EXP. N.

1042-2002-AA/TC LIMA SINDICATO UNITARIO DE TRABAJADORES MUNICIPALES DEL RMAC SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 6 das del mes de diciembre de 2002, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los seores magistrados Bardelli Lartirigoyen, Presidente; Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario presentado por don Miguel Cabrera Len, en representacin del Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rmac, contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 67, su fecha 29 de enero de 2002, que declar improcedente la accin de amparo de autos. I. ANTECEDENTES El recurrente interpone accin de amparo contra la Municipalidad Distrital del Rmac con objeto de que se declare inaplicable la Cdula de Notificacin N. 1954-2000UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre de 2000, recada en el expediente administrativo N. E-07434, mediante el cual se comunica a la organizacin sindical la decisin de dar por no presentada la carta notarial de fecha 30 de octubre de 2000. Alega que con esta decisin se vulneran sus derechos constitucionales de peticin, de sindicalizacin, de defensa y a la tutela judicial efectiva. Refiere que mediante la citada carta notarial se exigi a la emplazada el cumplimiento de la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, que, en ejecucin de lo ordenado por la Sala Especializada de Derecho Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima, en la sentencia de fecha 23 de octubre de 1996 (Expediente N. 462-96), dispuso el pago de los reintegros que le correspondieran a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada; que, sin embargo, arbitrariamente la emplazada condicion la admisin administrativa de la carta notarial a la presentacin de un documento que acreditase la inscripcin legal de su representada, expedido por la Oficina Registral, as como la representacin legal del recurrente. Asimismo, aduce que su representada fue reconocida por el entonces Instituto Nacional de Administracin Pblica mediante Resolucin Directoral N. 041-89-INAP, de fecha 27 de diciembre de 1989, y que si bien este organismo fue disuelto por la Ley N. 26507, de fecha 13 de julio de 1995, debe entenderse que a partir de este momento los Sindicatos de Trabajadores empezaron a desarrollar sus actividades como una asociacin no inscrita, tal y conforme se desprende de lo dispuesto en el artculo 124 del Cdigo Civil. El Segundo Juzgado Especializado en Derecho Pblico, con fecha 20 de agosto de 2001, declar improcedente la demanda, por considerar que la notificacin cuestionada no ha sido objeto de impugnacin alguna en la va administrativa, incurriendo los demandantes en la causal de improcedencia prevista en el artculo 27 de la Ley N. 23506. La recurrida confirm la apelada por los mismos fundamentos. II. FUNDAMENTOS El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la Cdula de Notificacin N. 1954-00-UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre de 2000, mediante la cual la emplazada da por no presentada la carta notarial del recurrente, mediante la cual se solicitaba el cumplimiento de la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, expedida por la propia emplazada, que, a su vez, dispona el pago de reintegros en cumplimiento de una orden judicial. 2.1 Sobre el agotamiento de la va previa La exigencia de agotabilidad de dicha va antes de acudir al amparo constitucional se fundamenta en la necesidad de brindar a la Administracin la posibilidad de revisar sus propios actos, a efectos de posibilitar que el administrado, sin tener que acudir a un ente jurisdiccional, pueda en esa va solucionar, de ser el caso, la lesin de sus derechos e intereses legtimos. Ahora bien, no obstante la existencia de dicha obligatoriedad, existen determinadas circunstancias que pueden convertir el

agotamiento de la va administrativa en un requisito daoso, particularmente, cuando de la afectacin de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime al administrado de cumplir con dicha exigencia. Las variables, en sentido enunciativo, de esas excepciones se encuentran recogidas en el artculo 28 de la Ley N. 23506. Al respecto, el inciso 2) del referido artculo seala que no ser exigible el agotamiento de las vas previas cuando su cumplimiento pudiera convertir la agresin en irreparable. De autos se desprende la existencia de la Resolucin de Alcalda N. 200-97 MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, que en cumplimiento de una sentencia de la Corte Superior de Justicia de Lima, dispuso el pago de los reintegros correspondientes a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada. En consecuencia, de haberse impugnado administrativamente la notificacin cuestionada, mediante el uso de recursos tales como el de revisin o apelacin, o posteriormente, de haberse acudido a sede judicial mediante el proceso contenciosoadministrativo, alegndose en todos ellos el cumplimiento de lo que ya se resolvi en sede judicial, habra significado obligar al recurrente a utilizar mecanismos que le hubiesen causado un perjuicio mayor que el que ya viene sufriendo, teniendo en cuenta que, a la fecha, han transcurrido ms de seis aos sin que la emplazada haya cumplido la citada Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR. En mrito de ello, el Tribunal Constitucional considera que en el presente caso no era exigible el agotamiento de la va administrativa, motivo por el que cabe ahora pronunciarse sobre el fondo de la controversia. En tal sentido, la controversia de relevancia constitucional se concentra en determinar si en el presente caso se ha vulnerado el derecho de peticin y/o el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. 2.2 Configuracin y rgimen jurdico del derecho de peticin en el ordenamiento constitucional peruano El inciso 20) del artculo 2 de nuestra Constitucin Poltica consagra el derecho fundamental de peticin, al sealar que toda persona tiene derecho: A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin. Tanto el derecho de peticin como aquellos otros derechos fundamentales reconocidos en nuestra Constitucin constituyen componentes estructurales bsicos del conjunto del orden jurdico objetivo, puesto que son la expresin jurdica de un sistema de valores que por decisin del constituyente informan todo el conjunto de la organizacin poltica y jurdica. En ese orden de ideas, permiten la consagracin prctica del postulado previsto en el artculo 1 del referido texto que concibe a la persona humana como el fin supremo de la sociedad y del Estado. De este modo, la garanta de su vigencia dentro de nuestra comunidad poltica no puede limitarse solamente a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los diversos individuos, sino que tambin debe ser asumida por el Estado como una responsabilidad teleolgica. 2.2.1 Delimitacin conceptual del derecho de peticin Desde su primigenia aparicin en el Bill of Rights ingls de 1689, en la primera enmienda de la Constitucin de los EE.UU. y en la Constitucin francesa de 1791, el derecho de peticin ha sido configurado como una facultad constitucional que se ejerce individual o colectivamente y que no se encuentra vinculada con la existencia en s de un derecho subjetivo o de un inters legtimo que necesariamente origina la peticin. Desde una perspectiva histrico-doctrinaria se acredita que el derecho constitucional comparado percibe conceptualmente al derecho de peticin como una solicitud de obtencin de una decisin graciable; por consiguiente, sujeta a la consideracin discrecional dentro de un mbito competencial de cualquier rgano investido de autoridad pblica. En esa perspectiva, dicho derecho se agota con su solo ejercicio, estando la autoridad estatal competente obligada nicamente a acusar recibo y dar respuesta de las solicitudes. Marcelo Huertas Contreras ("Derecho de peticin en el ordenamiento constitucional especial. En estudios de Derecho Pblico - Homenaje a Juan Jos Ruiz Rico, Madrid,

Tecnos Madrid, 1997 ) consigna que el derecho de peticin "deber versar sobre algo a lo que no se tiene estricto derecho". A lo expuesto, habra que agregar lo planteado por Pablo Lucas Murillo de la Cueva (Derecho de Peticin. Nueva Enciclopedia Jurdica Espaola Volumen XIX. Seix Barcelona N. 40, 1989), en el sentido de que el referido derecho tiene por objeto la satisfaccin de un inters de trascendencia privada o pblica, que no est asumido bajo la forma de un especfico derecho subjetivo o inters legtimo. De ah que la pretensin que toda peticin encierra, puede contemplar tanto una dimensin eminentemente defensiva como otra sustancialmente participativa, segn el caso". Ahora bien, lo referido no es bice para reconocer que la configuracin de este derecho vastamente extendido en Europa y Amrica, ha sido objeto de una configuracin dismil en algunos pases como el nuestro al momento de su desarrollo normativo. Al respecto, la Ley N. 27444, de fecha 21 de octubre de 2001 (Ley del Procedimiento Administrativo General), se ha encargado de desarrollar los alcances del inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin, bajo una entidad y representacin jurdica en donde el contenido y la extensin conceptual difieren grandemente de la matriz original. En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco mbitos de operatividad del derecho de peticin; a saber: a) La peticin gracial Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de una decisin administrativa a consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciacin de un ente administrativo. Esta modalidad es stricto sensu la que origin el establecimiento del derecho de peticin, en razn de que la peticin no se sustenta en ningn ttulo jurdico especfico, sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia administrativa. lo sumo, expone como fundamento para la obtencin de un beneficio, tratamiento favorable o liberacin de un perjuicio no contemplado jurdicamente, la aplicacin de la regla de merecimiento. En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 112 de la Ley N. 27444 est destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulacin de nuevas polticas, la modificacin o derogacin de disposiciones, la creacin o mejoramiento de la infraestructura , el acrecentamiento o modernizacin de los servicios pblicos, la realizacin de actividades, etc. b) La peticin subjetiva Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es decir, conlleva a la admisin de la existencia de una facultad o atribucin para obrar o abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros un determinado tipo de prestacin o comportamiento. En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 107 de la Ley N. 27444 est destinada a obtener la constitucin, declaracin, reconocimiento u otorgamiento de un derecho, as como a alcanzar la constatacin de un hecho de relevancia administrativa, el ejercicio de una facultad, o la formulacin de una legtima oposicin o contradiccin a una decisin administrativa. Como manifestacin jurdica, la peticin subjetiva puede pluralmente consumarse en el reconocimiento de una pretensin, en donde el beneficiado podr en el futuro exigir a terceros el cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecucin de una sancin contra quien lo incumpla; como expresin de seoro se obtiene el albedro para optar entre la ejecucin o no ejecucin de una accin; como expresin de un poder privativo se puede crear, modificar o extinguir facultades u obligaciones mediante el ejercicio de la autonoma de la voluntad. c) La peticin cvica Es aquella que se encuentra referida a la representacin de un grupo indeterminado de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la proteccin y promocin del bien comn y el inters pblico. En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 108 de la Ley N. 27444 est destinada a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstculos normativos o viciosas prcticas administrativas que afectan el acceso ciudadano a

las entidades, a su relacin con los titulares o funcionarios con capacidad de decisin, etc. En puridad, sirven para exponer crticas y formular sugerencias para mejorar la calidad y extensin del servicio administrativo. d) La peticin informativa Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de documentacin oficial contenida en los bancos informativos o registros manuales de la institucin requerida. En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 110 de la Ley N. 27444 est destinada a obtener el suministro de datos estadsticos, dictmenes, resoluciones, etc. que pudieran obrar en poder de un ente administrativo. Dicha modalidad debe ser concordada con lo dispuesto en los incisos 5 y 6 del artculo 2 de la Constitucin y las leyes N.os 27806 y 27927, respectivamente. e) La peticin consultiva Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de un asesoramiento oficial en relacin con una materia administrativa concreta, puntual y especfica. En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 111 de la Ley N. 27444 est destinada a obtener una colaboracin instructiva acerca de las funciones y competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normatividad o reglamentos tcnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquier resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relacin administracinadministrado. Francisco Gonzales Navarro y Jos Garca Alenza (Derecho de Peticin, Edit. Civitas, Madrid, 2002) sealan que el derecho de peticin puede ser de dos clases: a) El derecho de peticin simple: en donde aparece como un instrumento de participacin ciudadana. Tales los casos aludidos de la peticin cvica, informativa y consultiva. b) El derecho de peticin calificado: en donde aparece la impetracin de adopcin de un acto o decisin concreta y precisa por parte de la autoridad recurrida. Tales los casos aludidos de la peticin gracial y subjetiva 2.2.2 Naturaleza jurdica del derecho de peticin Dentro de la opcin escogida por el legislador nacional, la facultad constitucional deviene en un derecho de naturaleza mixta, toda vez que la peticin puede ser de naturaleza pblica o privada, segn sea utilizada en el caso de la defensa de los derechos o intereses del peticionario o para la presentacin de puntos de vista de inters general. Por ende, en atencin al primer caso, la referida atribucin puede ser considerada dentro del conjunto de los derechos civiles que pertenecen al ser humano en s mismo; y, respecto al segundo caso, pertenece al plexo de los derechos polticos que le corresponden a una persona en su condicin de ciudadano; de ah que aparezca como manifestacin de la comunicacin, participacin y control en relacin con el poder poltico. El derecho de peticin se constituye as en un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del Estado democrtico de derecho. As, todo cuerpo poltico que se precie de ser democrtico, deber establecer la posibilidad de la participacin y decisin de los ciudadanos en la cosa pblica, as como la defensa de sus intereses o la sustentacin de sus expectativas, ya sean estos particulares o colectivos en su relacin con la Administracin Pblica. De este modo, en determinados mbitos, como los referidos a las peticiones individuales o colectivas que buscan el reconocimiento por parte de la Administracin Pblica de un derecho subjetivo, o en las cuales se solicite informacin o se formulen consultas, o que se solicite un acto graciable de la autoridad competente, el derecho en mencin se constituir en un medio ordinario para su efectiva realizacin; pero, en aquel mbito en el cual existan mecanismos o recursos establecidos por una normativa especfica para el ejercicio o tutela de un derecho subjetivo, tales como la accin penal privada o la accin civil ante rgano jurisdiccional, entre otros, se constituir en un medio residual, que podr cubrir mbitos no tomados en consideracin. 2.2.3 Los sujetos vinculados al derecho de peticin En nuestro ordenamiento jurdico, a diferencia de la opcin espaola que restringe el ejercicio del referido derecho slo a favor de sus nacionales o de las establecidas en

las experiencias constitucionales de Guatemala o Mxico en donde aparece una frmula eclctica que distingue las peticiones de carcter privado de las polticas, reconociendo a todos el derecho de formular las primeras y, a sus nacionales, las segundas, se ha excogitado un reconocimiento amplio y no esencialmente limitativo. As, cualquier persona natural o jurdica, nacional o extranjera puede actuar como sujeto activo en el ejercicio de dicho derecho. Por consiguiente, los extranjeros, residualmente, pueden participar como electores y hasta candidatos en comicios vecinales, tal y conforme lo permite nuestro ordenamiento. En lo referente al sujeto pasivo del derecho de peticin, es evidente que este puede ser cualquier rgano u organismo estatal. En suma, el peticionante puede dirigirse a toda aquella autoridad pblica que l entiende competente para satisfacer su pretensin. Al respecto, en el caso Arvalo Soza (Exp. N. 0941-2001-AA/TC), este Colegiado seal que "el derecho de peticin [] supone la concurrencia de un conjunto de elementos que le den su configuracin, entre ellos, la legitimacin de los sujetos: el activo, por un lado, que puede ser cualquier persona, nacional o extranjera, dado que se trata de un derecho uti cives; y, de otro, el sujeto pasivo o destinatario, que son las entidades pblicas y, en general, los funcionarios que los representan con autoridad". 2.2.4 Contenido constitucional del derecho de peticin El contenido esencial de un derecho fundamental esa constituido por aquel ncleo mnimo e irreductible que posee todo derecho subjetivo reconocido en la Constitucin, que es indisponible para el legislador, debido a que su afectacin supondra que el derecho pierda su naturaleza y entidad. En tal sentido, se desatiende o desprotege el contenido esencial de un derecho fundamental, cuando ste queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable y lo despojan de la proteccin constitucional otorgada. En el caso del derecho de peticin, su contenido esencial est conformado por dos aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuracin que le ha dado la Constitucin al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y, el segundo, unido irremediablemente al anterior, est referido a la obligacin de la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante. Esta respuesta oficial , de conformidad con lo previsto en el inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin, deber necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que la ley establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligacin de realizar todos aquellos actos que sean necesarios para evaluar materialmente el contenido de la peticin y expresar el pronunciamiento correspondiente, el mismo que contendr los motivos por los que se acuerda acceder o no a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado o interesados. Sobre la materia debe insistirse en que es preciso que la contestacin oficial sea motivada; por ende, no es admisible jurdicamente la mera puesta en conocimiento al peticionante de la decisin adoptada por el funcionario pblico correspondiente. En consecuencia, la accin oficial de no contestar una peticin o hacerlo inmotivadamente trae como consecuencia su invalidez por violacin, por omisin de un deber jurdico claro e inexcusable. Si bien el derecho de peticin implica que la autoridad competente debe dar respuesta por escrito a una peticin formulada tambin por escrito, no debe confundirse el contenido del pronunciamiento de la autoridad con la notificacin al peticionante de las acciones desarrolladas por aquella en atencin a lo solicitado, pues el contenido del pronunciamiento a expresarse por medio de la forma jurdica administrativa adecuada se refiere a la decisin de la Administracin que favorece o no lo peticionado; y la notificacin se refiere ms bien a una formalidad ineludible para la autoridad, utilizada para poner en conocimiento del peticionante el resultado de su peticin. Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a)

admitir el escrito en el cual se expresa la peticin; b) exteriorizar el hecho de la recepcin de la peticin; c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin, motivndola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto. A manera de sntesis, puede afirmarse que el derecho de peticin implica un conjunto de obligaciones u mandatos. Entre ellos cabe mencionar los siguientes: a) Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de peticin sin trabas absurdas o innecesarias. b) Abstenerse de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el solo hecho de haber ejercido dicho derecho. c) Admitir y tramitar el petitorio.

d) Resolver en el plazo sealado por la ley de la materia la peticin planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentacin de la determinacin. e) Comunicar al peticionante la decisin adoptada.

Como se puede apreciar, esta configuracin del derecho de peticin, contenido en el inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin, ha sido materia de desarrollo legislativo en la Ley N. 27444, del Procedimiento Administrativo General, vigente a partir del 11 de octubre de 2001. No obstante esto, debemos mencionar que la solicitud del recurrente, contenida en la carta notarial entregada a la emplazada con fecha 30 de octubre de 2000, se expidi cuando se encontraba vigente el Decreto Supremo N. 02-94-JUS, Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, norma que si bien no efectuaba un tratamiento sistemtico del derecho de peticin administrativa, s lo contena (artculos 1, 4, 7, 59, 87 o Primera Disposicin Complementaria), aunque con notorio desorden y menor cantidad de supuestos a los cuales poda ser aplicado. Expuesto este ltimo aspecto, este Colegiado considera que en el presente caso no se ha vulnerado el derecho de peticin del recurrente, pues la referida solicitud no se sita en ninguno de los supuestos que componen este derecho, pues en la misma se hace referencia ms bien al cumplimiento de una resolucin administrativa, expedida por la propia emplazada, en ejecucin de lo ordenado por una resolucin judicial. Consiguientemente, corresponde ahora verificar si se ha vulnerado el derecho a la tutela jurisdiccional. 2.2.5 Las diferencias entre el derecho de peticin y las solicitudes de derecho Tal como lo expone Juan Carlos Morn Urbina (Comentarios/Nueva Ley de Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurdica Lima 2002), la diferencia ms saltante entre ambos institutos radica en que las solicitudes de derecho son aquellas en "donde el administrado cuenta a su favor, adems del derecho genrico a la peticin, con el apoyo de otra norma especfica que le reconozca iniciativa cualificada o legitimacin especial dirigida a provocar la actuacin de la Administracin o recibir alguna autorizacin o reconocimiento". Es decir, el amparo legal del recurrente no se sujeta nica y exclusivamente a los alcances del inciso 20) del artculo 2. de la Constitucin, sino que invoca de manera exacta, precisa y particular una norma legal que le otorga concreta y cabalmente el goce o ejercicio de un derecho, facultad o atribucin de naturaleza jurdica. En ese contexto, queda claro que el contenido diferenciador del derecho de peticin reside en el fundamento jurdico en que el acto se apoya. En caso de que ste encuentre un mnimo respaldo en una norma especfica y diferente a la anteriormente citada, escapara del mbito de derecho objeto de examen y se orientara a ser stricto sensu una tpica solicitud de derecho. 2.3 Tutela jurisdiccional efectiva, actuacin judicial administrativa y actuacin

2.3.1 El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales como componente implcito del derecho a la tutela jurisdiccional El derecho a la ejecucin de las sentencias se encuentra contenido implcitamente en el derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de nuestra Constitucin. En efecto, si bien la referida norma no hace referencia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos (Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin). Precisamente, el artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin o por la ley; y el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin (...). De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no slo implica el derecho de acceso a la justicia y el derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad jurisdiccional tenga un alcance prctico y se cumpla, de manera que no se convierta en una simple declaracin de intenciones. 2.3.2 Actuacin judicial y ejecucin de resoluciones judiciales De este modo, la actuacin de la autoridad jurisdiccional en la etapa de ejecucin de sentencias constituye un elemento fundamental e imprescindible en el logro de una efectiva tutela jurisdiccional, siendo de especial relevancia para el inters pblico, pues difcilmente se podra sealar la existencia de un Estado de derecho, cuando en su interior las personas no pueden lograr la justicia a travs de los rganos establecidos para tal efecto. Para ello, la autoridad jurisdiccional deber realizar todas aquellas acciones que tiendan a que los justiciables sean repuestos en sus derechos y compensados, si hubiera lugar a ello, por el dao sufrido. Conviene insistir en este componente del derecho a la tutela judicial efectiva, con objeto de que los propios rganos judiciales reaccionen frente a posteriores actuaciones o comportamientos que debiliten el contenido material de sus decisiones, pues slo as se podrn satisfacer los derechos de quienes han vencido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos. En el presente caso, con un aparente entendimiento formal respecto de lo que significa una efectiva tutela jurisdiccional, el juez del proceso encargado de la ejecucin de la sentencia consider que, con la expedicin de la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, la emplazada haba cumplido lo dispuesto en la citada sentencia, desinteresndose a partir de ese momento de los reales efectos que la posterior actuacin de la Administracin tuviera. Ello, sin lugar a dudas, se explica por la dificultad prctica que actualmente tienen los rganos jurisdiccionales para un efectivo seguimiento de la ejecucin de los procesos sometidos a su jurisdiccin. No obstante esto, si el juez de la ejecucin (Vigsimo Sexto Especializado Civil de Lima) hubiese tomado conocimiento, por cualquier medio, del incumplimiento material de lo dispuesto en la sentencia, habra tenido la obligacin ineludible de realizar todas aquellas acciones tendientes a su efectiva realizacin. 2.3.3 Actuacin administrativa y ejecucin de resoluciones judiciales Una vez analizada la actuacin judicial en el presente caso, corresponde ahora evaluar la administrativa, a efectos de verificar si se ha cumplido materialmente la sentencia, respecto del recurrente y su representada.

Mediante sentencia de fecha 23 de octubre de 1996, la Sala Especializada de Derecho Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima, dispuso el pago de los reintegros correspondientes a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada. Consiguientemente, en estricto cumplimiento de la orden jurisdiccional, la emplazada expidi la referida Resolucin de Alcalda N. 20097-MDR, ordenando que se hiciera efectivo el referido pago. Tal como se puede apreciar de autos, hasta la fecha la emplazada no ha cumplido con ejecutar el pago dispuesto en la resolucin judicial, en lo que se refiere a los derechos del recurrente y su representada, utilizando un argumento la acreditacin de representacin que slo obstaculiza, innecesariamente, la ejecucin de la misma, vulnerando de este modo el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales y, consecuentemente, la tutela jurisdiccional efectiva. Finalmente, debe sealarse que, con su actuacin, la emplazada tambin atenta contra uno de los principios bsicos de la Administracin de Justicia, que es el referido a la independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues el inciso 2) del artculo 139 de la Constitucin dispone, entre otros aspectos, que Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trmite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecucin (subrayado nuestro). Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica,

FALLA
REVOCANDO la recurrida, que, confirmando la apelada, declara improcedente la demanda; y, reformndola, la declara FUNDADA; en consecuencia, declara sin efecto la Notificacin N. 1954-000-UTD-MDR; ordena que la demandada cumpla lo dispuesto en la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, y que la presente sea puesta en conocimiento del Vigsimo Sexto Especializado Civil de Lima, para los efectos pertinentes. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin conforme a ley y la devolucin de los actuados. SS. BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCA TOMA

EXP. N. 03410-2010-PA/TC LA LIBERTAD RULY GIOVANNY IZQUIERDO ROS SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 31 das del mes de mayo de 2011, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia. ASUNTO Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Ruly Giovanny Izquierdo Ros contra la resolucin expedida por la Segunda Sala de la Corte Superior de Justicia de

La Libertad, de fojas 119, que, revocando la apelada, declar improcedente la demanda de autos. ANTECEDENTES El recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Provincial de Trujillo y el Gerente del Servicio de Administracin Tributaria de Trujillo por vulnerar el derecho fundamental de peticin al venir realizando cobros por derecho de trmite de prescripcin de deuda a consideracin de una multa de trnsito por la cantidad de S/. 27.20. Manifiesta que la STC 03741-2004-AA/TC constituye un precedente de observancia obligatoria aplicable a su caso. El Servicio de Administracin Tributaria de Trujillo (SATT) contesta la demanda haciendo referencia a que las unidades de recepcin documental estn obligadas a recepcionar y dar ingreso a todo documento para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que en ningn caso pueda calificar, negar o diferir su admisin. Asimismo, manifiesta ha podido afectar los derechos del recurrente cuando no ha presentado ninguna solicitud ante la administracin tributaria, lo que se puede verificar de la propia demanda. El Procurador Pblico de la Municipalidad de Trujillo contesta la demanda argumentando que la entidad edil procedi a cumplir con estructurar el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA), instrumento de gestin administrativa que comprende y sistematiza todos los procedimientos, requisitos y costos administrativos respectivos en el marco de las normas legales correspondientes. Por otro lado, puntualiza que existe una marcada diferencia entre el concepto por el cual la Municipalidad ha fijado dicha tasa y aquel al que hace referencia la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El Quinto Juzgado Civil de Trujillo declar fundada la demanda por considerar vulnerado el derecho de peticin e inobservado el precedente constitucional de la STC 03741-2004-AA/TC. La Segunda Sala Civil de La Libertad revocando la apelada declar improcedente la demanda por considerar que el pago por derecho de prescripcin estaba debidamente establecido y sustentado en el TUPA de la Municipalidad de Trujillo. FUNDAMENTOS Delimitacin del petitorio 1. El objeto de la demanda de amparo planteada por el recurrente es acceder a la tramitacin de la solicitud de prescripcin de la deuda municipal por imposicin de una multa de trnsito sin que se le exija pago de derecho alguno. As, este Colegiado considera necesario determinar a la luz de los hechos expuestos en la demanda y de los recaudos que obran en ella si se ha vulnerado el derecho constitucional de peticin del recurrente al habrsele denegado la tramitacin de su solicitud de prescripcin de deuda en razn de no haber adjuntado el pago de S/. 27.50 por derechos de trmite, o si por el contrario tal denegatoria no constituye vulneracin alguna a su derecho alegado en tanto dicho pago constituye un requisito establecido en el TUPA de la Municipalidad para iniciar el trmite. Todo ello, teniendo como marco de referencia la STC 03741-2004-AA/TC, por cuanto constituye un precedente vinculante del Tribunal Constitucional en la materia en cuestin. 2. A efectos de verificar los hechos de la demanda, relacionados con la negativa en la tramitacin de la solicitud de prescripcin de deuda por parte de la Municipalidad, este Colegiado se remite no solamente a lo actuado, sino que, adems, advierte que entre las partes existen posiciones encontradas. Por un lado, el recurrente alega que acudi a la Municipalidad demandada para solicitar la prescripcin de su deuda, pedido que le fue condicionado al pago de S/. 27.50 como requisito previo para acceder a dicho trmite, no siendo recepcionada su solicitud de prescripcin al no haber adjuntado el recibo de haber cancelado dicha suma. Por el otro, la Municipalidad, en su contestacin de la demanda, aduce que no le consta

que el recurrente se haya apersonado al rea de mesa de partes de la Municipalidad para solicitar la prescripcin de su deuda. 4. Si bien es cierto que las posiciones esgrimidas por las partes no estn acreditadas, ello no es bice para que este Colegiado no se pronuncie, atendiendo a la lgica probatoria del amparo, en el cual se ha sealado() hay dos hechos a probar esencialmente: la existencia del acto reclamado, que en ocasiones es una cuestin de hecho, y su constitucionalidad o inconstitucionalidad, que generalmente es una cuestin de derecho, valorable finalmente por el juzgador (Cfr. STC N 9762001-AA/TC, Fundamento 3). En el caso de autos resulta irrelevante la verificacin sobre la negativa o el rechazo en la tramitacin de la solicitud de prescripcin de la deuda, ms an si se tiene cuenta que no es un asunto discutido por las partes la existencia de un pago previo para iniciar la tramitacin de la solicitud de prescripcin de deuda (aunque no se tenga a la vista), el cual se configura como el acto reclamado en el proceso y cuya constitucionalidad se analizar. 5. La Constitucin Poltica del Per (artculo 2, inciso 20) reconoce el derecho fundamental de toda persona: a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. 6. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho de peticin establece los siguientes deberes de la administracin: a) Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de peticin sin trabas absurdas o innecesarias. b) Abstenerse de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por el solo hecho de haber ejercido dicho derecho. c) Admitir y tramitar el petitorio. d) Resolver en el plazo sealado por la ley de la materia la peticin planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentacin de la determinacin. e) Comunicar al peticionante la decisin adoptada (Cfr. STC N 1042-2002-AA/TC, Fundamento 2.2.4, ltimo prrafo). 7. ltimamente se ha ratificado que su contenido esencial est conformado por dos aspectos: el primero es el relacionado estrictamente con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la autoridad competente; y el segundo, unido irremediablemente al anterior, est referido a la obligacin de la referida autoridad de otorgar una respuesta al peticionante (Cfr. STC N 05265-2009PA/TC, Fundamento 4). 8. Y tal respuesta oficial (), deber necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que la ley establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligacin de realizar todos aquellos actos que sean necesarios para evaluar materialmente el contenido de la peticin y expresar el pronunciamiento correspondiente, el mismo que contendr los motivos por los que se acuerda acceder o no a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado o interesados (Cfr. STC N 05265-2009-PA/TC, Fundamento 5). 9. En el caso de autos, mediante el contradictorio, este Colegiado ha verificado que el inicio de la tramitacin de la solicitud de prescripcin de deuda tributaria por parte del recurrente ha sido condicionado por la Municipalidad a un pago previo lo que vulnera el derecho constitucional de peticin del recurrente toda vez que dicho pago impide el ejercicio del derecho de peticin, amn de constituir una traba absurda, burocrtica e innecesaria para la admisin y el trmite de la solicitud de prescripcin de una deuda. Y es que la admisin y el posterior trmite de la referida solicitud no trae consigo el reconocimiento ni la declaracin de un derecho o estatus administrativo para el recurrente. Por el contrario, la tramitacin de la solicitud constituye una obligacin legal que recoge la posibilidad de que las deudas de esta naturaleza prescriban. Por lo tanto, si se permitiese dicho pago, se caera en el absurdo de legitimar en la Administracin Pblica una especie de cobro por concepto de aplicacin o de cumplimiento de la ley, lo cual resulta vedado por los postulados del Estado constitucional y social de derecho.

10. En la misma lnea, este Tribunal considera que el condicionamiento de pagos para la admisin y el posterior trmite de solicitudes, en el mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los actos del poder pblico y, por el contrario, genera desinters de los ciudadanos en el manejo de la cosa pblica. Atendiendo a lo expuesto, la demanda debe ser estimada, ordenndose la admisin y la posterior tramitacin de la solicitud del recurrente. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO 1. Declarar FUNDADA la demanda. 2. ORDENAR al Alcalde de la Municipalidad Provincial de Trujillo y al Gerente del Servicio de Administracin Tributaria de Trujillo que accedan a tramitar la solicitud de prescripcin de deuda municipal sin requerirle pago alguno al recurrente. SS. BEAUMONT CALLIRGOS CALLE HAYEN ETO CRUZ

EXP. N. 551-2001-AA/TC LIMA INMOBILIARIA SEVILLE S.A. SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los veintitrs das del mes de julio de dos mil dos, reunido el Tribunal Constitucional en sesin del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los seores Magistrados Rey Terry, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia. ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por Inmobiliaria Seville S.A. contra la sentencia de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas doscientos tres, su fecha treinta de enero de dos mil uno, que declar improcedente la accin de amparo de autos. ANTECEDENTES La recurrente interpone accin de amparo contra la Municipalidad Distrital de San Isidro por la vulneracin del derecho de peticin y, en consecuencia, solicita que se declaren inaplicables los Decretos de Alcalda N.s 19-98-ALC/MSI y 26-98-ALC/MSI. Sostiene que la emplazada expidi el Certificado de Zonificacin N. 30-98-JOPDDU/MSI, en virtud del cual se declar que el inmueble de su propiedad, ubicado en la calle Eguiguren N. 120, 130 y 140, en el distrito de San Isidro, se encontraba zonificado como R-5, por lo que poda construir un edificio multifamiliar de diez pisos. Alega que, a fin de obtener la aprobacin automtica de la licencia de construccin, solicit la revisin del Anteproyecto Arquitectnico, por lo que despus del procedimiento de ley, obtuvo el visto bueno de la Comisin Calificadora del Colegio de Arquitectos del Per y de la Direccin General de Operaciones del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per. Seala que, pese a ello, mediante el Decreto de Alcalda N. 19-98-ALC/MSI, la emplazada dej en suspenso, por el trmino de noventa das calendario, "la recepcin a trmite de solicitudes de Licencias de Construccin y Certificados de Zonificacin". Asimismo, dej en suspenso la tramitacin de los anteproyectos relacionados con los inmuebles situados en la avenida Santa Cruz, dentro de los cuales no estaba comprendido el suyo, pues el inmueble de su propiedad no se encuentra ubicado en aquella avenida. No obstante, manifiesta que, a travs del

Oficio N. 313-98-DDU/MSI, se le comunic la suspensin del trmite del anteproyecto de construccin por el tiempo que durase la conclusin del Plan Director de Desarrollo Urbano del distrito, el mismo que no tiene un plazo de culminacin. Alega que mediante el Decreto de Alcalda N. 26-98-ALC/MSI se prorrog la suspensin dispuesta por el Decreto de Alcalda N. 19-98-ALC/MSI cuando los efectos de esta ltima ya haban vencido. Entiende que tal suspensin de la recepcin a trmite de solicitudes de licencias de construccin y certificados de zonificacin vulnera su derecho de peticin. Finalmente, sostiene que la emplazada se neg a recibir a trmite la licencia de construccin, vulnerando, nuevamente, su derecho de peticin. La Municipalidad Distrital de San Isidro solicita que se declare improcedente la demanda, pues los decretos de alcalda impugnados fueron expedidos conforme a la Ley Orgnica de Municipalidades y el Decreto Supremo N. 02-94-JUS. Adems, seala que el recurrente no agot la va previa. El Primer Juzgado Corporativo Transitorio Especializado en Derecho Pblico, con fecha treinta de marzo de dos mil, declar fundada la demanda, por considerar que mediante decretos de alcalda no se puede dejar sin efecto el Decreto Supremo N. 25-94-MTC. La recurrida, revocando la apelada, declar improcedente la demanda, por considerar que no se agot la va previa. FUNDAMENTOS Por lo que hace al primer extremo de la pretensin, esto es, que se deje sin efecto la suspensin del trmite de la licencia de construccin, el Tribunal Constitucional considera que es de aplicacin el artculo 37 de la Ley N. 23506, ya que entre la fecha de notificacin del Oficio N. 313-98-DDU/MSI, de fecha veintitrs de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, y la presentacin de la demanda, el diez de febrero de dos mil, transcurri con exceso el plazo de sesenta das hbiles dentro de los cuales se debi recurrir el acto considerado lesivo. Con relacin a la vulneracin del derecho de peticin, es preciso indicar que no existe la obligacin del recurrente de agotar la va administrativa, como ha sostenido la recurrida, ya que, conforme se acredita del acta levantada por doa Cecilia Hidalgo Morn, Notaria de Lima, la emplazada impidi la recepcin de la solicitud y los documentos relativos a la obtencin de la licencia de construccin automtica. El inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin seala que toda persona tiene derecho a formular peticiones por escrito, individual o colectivamente, ante la autoridad competente, la que est obligada a dar una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad. Lo protegido constitucionalmente por el derecho es la facultad de cualquier persona de solicitar o peticionar algo, bien sea iniciando un procedimiento, contradiciendo actos administrativos, pidiendo informaciones, formulando consultas o presentando solicitudes a cualquiera de los rganos de la Administracin, sin que en l se incluya el derecho a obtener una respuesta favorable a lo solicitado. En ese sentido, considera el Tribunal Constitucional que, independientemente de los alcances de los Decretos de Alcalda N.s 19-98-ALC/MSI y 26-98-ALC/MSI, con relacin a la suspensin del trmite de las solicitudes de licencia de construccin y certificados de zonificacin, ello no autoriza a que se impida, de hecho, la presentacin de las solicitudes que la recurrente pudiera considerar conveniente; por lo que, habindose negado la recepcin de la solicitud tal como consta a fojas noventa y nueve, conforme se ha expuesto en el fundamento jurdico anterior, se ha acreditado la afectacin del derecho de peticin. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica,

FALLA
REVOCANDO en parte la recurrida, que, revocando la apelada, declar improcedente la demanda; y, reformndola, la declara FUNDADA, en parte, y, en consecuencia, ordena que la emplazada recepcione las solicitudes de licencia de construccin y certificados de zonificacin de la recurrente; y la CONFIRMA declarando IMPROCEDENTE en lo dems que contiene. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin en el diario oficial El Peruano y la devolucin de los actuados. SS.

REY TERRY REVOREDO MARSANO ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCA TOMA EXP. N. 3741-2004-AA/TC LIMA RAMN HERNANDO SALAZAR YARLENQUE SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En Lima, a los 14 das del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia ASUNTO Recurso extraordinario interpuesto por don Ramn Hernandp Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declar infundada la accin de amparo de autos. ANTECEDENTES Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trmite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto nico de Procedimientos Administrativos. Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se present en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisin, pero se le exigi previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnacin, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de peticin, as como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitucin. La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus argumentos. Sostiene que la Constitucin, en su artculo 192., inciso 3, reconoce competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en su TUPA el pago por los conceptos de presentacin de documentos cinco soles y por concepto de impugnacin diez soles, los cuales se encuentran debidamente sustentados en su estructura de costos. El Sexagsimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara infundada la demanda considerando que el monto establecido por concepto de impugnacin, as como el que se establece por concepto de recepcin de documentos, ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta tambin que dicha norma ha sido expedida conforme al Cdigo Tributario y que, por ello, no se estn violando los derechos del recurrente, tal como este alega. La recurrida confirma la apelada con argumentos similares. FUNDAMENTOS 1. Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita que se ordene a la Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trmite los medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una resolucin de multa emitida por

dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trmite que la municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio de sus derechos constitucionales de defensa y de peticin, consagrados en los artculos 139., inciso 3 y 2. inciso 20, de la Constitucin, respectivamente. 2. Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago que la Municipalidad emplazada ha establecido como condicin para atender el escrito de impugnacin del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. As, en el rubro 1 de la Ordenanza N. 084/MDS, referido al cobro por concepto de Recursos impugnativos, se fija para el caso, tanto del recurso de reconsideracin como del recurso de apelacin, la suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N. 7, referido a la Recepcin de documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles. 3. Este Tribunal considera que lo que en realidad se est cuestionando por contravenir los derechos de peticin y de defensa, es el concepto referido al cobro por derecho de impugnacin, consignado en el rubro 1 del TUPA de la municipalidad emplazada. En consecuencia, este extremo ser materia de anlisis por parte de este Colegiado. 1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la administracin 4. En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado que atendi el recurso de apelacin no se han referido a la dimensin constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se han limitado a verificar si la imposicin del pago previsto para impugnar una decisin de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Cdigo Tributario o la propia Ordenanza Municipal N. 084/MDS, que aprob el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un derecho por concepto de presentacin de recursos impugnatorios. En este sentido, el a quo, luego de verificar que el monto establecido por concepto de apelacin se encuentra regulado en el respectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro de los parmetros establecidos por el Cdigo Tributario, concluye que (...) no se estara vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)(fundamento jurdico sexto de la sentencia). 5. Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas precisiones previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios como los jueces constitucionales tienen la obligacin de verificar si los actos de la administracin pblica, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la Constitucin consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artculo 200., inciso 4, de la Constitucin), sino tambin en todo proceso ordinario y constitucional a travs del control difuso (artculo 138.). 6. Este deber de respetar y preferir el principio jurdico de supremaca de la Constitucin tambin alcanza, como es evidente, a la administracin pblica. Esta, al igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se encuentran sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artculo 51. de la Constitucin. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley ms an si esta puede ser inconstitucional sino, antes bien, por su vinculacin a la Constitucin. Esta vinculacin de la administracin a la Constitucin se aprecia en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como Principio de legalidad, en el fondo no es otra cosa que la concretizacin de la supremaca jurdica de la Constitucin, al prever que [l]as autoridades

administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...) (nfasis agregado). 7. De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administracin pblica, a travs de sus tribunales administrativos o de sus rganos colegiados, no slo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitucin dada su fuerza normativa, sino tambin el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitucin, de conformidad con el prrafo segundo del artculo 138., reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ah no se deriva que dicha potestad les corresponda nicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice nicamente dentro del marco de un proceso judicial. 8. Una interpretacin positivista y formal en ese sentido no solo supone el desconocimiento de determinados principios de interpretacin constitucional, como los de unidad de la Constitucin y de concordancia prctica, que ha establecido el Tribunal Constitucional en tanto que supremo intrprete de la Constitucin; sino tambin dara lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia Constitucin. As, por ejemplo, una interpretacin en ese sentido del artculo 138. de la Constitucin supondra que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la Constitucin solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significara convertir a la Constitucin en una norma legal. Evidentemente, esta forma de interpretar la disposicin aludida contradice abiertamente el artculo 51., el cual seala que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las dems normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente (...). 9. Por tanto, el artculo 138. no puede ser objeto de una interpretacin constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposicin constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitucin, considerando el artculo 51. antes sealado, ms an si ella misma (artculo 38.) impone a todos y no solo al Poder Judicial el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artculo 102 del Cdigo Tributario, cuando precisa que [a]l resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua (...); es decir, aquellas disposiciones de la Constitucin que, en este caso, se manifiestan a travs de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que estn relacionados con dichos principios. 10. En segundo lugar, est de por medio tambin la eficacia vertical de los derechos fundamentales; es decir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y rganos del Estado, lo que incluye a la administracin pblica. Y es que en el marco del Estado constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir, tanto del propio Estado eficacia vertical como de los particulares eficacia horizontal; ms an cuando, a partir del doble carcter de los derechos fundamentales, su violacin comporta la afectacin no slo de un derecho subjetivo individual dimensin subjetiva, sino tambin el orden objetivo de valores que la Constitucin incorpora dimensin objetiva. 11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica, por otra parte, un redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede administrativa, forjado en el siglo XIX en un etapa propia del Estado liberal. Si antes la eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el mbito de la ley, en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evala en funcin de su conformidad con la Constitucin y los derechos fundamentales que ella reconoce. Por eso mismo, es pertinente sealar que el derecho y el deber de los tribunales administrativos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, es decir de realizar el control difuso dimensin objetiva, forma parte del contenido

constitucional protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela procesal ante los tribunales administrativos dimensin subjetiva. 12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administracin pblica aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitucin o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremaca jurdica y de fuerza normativa de la Constitucin y la posicin central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artculo 1.). 13. En el Derecho constitucional comparado es el caso puntual del ordenamiento chileno, se admite, por ejemplo, que un rgano constitucional como la Contralora General de la Repblica realice un control constitucional de las normas en sede administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa (...) es, como es obvio, un control estrictamente jurdico, en el que la Contralora confronta la actuacin administrativa reglamentaria o singular, contenida en un decreto o resolucin, con el ordenamiento jurdico en su conjunto, haciendo primar este ltimo por sobre aqulla, como consecuencia del principio general de legalidad que establece el propio Art. 7 CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos constitucionales de la actuacin administrativa donde la actividad fiscalizadora de la Contralora adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede ser salvado mediante la insistencia gubernamental, ya que se considera al estar el decreto o resolucin en pugna aparentemente con la Constitucin, pone en peligro valores, principios o derechos de la ms alta consideracin en el ordenamiento1[1]. 14. Por ello, nada impide por el contrario, la Constitucin obliga a los tribunales y rganos colegiados de la administracin pblica, a travs del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artculo 10 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitucin, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro est, que dicha declaracin de nulidad sea conforme a la Constitucin y/o a la interpretacin del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. 15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa simple y llanamente la ejecucin y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino tambin, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que la administracin pblica debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando seala que la actuacin de la administracin pblica tiene como finalidad la proteccin del inters general, pero ello slo es posible de ser realizado (...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general (nfasis agregado). 16. De lo contrario, la aplicacin de una ley inconstitucional por parte de la administracin pblica implica vaciar de contenido el principio de supremaca de la Constitucin, as como el de su fuerza normativa, pues se estara otorgando primaca al principio de legalidad en detrimento de la supremaca jurdica de la Constitucin, establecido en los artculos 38., 51. y 201. de la Constitucin; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado constitucional y democrtico.

17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en determinar si el establecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad emplazada, como requisito para tramitar la impugnacin de una decisin de la propia entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad, resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de peticin que consagra nuestra Carta Fundamental. 2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnacin de los actos de la administracin 18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artculo 139. de la Constitucin, no slo tiene una dimensin estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende tambin al procedimiento administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a (...) cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligacin de adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido proceso legal, en los trminos del artculo 8 de la Convencin Americana. (Caso Tribunal Constitucional del Per, prrafo 71)2[2]. 19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar las decisiones de la administracin, bien mediante los mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a travs de la va judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este ltimo supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administracin confluye con el derecho de acceso a la jurisdiccin cuando no existan vas propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la decisin final de la administracin. 20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trmite a su escrito de apelacin contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la (...) realizacin de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional. El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este Colegiado efecte el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrtico, donde rige el principio del control jurisdiccional de la administracin y en el que, desde luego, el parmetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitucin. 21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garanta genrica que resguarda los derechos del administrado durante la actuacin del poder de sancin de la administracin. Implica, por ello, el sometimiento de la actuacin administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos an condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la prctica. 22. En coclusin, este Tribunal estima que, en el presente caso, el establecimiento de una tasa o derecho como condicin para ejercer el derecho de impugnar la propia decisin de la Administracin, vulnera el debido proceso reconocido en el artculo 139.3 de la Constitucin. 3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo

23. ntimamente vinculado a lo anterior est el tema del derecho de defensa del ciudadano frente al ejercicio del poder de sancin de la administracin, sobre todo si se tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una instancia de apelacin en el propio procedimiento administrativo, por lo que el Tribunal estima que, en el caso de autos, el derecho de defensa previsto en el artculo 139., inciso 14), despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir una decisin de la administracin no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es posible imponer a la administracin, siempre y en todos los casos, el establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental3[3]. El derecho de recurrir las decisiones de la administracin comporta la posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya habilitado un mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantas, ante el Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a travs del propio recurso de amparo cuando se trate de la afectacin de derechos fundamentales. 24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigacin, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusin derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legtimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones para la presentacin de los argumentos de defensa. Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la defensa produce un estado de indefensin reprochable constitucionalmente. Esta slo adquiere tal relevancia cuando la indefensin se genera en una indebida actuacin del rgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional espaol, criterio que este Colegiado comparte, esta se produce (...) nicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la proteccin judicial de sus derechos e intereses legtimos (...) con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...) (STC 15/2000), tras la realizacin de un acto u omisin imputable al rgano o ente al que se reputa la comisin del agravio. 25. El derecho de defensa en el mbito del procedimiento administrativo de sancin se estatuye como una garanta para la defensa de los derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administracin. Sus elementos esenciales prevn la posibilidad de recurrir la decisin, ya sea al interior del propio procedimiento administrativo o a travs de las vas judiciales pertinentes; la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligacin de parte del rgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o contradiccin y, desde luego, la garanta de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situacin del administrado. 26. En el presente caso, el Tribunal estima que tambin se pone en riesgo este derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sancin administrativa, como lo es la determinacin de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposicin contenida en la Ordenanza Municipal N. 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por

concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgnica Oficina de Secretara General, rubro 1. 4. La imposicin del pago de un derecho por recurrir un acto de la administracin incentiva la arbitrariedad de los actos de poder 27. Al momento de presentar su expresin de agravios frente a la decisin del a quo, el recurrente ha arqido que (...) de admitirse como legtima la facultad de la administracin para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de impugnacin contra las sanciones que impone, se estara creando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importara si la multa finalmente ser pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habr de constituir un ingreso para la administracin. 28. Si bien debe presumirse que toda actuacin de los poderes pblicos tiene como marco de referencia la observancia del principio de buena fe y la defensa del inters general, tambin debe aceptarse que el razonamiento del recurrente resulta materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas o derechos por concepto de impugnacin de los propios actos de la administracin, en el mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los actos del poder pblico y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del Estado Social y Democrtico de Derecho. En consecuencia, tambin desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de un derecho para impugnar una decisin de la administracin es atentatorio del principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del poder pblico y, adems, desde una perspectiva ms general, estimula comportamientos contrarios al espritu que debe inspirar una prctica administrativa democrtica. 5. El derecho de peticin y su desarrollo constitucional 29. El recurrente tambin ha sealado en su escrito de demanda y en su recurso extraordinario que el pago de un derecho previo a la presentacin de un escrito de impugnacin de una resolucin de la municipalidad emplazada afecta su derecho constitucional de peticin, previsto en el artculo 2., inciso 20, de la Constitucin. 30. El derecho de peticin ha merecido atencin de este Colegiado en ms de una oportunidad4[4]. En la STC. 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este (...) constituye (...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del Estado democrtico de derecho. (Fundamento jurdico 2.2.2). 31. Un mayor desarrollo del derecho de peticin se encuentra en la 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, 27444, especficamente en los artculos 106. a 112., que bien puede considerarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de peticin. As, en el artculo 106.2, al referirse al mbito de actuacin de este derecho, se ha incluido el derecho de contradecir actos administrativos. De este modo, el derecho de peticin, como clusula general, comprende: 1. La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administracin como peticiones individuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a) solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de terceros o de un colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios pblicos; d) solicitudes de informacin; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas manifestaciones del derecho de peticin tienen en comn el hecho de que se desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del administrado, constituyndose, si se quiere, como un derecho incondicional y

espontneo que surge de la simple dimensin ciudadana del sujeto que se vincula de este modo con el poder pblico a travs de un documento escrito. 2. La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administracin. Esta es una dimensin que difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el supuesto de un acto previo de parte de la administracin, iniciado de oficio o a instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensin del derecho de peticin aun a contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho de peticin5[5]. En consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradiccin como un derecho genrico ejercitable contra los actos de la administracin, puede concretarse a travs de los recursos administrativos cuando la legislacin as lo establezca, o a travs del propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial. 3. Tratndose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de peticin impone, al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes pblicos. Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a) admitir el escrito en el cual se expresa la peticin, sin poner ninguna condicin al trmite; b) exteriorizar el hecho de la recepcin de la peticin, extendiendo un cargo de ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin, motivndola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo resuelto. 32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de peticin tambin se ha visto afectado en su dimensin de contradiccin del acto administrativo. Ello porque se ha impuesto al recurrente una condicin para el ejercicio de tal derecho, impidindosele la presentacin de su escrito para oponerse al acto administrativo que consideraba contrario a sus derechos. 6. El derecho de acceso a la jurisdiccin y el establecimiento de costos en el agotamiento de la va previa 33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisin de fondo de la municipalidad emplazada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisin contuviera una decisin que afectara de manera inminente un derecho fundamental, el tema aqu planteado tambin puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de acceso a la jurisdiccin. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos an en un procedimiento ante la propia administracin, no supone acaso un obstculo para la satisfaccin del derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisin de la administracin municipal? 34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declar que el derecho de acceso a la jurisdiccin formaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Si bien este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notar que, a la luz de la configuracin del sistema jurdico con relacin a la tutela judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la va administrativa se convierte, en la prctica, en un obstculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial. 35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia 3548-2003-AA/TC, con ocasin de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdiccin, se estableci que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisin de la Administracin Tributaria constitua una restriccin desproporcionada que la haca contraria a la Constitucin. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que tambin el pago, ya no de la multa como ocurra en el caso del pague primero y reclame despus, sino de la

tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia econmica del derecho de acceso a la jurisdiccin que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningn supuesto. 7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente 36. A raz de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurdico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones bsicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a travs de su jurisprudencia, la poltica jurisdiccional para la aplicacin del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestin que debe esclarecerse, no obstante, es cundo el Tribunal debe dictar un precedente. 37. En la clsica tradicin del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos bsicos que tiene en cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se dirige el mensaje del precedente jurisdiccional; a saber: A) En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando evidencie que en los niveles inferiores de la judicatura se dan distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurdica o frente a un caso determinado. B) La segunda razn que amerita el dictado de un precedente est referida a la necesidad de llenar un vaco legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la interpretacin constitucional. C) Finalmente, la tercera razn es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia sentando un nuevo precedente que anula uno anterior (la conocida prctica del overruling). 38. La incorporacin de la tcnica del precedente constitucional en nuestro derecho comparta la necesidad de fijar parmetros que respondan a nuestro contexto y a nuestra tradicin jurdica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones que ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en cuenta, adems, algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. As, por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (Hbeas Corpus, Hbeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos de la administracin o de los poderes pblicos que no solo afectan a quienes plantean el proceso respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitucin y, por tanto, tienen efectos generales. Sin embargo, como es sabido, el Tribunal concluye, en un proceso constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el acto violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus efectos violatorios continan respecto de otros ciudadanos. Se configura, entonces, una situacin paradjica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurdico determinadas normas contrarias a la Constitucin, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasin de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los sealados. 39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que los propios tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a travs de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. As, en el caso espaol, cuyo sistema de jurisdiccin

constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se establece, en el artculo 52.56[6] de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la llamada autocuestion de constitucionalidad que permite convertir un amparo en un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisin de una sentencia con efectos generales que podra eventualmente declarar invlida una ley por contravenir la Constitucin. 40. Si bien en nuestro sistema de jurisdiccin constitucional no existe una previsin legal de tal envergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro analizar su incorporacin a travs de la jurisprudencia, la reciente previsin del precedente constitucional a que se refiere el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional constituye una herramienta que podra ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia a este Colegiado. Por tanto, un supuesto adicional a los sealados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, adems, que los efectos daosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitucin por el Tribunal constituye una prctica generalizada de la administracin o de los poderes pblicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deber permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes pblicos. El precedente es de este forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino tambin para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales. 41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 00242003-AI/TC, este Colegiado considera que constituyen supuestos para la emisin de un precedente vinculante los siguientes: a) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretacin de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional. b) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretacin errnea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicacin de la misma. d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposicin normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicacin, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposicin o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede tambin establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitucin. e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante. 7.1. La distincin entre jurisprudencia y precedente 42. La incorporacin del precedente constitucional vinculante, en los trminos en que precisa el Cdigo Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretacin de la Constitucin del mximo

tribunal jurisdiccional del pas, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artculo VI del Cdigo Procesal Constitucional y la Primera Disposicin General de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, N. 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitucin y a la interpretacin que de ellas realice el Tribunal Constitucional a travs de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos mbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo. 43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Cdigo Procesal Constitucional tambin ha introducido la tcnica del precedente, en su artculo VII del ttulo preliminar, al establecer que Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (). De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en comn la caracterstica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a travs del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto. 7.2. Condiciones del uso del precedente 44. De esto se desprende que el precedente es una tcnica para la ordenacin de la jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deber ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restriccin est referida a la relacin entre caso y precedente. Como ocurre en los pases del Common Law (...)el valor de precedente de una decisin est determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas aquello que es efectivamente decidido, est determinado con relacin al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio7[7] . 45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla tambin es vlida para nuestro sistema, aun cuando tambin es verdad que la configuracin del caso en nuestro sistema jurdico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la evaluacin en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relacin con la cuestin central que deba decidirse porque as ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es as, porque, tambin tratndose del precedente normativo, la legitimidad con que acta este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurdico est sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, tambin cuando dicta normas a travs de sus sentencias no acta de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales. En tal sentido, como ya lo adelantramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisin de un precedente normativo vinculante se sustenta en la Existencia de relacin entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solucin del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solucin de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solucin del mismo.

46. En segundo lugar, como lo ha sealado la tradicin del Common Law, el precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretacin de una regla o disposicin de la Constitucin que ofrece mltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una tcnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideolgicas o valorativas, todas ellas vlidas desde el punto de vista jurdico. Si tal situacin se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a travs de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecer como resultado de la evolucin favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto ltimo supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son ms bien polmicos y donde las posiciones valorativas pueden dividir a la opinin pblica. Esto implica, por otro lado, una prctica prudente que permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitir una verdadera potestad normativa, como ya se ha dicho. 8. La necesaria distincin entre precedente judicial y precedente constitucional 47. Para que una decisin de este Colegiado, planteada en forma de precedente vinculante pueda convertirse en una herramienta til en la expansin de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distincin entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del Common Law. 48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aqu bsicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que ste logre sus efectos, deber acudir ante un juez, quien deber aplicarlo en un caso concreto. 49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos ms generales. La forma como se ha consolidado la tradicin de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes pblicos de las sentencias del Tribunal Constitucional8[8]. Esto significa que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas caractersticas tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos los poderes pblicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes pblicos y tambin frente a los particulares. Si no fuese as, la propia Constitucin estara desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podra resistirse a cumplir una decisin de la mxima instancia jurisdiccional. 9. El precedente extrable en el presente caso 50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes trminos:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por violacin o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicacin directa de una disposicin por parte de la administracin pblica, no obstante ser manifiesta su contravencin a la Constitucin o a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, as como de los derechos fundamentales de los administrados. Regla sustancial: Todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y 138. de la Constitucin. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitucin. B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer, a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una norma o cuando se impugnen determinados actos de la administracin pblica que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitucin y que afecten no solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos generales, o por ser una prctica generalizada de la administracin pblica, a un grupo amplio de personas. Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto de la propia administracin pblica, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la presente sentencia. Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del Per HA RESUELTO 1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trmite el medio de impugnacin interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determin una sancin de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnacin. 2. Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos 41 y 50, supra, de esta sentencia. 3. Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a efectos de que se adoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el mbito de toda la administracin del Estado, conforme a las competencias que le confiere el artculo 119. de la Constitucin. Publquese y notifquese. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCA TOMA

VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO

Aclaracin de esta sentencia RESOLUCIN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Lima, 13 de octubre de 2006 VISTO La sentencia de autos de fecha 14 de noviembre de 2005 (vista de la causa en audiencia pblica) expedida el 11 de octubre de 2006; y, ATENDIENDO A 1. Que de conformidad con el artculo 121. del Cdigo Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia de parte, puede aclarar algn concepto o subsanar cualquier error material u omisin en que hubiese incurrido. 2. Que el artculo 38. de la Constitucin establece que Todos los peruanos tienen el deber (...) de respetar, cumplir y defender la Constitucin y el ordenamiento jurdico de la Nacin; asimismo, el artculo 44. reconoce que Son deberes primordiales del Estado: (...) garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (...); y el artculo 51. prescribe que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente (...); asimismo, el artculo 1.1. del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...), y su artculo 10. que Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho (...) La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias dentro de las facultades que les estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. Todo lo cual tiene como finalidad tutelar la primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos humanos, de conformidad con el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; 3. Que, en anterior oportunidad (Exp. 5854-2005-AA/TC, FJ 3), el Tribunal Constitucional ha sealado, por un lado, que El trnsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas, abandonar la tesis segn la cual la Constitucin no era ms que una mera norma poltica, esto es, una norma carente de contenido jurdico vinculante y compuesta nicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes pblicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitucin es tambin una Norma Jurdica, es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (pblico o privado) y a la sociedad en su conjunto; y, por otro lado (Exp. N. 0050-2004-AI/TC y otros, FJ 156) que

es preciso dejar a un lado la errnea tesis conforme a la cual la Administracin Pblica se encuentra vinculada a la ley o a las normas expedidas por las entidades de gobierno, sin poder cuestionar su constitucionalidad (...). En tal sentido, en los supuestos de manifiesta inconstitucionalidad de normas legales o reglamentarias, la Administracin no slo tiene la facultad sino el deber de desconocer la supuesta obligatoriedad de la norma infraconstitucional viciada, dando lugar a la aplicacin directa de la Constitucin; 4. Que, si bien los funcionarios de la administracin pblica se encuentran sometidos al principio de legalidad, ello no es incompatible con lo que se ha sealado en el fundamento 50 de la sentencia N. 3741-2004-AA/TC, esto es, que (...) [t]odo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la facultad y el deber de preferir la Constitucin e inaplicar una disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente (...). Precisamente con respecto a este extremo de la sentencia mencionada, el Tribunal Constitucional estima necesario precisar que los tribunales administrativos u rganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son aquellos tribunales u rganos colegiados administrativos que imparten justicia administrativa con carcter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaracin de derechos fundamentales de los administrados; 5. Que, en la Ley Fundamental del Estado, no existe una disposicin expresa que prohba hacer cumplir el principio jurdico de la supremaca constitucional. En ese sentido, KELSEN9[1] ha sealado que Si el orden jurdico no contiene una regla explcita en contrario, hay la presuncin de que todo rgano aplicador del derecho tiene la facultad de negarse a aplicar leyes inconstitucionales. Como los rganos tienen a su cargo la tarea de aplicar leyes, naturalmente estn obligados a investigar si la regla cuya aplicacin se propone es realmente una ley. Pero la restriccin de esta facultad necesita de una prescripcin explcita. (). 6. Que un Estado social y democrtico de Derecho supone cambios sustanciales en la concepcin clsica del principio de legalidad, entre ellos su adecuacin y conformidad tanto con los valores y principios constitucionales como con los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en nuestra Constitucin. En ese sentido, SAGS ha afirmado10[2] (...) como excepcin, resulta sumamente atractiva la postura de Bidart Campos, en el sentido de que si la inconstitucionalidad de una ley es grosera y obvia, el Poder Ejecutivo debe reputarla contraria a la Ley Suprema, e inaplicarla. 7. Que el ejercicio del control difuso administrativo se realiza a pedido de parte; en este supuesto, los tribunales administrativos u rganos colegiados antes aludidos estn facultados para evaluar la procedencia de la solicitud, con criterios objetivos y razonables, siempre que se trate de otorgar mayor proteccin constitucional a los derechos fundamentales de los administrados. En aquellos casos en los que adviertan que dichas solicitudes responden a fines manifiestamente obstruccionistas o ilegtimos, pueden establecerse e imponerse sanciones de acuerdo a ley. Excepcionalmente, el control difuso procede de oficio cuando se trate de la aplicacin de una disposicin que vaya en contra de la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional, de conformidad con el ltimo prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional; o cuando la aplicacin de una disposicin contradiga un precedente vinculante del Tribunal Constitucional establecido de acuerdo con el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.

9 10

8. Que los tribunales administrativos y los rganos colegiados de la administracin pblica que imparten justicia administrativa con carcter nacional no pueden dejar de aplicar una ley o reglamento cuya constitucionalidad haya sido confirmada en procesos constitucionales, ni tampoco aplicar a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas existentes, en un caso concreto, los efectos jurdicos de una ley o reglamento que haya sido declarado inconstitucional en dichos procesos, de conformidad con el tercer prrafo del artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional. Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confieren la Constitucin Poltica del Per y el Cdigo Procesal Constitucional RESUELVE Declarar que las reglas sustanciales y procesales precisadas en los considerandos 4, 7 y 8 de la presente resolucin, forman parte integrante del precedente vinculante establecido en el fundamento 50 de la sentencia constitucional emitida en la presente causa. Publquese y notifquese. SS. ALVA ORLANDINI BARDELLI LARTIRIGOYEN GONZALES OJEDA GARCA TOMA VERGARA GOTELLI LANDA ARROYO