesmo gratuidade para parmetros mnimos de fruio).

2. A regulao na lei de saneamento

A Lei 11.445/07, Lei Nacional de Saneamento, constitui um incomparvel avano na regulao dos servios de saneamento, introduzindo neste importante setor clara pauta de uma moderna regulao, nos exatos moldes do acima divisado. Basta ver a separao bastante ntida entre a definio das polticas pblicas do setor (art. 9, caput) e a execuo das tarefas de regulao (art. 20, pargrafo nico, entre outros). Digo que um forte avano por dois motivos. Primeiro porque sobre o setor sempre pairou uma forte indefinio regulatria, sendo tal funo exercida ou pelas administraes locais (de forma concentrada e centralizada) ou, no pior dos mundos, de forma intestina pelas empresas estaduais de saneamento. Ou seja, muito pouco se poderia falar de uma regulao efetiva e moderna do setor de saneamento at o advento da sobredita lei nacional. Antes de entrarmos nos contornos da regulao setorial proposta pela Lei 11.445/07, cumpre dar uma breve repisada nas dificuldades e especificidades da regulao do setor de saneamento.

2.1 A regulao no saneamento

Dentre todos os setores de infra-estrutura que envolvam indstrias de rede e servios de universalizao obrigatria, o saneamento um dos mais complexos do ponto de vista regulatrio. que nele vemos caractersticas tpicas de uma atividade passvel de explorao econmica (como o tratamento de efluentes industriais), um ncleo caracterizador de um servio pblico, e, ainda, uma infinidade de interfaces com polticas pblicas especficas (sade, ambiental, recursos hdricos, urbanismo). Tudo isso sem falar na interminvel disputa em torno da titularidade do servio18. Lembremos, antes de mais nada, que o prprio termo saneamento envolve controvrsias. Conforme a concepo que se adote, pode-se entender que estejam nele compreendidas apenas as atividades envolvidas na cadeia do abastecimento de gua potvel e no esgotamento sanitrio (concepo restrita), ou pode-se colocar dentro dele, alm destas, a limpeza urbana e a drenagem de guas pluviais (sentido amplo). A lei.11.445/07 adotou uma concepo ampla (art. 3, I) para a noo de saneamento.

18 Em outra oportunidade, deixei registrada a complexidade da regulao do setor apontando para trs aspectos: (a) as enormes externalidades (positivas e negativas) dos servios de saneamento ambiental, que tornam dificultoso seu tratamento como atividade meramente econmica; (b) o fato de estarem envolvidas atividades indivisveis, dificultando a delegao da prestao diretamente ao usurio final; e (c) as peculiaridades na definio do ente pblico titular do servio. (As parcerias pblico-privadas no saneamento ambiental, In: SUNDFELD, Carlos Ari. Parcerias Pblico-Privadas. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 311).

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2.1.1 Saneamento como atividade econmica

As atividades de Saneamento bsico tm evidente contedo econmico. Em sociedades predominantemente urbanas, o abastecimento de gua potvel em cada domiclio e o afastamento dos despojos produzidos pelo homem, individualmente ou no processo produtivo, implicam em inegvel utilidade dotada de valor econmico. E o tem por possuir um carter de utilidade acervvel individualmente por cada administrado, por ser um bem (no no sentido de objeto material, mas de utilidade necessria e escassa) fruvel individualmente. De fato, no fosse uma atividade atribuda ao poder pblico e certamente haveria um mercado de empresas que se disporia a realizar essas atividades para aqueles que se dispusessem (e tivessem renda suficiente) a por isso pagar. Note-se que no estou aqui a dizer que se trata de atividade econmica porque a sua oferta envolve custos. Qualquer prestao, divisvel ou no, de uma utilidade fruvel importa em custos. Na atividade econmica, porm, h uma demanda pelas utilidades que ela gera, de tal sorte que aquele que se dispe a ofert-la poder no apenas ressarcir seus custos, como obter uma remunerao (margem). Do fato das atividades de saneamento serem passveis de explorao econmica decorrem algumas conseqncias. Uma delas a possibilidade de em alguma etapa da cadeia do saneamento ou para algum usurio especfico, a oferta de utilidades ser feita integralmente num regime de explorao privado, com liberdade prpria ao regime geral das atividades econmicas. Exemplo disso o servio de coleta e tratamento de resduos de grandes poluidores (indstrias, centros comerciais, restaurantes) que, por disposio legal, tm a obrigao de tratar seus efluentes. As empresas que oferecem este servio direcionado a estes geradores o fazem em regime puro de mercado, sem oneraes prprias a um regime pblico. Tal situao foi muito bem percebida pela Lei 11.445/07 que, no seu art. 5 explicitamente retira do regime de servio pblico a ao de saneamento executada por meio de solues individuais, desde que o usurio no dependa de terceiros para operar os servios, bem como as aes e servios de saneamento bsico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resduos de responsabilidade do gerador. Tenha-se em mente, porm, que o fato de uma atividade ser considerada por disposio legal ou constitucional como servio pblico no lhe retira a essncia de ser passvel de explorao econmica. Tal determinao legal apenas impe ao poder pblico que adote as medidas jurdicas econmicas (inclusive, eventual subsdio19) aptas a assegurar a oferta de forma contnua e plenamente acessvel de tal utilidade.

2.1.2 Saneamento como servio pblico

Tampouco se discute que os servios de saneamento so servios pblicos. Embora possa existir controvrsia sobre qual o ente da federao que seja seu titular20, fato que a Constituio reserva ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a prestao de tal atividade. O saneamento se submete ao regime de servio pblico seja por razes econmicas, seja por razes sociais. Economicamente por se tratar de atividade dependente de infra-estruturas
19 A Lei Nacional de Saneamento trata disso basta e de modo bastante adequado, como veremos adiante. 20 Veja-se a este respeito a controvrsia firmada nas Aes diretas de inconstitucionalidade n. 1.842 e n 2.077, ambas em julgamento no Supremo Tribunal Federal.

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cuja replicao no economicamente vivel. Como s nas indstrias de rede o detentor da infra-estrutura tende a ser um monopolista, pois um competidor que deseje disputar este mercado e, para isso, invista numa rede prpria, dificilmente lograria capturar parcela de mercado suficiente para recuperar este investimento. E se o fizesse, levaria quebra do operador originalmente dominante, repondo a situao monopolista. Alm do que, durante o perodo de atuao dual, teramos o custo dos servios potencialmente majorados, posto que embutiriam a amortizao de investimentos duplicados. Sendo composto o saneamento predominantemente por atividades naturalmente tendentes ao monoplio, razo h para cometer ao poder pblico a tarefa de organizar sua prestao. Do ponto de vista social, a razo ainda mais patente. No ambiente urbano, torna-se imprescindvel para a sade pblica, para a dignidade humana, para o meio ambiente e para a ordenao urbanstica que se assegure permanentemente a adequada prestao desses servios. A natureza de servio pblico dos servios de saneamento consagrada pela Lei 11.445/07, especialmente no art. 2, no qual vemos arrolados os princpios que devem nortear a sua organizao e prestao21. Ao longo de toda a lei h referncias ao carter de servio pblico destes servios. Disso decorre uma importante concepo adotada pela lei. A de que em relao aos servios de saneamento existiro trs responsabilidades distintas: (i) a funo planejadora; (ii) a funo reguladora, e (iii) a funo prestacional. A funo planejadora (um dos maiores acertos da lei) vem tratada nos artigos 9 (que lista as atribuies do ente titular dos servios) e 19 (que lista o contedo mnimo do plano), alm de ser referida nos arts. 11, 14 e 20, como condio prvia para a regulao e a delegao dos servios. A funo de regulao, outro avano da lei, vem tratada em diversos artigos, os quais retomarei adiante. Por ora, destaque-se que a lei elege a regulao como condio de validade dos contratos de prestao dos servios (art. 11, III), atribui ao regulador a funo de arbitrar os conflitos entre distintos prestadores atuantes na cadeia (art. 12, 1) e a possibilidade do titular do servio delegar a atividade regulatria para entidade de regulao pertencente Administrao pblica de outro ente federado situado dentro dos limites do respectivo estado (art. 23, 1). Por fim, a funo de prestar os servios, que pela lei pode ser exercida pelo prprio ente seu titular, por ente de sua estrutura administrativa, por particulares delegatrios ou ainda por ente de outra esfera da federao22. Sempre, porm, ressalvada a hiptese de prestao direta, mediante contrato (art. 10). Importante aqui demarcar que para a Lei Nacional de Saneamento as trs funes so independentes e podem (diria mais, como veremos, deve) ser exercida por entes separados. De modo que ao poder pblico titular do servio compete planejar os servios, definindo a poltica pblica que quer ver neles imprimida. A atividade de regulao dever ser exercida por ente autnomo de sua administrao ou ser delegada para entidade de outra esfera federativa. Por fim, a prestao dos servios (execuo concreta das atividades dele integrantes)
21 So os seguintes princpios: (i) universalizao do acesso; (ii) integralidade; (iii) respeito ao meio ambiente e sade pblica; (iv) cobertura integral e segurana; (v) regionalizao; (vi) integrao s polticas pblicas; (vii) eficincia e sustentabilidade; (viii) atualidade tecnolgica; (ix) transparncia; (x) controle social; (xi) qualidade e regularidade; (xii) integrao e gesto eficiente dos recursos hdricos. 22 Cf. art. 9, II, Lei 11.445/07.

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ser cometida a outra entidade que no aquela competente para regular (como se depreende do art. 21, I, da Lei).

2.1.3 Saneamento como vetor de polticas pblicas

Pois bem. Visto que o saneamento uma atividade econmica qual se reserva o regime de servio pblico, falta apenas demarcar que a importncia coletiva desta atividade vai alm. De fato, o saneamento no importante apenas por ensejar uma vida mais confortvel e digna aos administrados. H na sua existncia um forte impacto em diversas polticas pblicas, como as de sade, meio ambiente, urbanstica e de recursos hdricos. Diferentemente de outras utilidades pblicas, no caso do saneamento as externalidades a ele inerentes tornam a fruio do servio praticamente compulsria para alguma parcela de usurios. De modo que o saneamento ao mesmo tempo em que um direito dos usurios, acaba por ser tambm uma obrigao. Ao contrrio do que possvel de ocorrer com outros servios pblicos (telefonia, energia eltrica, distribuio de gs, transporte coletivo) em que o usurio pode abdicar do seu direito de fruio, organizando sua vida para no precisar de tais utilidades, no caso do saneamento uma indigitada opo de no se utilizar do servio num ambiente urbano pode trazer conseqncias graves para toda a coletividade23. O que faz o saneamento ser a um s tempo uma atividade econmica organizada como servio pblico e uma poltica pblica de adeso obrigatria para os indivduos. Isso contribui para dar notas bastante especiais para a regulao do saneamento. De fato, neste setor no se pe possvel cogitar de uma regulao meramente econmica, como acima dito. No se concebe que o regulador tenha competncias apenas para coibir falhas de mercado ou para manter o equilbrio do setor. Ele ter, necessariamente, incumbncias de assegurar o atingimento de objetivos postos nas polticas pblicas setoriais, alm de exercer um forte contedo de regulao social. Neste sentido devem ser lidas vrias disposies da Lei Nacional de Saneamento, especialmente o que vem consignado no art. 2, VI, que exige que a prestao (e, pode-se dizer, por decorrncia, a sua organizao, planejamento de regulao) deve se dar em articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental e de sade pblica24.

2.2 A regulao na Lei 11.445/07

A Lei Nacional de Saneamento, como dito, pode ser considerada um marco na moderna regulao brasileira. Os princpios vetoriais que ela abraa so consentneos com as premissas

23 verdade que isoladamente pode-se lograr criar sistemas isolados, mesmo em ambiente urbano, com captao de guas pluviais por cisternas e tratamento isolado de efluentes. Porm, seja pelos custos envolvidos, seja pela dificuldade de controle ambiental, tais solues no podem ser consideradas como excees aptas a desconfirmar esta constatao. 24 Embora aplicvel apenas ao mbito federal, o art. 48 tambm importante baliza da previso de articulao entre polticas setoriais: Art. 48. (...) Pargrafo nico. As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar a neceassria articulao, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento bsico.

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acima desenvolvidas. Propugna a lei pela separao entre operador do servio e regulador, que este seja dotado de autonomia em relao aos operadores e ao poder pblico titular do servio, que a configurao econmica da prestao seja voltada sustentabilidade, e que o regulador exera competncias plenas sobre os prestadores e usurios. Como dito, o primeiro ponto a delimitar um regime regulatrio consistente a exigncia de que os parmetros e objetivos que devem nortear a prestao dos servios sejam estabelecidos previamente outorga (contratual) da sua prestao a um operador. Temos ento, na lei, uma diviso de incidncia da regulao em dois blocos. De um lado, se os servios de saneamento forem prestados diretamente pelo ente seu titular ou por entidade de sua Administrao indireta, a lei pressupe que a regulao seja feita pelo prprio Poder Pblico, por seus rgos centrais ou pela via hierrquica. Com relao ao servio prestado pela Administrao direta, seria mesmo irrazovel submet-lo a uma regulao independente. Porm, no caso de descentralizao, mesmo que para ente da Administrao indireta, de rigor que se crie um ente especfico para exercer a regulao, pelas razes que j acima anunciamos. De outro, caso os servios sejam delegados a um operador privado ou integrante da Administrao indireta de outro ente que no o seu titular, ento obrigatoriamente dever haver, previamente delegao, a instituio de um ente que receba as competncias para regular o servio. o que se l no art. 11, III, da Lei 11.445/07. E note-se que tal condio prvia contratao compreende necessariamente toda a delegao a terceiros, pois nos termos do art. 10 da Lei mesmo o cometimento da prestao a ente pblico que no integre a administrao do titular depende de contrato, porquanto vedada qualquer outra forma de trespasse dos servios25. O regulador especfico, facultativo na primeira hiptese, obrigatrio na seguinte, deve pela lei se conformar aos princpios bsicos da hodierna regulao. Deve possuir independncia decisria e autonomia funcional (art. 21, I); atuar dentro dos cnones da transparncia, especializao e qualificao tcnica e eficincia (art. 21, II); observar a publicidade ampla (art. 26) e se submeter ao controle social (art. 11, IV). De resto, competir a ele exercer as competncias de normatizar os servios, estabelecendo regras sob os aspectos tcnico, econmico e social (art. 23). Regras estas que, obviamente, se adstrinjam aos limites previstos nas leis de cada ente titular dos servios e que o compatibilizem com as polticas pblicas, objeto dos planos por ele editados. Dentro do rol mnimo de regras listado no referido art. 23, encontramos pautas de regulao tcnica (incisos II e XI), tarifria (incisos IV, V e IX), contbil (incisos VI e VIII), concernente universalizao dos servios (inciso III), atinente s funes de fiscalizao da qualidade e regularidade dos servios (incisos I, VII, X). Importante lembrar que a Lei abre vrias alternativas de configurao do ente que exercer a regulao. A mais importante, pelo seu carter inovador, talvez seja a delegao das competncias regulatrias pelo titular do servio para um ente de administrao indireta de outra

25 o texto do art. 10: A prestao de servios pblicos de saneamento bsico por entidade que no integre a administrao do titular depende da celebrao de contrato, sendo vedada a sua disciplina mediante convnios, termos de parceria ou outros instrumentos de natureza precria.

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esfera da federao. o que vem previsto no 1 do art. 2326. Por este dispositivo, alguns requisitos devem ser observados. O primeiro requisito que a entidade reguladora delegatria pertena administrao indireta de um ente situado dentro dos limites territoriais do estado. Isso significa que, sendo os servios de saneamento municipais, o poder local poder delegar a regulao para um ente de outro municpio do mesmo estado, para um consrcio de municpios situados nos lindes estaduais ou para ente regulador do respectivo estado. Remanesceria a dvida quanto a saber se poderia haver delegao da regulao de um municpio para um ente da administrao federal. Na minha opinio, isto no se pe conveniente ou legalmente possvel. inconveniente porque a regulao do saneamento pressupe proximidade com as circunstncias locais (urbansticas, ambientais, sociais) que so incompatveis com um ente de abrangncia mais ampla. legalmente invivel, pois, do ponto de vista legal, interpreto o art. 23, 1 (entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo Estado) de forma a excluir os entes da administrao federal, pois ela constituda com limites obviamente mais amplos do que os estaduais. O segundo requisito que o ato de delegao fixe a forma como ser exercida a regulao e delimite quais competncias regulatrias so objeto de delegao. O que deixa claro que a delegao pode ser parcial, remanescendo o exerccio de competncias regulatrias com o poder pblico delegante. De todo modo, o que a Lei define como eixo central da regulao do saneamento que haja clara definio dos direitos e obrigaes da cada parte envolvida na prestao (poder pblico, prestador e usurio), competindo ao regulador zelar pelo cumprimento destas obrigaes e assegurar o respeito a esses direitos. Com ou sem delegao, o poder pblico deve delimitar claramente quais sero as competncias do regulador, devendo fazer constar do contrato de delegao dos servios claros dispositivos sobre tais competncias e seus limites. Algumas delas, porm, decorrem j da prpria Lei 11.445/07, como o caso do papel do regulador na indicao ao poder concedente da necessidade da adoo de medidas, como a interveno ou a caducidade da delegao (retomada dos servios), tal como previsto no art. 9, VII, in fine.

2.2.1 Direitos e deveres dos usurios

Como dito, um dos principais eixos da moderna regulao a colocao do usurio como destinatrio dos servios e cujos interesses justificam a atuao do regulador. O usurio dos servios a um s tempo um administrado que se submete determinao do Estado quanto indisponibilidade do servio (saneamento como funo pblica) e tambm um consumidor que paga para receber uma utilidade essencial, que deve lhe ser ofertada com qualidade, regularidade, modicidade e eficincia. Quando falamos de usurios de um servio pblico, lembremos, temos que ter em conta o usurio efetivo (aquele que consome o servio) e o usurio potencial (aquele que, como administrado e cidado, tem direito quela utilidade, mas a ela ainda no tem acesso por ques26 Art. 23. (...) 1o A regulao de servios pblicos de saneamento bsico poder ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituda dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegao da regulao, a forma de atuao e a abrangncia das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas.

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tes econmicas, geogrficas ou sociais). Deste ltimo darei conta adiante, quando tratar da universalizao dos servios de saneamento. Agora cuidemos do consumidor efetivo, aquele que j est integrado a uma relao de consumo dos servios de saneamento27. Como consumidor, o usurio dos servios de saneamento possui todos os direitos assegurados pelo Cdigo de Defesa do Consumidor28, apenas condicionados s peculiaridades de um servio pblico29. Essa a exata prescrio do art. 22 do CDC, que obriga ao Poder Pblico e a seus delegatrios fornecer aos cidados em geral servios adequados, eficientes, seguros e contnuos30. A Lei 11.445/07 detalha e especifica alguns direitos do usurio dos servios de saneamento. A pronto, prescreve como obrigao do poder concedente fixar preliminarmente o rol destes direitos (art. 9, IV) a que se obriga garantir. Alm disso, alguns direitos j so definidos no prprio texto legal. Assim, com a integralidade da prestao (art. 2, II), que impe que os servios de saneamento sejam organizados em sua plenitude e de tal modo que o acesso pela populao a eles seja conforme s suas necessidades e voltado mxima eficcia nos seus resultados. Embora entabulado na lei como um princpio, tenho que a integralidade predica concretamente um direito aos usurios, de modo a conferir-lhes legitimidade para postular, por exemplo, que os servios de abastecimento de gua sejam assegurados com grau pleno de potabilidade e no sejam dissociados dos servios de esgotamento sanitrio. Igualmente ocorre com a adequabilidade da prestao (art. 2, III). O consumidor efetivo e potencial (como de resto a sociedade de uma maneira geral) tm assegurado o direito oferta de todo o conjunto de servios de saneamento (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos) em condies aptas de salubridade e preservao do meio ambiente. Veja-se, aqui, que o direito assegurado de ndole pblica subjetiva e no meramente um direito individual (correspondente a uma relao de consumo), embora o direito adequada prestao dos servios ao consumidor efetivo seja tambm um direito, nos termos do art. 6 da Lei 8.987/95. Assim que a Lei estabelece ser objetivo da regulao estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios (art. 22, I). Tal direito (recebimento de servios adequados) se traduz tambm na preocupao da Lei em garantir que os servios sejam ofertados com padres crescentes de qualidade. Alm de

27 Como dito, na prestao dos servios de saneamento, o administrado goza de um benefcio duplo. Diretamente, por ter a seu dispor utilidades economicamente apreciveis (gua potvel nas torneiras e afastamento dos seus dejetos). Indiretamente, em especial no contexto urbano, porque tais servios tornam o ambiente mais salubre e habitvel. 28 Lembrando, alis, que o CDC enumera como um direito bsico dos consumidores a adequada e eficaz prestao dos servios pblicos em geral (CF. art. 6, X, CDC). 29 Por exemplo, o que ocorre com a liberdade de escolha. Embora ela seja uma meta perseguida em vrios servios pblicos (como as telecomunicaes) em muitos deles, como os de saneamento, tal liberdade cede frente a um monoplio justificvel por razes tcnicas ou econmicas. 30 o texto: Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. Dizemos que todos os servios pblicos so contnuos, pois o CDC aqui apresenta um equvoco, pois de duas uma: ou a atividade no essencial e no deve ser cometida ao poder pblico nem muito menos submetida ao regime de servio pblico; ou o e assim chegamos a uma tautologia. Releve-se, porm, este pecadilho, haja vista que o consumeirista normalmente pouco familiarizado com a matria de direito administrativo.

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ser um princpio geral (art. 2, XI), isso se v tanto na obrigao imposta ao Poder Pblico titular do servio de incluir nos contratos que tenham por objeto a sua delegao a incluso de metas progressivas de qualidade (art. 11, 2, II), quanto na imputao ao regulador de editar normas contemplando tais metas de expanso da qualidade (art. 23, III) e padres de atendimento ao pblico (art. 23, X). Note-se que embora estas prescries sejam indiretas, veiculando comandos para que os entes pblicos envolvidos editem as normas aptas a assegurar estes padres de qualidade, ainda, assim, a lei nacional acaba por garantir direitos aos usurios, pois a omisso em se estabelecer nos instrumentos de delegao e nas normas de regulao os padres de qualidade exigveis, antes de esvaziar o direito do usurio, permite que se questione a prpria validade jurdica da delegao ou que se obrigue o regulador a editar tais normas. De outro lado, embora no mbito de cada ente titular haja competncia para estabelecer parmetros de qualidade proporcionais s condies especficas da sua prestao, no h discricionariedade para fixar tais nveis de qualidade meramente ao seu alvedrio. Os parmetros de qualidade devero ser os melhores possveis luz das condies locais, respeitados os limites e condicionantes parmetros ambientais e de sade nacionalmente exigidos, e contemplar uma razovel progressividade no seu incremento e melhoria. Outro direito assegurado aos usurios, que de resto j poderia ser visto dentro do direito qualidade, a regularidade da prestao (art. 2, XI). A regularidade tem dupla acepo. De um lado ela se aproxima da qualidade no sentido de se manifestar na conformidade da prestao com os parmetros de qualidade definidos pelo regulador (v.g., manuteno dos nveis de potabilidade da gua, dos parmetros de vazo e escoamento) sem oscilaes imotivadas. A segunda acepo diz com a continuidade da prestao, entendida como a vedao da interrupo da prestao salvo por razes tcnicas justificadas (uma manuteno preventiva ou corretiva, por exemplo), ou na mais sensvel possibilidade de interrupo punitiva. Nestas duas hipteses a quebra da regularidade da prestao prevista e autorizada pela lei. No primeiro caso, nos termos das hipteses legais contidas nos incisos I e II do art. 40. O primeiro prev a possibilidade de interrupo quando existirem situaes de emergncia que atinjam a segurana de pessoas e bens. Temos aqui no apenas situaes em que a rede ou os equipamentos colocam em risco a populao do entorno (por exemplo, uma adutora que rompe e tem que ter seu funcionamento interrompido ou uma estao de tratamento que ameaa ruir e tem de ser esvaziada, restando inoperacional), como tambm situaes de colapso no abastecimento em que tenha de haver racionamento (e, portanto, constrio regularidade) para evitar que parcela da populao seja posta em risco por desabastecimento. J o inciso II do art. 40 trata da necessidade de interrupo circunstancial quando necessria tecnicamente para intervenes nos sistemas de abastecimento ou captao. Em ambos os casos, a quebra da regularidade deve estar justificada e se limitar, no tempo e na abrangncia, ao estritamente necessrio para contornar a situao emergencial ou tcnica que se impe. Nos termos do art. 40, 1, se tal interrupo for programada, ela dever ser comunicada aos usurios atingidos e ao regulador, comunicao esta que dever trazer a data e o horrio de incio e trmino da interrupo, bem como o motivo dela ensejador. Claro est que na hiptese do inciso I, se houver uma situao emergencial, esta comunicao prvia poder ser dispensada, substituindo-a por uma comunicao posterior, da qual constem os motivos da descontinuidade. As outras hipteses so o que chamamos de interrupo punitiva, autorizada em trs situaes: (i) por negativa do usurio em permitir a instalao de dispositivo de leitura (art. 40,

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III); (ii) por ter o usurio manipulado indevidamente rede, medidor ou instalao da operadora (art. 40, IV), e (iii) por falta de pagamento da tarifa (art. 40, V). No primeiro caso, a interrupo depender da comprovao objetiva da negativa do usurio, a qual dever ser documentada com a comprovao da sua notificao prvia e da sua omisso ou negativa, a qual poder se dar por certido do funcionrio da operadora das reiteradas tentativas em proceder a instalao, porquanto para este fim entendo que o preposto da prestadora h de ter f pblica. Lembre-se, que aps a notificao para que o usurio permita a instalao ou troca do medidor e caracterizada sua negativa, dever haver nova notificao, agora anunciando especificamente a suspenso do fornecimento, a qual dever ser feita com antecedncia mnima de trinta dias antes da cessao do fornecimento (art. 40, 2). Na segunda situao, a interrupo depender de prova da manipulao indevida e, na minha opinio, dever ser precedida de notificao para que, se possvel, o usurio restabelea a situao anterior manipulao (a menos que a adulterao coloque em risco o abastecimento dos demais usurios). Por fim, a suspenso da prestao por falta de pagamento. Antes de vermos os seus requisitos procedimentais, temos que retomar duas linhas do que acima sustentei. Embora os servios de saneamento possuam externalidades que os tornem quase servios de fruio necessariamente coletiva e integral, alm de possurem uma relao grande com os parmetros mnimos de dignidade e civilidade assegurados cidadania, no se pode descurar que se trata de uma atividade prestacional, que tem custos e que os mesmos sero arcados ou pelo conjunto dos usurios (quando custeados por tarifas) ou por toda a sociedade (quando custeados total ou parcialmente por fonte oramentria). Assim, o comportamento oportunista do usurio que consome o servio sem adimplir a tarifa (a conduta do free rider tpico) potencialmente deletria para os demais usurios, para os consumidores potenciais (beneficirios de polticas de universalizao) e para o sistema como um todo, que potencialmente poder ter sua regularidade e qualidade comprometidas caso o comportamento oportunista do usurio inadimplente se generalize. Portanto, nenhum sentido h em se ter uma tutela protetiva do usurio inadimplente, pois ele nada mais do que aquele que se beneficia do esforo de todos em assumir os custos dos servios. Tal afirmativa no elide nem a necessidade de que se tenha tarifas sociais, aptas a assegurar o consumo bsico da populao economicamente hipossuficiente, nem impede que se garanta nveis mnimos de fornecimento enquanto perdurar a situao de inadimplncia. Assim postos os fundamentos dessa interrupo, de se constatar que a Lei Nacional de Saneamento andou muito bem na matria. Embora reste ao regulador a tarefa de detalhar as regras procedimentais para esta interrupo (art. 23, V), a lei nacional j contempla alguns requisitos. O primeiro que haja prvia notificao ao inadimplente quanto (i) existncia do dbito e (ii) a proximidade do corte por conta desta dvida. Entendo que sejam duas notificaes, a primeira com base no art. 40, V, in fine, para que informe o valor do principal, os consectrios, o prazo e o procedimento para quitao do dbito; a segunda, que deve ter antecedncia de trinta dias do corte, resguardada pelo 2 do mesmo artigo 40. Afora isso, a lei nacional assegura (art. 40, 3) que, para alguns usurios31, mesmo havendo a interrup31 o texto da lei: 3o A interrupo ou a restrio do fornecimento de gua por inadimplncia a estabelecimentos de sade, a instituies educacionais e de internao coletiva de pessoas e a usurio residencial de baixa renda beneficirio de tarifa social dever obedecer a prazos e critrios que preservem condies mnimas de manuteno da sade das pessoas atingidas.

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o, se mantenha o fornecimento de um mnimo vital, apto a garantir condies mnimas de salubridade para os atingidos. Embora a lei garanta esse mnimo a apenas alguns usurios (instituies de sade, educao e assistncia e a usurios residenciais beneficirios de tarifa social), tenho comigo que a regulao local deve prever a garantia desse mnimo vital (mnimo mesmo, sem condescendncias outras que no sejam imprescindveis salubridade) a todo usurio inadimplente que tenha suspensa a prestao dos servios de saneamento32. Outro direito que assegurado aos usurios o de pleno acesso a informaes atinentes ao servio e de adequado processamento de suas queixas ou reclamaes. Tal direito previsto na lei nacional desde a construo dos princpios ordenadores do setor, quando arrola entre eles a transparncia das aes e a existncia de sistema de informaes (art. 2, IX) e obriga que o Poder Pblico estabelea sistema de informaes sobre os servios (art. 9, VI). Mais explicitamente, o art. 27, I, arrola como primeiro direito dos usurios o amplo acesso s informaes sobre os servios prestados33. Alm disso, este mesmo art. 27 desdobra esse direito informao garantindo aos usurios o direito ao prvio conhecimento de seus direitos e obrigaes (inciso II), acesso ao manual de prestao dos servios e de atendimento ao usurio (inciso III), bem como o acesso ao relatrio peridico sobre a qualidade da prestao dos servios (inciso IV). A estes direitos correspondem obrigaes atribudas ao regulador com vistas a assegurar que o prestador oferea, permanentemente, condies para que o usurio disponha de todas as informaes atinentes ao servio que toma. Isso fica patente no art. 23, que impe ao regulador disciplinar mecanismos de participao e informao ao usurios (art. 23, X). Quanto ao processamento de suas queixas, o mesmo art. 23 determina que o regulador fixe prazo para os prestadores dos servios comunicarem aos usurios quais conseqncias decorreram de suas postulaes atinentes aos servios ( 2), garantindo ainda ao usurio descontente com tais concluses do prestador que formule, diretamente junto ao regulador, nova representao dando conta de sua insatisfao com aquelas concluses e exigindo deste, regulador, que tome uma posio conclusiva quando s suas queixas ou reclamaes ( 3). Por fim, assegura a lei nacional aos usurios o direito a estarem representados nas instncias de controle social, especialmente nos rgos colegiados de carter consultivo (art. 47, IV). H tambm deveres definidos para os usurios. As obrigaes que podem levar interrupo dos servios so, por bvio, dever dos usurios (manter a integridade das redes, permitir a instalao ou tora de medidores, pagar a devida tarifa). Outrossim, outros tantos deveres relacionados utilizao dos servios viro consignados no contrato padro de prestao e na regulamentao a ser editada pelo regulador. H, porm, um outro dever, no propriamente contrado junto ao prestador, mas firmado pela lei como um dever em relao a toda sociedade. Trata-se do uso racional dos servios de Saneamento Bsico (em especial o consumo racional da gua), relativos ao consumo consciente. Isso vem refletido em mais de um dispositivo da lei nacional. No art. 11, 2, II, que prev a incluso no contrato de delegao de metas para uso racional da gua; e no art. 29, 1, que, ao se referir s diretrizes para fixao das tarifas, lista entre elas o carter inibitrio do consumo suprfluo e do desperdcio dos recursos, em especial o recurso escasso gua. Trata-se aqui de mais um aspecto peculiar
32 Aqui me parece que a lei est a se referir mais aos servios de fornecimento de gua tratada e de coleta e afastamento de esgotos, pois no caso de coleta e tratamento de resduos slidos ou do afastamento de guas pluviais dificultosa tanto a tarifao direta dos servios (o que no impede a delegao via PPP), quanto suspenso por falta de pagamento. 33 Nesta linha foi institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (art. 53)

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do Saneamento bsico, pois, diferentemente de outras utilidades pblicas, aqui o interesse pblico no est na elevao do consumo por parte da populao. Embora seja de interesse pblico ampliar o acesso a estes servios, isso no dever se refletir na desmedida elevao das quantidades a consumir, pois a meta de uso racional dos recursos escassos e de proteo ambiental predicam o objetivo de, com o tempo, termos mais pessoas (universalizao) consumindo menos servios (racionalizao).

2.2.2 Direitos e deveres dos prestadores

Todos os direitos assegurados aos usurios acabam por ter correspondncia em deveres atribudos ao prestador. De outro lado, tem-se que o rol de seus direitos e deveres advir sempre do que restar estabelecido no instrumento contratual de outorga. Diferentemente dos direitos dos usurios (efetivos ou potenciais), que tem uma base legal que, como vimos, antecede mesmo a participao na relao de consumo, no caso do prestador, seus direitos provm da condio de serem delegatrios do Poder Pblico na prestao dos servios de saneamento. Isso no afasta o fato de que a lei j assegure alguns direitos genricos do prestador. Assim , por exemplo, com o direito preservao das condies econmico-financeiras pactuadas no momento da contratao, nos termos do que garantem a Lei 8.666/9334, a Lei 8.987/9535 e a Lei 11.445/0736. Com efeito, o principal direito do prestador o de ser remunerado condizentemente pelos investimentos que implementa e pelo servio que presta, o que dever se realizar pela cobrana da tarifa adequada, assim entendida como aquela que proveja a sustentabilidade econmica e financeira da prestao dos servios. o que decorre do art. 29 da Lei Nacional de Saneamento. Em seu pargrafo primeiro, explicitamente, afirma a lei que as tarifas devero ser estabelecidas com vistas a gerar recursos para os investimentos necessrios, inclusive para sua ampliao da oferta (inciso III), para recuperar os custos eficientes na prestao dos servios (inciso V) e para remunerar adequadamente o capital investido pelo prestador para viabilizar a prestao (inc. VI). Doutro lado, alguns deveres do prestador so particularmente demarcados pela lei nacional. Um deles o dever de prover o regulador de todas as informaes e dados necessrios para o bom exerccio da regulao (art. 25). Aqui a preocupao clara do legislador com a assimetria informacional, dizer, a desproporo existente entre o fluxo a informaes detido pelo prestador em comparao com aquele disponvel ao regulador, por mais capacitado e especializado que ele seja. A mesma preocupao com a assimetria de informaes, agora em relao ao usurio, est no j comentado dispositivo (art. 27, III) da lei nacional que assegura ao usurio e, por conseguinte, impe ao prestador a existncia de um manual de prestao dos servios, ao qual dever ser dado amplo acesso aos usurios.

34 Especialmente o art. 58 e o art. 65. 35 Conforme o art. 9 e o art. 10. 36 Cf. o art. 22, IV e o art. 38.

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2.2.3 O regulador do saneamento

J me referi ao grande progresso da lei nacional em prever um regime de regulao autnoma para os servios de saneamento, algo que representa um enorme avano em relao ao sistema existente, decorrente de modelos das dcadas de 1960 e 1970, quando que se supunha que o simples fato do ente estatal se encarregar diretamente da prestao de um servio pblico j seria suficiente para colimar o interesse pblico. O direcionamento da lei nacional no sentido contrrio. Ainda que haja um ente estatal se incumbindo da prestao, a diretriz a ser buscada a de um ente regulador independente e capacitado para exercer as funes de fiscalizar, normatizar, ordenar e, principalmente, assegurar os direitos dos usurios e o cumprimento das metas e objetivos de polticas pblicas37.
2.2.3.1 Caractersticas

Nos termos da Lei Nacional de Saneamento, o regulador dever se caracterizar basicamente pela independncia decisria ( dizer, capacidade de determinar a poltica regulatria sem necessidade de confirmao de suas decises por nenhuma instncia hierarquicamente superior); autonomia administrativa, oramentria e financeira (capacidade de auto-organizao administrativa); especializao tcnica; absoluta transparncia em sua atuao (o que no se resume publicidade das decises, mas no processo decisrio amplamente aberto participao dos interessados)38.
2.2.3.2 Delegao

Ponto bastante importante da Lei Nacional de Saneamento a possibilidade de que a atividade de regulao seja delegada a um ente plurifederativo (v.g., um consrcio) ou para um ente regulador integrante da administrao pblica de outra esfera da federao (CF. art. 23, 1). Tal possibilidade se mostra especialmente importante, pois, tendo os servios de saneamento caractersticas predominantemente locais, predicando titularidade municipal, nem sempre ser conveniente instituir um rgo regulador em cada municpio titular dos servios. Par alm de implicar alguma ineficincia econmica, a multiplicao de rgos reguladores municipais tenderia a criar reguladores menos apetrechados e mais vulnerveis captura por prestadores integrantes de grupos (pblicos ou privados) com atuao em vrios municpios. Note-se que a funo a ser delegada aquela exclusivamente regulatria, no se confundindo com a tarefa de estabelecer a poltica pblica setorial. Esta compete e deve continuar com o Poder Pblico titular dos servios, nos termos do disposto no art. 9 da lei nacional. De fato, lemos no art. 8 que os titulares dos servios pblicos de saneamento podero delegar a organizao, regulao, fiscalizao (a qual, a meu ver, j esto compreendidas na atividade regulatria) e a prestao dos servios, enquanto no art. 9, sem previso de delegao, vemos restar reservado ao titular a formulao da respectiva poltica pblica.

37 Ver neste sentido, entre outros, o art. 11, III e o art. 21 da Lei 11.445/07. 38 Isso deflui claro do art. 21 da Lei 11.445/07.

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Certo deve estar que para que se admita a regulao, o ente regulador dever integrar a administrao pblica de um ou mais municpios situados dentro dos limites territoriais do ente titular dos servios ou, ento, integrar a administrao pblica do respectivo estado. De mais a mais, o ente delegatrio dever ser caracterizado pelos requisitos de independncia acima demarcados, pois que se assim no fosse o ente titular estaria cometendo no a um regulador, mas ao poder pblico de outro membro da federao atribuio que lhe prpria. Dizemos isso porque, nos termos da Lei (art. 25, 2) cabe ao regulador no apenas editar normas e padres para a adequada prestao dos servios, mas tambm interpretar os contratos de prestao dos servios, fixar critrios para sua execuo e, ainda, administrar os subsdios tarifrios eventualmente existentes. Tudo isso obriga a que o ato de delegao seja cuidadosamente elaborado, explicitando os limites e condies pelas quais se dar a delegao e fixando ainda objetivos e critrios de aferio da suficincia do regulador delegado. Neste sentido, os pontos positivos e negativos da experincia de delegao de atividades regulatrias no setor eltrico podem oferecer exemplo til aos entes delegantes.
2.2.3.3 Captura e formas de evit-la

Sempre que se fala em regulao, surge o tema da captura. Trata-se de uma formulao j antiga no debate americano, objeto de crticas contundentes39, e que poderia singelamente ser assim reduzida: o regulado tende a sempre capturar o regulador, fazendo com que a regulao sirva mais aos seus interesses de monopolista do que defesa do consumidor ou do interesse pblico. de se lembrar que a teoria da captura tem um corte marcadamente conservador, levando ao raciocnio de que em face da inevitabilidade da captura o melhor a fazer seria deixar que as foras de mercado agissem livremente. No cabe aqui aprofundar este debate, bastante mal posto na discusso ptria sobre as agncias. Aqui cabe dizer o seguinte: qualquer interveno estatal sempre ser passvel de se desviar dos seus objetivos e ser apropriada por interesses particularsticos. Antdotos para isso so conhecidos: transparncia, processualidade e controle, inclusive social. A Lei Nacional de Saneamento forte nestes fatores. Veja-se o disposto no art. 26, que obriga ampla publicidade de todos os instrumentos atinentes atividade regulatria, com garantia de acesso por qualquer cidado, independentemente da demonstrao de interesse direto. No mesmo sentido, vm os mecanismos de controle social40 previstos no j referido art. 47.

2.3 Objetivos da regulao

No regime da lei nacional, podemos identificar trs grandes objetivos a serem perseguidos pelo regulador, a saber: (i) a universalizao dos servios, (ii) a qualidade e eficincia da prestao e (iii) a modicidade tarifria.

39 Ver, por todos, Richard POSNER, Teorias da Regulao Econmica, op. cit. p. 56 e ss. 40 Controle social que a Lei define como o conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. (art. 3, IV).

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2.3.1 Universalizao dos servios

A universalizao do saneamento uma idia central na lei nacional. No por outro motivo, este o primeiro princpio fundamental apresentado (art. 2, I). A universalizao definida na Lei como o processo gradual (ampliao progressiva) da cobertura dos servios com vistas ao acesso de todos os domiclios ao Saneamento bsico (com outras palavras, o que se extrai do art. 3, III), definio esta que, conjugada ao princpio da integralidade da prestao acima explicado, importa na imposio de uma meta a todos os entes da federao de prover a todos os cidados brasileiros a possibilidade de usufruir na plenitude de todas as atividades que compem o plexo do Saneamento Bsico41. Para atingir estes objetivos, a lei pressupe, inclusive, a necessidade de subsdios para atendimento das populaes de mais baixa renda. Hiptese que reiterada pelo art. 13 da Lei, que trata da instituio de fundos de universalizao42. Veja-se, ademais, que a meta de universalizao dos servios fixada na lei no posta como uma mera norma programtica. Ela impe conseqncias na definio dos instrumentos de poltica pblica setorial. o que se l no art. 19 que, ao impor o plano de saneamento, define que ele dever conter os objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais (CF. inciso II).

2.3.2 Qualidade e eficincia da prestao

Outra preocupao recorrente da lei nacional com a qualidade e a eficincia na prestao dos servios de saneamento, o que implica uma mudana substancial em relao ao modelo ainda hoje vigente, de baixssima preocupao com os usurios e com a qualidade dos servios e do atendimento. A qualidade se reflete em vrios direitos assegurados aos usurios, como visto acima, e vem expressamente posta no art. 2, XI, como princpio fundamental do setor. A eficincia, igualmente, listada no rol de princpios (art. 2, VII), juntamente com a sustentabilidade econmica. H duas acepes de eficincia a serem perseguidas. A primeira, que poderamos chamar de eficincia alocativa, de corte econmico, e que se traduz na busca da melhor composio econmica, com vistas a atender ao princpio da economicidade. A outra vertente da eficincia, que chamaria de eficincia prestacional, se traduz no dever de prestao dos servios de saneamento com a maior integralidade e qualidade possveis nas condies especficas de cada ente titular. No primeiro sentido, a eficincia interdita desperdcios de recursos financeiros ou naturais. Na segunda, veda a prestao negligente, desarticulada, disfuncional ou desatenta aos direitos dos usurios.

41 Ou seja, todas as atividades referidas no art. 3, I, alneas a a d.38 Isso deflui claro do art. 21 da Lei 11.445/07. 42 o texto: Art. 13. Os entes da Federao, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podero instituir fundos, aos quais podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de Saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. Pargrafo nico. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo podero ser utilizados como fontes ou garantias em operaes de crdito para financiamento dos investimentos necessrios universalizao dos servios pblicos de Saneamento bsico. conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de Saneamento bsico.

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Na lei nacional encontramos as duas acepes de eficincia no texto. A primeira, alocativa, vem referida sempre que o texto trata da estrutura econmica e tarifria da prestao. Assim no art. 11, 2, IV (que determina a sustentabilidade econmica da prestao em regime de eficincia); no art. 22, IV (que determina que o regime tarifrio deve prever mecanismos que induzam a eficincia e permitam a apropriao dos ganhos de produtividade); no art. 29, 1, VIII (que estabelece que a remunerao dos servios deve perseguir a eficincia dos prestadores), e no art. 38, 2 (que se refere aos mecanismos tarifrios de induo eficincia, inclusive com fatores de produtividade). J a eficincia prestacional referida no art. 11, 2, II (prev a incluso no contrato de metas de eficincia do uso da gua, de energia e de outros recursos naturais); no art. 19, V, (mecanismos para a avaliao sistemtica da eficincia das aes programadas); no art. 23, VII, (avaliao da eficincia dos servios prestados); no art. 29, VI, (estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes), e ainda no art. 44 (considerao, no licenciamento ambiental, das etapas de eficincia). Neste segundo sentido, de capacidade de produo de resultados proveitosos, a lei se utiliza ainda, ora e vez, do termo eficcia, traando uma distino com a eficincia no sentido de que a primeira remete relao custo-benefcio, enquanto a segunda ao resultado das aes em face dos objetivos pretendidos.

2.3.3 Modicidade tarifria

Por fim, h a modicidade tarifria, objetivo sempre pretendido, mas de delimitao bastante dificultosa. Como j dito anteriormente, a modicidade no pode ser entendida como a remunerao baixa ou mdica. H vrios fatores a serem considerados, entre eles a necessidade j referida de permitir os investimentos necessrios ampliao da oferta ou manuteno da qualidade dos servios43.
2.3.3.1 Servios pblicos tm custos

Os servios pblicos, como qualquer atividade prestacional, tm custos. No Saneamento Bsico estes custos so elevados seja na implementao das redes e infra-estruturas de tratamento de gua e de esgotamento sanitrio ou mesmo de disposio final de resduos slidos, seja mesmo na operao (custos de energia, produtos qumicos, captao da gua). Alm disso, o fato de nas reas historicamente j servidas pelo servio os investimentos iniciais j estarem amortizados no torna tais custos marginais. Por um lado, h a sempre necessria reposio de redes antigas e a permanente necessidade de ampliao das estruturas de abastecimento e tratamento (fruto do crescimento vegetativo das populaes urbanas). Por outro lado h o fato de que a universalizao tem um custo que, ainda que parcialmente, arcado pela base dos usurios atuais dos servios. Tudo isso torna impossvel que se tome o princpio da modicidade tarifria (art. 22, IV) como tradutor do mero rateio do custo operacional pela base dos usurios servidos por um dado prestador numa determinada regio (localidade, municpio etc.).

43 Neste sentido e se preocupando com a viabilidade de prestao do servio (ou o que o senhor chamou de sustentabilidade), a lei prev as hipteses de reajuste e reviso tarifria (arts. 37 e 38). Prev tambm a possibilidade de grandes usurios negociarem suas tarifas com o prestador (art. 41).

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO 2.3.3.2 Formas de repartio dos custos

H trs formas puras de se atribuir os custos de um servio pblico: ou eles so distribudos entre os usurios (por tarifas ou taxas), ou so repartidos por toda a sociedade (mediante arrecadao tributria e destinao oramentria) ou, ainda, so repassados s futuras geraes (via os hoje no mais utilizados mecanismos de endividamento irresponsvel ou gerao inflacionria). Considerada a inconvenincia do ltimo modo de transferncia destes nus, restam os dois primeiros mecanismos a serem adotados isolada ou conjugadamente44. O que no se admite mais, nos dias atuais, que se organize a prestao de um servio pblico sem que se tenha em conta de onde sairo os recursos para custear sua implementao e operao. Isso no significa dizer que os servios pblicos devam ser direcionados apenas queles que podem remuner-los na sua integralidade. Isso feriria os pressupostos de coeso social e de desenvolvimento com reduo de desigualdades previstos na Constituio (CF. art. 170). Porm, longe se deve estar de imaginar que servios pblicos ho de ser indistintamente gratuitos ou que eles sejam atividades infensas a custos.
2.3.3.3 Sustentabilidade

A Lei Nacional de Saneamento exemplar neste sentido. Consagra, em vrios momentos, o princpio da sustentabilidade da prestao (CF. art. 2, VII), fixando como diretriz que ela seja atingida, sempre que possvel, pela remunerao por parte dos usurios (art. 29, caput). Esta remunerao, contudo, no deve ser estipulada em desconsiderao com as desigualdades regionais e sociais. Tanto que o art. 30 determina que a tarifao seja estipulada considerando categorias de usurios, nveis de servio, capacidade de pagamento dos consumidores, custos mnimos necessrios e o desincentivo ao uso abusivo dos servios. E os artigos 35 e 36, em seus incisos primeiros, obrigam que a cobrana pelos servios, respectivamente, de limpeza urbana e de drenagem de guas pluviais urbanas leve em conta o nvel de renda da populao da rea atendida. Mais importante, ainda, que a lei nacional expressamente prev a possibilidade de alocao de subsdios para atendimento de populaes de baixa renda (art. 3, VII) ou ainda para localidades que no tenham capacidade de pagamento (art. 29, 2), prevendo que estes subsdios podem ser (art. 31) cruzados (com incluso de parcelas excedentes tarifa para remunerar os custos deficitrios); diretos ao usurio (via complementao tarifria com recursos diretamente alocados); mediante subsdio indireto (modalidade prxima concesso patrocinada) ou, ainda, mediante subveno ao prestador com recursos oramentrios para perfazimento de investimentos sem viabilidade de retorno econmico. Vale lembrar que a Lei ainda permite que haja o subsdio cruzado entre reas ou regies de prestao, inclusive no mbito da gesto associada ou prestao regional. Ou seja, a Lei comete ao Poder Pblico a tarefa de dizer como pretende viabilizar a sustentabilidade dos servios (inclusive luz de suas pretendidas metas de ampliao do acesso), dando-lhe plenas condies para definir o modo de financiamento e de remunerao dos investimentos necessrios.
44 Veja que, por estes mecanismos, chegamos s trs modalidades de concesso regidas, hoje, pelas Leis 8.987/95 e 11.079/05. Na concesso comum, os custos so rateados exclusivamente entre os usurios. Na concesso administrativa, so arcados com recursos oramentrios e distribudos pelos mecanismos de tributao. Na concesso patrocinada temos um misto das duas modalidades;

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO 2.3.3.4 Transparncia

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O que, contudo, a lei impe que haja transparncia nos pressupostos econmicos da prestao. Assim, prev como condio para a delegao da prestao que haja estudos comprovando a viabilidade econmico-financeira da prestao integral e universal constante dos planos de Saneamento Bsico (art. 11, II); determina como obrigao mnima do regulador que edite normas relativas ao regime, estrutura e nveis tarifrios (art. 23, IV) e sobre subsdios tarifrios e no tarifrios (art. 23, IX). Determina, ainda, que as tarifas devem ser fixadas de forma clara e objetiva (art. 39) e que, caso haja mais de um prestador atuando na cadeia (como no caso de se ter servios de atacado e de varejo), sejam segregadas na conta do usurio a parcela correspondente a cada prestador (art. 12, 3). Ou seja, como era de se esperar numa lei nacional, a Lei 11.445/07 deixa a critrio do Poder Pblico, titular dos servios, a deciso de como devam ser custeados os investimentos e remunerados os custos dos servios de Saneamento Bsico. S no lhe permite que tais critrios desconsiderem a sustentabilidade da prestao ou sejam definidos sem conexo com a racionalidade econmica e com o planejamento setorial. Mais, ainda, veda peremptoriamente que tais critrios no sejam transparentes e explcitos. Ao que s se pode render encmios ao legislador.

3. Concluso: um longo caminho a percorrer

Pelo tanto que expus acima, bem se v que a Lei 11.445/07 constitui um grande avano para que tenhamos uma efetiva regulao no setor de saneamento. Uma regulao que coloque o usurio (efetivo e potencial) no centro da proteo estatal e que torne o Saneamento Bsico menos suscetvel s manipulaes polticas e aos interesses conjunturais. Pode-se dizer que a Lei Nacional de Saneamento rompe com um modelo esgotado e permite vislumbrar um novo e promissor ciclo para o segmento. No que restem resolvidas todas as questes que travam o desenvolvimento do setor, como o tema das competncias federativas ou da superao da situao herdada do antigo Planasa. Porm, os movimentos que j se pode acompanhar no sentido de criao de estruturas de regulao amoldadas lei, de esboos de delegao de competncias regulatrias e de retomada dos investimentos s me fazem ser mais otimista.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

5.2 Regulao, fiscalizao e sustentabilidade sob a tica dos direitos dos usurios dos servios de Saneamento Bsico
Joo Batista Lucena de Assis Urbano Medeiros Lima

1. Introduo
O sculo XXI chegou com profundas mudanas nas relaes sociais, polticas e econmicas e, evidentemente, no modelo de administrar o patrimnio pblico. As ltimas dcadas indicam que o papel do Estado sofreu grandes transformaes no Brasil e no mundo. Os escassos recursos pblicos para os investimentos necessrios e a m gerncia de parte dos servios pblicos indicam que eles s viriam a piorar se mantidos sob a chancela dos governos, principalmente no Brasil com suas dimenses continentais. Nesse cenrio, o Estado precisou buscar alternativas para se adequar s exigncias da sociedade. De maneira que, com esse novo redesenho, o Estado interventor e provedor, lentamente, d lugar a um Estado regulador, que fiscalizador, medeia e fomenta a economia em torno das polticas pblicas. De forma mais generalizada, as privatizaes levadas a efeito pelos governos desoneraram o Estado dos altos investimentos no setor dos servios pblicos, que passaram a ser de responsabilidade do setor privado. De modo geral os servios no eram bem prestados. As privatizaes eram a promessa de melhoria dos servios e de satisfao dos usurios e da sociedade como um todo. Partindo dessa compreenso, o Estado abre mo de ser executor dos servios para assumir as funes de planejador, regulamentador, controlador e fiscalizador dos prestadores dos servios. Assim, esse novo perfil ancorado na legislao vigente, no caso do Saneamento Bsico a Lei 11.445/2007,1 atribui s entidades de regulao (no Brasil, fortemente representadas por agncias) o papel fundamental e imprescindvel no que diz respeito regulao, fiscalizao e controle da execuo dos servios, no sentido de proteger a sociedade de prticas abusivas nas cobranas de tarifas, garantir a qualidade dos servios pblicos aos usurios e fazer cumprir os contratos, conforme estabelecido entre o poder concedente e as concessionrias2. Embora as entidades reguladoras, no formato de agncias, disponham de autonomia administrativa e financeira, no papel das mesmas a formulao de polticas pblicas para o setor. Essa tarefa continua sendo de competncia do Poder Executivo. Definidas as polticas e fixadas s diretrizes para o setor, cabe entidade reguladora viabilizar a implementao das mesmas por meio das atividades reguladora e fiscalizadora com controle social. Partindo da premissa que a regulao a grande novidade no campo da gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico, em virtude de constituir-se em base de um servio essencial

1 A Lei 11.445/2007, que estabelece diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico e a poltica federal. 2 Lei 11.107, de 6 de abril de 2005 Lei dos Consrcios Pblicos, que dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum e d outras providncias (BRASIL, 2005).

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para garantir que os usurios no sejam privados do direito ao acesso ou paguem taxas excessivas pelos servios prestados, nossa abordagem parte dos seguintes temas: 1. Regulao como funo pblica 2. Apropriao do direito do consumidor como dimenso relevante da regulao: usurio de servio pblico essencial versus consumidor de mercadoria que se adquire no mercado 3. Situaes de violao dos direitos do consumidor e aes que resultam em danos causados ao usurio dos servios pblicos de Saneamento Bsico 4. Direitos e deveres dos usurios no Saneamento Bsico (consumo sustentvel, direito de acesso ao servio, direito qualidade nos servios etc.) 5. Definio e caractersticas da entidade reguladora e condies para delegar a regulao e padro de atendimento ao pblico 6. Avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados, nvel de conformidade legal, atividades especficas de fiscalizao Em linhas gerais, trabalha-se com o referencial baseado na Constituio Federal, as Leis: 10.257/2001 regulamenta os artigos 182 e 183 da CF, a 11.107/2005 dos Consrcios Pblicos, e a 11.445/2007 das diretrizes nacionais do Saneamento Bsico e a minuta do decreto de sua regulamentao. Essa discusso se faz no sentido de esclarecer a interao da legislao para o setor saneamento, debatendo com Mattos na abordagem A Formao do Estado Regulado no Brasil, que analisa em primeira instncia a gesto pblica brasileira no cenrio atual sob o vis histrico do Estado regulador e a importncia e objetivos da regulao no Brasil. Em relao aos aspectos gerais da regulao, trabalha-se com Galvo Jr. e Silva (2006) e Galvo Jr. e Ximenes (2007). As bases para subsidiar os conceitos referentes fiscalizao, universalizao do acesso e do controle social sero buscadas na Lei 11.445/2007 e nos comentrios de Assis (2008). Quanto sustentabilidade dos servios, destaca-se a experincia em controle social, educao ambiental e participao popular realizada pela ARSBAN, no municpio de Natal/RN.

2. Regulao como funo pblica

Ao tratarmos de regulao como funo pblica, observamos que segundo o dicionrio Aurlio regulao ato ou efeito de regular. Com o novo cenrio constitudo no Estado brasileiro a partir das privatizaes do servio pblico antes de monoplio estatal, o governo federal adotou a mxima das agncias reguladoras e, a partir de ento, passou a criar mecanismos de controle social quadro que marca o cenrio das polticas pblicas de interesse social e dos servios pblicos3 concedidos. A progressiva retirada do Estado da prestao direta dos servios pblicos e das atividades econmicas fez surgir a correlata necessidade de acompanhamento do setor por intermdio da regulao, desta vez, por entes especificamente criados para tal fim. A desestatizao das empresas trouxe o risco de o Estado perder o poder de influir e controlar determinados setores, como: gua, telecomunicaes, energia eltrica, petrleo.
3 A noo de servio pblico se trata de verdadeira demarcao do mbito de incidncia do Direito Administrativo nas atividades estatais. o servio pblico campo prprio de atuao do Estado em que a interveno de particulares meramente acessria ou substitutiva e s se d mediante condies muito especficas. O conceito de servio pblico nasce justamente para determinar a separao entre direito pblico e privado (CATO, 2002).

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

A funo regulatria busca proteger o consumidor contra a ineficincia, o domnio do mercado, a concentrao econmica, a concorrncia desleal, o aumento arbitrrio dos lucros, ao passo que procura garantir a qualidade, a universalidade e a continuidade do servio para os destinatrios finais. Nesse sentido, aumenta-se a ingerncia estatal, de modo que a atual influncia sobre a gesto privada maior do que quando o Poder Pblico prestava diretamente, ou por intermdio de suas empresas, os servios pblicos, alcanando melhores resultados. A regulao outrora praticada pelo Estado visava mais aos interesses secundrios, prprios do ente estatal, do que ao interesse primrio, pblico. De maneira que a atividade regulatria no contexto da nova poltica de fiscalizao, universalizao do acesso e controle social adotada pelo governo, busca preservar os interesses do ente estatal incumbido da prestao dos servios, e proteger os usurios, destinatrios finais. Nesse cenrio poltico, indica-se o reforo aos novos mecanismos de participao de diferentes setores da sociedade civil no controle democrtico do processo de formulao do contedo da regulao, especialmente, ao tratar-se dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais de forma adequada sade pblica, a segurana vida e a preservao do patrimnio pblico.4 Desse modo, entende-se que a apropriao do direito do usurio como dimenso relevante da regulao, traz no cerne das discusses a preocupao quanto sua participao tanto no processo regulatrio, como em relao proteo dos seus direitos em geral de consumidores, fenmeno este relativamente recente. Considerando que os usurios dos servios, em funo da fragilidade de sua organizao, tm uma escassa participao no processo de regulao, normalmente tomam conhecimento das decises quando essas esto alm de suas possibilidades de interveno. Chamamos a ateno para o atual modelo de regulao no Brasil, que no propicia canais adequados para viabilizar a participao dos usurios, restringindo-se em alguns casos proteo dos seus direitos, que ainda so incipientes. Entre os problemas mais comuns, destacam-se: falta de informao, apoio e de assistncia tcnica, dificuldades de auto-organizao e de financiamento para tornar exeqvel sua participao, no sentido de garantir seus direitos como dimenso do processo de regulao dos servios pblicos, independente do poder concedente. Considerando os temas de interesse dos usurios no processo de regulao, mister observar no s as condies de acesso aos servios pblicos de Saneamento Bsico, mas a quantidade e a qualidade. Entendendo por:
Quantidade possibilidade de acesso aos servios, principalmente um servio caracterizado pela universalidade e pela no discriminao, isso somando a um sistema de subsdios que garanta aos setores de baixa renda um nvel bsico de consumo mnimo e, tambm, condies de acesso, em especial financeiras, relacionadas elaborao e s tarifas, as quais devem ser justas e razoveis, evitando, assim, a discriminao indevida ou injusta dos consumidores. Qualidade supe a incluso de, pelo menos: a qualidade da gua potvel, a qualidade do servio, a exemplo da presso da gua, a continuidade do servio, o tempo de resposta s reclamaes, a
4 Ver Lei 11.445/2007, captulo I, art. 2 e respectivos incisos.

INTRUMENTOS DAS POLTICAS E DA GESTO DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO segurana do abastecimento, os aspectos ambientais, e a sustentabilidade das fontes de abastecimento, (Galvo Jr e Ximenes, 2007, p. 20-21).

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Nessa compreenso o objetivo do rgo regulador passa a ser a apropriao e a proteo dos direitos do consumidor sob a perspectiva dos usurios de servios de Saneamento Bsico, de forma a resguardar o interesse pblico com eqidade, a garantir o direito informao adequada e oportuna, e a participao dos usurios nos processos decisrios de regulao.

Situaes de violao aos direitos dos usurios

Partindo do princpio da mxima proteo aos direitos do consumidor, identificam-se algumas situaes de violao que resultam em danos para o usurio dos servios pblicos de Saneamento Bsico, tanto no modelo do sistema regulador vigente como nos processos de regulamentao e aplicao da legislao atual. Nesta linha, considera-se que a no regulamentao e aplicao da Lei 11.445/2007, que preconiza a gesto dos servios pblicos de Saneamento Bsico fundamentada no planejamento, regulao, fiscalizao, prestao e controle social, e nos princpios fundamentais: universalizao do acesso, integralidade, eficincia e sustentabilidade econmica, transferncia das aes, baseada em sistemas de informao e processos decisrios institucionalizados, controle social, segurana, qualidade e regularidade, integrao das infra-estruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos, implica na violao direta dos direitos dos usurios quanto aos servios pblicos de Saneamento Bsico. Para que esta lei vigore na ntegra, com participao popular e controle social, faz-se necessria a elaborao de planos municipais de Saneamento Bsico, visando definio de diretrizes institucionais, tcnicas de engenharia, aspectos econmico-financeiros, adequada prestao dos servios, assim como a definio do papel do regulador e fiscalizador articulado s polticas pblicas que garantam acesso informao do usurio, controle social, perspectivas de qualidade de vida, proteo, sade e segurana. Apesar de terem ocorrido profundas mudanas na divulgao das aes de governo em relao s diretrizes relacionadas ao servio pblico, impedir a populao do conhecimento e capacitao necessrios para o desenvolvimento sustentvel, representa afronta ao direito bsico de informao prevista no Cdigo de Defesa do Consumidor5. Tendncia universal em termos de princpios, o acesso informao direito da populao, ou seja, de receber informaes sobre os servios pblicos colocados sua disposio, inclusive sobre a qualidade dos mesmos. No Brasil, o acesso informao uma garantia constitucional.

Direitos e deveres dos usurios dos servios de Saneamento Bsico

Assim, destaca-se que em relao ao Saneamento Bsico no s o Estado, a entidade reguladora e as concessionrias tm direitos e deveres. Os usurios tambm os tm, a fim de manter o consumo sustentvel de modo a contribuir para a universalizao do acesso e qualidade dos servios.

5 Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, art. 1 e art.6, inciso III (BRASIL, 1990).

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

Movimento social organizado, prprio da sociedade de consumo consumerismo6, surgiu como reao s desigualdades entre produtores e consumidores. Mas, tambm, em funo tanto das imperfeies do mercado e sua incapacidade de soluo como das prticas abusivas, acidentes de consumo, injustia nos contratos de adeso, publicidade e informao enganosa, degradao ambiental. Fatos que deram origem ao Cdigo de Defesa do Consumidor7, que estabelece os direitos dos consumidores, e ao mesmo tempo as normas de conduta que devem ser seguidas pelos fornecedores de produtos e prestadores de servios. Seu objetivo: preservar a vida, a sade, a segurana e a dignidade do consumidor e responsabilizar o fornecedor pela qualidade do produto ou do servio posto no mercado, exigindo informao necessria e reparao aos eventuais danos causados ao meio ambiente ou comunidade. O consumo sustentvel depende da participao de todos os consumidores, portanto os mesmos que devem manter a postura permanente de cobrana por uma ao tica e responsvel de empresas, governos e de outros consumidores buscando informaes sobre os impactos de seus hbitos de consumo e aes como cidado consciente de sua responsabilidade em relao s outras pessoas. As empresas devem agir de forma social e ambientalmente responsvel em todas as suas atividades, contribuindo para a construo de uma sociedade sustentvel e os governos devem garantir os direitos civis, sociais e polticos de todos os cidados, elaborar e fazer cumprir a Agenda 21 e a legislao para o setor saneamento.

3. Entidade de regulao: definio e caractersticas

No que se refere definio e caractersticas da entidade de regulao e as condies para delegar a regulao em face s transformaes do Estado brasileiro a partir dos anos noventa, quando este inicia a transferncia ao setor privado de determinados servios que antes eram prestados por empresas estatais, surge a necessidade de regulamentar essas atividades para proteger devidamente os interesses da sociedade e com ela a idia de criar os rgos reguladores, que deram origem s Agncias Reguladoras. A criao das Agncias Reguladoras prevista sob a forma de rgo regulador no art. 21, XI da CF/88 e, no art. 3, nico da Lei 8987/95, das Concesses, que prev sua criao por meio de lei. No saneamento brasileiro, a cidade de Natal j se destaca na gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio por ter assumido, efetivamente, o seu papel de responsvel por prover os servios sociedade local. Nesta condio, organizou o modelo de gesto, preocupandose no somente com a prestao dos servios, como comum no Pas, mas tambm com o planejamento, a regulao e fiscalizao. Assim, criou o Conselho Municipal de Saneamento Bsico, tendo como brao tcnico-operacional a Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal (ARSBAN), responsvel pela regulao e fiscalizao, ao mesmo tempo em que firmou contrato de concesso da prestao dos servios pblicos com a concessionria estadual, a Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte (CAERN). O modelo, em si, j contm um forte cunho de controle social, na medida em que, por meio do Conselho garante a participao de representantes da sociedade civil organizada. Alm
6 IDEC, 2005, p.23. 7 Ver nota 5.

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disso, ao criar a Agncia como brao tcnico-operacional qualifica essa participao incorporando capacidade tcnica por meio de especialistas na gesto dos servios. Cabe destacar, ainda, o acerto do modelo tambm no que diz respeito integrao de atividades estratgicas, na medida em que se ocupa no somente da regulao e fiscalizao como tambm do planejamento dos servios, conforme a legislao para o setor. De modo geral, as agncias reguladoras so integrantes da administrao federal, estadual ou municipal indireta, submetidas a regime autrquico especial com a funo de regulamentar, controlar e fiscalizar servios pblicos especficos para os quais foram criadas, com o objetivo de assegurar a continuidade e regularidade desses servios na prestao dos mesmos. Isso significa que as agncias reguladoras tm natureza de direito pblico e regime jurdico autrquico especial, em virtude de privilgios e garantias prprias que a lei lhes outorga para a consecuo de seus fins. Assim, as agncias, enquanto ente estatal possibilita a criao de normas para regulamentar e fiscalizar o modo de prestao dos servios concedidos, garantindo o equilbrio entre prestadores, titulares dos servios e seus usurios. De um modo geral, as agncias reguladoras visam, entre outros fins, o livre acesso do usurio ao servio (que dever ser atualizado, eficiente, adequado, continuo(?) Lei das Concesses, art. 6, 1) e a sua no discriminao, tarifas mdicas, mas sempre respeitando o equilbrio econmico-financeiro do contrato. E, para cada servio concedido ser necessria uma lei que regule as relaes envolvendo titular prestador usurio. Entre os vrios objetivos consagrados pela poltica governamental a proteo dos usurios um dos mais importantes, devendo-se conciliar a regularidade do servio com a modicidade das tarifas e a necessria qualidade e eficincia dos servios prestados. As principais caractersticas das agncias reguladoras, enquanto entidade reguladora de servios pblicos, so: personalidade jurdica prpria, funcionamento na rbita dos poderes federal, estadual ou municipal, ser um rgo colegiado com estabilidade funcional, seus membros devem possuir capacidade tcnica e jurdica, responsabilidades funcionais, serem independentes e autnomos, e possuir autonomia financeira8. Para que a proteo dos usurios seja vivel pelas entidades de regulao, entende-se que deve fazer parte delas seus representantes, na forma de associaes para intervir perante os organismos de controle sempre que: estiverem em pauta os direitos dos usurios, houver modificao tarifria, alteraes de programas e obras estabelecidas pela concesso, aplicao de sano ao concessionrio, e, houver investigaes em denncias envolvendo os membros das agncias. Por isso, deve existir uma ampla participao dos usurios nessas agncias, uma vez que somente estes podem saber o que precisa ser feito para o controle e melhoria dos servios pblicos, at por serem eles os mais beneficiados. Essas associaes atuaro na defesa coletiva dos interesses relacionados prestao dos servios pblicos. Sendo assim, dever indeclinvel da entidade reguladora possibilitar todas as condies para a criao e viabilidade dessas associaes de usurios, mesmo porque estes se encontram em desvantagens perante os prestadores e os concessionrios de servios pblicos, principalmente, quanto capacidade econmica e de lobby. Porm, no deve a
8 ASSIS, Joo Batista Lucena de. In: Relatrio da III Conferncia Municipal de Saneamento Bsico do Natal: universalizao, controle social e participao popular no saneamento. Natal, 2007, p. 37-38.

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REGULAO E FISCALIZAO SOB A TICA DO CONSUMIDOR E DA SUSTENTABILIDADE DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO

sociedade esperar passivamente que os rgos oficiais viabilizem tais associaes, posto no se constituir em novidade a inrcia do poder pblico quando se trata de interesses da sociedade. Assim, resta sociedade se organizar para o exerccio efetivo da cidadania, utilizando o imprescindvel e legtimo direito do poder de presso9. Os rgos responsveis pela regulao, fiscalizao e controle dos sistemas e servios de Saneamento Bsico, tais como agncias reguladoras, Ministrio Pblico, rgos de licenciamento e outorga etc., precisam ter mais competncia tcnica e independncia poltica. fundamental que se tenha licenciamento ambiental competente e gil, regulao (e fiscalizao) democrtica dos servios, participativa, porm, tecnicamente bem orientada, com controle social legtimo e independente. Nos aspectos relativos universalizao do acesso, controle social, participao e mobilizao social, destaca-se o marco legal para o Saneamento Bsico no Brasil, a partir da Lei 11.445/2007. As principais aes de saneamento com impactos benficos sobre a sade coletiva e ambiental, so: o abastecimento de gua; a proteo sanitria dos mananciais; o esgotamento sanitrio; o reuso de guas; o manejo e drenagem das guas pluviais; a limpeza urbana e o manejo adequado dos resduos slidos; o controle de artrpodes, roedores e outros vetores transmissores e reservatrios de doenas; a melhoria sanitria da habitao; a educao sanitria e ambiental e a mobilizao comunitria em saneamento ambiental. Usualmente, define-se Saneamento Bsico como sendo o conjunto das mais bsicas ou fundamentais dessas aes, quais sejam: o abastecimento de gua de boa qualidade e em quantidade suficiente; a coleta, o esgotamento sanitrio, e o manejo adequado dos resduos slidos e das guas urbanas. O art. 3 da Lei 11.445/2007 traz, de forma mais detalhada, esta definio de Saneamento Bsico. A partir desta definio, caracteriza-se a universalizao pelo propsito de levar os servios pblicos a todos, no menor tempo possvel, observando o gradualismo planejado para a implementao das aes e o conjunto de solues propostas, sem discriminao de sexo, raa, cor e condio econmica. A Lei 11.445/07 estabelece o controle social como um dos princpios fundamentais para a prestao dos servios de Saneamento Bsico, conforme o Art. 2, e o conceitua no Art. 3:
Art. 2 Os servios pblicos de Saneamento Bsico sero prestados nos seguintes princpios fundamentais: IX transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; X controle social; Art. 3 Para os efeitos desta Lei, considera-se: IV controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento.
9 A Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico de Natal(ARSBAN) mantm um programa de fomento criao das Associaes de Usurios do Saneamento Ambiental, desde 2004.

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Nesse contexto, observa-se que a participao de rgos colegiados nos diversos mecanismos de controle social estabelecidos para as polticas pblicas, merece ateno especial com a presena de representantes do Poder Pblico, da sociedade civil, dos usurios e dos prestadores de servios. Tais rgos, na maioria das vezes constitudos como conselhos, so importantes fruns polticos e um dos mecanismos mais eficientes de participao de atores sociais. Enfim, a questo da universalizao, do controle social e da participao para a mobilizao e comunicao social fundamental no trabalho de educao ambiental que tenha como objetivo a identidade e a preservao dos servios pblicos de saneamento, no intuito de uma construo coletiva e de favorecimento do dilogo constante entre gestores, tcnicos, comunidade e lideranas, representantes e ativistas de todos os segmentos sociais interessados. O fortalecimento do controle social realizado mediante a ampliao da participao e da mobilizao social, sendo necessrio que a comunicao seja realizada em linguagem acessvel populao.

4. Concluso
Os processos de estruturao dos servios pblicos de Saneamento Bsico que asseguram a regulao, fiscalizao, participao popular e a sustentabilidade dos servios luz da lei, exigem o dilogo permanente com os principais interlocutores da sociedade local. Alm disso, esse processo requer a formulao e implementao de polticas nos nveis locais ou regionais, bem como os respectivos planos de Saneamento Bsico. O presente texto abordou estes temas no sentido de fortalecer o debate sobre os aspectos do Saneamento Bsico, considerando os princpios da Lei 11.445/2007. Nesse sentido, alguns desafios so colocados para a aplicao da lei: tecer uma nova forma de pensar pautada numa viso de totalidade; resgatar e fortalecer o papel do Estado no mbito das polticas sociais; instituir uma poltica pblica de Saneamento Bsico contemplando os princpios da universalidade, eqidade, integralidade das aes, intersetorialidade, participao e controle social, titularidade municipal e gesto pblica; consolidao do conceito de saneamento como sendo: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e controle de vetores transmissores e reservatrios de doenas. Assim, retomam-se s idias-fora que orientaram a presente reflexo: i) Fortalecimento da regulao e da fiscalizao: promovendo a separao das funes de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. Os servios quando delegados devero, necessariamente, ser regulados por entidade especfica com autonomia administrativa, oramentria e financeira. ii) Fortalecimento das responsabilidades do titular dos servios: a nova legislao clara ao atribuir como responsabilidade do titular dos servios a formulao de sua poltica de saneamento, devendo, ainda, elaborar o plano de Saneamento Bsico e fixar os direitos e deveres dos usurios. iii) Criao e fortalecimento dos mecanismos de participao, comunicao social e educao sanitria e ambiental como estratgia para consolidar um pacto entre governo e sociedade com a universalizao do acesso e a melhoria da qualidade dos servios pblicos de Saneamento Bsico.

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Referncias
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III Conferncia de Saneamento Bsico de Natal: universalizao, controle e participao popular no saneamento. Natal, Relatrio da ARSBAN, 2007. No publicado. MATTOS, Paulo Todescan Lessa. A formao do estado regulador. Novos estud. Cebrap, So Paulo, n0. 76, 2006. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-33002006000300007&lng=&nrm=iso>.

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6. SISTEMAS DE INFORMAO
Sistemas de informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 1990 aos anos 2000

Maria Jos Salles Maria Jos Salles, engenheira, mestre e doutora em Sade Pblica, pesquisadora da Escola Nacional de Sade Pblica/Ensp/Fiocruz Clarice Melamed Clarice Melamed, economista, mestre em Cincia Poltica /Iuperj, doutora em Economia/UFRJ e pesquisadora da Diretoria Regional da Fiocruz de Braslia/Direb RESUMO: O presente artigo corresponde a uma avaliao dos sistemas de informao dis-

ponibilizados pelo IBGE para os indicadores de abastecimento de gua e rede coletora de esgotos em todo o Pas, entre o perodo da dcada de 1970 at o momento atual. Discutimos a evoluo dos referidos indicadores, os investimentos realizados e, por ltimo, feita uma breve sistematizao dos principais problemas observados na relao entre potenciais usurios dos servios analisados, o acesso informao e sua efetiva utilizao na perspectiva da garantia de direitos. Palavras-chave: saneamento bsico; indicadores; abastecimento de gua; rede coletora de esgotos; avaliao de polticas.

Ernani Ciraco de Miranda Engenheiro civil, mestre em Tecnologia Ambiental e Recursos Hdricos pela Universidade de Braslia (UnB), coordenador do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades
RESUMO: O texto visa contribuir para a reflexo sobre os novos arranjos participativos que vm sendo reforados a partir da Constituio de 1988 no Brasil, destacando-se o desenvolvimento de prticas que abrem espao para o exerccio da democracia participativa. Isto se configura por meio do aumento do associativismo e da presena dos movimentos

Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil

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SISTEMAS DE INFORMAO

sociais organizados, no fortalecimento de espaos pblicos que ampliam e democratizam a gesto estatal. As dimenses diferenciadas de participao mostram a importncia das experincias de gesto que reforam o significado da publicizao das formas de deciso e de consolidao de espaos pblicos democrticos, e dentre eles assumem importncia aqueles relacionados com o saneamento ambiental pelo seu alcance na reduo dos agravos de sade e saneamento, pelo seu papel na superao das assimetrias de informao e pela afirmao de uma nova cultura de direitos. Palavras-chave: participao; democracia deliberativa; esfera pblica; capital social; polticas pblicas; conselhos.

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6.1 Sistemas de informao em Saneamento Bsico no Brasil: dcada de 1990 aos anos 2000
Maria Jos Salles Clarice Melamed

Introduo
A rigor, o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) seria o nico Banco de Dados especfico e em vigncia sobre o setor. No entanto, o presente texto especialmente baseado, em sua primeira parte, no conjunto de indicadores produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) a partir de trs tipos de pesquisas: Censo Demogrfico, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) e Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB). Cabe aqui esclarecer que o conceito de saneamento adotado oficialmente por agncias governamentais responsveis pela conduo da poltica nacional vem sendo sistematicamente ampliado desde o final da dcada de 1980. A definio atual proposta pelo governo federal a mais abrangente possvel:
...saneamento ambiental: conjunto de aes com o objetivo de alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de gua; a coleta, o tratamento e a disposio dos esgotos e dos resduos slidos e gasosos e os demais servios de limpeza urbana; o manejo das guas pluviais; o controle ambiental de vetores e reservatrios de doenas e a disciplina da ocupao e uso do solo, nas condies que maximizem a promoo e a melhoria das condies de vida nos meios urbano e rural. (SNSA, 2004).

Contudo, o recorte escolhido para efeito do presente artigo, em funo de pesquisas anteriores realizadas pelas autoras, restringiu-se ao acompanhamento dos dois primeiros itens do conceito citado acima, ou seja, indicadores de abastecimento de gua e rede coletora de esgotamento sanitrio.

As pesquisas do IBGE e o SNIS

Entre os bancos de dados disponveis, os censos do IBGE permitem conhecer caractersticas de todo o Pas em abordagens sociais e econmicas, tais como atributos pessoais dos moradores, caractersticas de moradia, sade, e outros. Dados provenientes de fontes como a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar (Pnad) servem de apoio e suporte s informaes obtidas a partir dos censos. Por outro lado, resultados obtidos a partir da PNSB e do SNIS colaboram para categorizar as regies sob a tica dos prestadores de servios de Saneamento Bsico, ou seja, de abastecimento de gua e rede coletora de esgotos.

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As pesquisas do IBGE: unidades de anlise, conceitos e fontes de informao

Nas pesquisas realizadas para os censos demogrficos e as pesquisas nacionais por amostra domiciliar a unidade de anlise considerada o domiclio, definido como o local de moradia estruturalmente separado e independente constitudo por um ou mais cmodos. A separao fica caracterizada quando o local de moradia limitado por paredes, muros, cercas etc., coberto por um teto, e permite que seus moradores se isolem, arcando com parte ou todas as suas despesas de alimentao ou moradia. A independncia fica caracterizada quando o local de moradia tem acesso direto. Classificaram-se os domiclios como particulares quando destinados habitao de uma pessoa ou de um grupo de pessoas cujo relacionamento fosse ditado por laos de parentesco, dependncia domstica ou, ainda, normas de convivncia. Como coletivos foram classificados os domiclios destinados habitao de pessoas em cujo relacionamento prevalecesse o cumprimento de normas administrativas. (Censos Demogrficos, Notas Tcnicas, 1991, 2000).

Os censos demogrficos de 1991 e 2000

Algumas observaes importantes devem ser destacadas sobre os dados dos censos em relao ao Saneamento Bsico. A primeira, refere-se situao dos domiclios se urbano ou rural. Em servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio importa definir a densidade dos domiclios correspondente s reas em exame, pois, dependendo desta varivel possvel optar por solues diferenciadas (MELAMED, COSTA E PONTES, 2004). Se alta a densidade, como em cidades tipicamente urbanas, a soluo adequada seria sempre a coletiva, atravs de redes gerais de gua e esgotos. Se a densidade baixa pode ser utilizada, por exemplo, como soluo para o esgotamento sanitrio a fossa sptica, desde que o seu efluente seja destinado de forma adequada. Esta soluo vlida tanto na forma individual como para um pequeno conjunto de domiclios. Deve-se destacar, ainda, que os conceitos do IBGE para urbano e rural so questionados por alguns especialistas, pois muitas das cidades brasileiras, apesar de serem consideradas urbanas, tm caractersticas rurais (Veiga, 2002; Vanderley, 2002). No Censo 2000, dados apontam que 48% dos municpios brasileiros tinham a populao urbana menor que cinco mil habitantes, o que sugere que muitos deles podem apresentar caractersticas de adensamento dos domiclios mais prximas do perfil rural. A adoo equivocada dos conceitos de urbano/rural, no caso da avaliao das necessidades de ampliao de cobertura para servios de Saneamento Bsico no Pas, pode implicar em variaes significativas nas definies de metas propostas pelos executivos federal, estaduais e municipais. Ao redefinir conceitos e definies metodolgicas na realizao do ltimo Censo de 2000 em relao ao anterior de 1991 , o IBGE foi responsvel pela interrupo da srie histrica dos indicadores para a cobertura de Saneamento Bsico no Pas. No Censo 1991, a varivel Fossa Sptica est subdividida em ligada rede de drenagem pluvial e sem escoadouro. No Censo 2000, no h esta subdiviso e tampouco distino quanto ao destino do efluente da fossa sptica (Ver Quadro 1, abaixo). Outra novidade do Censo 2000 em relao ao anterior

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diz respeito coleta domiciliar dos dejetos. O Censo 1991 considerou a coleta por Rede Geral (de esgotos), a rede de drenagem pluvial era considerada apenas quando ligada atravs da fossa sptica. No Censo 2000, foi institudo o conceito de Tipo de Esgotamento Sanitrio, que significa apresentar uma nica varivel para a coleta pblica, a Rede Geral de Esgoto ou Pluvial, considerada quando a canalizao do ...banheiro ou sanitrio estava ligada a um sistema de coleta... mesmo que o sistema no dispusesse de estao de tratamento da matria esgotada. Ou seja, domiclios ligados diretamente rede pblica de esgotos ou rede de drenagem pluvial. Conceitos e definies para o indicador de esgotamento sanitrio Censo 1991 Classificao da informao segundo o tipo de escoadouro: No tem Rede geral Fossa sptica ligada rede pluvial Fossa sptica sem escoadouro Fossa rudimentar Vala negra Outro No sabe Censo 2000 Classificao da informao segundo o tipo de escoadouro: Rede coletora Fossa sptica Outro

Notas Tcnicas/Conceituao de caractersticas investigadas/ Caractersticas dos domiclios particulares permanentes/ http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2003/notas_brasil.pdf

De forma diferente do Censo 1991, onde havia uma delimitao clara de rede geral (de esgotos) dissociada da rede pluvial, em 2000 h uma juno na coleta de informao desta rede com a de drenagem. Esta juno traz, pelo menos, trs problemas graves. O primeiro pressupor que esta soluo adequada. E no o . Nem do ponto de vista sanitrio, muito menos do ambiental e operacional. O segundo que, do ponto de vista da formulao e avaliao de polticas pblicas de saneamento, perde-se a possibilidade de estimar a real dimenso do acesso da populao rede pblica de esgotos, pois esta a soluo adequada, sanitria e ambientalmente, sobretudo, nas reas urbanas. O terceiro problema refere-se comparabilidade dos dados de 1991 e 2000. Em primeiro lugar, em 1991 no foi levantada a informao sobre banheiro ou sanitrio ligado rede pluvial, apenas rede geral de esgotos. Em segundo lugar, os dados das ligaes fossa sptica no esto dissociados quanto ao destino do efluente. Dessa forma, para fazer as comparaes entre 1991 e 2000 com relao aos domiclios ligados rede pblica, deve-se considerar que os dados de 2000 provavelmente estaro superestimados, pois agregam ligaes rede pluvial (devendo, ainda, ter relao com variaes regionais nesta superestimao).

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A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)

Realizada pelo IBGE, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), implantada no Brasil a partir de 1967, tem como finalidade a produo de informaes bsicas para o estudo do desenvolvimento socioeconmico do brasileiro. A pesquisa tem um desenho de amostra estratificada em mltiplos estgios, permitindo uma amostragem contnua da populao residente no Pas. As PNADs tm sido empregadas com mais freqncia por pesquisadores brasileiros porque permitem o acompanhamento da evoluo de polticas pblicas em espaos de tempo inferiores ao perodo de dez anos correspondentes aos censos demogrficos.

A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB)

O primeiro levantamento sobre Saneamento Bsico no Brasil foi realizado em 1974, por meio de convnio celebrado entre o Ministrio da Sade e o IBGE, cabendo a este ltimo somente a responsabilidade pela operao de coleta. Em 1977, com a renovao do convnio, nova investigao foi realizada e o IBGE passou a se responsabilizar por todas as etapas da pesquisa (planejamento, coleta e apurao dos dados) e definiu-se uma periodicidade trienal para a investigao. Em 1980 e 1983 a pesquisa no foi realizada. Em 1988 aconteceu uma profunda reformulao para a coleta no ano seguinte (1989), em que foram consideradas as experincias anteriores e contemplaram-se sugestes de entidades pblicas e privadas prestadoras de servios, pesquisadores, instituies de pesquisas, entidades representativas do setor e informantes. Em 1999, o IBGE celebrou novo convnio e, com o apoio da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR, a Fundao Nacional de Sade Funasa e a Caixa Econmica Federal (CEF), realizou, no primeiro semestre de 2000, a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico/2000 (PNSB), que contou, tambm, com a colaborao da Organizao Panamericana de Sade Opas para o planejamento e execuo da pesquisa. A PNSB/2000 a ltima edio desta pesquisa e foi at o momento a mais abrangente, incorporando novas variveis e um novo tema Drenagem Urbana. As informaes apresentadas pela PNSB traam o perfil da oferta de servios de Saneamento Bsico no Pas, permitindo uma avaliao de sua qualidade com resultados at o nvel geogrfico do distrito. Dispe de variveis sanitrias, mas no de financeiras, o que dificulta a associao entre o investimento e os resultados obtidos. O nmero de informantes da pesquisa definido pelo nmero de unidades prestadoras de servios de Saneamento Bsico em cada municpio brasileiro.

O Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS)

O Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento (SNIS) foi concebido dentro do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria Especial de Polticas Urbanas de Saneamento Sepurb, em 1995, e, desde 2003 administrado pelo

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Ministrio das Cidades via Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Consiste de um banco de dados gerenciado pela esfera federal, contendo informaes abrangentes sobre a qualidade da prestao de servios de gua e esgoto (e mais recentemente de resduos slidos); e quanto situao tcnica operacional, gerencial e financeira de parcela significativa dos operadores que atuam neste mercado. O SNIS veio preencher grave deficincia da rea de saneamento quanto falta de sistemas de informaes, em contraste com a quantidade e qualidade dos sistemas de informaes existentes na rea da sade. Desde 1996, essas informaes tm sido publicadas e divulgadas anualmente, por meio do Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, incorporando uma amostragem significativa e crescente de prestadores de servios de Saneamento Bsico que atuam no Pas. O SNIS veio substituir o Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental Cabes, publicado periodicamente pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental Abes. O Cabes teve sua srie histrica iniciada em 1975 e encerrada em 1998 com a publicao da 18a edio, na qual foram disponibilizados dados operacionais, econmicos, financeiros e sociais do setor de saneamento, correspondentes ao perodo 1993-1996. O SNIS veio atender s demandas por divulgao dos resultados da gesto (accountability democrtica) dos operadores do setor de saneamento. Dessa forma, passou gerar a publicidade dos resultados operacionais, financeiros e de qualidade dos servios prestados por parcela significativa do mercado de saneamento brasileiro e, segundo Martin (2005), serve como instrumento de regulao do setor. Alm de visar, tambm, o controle dos agentes pblicos e privados envolvidos na prestao de servios e a criao de um ambiente de mercado propcio ao aumento da participao da iniciativa privada. Porm, algumas ressalvas devem ser feitas em relao a esse sistema de informao: i) como todo banco de dados auto-declarativo, ele tende a apresentar uma srie de imperfeies decorrentes de erros de preenchimento; ii) a amostra sofre alterao ao longo do tempo, tanto pela incorporao de novos prestadores como pela ausncia de outros ao longo da srie histrica e, iii) por ltimo, aos prestadores estaduais/regionais so solicitadas apenas informaes discriminadas para uma amostra de municpios, enquanto as empresas de abrangncia local informam os dados correspondentes ao prprio municpio. Um passo decisivo foi dado pela Lei 11.445/2007, que cria em seu artigo 53 o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa. Com esse sistema o Ministrio das Cidades pretende tornar pblico e acessvel, atravs da internet, dados, indicadores e estatsticas para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento.

Os nmeros do dficit do setor saneamento no Brasil

Os ndices de cobertura para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil esto ainda distantes da universalizao pretendida desde o incio dos anos 1990. Em que pese os incrementos verificados na oferta dos servios durante as ltimas dcadas, persiste uma demanda para a rede geral de gua no atendida entre os estratos sociais de mais baixa renda. Quanto rede coletora de esgotos, a carncia mais generalizada, como veremos a seguir.

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Segundo dados da PNSB (IBGE, 2001), 10,2% da populao urbana brasileira no atendida por rede geral de abastecimento de gua e 48% dos domiclios urbanos no so atendidos por redes de coleta de esgotos. Estes ndices de cobertura dos servios revelam que parte expressiva da populao brasileira ainda no dispe de acesso a servios essenciais e, portanto, vive em situao precria. H 19 milhes de habitantes de reas urbanas e 26 milhes de reas rurais sem acesso s redes de distribuio de gua. Alm disso, a baixa capacidade de pagamento dos custos dos servios pela populao mais pobre tem determinado o recurso a formas de abastecimento alternativos e sanitariamente inseguras. A anlise de indicadores de qualidade dos servios prestados demonstra um quadro ainda mais grave, pois mesmo nas metrpoles dispor de uma ligao domiciliar no significa acesso dirio e regular gua potvel (SALLES, 1994). Segundo dados da PNSB 2000 (IBGE, 2001), a intermitncia no abastecimento afeta 25% dos municpios, atingindo 11 capitais de estados. Dos municpios brasileiros, 44,3% no realizam um controle de qualidade regular da gua distribuda populao, 38% dos municpios com populao total menor que 30 mil habitantes no dispem de nenhuma forma de tratamento de gua e 63% no promovem a fluoretao da gua distribuda. No entanto, as deficincias de qualidade e acesso aos servios de abastecimento de gua no se distribuem de forma homognea pelo territrio nacional. Na regio Sudeste, 88,3% da populao tem acesso aos servios de abastecimento de gua, enquanto na regio Norte apenas 48%. A grande concentrao da populao urbana sem acesso aos servios nas regies Norte e Nordeste (57,8% do total) e a elevada proporo de municpios destas regies, que no controlam adequadamente a qualidade da gua distribuda, indicam que a deficincia dos servios atinge de forma mais intensa os residentes nas regies menos dinmicas do Pas. (MACHADO FILHO, 2003). A desigualdade no atendimento expressa-se tambm nos servios de esgotamento sanitrio. Entre a populao situada nos estratos econmicos mais pobres, segundo dados do ltimo Censo, 7,5 milhes de domiclios brasileiros no dispem de banheiro. Cerca de 83 milhes de brasileiros no possuem servios adequados de coleta de esgotos e a demanda por tratamento dos dejetos atinge 93 milhes de pessoas. As carncias esto concentradas nos menores municpios e nas regies metropolitanas. Do dficit de cobertura de gua, 34% se encontra nos municpios com at 50 mil habitantes e 41% nas regies metropolitanas, que concentram ainda cerca de 62,5% da demanda total por coleta de esgotos.

A evoluo dos indicadores a partir dos anos 1970

O ritmo de evoluo da cobertura no setor saneamento mostra uma preocupante tendncia declinante, a tal ponto que o crescimento do acesso aos servios de Saneamento Bsico no Brasil, no perodo compreendido entre 1991 e 2000, foi considerado desanimador em um balano prvio sobre a poltica nacional de saneamento feito pela direo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades. (OLIVEIRA FILHO, 2006).

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Entre 1970 e 1980, enquanto a populao urbana brasileira crescia de 52 milhes para 80 milhes de pessoas, a cobertura dos servios de gua nas cidades aumentava 13%, ou seja, de 60,5% para 79,2%, incorporando 31,9 milhes de pessoas aos servios de abastecimento de gua. Entre os censos de 1980 e 1991, a populao urbana passou para 111 milhes e a respectiva cobertura dos servios de gua para 86,3%. Este incremento, 4% acima do crescimento da populao urbana na dcada, representou a incorporao de 32,4 milhes de pessoas aos servios de abastecimento de gua e esgoto. Na Tabela 1, pode-se observar que na dcada de 1990 o ritmo de crescimento dos servios de abastecimento de gua e esgoto ficou igual ao da dcada anterior, com a cobertura urbana destes servios crescendo 4% acima do crescimento da populao urbana, alcanando 89,8% no ano de 2000. Isso representou a incorporao de 28,1% milhes de pessoas aos servios de abastecimento de gua em toda a dcada; no mesmo perodo a populao urbana cresceu cerca de 27 milhes. A situao do esgotamento sanitrio nas reas urbanas um pouco diferente, com um ritmo crescente ao longo dessas mesmas dcadas, mas sempre inferior ao crescimento populacional. Na dcada de 1970, enquanto 11,5 milhes de pessoas eram incorporadas s redes coletoras de esgoto (representando 41% do crescimento da populao urbana), 23,5 milhes tiveram o mesmo acesso na dcada de 1980 (76% do crescimento da populao) e 24,1 milhes na dcada de 1990, representando 89% do crescimento da populao urbana. Tabela 1 Evoluo da cobertura dos servios de saneamento no Brasil, no perodo entre 1970 e 2000 Indicadores
Abastecimento de gua: Domiclios urbanos Rede geral de gua Domiclios rurais Rede geral de gua Esgotamento sanitrio: Domiclios urbanos Rede coletora Fossa sptica Domiclios rurais Rede coletora Fossa sptica

1970 (%)

1980 (%)

1991 (%)

2000 (%)

60,5 2,6

79,2 5,0

86,3 9,3

89,8 18,1

22,2 25,3 0,45 3,2

37,0 22,9 1,4 7,2

47,9 20,9 3,7 14,4

56,0 16,0 3,3 9,6

FONTE: Censos Demogrficos 1970/1980/1991/2000 (IBGE)

Beltro e Sugahara (2005) sistematizando uma anlise da situao de cobertura para a rede geral de abastecimento de gua e coletora de esgotos, a partir do cruzamento destes indicadores por vintis de renda para o perodo 1981-2002, concluram que quanto disponibilidade de gua por rede geral no meio urbano, em 1981, no vintil de renda mais alto a cobertura

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j era quase 100%, enquanto no vintil de renda mais baixo este percentual era da ordem de 50%. Na mesma pesquisa, identificou-se que a disponibilidade do acesso direto rede de esgoto ou via fossa sptica mostra um crescimento acentuado da cobertura nos domiclios urbanos entre 1981 e 1990, experimentando uma queda nos anos seguintes, principalmente nos domiclios situados nos vintis de renda superiores a 35%. Os autores atribuem este resultado, provavelmente, ao crescimento desordenado dos domiclios na regio urbana e tambm mudana do conceito da dicotomia urbano/rural. Em outro conjunto de artigos, tais como os de Barat (2004), Saiani e Toneto Junior (2005), e Bichir (2007), os autores tratam das desigualdades sociais versus as condies de saneamento por meio de mtodos estatsticos que relacionam variveis e caractersticas de grupos sociais probabilidade de acesso aos servios analisados. Destacamos o texto de Rezende et al (2007) que, aplicando um modelo de anlise hierrquica, estima a presena dos servios de gua e rede coletora de esgotos em domiclios urbanos brasileiros. Com o intuito de integrar as perspectivas da demanda e da oferta de servios de saneamento, conforme Tabela 2, o modelo prope uma anlise hierrquica a partir de uma tipologia com trs perfis sanitrios (baixo, mdio e alto), relacionados probabilidade de presena de redes de gua e esgotos nos domiclios associados s classes de renda. Tabela 2 Probabilidade de presena de redes nos domiclios urbanos. Brasil 2000 Perfil
Alto Mdio Baixo

Presena de rede de gua

1,00 0,96 0,78

Presena de rede de esgoto

1,00 0,51 0,01

FONTE: Rezende

Ao final, a probabilidade estimada por Rezende et al (op.cit.ant.) dos domiclios estarem ligados rede de esgotos caso pertenam ao perfil baixo cem vezes inferior quela para o perfil alto, o que demonstra o quo distante est a cobertura por redes de esgotamento sanitrio da populao mais pobre do Pas. Ainda, a partir dos dados do Censo de 2000, Costa e Canado (2002) afirmam que, dadas as caractersticas do dficit e do modelo de interveno setorial utilizado, o risco que existam segmentos populacionais sempre margem das melhorias em saneamento. Atribuem esta tendncia horizontalizao da linha do atendimento ao enfoque essencialmente financeiro da poltica de saneamento. No entanto, importante destacar que a varivel financeira no exgena em relao ao modelo organizacional das polticas governamentais em curso. De fato, a partir da perspectiva de mercado, no h interesse por parte das Companhias Estaduais de Saneamento Cesbes de investirem seus recursos em reas de periferia. Os resultados obtidos na ltima dcada indicam a falncia do projeto redistributivo representado em grande parte pelos subsdios cruzados no interior do Plano Nacional de Saneamento Bsico Planasa, criado em 1967 e que vigorou, ao menos oficialmente, at meados dos anos 1980 com a extino do Banco

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Nacional da Habitao (BNH). Por outro lado, a persistncia do dficit recorrente registrado pelos indicadores para abastecimento de gua e rede coletora de esgotos, no perodo dos ltimos dez anos, pode ser atribudo ao incipiente poder de induo demonstrado pelo governo federal para viabilizar a realizao de obras de infra-estrutura em comunidades carentes, particularmente em rea urbanas de grande densidade populacional.

Os investimentos em saneamento e o Governo Lula

A criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) permitiu ao governo federal incrementar os mecanismos de coordenao das atividades no setor, historicamente dispersa em vrios rgos da administrao pblica federal. Segundo documento divulgado pelo governo sobre investimentos federais em saneamento no perodo 2003-2006 (SNSA/MCidades, 2007), os dados levantados pelas PNADs entre 2002 e 2005 apontam que os ndices de cobertura dos servios de saneamento dos domiclios particulares permanentes variaram de 81,9% para 82,3% com rede de gua, e de 46,4% para 48,2% com rede de esgotos. De fato, se observado o aporte financeiro da principal fonte financiadora de recursos federais disponibilizados ao setor o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) , conforme Tabela 3, constata-se que os valores efetivamente contratados a partir de 2003 so extremamente expressivos em relao aos quatro anos anteriores. Tabela 3 FGTS Execuo oramentria Saneamento Bsico Agente operador Ano
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total Oramento original (a) 806.500 1.526.557 2.000.000 1.160.000 1.600.000 500.000 413.550 1.320.000 1.250.000 1.666.667 2.700.000 2.700.000 2.700.000 20.343.274 Oramento final (b) 895.547 1.603.938 1.492.184 459.366 1.157.591 141.318 561.913 1.123.469 1.350.000 2.397.202 2.700.000 2.490.000 2.700.000 19.072.528 Emprstimo aos agentes financeiros (c) 82.312 1.005.401 1.353.906 220.495 2.376 16.656 0 750.770 1.350.000 2.280.988 1.772.441 2.257.690 2.579.424 13.672.459 % Emprestado (d = c / b) 9,19 62,68 90,73 48 0,21 11,79 0 66,83 100 95,15 65,65 90,67 95,53 71,69 Saldo (e = b - c) 813.235 598.537 138.278 238.871 1.155.215 124.662 561.913 372.699 0 116.213 927.559 232.310 120.576 5.400.069

FONTE: Caixa Econmica Federal 2007

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Os recursos so ainda mais expressivos quando somados aos do FGTS, os oramentrios ou a fundo perdido, conforme tabela 4 abaixo. Tabela 4 Recursos federais comprometidos e desembolsados com iniciativas de saneamento (recursos onerosos e oramentrios) entre 1 de Janeiro de 2003 e 30 de dezembro de 2006, segundo a origem dos recursos Recursos federais 2003 (R$) 2004 (R$) 2005 (R$) 2006 (R$) Total (R$)
Financiamento 1.637.138,758,98 2.858.525.433,56
Contratado Oramentrio

%
51,04 48,96 100 43,68 56,32 100

53.856.562,77 1.823.215.881,01

6.372.736.636,32 6.111.910.273,76

551.538.773,64 1.103.793.780,02 2.004.748.837,21 2.451.828.882,89

TOTAL (R$) Financiamento

DesembolOramentrio sado

2.188.677.532,62 3.962.319.213,58 2.058.605.399,98 4.275.044.763,90 12.484.646.910,08 119.025.437,76 619.662.218,19 329.572.192,15 704.576.107,11 575.091.370,82 1.732.590.145,05 799.186.508,57 1.430.599.979,05 2.756.279.145,78 3.554.024.812,92 6.310.303.958,70

TOTAL (R$)

738.687.655,95 1.034.148.299,26 1.374.277.879,39 3.163.190.124,10

FONTE: Ministrio das Cidades, 2007.

Contudo, pode-se observar, a partir dos grficos 1 e 2, referentes a dados da PNAD para o perodo 2001-2007, que as duas principais caractersticas dos indicadores de cobertura para a rede geral de gua e esgoto se mantm, ou seja, existe uma alta correlao entre faixas de rendimentos e acesso a esses servios e no se identifica uma significativa melhora da cobertura entre os segmentos mais carentes. Mais, a suposta tendncia de declnio das referidas coberturas na faixa superior a cinco salrios mnimos, observada nos mesmos grficos, no indica necessariamente uma inverso de prioridades na direo das demais faixas que demonstram tendncias de ascenso, ainda que pequenas.

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Grfico 1 Domiclios particulares permanentes e moradores em domiclios particulares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do domiclio e abastecimento de gua/com canalizao interna/com rede geral

Grfico 2 Domiclios particulares permanentes e moradores em domiclios particulares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do domiclio e esgotamento sanitrio/tinham/rede coletora

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Mesmo considerando que a srie histrica analisada muito limitada, no existe evidncia alguma de que o aumento do nmero de domiclios ligados rede de gua e rede coletora de esgotamento tenha ocorrido em funo dos recursos aplicados a fundo perdido pelo Oramento Geral da Unio (OGU) ou, ainda, a partir do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).

Concluses
Entre os principais resultados identificados em diferentes sistemas de informao de base nacional, destaca-se que o acesso aos servios de Saneamento Bsico no Pas diferenciado socialmente. Quando so analisados os domiclios por reas urbanas e rurais, observa-se que as desigualdades no acesso so muito maiores nos domiclios rurais. Comparadas idnticas faixas de renda localizadas em regies pauperizadas, a carncia observada no espao rural, em termos de servios de infra-estrutura bsica, ultrapassa a existente nas reas urbanas. Grande parte do dficit observvel no Pas localiza-se em pequenos municpios, nas zonas rurais e nas periferias das grandes cidades, uma populao esquecida pelos planos urbanos, que vive nas favelas, encostas de morro, reas de mananciais. Os investimentos so concentrados nas regies mais ricas, nas capitais, nas metrpoles. Alm disso, a liberao dos recursos para a expanso dos servios de saneamento intermediada por uma srie de interesses que visam, na maior parte dos casos, compensar ineficincias das Cesbes, principais prestadoras de servios de gua e esgoto no Pas. importante afirmar que os macrodados escondem problemas rotineiros, como falta de gua, intermitncia no abastecimento, contaminao nas redes, reserva de gua de forma precria, construo de redes por onde no passa gua nem esgoto, gua distribuda sem qualidade, estaes de tratamento de esgoto onde no chega esgoto etc. Ainda sob o ponto de vista da organizao institucional, diferentes diagnsticos insistem em omitir fatos relevantes, tais como: o governo federal desde o final dos anos 1980 no concentra, pela forma como se deu o processo de descentralizao poltico-administrativa, autoridade jurdica sobre as Cesbes, que, por sua vez, no apresentam gesto democrtica e/ou oramentos transparentes, desestimulando, em muitos casos, a participao da sociedade civil. A Lei 11.445/2007, ainda em fase de regulamentao, prev que a alocao de recursos pblicos federais e dos financiamentos geridos ou operados pela Unio sero feitos em conformidade com os objetivos da poltica nacional e dos planos regionais/municipais de Saneamento Bsico. A alocao dos recursos pblicos est tambm condicionada ao desempenho dos prestadores na gesto tcnica, econmica e financeira e eficincia e eficcia dos servios. Contudo, o carter do controle social aprovado como consultivo no texto da mesma lei no garante a aplicabilidade de suas prerrogativas.

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6.2 Do SNIS ao Sinisa: a evoluo do monitoramento e da avaliao de polticas pblicas de Saneamento Bsico no Brasil
Ernani Ciraco de Miranda

1. Introduo
A existncia de um sistema de informaes sobre saneamento bsico e a disseminao de seu contedo constituem-se em atividades essenciais consecuo das diretrizes nacionais e da poltica federal de saneamento bsico. A informao representa importante instrumento de planejamento e controle, servindo aos diversos propsitos da gesto e, em se tratando de servios pblicos, tambm s exigncias da sua transparncia. Na esfera do Estado, a informao contribui para o planejamento, o estabelecimento de polticas pblicas, a formulao de programas, a fixao de metas e o seu monitoramento, a regulao, a fiscalizao dos servios e o seu controle social. No mbito do prestador a informao essencial para o gerenciamento dos servios e a avaliao de desempenho. No setor saneamento, considerando as competncias nos trs nveis de organizao do Estado brasileiro Unio, estados e municpios , as informaes e indicadores servem a mltiplos propsitos. No mbito federal, eles destinam-se ao planejamento e execuo das polticas pblicas, visando orientar a aplicao de recursos de investimentos, a construo de estratgias de ao e o acompanhamento de programas. Nas esferas estadual e municipal os dados fornecem importantes insumos para a melhoria dos nveis de eficincia e eficcia da gesto das instituies prestadoras dos servios, uma vez que proporcionam uma gama de possibilidades em anlises do setor. Os dados histricos permitem a identificao de tendncias em relao a custos, receitas e padres dos servios, a elaborao de inferncias a respeito da trajetria das variveis mais importantes para o setor e, assim, o desenho de estratgias de interveno com maior embasamento. A reflexo a respeito de aes a serem implementadas, que podem implicar na diminuio de custos, melhoria da qualidade e menores tarifas, depende da disponibilidade de informaes confiveis. Alm de todas essas possibilidades, um dos aspectos mais importantes o de que as informaes e os indicadores em perspectiva histrica esclarecem mitos e descortinam realidades sobre os servios. Isso significa a abertura de mais um espao para a sociedade atuar na cobrana por melhores servios, por meio de argumentos tcnicos e com um embasamento mais consistente.

2. O atual sistema do governo federal

O governo federal criou e administra h doze anos o seu Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS). O Sistema desenvolve-se no mbito do Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), vinculado Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades.

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Dentre os objetivos atuais do SNIS, destacam-se: (i) planejamento e execuo de polticas pblicas; (ii) orientao da aplicao de recursos; (ii) avaliao de desempenho dos servios; (iv) aperfeioamento da gesto, elevando os nveis de eficincia e eficcia; e (v) orientao de atividades regulatrias, de fiscalizao e de controle social. Alm disso, a consolidao do SNIS nos ltimos doze anos permite a utilizao dos seus indicadores como referncia para comparao e como guia para mensurao e avaliao de desempenho. Reconhecido internacionalmente, o SNIS o maior e mais importante sistema de informaes do setor saneamento brasileiro. O Sistema apia-se em um banco de dados, que contm informaes de carter operacional, gerencial, financeiro e de qualidade, sobre a prestao de servios de gua e de esgotos, bem como de manejo de resduos slidos urbanos. Considerando o modelo de organizao dos servios no Brasil, o SNIS dividido em dois componentes: gua e esgotos (SNIS-AE), e resduos slidos (SNIS-RS). A base de dados totalmente pblica e disponibilizada gratuitamente. O SNIS-AE contempla uma amostra de prestadores de servios, incluindo, desde a sua criao, todas as companhias estaduais de gua e esgoto (CESBs). Contempla ainda uma amostra de prestadores de servios municipais autarquias, departamentos e empresas, e os servios microrregionais, que existem em menor quantidade no Brasil. Alm das informaes globais referentes a cada prestador de servios, para as instituies regionais e microrregionais so tambm solicitadas as informaes desagregadas referentes aos municpios por elas operados. Inicialmente essas informaes referiam-se a uma amostra de municpios sendo que atualmente so solicitadas as informaes de todos os municpios. De forma similar, o SNIS-RS contempla uma amostra de municpios brasileiros em que as informaes so solicitadas diretamente ao rgo gestor municipal encarregado dos servios de resduos slidos. Para a divulgao das informaes, criou-se o Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos e o Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos, que alm de apresentarem as informaes coletadas e os indicadores calculados a partir delas, mostram ainda anlises dos respectivos setores, baseadas nessas informaes, snteses das metodologias empregadas, glossrios de termos e relaes de indicadores com suas respectivas frmulas de clculo. O Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos vem sendo publicado em edies anuais consecutivas desde 1996, iniciadas com dados do ano-base de 1995, enquanto que o Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos teve sua primeira publicao no ano de 2004, com dados do ano-base de 2002. Alm dos Diagnsticos so tambm produtos do SNIS o Aplicativo SNIS Srie Histrica, publicado em CD ROM, em que a base de dados pode ser consultada, gerando tabelas, grficos e mapas; o Glossrio com definies de termos e grandezas das informaes que compem o banco de dados; a Relao de Indicadores com respectivas expresses de clculo; e o stio na internet (www.snis.gov.br), no qual alm de acessar os produtos citados pode-se consultar toda a base de dados do sistema. A aplicao do SNIS a mais diversificada possvel, constituindo-se em importante ferramenta para acompanhar e supervisionar a evoluo dos servios de saneamento no Pas, permitindo dentre outros os seguintes usos:

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avaliao de desempenho: os prprios prestadores de servios acompanham sua evoluo e fazem comparao com outros prestadores; controle governamental: governantes estaduais e municipais avaliam e cobram melhoria de desempenho de seus prestadores de servios; transparncia: a sociedade conhece a situao dos servios (pblico, imprensa, polticos, ONGs etc.), e priorizao de recursos para investimentos: o governo federal utiliza como critrio nos seus programas. Conforme ser visto a seguir, ao criar o novo sistema de informaes em saneamento bsico, o Sinisa, a lei deu continuidade e legitimou a experincia bem sucedida de construo do atual sistema, o SNIS.

3. O sistema de informaes na Lei 11.445/2007

Ancorada nos pilares bsicos do planejamento e da regulao, a Lei 11.445/2007 deixa evidente, em diversas de suas passagens, a importncia das informaes e indicadores para a gesto1 dos servios de saneamento bsico. Inicialmente, j no captulo 2., inciso IX, a lei estabelece como princpio fundamental a transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados. Inclui ainda dentre os princpios fundamentais, no mesmo artigo 2., inciso X, o controle social, que, como se sabe, para ser efetivo exige um sistema de informaes pblico e acessvel aos agentes sociais. Mais adiante, o artigo 9. fixa a obrigao de o titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, dentre outros itens, estabelecer um sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (inciso VI). Tambm quando estabelece condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico, a lei determina que tais contratos, dentre outros requisitos, no podem conter clusulas que prejudiquem o acesso s informaes sobre os servios contratados. Ainda dentre as diretrizes nacionais, de aplicao obrigatria por todos os agentes pblicos e privados com atuao no saneamento bsico, a presena das informaes e indicadores como elementos essenciais poltica de saneamento bsico evidencia-se nos seguintes artigos: art. 19, que fixa como parte obrigatria dos planos de saneamento bsico a utilizao de sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos; art. 23, que define como parte das normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios, dentre outros, aspectos como padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; plano de contas e mecanismos de informao, audi-

1 Gesto entendida como as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, controle social e a prpria prestao dos servios.

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toria e certificao; padres de atendimento ao pblico, e mecanismos de participao e informao; art. 25, determinando que os prestadores de servios pblicos de saneamento bsico devam fornecer entidade reguladora todos os dados e informaes necessrios para o desempenho de suas atividades, e art. 27, que assegura aos usurios de servios pblicos de saneamento bsico, na forma das normas legais, regulamentares e contratuais, dentre outros itens, amplo acesso a informaes sobre os servios prestados; bem como acesso a relatrio peridico sobre a qualidade da prestao dos servios. Ao tratar da poltica federal de saneamento bsico, de responsabilidade da Unio, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, a lei fixa que no estabelecimento de sua poltica de saneamento bsico, a Unio observar, dentre outras diretrizes, aquela que estabelece a utilizao de indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social no planejamento, implementao e avaliao das suas aes de saneamento bsico. Por fim, a lei cria o sistema de informaes, conforme artigo transcrito a seguir: Art. 53. Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico- Sinisa, com os objetivos de: I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico; II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico; III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios de saneamento bsico. 1. As informaes do Sinisa so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet. 2. A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em saneamento bsico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. desta Lei

4. Elementos para a concepo do sistema

A concepo do Sinisa deve originar-se do atual SNIS, adequando-se a um contedo que atenda as diretrizes estabelecidas na Lei 11.445/2007. Tal concepo deve basear-se na implementao de um sistema de abrangncia nacional, constitudo por um banco de dados sobre saneamento bsico situado na esfera federal, integrando uma rede descentralizada e articulada, vertical e horizontalmente, destinada a viabilizar o tratamento da questo sob o enfoque do fornecimento de informaes e da avaliao das polticas pblicas, em consonncia com o Plano Nacional de Saneamento Bsico. A articulao horizontal deve assegurar a integrao do Sinisa com outros sistemas de informao relativos ao desenvolvimento urbano, habitao, infra-estrutura e servios, sade, meio ambiente e recursos hdricos. A articulao vertical dever se dar por meio da integra-

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o do banco de dados do Sinisa em uma rede de sistemas locais e regionais, situados nas instncias de gesto dos titulares dos servios, cabendo aos reguladores a atuao destacada na operao desses sistemas. Por meio de bancos de dados, compatveis e articulados entre si, poder ser constituda uma rede nacional, contendo o universo de informaes e indicadores adequados s necessidades especficas de cada nvel de gesto. Tambm de fundamental importncia ser a articulao do Sinisa com os levantamentos de dados promovidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE), desde o Censo e a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios), at, e mais importante ainda, a PNSB (Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico). Em especial, essa articulao dever requerer a compatibilizao dos dados e mtodos de avaliao do acesso aos servios nas reas urbanas e rurais. Neste contexto, ser de fundamental importncia que o Sinisa alcance todos os municpios brasileiros, adquirindo a mxima abrangncia e aumentando, ao mesmo tempo, a confiabilidade dos dados. Por fim, importante estabelecer como parte da concepo do Sistema a existncia de canal direto com o Conselho Nacional das Cidades, contribuindo para a qualificao do debate, o acompanhamento dos programas e aes de Governo, e a orientao das polticas pblicas para o setor saneamento. Esta caracterstica exige que o Sinisa seja, antes de tudo, um instrumento amigvel, de fcil acesso, dinmico e interativo, com a mxima agilidade na atualizao e divulgao dos dados. A integrao de bancos de dados requer, desde o incio, uma preocupao com a compatibilizao dos sistemas e das bases espaciais. Nesse sentido, dentre outros requisitos, devem ser adotados a diviso territorial e os cdigos de identificao dos municpios utilizados pelo IBGE, bem como a diviso das bacias hidrogrficas brasileiras adotada pela Agncia Nacional de guas (ANA), tal qual ocorre atualmente no SNIS. O contedo do sistema, disposto em mdulos integrados, deve englobar informaes sobre a prestao dos servios; a regulao e fiscalizao; o controle social; a caracterizao da demanda e oferta dos servios; os programas de investimentos; o sistema de preos de empreendimentos; e os gastos pblicos, dentre outros itens importantes. Deve, ainda, promover o cruzamento de dados e o uso de indicadores multisetoriais necessrios avaliao das polticas pblicas, ao controle e monitoramento das metas, atualizao das prioridades de investimentos e adoo de critrios de desempenho dos prestadores de servios na alocao de recursos federais, contribuindo, assim, para a orientao de programas e aes de Governo. Enfim, as informaes e indicadores do Sinisa devem conter os elementos balizadores da poltica contnua de investimentos do setor saneamento brasileiro. O Sistema deve ainda contemplar informaes complementares sobre formao e capacitao; informaes acadmicas; pesquisa e desenvolvimento tecnolgico; publicaes e bibliografia de interesse; metodologias e experincias exitosas; seminrios, congressos e similares; dentre outros. O Sinisa deve ter a vocao inerente para a articulao com a academia e os agentes pblicos e privados com atuao no setor, sejam aqueles diretamente vinculados execuo das polticas pblicas sejam outros com atuao na fiscalizao e controle social. Diretrizes complementares, especficas para o Sinisa, definidas em regulamento, devero estabelecer orientaes sobre prazos, formulrios, softwares e outras especificaes tcnicas; procedimentos para a correo das informaes; mecanismos de anlise de consistncia e,

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conforme a situao, auditagem dos dados; dentre outros requisitos necessrios boa construo e operao do sistema.

5. Estratgias de implementao
Como estratgia de implementao convm destacar um dos princpios bsicos de evoluo do atual SNIS, que tem sido uma das principais razes da sua continuidade: o sistema aumenta em tamanho e complexidade na medida em que o incremento no prejudique a sua existncia e permanncia em ao. No lugar de buscar concepes, ferramentas e prticas as mais avanadas, a cada momento deve-se preferir sempre ter um sistema sem interrupo no seu funcionamento. Para afastar a possibilidade de estagnao, tem-se, de outro lado, o compromisso de que a cada ano o sistema apresente algum salto de qualidade, quer tecnolgico, de organizao, de abrangncia, de porte. Neste contexto, razovel propor que a partida do Sinisa se d com a adoo do atual SNIS incorporado em sua estrutura pelos demais bancos de dados desenvolvidos em estudos de interesse para a formulao e acompanhamento da poltica federal de saneamento bsico, tais como: GSAN Sistema de Gesto Integrada em Saneamento; Avaliao da Necessidade de Investimentos em Saneamento; Qualificao do Dficit por Servios de Saneamento e Avaliao do Cumprimento das Metas do Milnio nos Servios de gua e Esgotos; Avaliao do Controle e Vigilncia da Qualidade da gua; e SASS Sistema de Avaliao da Satisfao dos Usurios de Servios de Saneamento. A estratgia de evoluo deve, tambm, abranger a incorporao de um sistema de controle dos investimentos recursos aplicados e resultados alcanados , sobretudo aqueles realizados com recursos federais, exigindo a articulao com os sistemas dos agentes financeiros, principalmente a Caixa Econmica Federal (CEF), bem como com os sistemas de controle da aplicao de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU). Deve, tambm, o sistema, abrir-se para uma concepo de observatrio nacional, inclusivo, permitindo a participao da sociedade no controle social dos servios. Esta especial caracterstica induz a que, rgos colegiados, universidades e entidades do setor devam ter espao privilegiado no acesso e uso das informaes e indicadores, assegurando a crtica independente s polticas pblicas, programas e aes de Governo. Ainda dentre as estratgias de implementao, o Ministrio das Cidades, por meio do Sinisa dever estabelecer os mecanismos de assistncia tcnica, sem nus, aos titulares dos servios para a criao e o desenvolvimento de seus sistemas de informaes em saneamento bsico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9. da Lei 11.445/2207. O apoio dever contemplar o suporte de consultoria especializada, a capacitao tcnica e o aporte tecnolgico, nesse caso, incluindo at mesmo o fornecimento de hardware e software quando os titulares demonstrarem baixa capacidade financeira para absorver tais custos. Para o xito deste esforo, ser indispensvel que a assistncia tcnica avance para a estruturao da gesto, entendida em suas etapas de planejamento, regulao, fiscalizao, controle social e prestao dos servios. Em especial, o apoio criao e capacitao de instncias de regulao, bem como revitalizao dos prestadores de servios deve merecer destaque neste processo, por estarem eles diretamente associados gerao de informaes.

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De outro lado, o alcance da melhor qualidade das informaes e suas anlises exigir um esforo contnuo de capacitao e formao de quadros tcnicos, bem como de sensibilizao de dirigentes, polticos e tomadores de decises. Assim, a assistncia tcnica no mbito do Sinisa dever tambm cumprir este papel.

6. Concluses
A implementao de um sistema de informaes confivel, dentro do alcance estabelecido nas diretrizes nacionais e na poltica federal de saneamento bsico, exige grande esforo de organizao e planejamento. A consolidao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), vinculada a um projeto mais estruturante de integrao das polticas pblicas de desenvolvimento urbano, integrado no Ministrio das Cidades (MCidades), deve ser tomada como exigncia principal deste processo. A efetividade dos recentes avanos verificados no setor deve reverter-se na melhoria da qualidade dos servios. Para isso, necessrio um grande esforo de estruturao e instrumentalizao da SNSA, permitindo o cumprimento de sua misso de promover o desenvolvimento do setor. Neste contexto, impe-se que no haja retrocessos e desconstruo dos avanos j alcanados. Atualmente, o governo federal reconhece esta necessidade e realiza concurso pblico para prover ao MCidades e suas secretarias servidores de alta qualificao. Na medida em que tais servidores se apropriarem da estrutura vigente, seus mtodos, programas, estudos e sistemas, bem como da efetiva poltica de saneamento bsico do Governo, estar aberto o caminho para a atuao perene da Secretaria, eliminando-se as dificuldades operacionais e gargalos hoje existentes no desenvolvimento de projetos, programas e aes de Governo. O Sinisa insere-se neste contexto: a partir de um Sistema j existente deve avanar para a consolidao de um modelo mais amplo, que complete o arcabouo de informaes e indicadores necessrios formulao e monitoramento das polticas pblicas do setor saneamento brasileiro. Cabe, portanto, dentre os aspectos orientadores da construo do Sinisa, utilizar as vrias lies aprendidas com o SNIS, em seus doze anos de existncia, dentre as quais se destacam: embora a construo do sistema seja coletiva, necessria uma forte liderana e eficaz coordenao; a construo de um sistema de informaes nacional deve ser gradual, seja na quantidade de componentes, no plano de dados, no tamanho das amostras, na tecnologia envolvida; importante a manuteno da continuidade e a constituio de uma srie histrica de informaes; requer-se tempo e estabilidade de equipe; alguns agentes do setor apresentam resistncias iniciais a tornar pblicos dados que mensuram desempenho e avaliam resultados de investimentos; estas tendem a desaparecer com a permanncia dos no resistentes no sistema;

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so importantes incentivos e obrigaes para o fornecimento das informaes como forma de assegurar o recebimento e de melhorar a qualidade das informaes; o reconhecimento que o sistema de propriedade de todos que compem o setor saneamento brasileiro fundamental para a sua sustentabilidade; o desenvolvimento e o aperfeioamento do glossrio de termos e indicadores fundamental para a qualidade dos dados e para o treinamento dos agentes responsvies pelo fornecimento e uso das informaes; a presena do glossrio induz padronizao de conceitos, medidas e indicadores, importantssimo face quantidade e variedade dos servios no Brasil; o sistema deve tornar-se, de fato, o guia natural de medio do desempenho do setor no Brasil, e fundamental que as informaes sejam de domnio pblico e fortemente disseminadas.

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Referncias
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7. CAPACITAO
Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda

Berenice de Souza Cordeiro Engenheira sanitarista Ensp/Fiocruz, especialista em Direito Social UERJ, mestre em Planejamento Urbano e Regional Ippur/UFRJ, consultora autnoma, coordenadora de projetos em polticas pblicas e saneamento em vrias instituies (prefeituras municipais, Ibam, Redeh, MPRJ, SNSA/MCidades), coordenadora editorial da presente Coletnea, como consultora do PMSS/SNSA RESUMO: O atual ordenamento jurdico do setor, consubstanciado na Lei 11.445/2007,
sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de Saneamento Bsico, na Lei 11.107/2005 dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada e no Decreto 6.017/2007, exige de todos que trabalham e militam no saneamento brasileiro uma conduta pr-ativa diante dos desafios e das oportunidades que se abrem. Para alcanar objetivos dessa natureza preciso investir em programas de capacitao que renovem seus contedos sob a orientao de propostas pedaggicas que valorizem a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. O presente artigo visa contribuir nesta direo. Palavras-chave: desenvolvimento institucional; capacitao; gesto pblica; saneamento; propostas pedaggicas; Lei 11.445/2007.

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Capacitao em saneamento: contedos para uma nova agenda

Berenice de Souza Cordeiro O desenvolvimento institucional resultado de decises polticas. Investir na qualificao das pessoas determina cada vez mais a insero das organizaes em contextos que sistematicamente se renovam. O tempo e a forma de como as inovaes repercutem nas instituies so diferenciados. Aqui nos interessa compreender as particularidades deste processo para a Administrao Pblica, e mais particularmente para o campo dos servios pbicos de Saneamento Bsico. A estabilizao macroeconmica e as inovaes tecnolgicas figuraram durante muito tempo entre as variveis que determinavam o ambiente das instituies pblicas (GAETANI, 1998). A crise do Estado fez emergir a questo do emprego pblico e sua correlao com a qualidade da ao governamental e dos servios prestados pela Administrao Pblica. Nos anos de 1980 e mais marcadamente nos anos de 1990, as presses de natureza privatista colocavam a reduo dos gastos pblicos com pessoal como requisito imprescindvel consolidao do ajuste macroeconmico. Desde 2003, a retomada do papel do Estado como agente de desenvolvimento constrange o servio pblico de outra forma. Funes de excelncia no campo do planejamento e da gesto governamental so aladas a lugar estratgico na conduo dos processos de formulao e implementao de polticas pblicas. De uma forma ou de outra, a problemtica de recursos humanos no setor pblico merece ateno especial. No h como falar de capacitao sem nos remetermos ao papel do Estado e sua relao com a sociedade. No h como falar em qualificao do gasto pblico com pessoal sem submeter este esforo melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados populao. O funcionamento das instituies e sua influncia nos resultados do desenvolvimento ganham centralidade na formao da agenda pblica. A sociedade, cada vez mais organizada e esclarecida, exerce com maior eficcia o controle social para que os servios do Estado sejam oferecidos com qualidade. No se trata apenas de uma presso externa. Segmentos da prpria estrutura institucional do Estado, mais atentos aos desafios impostos pela evoluo do pensamento da gesto pblica, pressionam uma ao governamental mais adequada conjuntura institucional, poltica, cultural e social que o Pas vivencia. Nesta evoluo, a transversalidade tem se tornado um requisito fundamental. A realidade social como objeto da ao governamental se apresenta como um todo multideterminado e dinmico. No possvel, portanto, enfrentar essa realidade de forma setorializada ou fragmentada. Programas que enfrentam apenas uma ou algumas das diferentes dimenses de um problema so ineficazes para romper com os mecanismos que o geram e insuficientes para alavancar ciclos virtuosos e sustentveis. Contudo, este movimento no depende apenas de governos. Requer, sobretudo, uma profunda transformao da relao Estado-sociedade. Para qualificar a gesto pblica sob o paradigma da transversalidade indispensvel investir no fortalecimento da participao social. Aproximar preferncias e necessidades dos

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cidados com a capacidade dos governos de dar respostas adequadas e rpidas, mediante polticas e servios pblicos, um passo importante para a eficcia da ao governamental. Para isso, necessrio dispor de gestores, tcnicos e servidores capacitados para lidar com processos participativos e imbudos de uma viso integradora. difcil encontrar em burocracias pblicas condutas pr-ativas, capazes de associar senso de misso e capacidade de resposta ao comando do governo e s aspiraes sociais. A capacitao deve ser vista neste contexto. No est dada a priori. Por isso, os contedos no esto disponveis na prateleira. Os provedores de programas de capacitao esto desafiados a desenvolver contedos e competncias sob medida. Vista dessa forma, a capacitao funciona como uma cunha na formao dos agentes pblicos direcionada ao aprimoramento dos processos de trabalho, das formas de gesto e da qualidade dos servios prestados. Entre os pesquisadores desta temtica, a Escola Nacional de Administrao Pblica Enap uma referncia importante como centro de produo de conhecimento e de formao. Gaetani (1998) relaciona um conjunto dos contedos que desafiam a Administrao Pblica, tomando como contexto a insero da capacitao na reforma do Estado. Extramos da anlise deste autor os contedos que interessam ao novo ambiente do saneamento brasileiro. Pode-se dizer que a base das burocracias pblicas na Amrica Latina formada por pessoas que ingressaram no servio pblico em perodos autoritrios ou populistas. Em ambos os casos, a dimenso poltica foi subestimada. Sob a gide de uma matriz tecnocrtica ou juridicista, a ao governamental respondia lgica econmica ou legalista. Em contextos democrticos, a arena poltica o centro de conduo da ao governamental. A formulao de polticas pblicas resultado da interao de uma complexa rede de agentes sociais, que se movimentam entre o estatal, o pblico e o privado. Nesta rede o Estado protagonista e assume a funo de mediador de conflitos, de promotor de pactos e consensos. O problema que a estrutura governamental no est preparada para atuar neste ambiente. No foi formada nesta perspectiva e os outros regimes deixaram como saldo um baixo nvel de profissionalizao dos quadros e a escassez de oportunidades de qualificao. Os agentes pblicos (gestores, tcnicos, servidores administrativos) esto acostumados, quando muito, a gerenciar conflitos dentro dos limites e das regras da prpria burocracia que fazem parte. O ambiente democrtico na rea pblica exige mais: saber interagir e mediar situaes conflituosas que envolvem tambm polticos eleitos, dirigentes sindicais, empresrios, lideranas de movimentos sociais, a mdia, representantes das organizaes internacionais, entre outros. Outro desafio que est colocado conscientizar os gestores pblicos sobre a importncia do resgate do planejamento para a formulao de polticas e a prestao adequada de servios pblicos. Alm de conscientizar, necessrio formar gestores que compreendam o planejamento como um processo dinmico, que tem rebatimento em todo o ciclo da gesto pblica. A conduo de processos dessa natureza requer o conhecimento sobre mtodos e tcnicas de planejamento integrado e participativo. A concepo do planejamento como uma pea meramente tcnica predominou em grande parte da histria da Administrao Pblica no Brasil. Este tipo de abordagem se aproxima muito do planejamento normativo, em sua vertente tecnocrtica, em que a formulao de

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polticas fica a cargo de planejadores, em geral economistas e burocratas que detm o domnio sobre a tcnica. Em oposio, o planejamento compreensivo inaugurou um paradigma que concebe o sujeito e suas vrias determinaes sociais como parte do objeto planejado. Esta escola, que deriva do Planejamento Estratgico Situacional, de Carlos Matus, considera o planejamento uma ferramenta de governo que opera em sistemas complexos e torna possvel conhecer a realidade e escolher como intervir nesta realidade. O ator que planeja possui uma viso particular da realidade, mas no tem controle sobre ela porque outros atores tambm a vem a seu modo. A realidade no previsvel e no se ajusta racionalidade de um plano. Neste mtodo, a complexidade permeia o planejamento. A Administrao Pblica brasileira prescinde de quadros habilitados para conduzir processos dessa natureza, que muito dizem da nossa realidade atual. O conjunto das temticas tratadas neste artigo constitui uma agenda de complexa incorporao pelos provedores de capacitao ao setor pblico. So contedos que precisam ser renovados e reavaliados luz das exigncias e necessidades postas pelo atual ambiente pblico. Por isso, a introduo desses contedos nos programas de capacitao se coloca como uma estratgia muito importante.

A capacitao em Saneamento Bsico: perspectivas e desafios

Se at aqui o texto privilegiou uma abordagem de cunho conceitual no contexto mais geral da gesto pblica, agora o objetivo o de cotejar esta reflexo para o setor saneamento. O ano de 2007 consolida esforos em conquistas importantes para o saneamento brasileiro. A histria da ausncia do marco regulatrio como um dos percalos do desenvolvimento do setor saneamento no Brasil no pode mais ser colocada. A Lei 11.445/2007, associada Lei 11.107/2005 e ao Decreto 6.017/2007, regulamenta o Saneamento Bsico brasileiro. Neste ambiente de estabilidade institucional e legal, o presidente Luiz Incio Lula da Silva anunciou a deciso de destinar, dos recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), R$ 40 bilhes para investimentos em saneamento para o quadrinio 2007-2010. O resultado de tudo isso inquestionavelmente positivo e promissor para o saneamento. Mas, esta mesma esteira carrega grandes desafios. Todas as conquistas alcanadas no campo poltico-institucional e de investimentos requisitam capacidade de planejamento e de execuo. Para isso, preciso garantir uma estrutura de gesto que d respostas a este novo quadro do setor e sociedade como um todo. No basta apenas boa vontade e entusiasmo! preciso estudar as novas leis, compreender o rebatimento das diretrizes nacionais do Saneamento Bsico para o nosso cotidiano. A partir desta compreenso, saber aproveitar as oportunidades que se abrem no campo do federalismo cooperativo, do planejamento integrado, da qualificao do controle social e da novidade que a regulao ainda representa para a maioria dos que atuam no setor. Tomando como base os principais fundamentos deste novo ambiente, busca-se identificar os contedos, as competncias e habilidades que as aes de capacitao em saneamento devem privilegiar, de forma a contribuir, efetivamente, para a compreenso e implementao do atual ordenamento jurdico do Saneamento Bsico no Brasil.

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Federalismo cooperativo
O amplo processo de redemocratizao brasileiro afirmou, entre outras medidas, a autonomia do poder local. A Constituio Federal do Brasil de 1988 consagrou o municpio como um ente da federao, atribuindo-lhe competncia tributria prpria, capacidade politica eletiva e de auto-organizao. Uma das mais recentes iniciativas nesta direo foi a promulgao da Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, conhecida como a Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada, e o Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que a regulamenta. A origem desta lei est na Emenda Constitucional no. 19, de 4 de junho de 1998 que, no bojo da Reforma Administrativa regulamentou o artigo 241 da Constituio Federal. Esta emenda estabelece como deve se dar a cooperao federativa entre Unio, estados e municpios do ponto de vista da organizao de consrcios pblicos e daquilo que a Constituio denomina gesto associada de servios pblicos. Uma leitura cuidadosa deste artigo nos informa como os entes federados devem se articular, organizar e prestar servios pblicos de forma associada. Sabe-se que parte significativa dos servios de Saneamento Bsico prestada por meio de um contrato entre um municpio e a Companhia Estadual de Saneamento Bsico (CESB), que em geral atende a um conjunto de municpios. Este contrato, desde o Planasa, denominado contrato de concesso, bem diferente daquele que um municpio faz, por exemplo, com uma empresa privada para os servios de limpeza urbana, pois este certamente precedido de licitao. Nos casos que envolvem municpios e CESB o contrato no decorre de um ambiente de competio, de concorrncia entre empresas que queiram prestar os servios de saneamento em um municpio que abriu uma licitao com esta finalidade. A Lei 11.107/2005 corrige esta distoro. Para situaes em que o contrato decorre de um ambiente de cooperao entre entes federados, e no de um ambiente de competio regulado por licitao, configura-se o que a lei denomina contrato de programa. De acordo com a Constituio Federal e agora com a Lei 11.107/2005, existem trs modalidades de prestao de servios pblicos: i) o titular organiza e presta diretamente os servios de forma centralizada (administrao direta) ou de forma descentralizada (por intermdio de uma autarquia municipal, uma empresa pblica municipal etc.); ii) o titular se responsabiliza pela organizao dos servios e delega a prestao com base em um contrato de concesso, precedida de licitao; iii) os servios pblicos so organizados e/ou prestados em regime de gesto associada. Esta modalidade se d necessariamente em um ambiente de cooperao entre entes pblicos, mediante formao de consrcio pblico, e o servio realizado por meio de um contrato de programa. Neste caso no h a licitao prvia, desde que respeitada a exigncia de que os dois plos (partes do contrato) sejam da Administrao Pblica, isto , constituam entes federados ou seus rgos descentralizados. As possibilidades de arranjos de cooperao so variadas e devem ser exploradas com inventividade. Se na Administrao Pblica em geral imperam condutas individualizadas, setorializadas e concorrentes, no Saneamento Bsico este aspecto ainda mais presente, em funo do histrico do setor pautado por disputas de poder entre estados e municpios. preciso sensibilizar e motivar, principalmente, os gestores e o corpo tcnico que cuidam do Saneamento Bsico em nossas cidades para que se empenhem em estudar as leis com o objetivo de extrair deste novo ambiente as oportunidades que se abrem, bem como as ne-

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cessidades de mudana de postura pblica, dos processos de trabalho e da forma como se concebe, planeja e presta servios pblicos de Saneamento Bsico em nosso Pas.

Planejamento integrado e participativo

O planejamento a pedra de toque da Lei 11.445/2007. E o plano municipal de Saneamento Bsico constitui o principal instrumento do planejamento. A lei define claramente que o planejamento uma funo indelegvel, sendo o Plano parte substancial desta responsabilidade. Alm da obrigatoriedade de o titular formular o Plano para balizar a prpria organizao e prestao dos servios pblicos de Saneamento Bsico e, se for o caso, validar a delegao, a lei trabalha com a intencionalidade de se promover um planejamento integrado e pautado na participao e no controle social. A lei admite a possibilidade de se ter um plano para cada servio especfico de Saneamento Bsico, desde que o titular efetue obrigatoriamente a consolidao e compatibilizao no plano municipal de Saneamento Bsico. Para construir planos integrados e bem fundamentados tecnicamente, a lei define que o titular poder se apoiar em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio (por exemplo, da CESB). O Plano tambm deve ser compatvel com os planos das bacias hidrogrficas em que estiver inserido o territrio municipal, includos neste recorte a sede, os distritos, as reas urbana e rural. A lei tambm abre a possibilidade do plano ter abrangncia regional nos casos, por exemplo, de prestao regionalizada ou em um ambiente de gesto associada. Estes so requisitos legais que exigem dos gestores e tcnicos uma disposio de se trabalhar de forma articulada e solidria para produzir e disseminar informaes, imprimir velocidade s aes de governo e alavancar decises que promovam servios pblicos planejados, regulados, prestados adequadamente e submetidos ao controle social. Sabemos que no saneamento esta no a postura predominante. A trajetria do setor, desde o Planasa, registra uma histria de forte assimetria de informao e de poder, de negao das interfaces setoriais mesmo em relao s reas mais prximas do saneamento, como a sade, o meio ambiente, a habitao e os recursos hdricos. A prpria formao dos especialistas em saneamento segrega os que trabalham com gua e esgoto daqueles que trabalham com resduos slidos e relega o manejo das guas pluviais urbanas a um servio eventual e episdico, sem uma referncia determinada na administrao pblica. Fica claro, portanto, a necessidade de se repensar a capacitao no apenas de contedos, mas, sobretudo de processos de trabalho e da capacidade de concepo e de formulao integradora e participativa. A viso de plano como processo tambm requer a incorporao da perspectiva estratgica, que propicia transformar o plano em ao efetiva. O Plano deve, portanto, estar referenciado na realidade territorial, ambiental e social do municpio. Dessa forma, as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Municipal devem constituir a principal orientao do Plano de Saneamento Bsico do municpio. O Estatuto da Cidade prev instrumentos que podem aperfeioar a gesto urbana municipal. So instrumentos e processos de gesto concebidos luz de novos paradigmas, ainda pouco explorados nos programas de capacitao.

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Destaca-se aqui a Rede Nacional de Capacitao e de Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA1. A Rede constitui uma ao estruturante para o setor porque adota uma proposta pedaggica inovadora ao buscar na transversalidade e no incentivo capacidade problematizadora a associao necessria entre o saber pensar ao saber fazer.

Regulao
A regulao a grande novidade no ambiente normativo, poltico e institucional do Saneamento Bsico. Diferentemente da funo de planejamento, que inerente responsabilidade do titular, a regulao pode ser delegada. No entanto, a lei faz uma exigncia fundamental: a regulao tem que ser exercida obrigatoriamente por rgo pblico. Das novas regras preciso compreender que regulao e prestao dos servios de Saneamento Bsico so atividades distintas, mas necessariamente vinculadas. Isto quer dizer que os servios prestados populao devem ser servios planejados e regulados. As normas de regulao dos servios so editadas por legislao do titular e devem contemplar minimamente os seguintes aspectos: direitos dos usurios, obrigaes dos prestadores e penalidades aplicveis; procedimentos e critrios para atuao das entidades de regulao e de fiscalizao; mecanismos de controle social e as condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios, em regime de eficincia. A entidade reguladora edita as chamadas normas administrativas e devem abranger minimamente os seguintes aspectos: padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; prazo para atendimento s queixas ou de reclamaes feitas pelos usurios; requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; medio, faturamento e cobrana de servios; monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; padres de atendimento ao pblico e mecanismos de acesso informao; medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento; o procedimento para a aplicao de penalidades pelo descumprimento de normas. No resta dvida de que a regulao traz novos contedos que devem constar da agenda de formao de quadros e capacitao em saneamento.

Participao popular e controle social

A definio de controle social estabelecida no inciso IV do artigo 3 da Lei 11.445/2007 ampla e abrangente o suficiente para dialogar bem com a realidade democrtica em que vive o Pas. Nos termos da lei, controle social definido como um conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios de Saneamento Bsico (Brasil, 2007, p.2).

1 O artigo de autoria da professora Cristina Brando, que integra a presente Coletnea, faz importante referncia ReCESA.

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Trata-se, portanto, de um conceito que trabalha a democratizao das relaes de poder na arena poltica que define como os servios pblicos de saneamento devem ser planejados, organizados e prestados sociedade. E ainda mais, garante o acesso irrestrito informao como estratgia de qualificao desta participao (tcnica ou social). Contudo, ao percorrer o texto legal, em particular o captulo que trata do controle social, este conceito abrangente no explorado em toda sua dimenso. A lei foi bastante tmida no que se refere participao dos rgos colegiados. Uma breve incurso no campo terico-conceitual sobre o tema do controle social pode ajudar no exerccio de anlise comparativa com o texto legal. Os autores Heller, Rezende e Heller (2007, p.39) destacam conceitos que se vinculam na formulao do campo terico do controle social:
a discusso sobre o controle social e a participao esbarra em alguns conceitos associados, para os quais h uma extensa formulao, sobretudo nas teorias poltica e social, como os de cidadania, abertura para a prestao de contas pelos governos (accountability), governabilidade, ampliao do poder da populao, capital social, direitos e deveres do consumidor, entre outros.

Amartya Sen (2000), formulador da teoria desenvolvimento como liberdade, oferece um significado sntese da expectativa de emancipao. Este autor inclui no conceito de capacitao humana a idia de educao para a vida e a condio de agente. A condio de agente remete dimenso poltica da chamada democracia cidad, que pressupe a correlao entre direitos sociais (o acesso ao bem estar) e direitos polticos (ser parte das decises pblicas e dispor de mecanismos para monitorar e controlar a ao governamental). Para que esta correlao se estabelea necessrio investir no desenvolvimento e potencialidades das pessoas, de forma que elas sejam capazes de formular suas prprias demandas e decidirem o que melhor para o bem-estar coletivo. Trata-se, portanto, de um pressuposto que elege a democracia no apenas como um valor em si mesmo, mas como um meio necessrio a um tipo de desenvolvimento capaz de reduzir os nveis de pobreza e de desigualdade e de promover a emancipao humana. Heller, Resende e Heller (2007, p. 63) nos alertam que
a histria no saneamento do Brasil revela poucas situaes de participao e controle social e, nessas, verificam-se baixas escalas de participao. Tal constatao resulta do trao de centralizao e autoritarismo que caracterizou o setor, bem como das prprias orientaes do Estado brasileiro.

Contudo, pretende-se concluir esta reflexo com um olhar animador em relao ao atual momento do saneamento brasileiro.

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Consideraes finais
Se pela tica do arcabouo jurdico e legal as conquistas so inquestionveis e induzem o setor para um processo profundo de reestruturao institucional condizente com o contexto democrtico preponderante, tambm pela perspectiva da esfera pblica que circunscreve o setor, a percepo alvissareira. O saneamento brasileiro conta com uma base social e poltica qualificada. A Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) se apresenta como importante interlocutora do setor, que dispe de autoridade e legitimidade, em face do Estado brasileiro e dos demais agentes polticos que gravitam em torno do saneamento. A trajetria da FNSA reveladora de uma evoluo prospectada e desejada por vrios outros setores da vida pblica e poltica. A Frente expressa a determinante vitoriosa de esforos histricos de integrao das lutas sociais e de articulao de vrios movimentos sociais para o campo do saneamento, reivindicado como pblico, como direito social e coletivo, essencial salubridade do ambiente e vida com qualidade. Com este novo contexto social e poltico-institucional podemos constatar que tem sido possvel construir um ambiente de sinergia em torno do setor. Os esforos para promover uma atuao coordenada do governo federal, equacionando um grave problema de pulverizao de aes e recursos, a mobilizao de redes sociais vinculadas a movimentos populares, entidades especficas do setor e a academia para um debate crtico e comprometido com a transformao, resultam em significativa retomada do capital social e tcnico do saneamento. Para se obter resultados ainda mais efetivos e sistemticos, a capacitao dos agentes pblicos e sociais uma estratgia importante que deve estar disposio dos gestores, tcnicos, conselheiros municipais e usurios dos servios pblicos de saneamento. Os esforos empreendidos no saneamento por governos, entidades especficas do setor, a academia e os movimentos sociais devem perseguir a consolidao de um modelo de capacitao capaz de fornecer aos diversos agentes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas que os habilitem a identificar e enunciar problemas em termos de polticas pblicas: selecionando indicadores de avaliao e desempenho, identificando as informaes necessrias para se formular propostas alternativas e definir prioridades para uma agenda de trabalho, alm de dispor de conhecimento para gerir processos polticos de conflitos, reivindicao e negociao em prol do desenvolvimento do Saneamento Bsico na direo da universalizao e da qualidade dos servios prestados populao.

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Referncias
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