Victoria Cherniychuk doctorante l'Universit de Nancy-2 Colloque CEDECE Besanon 2002

Exigence de lvolution des relations de partenariat de lUnion europenne largie avec les Nouveaux Etats Indpendants
Les signataires du trait de Maastricht ont soulign l'importance historique de la fin de la division du continent europen et la ncessit d'tablir des bases solides pour l'architecture de l'Europe future (2me alina du prambule). La ralisation majeure accomplie dans le cadre de ce projet fut la conclusion des Accords europens avec les pays dEurope centrale et orientale entre 1991 et 1995. La suite logique de cette dmarche fut lincorporation de lespace post-sovitique dsordonn et dsorient dans la nouvelle architecture europenne. a C'est ainsi que les Accords de partenariat et de coopration (APC) furent signs avec les Nouveaux Etats Indpendants (NEI), en 1994 et en 1995. Le fait que les premiers APC du rseau (i.e. avec la Fdration de Russie, lUkraine et la Moldavie) soient entrs en vigueur en mme temps que les ngociations propos de llargissement de lUE lEst taient entames, tmoigne de la complmentarit de ces deux systmes de relations. Les Stratgies Communes de lUE lgard de la Russie et de lUkraine, adoptes en 1999, sinscrivent dans la logique de cette complmentarit. En revanche, les Stratgies Communes expirent en 2004, au moment o la premire vague des adhsions lUnion est prvue. Les premiers APC du rseau expirent en 2008. Compte tenu des dlais de leur entre en vigueur et eu gard ltat actuel et au dveloppement des mcanismes dcisionnels de lUE, il faut ds maintenant envisager les nouvelles bases des relations de lUnion largie avec ces pays. Cette exigence est galement impose par la complmentarit des politiques de llargissement et du partenariat. Quelles doivent tre ces bases ? Certes, en essayant de rpondre cette interrogation au moment o les travaux de la Convention sont en plein dveloppement, on sera confront un problme dont la rsolution est impossible en raison du manque de donnes. Il est cependant permis davancer quelques observations valables en toute hypothse. La question de base des relations UE-NEI comporte deux aspects : formel (I) et matriel (II).

I. Sur le plan formel, on devra aborder le choix d'une formule approprie des relations en cause (1) et, ensuite, le degr souhaitable de son tendue (2).

I.-1. Actuellement, la relation UE-NEI repose sur la formule de partenariat, la diffrence de

celle de lUE et des PECOs qui est fonde sur lassociation complte par la stratgie de pradhsion et dautres instruments qui y sont lis. Le partenariat est une notion nouvelle dans la typologie des accords externes de la Communaut caractrise par un usage assez frquent dans des cas fort disparates. Ainsi les partenaires de lUE, en dehors des NEI, sont lInde, le Sri Lanka, les Etats membres de lANASE, le Mexique, la Chine, le Japon, les Etats associs du bassin mditerranen, les Etats ACP, les Etats Unis, et mme les PECOs. Force est de constater quune telle utilisation de ce terme le privant d'un sens concret et favorisant la dilution des notions des relations extrieures de lUE est critique dans la doctrine1. En outre, vu les traits majeurs de partenariat2 faisant fortement cho lassociation, ainsi que les bouleversements dans la pratique rcente de cette dernire3, les frontires entre ces deux notions sont dj trs floues, voire presqu'illisibles. Selon lobservation de C. Hillion4, le choix entre ces formules est actuellement fond sur la reconnaissance explicite des perspectives dadhsion dun Etat concern lUE. Toutefois, une telle pratique na aucune base, ni dans les sources crites du droit de lUE, ni dans les usages pertinents, lassociation nayant jamais t une condition pralable, obligatoire et unique ladhsion. Cette quivoque est dautant plus nuisible, compte tenu de labsence de base juridique spcifique du partenariat dans les traits fondateurs. A cet gard, il serait opportun de rappeler que le choix dune base juridique adquate au contenu dun accord nest pas une question purement technique, mais revtue dune importance cruciale afin dviter des complications dans les rapports internes au sein de lUnion, susceptibles dentraver la mise en uvre de laccord. Les critres bien dfinis de ce choix tant absents, il est absolument indsirable quil soit fond sur des considrations politiques dune pertinence douteuse.
1

Jean Raux : Association et perspectives partenariales , in M.-F. Christophe Tchakaloff (sous la direction de), Le concept dassociation dans les accords passs par la Communaut : Essai de clarification, Bruylant, Bruxelles, 1999, p.92

L'adhsion l'conomie de march, le respect des droits de l'homme et des principes dmocratiques, la coopration globale, le dialogue politique actif. 3 le projet dune association interrgionale avec le Chili et le Mercosur, i.e. avec les pays nayant ni une vocation dadhsion lUE, ni de liens spcifiques comparables ceux nous avec les pays mditerranens ; la suppression du principe de non-rciprocit avec les pays ACP, pour nen citer que quelques-uns.
4

Hillion Christophe: Partnership and Cooperation Agreements between the European Union and the New Independent States of the Ex-Soviet Union, European Foreign Affairs Review, 1998, n3, p.400

En ce qui concerne les APC, ils ont t conclus sur la base des articles 133 (politique commerciale commune) et 308. Ce dernier a toujours t employ dans des cas trs diversifis comme celui de lextension des relations extrieures de la CE, de lapprofondissement des accords, qui ne permettaient cependant pas de discerner les enjeux de chaque relation contractuelle pour lUE. Qui plus est, cet article ne saurait suffire en tant que base juridique des mesures de caractre prcis et contraignant. Ctait une des raisons pour lesquelles la Commission avait du procder laffinement des bases juridiques des APC en y ajoutant une dizaine darticles correspondant des domaines prcis couverts par ces accords, et ce, au risque dune inadquation de certaines bases entre elles. Or, ce contournement de larticle 310 portant sur lassociation et tant la base la plus simple et la plus logique 5 de ces accords, est-il suffisamment justifi en lespce ? Au vu de ce qui prcde, il est fort important que lUE redfinisse ou plutt jette les bases explicites et prcises de ses politiques associative, partenariale et de llargissement, en assurant leur cohrence avec dautres politiques6. Ceci dit, il est regrettable que le document de rflexion sur laction extrieure de lUE7, destin servir de base au dbat ayant eu lieu lors de la session plnire de la Convention des 11 et 12 juillet 2002, ne contienne pas de pistes ce sujet. Une autre alternative intressante serait de donner une dimension juridique au concept de la politique de proximit ayant dj acquis une dimension doctrinale importante. Une fois envisage, cette formule devrait-elle tre commune tous les NEI ?

I.-2. Tenant compte des liens existant entre les NEI et des enjeux politiques globaux de ce
type de relation, les APC ont t envisags sur la base dune approche rgionale. Le contenu de ces accords, qui est identique dans ses grandes lignes, en est le tmoignage. En ralit, la mme dnomination recouvre plusieurs catgories dAPC, telles les partenariats maximal et minimal. Laccord avec la Russie prvoit le rgime le plus favorable (au point de ne pas doter le principe de lconomie de march du statut dlment essentiel de laccord), les APC avec lUkraine et la Moldavie sont caractriss par une perspective dinstauration dune zone de libre-change, les APC avec les pays de Transcaucasie nenvisagent que le dveloppement dune partie de laccord, et, enfin, les APC avec les pays de lAsie centrale ne contiennent ni de perspective
5

Lesorbe Olivier, Diversit et enchevtrement des bases juridiques des accords passs par la Communaut in M.-F. Christophe Tchakaloff (sous la direction de), Le concept dassociation dans les accords passs par la Communaut : Essai de clarification, Bruylant, Bruxelles, 1999, pp. 53-54
6

Voir en ce sens Gaudissart Marc-Andr, Rflexions sur la nature et la porte du concept dassociation la lumire de sa mise en uvre in M.-F. Christophe Tchakaloff (sous la direction de), Le concept dassociation dans les accords passs par la Communaut : Essai de clarification, Bruylant, Bruxelles, 1999, pp. 3-36.
7

Document CONV 161/02 du 3 juillet 2002.

dvolution de laccord, ni dobjectif de coopration sur les questions relatives au respect des principes de la dmocratie et des droits de lHomme dans le cadre du dialogue politique. Telles sont les grandes lignes de cette diffrenciation largement critique8 pour manque de cohrence. Selon lavis du comit conomique et social prcit, tout traitement diffrenci ferait clater davantage lespace conomique de la CEI, acclrerait sa inquitante et crerait des problmes considrables . Il est vrai que les diffrences voques sont trs peu justifies. Or, ce n'est pas une approche exclusivement gnralisatrice et galisatrice qui permettrait de les viter. Au contraire, cest lapproche individualise tenant compte des particularits et des accomplissements de chaque partenaire et conjugue lapproche rgionale qui pourrait rendre plus cohrente la politique de lUE lgard des NEI. Procdant ainsi, on sera confront la question de savoir pourquoi une approche rgionale distincte doit tre envisage pour les NEI. Une fois les accords individualiss sont mis en place, lutilit de l'inscription de ces pays sur la mme liste selon le critre sovitique ne paratra pas si vidente, cet espace ntant plus si homogne quauparavant. Dautre part, les problmes communs des NEI, sont-ils assez spcifiques pour justifier leur exclusion dun cadre plus large, par exemple de celui propos par le Parlement europen? Et ce dernier demande notamment au Conseil et la Commission de mettre en place une politique paneuropenne globale pour lUnion, en combinant le processus dlargissement et les relations extrieures, tant bilatrales que multilatrales, de lUnion 9. Il faut remarquer que les motifs fondant le choix entre le cadre bilatral et multilatral ne sont pas toujours vidents. A titre dexemple, il suffit de comparer les relations UE-NEI avec le processus dit de Barcelone concernant les pays mditerranens. On ne voit pas clairement pourquoi dans le deuxime cas le dialogue multilatral a t prfr, et au contraire, pourquoi dans le premier cas cest le dialogue bilatral qui a t choisi. Vu lapplication des principes de subsidiarit et de proportionnalit dans la construction communautaire, il semble pertinent de les extrapoler dans la sphre des relations extrieures et d'envisager ltendue et le cadre dune action conformment la spcificit de ses objectifs et dsintgration

Voir AVIS D' INITIATIVE DU COMITE ECONOMIQUE ET SOCIAL SUR "Les relations entre l' Union europenne, la Russie, l' Ukraine et la Bilorussie", JOCE n C 102 du 24/04/1995 p. 0040 ; J. de LIPKOWSKI : LUnion europenne et la CEI, un rendez-vous manqu ? , rapport d'information de l'Assemble nationale, n 2975 du 31/07/1996.
9

Rapport du Parlement europen sur la stratgie commune de UE lgard de lUkraine, doc. A5-0083/2001 du 28 fvrier 2001, point 57 ; italiques ajoutes.

aux conditions de sa ralisation efficace. Cette perspective ncessitera lamnagement des instruments juridiques mis en place actuellement.

II. Sagissant du plan matriel, il faudra dabord examiner les traits majeurs de partenariat
voqus ci-dessus dans la rdaction des APC10 (1). Ensuite, il sera ncessaire de traiter les incidences des Stratgies Communes lgard de lUkraine et de la Russie sur le dveloppement du partenariat (2).

II.-1. Les principes de lconomie de march, ainsi que des droits de lhomme et dmocratie
constituent un lment essentiel des APC11. Pour ce qui est du contenu de ces principes, les accords renvoient aux documents de la Confrence C.S.C.E de Bonn, lActe Final dHelsinki et la Charte de Paris pour la Nouvelle Europe. Vu la nature politique de ces instruments et le caractre extrmement diversifi des obligations en dcoulant, il est naturel que les questions de leur application et de leur interprtation soient rsolues dans le cadre dun dialogue politique. Or, la clause de llment essentiel 12 prvoit des mesures contraignantes et assez restrictives allant jusqu la suspension de laccord en cas durgence spciale , i.e. en cas de violation substantielle 13 des principes noncs. Et il va de soi que le dialogue politique est un cadre fort inappropri pour le traitement des problmes juridiques subtils, comme celui-ci par exemple : quelle atteinte aux droits de lhomme pourrait tre qualifie de violation substantielle justifiant urgence spciale ? Ou quelle atteinte pourrait-elle justifier le recours des sanctions14 ?
10

Pour un examen approfondi de ces accords voir : - Hillion Christophe: Partnership and Cooperation Agreements between the European Union and the New Independent States of the Ex-Soviet Union, European Foreign Affairs Review, 1998, n3, pp. 399-420 ; - Peers Steve: From cold war to lukewarm embrace: the European Unions agreements with the CIS states, International and Comparative Law Quaterly, Vol. 44, October 1995, pp.829-847; - Jean Raux et Vladimir Korovkine (sous la direction de), Le partenariat entre lUnion europenne et la Fdration de Russie, Editions APOGEE, 1998 ; - Hillion Christophe : Institutional Aspects of the Partnership between the European Union and the Newly Independent States of the Former Soviet Union: case studies of Russia and Ukraine, Common Market Law Review, 2000, Vol. 37, pp. 1211-1235; - J. de LIPKOWSKI : LUnion europenne et la CEI, un rendez-vous manqu ? , rapport d'information de l'Assemble nationale, n 2975 du 31/07/1996.
11

Le principe de lconomie du march nest pas un lment essentiel de lAPC avec la Russie.

1 12

Pour une tude dtaille de cette clause voir Edwige Tucny, Llargissement de lUnion europenne aux pays dEurope centrale et orientale. Conditionnalit politique. LHarmattan, 2000, pp. 95-109.
13 14

Voir, p. ex. , lart. 102 de lAPC avec lUkraine. La liste des mesures ngatives voir : COM (94) 42 final et COM (95) 216 final.

Cependant, laccord lui-mme prvoit que le choix doit porter en priorit sur les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement du prsent accord 13, prconisant le respect de la proportionnalit entre la violation et ses consquences. Dans ces conditions, il est invitable que lapplication de lAPC dbordant le cadre juridique reposera sur des critres politiques. Qui plus est, les NEI en raison de leurs problmes de transition ne pourront videmment pas se conformer des engagements dune telle ampleur. Ce mariage ingal du politique et du juridique prive la clause de llment essentiel de toute utilit. Ceci est une des nombreuses preuves de lincohrence et du peu de crdibilit de la conditionnalit politique applique par lUE dans ses relations extrieures15. Il est temps que lUnion en value les consquences nuisibles pour laffirmation de son identit internationale. En ce qui concerne le dialogue politique16, les APC en prvoient plusieurs niveaux le niveau sommet, le conseil de coopration, le comit de coopration, ainsi que la commission parlementaire de coopration. Le Conseil de coopration notamment est charg du monitoring de la mise en uvre de lAPC. Or, la diffrence des conseils dassociation, ses dcisions sont dnues de force juridique. Il est vrai que la doctrine reconnat aux APC un potentiel volutif17. Ils sont cependant privs de moteurs dvolution importants. Il suffit de comparer le dveloppement des accords europens avec celui des APC. A cela sajoute le fait que les traits fondateurs ne visent pas de procdures dtablissement de position de la Communaut dans les organes crs par les APC (larticle 300 2 ne traite que des instances appeles adopter des dcisions ayant des effets juridiques). Ces faiblesses sont couronnes par la souplesse des engagements souscrits dans le cadre des cooprations spcialises et numrs dune manire non limitative au point dtre vus comme des vux pieux 18. Ceci dit, on peut se demander si les Stratgies Communes lgard de la Russie et de lUkraine ont pu y apporter des remdes.
15

A ce sujet voir Karen E. Smith The Use of Political Conditionality in the EUs Relations with Third Countries: how effective? EUI Working paper SPS n 97/7, 1997, 37 p. 16 Voir ce sujet : Hillion Christophe : Institutional Aspects of the Partnership between the European Union and the Newly Independent States of the Former Soviet Union: case studies of Russia and Ukraine, Common Market Law Review, 2000, Vol. 37, p.1221-1223. 17 Raux Jean, Un partenariat aux finalits spcifiques in Jean Raux et Vladimir Korovkine (sous la direction de), Le partenariat entre lUnion europenne et la Fdration de Russie, Editions APOGEE, 1998, p.174
18

L'exemple de l'environnement est, cet gard, digne du pote ! Devant tant de dtails, on se plat penser qu'une ambition plus mesure dans le champ de la coopration aurait, sans doute, permis de mieux hirarchiser les priorits et de concentrer les efforts de chacun leur ralisation... Fallait-il, absolument, par exemple, citer, parmi les objectifs de la coopration dans le domaine de l'environnement, l'ducation et la sensibilisation cologique , aussi louable que soit cet objectif.. ou cet autre vu pieux ? - J. de LIPKOWSKI : LUnion europenne et la CEI, un rendez-vous manqu ? , rapport d'information de l'Assemble nationale, n 2975 du 31/07/1996, p.46

II.-2. Premirement se met en vidence la question darticulation entre la Stratgie et lAPC.

Ce dernier reste la base juridique des relations entre les partenaires stratgiques19. En mme temps, il est un des instruments et moyens dont la cohrence avec la Stratgie doit tre assure20 . Etant donn que certains domaines sont couverts tant par lAPC que par la Stratgie (tel est le cas de lenvironnement, de l'nergie et de la sret nuclaire), cette incertitude est susceptible dengendrer le risque soit de doublement des dispositions, soit de leur divergence. Cette dernire hypothse concerne dailleurs la question de la zone de libre change. Les APC (art.3-Russie ; art.4-Ukraine) prvoient lexamen mutuel des circonstances en vue de louverture des ngociations sur linstauration de cette zone, et ce en 1998. La Stratgie dispose que lUE se penchera sur les conditions qui pourraient permettre, outre ladhsion lOMC, ltablissement futur 21 de la zone en cause. En outre, la Stratgie en tant quun instrument de la PESC, adopt par le Conseil europen, met en cause lquilibre des piliers de lUE dans ses relations avec les deux pays concerns. En rendant possible une action dans les domaines rgis par les APC en dehors de leur cadre, la Stratgie change la configuration des piliers dans ces relations : linterpntration des piliers dans le cadre des APC est remplace par la coexistence22. La cohrence de cette dernire configuration reste sujet dbats. Au vu de lintensification des relations des partenaires dans les sphres de la PESC et des JAI, un accord embrassant tous les piliers ne serait-il pas plus pertinent ? Le trait dAmsterdam permet la conclusion daccords dans ces deux piliers sparment. La possibilit de lmergence d'accords pluripiliers ncessite une tude distincte. Quant la Stratgie Commune, sa caractristique essentielle consiste en lexigence de cohrence de toutes les politiques et actions menes lgard des partenaires. Or est-ce une nouveaut dans leurs relations ? Ou plutt, devrait-elle ltre ? Cette exigence ne dcoule-t-elle pas du principe de bonne foi inhrent au droit des traits internationaux ? Les Stratgies Communes prsentent un intrt particulier pour leurs initiatives spcifiques enrichissant celles des APC et, ce qui est plus important, pour le mcanisme de suivi qui permet de remdier aux limites du cadre institutionnel des APC, ainsi qu' la souplesse de leurs

19

Voir, p. ex., 8 de la Stratgie Commune lgard de lUkraine. Ibid., 41. 21 Ibid., 61, italiques ajoutes . 22 Hillion Christophe : Institutional Aspects of the Partnership between the European Union and the Newly Independent States of the Former Soviet Union: case studies of Russia and Ukraine, Common Market Law Review, 2000, Vol. 37, p. 1234-1235.
20

dispositions. Ce mcanisme repose sur les plans de travail prpars par chaque prsidence23 et sur les rapports24 relatifs la mise en uvre des Stratgies. Les rapports du Conseil sur la mise en uvre des Stratgies sont prsents sous forme de comptes-rendus numrant les mesures appliques, les projets, les propositions faites, les runions et les rangeant selon les objectifs des Stratgies. On peur remarquer que le lien de ces rapports avec les plans de travail respectifs nest pas visible : le rapport numre les activits se rfrant aux objectifs des Stratgies, pas aux tches fixes dans le plan de travail. Il en rsulte que ce systme ne prvoit pas de responsabilit quelconque en cas de non-ralisation ou de ralisation insuffisante du plan de travail de la prsidence. Qui plus est, un tel rapport est dpourvu de toute approche analytique. Mme sans prvoir la responsabilit pour non-observation des dispositions du plan de travail, il serait trs important au moins den exposer des raisons. Par exemple, pour amliorer lvaluation de faisabilit des projets futurs. Le rapport omet galement de mettre en vidence des manques de cohrence corriger ou dj corrigs lors de lexcution du plan. Le rapport du Conseil ne contient pas non plus lanalyse des rsultats de la mise en uvre de la Stratgie, des difficults rencontres au cours de lapplication de certaines mesures etc. Ces prcisions pourraient servir de base pour la prsidence charge de llaboration du plan de travail suivant. Et il est certain que tous ces dtails pourraient renforcer la cohrence de laction extrieure de lUnion. Il parat utile dtudier la question de savoir si ce disfonctionnement ne rsulte pas des problmes de cohsion institutionnelle au sein de lUE. Il est vrai que ces dfauts sont partiellement compenss par dautres instruments lis la mise en uvre des Stratgies, tels les actions communes ( cas de la Russie ), les country strategy papers de la Commission25, par les activits de lUE menes en troite coopration avec dautres organisations europennes internationales (OSCE, Conseil de lEurope26), ainsi que par les rponses de la Russie et de lUkraine aux initiatives de lUE27.
23

Voir le plan de travail concernant la Russie : doc. 10983/02 du 15 juillet 2002 ; les plans concernant lUkraine : doc. 10984/02 du 15 juillet 2002, doc.5335/02 du 22 janvier 2002, 10018/00 du 4 juillet 2000. 24 Voir les Rapports concernant lUkraine : doc.15195/01 du 10 dcembre 2001, doc.14202/02 du 4 dcembre 2000. 25 Voir Country Strategy Paper 2002-2006 Ukraine du 27 dcembre 2001. 26 Voir Joint Programme of cooperation between the European Commission and the Council of Europe to promote and strengthen democratic stability and prevent conflict in Ukraine 27 Voir MEDIUM-TERM Strategy of Relation between the Russian Federation and the European Union du octobre 1999; La Stratgie dintgration de lUkraine lUE , confirme par le dcret prsidentiel du 11 juin 1998 ; Programme de lintgration de lUkraine lUE confirme par le dcret prsidentiel du 14 septembre 2000.

Au vu de ce qui prcde, il faut dire que les relations UE-NEI ncessitent en effet l'laboration dune nouvelle base. La simple prorogation des APC et des Stratgies Communes ne saurait suffire dans les conditions du dveloppement acclr de lUE et de la coopration entre les institutions europennes. Cela tant, il serait opportun de jeter les nouvelles bases des relations avec les NEI en vitant la ritration des exigences formules dans dautres enceintes europennes. Lvolution de lUE donne galement des pistes de rflexion pertinentes. Au vu de lassouplissement de la procdure de coopration renforce, M. Prof. V. Constantinesco propose dadapter cette formule pour runir certains Etats tiers et les Etats membres en remplaant la technique des accords dassociation europens.28 Lvolution de certains partenariats vient renforcer indirectement cette hypothse : dans le cadre de la mise en uvre de la Stratgie Commune, lUkraine sest rallie un certain nombre de dclarations de la Prsidence au nom de lUE. La possibilit pour un Etat tiers de sassocier unilatralement des actes PESC constitue sans doute une nouveaut29. Toutefois, cest surtout la cohrence quil faut rechercher lors des efforts qui attendent lUE et ses partenaires.

28

V. Constantinesco Processus dcisionnel et lassouplissement des cooprations renforces in Le Trait de Nice. Premires Analyses. Strasbourg 2001, p. 128. 29 Rapport sur la mise en uvre de la Stratgie Commune lgard de lUkraine, doc.14202/02 du 4 dcembre 2000, p. 5.