INFORME de

2007
Pobreza, Desigualdad e Inversin Social

Desarrollo Social

AUTORIDADES
Econ. Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la Repblica Econ. Nathalie Cely Surez. Ministra de Coordinacin de Desarrollo Social Econ. Jos Rosero Moncayo. Secretario Tcnico del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social Ing. Reinaldo Cervantes Esparza. Coordinador Unidad de Informacin y Anlisis SIISE-STMCDS

COAUTORES
Jhon Antn Snchez, Liisa L. North, Rosario Maldonado Cabrera, Leopoldo Tornarolli, Marcos Robles, Viviane Azevedo, Carla Calero, Andrea Molina, Csar P Bouillon, Luis Tejerina, Ethan Ligon, Reinaldo Cervantes, Cristina Fabara y Diego Bautista. .

EDITOR DE CONTENIDOS
Pablo Samaniego

EQUIPO DEL SIISE

Diana Benalczar, Kerlly Bermdez, Carla Calero, Reinaldo Cervantes, Jorge Cndor, Cristina Fabara, Sebastin Burgos, Rosario Maldonado, Andrea Molina, Alejandra Onofa, Hernn Rengel, Adriana Rodrguez y David Clavijo.

AGRADECIMIENTOS
La preparacin de este libro cont con la valiosa contribucin de varias personas e instituciones: Carlos Melo Representante BID en Ecuador Marcelo Prez Alfaro Especialista Sectorial BID Michael Jacobs Jefe de la Divisin de Proteccin Social, BID Fueron de gran utilidad los intercambios de ideas y los materiales de investigacin proporcionados por Graciana Rucci, Eduardo Amadeo y Ricardo Bebczuk. Se agradece a Santiago Izquierdo por la coordinacin en el taller realizado en noviembre de 2007, el cual sirvi para validar y recibir sugerencias de las investigaciones contenidas en esta publicacin. Como siempre a los colegas de la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo y del SIISE, quienes aportaron valiosas observaciones y mucho buen humor. El equipo encargado de la preparacin de esta publicacin, al tiempo que agradece los apoyos recibidos, deja constancia de que asume la responsabilidad por el anlisis, uso de la informacin, conclusiones y opiniones aqu expresadas.

Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social Av. Amazonas y Santa Mara, esq. Edif. Tarqui, 5to. Piso. Casilla postal: 1716158. Quito-Ecuador. Telfono: 2-520-630,2-521864. Email: siise@mcds.gov.ec. Pgina Web: www.mcds.gov.ec, www.siise.gov.ec. Mayo, 2008

INDICE
PRESENTACIN RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i
Pablo Samaniego

CAPTULO 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
INFORME CUALITATIVO SOBRE LA POBREZA Y DESIGUALDAD
Jhon Antn Snchez y Liisa L. North

CAPTULO 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
EVOLUCIN RECIENTE Y LOCALIZACIN GEOGRFICA DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
Rosario Maldonado

CAPTULO 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
CRECIMIENTO ECONMICO Y REDUCCIN DE LA POBREZA
Leopoldo Tornaolli

CAPTULO 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
ROL DE LA GEOGRAFA EN EL COMPORTAMIENTO DEL BIENESTAR
Marcos Robles y Viviane Azevedo

CAPTULO 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
DETERMINANTES MICROECONMICOS DE LA POBREZA EN ECUADOR
Carla Calero y Andrea Molina

CAPTULO 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
DESCOMPONIENDO LOS CAMBIOS EN LOS INGRESOS DE LOS HOGARES EN ECUADOR: 1995 - 2005 UN EJERCICIO DE MICRO SIMULACIN
Csar P Bouillon y Luis Tejerina .

CAPTULO 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
VULNERABILIDAD EN ECUADOR: MEDICIONES DE RIESGO BASADAS EN DESIGUALDAD
Ethan Ligon

CAPTULO 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
LA OFERTA PBLICA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
Cristina Fabara y Reinaldo Cervantes

CAPTULO 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
FOCALIZACIN DEL GASTO SOCIAL EN EL ECUADOR
Luis Tejerina

CAPTULO 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
DESEMPEO DE LA INVERSIN SOCIAL PARA LLEGAR A LAS REAS POBRES
Marcos Robles y Viviane Azevedo

CAPTULO 11 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
INFORME FINAL: ESTUDIO SOBRE SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN EN ECUADOR EN EL MARCO DEL ESTUDIO SOBRE POBREZA
Diego Bautista

PRESENTACIN
Partir de diagnsticos sociales adecuados y sustentados tcnicamente es responsabilidad de quienes disean y ejecutan polticas pblicas. Hoy, la poltica social no es un quehacer general e improvisado. Para hacer propuestas de polticas econmicas y sociales integradas, con un enfoque de equidad, hay que partir de un conocimiento profundo de nuestra compleja realidad social, de sus heterogeneidades y desigualdades geogrficas, sociales, tnicas y de gnero. El Ecuador actual nos presenta profundas transformaciones que son necesarias conocerlas y difundirlas con el fin de articular las demandas sociales con la gestin del estado. Es necesario reconocer a la pobreza y la inequidad como un fenmeno de carcter multidimensional, el cual no se refiere nicamente a la insuficiencia de recursos econmicos, sino como un conjunto de condiciones que a las personas agobiadas por la pobreza las despersonaliza de su condicin humana y que no asegura su ampliacin de libertades y oportunidades fundamentales. Pobreza e inequidad no son fenmenos focalizados como se los trata comnmente de simplificar, todos sufrimos con estos ellos. La democracia se ve erosionada porque la participacin ciudadana es dbil con serias implicaciones en la gobernabilidad y la cohesin social del pas. La economa se afecta ya que el crecimiento y el desarrollo del pas se ven coartados por la exclusin econmica y social de su poblacin imposibilitando un proceso virtuoso de generacin de capacidades y de creacin de oportunidades que permita una mejorar en el bienestar colectivo. En definitiva, perdemos todos los ecuatorianos y ecuatorianas, porque la pobreza hay que entenderla como generadora de ms pobreza en un crculo perverso causa-efecto que condena generacionalmente a un importante segmento de la poblacin heredndoles problemas estructurales como la falta de educacin, acceso a la salud, vivienda o a activos productivos y financieros. En este sentido, la presente publicacin pretende dar a manera de reporte, una visin amplia de la situacin contempornea en temas de pobreza y desigualdad, as como muestra un anlisis de la distribucin y progresividad de la inversin social que ejecuta el Estado para atenuar estos fenmenos sociales. El informe toma como base de informacin primaria la encuesta de condiciones de vida del ao 2006 generada por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos en un esfuerzo de recoleccin que no se haba realizado desde el ao 1999 en medio de la crisis econmica que sufri el pas. De esta manera, el presente anlisis se constituye no solo como un anlisis retrospectivo de la variacin y tendencia de la pobreza y la inequidad en el pas en la dcada 1995-2006, sino tambin como lnea de base de la calidad de vida actual de los ecuatorianos y ecuatorianas sobre la cul las polticas sociales, econmicas y culturales que disee e implemente el presente Gobierno sern evaluadas. Esta publicacin es entonces parte de los esfuerzos que desarrolla el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social para estimular la investigacin social en el Ecuador y la construccin de polticas discrecionales y costoefectivas. En ese sentido, nos encontramos convencidos que esta publicacin realiza un diagnstico profundo sobre las caractersticas, las causas, y la dinmica de la pobreza en Ecuador generando un insumo analtico para establecer opciones de poltica de una real estrategia consensuada de reduccin de la pobreza en el mediano plazo, que conlleven al cumplimiento de los objetivos expuestos en el Plan Nacional de Desarrollo y construyan la sociedad de bienestar que todas y todos soamos. Ec. Nathalie Cely Surez
MINISTRA COORDINADORA DE DESARROLLO SOCIAL

Ec. Jos Rosero Moncayo

SECRETARIO TCNICO DEL MINISTERIO DE COORDINACIN DE DESARROLLO SOCIAL

Quito, mayo del 2008

RESUMEN EJECUTIVO

Pablo Samaniego*

1 EL CONTEXTO HISTRICO, ECONMICO, SOCIAL Y POLTICO

La persistencia de la pobreza y el aumento de la desigualdad son el resultado de una historia marcada por la exclusin, especialmente tnica y de gnero, por la ausencia de un modelo de desarrollo incluyente y pro-pobre, por la constancia de una institucionalidad y organizacin poltica que con pocos cambios perdura desde la colonia. En la historia reciente, resaltan el modelo afincado en la transferencia de recursos del petrleo, el que gener mayores niveles de ingreso, mejores estndares de salud y educacin, a la vez que conform una clase media urbana. Sin embargo, tal modelo no pudo resolver la extremadamente alta concentracin de la tierra en el sector agrcola y la baja demanda de empleo en las actividades urbanas. Como consecuencia de ello en el campo se agudizaron la pobreza e inequidad, especialmente por la falta de acceso a activos productivos, en tanto que en la economa urbana se conform un amplio sector informal que presion por la permanencia de bajos salarios. En los ltimos quince aos del siglo XX y los primeros del XXI se produce un nuevo cambio de modelo, promovido por la crisis a la que se enfrent la economa en 1982 por el substancial incremento de las tasas de inters en los EE.UU. Este modelo impulsado y diseado por polticos y economistas de ese pas, y acogido por varios sectores en el Ecuador, no logr solucionar los problemas de pobreza e inequidad y, al contrario, en ese perodo la economa creci a tasas ms bajas, pero simultneamente se redujo el gasto pblico en el sector social y hasta se contrajo al mnimo el crecimiento de empleados y trabajadores pblicos. Estas medidas, sumadas a la liberalizacin de los mercados, el comercial y el financiero as como a choques exgenos, condujeron a la crisis ms importante del siglo XX, la que trajo nuevos problemas que se expresaron tanto en la pobreza como en la desigualdad. Si bien en trminos relativos la pobreza cay entre 1995 y 2006, aunque en apenas 1 punto porcentual, el nmero absoluto de pobres aument. As mismo, la desigualdad continu creciendo. En otro sentido, y acotando el anlisis para fines del siglo XX y principios del XXI, se tienen, en trminos generales, dos momentos en la concepcin de como distribuir los ingresos en el Ecuador. En el primero, los recursos captados por el Gobierno por la expansin de las exportaciones petroleras fueron transferidos a la sociedad sin que medie ningn cambio estructural profundo, a no ser el llevado a cabo mediante la reforma agraria, proceso que los expertos en el tema consideran insuficiente. As mismo, en esta poca no se dise ningn sistema de recuperacin de la inversin pblica (tanto en el sector social como en el productivo; en este ltimo los recursos se canalizaron a travs de la creacin de infraestructura y la concesin de beneficios mediante leyes generales y sectoriales de fomento), es decir, el sistema de recaudacin de impuestos continu sin modificaciones importantes, de forma que la multiplicacin de la riqueza no fue captada por el sector pblico para garantizar el mantenimiento de estndares mnimos en la prestacin de servicios, ni siquiera del gasto en el sector social. En el segundo momento la debilidad del sector pblico, condicionada por el peso del servicio de la deuda externa pblica y por la sucretizacin de la deuda externa privada, llev al paulatino retiro de la gestin del gobierno incluso en el sector social, permitiendo que gran

Socilogo MSc. en Economa (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Director de Anlisis Econmico, MULTIENLACE Empresa consultora en macroeconoma y finanzas. .

parte de la reparticin de la riqueza se satisfaga en la interaccin de las fuerzas del mercado, toda vez que en la mayor parte de este perodo el esquema tributario continu con las mismas caractersticas de antes (solo se modificara con la creacin del SRI a fines de 1997, la nica reforma sustancial que se llev a cabo en toda la poca de modernizacin conservadora). En esas circunstancias la concentracin del ingreso se fue haciendo cada vez ms regresiva y tuvo su punto mximo en el conato de hiperinflacin consecuencia de las acciones emprendidas para evitar el cierre de entidades financieras que haban cometido graves irregularidades administrativas. Con la promesa de las virtudes de los equilibrios macroeconmicos, que nunca se cumpli, se configur un neoliberalismo radical pues a la par de las decisiones en materia econmica se debilit lenta y persistentemente el papel del Estado como regulador; campearon, por tanto, la corrupcin y la inseguridad jurdica1, por lo que se trastrocaron hasta las reglas mnimas de convivencia, haciendo que los grupos vulnerables lo sean an ms. Para superar estos problemas, se requiere de una profunda reforma agraria acompaada de crditos y asistencia tcnica, la proteccin de algunos segmentos industriales, especialmente de aquellos intensivos en mano de obra2 y la oferta de mejores condiciones de empleo. Ello requiere, adems, de la aplicacin de programas de alivio de la pobreza extrema y de mayor y mejor gasto pblico en educacin, salud y bienestar social, en el marco de una poltica de preservacin del ambiente y fortalecimiento de las capacidades de control de las entidades pblicas.

2 LA INCIDENCIA DE LA POBREZA: DISTINTAS DIMENSIONES EN EL ANLISIS

Considerando que la pobreza es un fenmeno multidimensional que por ello no se refiere nicamente a la insuficiencia de recursos econmicos y que regiones de pases en desarrollo pueden mostrar menores ndices de pobreza humana3 a pesar de mantener bajos niveles de ingreso por persona4, en esta sntesis se presentan los resultados del anlisis de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005-06 y su comparacin con las anteriores rondas (1995, 1998 y 1999), desde varias perspectivas. Siguiendo al laureado con el Premio Nobel de Economa Amartya Sen, tan importantes como los ingresos son los medios que permiten ampliar las capacidades de las personas; entre ellas, como se ver luego, prevalece la educacin y, aunque no se ha realizado un estudio especfico sobre el tema en este volumen, tambin es un elemento bsico la salud. Sin embargo, tambin son relevantes aspectos como la pertenencia a un grupo tnico, del que el pas es tan diverso, las diferencias ocasionadas por gnero e incluso tambin aquellas que nacen de las condiciones de la geografa. Se podra resumir el concepto de pobreza como la carencia de un conjunto de condiciones que permiten la potenciacin las capacidades para el cabal disfrute de derechos y deberes como ciudadanos. Como complemento a lo anterior, y volviendo a los ingresos o la capacidad de consumo que se deriva de ellos, es preciso recordar que el mercado, el espacio en el que se gestan y distribuyen los recursos, es el lugar en el que se expresan las relaciones de poder de una sociedad5. Por tal caracterstica, resume y es la expresin fenomenolgica de la conformacin social, poltica y econmica de una organizacin institucional concreta.

1 Para los propsitos de este tema fueron extremadamente relevantes las sucesivas reformas en las leyes laborales, las que permitieron que

los instrumentos de distribucin que haban sido creados desde la expedicin del Cdigo del Trabajo sean relegados. De esta forma, se propici la creacin de formas arcaicas de contratacin de la fuerza de trabajo. Esa podra ser una de las razones por las que la distribucin del ingreso ha sido un freno para la reduccin de la pobreza. 2 Ver Antn, Jhon y Liisa North, Informe cualitativo sobre la pobreza y desigualdad, preparado para el seminario sobre Pobreza organizado por el BID y la Secretara Tcnica del Frente Social (STFS). 3 En el sentido y con el mtodo empleado por el PNUD en sus informes sobre desarrollo humano. 4 Op. cit. Antn, Jhon y Liisa North. 5 Ibid.

ii

2.1 Las mediciones de pobreza: qu ocurri en los ltimos 12 aos?

Pese a que los ingresos y el consumo son insuficientes como medidas para determinar la pobreza, son utilizados ampliamente porque requieren de menos informacin que otros mtodos en los que se incorporan las privaciones en materia de longevidad, de conocimientos y de acceso a un nivel de vida digno6. Tambin existe discrepancia sobre qu es mejor emplear, si los ingresos o el consumo. Al respecto existe un consenso casi generalizado que considera que el consumo es superior al ingreso porque este ltimo tiende a ser subdeclarado por los sectores de altos ingresos, no incluye elementos transitorios y est menos afectado por los efectos del ciclo de vida. Los principales elementos que influyen en una adecuada medicin del consumo son, en cambio, los hbitos y el ambiente del hogar, y suponiendo que existe acceso a crdito, puede estar suavizado por l.7,8 Ahora bien, para conocer el nmero de pobres se requiere determinar una cantidad que satisfaga el consumo mnimo caloras al da. Ese consumo en caloras es valorado a precios de mercado. La norma para la poblacin ecuatoriana establece que como mnimo un adulto debe consumir 2.141 caloras por da y los valores encontrados para las tres rondas de la ECV o la lnea de pobreza, son los siguientes: Lneas de pobreza de consumo -en dlares corrientes por mes-

Lnea de pobreza

1995 48.2

1999 43.0

2006 56.6

Del anlisis de los datos, tanto a nivel nacional, para las reas urbana y rural, como tambin diferenciando por consideraciones tnicas, se tiene que entre 19959 y 2006 la incidencia de la pobreza apenas se redujo en 1 punto porcentual, siendo ms drstica la cada en el rea rural que en la urbana. El grupo poblacional autodefinido como indgena presenta los mayores ndices en comparacin con el promedio nacional y los otros grupos tnicos10. Incidencia de la pobreza por rea y grupo tnico -porcentajes-

- Urbano - Rural Nacional - Indgena - Afroecuatoriano - Mestizo - Blanco

Fuente: SIISE versin 4.5

1995 22,9 63,0 39,3

1999 36,4 75,1 52,2

2006 24,9 61,5 38,3 69,8 48,6 34,5 33,0

Estas son las dimensiones que recoge el ndice de Pobreza Humana que publica anualmente el PNUD en sus informes sobre desarrollo humano. 7 Ver: Evolucin Reciente y Localizacin Geogrfica de la Pobreza y la Desigualdad. 8 El Banco Mundial, en su propuesta metodolgica de las ECV, sugiere estimar la pobreza a partir del consumo de los hogares en lugar del ingreso. Los datos sobre el consumo se recogen con mayor confiabilidad y son ms estables en el corto plazo. Las encuestas de hogares no registran adecuadamente los ingresos familiares, especialmente las rentas; por otro lado, ciertos ingresos sufren variaciones cclicas o estacionales, especialmente aquellos derivados de actividades agrcolas o de cuenta propia, los cuales abundan en el Ecuador. SIISE, versin 4.5. 9 La comparacin con 1995 es ms adecuada pues se identifica con 2006 en que ambos aos muestran estabilidad y crecimiento. La comparacin con 1999 siempre va a favorecer la situacin de 2006 por ser el primer ao uno de profunda crisis econmica. 10 Las provincias ms pobres por consumo son: Morona Santiago (69%), Napo (68%), Orellana (63%), Zamora Chinchipe (62%) y Bolvar (61%); en tanto que las con menor incidencia de pobreza, incluso por debajo del nivel nacional, son: Pichincha (22%), Galpagos (23%), Azuay (27%) y El Oro (28%).

iii

Empleando la tipologa de Katzman que relaciona la pobreza de consumo con la satisfaccin de las necesidades bsicas11, se establece como pobreza reciente a aquella en la que el consumo es inferior al establecido por la lnea de pobreza pero se satisfacen las necesidades bsicas; como pobreza inercial a aquella en la que las necesidades bsicas estn insatisfechas y desde la perspectiva del consumo la poblacin no es pobre. En la crnica ninguna de las dos caractersticas se satisface, es decir, hay deficiencia de consumo y las necesidades bsicas no estn cubiertas. Finalmente, estn los no pobres, quienes gozan de un consumo mayor al establecido por la lnea de pobreza y tienen solucionadas las necesidades bsicas. Tipologa de Katzman -porcentajes-

Necesidades bsicas Pobre No pobre Consumo

Fuente: Artculo No. 2

Pobre No pobre

32.9%(a) 21.1%(c)

5.4%(b) 40.6%(d)

Notas: (a) Pobreza crnica; (b) Pobreza reciente; (c) Pobreza inercial; (d) No pobre.

Pese a que la pobreza de consumo se redujo entre 1995 y 2006, la distribucin del ingreso empeor. Esto quiere decir que mientras los ms pobres (el 20% ms pobre) en 1995 concentraban el 5,4% del consumo total, en 2006 esa relacin cay al 4,9%. Desde otra perspectiva, mientras los no pobres (20% de mayor consumo) concentraron el 49,6% del consumo en 1995, en 2006 aglutinaron el 52,6%. Mientras en el 1995 el consumo del decil ms rico era 16 veces superior comparado con el ms pobre en 2006 esta relacin aument a 19 veces12. Es notorio, por tanto, que la desarticulacin del papel del Estado como promotor del bien comn, poltica aplicada desde principios de la dcada de 1980, trajo aparejado un sustancial aumento de la desigualdad. Ello implica que los frutos del crecimiento econmico no se distribuyen equitativamente, por lo que se requiere que una institucin, distinta al mercado, intervenga en la sociedad para procurar transferir los recursos generados hacia los sectores ms vulnerables y pobres. 2.1.1 Una tipologa de la pobreza En la tabla a continuacin constan las principales caractersticas de los hogares pobres por rea y de los no pobres a nivel nacional. Las cifras permiten hacer una tipologa de la pobreza. Por lo general los hogares pobres son ms numerosos, tienen menor nmero de adultos remunerados y el jefe del hogar posee menos aos de escolaridad, al igual que su cnyuge. En el rea urbana la mayora de los pobres se ocupan en el comercio, su lugar de trabajo es el local de una empresa o del patrono, son empleados u obreros privados, y la mayora cuenta con educacin primaria completa. En el rea rural la gran mayora trabaja en actividades agropecuarias, tiene como lugar de trabajo su propia finca o terreno, son trabajadores agropecuarios por cuenta propia y, al igual que en el rea urbana, la mayora de los jefes de hogar han terminado la educacin primaria. Complementando con la informacin anterior, adems de estas caractersticas, dentro de su grupo, hay ms presencia de pobres en los hogares indgenas y afro descendientes.

Define a un hogar como pobre cuando adolece de carencias graves en el acceso a educacin, salud, nutricin, vivienda, servicios urbanos y oportunidades de empleo (SIISE, versin 4.5). 12 En cuanto a la desigualdad en el consumo, las provincias que presentan una mayor desigualdad, segn el coeficiente de Gini, son: Napo (0,51) y Morona Santiago (0,50); mientras que las ms equitativas son: El Oro (0,39), Caar (0,38) y los Ros (0,36). El resto de provincias presentan un Gini entre 0,41 y 0,48.

11

iv

Tipologa de los hogares pobres y no pobres

Hogares pobres
Composicin Demogrfica del Hogar Tamao del Hogar Jefatura Femenina del hogar Ocupacin Adultos ocupados remunerados Afiliacin al IESS Porcentaje de hogares con algn miembro afiliado al IESS Remesas Porcentaje hogares receptores de remesas Caractersticas laborales del jefe del hogar Rama de Actividad Sector de servicios Sector de manufactura Sector agropecuario Sector del Comercio Otras sectores Caractersticas educativas del jefe de hogar Aos de escolaridad del jefe del hogar Jefe de hogar con educacin primaria completa Jefe de hogar con educacin secundaria completa Jefe de hogar con educacin bsica completa Jefe de hogar con educacin superior Vivienda y Acceso a Servicios Bsicos Piso de tierra Electricidad Agua dentro del hogar por red pblica Eliminacin de excretas: por alcantarillado o pozo

No pobres Rural 5,2 15,4 34,8 Nacional 3,6 21,6 49,5

Nacional 5,3 19,4 34,7

Urbana 5,4 25,2 34,6

20,9 7,9

16,7 9,4

23,9 6,9

37,9 18,9

13,4 8,7 51,2 13,9 10,1 4,86 53,4 5,97 19,8 1,87 17,5 89,2 14,9 61,5

23,1 14,1 16,4 27,1 13,5 5,99 64,9 10,4 32,2 3,34 7,6 98,1 28,3 82,4

6,8 5,3 73,3 5,5 7,8 4,09 45,6 2,97 11,3 0,89 24,2 83,1 5,7 47,3

30,5 12,0 18,5 25,7 8,2 9,17 81,2 38,8 57,1 24,7 3,1 98,0 62,2 91,6

Las mayores diferencias promedio a nivel nacional entre pobres y no pobres est en el nmero de adultos ocupados remunerados, es decir, lo no pobres tienen ms acceso al mercado de trabajo. A nivel de rama de actividad la gran diferencia es que los primeros estn empleados en la agricultura, en tanto que los segundos concentran su actividad diversas actividades urbanas. En relacin a las caractersticas educativas, los promedios observados expresan con claridad el abismo que separa a los dos grupos en el acceso a la educacin. Tanto en aos de escolaridad como en el porcentaje de la poblacin que ha completado los distintos niveles, los pobres presentan cifras muy inferiores, las que se reflejan en la forma y en las condiciones en las que se insertan en el mercado de trabajo.

Como estas conclusiones se obtienen de promedios simples, se indag con base en un modelo economtrico cules son los factores microeconmicos que influyen en la pobreza. Los resultados ms relevantes obtenidos, en trminos de probabilidades, son los siguientes: A medida que mayor es la edad del jefe(a) del hogar, la probabilidad de que su familia sea pobre es menor. Sin embargo, a partir de los 50 aos es ms probable que ocurra lo contrario debido al ciclo de vida, es decir, al retiro del mercado de trabajo. Estas relaciones son vlidas solo para el mbito urbano pues en el rural la edad es indiferente. hogares con jefatura femenina del rea urbana aumentan su riesgo de ser pobres en 4,1%, lo que podra Los responder a las desigualdades salariales por gnero. En el rea rural, en cambio, no es significativo el sexo del jefe del hogar. propio ocurre con los hogares con jefatura indgena, pero ello es significativo para el rea rural nicamente. Lo El incremento en un ao en la escolaridad del jefe(a) reducira la probabilidad del hogar de ser pobre en 2.4%. En el rea urbana esta disminucin sera de 1.3% y en el rea rural de 3.2%. Cuando mayor es la dependencia econmica dentro del hogar y las familias tienen ms miembros, es ms probable que un hogar sea pobre. Tal incidencia es ms alta en el rea rural, en la que un miembro adicional de cualquier edad o de uno de hasta cinco aos, hace que la posibilidad de que el hogar sea pobre aumente en 15,5% y 8,7%, respectivamente. Curiosamente el trabajo infantil en el rea urbana influye para que se reduzca la probabilidad de que un hogar sea pobre, en tanto que en el rea rural ese factor no tiene incidencia. La decisin entre trabajo y estudio de los hijos puede ser importante para elevar el nivel de vida en el corto plazo, pero perenniza la pobreza en el largo plazo. el rea urbana aquellos hogares que tienen miembros afiliados al IESS tienen 5.2% menos probabilidad de En ser pobres. En las zonas rurales esta variable no es significativa, lo que podra estar asociado a la baja cobertura de la seguridad social en dichas reas hogares receptores de remesas tiene 12.1% menos probabilidad de ubicarse por debajo de la lnea de Los pobreza que los hogares no receptor. A nivel de reas se constata el mismo resultado, siendo el efecto mucho mayor en el rea rural pues en ellos la probabilidad de ser pobre se reduce en 24%. Este conjunto de caractersticas de la pobreza y de la probabilidad de que un hogar sea pobre provee informacin til para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. As mismo, propone preguntas, como la incidencia del trabajo infantil en el rea urbana, que merecen anlisis ms profundos desde una perspectiva microeconmica y social. 2.1.2 Distribucin espacial de la pobreza De acuerdo a la informacin de los ltimos dos mapas de pobreza producidos en el pas, la pobreza disminuy en ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Riobamba y, en general, en la mayor parte de las capitales provinciales, as como en buena parte de los cantones de Azuay, Caar, Imbabura, El Oro y Los Ros. Sin embargo, la pobreza aument o se mantuvo en los niveles previos a la recuperacin econmica, en buena parte de los cantones de Guayas, Manab, Esmeraldas, Bolvar, Carchi y Zonas no delimitadas. La informacin de las encuestas de hogares corrobora este comportamiento heterogneo, es decir, algunas reas del pas se beneficiaron mucho menos del crecimiento econmico de los ltimos aos, en particular, las zonas rurales de las provincias de la costa. Para explicar estas diferencias una de las vas es analizar el capital geogrfico y su relacin con el bienestar. Es decir, personas con las mismas caractersticas podran mostrar diferentes niveles de bienestar dependiendo de las dotaciones de los lugares donde viven. La diversidad geogrfica del Ecuador no solo se expresa en las diferencias entre regiones naturales, sino tambin en las caractersticas de la hidrografa y el clima al interior de ellas; esas condiciones naturales condicionan el nivel de precipitaciones, la distancia entre poblaciones y, de ellas, con los

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principales centros poblados, el acceso a riego y el tipo de cultivos aptos en cada zona especfica. Para encontrar las relaciones entre pobreza de consumo y el capital geogrfico se emple un modelo que produjo los siguientes resultados: 1. Mientras la temperatura, altitud y la cantidad de personal de la salud no-mdico por habitante generaran efectos positivos sobre el consumo en las reas rurales, estas mismas variables, por el contrario, determinaran niveles de consumo ms reducidos en las reas urbanas. 2. El uso de la superficie agrcola en productos transitorios y, en general, la cantidad de rea agrcola por persona, seran beneficiosos para el bienestar de las reas urbanas, pero, a la vez, un perjuicio para las rurales, resultados que probablemente estn asociados ms con el destino final de dichos productos que con la produccin de los mismos. 3. En el rea urbana, la poblacin que vive en localidades que tienen suficiente infraestructura educativa (alumnos por plantel en primaria), servicios de alcantarillado conectado a red pblica y UPAs con acceso a electricidad se estaran beneficiando de las externalidades positivas que genera este capital sobre sus niveles de bienestar. En el rea rural, si bien la densidad poblacional es sensiblemente reducida respecto al rea urbana, la significancia positiva de esta variable podra estar mostrando el efecto de economas de aglomeracin concentrada en algunas parroquias rurales especficas. Adicionalmente, en esta rea, las distancias potenciales al interior de las localidades contina siendo una variable que tiene efectos adversos para el bienestar de la poblacin, a pesar que las vas de primer y segundo orden por persona son mayores respecto al rea urbana. Estos resultados permiten estimar los valores a partir de los que la geografa y sus factores asociados inciden positivamente sobre el consumo. Por ejemplo, para lograr un crecimiento positivo del consumo en el rea rural se requiere que el nmero de mdicos sea mayor a 16 por diez mil habitantes a nivel de cantn de residencia. Igualmente, para el rea urbana, el porcentaje de viviendas con alcantarillado conectado a red pblica debera ser mayor a 39% para obtener un crecimiento positivo del consumo. 2.1.3 El riesgo de la vulnerabilidad El sentido de bienestar de los hogares depende no slo de los ingresos o consumo promedio, sino tambin de los riesgos a los que estn sujetos aquellos hogares con pocos recursos. Esta vulnerabilidad est definida como la variacin que puede sufrir el consumo, pero en el marco de su distribucin, pues ello permite encontrar el valor esperado del consumo o la utilidad de los hogares. En este sentido, tan relevante como el consumo actual es el futuro. Si un cabeza de familia piensa que su consumo futuro puede crecer ms rpido que el de otros, entonces tiene un incentivo para incrementar el consumo actual y viceversa. En cambio, el riesgo ocurre cuando frente a un choque en los ingresos, se modifica la distribucin del consumo pero el efecto de ese choque no es compartido por el resto de la poblacin. Lo mejor que se puede esperar en trminos de riesgo y vulnerabilidad, es que se reduzca la inequidad en el futuro y la nica forma para que ello ocurra es tratando y modificando la distribucin futura del consumo de los hogares. La vulnerabilidad total de de los hogares urbanos es de solo 0,286, comparada con el promedio del Ecuador de 1,022. Tambin los hogares urbanos tienen menos riesgo; 8,8% comparado con el 12,8% de toda la economa. Pero la mayor diferencia en la vulnerabilidad proviene de la relativamente baja desigualdad para los hogares urbanos (26,4% comparado con 88,7%). Esto no implica que haya menor desigualdad entre los hogares urbanos en comparacin con los rurales; esas diferencias reflejan el hecho que los gastos de consumo de los hogares urbanos son ms cercanos al promedio por persona que en los hogares rurales. Los hogares rurales, en general, presentan mucho ms riesgo relacionado con la geografa, presumiblemente por

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la importancia de la agricultura para muchos de esos hogares y por la importancia de los choques espaciales en la agricultura. Una forma de mitigar el riesgo es ahorrando recursos a fin de suavizar la trayectoria del consumo en el tiempo. De esa forma, los hogares con ms riesgo podran tomar previsiones a fin de minimizar los riesgos futuros. Eventualmente, esa tarea podra ser enfrentada a travs de programas sociales focalizados hacia los sectores con la ms alta vulnerabilidad y riesgo.

Macroeconoma y Pobreza: un escrutinio

Como se mencion antes, en 1995 el Ecuador gozaba de estabilidad macroeconmica y en 1994 de una de las expansiones ms altas de la dcada13. En 1999, en cambio, sufri la crisis ms severa del siglo XX. Finalmente, en 2006 se tena un ao similar al del principio, es decir, con crecimiento y estabilidad. La pregunta que surge aqu es cmo influyeron esos ciclos sobre la pobreza. Para valorar la relacin entre el crecimiento y pobreza se obtuvieron las respectivas elasticidades o respuestas, considerando tanto el clculo por ingresos y como aquel por consumo, y se encontr que en el primer caso son negativas y que las magnitudes son relativamente uniformes, cualquiera sea el perodo o la lnea de pobreza escogida, es decir, con crecimiento se reduce la pobreza. Las elasticidades se encuentran entre -1,1 y -1,8. Sin embargo cuando se utiliza la metodologa por el mtodo de consumo para pobreza e indigencia, los resultados no son tan uniformes. Si bien las elasticidades son negativas, stas son significativamente mayores para el primer perodo (1995-99) en que por cada 1% de cada en el consumo medio, la pobreza (indigencia) se increment en un 1,7% (3,2%), mientras que durante el perodo de recuperacin econmica la pobreza (indigencia) solamente se redujo en 1,1% (1,8%) por cada 1% de crecimiento del consumo medio. Otra forma de medir la relacin entre crecimiento y pobreza es valorando cmo se distribuy el crecimiento econmico en los distintos segmentos de la poblacin. El anlisis de las distintas rondas de la ECV muestra que entre 1995-99 el consumo cay en los estratos pobres y se expandi lentamente entre 1999 y 2006, dando como resultado una tendencia ligeramente inequitativa entre 1995 y 2006. Por otra parte, empleando una metodologa que combina crecimiento y distribucin, se establece que en el primer sub perodo el efecto crecimiento fue el que marc el aumento de la pobreza, aunque el efecto distribucin tambin actu en el empeoramiento de las condiciones de vida, aunque en menor proporcin. En cambio, en el segundo perodo mientras el efecto crecimiento redujo la pobreza ms que la variacin observada, el efecto distribucin rest esa cada; en otras palabras, si habra sido solo por el crecimiento la pobreza sera menor an, pero por efectos regresivos en la distribucin del consumo, ese descenso en la pobreza lleg a los valores observados. El anterior anlisis permite construir escenarios en los que se consideran el crecimiento y la distribucin del consumo. Si el pas consiguiera alcanzar tasas de crecimiento del consumo por persona del 1.9% anual en los prximos 10 aos (perodo para el que est hecho el ejercicio de simulacin), an necesitara aplicar una poltica redistributiva con tasas impositivas incrementales cercanas al 5% para reducir la pobreza (calculada con una lnea de 3 dlares). De estos ejercicios surgen varias opciones de poltica que podran ser considerados dentro de un programa global de reduccin de la pobreza. Sin embargo, se debe considerar tambin que los programas de focalizacin del gasto pueden tener efectos distributivos ms importantes que los impuestos, al menos para superar la indigencia.

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En 1995 el conflicto armado que enfrent a Ecuador y Per retard el crecimiento en ese ao, cuando los pronsticos previos a ese choque exgeno sealaban una expansin ms alta que la de 1994.

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Escenarios de reduccin de la pobreza e indigencia -porcentajes-

Reduccin USD 2 USD 3 Indigencia Pobreza

Fuente: Captulo No. 3.

POR INGRESOS Tasa de crecimiento neutral 25% 50% 75% 2.2 5.1 10.6 2.4 5.5 10.8 POR CONSUMO 1.2 2.9 5.6 1.9 4.0 7.3

25% 6.6 12.4 4.7 16.4

Poltica Redistributiva 50% 75% 12.8 19.0 22.1 30.5 9.6 26.9 15.1 36.2

Por qu cambi la pobreza?

Hasta esta parte se han presentado las cifras de pobreza, as como algunas reflexiones con relacin a los factores que la determinan en el mbito micro y macro econmico y social. El siguiente paso, siguiendo la estructura de esta sntesis, es conocer la descomposicin de los cambios que ocurrieron en la pobreza y la desigualdad, pues ellos se explican por efecto de lo micro y macro. Esta evaluacin se realiz a partir de la metodologa que emplea los ingresos y para el perodo entre 1999 y 2006, es decir, el perodo en que por recuperacin de la actividad econmica luego de la crisis, la pobreza (sin importar la metodologa), se redujo sustancialmente. Es preciso recordar que no sucedi lo propio cuando se comparan 1995 y 2006. Cuando se habla de la descomposicin de la variacin o el cambio en la pobreza o distribucin, de lo que se trata es de encontrar los elementos que en cada uno de estos dos fenmenos fueron los determinantes. Es decir, se determina qu condiciones macro y micro promovieron el cambio en la pobreza y la distribucin. En los aos analizados la pobreza medida con el mtodo de ingresos cay en 0,279 puntos porcentuales, de 55% a 27%. El mayor determinante de la reduccin de la pobreza, que explica el 49,1% de esa reduccin de 0,279 puntos porcentuales, fue el salario base, que podra ser asimilable al salario a partir del cual la PEA elige trabajar14. En segundo lugar se ubica el nivel de educacin; este factor explica el 6,9% del cambio absoluto en el nivel de pobreza. Finalmente, la participacin laboral y el ingreso no laboral son responsables del 6,2% y el 17,2% de la reduccin en la pobreza. Esta informacin es coherente, especialmente en lo relativo al salario base y a la participacin laboral, con el aumento importante que en 2000 se registr en el salario mnimo vital y a la mejora en las condiciones del mercado laboral, especialmente por la reduccin del desempleo. Entre los factores micro, resalta, como se haba mencionado, el nivel de educacin que tuvo un efecto positivo. Sin embargo, el retorno a la educacin, aunque con una contribucin pequea, no explic la reduccin de la pobreza. El ejercicio de descomposicin produjo un importante 14% de residuo, que est asociado con otros factores no relacionados con los ingresos laborales y no laborales.

14 Se trata de aquel salario base o mnimo a partir del que la fuerza de trabajo elige entre ocio y trabajo. Por debajo de ese salario la decisin

micro es a favor del ocio y por encima de l a favor del trabajo. Este salario es aquel que dadas unas condiciones individuales, representa el retorno mnimo a partir del cual se decide trabajar. Como se est analizando a toda la poblacin, ese salario base es un promedio, por lo que cambiar dependiendo de las caractersticas de cada individuo; por ejemplo, quienes tienen educacin universitaria completa tendrn una base ms alta que quienes tienen primaria completa. El salario base supone, por construccin, mercados perfectos, acceso universal a la informacin, etc.; por tanto, es una abstraccin con respecto a condiciones que pueden tener ms complejidad en la decisin entre trabajo u ocio.

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En cuanto a la desigualdad, medida a travs del coeficiente de Gini, la reduccin fue de 0,046 puntos, desde 0,563 en 1999 a 0,515 en 2006. Otra vez, el salario base y la participacin laboral fueron los factores que ms contribuyeron a ese descenso; ellos explican el 20,2% y el 11,7%. Sin embargo, un importante 43,8% de factores no observados en el salario fueron los de mayor peso. Contrariamente a lo que se pudo esperar, el nivel educativo actu en contra de la reduccin de la desigualdad. Las principales recomendaciones de poltica que surgen de los hallazgos de este ejercicio, son las siguientes: Identificar qu factores explican el aumento de los ingresos base y qu polticas se requiere mantener o implementar para hacerlo sostenible. Continuar con el nfasis en la educacin considerando que hay campo para reducir la desigualdad, pero para ello se debe partir por mejorar la equidad en la educacin, especialmente en el acceso a la educacin post secundaria y en la reduccin de los altos retornos de ella. resultados indican que existe campo para mejorar la participacin laboral femenina. Programas Los destinados a incrementar las opciones de participacin de las mujeres en el mercado laborar son importantes (guarderas, educacin preescolar, etc.).

3 PROGRAMAS DE INCLUSIN SOCIAL

El marco estatal de la inclusin social
En el marco de organizacin actual de la administracin pblica, el gasto social se realiza mediante las tareas regulares que llevan a cabo los ministerios del rea social, a travs de programas especficos dentro de ellos y por los que son ejecutados por otras entidades. En este campo no solo se debe considerar a la ejecucin de servicios directos para la comunidad, sino tambin los que sirven de respaldo a travs de la planificacin o diseo de objetivos y aquellos que apoyan al sector social mediante estudios, levantamiento y procesamiento de estadsticas con criterios para la determinacin de los grupos objetivo o de las formas para mejorar la prestacin de servicios. Por tanto, en la tarea de inclusin social del gobierno actan una serie diversa de organizaciones pblicas. A ellas se debera agregar los programas especficos de los gobiernos locales y provinciales, adems de otros que se nutren parcial o totalmente de fondos pblicos y tienen un carcter privado. Sin embargo, no existe un mapa completo de todo este andamiaje, por lo que esta parte se refiere especficamente a la accin directa del gobierno central en materia de inclusin social. En esta sntesis tampoco se evala y considera al Instituto de Seguridad Social y a los paralelos de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional, pues esas entidades son autnomas al estar constituidas mayoritariamente con el aporte de los afiliados; sin embargo, tambin habra que considerarlas una vez que se logre incluir a todas las entidades antes nombradas. Ello dara un panorama completo de la intervencin en el rea social. El marco general en el que el gobierno acta en el sector social est fijado por el Plan de Desarrollo elaborado por el SENPLADES y por los planes sectoriales que se derivan de l. En el ltimo ao y medio de gestin del gobierno, se estn haciendo esfuerzos para coordinar los objetivos del plan con la elaboracin del Presupuesto General del Estado con el propsito de conseguir que los enunciados de ese marco general se cristalicen en las distintas formas de gasto y gestin que realizan las entidades de prestacin de los servicios. Las entidades involucradas son, segn el tamao del presupuesto asignado en 2007, el Ministerio de Educacin, el de Salud Pblica, el de Inclusin Econmico Social, el de Desarrollo Urbano y Vivienda, el de Trabajo y, finalmente, el de Coordinacin de Desarrollo Social.

Ministerios del sector social segn presupuesto de 2007 (dlares)

Ministerio de Educacin (MEC) Ministerio de Salud Publica (MSP) Ministerio de Inclusin Econmico Social (MIES) Ministerio de desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) Ministerio de Trabajo y Empleo (MTE) Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (MCDS) Total

1.457.000.000 648.000.000 530.000.000 250.000.000 27.000.000 10.000.000 2.922.000.000

En 2006 y 2007 se observa un importante aumento del gasto en el sector social con respecto al PIB. Esa relacin que normalmente haba estado entre el 3 y 5%, en el ltimo ao salt al 6,5%, lo que implica un importante cambio en la dotacin de recursos. Evolucin del gasto social como porcentaje del PIB
7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 1995 1998 2002 2005 2006 1996 1997 1999 2000 2001 2003 2004 2007* 0,0%

Fuente: Captulo 8

De esta forma se est corrigiendo, aunque parcialmente, la brecha que presenta el Ecuador con relacin a Amrica Latina. Haciendo una comparacin, mientras en 1990 en Latinoamrica el gasto social como porcentaje del PIB era superior en 5 puntos porcentuales al del Ecuador, en 2004 esa diferencia subi a 8 puntos porcentuales.

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Gasto pblico social como porcentaje del PIB

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2003 2004 Amrica Latina Ecuador

Fuente: CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2007.

Nota: En el gasto social est considerada la seguridad social. Cubre a 19 pases.

Adems de la brecha, el gasto social del sector pblico en el Ecuador ha sido, desde 1990, uno de los ms bajos de los 19 pases considerados en la estadstica de la CEPAL. Tambin es de las pocas naciones de Amrica Latina y el Caribe que muestra un porcentaje relativamente constante y hasta decreciente, a diferencia de las otras en que ha crecido especialmente en el ltimo quinquenio15. En 2005 Ecuador tena un gasto social per cpita 7 veces menor que el promedio de la regin (658 dlares del 2000), 3 y 2 veces menor respecto a sus dos vecinos ms cercanos (Colombia y Per, respectivamente) y 16 veces por debajo que el de Argentina (ver captulo 10). Exceptuando al sector de desarrollo urbano y vivienda, en 2007 la ejecucin del presupuesto asignado a cada uno de los ministerios del sector social supera el 80%, lo que muestra el nfasis que ha dado el gobierno para cumplir con los propsitos expuestos en la campaa electoral que luego se plasmaran en el Plan Nacional de Desarrollo y en la Agenda Social para el Desarrollo. Normalmente esta medida de eficiencia en el gasto suele estar fuertemente condicionada por la parte corriente; sin embargo, la informacin indica que con excepcin del Ministerio de Trabajo, los otros muestran ejecuciones del presupuesto para inversin superiores al 60%, siendo el Ministerio de Inclusin Econmica y Social el que mayor uso hizo de los recursos. A ms de esta estrechez de recursos en los Ministerios, los programas de cada ministerio u otro tipo de entidad pblica en ocasiones atienden al mismo grupo poblacional, lo que torna confusa la accin social del gobierno y provoca superposiciones. Ello sin considerar las acciones de algunos municipios y consejos provinciales, sobre las que no se cuenta con informacin. Sin embargo, se esperara que la coordinacin que deben realizar el SENPLADES, as como el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, subsanen los problemas antes descritos a fin de que no se superpongan ni funciones, como tampoco beneficiarios. De esa forma se lograra que la focalizacin de los programas sociales, uno de los requisitos que deben cumplir algunos de ellos por definicin, se cumplan. As mismo, ello hara posible el monitoreo y evaluacin de cada programa, posibilitando as la retroalimentacin del ciclo de los proyectos.

15 Una revisin de las estadsticas sociales permite observar que esa falta de crecimiento en la oferta de servicios pblicos fue cubierta por el

sector privado (Ver SIISE, versin 4.5).

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Presupuesto promedio por beneficiario segn programa (dlares)

400 350 300 250 200 150 100 50 0 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 15 10 5 0 35 30 25 20

Desarrollo infantil (eje izq.) Transferencias monetarias (eje izq.) Infraestructura social

Alimentacin y nutricin infantil Programas de salud

Fuente: Captulo 8

Notas: En los programas de salud fue excluida la maternidad gratuita pues no tiene beneficiarios sino prestaciones; y, en los de infraestructura social, fue excluida la infraestructura educativa porque no tiene el nmero de beneficiarios. En cambio, no consta el programa de universalizacin de la educacin bsica porque tampoco se cuenta con el nmero de beneficiarios.

El grfico anterior muestra cmo ha evolucionado el gasto social por beneficiario segn el tipo de programa. Por lo general se observa un incremento paulatino a partir de 2001, en especial en lo que concierne a las transferencias monetarias (Bono de Desarrollo Humano y Bono de la Vivienda), las que son las ms altas por beneficiario en 2007, aunque alanzan apenas 350 dlares al ao. Se debe precisar que en los programas de infraestructura social la cada de 2006 se explica por un aumento de los beneficiarios y una reduccin del presupuesto. El grfico permite que en esta sntesis se pueda conocer de manera general a los distintos programas, los que son expuestos en detalle en el captulo 8. En la siguiente tabla se exhibe, en cambio, la lista de programas sociales ordenados con el mismo criterio como constan en el grfico anterior, para facilitar la comparacin, es decir, segn los sectores a los que van dirigidos o los servicios que prestan.

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Presupuesto 2007 por tipo de programa (millones de dlares)

Programa Social Cuidado y Desarrollo infantil

Instituto Nacional del Nio y la Familia (INNFA) Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) Operacin Rescate Infantil (ORI) Alimentacin infantil Programa de Alimentacin Escolar (PAE)* Alimntate Ecuador* Programa de combate al hambre y la Desnutricin (PANN 2000)* Educacin y capacitacin Universalizacin de la Educacin Bsica Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional Salud Programa de Maternidad Gratuita y Atencin a la Infancia Plan Ampliado de Inmunizaciones Programa Nacional de Control y Prevencin de ITS-VIH/SIDA Programa de Tuberculosis Infraestructura social Direccin Nacional de Servicios Educativos* Fondo de Inversin Social de Emergencia** Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios ** Transferencias monetarias Bono de Desarrollo Humano Bono de Vivienda Otros SELBEN TOTAL
Fuente: Captulo 8.

Presupuesto
136,9 72,9 37,5 26,5 60,0 30,0 17,5 12,5 73,1 66,5 6,6 38,7 20,6 13,0 4,1 1,0 125,6 96,5 18,3 10,8 434,4 360,0 74,4 10,2 10,2 878,9

Notas: Los programas con un asterisco son financiados con fondos del CEREPS y los con doble asterisco con crditos externos (en el caso del FISE parcialmente). El resto tienen fondos directos de sus respectivos ministerios u oficinas estatales.

Las transferencias monetarias y los programas de cuidado y desarrollo infantil concentraron en 2007 el 65% del gasto total de los programas, siendo el Bono de Desarrollo Humano el que cuenta con la mayor cantidad de recursos, representando el 41% de todos estos fondos. Para superar el problema de superposicin de programas y de beneficiarios, se propone la creacin de un Registro nico de Beneficiarios, a fin de construir una base de datos que permita conocer los beneficios que recibe cada individuo u hogar, as como para mejorar los mecanismos de inclusin de potenciales beneficiarios que ahora no los reciben. De esta forma se lograra, adems, monitorear y evaluar la cobertura de cada uno de los programas. En otro mbito cabe preguntar qu tan fuerte y sostenible es el incremento del presupuesto del sector social del ltimo ao, si puede continuar y cun vulnerable puede ser. Buena parte de ese incremento provino de la declaratoria de estado de emergencia en los sectores salud y educacin, lo que permiti no solo el aumento de salarios y profesores o personal mdico, sino tambin la construccin de infraestructura. En el caso de los programas especficos que desarrollan los ministerios del sector social y otras entidades, una parte de los recursos provena de los fondos de ahorro petrolero, los que fueron derogados en este ao por la Asamblea Nacional Constituyente con la expedicin de

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la Ley para la Recuperacin del Uso de Fondos Petroleros del Estado y Racionalizacin de los Procesos Administrativos de Endeudamiento. Como los recursos que administraban estos fondos pasarn a formar parte del presupuesto del gobierno central, entonces no existe la garanta del financiamiento pues varios de los proyectos sociales contaban con preasignaciones. En el caso de la inversin la fuente ms importante fue, hasta el ao pasado, la Cuenta de de Reactivacin Productiva y Social, del Desarrollo Cientfico-Tecnolgico y de la Estabilizacin Fiscal (CEREPS); ahora ser responsabilidad del gobierno central continuar con el financiamiento de los proyectos. Si bien muchos sectores haban abogado por la eliminacin de las preasignaciones porque restaban libertad para ejercer la poltica fiscal, en el nuevo esquema el gasto social no tiene ninguna garanta de ser sustentable porque depender de la visin que tenga cada gobierno sobre el sector social. Es decir, podr estar ms indefenso frente a los avatares de la poltica que antes o continuar con un estado de estancamiento como ha sucedido en los ltimos aos segn lo que muestran las cifras antes reportadas. En parte los fondos de contingencia fueron creados con el propsito de evitar que ante restricciones presupuestarias, la primera respuesta sea el recorte en el gasto destinado al sector social. En este sentido, habr que crear otros mecanismos para asegurar que la atencin al sector social est por sobre los cambios en el gobierno. Otro aspecto destacable es la efectividad del gasto social, es decir, si est cumpliendo con los objetivos previstos en la misin que tiene cada una de las dependencias estatales del rea. Esta pregunta es sustancial pues el aumento del gasto no necesariamente significa mejorarlo. Si bien es notorio el aumento del nmero de beneficiarios de los programas, en los casos de los servicios bsicos de salud y educacin el gobierno ha realizado un importante esfuerzo por aumentar personal y mejorar los salarios, lo que se debera traducir en mejores resultados. Si este no fuera el caso, el nico efecto es el aumento del costo de las prestaciones. Es por ello que es imprescindible el buen funcionamiento de un sistema de monitoreo y evaluacin, tema que se trata en la ltima parte de esta sntesis.

Una evaluacin del gasto social

La evaluacin de los programas de inclusin social, del gasto pblico en el sector social y de los subsidios existentes en el Ecuador, requiere dar respuesta a las siguientes preguntas: a) cul es la poblacin objetivo?; b) a quines llega efectivamente el gasto social?; c) de qu magnitud es el monto recibido por los diferentes grupos?; y, d) en qu reas especficas es posible hacer mejoras en la focalizacin del gasto social? Detrs de estas preguntas yace como interrogante la calidad del gasto social y la efectividad de esta inversin. Con el propsito de contestar estas preguntas se emplearon varios criterios. Para evaluar el grado de focalizacin se utiliz un parmetro nico para todos los programas, gasto social y subsidios, que consisti en obtener el porcentaje de personas pobres que recibe los beneficios y, adicionalmente, se calcul su efecto sobre el coeficiente de Gini. La consecuencia sobre la desigualdad, a su vez, fue evaluada en dos partes que corresponden al tamao del programa y al efecto redistributivo del mismo16. Aunque en esta evaluacin la clasificacin de pobreza se hizo a partir de los mtodos de consumo, ingresos y el que emplea el SELBEN17, en esta sntesis se presentar la valoracin realizada a partir de la clasificacin de pobreza que se obtiene empleando los ingresos, siendo el grupo objetivo el 30% de los hogares ms pobres. La evaluacin de la focalizacin de los programas sociales, de acuerdo a los parmetros establecidos, es la siguiente:

propsito del ejercicio es comparar el efecto que tiene un programa en la distribucin del ingreso, con una transferencia de la misma magnitud pero distribuida en montos iguales a todos los hogares. Con esta base se calcula el esfuerzo que hace el programa para llegar a la poblacin objetivo. 17 El Sistema de Identificacin y Seleccin de Beneficiarios de los Programas Sociales (SELBEN) es parte del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social y se encarga de mantener un sistema de informacin para identificar a los beneficiarios de los programas sociales. A mediados de 2007 se realiz la ltima encuesta, a alrededor de 2,5 millones de familias, para depurar la base de datos y actualizar la situacin de sectores vulnerables del pas.

16 El

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 Programas de cuidado infantil: En general tienen un buen alcance en los hogares de bajos ingresos. El 59% de los beneficiarios del FODI, el mismo porcentaje en el ORI y el 53% de los del INNFA se encuentran por debajo de la lnea de la pobreza. En trminos de gasto, el 59% del primer programa, el 63% del segundo y el 56% del tercero llega a esos hogares. Sin embargo, el 10% de los hogares ms pobres recibe relativamente menos beneficios que los hogares con pobreza moderada, lo que se explica en parte porque en los hogares en extrema pobreza el porcentaje de hijos menores de 6 aos es menor con relacin a los hogares con menos pobreza. Programas de nutricin: Tambin tienen un algo porcentaje de incidencia sobre los hogares por debajo de la lnea de pobreza. En efecto, el PANN 2000 tiene entre sus beneficiarios a un 54% de pobres, el programa Alimntate Ecuador un 69% y el programa Alimentacin Escolar un 59%. En cuanto a los montos, la proporcin que se destina a los hogares ms pobres es mayor: 57% PANN 2000, Alimentacin Escolar 68% y Alimntate Ecuador 69%. Educacin: Mientras la educacin bsica y preescolar es pro-pobre, esa caracterstica se reduce para la educacin media y an ms para la universitaria y la especializada del SECAP En cuanto a los montos . destinados, la bsica, preescolar y media mejoran el grado de focalizacin, en la del SECAP y universitaria permanecen los mismos porcentajes que en el caso de los beneficiarios. Porcentaje de beneficiarios pobres

Educacin Preescolar Bsica Media SECAP Universitaria

Beneficiaros 50% 45% 31% 9% 8%

Gasto 55% 54% 36% 9% 8%

Salud: Los componentes del gasto en salud que se evalan son la vacunacin, el suministro de vitamina A y hierro en nios menores de 6 aos, la atencin de maternidad y la atencin en hospitales, centros y subcentros del Ministerio de Salud Pblica para la poblacin que no est cubierta con ningn tipo de seguro (80%). El porcentaje de beneficiaros pobres de estos programas est entre el 40 y 45%, mientras que el gasto focalizado a esa poblacin est entre el 41 y 44%. Del gasto de todos los componentes de salud la gran mayora es la atencin en hospitales, centros y subcentros del Ministerio de Salud Pblica, por lo que es el que tendra el mayor impacto en la distribucin del ingreso, sin que se considere que adems este gasto genera beneficios en la productividad y prevencin de choques negativos en la salud de los hogares. subsidios y transferencias: En esta categora estn agrupados el Bono de Desarrollo Humano (BDH), Otros el Bono de Vivienda, el Seguro Campesino y el subsidio al gas. El BDH y el subsidio al gas son los que emplean montos en mucho mayores comparados con los otros dos. Los que tienen los mayores porcentajes de usuarios pobres son el BDH y el seguro campesino, con valores alrededor del 60%. En cambio el subsidio al gas y el Bono de Vivienda18 apenas llegan al 28% y 26% de los hogares pobres. En lo relativo a los montos, estos dos ltimos mantienen bajos porcentajes, en tanto que el 59% de las transferencias del BDH y el 68% del gasto del Seguro Campesino, llegan a los pobres. Los programas sociales en Ecuador en general parecen estar bien focalizados hacia los hogares pobres y tienen un desempeo comparable o mejor al de otros pases en la regin. Sin embargo algunos problemas que podran solucionarse:

18 Esta transferencia est concentrada en la poblacin de los deciles 5 y 6, la que es parte de su poblacin objetivo.

xvi

1. A pesar que en promedio los programas llegan a los pobres, existe una exclusin de los hogares del decil ms pobre en algunos programas. Si bien esta tendencia puede deberse a efectos que estn fuera del control de los programas (ciclo de vida por ejemplo) no deja de ser preocupante que beneficios sociales diseados para los ms pobres, dejen de lado a este grupo de la poblacin objetivo. Esta tendencia tambin es un llamado a realizar mayores esfuerzos en llegar a la poblacin ms pobre del Ecuador con programas sociales y estrategias de superacin de la pobreza. 2. Un segundo problema es que si bien los programas llegan a los hogares pobres, existen pocos programas que tienen una definicin clara de sus poblaciones objetivo y usen los instrumentos de focalizacin existentes. Una segunda parte de esta evaluacin se dirige a los efectos que tienen todos los mecanismos de gasto social sobre la distribucin del ingreso, es decir, su influencia sobre el coeficiente de Gini. El efecto que un programa tiene en la distribucin del ingreso depende de su tamao y de lo bien que est focalizado. Es as que un programa que distribuya el mismo monto a todo los hogares podr tener un efecto importante en disminuir la desigualdad, pero por el tamao del programa. Tambin, un programa bien focalizado pero pequeo en monto, tendr una influencia reducida sobre la distribucin del ingreso. En general, todos los programas, gastos y transferencias contribuyen a la reduccin de la desigualdad, pero en magnitudes muy diversas. La educacin bsica es la que tiene el mayor efecto en la reduccin de la desigualdad, seguida de los gastos en salud, educacin media, el subsidio al gas y el BDH. Ahora bien, como se haba adelantado, estos efectos se pueden desagregar en aquel explicado por el tamao del programa (el monto que se transfiere) y en un componente redistribucin. En este ejercicio, no existe una lnea base para comparar el esfuerzo de focalizacin pues no se distingue a los hogares de acuerdo al ingreso; es un escenario en el que el gobierno divide el presupuesto de cada uno de los componentes antes sealados en todos los hogares. Comparacin del efecto tamao y el efecto redistribucin de los componentes del gasto social en Ecuador.

Efecto porcentual en el Gini Educacin Universitaria SECAP Gas Educacin Media Bono de Vivienda Familiar Vacunas Atencin de Salud Maternidad Gratuita Vitaminas Educacin Bsica Educacin Preescolar Operacin de Rescate Infantil Instituto Nacional de Nio y la Familia PANN 2000 Programa de Alimentacin Escolar Programa Nuestros Nios Programa Alimntate Ecuador Seguro Campesino Bono de Desarrollo Humano
Fuente: Clculos basados en la ECV 2005/6 - Captulo 9

Componente de tamao 38.28 11.75 1.34 1.10 1.07 0.93 0.92 0.90 0.85 0.80 0.78 0.77 0.74 0.72 0.71 0.70 0.65 0.64 0.63

Componente de redistribucin -37.28 -10.75 -0.34 -0.10 -0.07 0.07 0.08 0.10 0.15 0.20 0.22 0.23 0.26 0.28 0.29 0.30 0.35 0.36 0.37

-0.05 -0.001 -1.08 -1.16 -0.03 -0.71 -2.57 -0.09 -0.04 -3.20 -0.33 -0.15 -0.02 -0.18 -0.35 -0.05 -0.03 -0.32 -1.03

xvii

Estos resultados ayudan a tener una medida del esfuerzo de focalizacin realizado. Es as que el subsidio al gas tiene un efecto importante sobre la disminucin de la desigualdad, aunque este efecto sera 1,34 veces mayor si se distribuyera un monto uniforme a todos los hogares. El BDH tiene un afecto similar al del subsidio del gas en la reduccin de la desigualdad, pero ese efecto llegara solamente al 63% de su tamao total si estuviera distribuido entre toda la poblacin en montos iguales, es decir, si no estuviera focalizado. Los programas no focalizados como el seguro materno y la vacunacin tienen un efecto cercano a uno porque los beneficios se extienden a toda la poblacin. Ahora bien, la situacin que se describe para 2006 ha variado en el tiempo o se ha mantenido igual en trminos de la focalizacin. Para ello se comparan los resultados obtenidos por Vos (2003) con los presentados en esta sntesis para la educacin universitaria, seguro campesino, ORI, INNFA, el BDH y el subsidio al gas. En general todos estos programas presentan una mejor distribucin en 2006, es decir, el gasto se ha destinado en mayor proporcin a los hogares de bajos ingresos. Esta mejora no necesariamente es el efecto de polticas especficas, sino que puede responder, por ejemplo, al mayor acceso al consumo de gas de los sectores de menores ingresos luego de superada la crisis de 1999. En cambio, las mejoras en el BDH son consecuencia de los avances en los sistemas de focalizacin. En general, los programas sociales en el Ecuador estn bien focalizados hacia los hogares pobres y tienen un desempeo mejor o comparable a los de otros pases de la regin. Sin embargo, algunos puntos que se pueden mejorar son los siguientes: algunos programas la participacin de los beneficios por parte del decil ms pobre es menor que en el resto En de hogares pobres. Aunque los programas llegan a los pobres, pocos tienen una definicin clara de sus poblaciones objetivo y que, adems, empleen los instrumentos de focalizacin existentes. requiere mejorar la recoleccin y diseminacin de informacin acerca de los programas sociales del Se gobierno, con especial concentracin en la calidad que brindan. De ah que sea necesario disear estrategias para controlar la calidad de la educacin, los servicios de salud y el resto de programas analizados. Ahora bien, anlisis ms desagregados permiten conocer an con ms precisin cmo se distribuyen los beneficios de los programas sociales en los cantones ms pobres. Con un acercamiento de este tipo se hace posible que la accin del gobierno sea an ms precisa para conseguir que la oferta de estos servicios contribuya a reducir de manera ms expedita la incidencia de la pobreza. En este anlisis se consideraron siete programas: Bono de Desarrollo Humano, Fondo de Desarrollo Infantil, Direccin Nacional de Servicios Educativos, Operacin de Rescate Infantil, Programa de Alimentacin Escolar, el Presupuesto del Ministerio de Educacin y el Presupuesto del Ministerio de Salud. Esta medida del desempeo de los programas es el componente intra provincias, el cual muestra el alcance en relacin a las reas con ms pobreza al interior de cada una de ellas. Si el valor observado es significativo y positivo el desempeo es pro-pobre; en el caso contrario, beneficia ms a los hogares no pobres. En general, solamente cuentan los valores que son estadsticamente diferentes de cero, de acuerdo a unos intervalos de confianza que van del 1% al 10%.

xviii

Desempeo de los programas para llegar a los cantones pobres por provincias
BDH FODI DINSE ORI PAE EDUC SALUD

Azuay Bolvar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chinchipe Galpagos Sucumbos Orellana

32.3 6.4 328 30.3 23.3 30.1 10.5 5.3 25.1 40.0 19.3 25.7 11.3 1.1 34.3 11.8 20.2 6.3 33.5 -14.6 -23.6 9.1

**

** **

*** *** **

***

2.1 8.8 -10.1 8.0 -3.5 12.7 -16.5 ** 2.4 1.1 0.0 -2.9 11.5 8.4 10.6 -5.1 -0.2 9.4 ** 14.4 44.5 12.3 -8.0

***

-2.8 13.5 -3.7 14.4 -1.1 -0.3 22.2 0.8 -2.3 3.3 7.8 -20.0 3.3 -6.7 -5.0 10.5 20.2 * 19.4 -16.1 -1345 ** -13.5

12.3 -10.3 -9.7 18.3 8.6 25.3 12.9 -6.2 12.8 ** 16.0 3.9 0.0 3.5 5.0 4.2 46.8 3.2 5.2 6.8 13.9 111

6.5 *** -1.5 7.9 4.5 5.6 ** 4.0 ** 5.5 2.5 2.2 ** 7.5 * 3.8 *** 3.6 1.8 3.8 2.5 4.6 ** 5.7 *** 2.9 ** 6.4 ** -7.3 7.9 *** 41.7

-16.7 9.7 -50.3 -58.4 -12.3 -22.8 * 11.2 -9.2 -5.7 -17.9 ** 26.9 -30.7 -19.5 -44.0 ** -115.3 -19.0 -6.6 -39.0 -50.8 39.7 12.9 18.4

-20.5 *** 34.6 52.8 -34.2 -2.1 -19.2 -15.3 -14.3 -3.6 -13.9 -8.3 -0.4 -27.7 -37.2 ** -60.2 -8.4 -6.4 -2.0 -61.8 65.4 -24.1 * -8.6

Nota: Los valores corresponden a los coeficientes de regresin del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de la pobreza total para cada provincia, utilizando al cantn como unidad de observacin, es decir, el diferencial de focalizacin intra provincias, el coeficiente Tj. Se excluy a las reas no delimitadas debido a la ausencia de informacin sobre gastos. *** indica que el coeficiente es significativamente diferente de cero al 1%, ** al 5% y * al 10%, los cuales corresponden a los t estimados previendo la presencia de algn tipo de heteroscedasticidad en los datos. Fuente Captulo 10

La conclusin general es que el Programa de Alimentacin Escolar (PAE) es el mejor focalizado al interior de las provincias, pues tiene valores positivos y significativos en once de ellas. El Bono de Desarrollo Humano, por su parte, es significativo en la distribucin de los recursos en 8 provincias, pero en Galpagos beneficia a los cantones menos pobres. En cambio, los programas FODI, DINSE, ORI, educacin y salud muestran, en general, un desempeo dbil para llegar a los ms pobres al interior de las provincias. Sin embargo, como ni la educacin ni la salud tienen un esquema de focalizacin del gasto, esos resultados eran previsibles. A nivel de provincia, en cambio, en Pichincha se observa que un mayor nmero de programas (4 de 7) estn bien focalizados en los cantones ms pobres. Sin embargo, ello no ocurre en una gran cantidad de provincias, en las que ningn programa dirige sus recursos a los cantones que presentan mayores niveles de pobreza; ellas son: Bolvar, Caar, Carchi, Esmeraldas, Los Ros, Manab, Napo y Orellana. Si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza pretenden llegar de manera explcita a los lugares ms pobres del pas, la evaluacin del desempeo que ellos tienen para llegar a dichas reas debera ser parte de los criterios a considerar en el momento del futuro diseo de estrategias de focalizacin geogrfica o el rediseo de las existentes. La razn fundamental es que una parte importante de la desigualdad total del consumo (alrededor del 45%) se debe a la desigualdad existente entre zonas (una desagregacin geogrfica que involucra a 3842 unidades geogrficas). Una condicin necesaria para que esta posibilidad sea factible es que la territorialidad del presupuesto de los distintos programas y proyectos sea una prctica institucionalizada de todos los ejecutores pblicos. xix

Bajo este enfoque, no se debera descartar la posibilidad de seguir investigando el comportamiento temporal de los programas en trminos de su alcance en las reas ms pobres del pas, con el propsito de simular caminos alternativos de focalizacin y, en consecuencia, obtener criterios para el rediseo de dichas estrategias. Igualmente, futuras investigaciones podran tratar de indagar cules son las razones para que en algunas regiones, ms que en otras, se tenga ms xito en alcanzar a las reas pobres. Son las capacidades locales de gestin y ejecucin de los programas, son los montos de los recursos distribuidos en cada uno de los programas, son las propias condiciones de pobreza las que limitan el desempeo?

El monitoreo y evaluacin
El monitoreo y evaluacin de los programas, el gasto social, las transferencias y subsidios, es un paso necesario y permanente que deben perseguir las diferentes instancias del gobierno y de la sociedad civil para conseguir que los recursos invertidos cumplan con los propsitos para los que fueron creados, es decir, es una de las formas para conseguir que la poltica fiscal contribuya a la redistribucin de recursos y universalizacin de capacidades, para de esa manera contribuir a la reduccin de la pobreza y la inequidad. A pesar de las deficiencias que podran presentar, los programas especficos para combatir la pobreza son los que han desarrollado sistemas de monitoreo particulares y que han servido para que se pueda mejorar la focalizacin entre ellos. No ocurre lo mismo con el gasto social en salud y educacin. Ellos tienen una lgica de accin propia y, muchas veces, las polticas que ejecutan han estado desligadas o no lo suficientemente interrelacionadas con las acciones que llevan a cabo los programas de accin social. En tal sentido, an est ausente la aplicacin de mecanismos concretos de monitoreo del gasto y de sus resultados. Si bien el nuevo estatus concedido al Plan Nacional de Desarrollo y al SENPLADES pueden contribuir a subsanar algunos de los problemas que generaba la desarticulacin del presupuesto y acciones del gobierno, an faltan por establecer mecanismos ms precisos que hagan un monitoreo exhaustivo del gasto en salud y educacin. Si son los pobres quienes ms utilizan y se benefician de ese gasto social, se requiere hacer un seguimiento permanente para que el apoyo terico que se dirige a ellos se haga efectivo. Este tipo de efectividad lo que pretendera es que se abandone el discurso vaco del apoyo a la salud y educacin, y se avance en obtener resultados concretos. En los ltimos aos el soporte a esos sectores ha sido ms una retrica que una prctica y eso es precisamente lo que se debe superar a fin de dotar a los beneficiarios de condiciones objetivamente mejores en comparacin con las que han recibido en los ltimos aos. La evaluacin requiere para su aplicacin de los resultados permanentes que pueda brindar el monitoreo. Adems se puede aprovechar el constante levantamiento de informacin primaria por parte de varias entidades del sector pblico, tanto a partir de los registros administrativos como de encuestas.

xx

Captulo
INFORME CUALITATIVO

SOBRE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Jhon Antn Snchez* y Liisa L. North**

INTRODUCCIN Y SNTESIS DEL INFORME

l informe aqu presentado est dividido en tres secciones. La Seccin 1 est dedicada a una discusin de los conceptos y mediciones, incluyendo un breve resumen de las dimensiones de la pobreza en el Ecuador. La Seccin 2 resalta algunos aspectos claves de la historia colonial y republicana que dan origen a las formas de pobreza y desigualdad que se ven en el Ecuador hoy da. Y la 3 se enfoca en la poca contempornea, con referencia especial a los impactos en la pobreza y la desigualdad de los modelos o estilos de crecimiento o desarrollo adoptados por sucesivos gobiernos. Abajo resumimos brevemente los argumentos del informe.

Empezamos por preguntar cmo se ha medido la pobreza para la preparacin de los Mapas de Pobreza del Frente Social (Gobierno del Ecuador) y otros informes sobre el tema, como los de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y del Banco Mundial (BM). Tambin consideramos los elementos no medidos y que son importantes para entender lo que significa vivir en la pobreza. Mientras los datos empricos derivados de varios estudios nos presentan cuadros con indicadores de la pobreza en el Ecuador, no lo miden como relacin social, un concepto de la pobreza propuesto por varios analistas del tema, empezando con Adam Smith. El momento que hablamos de una relacin social tambin estamos necesariamente considerando los diferentes tipos de desigualdades que se basan en la estructuracin del poder social, poltico, y econmico, que incluye aspectos tanto tnicos (raza) y de gnero y orientacin sexual, como de estatus o clase, adems de tener dimensiones regionales. En resumen, las instituciones sociales en general, y especialmente el mercado como un espacio de estructuracin de las relaciones sociales, son espacios de poder. Adems de incorporar las dimensiones no materiales de la pobreza, en la segunda parte de la Seccin 1 (y a lo largo del informe) preguntamos si existe una relacin entre la pobreza y el crecimiento econmico, y entre pobreza y autoritarismo o democracia. El ndice de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestra que pases con niveles relativamente bajos de ingreso per capita, o bajos niveles de crecimiento econmico, pueden disfrutar de niveles impresionantes de desarrollo humano. Para ilustrar esta posibilidad, resumimos muy brevemente los logros en algunas dimensiones del bienestar social alcanzados por un estado muy pobre de la India con referencia al ingreso per capita, como lo es Kerala, en comparacin con los del Ecuador. Nuestro argumento es que el record histrico de casos como Kerala establece claramente que el estilo de crecimiento, o modelo de desarrollo escogido, es el elemento crtico en la produccin de la pobreza o del bienestar. Adems existe bastante consenso que los requisitos principales de un estilo de crecimiento con mayor igualdad y

* ** 1

Antroplogo. Ex-coordinador del Sistema de Indicadores Sociales del Pueblo Afroecuatoriano. SISPAE de la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social del Ecuador. Experto en pueblos afrodescendientes. Ph.D. en Ciencias Polticas de la Universidad de Berkeley, California. Profesora Emrita del Departo de Ciencias Polticas de la Universidad de York, Canad. Profesora visitante de FLACSO Ecuador. Quisiramos agradecer los comentarios y sugerencias valiosos tanto de Ricardo Grinspun y Louis Lefeber como de los participantes en el seminario sobre la Pobreza organizado por el BID y la STFS para considerar los trabajos que forman parte del proyecto al cual pertenece este ensayo.

menos pobreza son una combinacin de: acceso amplio a bienes productivos, alta intensidad de utilizacin de mano de obra y acceso a la educacin, sin discriminacin contra las mujeres o minoras tnicas. En contraste, la falta de acceso a la propiedad productiva, al empleo adecuado y a la educacin, forman parte de y reproducen relaciones sociales excluyentes que suelen tener aspectos relacionados al gnero y etnia (las poblaciones indgenas y afrodescendientes en el caso de Ecuador). Con referencia a la relacin entre estilo de desarrollo y organizacin poltica, no existe consenso aunque muchos analistas, el economista Dani Rodrik de la Universidad de Harvard entre ellos, sostienen que la democracia facilita un estilo de desarrollo econmico ms equitativo (2007: 166-183). En la Seccin 2 del informe resumimos muy brevemente aquellos aspectos claves de los orgenes sociohistricos de la pobreza y desigualdad en el Ecuador, primero con referencia a la poca colonial y despus a los primeros cien aos de la historia republicana, desde los 1820s hasta los 1920s. La poca colonial dej una herencia que todava influye en la vida social del Ecuador, una herencia de concentracin de bienes productivos y un racismo de mucho arraigo, con todas sus consecuencias que se manifiestan hoy da en la continua falta de acceso, para grandes sectores de la poblacin -especialmente las poblaciones indgenas y afro-descendientes-, a la tierra (y por ende al auto-empleo productivo), a la educacin y a empleos bien renumerados. El colonialismo, autoritario por definicin, tambin dej huellas en la futura organizacin poltica del pas. Los primeros cien aos de la historia republicana, en lugar de revertir las desigualdades de la poca colonial, se caracterizaron por la agudizacin de la concentracin de bienes productivos (especialmente de la tierra) y de las desigualdades en las condiciones de la vida de los diferentes grupos sociales, incluso las desigualdades entre ciudad y campo y diferentes regiones del pas. En la Seccin 3, vamos a considerar los impactos en la pobreza y desigualdades de los dos modelos o estilos de desarrollo adoptados en el Ecuador contemporneo: primero, el desarrollismo basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones y el fortalecimiento del rol del Estado (1948-1982) y, segundo, el neoliberalismo basado en los mercados libres y el retiro del Estado (1982-2006).2 De acuerdo con las orientaciones conceptuales y los argumentos elaborados en la Seccin 1, el anlisis se enfoca en la concentracin de bienes productivos (especialmente la distribucin de la propiedad tanto en las zonas rurales como en las urbanas), la creacin de empleos en el campo y en las ciudades, la calidad de los empleos creados, la expansin y calidad del sistema educacional, y la exclusin o incorporacin de las mujeres y de los grupos tnicos histricamente marginados. En una seccin final, concluimos con unas recomendaciones breves y generales sobre polticas para la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, con referencia no slo a las polticas socio-econmicas nacionales requeridas sino a las reformas necesarias del rgimen de comercio internacional.

1 CONCEPTOS Y MEDICIONES
1.1. Qu es la pobreza y cmo se mide? La pobreza en el Ecuador ha sido medida con referencia a la disponibilidad de ingresos para satisfacer las necesidades bsicas (el instrumento ms aceptado por ser de ms fcil acceso) o a partir del consumo de los hogares (estudios auspiciados por el Banco Mundial). Ambas maneras de medir la pobreza captan dimensiones materiales del fenmeno aunque siempre perdura el debate sobre la lnea entre la pobreza y la no pobreza. Sin embargo, es necesario reconocer que estas medidas no captan todos los aspectos de la pobreza, especialmente aquellos de difcil medicin.

2 Los

elementos especficos del desarrollismo y del neoliberalismo en el Ecuador se resumen en la seccin pertinente.

Adam Smith sostena que la pobreza es relativa y que es necesario medirla en relacin con las normas culturales de una sociedad en un momento histrico especfico de su evolucin, preguntando si las condiciones de vida de una persona son tales que el/ella pueda mantener su dignidad. De una manera similar, los antroplogos econmicos sostienen que las poblaciones primitivas no son pobres: La pobreza no es una cierta cantidad baja de bienes (...) sobre todo, es una relacin entre la gente. La pobreza es un estatus social. Como tal es una invencin de la civilizacin (Shalins 1986, citado por Griffin 1989: 13).3 Recientemente, de acuerdo con una concepcin relacional y no puramente material de la pobreza, se ha propuesto que la reduccin de la pobreza consiste en el avance de las capacidades humanas, un argumento que se basa en el trabajo seminal del Nobel en Economa Amartya Sen y que forma el sustento terico de los estudios y publicaciones del PNUD sobre el Desarrollo Humano. El ndice de Desarrollo Humano (IDH) representa una medida ms adecuada y amplia que el ingreso o el consumo para determinar el nivel de bienestar en una sociedad; sin embargo, ni la forma en que el IDH ha sido medido en la prctica puede captar, por ejemplo, una situacin de degradacin ambiental, de discriminacin racial, y/o opresin poltica que forma parte de la pobreza en que vive una persona (ver los informes anuales y estudios nacionales del PNUD). Dicho esto, el concepto s abre las puertas hacia nociones ms complejas e integrales de pobreza, preguntando si existen o faltan posibilidades para las personas o grupos para desarrollar plenamente sus capacidades que les permitan emprender sus proyectos de vida. La pobreza desde esta ptica implica la privacin de activos/bienes y oportunidades esenciales a las que tienen derecho todos los seres humanos. Por tanto, el concepto de la pobreza debe ampliarse de manera compleja a la falta de realizacin de derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, y culturales. Ahora bien, aunque exista debate sobre las dimensiones de la pobreza y como medirla, hay consenso que un gran porcentaje de ecuatorianos s viven en la pobreza y que el pas manifiesta un nivel relativamente bajo de desarrollo humano. Las cifras han variado con las coyunturas econmicas y formas de medicin cambiantes.4 Comenzando con los primeros estudios sobre el tema, en 1975, el Banco Mundial (BM) concluy que la pobreza afectaba a 40% de la poblacin urbana y al doble 80% de las familias campesinas quienes no pudieron satisfacer sus necesidades bsicas (Banco Mundial 1979: 19 y 7). En el ao 1994, el BM consider que el 40% de la poblacin urbana y el 67% de la rural viva por debajo de la lnea de vulnerabilidad y el 25% y 47% respectivamente en plena pobreza (Banco Mundial 1996: 4). Por los cambios en los mtodos empleados para llegar a estas conclusiones, es difcil conocer si ocurrieron cambios significantes en los niveles de pobreza. Lo nico que se puede afirmar es que se mantuvieron altos y siguen siendolo (ver Tabla 1)5. Tabla 1: Incidencia de la pobreza y extrema pobreza de consumo 1995-2006
1995 Incidencia de Pobreza consumo de Incidencia de Extrema Pobreza de consumo 39.4 1998 44.5 1999 52.0 2006 38.3

13.8

18.7

20.3

12.9

Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006 (INEC). Elaboracin: SIISE-STMCDS

Todas las traducciones del ingls al castellano son de Liisa North. Hoy da, existe una preferencia para medir el consumo por habitante por dos razones: una es que la medida es ms estable que el ingreso (que puede variar estacionalmente) y dos, la medida de consumo es ms confiable porque el ingreso tiende a ser subregistrado. 5 Una reduccin en el porcentaje de pobres no necesariamente implica una reduccin en el nmero. Por ejemplo, en 1990 el porcentaje de pobres por necesidades bsicas insatisfechas (NBI) superaba el 73.6%, mientras que para el 2001 fue de 61.3%. Sin embargo el ritmo de reduccin del porcentaje de pobres fue insuficiente para disminuir tambin el nmero absoluto de personas en situacin de pobreza. De hecho, el nmero de pobres aument de 7, 098,539 personas en 1990 a 7, 447,211 en el 2001 (SIISE).
4

Con referencia a la desigualdad, est surgiendo de nuevo un consenso sobre los efectos fuertemente negativos de las desigualdades de ingresos y propiedad/bienes que caracterizan a Amrica Latina para el crecimiento econmico y el desarrollo. Este consenso se encuentra expresado en un informe reciente del Banco Mundial (Ferranti, et al., 2003: 18 en la versin en ingls). Sus autores sealan que los pueblos de origen africano e indgena se encuentran en considerable desventaja respecto a los blancos y blanco/mestizos y que este fenmeno es resultado de prcticas de la explotacin y exclusin histricas que siguen en pie en el presente (2003: 25). Los tcnicos del BM que prepararon Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe. Ruptura con la Historia? adems sostienen que los altos niveles de desigualdad en la regin (los ms altos entre todas las regiones del mundo) pueden reducir la capacidad de los pases del hemisferio para enfrentar la volatilidad econmica y los choques econmicos en general. Tambin pueden contribuir a agudizar los conflictos sociales y la inestabilidad poltica. Las grandes diferencias entre los niveles de pobreza segn grupos tnicos en el Ecuador reflejan estas desigualdades (ver Tabla 2).
Tabla 2: Incidencia de Pobreza por consumo segn grupos tnicos, 2006

Grupo tnico (*) Indgena Afroecuatorianos Mestizo Blanco Nacional

Incidencia % 69.8 48.6 34.5 33.0 38.3

(*) Por auto-identificacin tnica del jefe de hogar

Fuente: ECV 2005-2006. Elaboracin: SIISE-STMCDS

En el anlisis que sigue, y como ya anotamos en la Introduccin y con referencia a la pobreza como producto de las relaciones sociales, es necesario enfatizar que concebimos el mercado como un espacio de poder, siguiendo al distinguido antroplogo, Eric R. Wolf, entre muchos otros eruditos. Wolf escribe: La insercin en el mercado no puede ser entendido aparte de las relaciones de poder que se obtienen entre los participantes en el mercado. Los mercados no son campos neutros de encuentro para intercambios equivalentes entre iguales econmicos, son arenas de encuentro y conflicto entre clases sociales (2001: 283, ver tambin Hewitt de Alcntara 1993: 1-16), y aadiramos, entre grupos tnicos, y entre hombres y mujeres. Siguiendo la lgica del argumento de Wolf, se puede decir que no existen mercados ajenos a la estructura del poder poltico en una sociedad. O para decirlo desde un otro ngulo y desde una perspectiva histrica, citando a Lefeber y Vietorisz, incluso en los pases ahora considerados democracias avanzadas, los mercados funcionan dentro de estructuras sociales cuyas instituciones y distribucin de bienes han sido creadas por el ejercicio del poder poltico, la coercin y, a menudo, la violencia. Este hecho es particularmente visible en el caso latinoamericano donde el comienzo de la redistribucin de bienes y el reemplazo de las instituciones pueden ser razonablemente fijados en el ao 1492 (Lefeber y Vietorisz 2007: 154-155). 1.2. Existe una relacin entre la pobreza y el crecimiento econmico? Entre pobreza y autoritarismo o democracia? Para empezar con el anlisis de la relacin entre los ingresos monetarios y el crecimiento econmico por un lado y la pobreza y las condiciones de vida por el otro, consideramos el caso de Kerala. Aunque es un estado de La India, por formar parte de un sistema poltico federal, disfruta una autonoma relativa en la formulacin de sus polticas sociales y laborales. En trminos poblacionales, Kerala, con sus ms de 30 millones de habitantes, ms que duplica el tamao del Ecuador y es un estado muy pobre en trminos materiales. Aunque en 1994 el ingreso anual promedio per capita de Kerala lleg a no ms de $ US 380 (esta cifra incluye remesas) y el 74% de la poblacin viva en zonas rurales, slo el 10.2% de la poblacin era analfabeta, la mortalidad infantil haba bajado a 13 por 1,000 nacimientos en 1993, la esperanza de vida haba subido a 68.8 aos en 1990-92, la incidencia de malnutricin severa en 1993 era 2.4 % entre los nios y 1.6 % entre las nias, y la proporcin de la poblacin que lea un peridico todos los das llegaba a 53.40 entre los hombres y 35.80 entre las mujeres en el ao 1989 (Kannan 2000: 42, 46, 53, y 54; Ramachandran 2000: 90). Adems Kerala se destacaba en la India por el alto estatus que disfrutaban las mujeres y 4

tambin por las relaciones pacficas entre los creyentes de las tres religiones principales del rea (el hinduismo, islamismo y el cristianismo). En contraste, en otras partes de la India las mujeres sufran de una discriminacin flagrante y los conflictos entre musulmanes e hindes a menudo se tornaban violentos. Para comparar los logros en el bienestar de Kerala con los del Ecuador, este pas registr ms o menos los mismos niveles de alfabetismo y malnutricin severa (Larrea et al. 2001: 21 y 3) cuando su ingreso per capita subi a $ 1,607 en 1994, cuatro veces ms alto que el de Kerala (Acosta 2002, Cuadro 16, 372), y su poblacin urbana haba concentrado al 57.7% de la poblacin total en 1990, en contraste con el 26% de Kerala en 1994 (se supone que la concentracin de la poblacin en ciudades facilita la provisin de servicios sociales) (Larrea 2006: 73, Cuadro 5). Mientras tanto y no obstante con los niveles relativamente altos de ingresos per capita, la tasa de mortalidad infantil en el Ecuador se mantuvo en 44 por mil nacimientos en 1990-1995 (Larrea et al 2001: 17), casi cuatro veces ms alto que la tasa de Kerala. Los valores del ndice de Desarrollo Humano (IDH) son un poco ms altos en el Ecuador, lo que se puede entender por el ingreso per capita que es mucho ms alto en este pas (que forma parte de la medida del IDH) en comparacin con el ndice de Kerala. Mientras tanto, el valor del ndice de pobreza es ms alto en el Ecuador cuando tendra que estar por debajo del ndice de Kerala por la cantidad de recursos monetarios disponibles en el Ecuador. (Tabla 3) Tabla 3: Kerala y Ecuador Comparados, 1990-1995
Kerala Ecuador

Ingreso per capita Poblacin urbana Analfabetismo Mortalidad infantil Esperanza de vida IDH Indice de Pobreza

$380 = (1994) 26% (1994) 10.2% (1994) 13/1,000 (1993) 68.8 (1990-92) 0.628 (1995) 15% (1996)

$1,607 = (1994) 57.7% (1990) 10.5% (1995) 44/1,000 (1990-1995) 70.03 (1990 -1995) 0.715 (1995) 16.8% (1997)

Fuentes: Para Kerala, Kannan (2000); para Ecuador, varias, incluso PNUD. 1999. Informe Sobre Desarrollo.

Por cierto, Kerala representa una sociedad excepcional, aunque no nica. En su Hunger and Public Action, Drze y Sen analizan otros casos de adecuados o altos niveles de bienestar en situaciones de pocos recursos materiales, la China y Cabo Verde entre ellos, logrados a travs de polticas pblicas redistributivas (1989: 133-138; 204-210). Lo significativo del ejemplo de Kerala y los otros casos presentados por Drze y Sen es que se demuestra que s es posible obtener condiciones muy satisfactorias de vida hasta sin crecimiento econmico y/o a niveles muy bajos de ingresos per capita. Hay poca duda que la poblacin y el gobierno del estado de Kerala utilizaban bien y equitativamente los pocos recursos materiales disponibles para lograr un nivel relativamente alto de desarrollo humano en una situacin de ingresos monetarios muy bajos. Adems, es importante mencionar que los xitos experimentados por Kerala surgen de la organizacin y militancia popular y de la voluntad poltica de sucesivos gobiernos (ver los ensayos en Parayil 2000). Qu tipo de polticas sociales promovan los gobiernos de Kerala para lograr un estado de bienestar satisfactorio en una situacin de falta de recursos materiales? Las polticas principales desde 1957 estaban orientadas a establecer una distribucin equitativa de bienes, ingresos, consumo, educacin y salud. Incluyeron la reforma agraria (que incrementa el auto-empleo y los ingresos en el campo), subsidios para el consumo bsico e hicieron grandes esfuerzos para extender oportunidades educacionales y servicios pblicos de salud (Kannan 2000 y Ramachandran 2000 y otros captulos en Parayil). Todo el proceso de reformas fue promovido por movilizaciones sociales a gran escala y el fortalecimiento de las capacidades de las instituciones estatales. Finalmente, para explicar

el alto desarrollo humano de esta sociedad, los autores arriba citados (Ramachandran, Kannan, y Drze y Sen, como otros) destacan como un factor importante la equidad de gnero que ha sido una caracterstica histrica de la evolucin social del estado. La experiencia de Kerala es consistente con un estudio de 108 pases, utilizando datos de los aos sesenta, que llega a la conclusin de que la concentracin de tierra y la distribucin de oportunidades educativas son los factores ms importantes que explican la desigualdad que produce la pobreza (Thorp 1998: 27). Tambin es consistente con las conclusiones de Keith Griffin acerca de que la desigualdad depende de ciertos elementos de la estrategia de desarrollo escogida: Estos elementos incluyen la distribucin de bienes productivos (la tierra en particular), la distribucin de las oportunidades educativas, la intensidad de la creacin de empleos en el curso del desarrollo y la orientacin general de las polticas del gobierno (1989: 16). En su libro sobre polticas econmicas alternativas, Griffin destaca el xito en la reduccin de la pobreza y de las desigualdades de ciertas sociedades asiticas (Taiwn, Corea del Sur, y China) que seguan estas polticas, o estilo de crecimiento, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta los ochenta cuando empezaron a abrir sus economas paulatina y cuidadosamente. La eventual apertura de los mercados financieros de algunos de estos pases en los 1990s, bajo la presin del FMI, tuvo consecuencias devastadoras (ver, por ejemplo, Chang 2007: 87 y 156; Amsden y Hikimo 1998). En el Ecuador y otros pases de Amrica Latina, son las reas histricamente caracterizadas por la prevalencia de pequeas y medianas propiedades las que exhiben las mejores condiciones de vida en el campo hoy da. Son tambin estas reas que, con frecuencia, manifiestan procesos notables de diversificacin econmica y niveles educativos superiores a las zonas con alta concentracin de tierras. En el Ecuador tales reas incluyen, por ejemplo, partes de la provincia de Tungurahua en la Sierra donde predominan los minifundios o las pequeas propiedades campesinas (Martnez 1994 y 2000; North 2003) y en la provincia de El Oro en la Costa donde se encuentran medianas propiedades dedicadas a la produccin del banano (Larrea 1987: 241-247). Con referencia a otros pases latinoamericanos, llama la atencin el abismo que existe entre, por un lado, las condiciones de vida y la historia de bienestar social y paz poltica en la Meseta Central de Costa Rica, caracterizada por sus pequeas y medianas propiedades cafeteras, y por otro lado, la miseria, represin poltica y violencia que predominan en las zonas de plantaciones de caf en los pases vecinos como El Salvador y Guatemala (Paige1997, captulos 1 y 2). Igualmente, las regiones cafeteras en Colombia, caracterizadas por pequeos propietarios de tierra lograron niveles aceptables de bienestar y paz social durante el auge de la economa del caf. En los sectores del Eje Cafetero, compuesto por los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindo, la amplia distribucin de la propiedad productiva, combinada con la accin del Estado y de la Federacin Nacional de Cafeteros, permiti que esta regin lograra no slo un crecimiento econmico y un bienestar social aceptable, sino que hasta mediados de los 1990 se mantuvieran en relativa calma, en medio de la violencia poltica que azotaba al pas desde hace varias dcadas. El comienzo del deterioro social y econmico de la zona se deriv de un factor externo. En 1989 los Estados Unidos, seguido por otros pases consumidores del caf, abandon el Acuerdo Internacional del Caf, una decisin que form parte de sus polticas de liberalizacin comercial internacional. Este acto result en una cada de los precios del caf que caus prdidas de ingresos y/o conflictos en, y eventualmente emigracin desde, las regiones productoras del grano, que en casos como de Rwanda trajo consecuencias trgicas (Fridell 2007: 139-148; 128). En cuanto al carcter autoritario o democrtico del sistema poltico, ya hemos notado la relacin que existe entre el bienestar relativo de Kerala y un alto nivel de participacin ciudadana. En general, es evidente que los grupos sociales que no participan o no tienen representacin en la toma de decisiones difcilmente van a beneficiarse de las polticas econmicas: en el Ecuador, este ha sido el caso de los indgenas y afro-descendientes en particular, y de los campesinos y las mujeres en general, quienes han logrado conseguir participacin y representacin poltica efectivas slo recientemente. Por ejemplo, los magros impactos de la reforma agraria ecuatoriana de 1964 estn relacionados con la poca participacin campesina en su formulacin e implementacin, un hecho claramente manifestado en la composicin del Consejo Ejecutivo del Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin (IERAC) que favoreci a los terratenientes y que reflejaba el balance de poder poltico-econmico en el pas. El Consejo estaba compuesto por 6

varios ministros y directores de agencias del gobierno, ms representantes de los terratenientes como de los trabajadores a quienes se les garantiz dos representantes regionales por grupo. Sin embargo, los pretendidos beneficiarios de la Ley campesinos y trabajadores agrcolas no estuvieron representados. Adems, mientras los terratenientes podan elegir sus propios representantes, los miembros trabajadores del Consejo fueron seleccionados por el gobierno (North 1985, 435). Mientras tanto, los ministros de Agricultura, en el decenio de 1960s y tambin durante las dcadas siguientes, en gran parte funcionaron como representantes de las cmaras de agricultura regionales (North 1985, 436). Cuando el Ministro de Agricultura del gobierno militar reformista liderado por el General Rodrguez Lara (1971-1976) trat de seguir polticas rurales ms progresistas, la presin terrateniente le forz a renunciar. Ahora bien, aunque las reformas agrarias de 1964 y 1973 fueron decretadas por gobiernos militares, obedecan a ciertas intenciones progresistas. Mientras tanto, la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, aunque legislado por un gobierno democrticamente elegido, elimin las posibilidades de redistribucin de tierras y de la reforma agraria, con la excepcin de los denominados territorios ancestrales de afroecuatorianos e indgenas. El punto es que: aunque la democracia pueda favorecer el desarrollo con equidad (ver, por ejemplo, Rodrik 2007 166-183), tambin puede ser manipulada por los intereses de las elites socio-econmicas para bloquear los intentos de mejorar la distribucin de propiedad, ingresos y servicios sociales bsicos. En este respecto, hay que sealar que los recortes en el gasto pblico en educacin y salud durante los 1980s y 1990s en el Ecuador fueron ejecutados por gobiernos elegidos. Fueron recortes que afectaron, en particular, a los jvenes, a las mujeres y a los pobres, especialmente indgenas y afrodescendientes, en las zonas rurales (ver abajo en la Seccin 3.2; ver tambin captulo 7, seccin sobre la crisis del ajuste en Thorp 1998).

2 ORGENES SOCIO-HISTRICAS DE LA POBREZA Y DE DESIGUALDAD EN EL

ECUADOR: LA POCA COLONIAL Y EL PRIMER SIGLO DE LA INDEPENDENCIA: 1820s 1920s.
2.1. La poca colonial: expropiacin de las poblaciones indgenas y esclavitud de los africanos Con la conquista y los primeros aos de la colonia, la esclavitud ya era un hecho justificado. El Obispo de Chiapas, Bartolom de las Casas (1474-1566) defendi la humanidad de las poblaciones indgenas y argument en contra de su esclavizacin. Sin embargo, en 1531 de las Casas escribi una carta al Consejo de Indias recomendando importar 500 o 600 negros para reemplazar a los indgenas en las faenas a fin de evitar su extincin. Pese a que la esclavitud negra no se le debe atribuir a este clrigo, ste en principio la sugiri (ver Brevsima relacin de la destruccin de Indias, 1542), aunque al final de sus das el clebre protector de indios pas a ser protector de esclavos negros, pues en su indita Historia de las Indias conden tanto la esclavitud como la penetracin portuguesa al frica (ver p.e., Ortiz 1875; Prez Fernndez 1991). Al menos unos 13 millones de africanos llegaron al Nuevo Mundo en condicin de esclavos (Colmenares 1979, 39),. De este total se estima que aproximado de 1.5 millones fueron trasladados a Hispanoamrica, de los que se calcula que a Cartagena entre 1585 y 1640 pudieron haber entrado alrededor de 89 mil. Desde este puerto se introdujo la mayora de esclavos a Ecuador (Tardieu 2006). Fueron utilizados para dinamizar la economa colonial, basada en los trabajos de haciendas de caa, tabaco y viedos, las minas de oro y plata, adems de la construccin de infraestructura de caminos, puertos y ciudades (Jurado 1990). Vale advertir que la Iglesia, en especial las comunidades religiosas, jug un papel importante en la naciente economa colonial. La Compaa de Jess, por ejemplo, fue una de aquellas que se convirtieron en propietarias de grandes latifundios y haciendas. Particularmente los Jesuitas, en el Valle del Chota (norte del Ecuador), fueron responsables tanto de la importacin como de la administracin de los esclavos africanos ( Coronel 1991, 87). 7

Con la independencia, Ecuador hered las estructuras econmicas coloniales. Naci como un pas dominado por los grandes latifundistas, seores de la tierra, detentadores del control regional. La mayora de la poblacin eran campesinos indgenas, sujetos a la hacienda por el vnculo del concertaje y el huasipungo. En algunos lugares de la Sierra y Guayaquil, se mantena la esclavitud de los negros (Ayala 2005: 69). La nueva repblica era una sociedad estamentaria, de discriminacin racial, en la que los ingresos fiscales del Estado dependan, en buena parte, de las contribuciones de los ms pobres, especialmente de la contribucin de indgenas, que era nada ms que el tributo colonial con otro nombre (Ayala 2005: 74 y Bonilla 2007: 39). Las implicancias de esta tradicin histrica duran hasta hoy da. Por ejemplo, empresarios indgenas encuentran que no pueden conseguir crdito del sistema bancario, an cuando son dueos de empresas reconocidas como exitosas (de la Torre Espinosa 1996; ver tambin Cervone y Rivera 1999). 2.2. La historia republicana hasta los 1940s: agudizacin de la concentracin de propiedad productiva y de las desigualdades Justamente en la forma que las lites nacionales construyeron el concepto de ciudadana, excluyendo a los indgenas y negros, se pueden comprender buena parte de las desigualdades sociales que existen hoy da (Antn 2005, 13; ver tambin Secretara Tcnica del Frente Social 2004, 21-22). La Constitucin de Riobamba de 1834, por ejemplo, privilegi a los hombres criollos, excluyendo de los derechos ciudadanos a indgenas, negros, y a los campesinos y por supuesto a las mujeres. Luego con las leyes de manumisin de 1852, los negros esclavos abrazaron la libertad pero no el derecho a la ciudadana. Ms bien la ley liberal de manumisin firmada por el general Urbina se las arregl para que los recin libertos continuaran sometidos a los antiguos amos y no les dio oportunidades a los ex-esclavos para su desarrollo socio-econmico. Por el contrario, les dio tres opciones: volverse conciertos, ingresar al ejrcito de Los Tauras, o ser declarados vagos y por tanto tomados presos (ver Costales 1964). As la desigualdad, la pobreza, y la exclusin se anclaron mediante un rgimen propio de dominacin racial cimentada en los albores de la nacin ecuatoriana. (Antn 2007:36) En el curso del siglo diecinueve, aunque ocurrieron numerosas rebeliones indgenas y campesinas, los grandes terratenientes de Amrica Latina lograron concentrar ms y ms tierras en sus manos, expropiando a las comunidades indgenas y consolidando su posicin como los actores econmicos dominantes en las nuevas repblicas independientes (por ejemplo, Burns 1990 con referencia a Amrica Latina; Guerrero (1980, 1983, y 1991) y Chiriboga (1980) con referencia al Ecuador). Los seores dueos de las haciendas y plantaciones ejercieron la ley en el campo (con sus propios guardias privados) y mantuvieron un poder de veto sobre las polticas pblicas hasta despus de la Segunda Guerra Mundial y an ms recientemente. Fueron sus prcticas de monocultivo las que generaron problemas ambientales agudos (Thorp 1998: 21) sin generar suficientes puestos de trabajo ni ingresos que hubiesen permitido a sus obreros disfrutar una vida por encima de la lnea de la pobreza En las palabras de uno de los economistas ms distinguidos de Amrica Latina, Celso Furtado, el latifundio, disponiendo de tierras abundantes... orienta sus inversiones hacia la reduccin de la creacin del empleo, lo cual contribuye a mantener baja las tasa de salarios (Furtado 1976: 100). O en otras palabras, el latifundio genera pobreza. Eso es as, entre otras cosas, porque El mismo monto de inversin podra tericamente, generar un producto dos veces mayor, creando cerca de dos veces mayor empleo, en el caso de que fuera realizado en el marco de las economas familiares (1976: 100; ver tambin Sen 1964 con referencia a la mayor productividad de las pequeas propiedades) La represin de los sindicatos de obreros agrcolas y de las organizaciones campesinas por parte de grandes terratenientes tambin incidieron y continan incidiendo fuertemente en la generacin de la pobreza en partes de Amrica Latina y el Ecuador hasta hoy (archivos de la Comisin Ecumnica de Derechos Humanos (CEDHU), citados en North, Kit, y Koep 2003; Human Rights Watch 2002). Adicionalmente, fue el poder de estos grupos de terratenientes, muchos de ellos cacaoteros, luego bananeros y azucareros en el caso de Ecuador, que asegur la

orientacin hacia afuera y la falta de diversificacin econmica en el siglo diez y nueve y la primera mitad del veinte.6 No hay que olvidarse, tampoco, que la organizacin de las fuerzas represivas de Amrica Latina ejrcitos, policas, y guardias rurales de varios tipos datan de estos mismos procesos de concentracin de tierras y expropiacin de las poblaciones indgenas de sus territorios ancestrales durante el siglo diecinueve (por ejemplo, para mencionar algunos casos notorios, la Guerra del Desierto que adquiri las proporciones de un genocidio en la Argentina, la conquista de los territorios Mapuches en el Sur de Chile, la privatizacin de los ejidos y tierras comunales en Mxico que result en la Revolucin Mexicana, entre otros). Aunque es difcil sostener que las democracias siempre son ms equitativas (ver arriba), existe una fuerte relacin entre el autoritarismo histrico (Qu autoritarismo es ahistrico?), la concentracin de la propiedad rural y la exclusin social y econmica en Amrica Latina.

3 LOS CORRELATOS SOCIALES DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

EN EL ECUADOR CONTEMPORNEO: EL DESARROLLISMO Y EL NEOLIBERALISMO 1948 2006
3.1. El Desarrollismo y el Populismo: 1948 1982 Despus de casi un cuarto de siglo de inestabilidad poltica y altibajos econmicos, aos de crisis prolongada (Acosta 2002: 80-92),7 Ecuador entr, junto con otros pases de la regin, en una poca de mayor estabilidad y polticas desarrollistas. Los principales elementos del desarrollismo en Amrica Latina consistan en la promocin de la diversificacin de la produccin, especialmente de la industria, para el mercado nacional y la creacin de una capacidad estatal en la planificacin econmica y promocin social, con incrementos importantes en las inversiones en la educacin y salud pblica. Las tasas de crecimiento durante esta poca fueron impresionantes en el hemisferio y la incidencia de la pobreza se redujo significativamente entre los 1950 y 1980 (Berry 2007: 2), con los principales logros registrados en los pases ms grandes. Sin embargo en el Ecuador tambin, las tasas de crecimiento fueron bastante altas aunque se basaron ms en dos auges de exportacin de productos primarios (banano y petrleo) que en la diversificacin industrial: el PIB per cpita creci a un ritmo de 2.9% anual durante 1950-1973 y a 3.3% durante los aos del boom petrolero, 1973-1980 (Acosta 2002, Cuadro 26, 382). Hasta que punto el crecimiento econmico de esta poca contribuy a la reduccin de la pobreza en el Ecuador no queda claro (ver datos del BM arriba citados), aunque la emergencia de una clase media urbana s fue notable. De hecho, los procesos de industrializacin en Amrica Latina padecan de problemas serios que Fajnsylber, un economista de la CEPAL, resumi por va de contrastes entre la historia de diversificacin econmica de la regin en comparacin con la experiencia de los pases del este asitico. El propone que las elites latinoamericanas (con referencia especfica a Argentina, Brasil, y Mxico) buscaron una modernidad de vitrina con poca preocupacin para la integracin social en contraste con la modernidad endgena fuertemente orientada hacia la incorporacin social favorecida por los lderes polticos de Korea del Sur y Japn en particular (Fajnsylber 1990: 334-346). A este

Vale apuntar que, en el caso de los Estados Unidos, fue la derrota de los dueos esclavistas de las plantaciones del sur de este pas durante su gran Guerra Civil que permiti a los grupos industriales del norte de este pas a imponer un rgimen de alta proteccin aduanera, inversiones pblicas grandes para promover la industrializacin, y la promocin de la propiedad familiar en el campo, polticas que combinaron a establecer un estilo de desarrollo que favoreci la generacin de empleo y crecientes niveles de bienestar. 7 No tenemos ni espacio ni tiempo para la consideracin de los aos desde la crisis de la economa cacaotera y la Revolucin Juliana de 1925 hasta los comienzos de las polticas que se pueden identificar como claramente desarrollistas promovidas durante la presidencia de Galo Plaza (1948-1952). Simplemente sealamos que fueron aos de inestabilidad poltica, crisis econmica y de varias tendencias contradictorias en diferentes regiones del pas: crisis socio-econmica en las costa, momentos de recuperacin en partes de la sierra, una guerra costosa con el Per (1941), y un boom econmico en la regin austral, con la produccin y exportacin de los sombreros de paja toquilla. Finalmente, una cierta recuperacin econmica ocurri durante la Segunda Guerra Mundial (ver, p.e., Thorp, et al, 1991).

anlisis, hay que sumar el hecho que, por razones estratgicas (la amenaza de la China maosta de ese entonces), los Estados Unidos otorg niveles muy generosos de asistencia para la reconstruccin y desarrollo de sus aliados asiticos, abri las puertas para sus exportaciones, y cerr sus ojos frente al robo de patentes por parte de ellos. La lnea de argumentacin utilizada por Fajinsylber encuentra paralelos en los trabajos de Donnelly (1984), Griffin (1989), Cameron y North (1996), y Kay (2005) entre otros. Combinando los argumentos presentados por todos ellos, podemos resumir el contraste, a grosso modo, entre el estilo de desarrollo redistributivo y pro-rural (no slo de promocin industrial) de los pases asiticos exitosos (Japn, Korea del Sur, y Taiwn), donde las clases dominantes fueron debilitadas por las consecuencias de la Segunda Guerra Mundial y revoluciones sociales, en contraste con el modelo favorecido por las elites latinoamericanos durante las dcadas despus de la Guerra Mundial (ver Tabla 4; con referencia al bloqueo de reformas socio-econmicas por la elite ecuatoriana, ver por ejemplo Mills 1991 y North 1985). Tabla 4: Contrastes Entre Estilos de Desarrollo: Este asitico y Amrica Latina, de los 1950s hasta los 1980s

Este Asitico
Reformas agrarias profundas Instituciones cooperativas para los pequeos productores Servicios de extensin rural amplias Proteccin de sectores rurales y urbanos Tecnologas intensivas en el uso de mano de obra Inversin fuerte en la educacin primaria y secundaria

Amrica Latina/Ecuador
Reformas agraria marginales Bloqueo y hasta represin de la organizacin campesina Magros servicios de extensin rural Proteccin de sectores de produccin industrial urbanos Tecnologas intensivas en el uso de capital Sesgo hacia la expansin de la educacin superior

Las polticas desarrollistas especficas en el Ecuador incluyeron: reformas agrarias (1964 y 1973), la promocin de la industrializacin, incluyendo la proteccin aduanera, la siembra del petrleo en inversiones en infraestructura (electrificacin, dotacin de agua potable, vas de comunicacin, etc.), educacin, y salud pblica, y el fortalecimiento del rol del Estado en general. Hasta que punto mejoraron la distribucin de tierra, la creacin de puestos de empleo, y el acceso a servicios de salud y educacin para los grupos excluidos, incluso los indgenas y afro-descendientes? Las reformas agrarias de 1964 y 1973, por oposicin de terratenientes, fueron truncadas: avanzaron solo en las provincias y localidades de alta conflictividad rural y los beneficiarios casi nunca recibieron servicios de extensin adecuados. Aunque la economa creci a un ritmo respetable, segn un informe del BM, entre 1970 y 1975, el salario real mnimo vital para los trabajadores rurales (...) declin en 8.4 por ciento y en 1975, el 80% de las familias campesinas no pudo satisfacer sus necesidades bsicas de subsistencia (Banco Mundial 1979: 19). A mediados de los 1990, el BM determin que la alta concentracin de tierras en pocas manos no haba cambiado desde 1974, con pocas diferencias entre los niveles de concentracin en la Costa y la Sierra (Banco Mundial 1996: 33). En lugar de apoyar la produccin campesina y animar la organizacin sindical de los obrero agrarios, los apoyos estatales fueron dirigidos hacia los grandes terratenientes capitalistas que sustituyeron el capital por el trabajo: entre 1974 y 1982, el porcentaje de asalariados en la PEA rural declin de 40.1% a 38.5% (PNUD 1999: 39). La industria manufacturera creci a tasas anuales de 9% entre 1972 y 1982 (PNUD 1999: 38), pero la generacin de empleo en el sector moderno fue limitada por una variedad de razones: el uso intensivo de capital en lugar del trabajo, adopcin de tecnologas inapropiadas y dependencia en las importaciones de insumos. En trminos 10

generales (PNUD 1999: 39). La extensin de la infraestructura vial y del acceso a la educacin y servicios de salud s fueron impresionantes, pero ms en las zonas urbanas que en las zonas rurales. Adems, en las ciudades se logr alguna redistribucin del ingreso, con lo cual la clase media urbana mejor su posicin relativa. Sin embargo, se deterior la posicin de los grupos ms pobres de las ciudades (el 20 por ciento de la poblacin urbana con menores ingresos), mientras que la situacin del segundo quintil ms bajo mejor marginalmente ya que el 52 por ciento de la poblacin urbana econmicamente activa recibi menos que el salario mnimo todava en la segunda mitad de los setenta (Banco Mundial 1979: 7). En resumen, el estilo ecuatoriano del desarrollismo ms bien concentraba que redistribua la riqueza generada por el boom petrolero; las zonas campesinas e indgenas, como las afroecuatorianas, recibieron poco de la bonanza de los 1970s, aunque las oportunidades de migracin y empleo en la construccin en las ciudades principales se incrementaron hasta el crisis de la deuda a comienzos de los 1980. Esta crisis, vale apuntar, tuvo sus orgenes fuera del pas, en la decisin del gobierno de los Estados Unidos de elevar las tasas de inters (Stiglitz 2003). 3.2. La poca Neoliberal: 1982 2006. El Consenso de Washington surgi como una respuesta para enfrentar la crisis de la deuda del tercer mundo y consisti en una serie de polticas promovidas por los gobiernos de los pases centrales y las instituciones financieras internacionales con sede en Washington, DC el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), son los ms importantes. Estas polticas neoliberales han sido duramente criticadas, entre otros, por el Premio Nobel y ex-economista en jefe del BM Joseph Stilitz (2002, passim) por formar una ideologa cerrada o un fundamentalismo de mercado. Los elementos especficos del Consenso de Washington consistan en una combinacin, a ser rpidamente implementada (hasta ser shock therapy), de liberalizacin de mercados financieros y comerciales; promocin de exportaciones, especialmente de productos primarios en la gran mayora de los pases del tercer mundo; la austeridad fiscal que implic reducciones a menudo drsticas en los presupuestos para educacin y salud junto con la paralizacin de reformas redistributivas (como la reforma agraria); privatizacin de empresas pblicas y reduccin del rol del Estado en la economa en general; flexibilizacin laboral; e incentivos para atraer la inversin extranjera (Stiglitz 2002: 53-88 y 2003; Chang 2007, passim con referencia a todos estas medidas). Adems, los pases centrales y las organizaciones internacionales controlados por ellos, como la Organizacin Mundial del Comercio (OMT), promovieron varios tipos de acuerdos comerciales para congelar estas reformas y limitar el espacio de decisiones de los gobiernos (ver abajo y Grinspun y Kreklewich 1995). El resultante funcionamiento desregulado de las fuerzas del mercado no produjo avances hacia la reduccin de la pobreza y de las desigualdades ni en el Ecuador ni en otras partes del mundo (ver Weisbrot et al 2000 y Weisbrot el al 2001; Stiglitz 2002 y 2006; Rodrik 2007 entre otros). El fracaso ms dramtico de la aplicacin de las recetas del Consenso se dio en la Rusia donde la pobreza y las desigualdades explotaron en los aos noventa (Stiglitz 2002: 133165), en contraste fuerte con la China donde los lderes polticos rechazaron los consejos del BM y el FMI (ver abajo). Los impactos de las polticas neoliberales en Amrica Latina (con la excepcin parcial de Chile) aproximaron los resultados devastadores que se vieron en Rusia y otras partes de Europa del Este. En efecto, como ya anotamos, la nocin de libre mercado para describir ciertos tipos de intercambios comerciales es cuestionable por ser una construccin ideolgica que no toma en consideracin el contexto histrico y las diferencias de poder que existen dentro del mercado, por ejemplo, entre las grandes empresas y organizaciones econmicas oligoplicas locales y extranjeras por un lado y las pequeas empresas y obreros e informales por el otro, tanto en las ciudades como en el campo (por ejemplo, las empresas de telecomunicaciones, las petroleras, y las exportadoras de banano en el caso ecuatoriano). Para entender la situacin latinoamericana, primero, hay que enfatizar que entre la Segunda Guerra Mundial y 1980, durante la poca desarrollista caracterizada por proteccionismo e intervencin creciente del Estado en los asuntos socio-econmicos, la economa regional creci y la incidencia de la pobreza en la regin en general se redujo de 65% en 1950 a 25 % en 1980 (segn Berry 2007: 2) 40.5% (segn la CEPAL, citado en Larrea 2004: 81, Cuadro 3).

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Por contraste, tanto la tasa de crecimiento como el nivel de bienestar social declinaron dramticamente en los aos que siguieron la crisis de la deuda y la adopcin de polticas neoliberales de ajuste estructural y liberalizacin econmica. Bajo el rgimen neoliberal, entre1980-1990, el PIB latinoamericano per capita declin a -0.80 por ao para recuperar en algo durante 1990-2001, llegando a 1.39 anual per capita (Stiglitz 2004: 10; ver tambin Weisbrott et al, 2000 y 2001, y Chang 2007 con referencia al tercer mundo). En el caso ecuatoriano, el PIB per capita se redujo por -0.7 por ciento por ao durante 1980-1989, y recuper a 2.2 durante 1990-1999 (Acosta 2002, Cuadro 26, 382), una cifra por debajo de las tasa de los 1970s. Como era de esperar, durante la crisis econmica de los 1980s, la pobreza en la regin aument otra vez, hasta 35% (Berry 2007: 2) posiblemente 48.3% (CEPAL, citado en Larrea 2004: 81, Cuadro 3) y las desigualdades se magnificaron en casi todos los pases de la regin (ver Cuadro 2 en Stiglitz 2003: 9). Ecuador no era una excepcin a la presin externa y los empeoramientos experimentados en otras partes de Amrica Latina: en el medio de las crisis polticas y econmicas posiblemente ms severas del siglo, en 1999, la pobreza en el Ecuador subi hasta 91.8 % entre la poblacin indgena y 64.1 % entre las no-indgenas (Larrea 2007: 32, Grfico 3). Una serie de encuestas conducidas en Cuenca, Guayaquil, y Quito durante 1998-2001 estableci el hecho que en las tres ciudades principales del pas fueron las mujeres que sufrieron ms intensamente el deterioro laboral y por ende la pobreza (Larrea y Snchez 2002: 39), un hecho particularmente alarmante porque varios estudios han comprobado que son los ingresos controlados por las mujeres, los que se relacionan positivamente con mejor bienestar familiar (Camacho y Prieto 1997: 47; ver tambin Len Trujillo y Moser 2001). Mientras tanto, los ingresos se concentraron ms y ms en las manos de los grupos ms pudientes (Larrea 2004: 82, Grfico 4), especialmente entre 1990 y 2000. Mientras en el primer ao el 10% ms rico de la poblacin perciba 20 veces ms que el 10% ms pobre, en el ao 2000 esta proporcin subi a 41 veces (Larrea 2006: 114). El incremento de la desigualdad fue verdaderamente asombroso y la desigualdad, como hemos sealado arriba, tena una cara tnica en toda la regin. En efecto, los fenmenos de discriminacin y el racismo, segn Bello y Rangel, se han convertido en uno de los principales obstculos para el desarrollo de los pases de Amrica Latina. Su impacto ha trado secuelas de pobreza, exclusin y desigualdad a la vida de millones de personas (Bello y Rangel 2002: 40). En 2006, los niveles de pobreza e indigencia en Ecuador en general todava se mantuvieron por encima de las cifras registradas en 1995 (ver Tabla 1), "y la reduccin de la pobreza que se vea en la sierra era principalmente el resultado de las remesas de divisas de los migrantes, y de los altos precios del petrleo" (Larrea 2007: 36) y no de polticas econmicas viables. Al mismo tiempo, las grandes diferencias entre las condiciones de vida entre los distintos grupos tnicos que constituyen la poblacin ecuatoriana (ver Tabla 2), as como entre el campo y las ciudades, continuaron caracterizando el paisaje social de la nacin (ver Tabla 5).
Tabla 5: Incidencia de pobreza de consumo por ciudad/campo y regin, 1995-2006 (en porcentajes)
rea o regin rea rea urbana rea rural Regin Sierra Costa Amazona 1995 23 63 41.7 36.1 60.5 1998 28.8 66.8 42.2 46.4 50 1999 36.4 75.1 51.4 52.8 Nd 2006 24.9 61.5 33.7 40.3 59.7

Fuente: ECV 1995, 1998, 1999 y 2006. Elaboracin: SIISE-STMCDS.

En el Ecuador, como en muchas otras partes de Amrica Latina, las polticas neoliberales fueron introducidas dentro de un contexto histrico que, en el campo poltico, se caracterizaba por la concentracin de poder en las manos de las elites y la debilidad de las organizaciones populares; en lo socio-econmico, por la concentracin de tierras y activos y falta de empleo adecuado, fenmenos arriba resumidos (en la Seccin 3.1), adems de las deficiencias

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severas en la extensin y calidad de la educacin y los servicios de salud pblicos y la prevalencia de la discriminacin sistemtica contra las mujeres y las poblaciones indgenas y afro-descendientes (ver Tabla 2). La reforma agraria, que avanz muy parcialmente durante la poca previa, se par totalmente con la nueva Ley de Desarrollo Agrario de 1994. La intensidad de la utilizacin de capital en la industria y en la agricultura, que limit la creacin de empleos durante los aos del boom petrolero de la poca desarrollista, se acentu durante las dcadas siguientes: el porcentaje de asalariados privados en la PEA se redujo de 30.6% en 1982 a 27.2% en 1990 y 27.5% en 2001, al mismo tiempo que, posiblemente, ms que el 10% de la PEA migr fuera del pas. Mientras tanto, la eliminacin de la proteccin aduanera, las leyes para la flexibilizacin del mercado laboral, y el achicamiento del tamao del sector pblico redujeron an ms el tamao de la PEA en el sector formal: el porcentaje de asalariados de Estado cay de 14.6% de la PEA en 1982 a 12.4% en 1990 y 8.8% en 2001 (Larrea 2006: 115, Cuadro 8). La capacidad del Estado para intervenir en la economa fue reducida a niveles alarmantes (e.g., la liberalizacin financiera de 1994 y la crisis bancaria subsiguiente en 1999). Y, con las nuevas condiciones generadas por la liberalizacin comercial, el retiro del Estado y la flexibilizacin laboral, las condiciones de empleo se deterioraron junto con el debilitamiento de las organizaciones sindicales (ver los ensayos en Korovkin 2004). A todo esto es necesario sumar el impacto de la dolarizacin que, al mismo tiempo que introdujo cierta estabilidad financiera, favoreci las importaciones y afect fuertemente la capacidad de los productores locales para competir en los nuevos mercados liberalizados (creando, por ejemplo, crisis en la produccin artesanal y textil, y en sectores de la agricultura).8 El desarrollo rural es a menudo ignorado en los anlisis del desarrollo econmico por el sesgo urbano y moderno de la disciplina (Pipitone 2001; Lefeber 1997). Sin embargo, en el Ecuador (as como en los otros pases andinos y tambin los centroamericanos), el tamao de la poblacin rural y agrcola sigue siendo sustancial, aunque los procesos de urbanizacin han sido rpidos. En el Ecuador, en 2001, ms o menos la tercera parte de la poblacin econmicamente activa (PEA) se encontraba en la categora censal de agricultura, ganadera, caza y pesca, y 41.2% de la poblacin viva en el campo o en centros poblados con menos de 10,000 habitantes (Chiriboga 2005, 299-300). Adems, un porcentaje significativo de la poblacin de las zonas perifricas de las ciudades grandes estn involucradas en actividades agrcolas. En todo caso, como ya hemos notado, la poblacin rural sufre las peores condiciones de pobreza y desigualdad que existen en el pas: en ese ao, 77.5% padeca en la pobreza y 50.5% en la indigencia, con una concentracin mayor de ambos fenmenos en las provincias de alto porcentaje de poblacin indgena y afro descendientes. Las cifras comparativas urbanas, con 51.6% de poblacin en la pobreza y el 24.7% viviendo en la indigencia, fueron tambin alarmantes pero considerablemente ms bajas que las del campo (Larrea 2004:50). Por ejemplo, con referencia al bienestar rural, durante los primeros aos del nuevo siglo, en la mayora de las zonas productoras de banano en la Costa ecuatoriana, los mercados de trabajo fueron saturados y caracterizados por sueldos de miseria; son los sueldos ms bajos entre todos los exportadores de banano en Amrica Latina y el Caribe (Myers 2004: 47; ver tambin Strifler y Moberg 2003). Adicionalmente, las condiciones de trabajo son peligrosas por las fumigaciones, frecuentemente sin proteccin adecuada para los obreros. En esta situacin alarmante, un obrero, sujeto al trabajo temporal o la flexibilidad laboral prevaleciente en la zona bananera, cuenta: Nosotros, semana que trabajamos comemos, si no trabajamos no comemos. Y si vamos a tienda nos endeudamos. Lo que ganamos, nos alcanza para medio subsistir (Martnez Valle 2003: 98). En este tipo de situaciones, los derechos ms elementales de una democracia derechos a la vida y a la libertad de organizacin sindical son violados cada da, un fenmeno documentado por numerosos organismos de derechos humanos (por ejemplo, ver Human Rights Watch 2002). Las verdaderas condiciones diarias que enfrenta la gente contradicen las libertades y los derechos

Los problemas de los productores nacionales no surgieron solamente de las importaciones asiticas; por el alto valor del dlar, productores textiles como agrcolas se encontraron en dificultades para competir con productos colombianos (textiles), peruanos (textiles y productos agrcolas), y chilenos (fruta) por ejemplo.

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supuestamente respetados por una democracia liberal. En efecto, las condiciones de vida de grandes sectores de la poblacin, tanto en la ciudad como el campo, se mantienen en el Ecuador en parte gracias a las remesas provenientes de la emigracin, o en otras palabras, de la expulsin de la fuerza laboral por el modelo de polticas econmicas o estilo de desarrollo vigente. Encuestas aplicadas en 2005 indicaron que 68% de los beneficiarios destinan las remesas a alimentos y 45% a la educacin o, en otras palabras, a necesidades bsicas (de la Paz Vela 2006: 28). Las remesas han llegado a montos tan altos que impactaron en una reduccin significativa de la pobreza, que, en comparacin con 1998 disminuy por un 15% para 2006 cuando "67.9% de los indgenas eran pobres, frente al 45% de los no indgenas" (Larrea 2007, 30). En las palabras de Hctor Dada, ex-Director de FLACSO-El Salvador, el combate a la pobreza se convierte en la expulsin de los pobres quienes despus sostienen el consumo bsico de los parientes que quedaron en casa (2007). Especialmente a la vista de la migracin de posiblemente hasta un milln de ecuatorianos (la mayora de edad laboral), el continuo incremento de la PEA en el sector informal representa un fracaso asombrante de las polticas neoliberales seguidas por las distintas administraciones desde los comienzos de 1980. En diciembre de 2005, nada ms que 41.1% de la PEA estaba adecuadamente empleado, y el resto deba sujetarse a condiciones inferiores a la consideradas como mnimas en la economa formal (Tapia 2006: 19). Efectivamente, la flexibilizacin laboral y las polticas econmicas adoptadas no se muestran capaces de incrementar los niveles de empleo y, como hemos argumentado, sin creacin de mayores puestos de empleo y auto-empleo adecuados no se puede reducir ni la pobreza ni la desigualdad (ILO/OIT 1999). Finalmente, con referencia a las polticas neoliberales, nos dirigimos a las supuestas experiencias exitosas de China y Chile bajo el Consenso de Washington. En relacin a China, es importante enfatizar que, tal como otros Tigres Asiticos, durante las dos ultimas dcadas, adopt un estilo de desarrollo de orientacin externa, pero muy diferente al patrn neoliberal. Para empezar, ya hemos indicado que China rechaz los consejos del BM y el FMI y las presiones del gobierno norteamericano con referencia a varias reas. Grandes flujos de tecnologa avanzada hacia China y otros pases asiticos se han dado, en la prctica, sin las restricciones de propiedad intelectual que Washington ha impuesto sobre Amrica Latina. Tambin hay un contraste dramtico en relacin a la desregulacin muy gradual en China de la inversin extranjera y el rol de las empresas transnacionales. Stiglitz, quien actu como asesor para el gobierno chino, enfatiza la importancia del rechazo de la liberalizacin financiera en particular (la manutencin de control sobre movimientos de capital). El pas tambin escogi una tasa de cambio favorable (y desequilibrada de acuerdo a la visin neoliberal del BM y el FMI) para promover sus exportaciones industriales (una poltica de la cual los Estado Unidos se quejan amargamente). Este contexto de controles financieros y de un rol central y poderoso del Estado, contrasta con la experiencia neoliberal en Amrica Latina. Por ejemplo, China promovi el florecimiento de millones de pequeas empresas de aldeas y pueblos que generaron empleo (Stiglitz 2002: 183-185) e incentiv la agricultura a travs de un sistema de responsabilidad individual que, poco a poco, reemplaz el sistema comunal sin llegar a la privatizacin total (los agricultores que haban beneficiado de la reforma agraria de la poca maosta no recibieron el derecho de vender o comprar tierras libremente bajo el nuevo sistema). Los chinos enfatizaron la creacin de nuevas empresas en lugar de la privatizacin de las viejas empresas estatales y tambin inventaron sistemas sofisticados para la eliminacin paulatina de las distorsiones de precios en las operaciones de las empresas pblicas. Estas (y otras) polticas ayudaron en la reduccin de la pobreza al mismo tiempo que promovieron un estilo de crecimiento relativamente equitativo (Stiglitz 2002: 182-184). Con referencia a Chile, tambin existen concepciones errneas sobre su historia econmica. Para empezar, antes de la dictadura militar encabezada por el General Augusto Pinochet (1973-1990), Chile ya haba desarrollado capacidades sociales (p.e., alto nivel de alfabetismo) e instituciones pblicas (p.e., empresas y servicios pblicos) de tanta fortaleza que ni la dictadura pudo destruirlas, y tenia una burocracia estatal relativamente eficiente y honesta y buenos niveles de gobernabilidad, todo lo que contrasta agudamente con el Ecuador. Adems, algunas de las polticas aplicadas en Chile no corresponden a la formulacin neoliberal. Por ejemplo, hasta recin, Chile mantena

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controles sobre los movimientos de capital desde el exterior (encajes) que jugaron un rol central en la tan celebrada estabilidad macroeconmica chilena (Le Fort y Lehman, 2003). La empresa minera estatal de cobre, CODELCO, nunca fue privatizada y en aos recientes, dados los altos precios de minerales en los mercados internacionales, es una fuente importante de recursos fiscales para sostener los altos niveles de servicios pblicos (Zibechi 2007). Y fue slo despus del retorno a la democracia que, por iniciativas pblicas fuertes, los niveles de pobreza en el pas empezaron a bajar a valores pre-dictadura (es decir, tom dos dcadas completas para volver a alcanzar estas cifras, pero lamentablemente la desigualdad contina creciendo). Finalmente, es importante mencionar que el xito econmico chileno corresponde a lo que algunos ecologistas llaman una economa de liquidacin, ya que est basada en la explotacin intensiva y no sostenible de recursos naturales que estn agotndose rpidamente (recursos pesqueros, bosques antiguos, aguas contaminadas, etc.).

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4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La pobreza y la desigualdad en Amrica Latina y el Ecuador tienen races histricas estructurales muy profundas. Para resumir primero con referencia al sector rural, la distribucin de bienes rurales a lo largo la regin se radica en el ejercicio del poder autocrtico, para empezar, de los colonizadores espaoles, y despus, de los grandes latifundistas, nacionales y extranjeras. La concentracin se estableci en varias olas de violencia contra las mayoras rurales, su marginacin desde la participacin poltica y desde los beneficios de varias olas de exportaciones agrcolas. En trminos histricos, las desigualdades generadas por los patrones de desarrollo rural sociales, polticos, econmicos, y tnicos forman la fuente principal de la pobreza y falta de fuertes organizaciones populares democrticas en el Ecuador y otras partes de Amrica Latina (los sostenes tericos para este argumento pueden encontrarse, entre otros, en Moore, Jr. 1976). Si existieran polticas destinadas a la reduccin de las desigualdades sociales en el campo, a travs de la reforma agraria y la generacin del empleo en combinacin con inversiones sustanciales en la educacin primaria y en el servicio de salud, Ecuador y otros pases similares podran eliminar las peores manifestaciones de la pobreza y dinamizar su desarrollo econmico (Lefeber 1997 y 2000). Al respeto, Stiglitz propone: "El xito en la pugna por la equidad y contra la pobreza requiere una potenciacin tanto econmica como poltica. En el sector rural, eso conlleva una reforma agraria significativa que acompae la redistribucin de la tierra con otorgamiento de crditos y acceso a la tecnologa" (Stiglitz 2003: 32). Ya hemos anotado los beneficios de la pequea propiedad (del minifundio) en el campo; adems de ser ms productivo y absorber ms mano de obra que la gran propiedad, puede formar la base para la diversificacin manufacturera en las zonas rurales (ver Martnez 2000; North 2003). La desconcentracin de la propiedad (la casa familiar) en las zonas urbanas puede jugar una funcin similar. Tanto en las zonas urbanas como en las rurales, la expansin de la educacin y el mejoramiento de la calidad de la educacin son esenciales. Sobre esta cuestin existe un consenso universal. Y la creacin de puestos de trabajo razonablemente bien renumerados, en el campo y la ciudad, es una condicin sine qua non para la reduccin de la pobreza. Son consistentes este tipo de iniciativas con los lineamientos de las polticas neoliberales? Lefeber (1997), Grinspun (2003), y otros mantienen que no. Argumentan que se necesita proteccin selectiva para los productos del campo y de las industrias urbanas que son intensivos en la utilizacin de mano de obra. Al respeto vale anotar la desaparicin de puestos de trabajo en el sector manufacturero, y especialmente en el sector textil que, histricamente, ha sido uno de los sectores ms fuertes en la creacin de empleo en varias regiones del pas. Por ende, en el caso ecuatoriano, el aumento de la proteccin para los productos de pequeos y medianos agricultores (e.g., frutales) podra rendir resultados positivos en el empleo e ingresos del campo, hasta en el corto plazo, y un incremento en la proteccin para el sector textil podra rendir los mismos resultados para el empleo en ciertas reas urbanas. Los impactos positivos de los tipos de programas distributivos arriba mencionados inversiones en la educacin y salud, polticas redistributivas en el campo, adems de inversin en, y proteccin de, actividades econmicas que generan empleo se ven ms bien en el mediano y largo que en el corto plazo. Pero son las polticas fundamentales para establecer un proceso de desarrollo socialmente sostenible, orientado hacia la reduccin de la pobreza y la desigualdad. Mientras tanto, estudios basados en encuestas sistemticas demuestran que, en la situacin de pobreza aguda de los estratos ms bajos, apoyos directos para los ms pobres, como el Bono de Desarrollo Humano, impactan favorablemente en la nutricin (Paxtn 2007) y matrculas (Schady 2007) de los nios. Finalizamos con lo que concierne al contexto internacional y su impacto sobre la pobreza y desigualdad. Este es un tema amplio que slo hemos mencionado puntualmente en este informe y que requerira de un

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trabajo separado para ser tratado con cierto detalle. En trminos generales, debemos enfatizar otra vez que la iniciativa para la adopcin de las polticas neoliberales en los 1980s y 1990s vino desde afuera desde los gobiernos de los pases centrales y las instituciones financieras internacionales y comerciales. Por eso, para animar procesos de desarrollo equitativo se requieren reformas profundas a la organizacin, las instituciones y las reglas del sistema econmico internacional, en mbitos tales como finanzas y deuda externa, comercio e inversiones, reglas de conducta de empresas multinacionales, acuerdos internacionales sobre medio ambiente, reglas de propiedad intelectual, transferencia tecnolgica, migracin y movimiento laboral, etc. Por ejemplo, Berry (2007) en un estudio reciente preparado para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sostiene que la liberalizacin de los mercados financieros ha tenido consecuencias nefastas para la generacin del empleo en Amrica Latina en general. Asimismo, las crticas a las polticas neoliberales y libre comercio por parte de Stiglitz, Premio Nobel en Economa y ex Vicepresidente del Banco Mundial, y otros han sido contundentes (2007 y otros trabajos; Rodrik 2007). En particular, el rgimen multilateral y regional de comercio, inversin y finanzas ha sido criticado porque favorece un estilo de desarrollo que profundiza la desigualdad y la pobreza, ya que crea marcos condicionantes que limitan el espacio de polticas de los gobiernos (Grinspun y Kreklewich 1994, Gallagher 2005). El economista de la Universidad de Cambridge, Ha-Joon Chang, sostiene que las economas dbiles del tercer mundo, como la economa ecuatoriana, necesitan versiones contemporneas de los tipos de proteccin y controles sobre la inversin extranjera que los pases ahora desarrollados mantuvieron durante sus procesos de desarrollo industrial (2007). Sin embargo, los acuerdos de libre comercio, tal como el que Ecuador consider firmar con Estados Unidos, prescriben exactamente lo contrario la eliminacin de estos controles-. No cabe duda que enfrentar seriamente la pobreza y la desigualdad en Latinoamrica y en Ecuador requerir de nuevas reglas econmicas internacionales que permitan a los pases a proteger sus propios intereses y disear las polticas econmicas y de otros mbitos segn sus propias prioridades e idiosincrasias (ver Grinspun 2003 con referencia a la agricultura; Rodrik 2007: 211-236 y Chang 2007: passim, en trminos generales y con referencia la industria). Existe un tema ms, tanto nacional como internacional, que no hemos podido analizar por falta de espacio y tiempo: eso es la cuestin de sustentabilidad ambiental (ver Larrea 2006). Simplemente mencionamos que varios analistas han sealado la relacin entre polticas neoliberales y el uso insostenible de recursos naturales, la erosin o destruccin de sistemas ecolgicos9, la extincin en masa de especies biolgicas, la apropiacin del conocimiento comn e indgena a travs de sistemas de de propiedad intelectual impuestas para favorecer a las corporaciones internacionales, las crisis energtica y del agua, y el cambio climtico, todos fenmenos que inciden en la inestabilidad social y son relacionados a la pobreza y desigualdad.

Uno de los ejemplos ms crasos para el caso del Ecuador ocurre en los cantones de Eloy Alfaro y San Lorenzo en la Provincia de Esmeraldas. Estudios de la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (2007) advierten que esta zona, adems de ser una de las ms pobres del pas, se caracteriza por alta biodiversidad y grandes recursos naturales y genticos, adems de constituir territorios ancestrales de afroecuatorianos e indgenas. La subregin ha sufrido una acelerada destruccin ambiental, producto en parte de la introduccin de prcticas econmicas que favorecen el latifundio, el monocultivo de palma aceitera, camaroneras y extraccin de madera a gran escala. Todo este impulso econmico en la zona de Esmeraldas se acrecent durante los aos 80 y 90, propios del auge neoliberal.

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Captulo
EVOLUCIN RECIENTE Y LOCALIZACIN GEOGRFICA

DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

Rosario Maldonado*

INTRODUCCIN

omo se explic en el captulo uno, el estudio de las vertientes distributivas: pobreza y desigualdad tienen un carcter multidimensional, as lo recogi Amartya Sen (1992) al hacer la pregunta igualdad de qu? Sin embargo, existe una gran limitacin emprica para captar las mltiples dimensiones, pero esto no debe ser un obstculo para realizar algn tipo de aproximacin a los problemas distributivos.

Las mediciones del nivel de bienestar alcanzado en una sociedad deben considerar dos corrientes bsicas: la primera examina el total de recursos que posee una sociedad para satisfacer sus necesidades y preferencias; y, la segunda, evala el reparto de dichos recursos. Esto se debe a que, an cuando el progreso econmico puede permitir el aumento de los recursos totales en la sociedad, stos se pueden encontrar cada vez ms concentrados en un pequeo grupo de la poblacin por lo cual no se puede afirmar que el bienestar de una poblacin ha aumentado. Existe un criterio casi unnime para caracterizar una situacin de pobreza como la falta de acceso a los bienes y servicios que garanticen un nivel de vida digno, a la oportunidad de desarrollarse y a participar en la sociedad, entre otros aspectos. Sin embargo, esto nos conduce a las varias dimensiones de pobreza: econmica, cultural, social, etc. La que ms se ha estudiado es la pobreza econmica (Atkinson, 1998), por la facilidad para medirla empricamente. Desde la perspectiva de los aspectos observables de la pobreza, los mtodos principales de medicin son dos (Vos, 1998): el mtodo indirecto (o mtodo del ingreso o consumo) y el mtodo directo (o mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas o de los indicadores sociales). En cuanto a la desigualdad, existe an controversia puesto que se asume que la igualdad es deseable (Atkinson, 1973); es decir, existe un juicio de valor intrnseco en el trmino "desigualdad", pero la simple disparidad de recursos entre los individuos no se puede caracterizar como justa o injusta, puesto que los individuos deben ser comparables en muchos otros aspectos relevantes. En este trabajo se reconoce la multidimensionalidad de los fenmenos distributivos (pobreza y desigualdad), sin embargo, se centra en el aspecto econmico y, por lo tanto, los estudia en una sola dimensin; el argumento para trabajar en una sola dimensin es que el nivel de vida material de las personas determina que muchas de sus privaciones sean o no de carcter monetario. Como variable que puede aproximarse a la idea de nivel de vida material de las personas u hogares, en este estudio se utiliza el agregado del consumo, y se deja de lado al ingreso como variable que mide el bienestar de las personas. Entre las ventajas del consumo frente al ingreso se tiene que no incluye componentes transitorios y se ve menos afectado por los efectos del ciclo de vida. Adems existe una tendencia a declarar ingresos inferiores que los reales en

Economista. Msc. en Economa con especializacin en Desarrollo Econmico (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Coordinadora del Equipo de Investigacin de la Unidad de Anlisis e Informacin (SIISE) de la Secretaria Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social.

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la renta procedente de activos de capital y beneficios obtenidos por renta propia. En el caso ecuatoriano, segn Len (2002), alrededor del 60% de los hogares presenta tasas de ahorro negativas de manera sistemtica, lo cual nos muestra claramente el grado de infradeclaracin de los ingresos. Entre las desventajas de la medicin a partir del consumo se puede anotar que esta variable est influenciada por los hbitos y el ambiente del hogar; as tambin, se asume que todos los individuos tienen acceso al mercado de crdito para suavizarlo, sin embargo, los hogares pobres son los que tienen mayores problemas de liquidez y poco acceso a crdito. Por ltimo, estn los problemas asociados a la propia metodologa de medicin del consumo, pues generalmente existen dificultades en estimar el consumo en bienes duraderos, el autoconsumo, el consumo de vivienda propia, el consumo de educacin y salud gratuita, etc., y los componentes para hacer un agregado de consumo comparable en el tiempo. Como fuente principal para el anlisis se utiliza la Encuesta Condiciones de Vida (ECV-INEC), para los aos de 1995 (segunda ronda), 1998 (tercera ronda), 1999 (cuarta ronda) y 2005-2006 (quinta ronda). Estas encuestas contienen un mdulo que permite construir un agregado de consumo, determinar de manera endgena lneas de pobreza y extrema pobreza y obtener indicadores de pobreza por consumo. Es importante mencionar que, con el objeto de tener una serie comparable de pobreza a lo largo de las cuatro rondas, se construyeron agregados de consumo similares1 para todas las ECV. Adems, se estableci una nueva norma calrica, igual a 2,141 kilocaloras por da por adulto, ms acorde con los requerimientos calricos de la poblacin ecuatoriana2. Bajo estos nuevos parmetros se recalcul toda la serie de datos disponible: 1995, 1998, 1999 y 2006 y se obtuvo una serie de datos estrictamente comparable. La construccin de las lneas de pobreza y los agregados de consumo comparable se explica de manera detallada en el anexo 1 de este documento. A continuacin, luego de una breve introduccin sobre las medidas de pobreza y desigualdad, en la seccin 2 se realiza una descripcin y un anlisis comparativo de los niveles de pobreza y desigualdad de acuerdo a varios indicadores (ingreso, consumo, NBI) a travs de las distintas fuentes, tanto a nivel nacional, como en sus distintas desagregaciones urbano-rural. En la seccin 3 se utilizan los mapas de pobreza y desigualdad elaborados por el SIISE con apoyo tcnico del BID, para localizar de manera geogrfica las zonas ms pobres del pas y presentar la heterogeneidad espacial de la pobreza y la desigualdad en Ecuador.

1 LOS NDICES DE POBREZA Y DESIGUALDAD

Para medir la pobreza se utilizan una serie de ndices que toman como referencia la lnea de pobreza establecida. La caracterstica que los diferencia est en si consideran todas o algunas de las particularidades de la pobreza: extensin, intensidad y desigualdad; y, adems, si cumplen ciertas propiedades como continuidad, monoticidad, descomponibilidad, anonimidad, entre otros. Por otro lado, para medir la desigualdad se tiene dos tipos de herramientas: ndices incompletos tambin conocidos como ordinales e ndices completos o cardinales, que se diferencian porque los primeros nos dicen si una

Esto demand un anlisis exhaustivo en cuanto a la incorporacin de ciertos tems que debido a variaciones en el diseo de los cuestionarios fueron agregados y desagregados en ciertas rondas, ubicados en otras secciones, y recolectados en diferentes perodos de referencia. Tomando en cuenta estas consideraciones se realizo la seleccin de los tems de tal manera que los agregados fueran lo ms comparables posible a lo largo de todas las encuestas 2 Este trabajo fue llevado a cabo en conjunto por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censo (INEC), la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (STMCDS), la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), y el Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (CISMIL), en el esfuerzo de producir cifras oficiales que sean objetivas y confiables, y que apoyen al proceso planificador del Estado

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distribucin es ms desigual que otra pero no en qu magnitud. Los ndices ya sean ordinales o cardinales cumplen ciertas propiedades tales como: simetra y anonimidad, poblacin de Dalton, de transferencias, invarianza, etc. En el anexo 2 se describen brevemente cada uno de los ndices que se utilizan para la medicin de la pobreza y desigualdad en el presente estudio.

2 EVOLUCIN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD

Evolucin de la pobreza En la Tabla 1 se presentan los valores de la lnea de pobreza utilizada para los aos de 1995, 1999 y 2006. La lnea de pobreza refleja el costo mnimo de una canasta de bienes y servicios que satisfaga las necesidades bsicas. Aquellas personas que tienen un consumo per cpita por debajo de esa lnea son consideradas "pobres". Tabla 1: Lnea de pobreza de consumo 1995-2006 (en dlares corrientes por mes)

1995 Lnea de Pobreza 48.2

1999 43.0

2006 56.6

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboracin: SIISE - STMCDS

La disminucin en el valor de la lnea de pobreza desde 1995 hasta 1999 se explicara por la devaluacin presentada en este perodo; mientras que, el incremento en el 2006 se debera al reajuste de precios posterior a la crisis, producto de la adopcin de la dolarizacin. El grfico a continuacin muestra la evolucin de la pobreza en el Ecuador para el perodo 1995-2006. En 1995 el 39.3% de la poblacin ecuatoriana se ubic por debajo de la lnea de pobreza, mientras que, durante la crisis econmica y financiera en 1999, este porcentaje ascendi a 52.2%. No obstante, para el ao 2006, siete aos despus, este valor se redujo en 13.9 puntos porcentuales llegando a niveles similares a los presentados en 1995. Esta tendencia de la incidencia de pobreza fue probada a travs de los intervalos de confianza que se presentan en la tabla 2. Grfico 1: Evolucin de la pobreza de consumo 1995-2006 (en porcentaje)

60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 1995

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

52.2 39.3 38.3

1999

2006

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Tabla 2: Incidencia de Pobreza de consumo 1995-2006 (en porcentaje)

Intervalo de Confianza al 95% Incidencia Lmite inferior Lmite Superior 2006 1999 1995 38.3 52.2 39.3 37.2 50.5 37.7 39.4 53.9 41.0

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboracin: SIISE - STMCDS

Algunos factores incidieron en la evolucin de la pobreza durante el perodo de anlisis. De acuerdo a Vos et al. (2003), la crisis econmica ocasionada por factores internos y externos tales como la crisis financiera nacional, la cada del precio de petrleo en 1997-1998, la crisis asitica, as como los daos ocasionados por el fenmeno de El Nio figuran como factores determinantes en el incremento de los niveles de pobreza e indigencia en los aos de 1998 y 1999. Por otro lado, la recuperacin de los salarios reales, la reduccin del desempleo, el incremento en el envo de las remesas internacionales, la desaceleracin de la inflacin y el mejor desempeo econmico despus de la contraccin sufrida en los aos 1998 y 1999 estaran vinculados con la reduccin en las cifras de pobreza y extrema pobreza en los siguientes aos3. Al comparar la incidencia de la pobreza entre reas o entre regiones se evidencia una importante heterogeneidad. La pobreza afect en mayor medida al rea rural: ms del 60% de la poblacin, entre 1995 y 2006, pertenece a hogares cuyo consumo era inferior al valor de la lnea de pobreza. En contraste en el rea urbana no ms del 30% de la poblacin se ubic bajo la lnea de pobreza (Tabla 3). Esta diferencia se hace ms evidente si se emplea la estimacin del riesgo relativo4. El clculo del riesgo relativo revela que poblacin de zonas rurales tiene un 147% ms de probabilidad de ser pobre que la poblacin asentada en zonas urbanas. Por otra parte, a nivel regional las diferencias tambin fueron marcadas. Mientras la incidencia de la pobreza en la Sierra lleg a 33.7% en el 2006, en la Costa era de 40.3% y en la Amazonia de 59.7%. Tabla 3: Incidencia de la pobreza de consumo por rea y regin 1995-2006 (en porcentaje)

rea o regin

1995 23 63 41.7 36.1 60.5

1999 36.4 75.1 51.4 52.8 nd

2006 24.9 61.5 33.7 40.3 59.7

rea
Urbana Rural Regin Sierra Costa Amazona

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboracin: SIISE - STMCDS

Secretaria Tcnica del Frente Social (2005), Documento presentado para el Primer Informe ODM coordinado por la Secretara Nacional de Objetivos del Milenio. 4 El riesgo relativo, estima la probabilidad de que los miembros de un grupo determinado sean pobres en relacin con la correspondiente probabilidad de todas las dems unidades familiares de la sociedad (todas las que no pertenecen al grupo) (Coudouel, Hentschel y Wodon, 2002:14). Para Ecuador los datos presentados en la Tabla 3 permiten estimar que la poblacin rural tienen un 147% ms de probabilidad de ser pobre que la poblacin urbana [1.47=1- (61.5/24.9)].

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Para determinar si la tendencia de la pobreza es realmente decreciente o este comportamiento solo se observa en el agregado de consumo, se presenta a continuacin la incidencia de pobreza de ingresos para el rea urbana calculada a partir de las Encuestas de Empleo y Desempleo. Grfico 2: Evolucin de la pobreza de ingresos para el rea urbana. 1995-2006 (en porcentaje).
50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: ENEMDU INEC. Encuestas de Empleo y Desempleo. Varios aos Elaboracin: SIISE-STMCDS

A partir de 1999 la tendencia de la incidencia de la pobreza es decreciente y, a diferencia de la incidencia calculada a partir del agregado de consumo, los niveles observados para el ao 2006 son inferiores a los del ao 1995. As tambin, se analiza la pobreza por NBI5, calculada a partir de la Encuesta Condiciones de Vida. La incidencia de pobreza por NBI es decreciente, sin embargo, a diferencia de la incidencia de pobreza de consumo el pico alto no se registra en 1999 sino en el ao 1995. Esto se podra explicar ya que el indicador de NBI se calcula a travs de variables estructurales que no se vieron afectadas por la crisis financiera de 1999, tales como: educacin, hacinamiento, caractersticas de la vivienda, infraestructura sanitaria, entre otras.

Se utiliza el criterio de la CAN en el cual se considera pobre por Necesidades Bsicas Insatisfechas a un hogar que cumple con una de las siguientes caractersticas: 1. La vivienda tiene caractersticas fsicas inadecuadas (aquellas que son inapropiadas para el alojamiento humano: con paredes exteriores de lata, tela, cartn, estera o caa, plstico u otros materiales de desecho o precario; o con piso de tierra. Se incluyen las mviles, refugio natural, puente o similares). 2. La vivienda tiene servicios inadecuados (viviendas sin conexin a acueductos o tubera, o sin sanitario conectado a alcantarillado o a pozo sptico). 3. El hogar tiene una alta dependencia econmica (aquellos con ms de 3 miembros por persona ocupado y que el jefe(a) del hogar hubiera aprobado como mximo dos aos de educacin primaria). 4. En el hogar existen nios (as) que no asisten a la escuela (aquellos con al menos un nio de seis a doce aos de edad que no asiste a la escuela). 5. El hogar se encuentra en un estado de hacinamiento crtico (aquellos con ms de tres personas en promedio por cuarto utilizado para dormir).

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Grfico 3: Evolucin de la pobreza por NBI. 1995-2006 (en porcentaje).

91.7

1995

50.2 65.9

84.8

1999

48.0 64.2

77.8

2006

40.3 54.0

Rural Urbano Pas

Fuente: ENEMDU INEC. Encuestas de Empleo y Desempleo. Varios aos Elaboracin: SIISE-STMCDS

Dado que las estimaciones de pobreza se encuentran muy ligadas a la lnea de pobreza calculada, por lo que un pequeo cambio en la lnea de pobreza empleada podra llevar a conclusiones diferentes, se analiza la robustez de la tendencia de los resultados obtenidos a travs del anlisis de dominancia de primer orden. Para ello se construye una grfica del nivel de incidencia de pobreza (eje de ordenadas) en relacin a cada una de las lneas de pobreza (eje de las abscisas). Las lneas de pobreza van desde cero hasta dos veces la lnea de pobreza utilizada, con incrementos de 10% de la misma, esta grfica se realiza para cada uno de los aos de estudio. Si la curva de incidencia de pobreza no se cruza entre los aos de estudio, se puede afirmar que la pobreza aument o disminuy segn sea el caso. Grfico 4: Anlisis de Dominancia de primer Orden.

Incidencia

.2

.4

.6

.8

.5

1 linea 2006 1999 1995

1.5

Fuente: ECV 1995, 1999 y 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

30

En el grfico anterior, se presenta las curvas de incidencia de pobreza para los aos 1995, 1999 y 2006. Se observa claramente que existe dominancia en el incremento de la pobreza para 1999 en comparacin con 1995 y una disminucin entre 1999 y el 2006. Sin embargo, entre el ao 1995 y 2006 la dominancia no se encuentra establecida ya que para valores bajos de la lnea de pobreza las curvas de incidencia se cruzan. Para concluir el anlisis de pobreza, se realiza una Tipologa de Katzman en donde se integra la pobreza por consumo y por necesidades bsicas insatisfechas. Tabla 4: Mtodo Integrado de Pobreza. Anlisis de Katzman. 2006 (en porcentaje)

Pobre Consumo Pobre No pobre Total 32.9 21.1 54.0

NBI No Pobre 5.4 40.6 46.0

Total 38.3 61.7 100

Fuente: ECV 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

La pobreza crnica es del 32,9%. Este gran porcentaje de la poblacin se encuentra por debajo de la lnea de pobreza de consumo y al mismo tiempo es pobre por NBI, su pobreza es crnica ya que consume menos de lo necesario para cubrir las condiciones mnimas de vida y no tiene los medios que le aseguren salud, educacin, vivienda y trabajo. Aproximadamente, dos de cada diez personas (21.1%) en el Ecuador se encuentran en pobreza inercial, ya que se encuentran en pobreza por NBI pero no son pobres por consumo, estos individuos tienen los medios econmicos para salir de la pobreza con el tiempo y se dice que tienen una condicin social ascendente. La pobreza reciente es la ms baja, el 5.4% de las personas tienen todas sus necesidades bsicas satisfechas pero su consumo no cubre el nivel vida mnimo, se dice que estos individuos tienen una condicin social descendente ya que su ingreso se ha visto disminuido. Evolucin de la Desigualdad Para entender cmo se comporta la distribucin del consumo, se presenta a continuacin el estimador Kernel del consumo. La lnea vertical es el consumo quincenal medio de la poblacin. Como se observa, la mayor frecuencia se encuentra a la izquierda de la media, por lo que un gran porcentaje tiene un consumo por debajo de la media. La distribucin se encuentra sesgada ya que existen pocos individuos que tienen niveles de consumo altos, lo que hace que la media del consumo se vea afectada por los valores extremos.

31

Grfico 5: Distribucin Kernel del Consumo. 2006

.02 0 .005 .01 .015

200

400

600

800

1000

Fuente: ECV 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

Con el fin de observar la tendencia de la desigualdad en la distribucin del consumo, se presentan a continuacin las curvas de Lorenz Generalizadas. Grfico 6: Curva de Lorenz. 2006 - 1995
1 0
0

.2

.4

.6

.8

.2

.4 .6 Porcin acumulada de poblacin 2006 Igualdad 1995

.8

Fuente: ECV 2006, 1995 Elaboracin: SIISE-STMCDS

32

Como se observa en el grfico anterior, la curva de Lorenz para 1995 se encuentra por encima de la del 2006 y por lo tanto, ms cercana a la lnea de equidistribucin. De ah que la desigualdad ha aumentado entre 1995 y el 2006, pero no se conoce en qu magnitud. Sin embargo, la desigualdad entre 1999 y 2006 no ha sufrido variacin, ya que la curva de Lorenz para estos aos se cruza, como se muestra en el grfico a continuacin. Grfico 7: Curva de Lorenz. 2006 - 1999
1 0
0

.2

.4

.6

.8

.2

.4 .6 Porcin acumulada de poblacin 2006 Igualdad 1999

.8

Fuente: ECV 2006, 1999 Elaboracin: SIISE-STMCDS

Para conocer cules son los niveles de desigualdad y en qu magnitud la desigualdad ha aumentado entre 1995 y 2006, se calcula el coeficiente de Gini y sus intervalos de confianza6 para hacer un anlisis comparativo total. Tabla 5: Coeficiente de Gini. 1995-2006

Ao 2006 1999 1995

Gini 0.46 0.45 0.42

95% Intervalo de Confianza 0.45 0.44 0.42 0.46 0.46 0.43

A pesar de que la pobreza decreci entre 1995 y 2006, la desigualdad en la distribucin del consumo medida a travs del coeficiente de Gini se increment en ese mismo perodo. El coeficiente de Gini pas de 0.42 en 1995 a 0.46 en el 2006. El coeficiente de Gini entre 1999 y 2006 no ha tenido variaciones estadsticamente significativas, sin embargo, se puede afirmar que entre 1995 y 2006 la desigualdad ha aumentado en 4 puntos Gini. Con el fin de conocer cules son las brechas en la distribucin del consumo, se analiza la participacin en el consumo segn deciles. Entre 1995 y 2006 la participacin del decil ms pobre en el total del consumo decreci mientras que el quintil ms rico gan una mayor participacin (Tabla 5). Para 1995 el 20% ms pobre de la poblacin concentraba el 5.4% del total del consumo frente al 49.6% que capturaba el 20% ms rico; para el 2006 esta relacin

Los intervalos de confianza del coeficiente de Gini se calculan a travs de un algoritmo de optimizacin rpida que fue diseado especialmente para el calculo de intervalos de confianza del Gini en el programa estadstico Stata 9.0 a travs de el comando fastgini.

33

fue de 4.9% (el 20% ms pobre) y de 52.6% (el 20% ms rico). Tabla 6: Distribucin del consumo per cpita segn deciles 1995-2006 (en porcentaje)

Decil 10% Mas pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 10% mas rico

2006 1.9 3.0 3.9 4.8 5.9 7.2 9.0 11.7 16.5 36.0

1995 2.1 3.3 4.3 5.2 6.4 7.8 9.5 11.8 16.2 33.4

Fuente: ECV 1995, 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

Otra forma de presentar estas brechas entre el consumo es a partir de las relaciones entre los deciles de consumo. En la tabla 7 se muestra las brechas en relacin al 10% ms rico. As por ejemplo, en 1995 el decil ms rico consuma 16 veces ms que el decil ms pobre, mientras que en el 2006 est relacin aument a 19 veces. Estas brechas han aumentado entre 1995 y 2006 en los 5 primeros deciles en 1.5 veces. Tabla 7: Brechas entre el 10% ms rico en relacin a los deciles

Decil 10% Mas pobre 2 3 4 5 6 7 8 9 10% mas rico

2006 19.1 11.8 9.2 7.5 6.1 5.0 4.0 3.1 2.2 1

1995 16.1 10.0 7.8 6.4 5.2 4.3 3.5 2.8 2.1 1

Fuente: ECV 1995, 2006 Elaboracin: SIISE-STMCDS

3 LOCALIZACIN GEOGRFICA DE LA POBREZA

Como se expres en la seccin anterior, la pobreza en el Ecuador ha disminuido, an cuando la desigualdad ha aumentado. Sin embargo estos cambios en el tiempo no son homogneos al interior del pas, tanto la pobreza como la desigualdad son heterogneas en la distribucin espacial del Ecuador, de tal forma que existen unidades geogrficas donde se encuentran concentrados los problemas distributivos. Una forma de acercarse a esta realidad es a travs de los mapas de pobreza y desigualdad realizados por el SIISE

34

con el apoyo tcnico del BID. Estos mapas nos permitirn localizar geogrficamente las zonas ms pobres y desiguales del pas. Una explicacin detallada de la metodologa de construccin de los mapas de pobreza se encuentra en el anexo 3 de este documento. A continuacin se presentan los principales resultados encontrados en esta investigacin acerca de la pobreza y la desigualdad a nivel provincial, cantonal y parroquial. A nivel provincial un ordenamiento por incidencia de pobreza revela que las provincias ms pobres por consumo son Morona Santiago (69%), Napo (68%), Orellana (63%), Zamora Chinchipe (62%) y Bolvar (61%). En tanto que, las provincias con menor incidencia de pobreza son: Pichincha (22%), Galpagos (23%), Azuay (27%) y El Oro (28%). stas presentan un nivel de pobreza por debajo del observado a nivel nacional.

A nivel cantonal, las zonas geogrficas con una incidencia de pobreza por encima del 90% son: Taisha y Huamboya de la provincia de Morona Santiago; Aguarico y Loreto de Orellana; Arajuno de Pastaza; y Sigchos de Cotopaxi. De otra parte, los cantones con menor nivel de pobreza son: Isabela de Galpagos; Quito y Rumiahui de Pichincha y Cuenca en Azuay. Todos ellos con porcentajes por debajo del 20% de pobreza.

35

36

A nivel parroquial, las zonas con niveles de pobreza por encima del 95% son: veinte parroquias de la regin Amaznica, dos de Cotopaxi (Chugchiln e Isinliv), una de Chimborazo (Pistishi) y una del Carchi (Tobar Donoso). En el otro extremo, las parroquias con menor pobreza cuya incidencia se encuentra por debajo del 20% son: 7 parroquias de la provincia de Pichincha7; una de El Oro (Zaruma); dos de Galpagos (Puerto Villamil y Puerto Baquerizo Moreno); una de Chimborazo (Riobamba); una de Tungurahua (Ambato); una de Azuay (Cuenca) y una de Loja (Loja). En cuanto a la desigualdad en el consumo, las provincias que presentan una mayor desigualdad segn el coeficiente de Gini son: Napo (0.51), Pastaza (0.51) y Morona Santiago (0.50); mientras que, aquellas ms equitativas son: El Oro (0.39), Caar (0.38), y Los Ros (0.36). El resto de las provincias presenta un coeficiente de Gini entre el 0.41 y el 0.48

A nivel cantonal, las zonas con mayor desigualdad son: Samborondn (0.59) de la provincia de Guayas, Tena (0.51), Guaranda (0.51), Morona (0.50) y Pastaza (0.49) y los mas igualitarios son: Isidro Ayora (0.27), Lomas de Sargentillo (0.28), Santa Luca (0.29) y Nobol (0.29) en la provincia de Guayas. Tanto Samborodon como Isidro Ayora se ubican en la provincia de Guayas, lo que revela situaciones polarizadas dentro de una misma provincia. A nivel parroquial la parroquia ms inequitativa (Tarifa) se ubica en la provincia de Guayas, con un coeficiente de

Cumbay, Pomasqui, Conocoto, Quito, Alangas, Nayn, Tumbaco, y Caldern del cantn Quito; Sangolqu del cantn Rumiahui; y Uyumbicho del cantn Meja.

37

Gini de 0.586 y la parroquia con menor desigualdad (Puerto Bolvar) en la provincia de Sucumbos, con un coeficiente de Gini de 0.22. Los mapas de pobreza adems de permitir realizar comparaciones entre provincias, cantones y parroquias a nivel nacional posibilitan observar la situacin de pobreza y desigualdad de consumo al interior de cada provincia, poniendo en evidencia diferencias an mayores que las nacionales. Por ejemplo, en el mapa de El Oro donde se presenta la pobreza de consumo ms baja a nivel cantonal se observa una alta heterogeneidad en los resultados. Los niveles de pobreza varan desde 23% en el cantn Machala a 72% en el cantn Las Lajas. Un mayor nivel de desagregacin al interior de la provincia de El Oro pone en evidencia diferencias an ms marcadas que las cantonales. En el mapa de El Oro que muestra la distribucin de la pobreza a nivel parroquial, los estimados de pobreza fluctan entre 18% (Zaruma) y 84% (San Isidro). En resumen se puede concluir que los actuales niveles de pobreza del Ecuador son comparables con los niveles de 1995, aunque en la crisis econmica y financiera vivida entre 1998 y 1999 los niveles de pobreza aumentaron y, por lo tanto, en comparacin con 1999 la pobreza ha disminuido. Por su parte, la desigualdad ha aumentado entre 1995 y 2006, mientras que desde 1999 hasta la actualidad hemos permanecido con la misma distribucin inequitativa de recursos. En cuanto a localizacin geogrfica las zonas ms afectadas en su mayora se encuentran en la Amazona y se podra suponer que esto se debe principalmente a su lejana de los centros de desarrollo, siendo paradjico que de ellas se extrae el principal activo natural que tiene el pas, el petrleo.

38

Muchas pueden ser las causas que habran provocado est evolucin de los fenmenos distributivos. Para estudiar estas causas en los captulos que se presentan a continuacin se realizar un perfil socioeconmico de los pobres y las variables que determinan la pobreza, la relacin del mercado laboral y la pobreza, la distribucin espacial de la pobreza; la vulnerabilidad y la pobreza, la focalizacin de programas sociales, entre muchos otros temas, que nos permitirn tener una idea integral de los fenmenos distributivos.

39

ANEXO 1
En el esfuerzo de producir cifras oficiales que sean objetivas y confiables y que apoyen al proceso planificador del Estado, la Comisin de Pobreza conformada por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) a travs del Consultor Wladymir Brborich, la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (STMCDS), a travs de la Unidad de Anlisis de Informacin (SIISE) con la participacin de Carla Calero y Andrea Molina; la Secretara Nacional de Planificacin (SENPLADES) y el Centro de Investigaciones Sociales de Objetivos del Milenio (CISMIL); desarroll un estudio en el cual se actualiz la lnea de pobreza y los agregados de consumo para el clculo de pobreza. A continuacin se presenta la metodologa de construccin del agregado de consumo y las lneas de pobreza, texto que forma parte del informe tcnico elaborado por el consultor del INEC y la STMCS-SIISE, producto de esta Comisin.

1. Metodologa
El anlisis de la pobreza incluye en una primera instancia la seleccin de una medida de bienestar (usualmente se emplea el ingreso o el consumo) que sirve para hacer un ranking de la poblacin; posteriormente la determinacin de un criterio o umbral (lnea de pobreza) bajo el cual se clasifica a los individuos u hogares como pobres; y, finalmente, un estudio de la poblacin identificada como pobre (Hentschel y Lanjouw, 1996). En el presente trabajo solamente se cubrirn el primer y segundo pasos dentro del anlisis de la pobreza. El primer paso incluye la construccin del agregado de consumo como medida de bienestar; en tanto que en el segundo paso se deriva la lnea de pobreza. 1.1. Agregado de Consumo Como medida de bienestar se emplea el agregado de consumo; es decir, el bienestar se centra en una definicin econmica de los niveles de vida. No se toma en consideracin otros componentes importantes del bienestar tales como: esperanza de vida, niveles de educacin, la libertad, el estado de salud, que se encuentran estrechamente relacionados con el consumo, pero que no se pueden captar debidamente a travs de cualquier medida monetaria simple (Deaton y Zaidi, 2002). En la literatura se seala que es preferible usar el consumo sobre el ingreso como dimensin del bienestar, ya que refleja de mejor manera la satisfaccin de las necesidades bsicas y del nivel de vida de los hogares, su medicin es ms fcil, etc. (Coudouel et. al, 2002). Las principales caractersticas del agregado de consumo son: - Es una medida del bienestar total de los hogares - Se considera que sus variaciones no dependen de fenmenos cclicos - Es un proxi del ingreso permanente de los hogares - Permite obtener un ranking de los hogares - Permite evaluar situaciones de crisis El principal objetivo en la construccin del agregado de consumo a partir de la segunda, tercera, cuarta y quinta rondas de la ECV, fue lograr la comparabilidad entre todas las encuestas, ya que la estimacin de indicadores de pobreza basada en agregados de consumo no comparables puede llevar a obtener resultados sesgados e interpretaciones errneas acerca del cambio del bienestar de los hogares (Lanjouw y Lanjouw 1997 y 2001, Deaton y Kozel 2004). Esto demand un anlisis exhaustivo en cuanto a la incorporacin de ciertos tems que debido a variaciones en el diseo de los cuestionarios fueron agregados y desagregados en ciertas rondas, ubicados en otras secciones, y recolectados en diferentes perodos de referencia. Tomando en cuenta estas consideraciones se realiz la seleccin de los tems de tal manera que los agregados fueran lo ms comparables en todas las encuestas. Un primer paso en la construccin del agregado es la "limpieza" o depuracin de los datos; que se refiere a la correccin de los errores de codificacin, valores faltantes ("missing values"), y valores extremos y/o atpicos. En el caso de los errores de codificacin se los reemplaz por valores faltantes. Por su parte, los valores faltantes (cuando

40

los hogares reportan haber gastado y no se registra un valor) fueron imputados con la media; entre tanto, que para la correccin de los valores extremos se emple la media ms dos desviaciones estndar. Es importante mencionar que se debe revisar caso por caso al momento de realizar tanto la correccin de los valores extremos como la imputacin de los faltantes, ya que como afirman Deaton y Zaidi (2002: p.25) "el analista debe decidir de tal manera que hay un equilibrio entre el deseo de mantener todo nmero que sea razonable y el riesgo de contaminar el agregado". El agregado de consumo se compone de dos partes: a) el consumo en alimentos y b) el consumo de no alimentos que incluye gastos en bienes durables; educacin; agua; electricidad y combustibles para cocinar (gas); renta; y, otros gastos no alimenticios. A continuacin se detallan estos dos sub-componentes: a) Consumo en alimentos El agregado en alimentos incluye el gasto realizado por los hogares en alimentos comprados (consumo) y no comprados (autoconsumo). Las distintas rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) contienen preguntas acerca de estos dos tipos de alimentos (comprados y no comprados). Dentro de los alimentos no comprados se incluyen aquellos que fueron obtenidos de diferentes procedencias tales como: tienda o negocio, finca o huerto, jardn o patio, regalo o donacin, trabajo y trueque. Este tipo de alimentos varan dentro del pas, sobre todo entre el sector urbano y rural. Por esta razn, es indispensable incorporarlos para evitar la sobreestimacin de la pobreza y de la desigualdad. Los cuestionarios contienen preguntas acerca de la frecuencia, la cantidad y el valor de los productos alimentarios comprados por los hogares. Para el caso de los alimentos no comprados, es decir los que se obtuvieron del autoconsumo, autosuministro, salario en especie, regalos o trueque, las preguntas son las mismas. Sin embargo, es importante mencionar que en la ECV segunda ronda no se recolect informacin sobre la cantidad consumida de productos no comprados, por lo que se realiz una estimacin8 para obtener dicho valor. Como se mencion anteriormente, los cuestionarios han sufrido cambios de una ronda a otra, especficamente en el modulo de gastos en alimentos estos se refieren a: ? Nmero de tems. El nmero de productos alimenticios ha cambiado de una ECV a otra. En la ECV segunda ronda se incluyeron un total de 93 tems, mientras que en la ECV tercera ronda 84 tems, ECV cuarta ronda 85 tems y ECV quinta ronda 100 tems. ? Unin y desglose de preguntas. Ciertos productos fueron desagregados en un perodo y agregados en una sola pregunta en otro perodo. Este es el caso de mantequilla, margarina, pollo, presas de pollo, chocolate, cocoa, harina de trigo (castilla), harina de haba, harina de pltano, y harina de maz que se encuentran en preguntas independientes en las ECV segunda y quinta ronda; mientras que, en las ECV tercera y cuarta rondas se encuentran de manera agregada (mantequilla y margarina, pollo y presas de pollo, harinas (todas las clases), chocolate y cocoa). ? Eliminacin de pregunta en mdulo de alimentos. Especficamente el gasto en cerveza en las ECV segunda, tercera y cuarta ronda se encontraba en la seccin 8, donde se poda determinar su gasto monetario y su consumo en mililitros. Entre tanto que, en la ECV quinta ronda se localiz este rubro en la seccin 3 de Salud parte D de Hbitos y Prcticas, y adems no se recolect informacin acerca del consumo en mililitros. No obstante, a pesar de este cambio se incluy este producto en el gasto alimenticio.

8 Para

la estimacin de la cantidad (gramos o mililitros) de los productos no comprados o de autoconsumo (QAi) se emple la informacin del gasto promedio mensual (GPCi) y de la cantidad promedio (QPCi) de los productos comprados o de consumo por regin y rea, as como el valor del gasto mensual de autoconsumo (GAi). La cantidad de autoconsumo para cada tem se obtuvo al multiplicar el gasto

mensual de autoconsumo por la divisin entre la cantidad y el gasto mensual promedio de los alimentos comprados: QAi = GAi *

QPCi GPCi

41

Estas diferencias fueron tomadas en cuenta en la seleccin de los productos que forman parte del sub-agregado de consumo en alimentos. Se consider a aquellos productos alimenticios comunes y similares en todas las rondas. Se define como item comn a aquel cuya pregunta es exactamente la misma en todas las encuestas y se define como item similar a aquellos productos que se juntaron o desglosaron en los distintos formularios de las encuestas b) Consumo en No Alimentos El consumo de los hogares que corresponden al grupo de los no alimenticios se refiere a los "gastos" en: a) durables, b) educacin, c) agua, electricidad y combustibles para cocinar (gas), d) renta, y e) otros gastos no alimenticios correspondientes a la seccin 8 en el formulario del la ECV. El clculo de estos bienes se basa en la metodologa propuesta por Sobrado: a) Durables: la estimacin del consumo en bienes durables refleja "el valor de los servicios que el hogar recibe durante el perodo de tiempo pertinente de todos los bienes duraderos que posee" (Deaton y Zaidi, 2002: p.36), mas no el gasto en dichos bienes. El clculo de estos bienes se basa en la metodologa propuesta por Sobrado9 (2000). Para los bienes reportados tradicionalmente se calcula el valor de uso a base de dividir el valor actual del bien entre los aos de vida til que le quedan al bien. Los aos de vida til que le quedan al bien se calculan restndole a la vida total esperada de cada artculo, la edad actual del bien. Los aos de vida esperada se estiman a travs de multiplicar el promedio de edades reportadas para cada tipo de bien por dos. O sea que para cada tipo de bien (por ejemplo televisores, o refrigeradoras):

donde: VT = Vida total esperada, AVG = promedio, edades = edades de los bienes

donde: VQ = Aos de vida que le quedan a cada bien, edad = edad de cada bien

donde: VUA = Valor del uso anual del bien, VALOR = valor actual de cada bien

donde: VUM = Valor del uso mensual para cada bien. Finalmente:

La frmula utilizada tambin incluye un ajuste para tomar en cuenta los casos en los que un hogar posea ms de un tipo de bien. Para estos casos no se cuenta con informacin de edad ni de valor. Debido a que estos bienes son siempre de mayor edad que el reportado se recomienda utilizar una modificacin de la formula VMU a base de sustituir el valor del bien por los valores promedios, y la edad del bien por el promedio de las edades menos uno, obtenindose la formula para bienes secundarios:

AVG (Valor ) VUM (sec) = 12 * [ (edades) -(edades) (2 * AVG ( AVG 1)]

9 La

forma de calcular los durables fue sugerida por el Carlos Sobrado del Banco Mundial en su reporte del 2 de junio del 2000.

42

Reducindose a:

AVG (Valor ) VUM (sec) = [ (edades) + 12 * AVG 12]

b) Educacin: estos gastos incluyen los rubros de matrcula, uniformes, textos y tiles escolares, pensin, material escolar, y transporte escolar y/o pasajes. c) Agua: para los bienes suministrados pblicamente como es el caso del agua es necesario encontrar un precio (precio sombra) que refleje el valor que tienen que pagar los hogares por dicho bien (Deaton y Zaidi, 2002). En el caso del Ecuador, cuando se construy el primer agregado de consumo, Hentschel y Lanjouw (1996) sugirieron el empleo de la informacin de los consumidores que reportan comprar el agua a carros repartidores como una aproximacin del precio sombra de este bien. Sin embargo, Deaton y Zaidi (2002) sealan que "al hacer sustituciones, hay que actuar con mucho cuidado, sobre todo comprobando que los precios que se imputan sean razonables. Una imputacin mecnica puede dar lugar a la equiparacin de precios de bienes que de hecho son muy diferentes, lo que entraara consecuencias catastrficas para los agregados de consumo" (Deaton y Zaidi, 2002:31). Tomando en cuenta estos argumentos y despus de un debate conceptual se opt por usar el valor efectivamente reportado por los hogares en el consumo de agua; considerando adems que el aporte del agua al gasto total es modesto y no afecta a la clasificacin de bienestar de los hogares10. d) Arriendo: se emplea el alquiler pagado por los hogares como una medida que refleja el "flujo de servicios que el hogar recibe de la ocupacin de su vivienda" (Deaton y Zaidi, 2002: p.38). En la ECV se pregunta a los hogares que tienen vivienda propia cul seria su gasto en arriendo si tendran que pagar alquiler por el lugar en el que viven (alquiler implcito). Esta informacin adems del gasto en alquiler efectivo (se refiere a los hogares que tienen un gasto en alquiler) se incluyen en el gasto en arriendo. e) Combustibles, electricidad, velas, telfono f) Otros gastos no alimenticios: se refieren a los gastos que se ubican en la seccin 8 de manera semanal, mensual, trimestral y anual. 1.2. Lnea de pobreza La lnea de pobreza es el punto de corte a partir del cual se puede identificar a la poblacin pobre de la no pobre (Coudouel et.al, 2002). Para el presente trabajo la lnea de pobreza es monetaria, ya que se deriva del nivel de consumo de los hogares. Para su clculo se divide la lnea de indigencia con el coeficiente de Engel. En esta seccin se examina la obtencin de la lnea de pobreza comparable entre las cuatro rondas de la ECV, para lo cual se detallan los pasos que se llevaron a cabo para el clculo de la lnea de indigencia y el coeficiente de Engel. 1.2.1. Lnea de Indigencia o Extrema Pobreza El mtodo del Nivel de Indigencia y Canasta Bsica de Alimentos, representa uno de los mtodos ms conocidos y frecuentemente utilizados para establecer una lnea de indigencia cuyo nivel permita satisfacer los requerimientos mnimos de alimentacin, adems de definir los niveles de pobreza extrema. Este mtodo define una canasta bsica de alimentos y su costo; y, adems, enfatiza los hbitos prevalentes de consumo de los hogares. 1.2.1.1. Requerimientos energticos medios de la poblacin Para poder plantear adecuadamente una lnea de referencia bajo la cual exista deficiencia calrica, es

10

La proporcin del gasto en agua de los hogares respecto al gasto total en promedio no llega al 2%. Adicionalmente, se realiz el ejercicio de imputar el precio pagado a carros repartidores a los hogares que reportan pagar agua, y el ranking de bienestar de los hogares no se vio afectado.

43

indispensable definir cul es la necesidad energtica media por persona al da del pas. Para este propsito se utiliz la metodologa propuesta en el Manual para planificadores y nutricionistas de la FAO 1996, en el cual se detalla paso a paso el mtodo para estimar las necesidades nacionales de energa. En la Tabla 1 se muestra el procedimiento: las necesidades de energa de la poblacin se obtienen al dividir la suma de la columna "necesidades de energa de todo el grupo de edad" con la suma de la columna "poblacin Censo de Poblacin y Vivienda 2001", tanto para hombres como para mujeres. De esta operacin se obtuvo un valor igual a 2141 Kilocaloras/persona/da11. Tabla 8: Necesidades Energticas Medias
Necesidades Individuales medias total (Kilocaloras/da) (0-9 aos C*F) (>10 aos D*E) (G) H 828 1.177 1.331 1.406 1.520 1.638 1.734 1.793 1.917 1.886 2.088 2.095 2.180 2.297 2.428 2.537 2.528 2.618 2.856 2.828 1.922 M 785 1.187 1.255 1.397 1.509 1.540 1.660 1.642 1.691 1.730 1.869 1.914 1.974 1.981 2.087 2.053 2.057 2.069 2.080 2.125 1.765 Necesidades de Energa de todo el grupo de edad (Kilocaloras/da) *10^6 (B*G) (H)

Grupos de Edad (A)

Poblacin Censo de Poblacin y Vivienda del 2001 (B)

Peso Medio (Kg) (C)

Metabolismo Basal (MB) basado en el peso (D)

Nivel de Actividad Fsica (NAF) (E)

Aporte Energtico Kilocaloras/Kg (F)

H 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18-29 30-59 60 y ms Total 120.000 135.559 144.246 137.030 141.741 133.649 134.485 141.016 144.709 135.264 139.352 135.872 140.093 134.433 129.521 125.849 126.389 124.228

M 117.209 131.046 139.939 131.994 138.096 129.211 132.415 136.425 141.973 132.974 134.614 130.429 134.717 132.191 129.817 127.208 127.723 124.214

H 7,60

M 7,20

H 109 108 104 99 95 92 88 83 77 72

M 109 113 102 95 92 88 83 76 69 62

H 99,41 159,58 192,02 192,64 215,45 218,86 233,14 252,81 277,45 255,16 291,00 284,65 305,36 308,80 314,53 319,32 319,56 325,23

M 91,99 155,49 175,57 184,33 208,36 198,98 219,81 223,96 240,01 230,02 251,60 249,65 265,99 261,81 270,90 261,10 262,78 256,94

10,90 10,50 12,80 12,30 14,20 14,70 16,00 16,40 17,80 17,50 19,70 20,00 21,60 21,60 24,90 24,50 26,20 27,90 30,60 31,70 1.187 32,40 35,70 1.218 36,50 40,00 1.290 41,40 41,60 1.376 46,90 47,80 1.472 52,30 48,10 1.566 53,10 49,80 1.580 56,30 50,40 1.636 1.133 1.182 1.234 1.254 1.329 1.333 1.354 1.361 1.246 1.273 1.132 1,76 1,65 1,72 1,62 1,69 1,60 1,67 1,58 1,65 1,57 1,62 1,54 1,60 1,52 1,60 1,52 1,82 1,67 1,82 1,67 1,51 1,56

1.268.948 1.332.004 58,20 51,00 1.569 1.793.347 1.859.387 58,20 51,00 1.554 532.622 574.669 58,20 51,00 1.273

3.624,64 2.770,99 5.072,48 3.951,96 1.023,58 1.014,37 14.286 11.747

6.018.353 6.138.255

H = Hombres, M = Mujeres
Fuente: INEC - Censo de Poblacin y Vivienda 2001, FAO - Necesidades Humanas de Energa 1996

2.141

Kilocaloras/persona/da

1.2.1.2. Canasta de alimentos y poblacin de referencia con requerimientos calricos esenciales Una vez establecida la norma calrica (2.141 Kilocaloras/persona/da) se debe obtener una canasta bsica de alimentos y una poblacin de referencia que cumpla con dichos requerimientos.
11 Los datos de poblacin que se muestran en la tabla 1, fueron obtenidos del censo de poblacin y vivienda 2001. Los datos del peso medio, metabolismo basal, nivel de actividad fsica y aporte energtico, fueron tomados del manual para para planificadores y nutricionistas, FAO 1996.

44

CANASTA DE ALIMENTOS Para la seleccin de los tems que componen la canasta, se consider a aquellos productos alimenticios que son comunes y similares en todas las rondas de la ECV. Se define como tem comn a aquel cuya pregunta es exactamente la misma en todos los levantamientos; y se define como tem similar a aquellos productos que se juntaron o desglosaron en los distintos formularios de encuesta. Dentro de los productos similares se consideraron a los siguientes: mantequilla, margarina, chocolate, cocoa, pollo, presas de pollo, harina de trigo, harina de maz, harina de pltano, harina de haba. El problema en la construccin de la canasta se encuentra en los tems similares, que en una rondas de la encuesta se preguntan agrupados y en otras desglosados, aunque es un problema que puede afectar la comparabilidad del agregado se consider ver la forma de incluirlos en vista de que son bienes importantes dentro del consumo alimenticio de los hogares. Las diferencias en las rondas, son las siguientes: las ECV de 1995 y el 2006 son parecidas en cuanto a que mantienen desagregados los tems harina de trigo, harina de maz, harina de pltano, harina de haba; mientras que las ECV de 1998 y 1999, tiene un solo tem "harinas" donde se incluyen las anteriores. De igual manera los tems mantequilla y margarina, se encuentran desagregados en la ECV 1995 y 2006; y estn unidos en la ECV 1998 y 1999 como "margarina o mantequilla". Lo mismo pasa con pollo entero y presas de pollo, desagregados en la ECV 1995 y 2006, y unidos en la ECV 1998 y 1999 como "pollo entero y presas de pollo". Igualmente los productos chocolate y cocoa se encuentran separados en la ECV 1995 y 2006; y unidos en la ECV 1998 y 1999, como "chocolate y cocoa". La propuesta es que para estos tems, el agregado de la ECV de 1995 y 2006 es evaluado en una canasta que tiene los tems comunes y los tems similares de manera desagregada; mientras que en la ECV 1998 y 1999, se incluyen adems de los tems comunes, los tems similares pero de manera agrupada. Para llegar a esta propuesta, previamente se realiz el ejercicio emprico de estimar la lnea de indigencia para todas las rondas de la ECV, con dos tipos de canastas, una canasta donde adems de los tems comunes se incluyan los tems similares desglosados y otra en donde adems de los tems comunes se incluyan los similares agrupados12. En este ejercicio, se encontr que para las encuestas en donde los tems similares se encuentran desglosados, se subestimaba el valor de la lnea de indigencia, cuando se utilizaba una canasta de tems similares agrupados. De igual manera, se determin, que para las encuestas donde los tems similares se encuentran agrupados, se subestimaba el valor de la lnea de extrema pobreza, cuando se utiliza una canasta de tems similares desglosados. Por esta razn, se determinaron las lneas de extrema pobreza para las rondas dos y cinco, utilizando la canasta con tems similares desglosados y, para las rondas tres y cuatro, la canasta con tems similares agrupados. Por otro lado, es importante mencionar que si bien la obtencin de esta canasta esta relacionada solamente con fines de medicin de la pobreza13, se puede observar que la canasta construida presenta el aporte proporcional en caloras de cada macronutriente dentro de los lmites para una alimentacin saludable. Donde la norma de una dieta saludable debe contener: ? Porcentaje de caloras provenientes de las protenas = 11 - 14% ? Porcentaje de caloras provenientes de grasas = 20 - 30% ? Porcentaje de caloras provenientes de carbohidratos = 56 - 69% La tabla 2 muestra la composicin de la canasta segn grupos de alimentos. Se puede apreciar que el 43.8% de las caloras son provenientes del grupo, correspondiente a cereales y productos derivados, y en el otro extremo el grupo

12

Ntese que tener dos canastas diferentes implica que el factor de ajuste de cada canasta para llegar a la norma calrica de 2.141 kilocalora/persona/da va a ser diferente, de hecho el ajuste fue mayor para aquella canasta con tems similares agrupados. 13 Este mtodo quiere determinar una medicin monetaria de lnea de pobreza a travs de los requerimientos calricos que sirven como norma. No es un mtodo en que se considera la desnutricin o mal nutricin como lmite para medir pobreza. Este mtodo alcanza una medida de pobreza de consumo, ms que de desnutricin. Si se quisiera medir desnutricin, se tendra que ver la ingesta de nutrientes relativo a los requerimientos, y no el gasto en consumo o ingreso. Este mtodo logra un valor monetario de la lnea de pobreza al cual se encuentran necesidades bsicas Ravallion (1998: 10).

45

de pescados y mariscos aportan con el 1.1% de las caloras. Tabla 2: Composicin de la canasta segn grupos de alimentos
Caloras Grupos de Alimentos
Cereales y productos derivados Carnes y preparados Pescados y mariscos Queso, Leche y huevos Grasas y aceites Frutas, Tubrculos, Hortalizas y otros Azcar y similares

Aporte Gramos Caloras 23,4% 43,8% 4,8% 1,6% 13,0% 2,8% 42,4% 12,0% 100,0% 5,1% 1,1% 6,6% 12,8% 19,7% 10,9% 100,0%

Gramos Caloras Protenas 264,6 938,2 96,84 54,8 17,8 147,2 31,6 479,4 136,1 1131,4 108,6 22,6 142,2 274,4 421,6 233,4 2141,0 48,44 14,20 34,54 0,33 52,20 0,00 246,56

Grasas Carbohidratos 37,47 803,94 59,32 8,37 85,48 273,87 15,59 0,00 480,09 0,84 0,00 22,17 0,21 353,80 233,40 1414,35

Total

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboracin: Wladymir Brborich

Es importante, adicionalmente, conocer el aporte de las caloras provenientes de los macronutrientes. Para ello se determina los gramos de protenas, grasas y carbohidratos por cada 100 gramos de producto alimenticio. Con la informacin anterior y conociendo que 1 gramo de protena contiene 4 caloras, 1 gramo de grasa contiene 9 caloras y 1 gramo de carbohidratos contiene 4 caloras, se determina la composicin de la canasta en torno a las caloras segn su procedencia (protenas, grasas y carbohidratos). La tabla 3, muestra el valor en el que se encuentra el aporte calrico de cada macronutriente. Los valores obtenidos, se ubican dentro de los rangos establecidos como adecuados en la construccin de canastas. Estos rangos han sido obtenidos de estudios similares realizados en Venezuela, Panam y Chile14. Tabla 3: Distribucin de las caloras segn su procedencia
Norma recomendada 11% - 14% 20% - 30% 56% - 69% Caloras provenientes Protenas Grasas Carbohidratos Composicin real de la canasta 11,5% 22,4% 66,1%

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboracin: Wladymir Brborich

Segn recomiendan las normas, la canasta debe presentar valores de caloras provenientes de las protenas entre el 11 y 14%. La canasta llega al 11.5%. Las caloras provenientes de las grasas, deberan estar dentro de un rango del 20 al 30%. La canasta proporciona un aporte del 22.4%, que est dentro del rango recomendado. Finalmente, las caloras que provienen de los carbohidratos se deben encontrar en un rango del 56 al 69%. La canasta cubre el 66%. Por lo que se puede concluir que los resultados obtenidos de la canasta, cumplen con los requerimientos de macronutrientes.

14

Vase: Elaboracin de la Canasta Alimentaria Normativa. Comit de Estadsticas Econmicas, Subcomit de Alimentacin, Venezuela 2002. Canasta Bsica de alimentos para los Distritos de Panam y San Miguelito. Ministerio de Economa y Finanzas, Ministerio de Trabajo y Desarrollo laboral. Ministerio de salud y contralora General de la repblica Panam 2002. Requerimientos nutricionales. Departamento de Nutricin. Facultad de Medicina. Universidad de Chile.

46

POBLACIN DE REFERENCIA Para determinar los hogares que consumen el estndar (2141 kilocaloras/persona/da), se dividi al consumo por persona del hogar (en trminos monetarios) en 40 partes iguales, y el promedio del grupo 12 al 27, proporcion 2132.6 kilocaloras/persona/da (el ajuste al estndar es tan slo del 0.39%)15. De manera, que para determinar la lnea de indigencia se va a considerar esta poblacin de referencia. 1.2.1.3. Valoracin de la Lnea de Indigencia o Extrema Pobreza Despus de establecer un estndar calrico por persona por da (2.141 kilocaloras/persona/da), construir una canasta de alimentos y seleccionar una poblacin de referencia que consuma el estndar, se debe obtener el precio por calora (de la misma poblacin de referencia) de cada uno de los tems de alimentos que componen la canasta. Dichos precios por calora corresponden a la combinacin entre regin y rea residencial16. Este procedimiento es comn para todas las rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida. Luego de determinar los precios por calora de cada una de las rondas de la ECV, se multiplican estos precios por las caloras de cada producto, obtenindose la valoracin monetaria de la canasta, para todas las rondas. En la tabla 4 se resumen los valores de las lneas de extrema pobreza calculadas17. Tabla 4: Evolucin de la Lnea de Extrema Pobreza
ECV R2 (1995) LI ($ corrientes / persona / quincena) 13,8 ECV R3 (1998) 13,14 ECV R4 (1999) 11,62 ECV R5 (2006) 15,96

Fuente: INEC-ECV 2da hasta 5ta Ronda Elaboracin: Wladymir Brborich

Para obtener una lnea de indigencia o de extrema pobreza nacional, se utiliza el siguiente procedimiento (tabla 5, se realiza el ejemplo con la quinta ronda de la ECV). En primer lugar, se debe obtener la distribucin de la poblacin para cada dominio de la encuesta, lo que significa encontrar el cociente entre la poblacin de cada dominio y la poblacin total. En segundo lugar, se obtiene el producto de cada lnea de indigencia por su respectivo aporte poblacional. La lnea de extrema pobreza nacional es la suma de los productos mencionados en el paso anterior, en ejemplo de la tabla correspondiente a la ECV quinta ronda, la lnea de extrema pobreza por persona/da corresponde a 1.064180634 dlares. Adicionalmente, se construye el deflactor de precios geogrficos (variable denominada INDEX en la tabla 5), que es el cociente entre las lneas de indigencia de cada dominio y la lnea de indigencia nacional. Al agregado de consumo, se le divide para este deflactor y se obtiene un agregado nacional, que incorpora las diferencias de los precios geogrficos.

15 La

poblacin de referencia llega a un consumo de 2.132.6 kilocaloras/persona/da, y la norma es de 2141 kilocaloras/persona/da. Es decir, el ajuste fue (2.141-2.132.6)/2.132.6, que es 0.39% 16 Las combinaciones entre regin y rea residencial son: Costa urbana, Costa rural, Sierra urbana, Sierra rural, Amazona urbana y Amazona rural. Para las Encuestas de Condiciones de Vida cuarta ronda, no se incluy el dominio Amazona, razn por la que, slo existen las 4 primeras combinaciones. 17 Para efectos comparativos, el agregado de consumo ha sido deflactado temporalmente para los meses de abril, mayo y junio con lo que se tiene una lnea de indigencia corriente para esos perodos. Para esta tabla y su objetivo comparativo se presentan las lneas en dlares por lo tanto lo que se ha hecho es convertir las lneas en sucres de los aos 1995, 1998 y 1999 con el respectivo tipo de cambio de este periodo.

47

Tabla 5: Clculo de la lnea de indigencia nacional y deflactor de precios geogrficos (quinta ronda de la ECV)
Regin rea Poblacin Aporte LI Aporte LI INDEX

Costa Sierra Amazona

Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano

Pas

1.924.001 4.223.450 2.447.599 3.013.139 353.653 194.766 12.156.608

0,1583 0,3474 0,2013 0,2479 0,0291 0,0160 1,0000

1,0476 1,0842 1,0477 1,0552 1,0874 1,0969

0,165805588 0,376674364 0,210942908 0,261550387 0,031633591 0,017573796 1,064180634

0,984443808 1,018816027 0,984513607 0,991592563 1,021805426 1,030740892

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboracin: Wladymir Brborich

1.2.2 Coeficiente de Engel Para obtener el coeficiente de Engel, se determina la proporcin del consumo en alimentos en relacin al consumo total. Posteriormente se selecciona a los hogares que se encuentran entre la banda del +/- 10% de la lnea de indigencia (es decir, la lnea austera), y se obtienen 10 coeficientes de Engel18. El coeficiente de Engel final es el promedio de los coeficientes obtenidos para la banda. 1.2.3 Lnea de Pobreza Como se mencion anteriormente, para determinar la lnea de pobreza se divide el valor de la lnea de indigencia para el coeficiente de Engel. Las lneas de extrema pobreza, pobreza y el coeficiente de Engel en cada ronda se muestran en la tabla 6, a manera de resumen. Tabla 6: Evolucin de las Lneas de Indigencia y Coeficiente de Engel
ECV R2 (1995) LI ($ corrientes / persona / quincena) Engel (%) 13,8 ECV R3 (1998) 13,14 ECV R4 (1999) 11,62 ECV R5 (2006) 15,96

57,0

57,7

54,1

56,4

Fuente: INEC-ECV 5ta Ronda Elaboracin: Wladymir Brborich

Hasta antes de la crisis, 1995, la lnea de pobreza en trminos de dlares corrientes se encontraba cercano a los $24.1 (por persona cada 15 das). En el momento de la crisis la canasta en dlares corrientes disminuy en $2.6, lo que estara relacionado con la alta inflacin y la devaluacin acelerada. Posterior a la crisis, existi un reajuste de precios, debido al cambio del sistema monetario y es as que la misma canasta actualmente cuesta $6,8 ms en trminos corrientes, en relacin a 1999. Es decir, la canasta en la actualidad cuesta 32% ms que en 1999 y 17% ms que en 1995.

18

Se tienen 10 coeficientes de Engel, un promedio por cada punto porcentual alrededor de la lnea de indigencia hasta completa la banda de +/- 10.

48

ANEXO 2
Los ndices que se presentan a continuacin fueron tomados de la recopilacin realizada por Gradn y del Ro (2001a).

ndices de Pobreza
La incidencia de la pobreza, tambin conocida como Headcount ratio, es la proporcin de individuos que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza en relacin al total de la poblacin, la frmula que se utiliza para su clculo es como sigue:

H = q /n
Donde q es el nmero total de pobres y n es el total de la poblacin. Este ndice es muy sencillo pero tiene ciertos inconvenientes puesto que no dice nada acerca de la intensidad y la desigualdad entre los pobres, no se ve alterado si todos los individuos pobres se vuelvan ms pobres o si al menos uno ha mejorado su condicin pero no ha salido de la pobreza. Este ndice no toma en cuenta la desigualdad entre los pobres. Los ndices ms completos, tales como el de Sen, Thon y FGT, pierden sencillez a costa de su completitud. A continuacin se describe la familia de ndices FGT, que es la ms utilizada. La familia de ndices FGT dan una medida de sensibilidad distinta a cada uno de los componentes del dficit de los individuos para alcanzar la lnea de pobreza. El ndice se formula de la siguiente manera:

Donde es el parmetro de aversin a la pobreza, el cual tomar valores grandes si el peso que se le desea dar a los individuos ms pobres es mayor. Este ndice es la generalizacin del algunos otros ndices, por ejemplo: FGT(0)=H.

ndices de Desigualdad
La herramienta ms utilizada para hacer comparaciones de distribuciones de renta (consumo) es la curva de Lorenz, la cual seala la proporcin de renta respecto del total que posee cada porcentaje de la poblacin una vez que sta ha sido ordenada en forma ascendente en funcin de su renta (consumo). La representacin formal se realiza como sigue:

Sin embargo, la curva de Lorenz no es estrictamente comparable cuando las distribuciones tienen distintas medias. Para saltar este obstculo, Shorrocks(1983) avanza en este sentido y establece la curva de Lorenz Generalizada, que se basa en la curva de Lorenz multiplicada por la media de la distribucin. La definicin formal es como sigue:

49

Otra herramienta para medir desigualdad es el ndice de Gini uno de los ms utilizados a la hora de medir la magnitud de la desigualdad. Su popularidad se debe a que, intuitivamente, es muy fcil recordar que se calcula como el doble del rea que se encuentra por debajo de la recta de igualdad y por encima de la curva de Lorenz relativa. Su definicin formal es como sigue:

Existen otros ndices que nos proporcionan una medida de la desigualdad tales como la familia de ndices de Theil y los de Atkinson, sin embargo, no se har una revisin en este estudio.

50

ANEXO 3
A continuacin se presenta el marco metodolgico para la elaboracin de los mapas de pobreza, tomado del Estudio "Mapa de Pobreza y Desigualdad en Ecuador" realizado por el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador y el Banco Interamericano de Desarrollo en el 2008.

Marco Metodolgico
Los mapas de pobreza se basan en la metodologa de reas pequeas propuesta por Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003) y la idea bsica para su construccin consiste en: (a) estimar modelos de prediccin del logaritmo del consumo familiar per cpita con la informacin de la encuesta de hogares, empleando variables independientes que existen y son similares en la encuesta y el censo o de fuentes externas que pueden ser incorporada a ambas; (b) aplicar los parmetros estimados de estos modelos a la informacin del censo para predecir el consumo per cpita de cada hogar censado; y, (c) sobre la base de estas predicciones, construir indicadores de pobreza y desigualdad para diferentes subgrupos de la poblacin definidos geogrficamente. La aplicacin de esta metodologa, adicionalmente, implica abordar aspectos complejos relacionados con la necesidad de reducir los efectos de la ubicacin geogrfica sobre los niveles de consumo, la existencia de heterocedasticidad en los errores de los modelos, las simulaciones empleadas para obtener las estimaciones de los indicadores, entre otros. Las actividades realizadas para construir los mapas de pobreza de Ecuador pueden agruparse en las siguientes etapas: Etapa de seleccin de variables predictoras para los modelos de consumo (i) Fuentes de informacin. La informacin bsica provino del VI Censo de Poblacin y V de Vivienda 2001 y de la Encuesta de Condiciones de Vida - Quinta Ronda 2005-2006. Antes de utilizarla se evalu la cobertura temtica y los alcances geogrficos de ambas fuentes, el tamao de la muestra y representatividad estadstica de la encuesta, as como la coherencia del diseo muestral de la encuesta y las agrupaciones geogrficas utilizadas para la ejecucin del censo. A partir de este anlisis se decidi descartar las observaciones de la base de datos del Censo correspondientes a las viviendas colectivas para obtener un universo de estudio similar a la encuesta y se cre una variable que identific a las unidades primarias de muestreo en la encuesta y su correspondiente agrupacin en el censo19. Tambin se utiliz la informacin de otras fuentes de informacin para reducir el efecto de la ubicacin geogrfica sobre los niveles de consumo de los hogares, el cual puede estar presente incluso despus de considerar al conjunto de variables predictoras relacionadas con las caractersticas socioeconmicas y demogrficas de los hogares y sus miembros. Como se sabe, si no se considerara este efecto podra sobreestimarse artificialmente la precisin de las estimaciones obtenidas20. En este sentido, siguiendo la experiencia en la construccin de mapas de pobreza con este mtodo21, adems de la inclusin de los promedios de las variables predictoras calculados a nivel de parroquias con los datos del censo, se utiliz la informacin correspondiente a los registros del Sistema Nacional de Estadsticas Educativas (SINEC_MEC) del Ministerio de Educacin y Cultura perodo 2004-2005, sobre establecimientos educativos; los registros de Estadsticas de Recursos y Actividades de Salud (ERAS_INEC) ao 2005, sobre establecimientos de salud; informacin del mapa potencial de formaciones vegetales (Sierra, 1996) y mapa de uso del suelo (Alianza Jatunsacha - CDC, 2001), sobre tipo de suelo a nivel cantonal del ao 2003; y del SIISE con fuente Censo 2001, sobre densidad poblacional a nivel de parroquia22.
Esta variable fue construida para identificar con un mismo cdigo a la provincia, cantn, parroquia, zona y sector censal. Elbers , Chris, Lanjouw, Jean O. and Lanjouw, Peter. January 2003 Micro-level estimation of poverty and inequality, Econometrica Vol. 71(1): 355-64. 21 Demombynes, Gabriel, Elbers, Chris, Lanjouw, Jean O. and Lanjouw, Peter, (March1, 2007) "How Good a Map? Putting Small Area Estimation to the Test" World Bank Policy Research Working Paper No. 4155 22 Para la superficie parroquial que es insumo para la densidad poblacional, la fuente es Ecociencia y Sistema de Monitoreo Socioambiental SIISE.
20 19

51

(ii) Medida de bienestar y lneas de pobreza. La medida de bienestar individual que se utiliz fue el consumo familiar per cpita dadas sus ventajas para capturar la dimensin monetaria de la pobreza respecto al ingreso. Pudo haberse optado por utilizar el consumo "por adulto equivalente" como medida de bienestar para mostrar de mejor manera la distribucin de los gastos al interior de los hogares. Sin embargo, se opt por el consumo per cpita debido a que es la medida que se utiliza en Ecuador para obtener la medicin oficial de la pobreza. Los valores de la canasta bsica de consumo de alimentos (lnea de pobreza extrema) y los de la canasta de consumo total (lnea de pobreza total), utilizados para distinguir a la poblacin entre pobres extremos, pobres no extremos y no pobres basado en el gasto de consumo familiar por persona, fueron las siguientes (expresados en dlares mensuales por persona): lnea de pobreza extrema 31.92 y lnea de pobreza total 56.6423. (iii) Preguntas comunes. Considerando la forma en que fueron formuladas las preguntas y las opciones de respuesta en los cuestionarios de ambas fuentes se detectaron y seleccionaron 47 preguntas similares para la creacin de variables predictoras (casi la totalidad de la preguntas del censo), las cuales se refieren al material predominante de las viviendas, tenencia y tipo de servicios bsicos, conformacin de los hogares, caractersticas demogrficas, educacin, lugar de nacimiento, fecundidad y mortalidad, estado civil y condicin laboral de los miembros del hogar. (iv) Variables predictoras. A partir de las preguntas comunes se generaron variables que expresen la misma informacin en ambas fuentes. Se tuvo en consideracin que a pesar que la formulacin de las preguntas en los cuestionarios pudiera ser idntica o muy similar, la unidad de anlisis, conceptos investigados y opciones de respuesta de cada fuente podran no ser las mismas. Por ejemplo, algunas preguntas comunes diferan en trminos de la edad de la poblacin de referencia, la unidad de anlisis (vivienda u hogar) o de las opciones de respuesta. En este sentido, a partir del anlisis de la formulacin de las preguntas, y de la informacin contenida en los manuales del entrevistador, se construyeron alrededor de 260 variables comunes a nivel de hogar, recodificando y transformando las opciones de respuesta de las preguntas seleccionadas para lograr que expresaran los mismos conceptos y unidades de anlisis. Asimismo, se tuvo en consideracin que las variables pudieran expresarse en forma cuantitativa y/o categrica, y relacionarse con el consumo de manera aditiva o multiplicativa, lineal, logartmica, cuadrtica, cbica, etc.. (v) Similitud estadstica de variables. A partir de este paso el procedimiento se efectu de manera independiente para cada una de las 20 reas geogrficas representativas de la V ronda de la ECV: 15 provincias de las regiones Costa y Sierra, un dominio que agrupa las seis provincias de la regin Amazona, y las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Machala24. Debido a que las fechas de recoleccin de los datos de la encuesta y el censo difieren de manera considerable, y a pesar de la homologacin de las preguntas y conceptos efectuada en la etapa anterior, fue necesario probar estadsticamente la similitud de las variables antes de ser incorporadas en los modelos (una premisa bsica de la metodologa es que las variables creadas en ambas fuentes deben expresar la misma informacin). El criterio seguido fue el siguiente25: (a) se calcul para cada uno de los 20 dominios de estudio

Las lneas de pobreza y extrema pobreza fueron parte de la homologacin de los indicadores de pobreza entre el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC), el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (MCDS-SIISE), la Secretaria Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), y el Centro de Investigaciones Sociales del Milenio (CISMIL), a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005-2006. 24 Para las anteriores rondas slo era posible obtener estimaciones confiables a nivel de las dos ciudades principales, Quito y Guayaquil; y a nivel de zonas urbanas y rurales para las regiones Sierra, Costa y Amazona (solo para las dos primeras regiones en la IV Ronda). Cabe aclarar que para esta V Ronda las estimaciones a nivel de provincia no son confiables si no se considera la parte de la muestra que corresponde a las cuatro ciudades autorrepresentadas. 25 Similar a lo efectuado en Mistiaen y otros Putting welfare on the map in Madagascar, Africa Region Working Paper Series No. 34, julio de 2002.

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el promedio censal de las variables y el promedio e intervalo de confianza al 95% correspondiente a la encuesta26, (b) se defini como variables similares, y por tanto como predictoras potenciales, a aquellas cuyo promedio censal se encontraba dentro del intervalo de confianza correspondiente a la encuesta. No fueron consideradas en estas pruebas y, por tanto, se descartaron como predictoras, a aquellas variables dummy cuyo promedio en la encuesta o censo fue menor al 3% o mayor al 97%. Esto ltimo se hizo con el propsito de asegurar que los valores de las variables elegidas muestren alguna variacin que pueda influir en los cambios en el consumo o el ingreso. Etapa de construccin de los modelos de consumo o ingreso Los modelos de consumo se construyeron siguiendo a Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003), quienes parten de la expresin: ln ysh = E[ln ysh| xsh ]+ ush, donde ln ysh es el logaritmo del consumo per cpita del hogar h en el segmento s (en este caso el sector censal), xsh es un vector que expresa las caractersticas observadas de este hogar y de sus miembros (capta la heterogeneidad observada del consumo) y ush es una variable aleatoria con una distribucin F(0,? la heterogeneidad no observada del consumo). ) (capta Este modelo es simplificado usando una aproximacin lineal de E[ln ysh| xsh] y descomponiendo ush en dos partes independientes y no correlacionados con las xsh: ln ysh = xsh'?s + esh, donde ? vector de parmetros a +n es el estimarse, ns representa al componente geogrfico de ush, comn a todos los hogares de un segmento (capta la heterogeneidad debido a la residencia en distintos segmentos) y esh es el componente de ush especfico a cada hogar (capta la heterogeneidad debido a otras razones no observadas con la encuesta, el cual podra presentar heterocedasticidad). Los modelos se estimaron con el mtodo de mnimos cuadrados generalizados (MCG) utilizando la informacin de 27 la encuesta de hogares, luego de estimar la matriz de varianza y covarianza, S .

Etapa de estimacin de indicadores

Con los parmetros estimados (las "b " y la correspondiente matriz de varianza y covarianza obtenidas con el MCG, las " " y la correspondiente matriz de varianza y covarianza, y la varianza de ns) y las caractersticas de cada hogar observadas en el censo se generaron los valores estimados del consumo. Estos valores se obtuvieron 100 veces utilizando la expresin:

donde el supra-ndice "s" indica la versin simulada de cada parmetro o variable y las xsh se refieren a las caractersticas de los hogares observadas en los censos que son estadsticamente similares a las observadas en la encuesta y que muestran una relacin significativa con el consumo. Se consider que los valores simulados de b , ns, y esh se obtienen de manera aleatoria: (a) b distribucin normal, con media con una y, (b) ns 28 con una distribucin normal o t, con media cero y varianza como la indicada anteriormente , y (c) esh, con una distribucin normal o t, con media cero y una varianza definida en el paso (vii) del Anexo 2 (asumiendo tambin que los valores simulados de "" en B=exp(Zsh's) se distribuyen normalmente con media y una var( ).

Esto se hizo considerando la informacin del diseo muestral de la encuesta de hogares para estimar el promedio y el intervalo de confianza de cada variable (se utilizaron los comandos para el anlisis de encuestas del paquete estadstico Stata). El resultado de esta prueba implica que las variables seleccionadas son estadsticamente similares en la fecha de la encuesta o en la del censo y, por consiguiente, es posible utilizarlas en los modelos de prediccin ya que reflejan la misma informacin. 27 Teniendo en consideracin las ponderaciones a nivel de poblacin, ya que las variables de los modelos se expresan a nivel de hogar. 28 Se examinaron las distribuciones de los dos componentes de los errores (con los comandos sktest y kdensity del Stata) despus de hacer las regresiones finales de la segunda etapa para determinar a cual distribucin (entre la normal y t con diferentes grados de libertad) se asemejaba ms. En todos los casos fue la normal la que ms se ajust.

26

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De este modo, las estimaciones puntuales de los indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de reas pequeas corresponden al promedio de las 100 simulaciones efectuadas para cada hogar dentro de cada rea y el estadstico de error corresponde a la desviacin estndar de estas simulaciones29. En total se estimaron tres medidas de pobreza (incidencia, intensidad y severidad, las medidas FGT), cuatro medidas de desigualdad del consumo o el ingreso (el coeficiente de Gini, promedio del logaritmo de la desviacin, ndice de Theil y la mitad del cuadrado del coeficiente de variacin, las medidas de entropa generalizada) y 11 medidas del consumo (consumo per cpita promedio y el de cada decil). Debido a que en el marco de la encuesta no se levant informacin para las Islas Galpagos y las zonas no delimitadas, los datos de estas reas no estn contenidas en ninguno de los modelos estimados en la segunda etapa. Sin embargo, como la informacin para estas zonas existe en el censo, las estimaciones de pobreza y desigualdad a nivel de reas menores para estas regiones se obtuvieron aplicando los parmetros estimados que corresponden a los modelos de Manab y la regin de Amazona, y a la informacin censal de las Islas Galpagos y zonas no delimitadas, respectivamente. Este proceso asume que las relaciones entre las variables independientes y el consumo es similar en los modelos seleccionados y en las regiones a las que se aplicaron sus parmetros.

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Las estimaciones de la segunda etapa fueron realizadas con los programas SPSS y POVMAPPACKER, y la tercera etapa correspondiente a las simulaciones de los indicadores de pobreza y desigualdad con el POVMAP .

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BIBLIOGRAFA
Coudouel, A., S. Jesko y Q. Wodon (2002) "Medicin y anlisis de la pobreza", Banco Mundial, Washington D.C.. Elbers, C., J. Lanjouw, y P Lanjouw (2003) "Micro-level estimation of poverty and inequality", . Econometrica 71(1): 355-64. Len, M. y R. Vos (2000) "La Pobreza Urbana en el Ecuador 1988-1998: Mitos y Realidades". Estudios e Informes del SIISE, Secretara Tcnica del Frente Social, Quito. Secretaria Tcnica del Frente Social (2005) "Erradicar la pobreza extrema y el hambre", en Secretara Nacional de Objetivos del Milenio (coord) Primer Informe ODM, pp. 11-15. Vos, R. (1998) "Hacia un sistema de indicadores sociales". Documentos de Trabajo del SIISE No.1, Secretara Tcnica del Frente Social, Quito. Vos, R. (ed) (2003) Quin se beneficia del gato social en el Ecuador? Desafos para mejorar la equidad y la eficiencia del gasto social. Quito: Ediciones-Abya Yala. World Bank (2003) "Ecuador Poverty Assessment", Washington D.C.. Atkinson, A B. (1970). On the Measurement of Inequality. Journal od Economic Theory, vol.2, pag. 244-263. Banco Mundial. (1996). Ecuador Poverty Report. Washington D.C. Barreiros, Lidia; Kouwenaar, Arend; Teekens, Rudolf; Vos, Rob. (1987). Ecuador Teora y Diseo de polticas para la Satisfaccin de las necesidades Bsicas. Instituto de Estudios Sociales. Inglaterra. Deaton, Angus. (1997). The analysis of Households surveys. The John Hopkins University Press. Baltimore. Gradin, Carlos; Del Ro, Coral. (2001a). La medicin de la pobreza. Universidad de Vigo. Gradin, Carlos; Del Ro, Coral. (2001b). La medicin de la desigualdad. Universidad de Vigo. Hentschel, Jesko; Peter, Lanjouw. (1996). Constructing an Indicator of Consumption for the Analysis of poverty. Living Standards Measurement Study. Working Paper No. 124. The Worlb Bank. Washington D.C. Len, Mauricio. (2002b). La medicin de la pobreza en el Ecuador: mtodos y fuentes. Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE). Panam, Panam.

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Captulo
CRECIMIENTO Econmico y REDUCCIN de la Pobreza
Leopoldo Tornarolli* CEDLAS **

1 INTRODUCCIN

a literatura emprica sobre crecimiento y pobreza se ha desarrollado considerablemente desde comienzos de los 90s. A partir de la mayor disponibilidad de microdatos de encuestas de hogares, numerosos trabajos se han encargado de presentar informacin destinada a mostrar si el crecimiento econmico se difundi entre todos los sectores de la sociedad y, en particular, si tambin alcanz a los individuos ms pobres1. El inters que ha suscitado la discusin sobre lo que se denomina crecimiento pro-pobre es en parte una consecuencia de la percepcin existente en muchos pases de que los beneficios del crecimiento econmico no fueron compartidos igualitariamente por toda la poblacin y, peor an, de resultados concretos que muestran que en algunas experiencias de crecimiento el bienestar de los pobres en realidad decay.

El inters en el tema no slo se ha desarrollado a nivel mundial, tambin existen numerosos antecedentes en la literatura sobre pobreza, desigualdad y crecimiento pro-pobre en Amrica Latina. La mayora de esos estudios se concentran en un pas determinado y buscan estudiar en detalle los patrones de crecimiento econmico y de evolucin de la pobreza2. Otros trabajos analizan varios pases, empleando metodologas homogneas para obtener resultados comparativos. En cualquiera de los casos, la evidencia que se obtiene es mixta, corroborndose en ocasiones el importante papel del crecimiento en la reduccin de la pobreza, mientras que en otros, como fuera dicho en el prrafo anterior, las conclusiones que se obtienen son opuestas. Este trabajo presenta evidencia sobre la evolucin conjunta del crecimiento, la pobreza y la desigualdad en Ecuador, en el perodo 1995-2006. En particular, el trabajo se concentra en el estudiar en que medida el crecimiento fue (o no) pro-pobre. El debate sobre el rol del crecimiento econmico en la reduccin de la pobreza es importante para cualquier pas, pero lo es ms an para un pas de Amrica Latina como Ecuador, ya que la regin se caracteriza por poseer los ms altos niveles de desigualdad en la escala mundial, factor este que contribuye a que sea incierto el impacto del crecimiento en la reduccin de la pobreza. Asimismo, la influencia en la pobreza de las reformas econmicas implementadas en la mayora de los pases durante los 90s, y que permitieron a muchos de ellos crecer, es an un asunto de debate.

** 1

Investigador del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS), de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Sus temas de inters principal son aquellos vinculados a cuestiones distrivutivas y al funcionamiento de los mercados laborales. Ha participado en diversas consultoras y proyectos de investigacin conjuntos entre CEDLAS y otras instituciones como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, ltornarolli@depeco.econo.unlp.edu.ar Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Adelman y Morris (1973) y Ahluwalia (1976) constituyen las primeras contribuciones a esta literatura. Una lista no exhaustiva de los trabajos ms recientes incluye a Ravallion y Chen (1997), Baulch y McCullock (2000), Dollar y Kraay (2000), Kakwani y Pernia (2000), Morley (2001), Foster y Szkely (2001), Ravallion y Chen (2003), Kakwani y Son (2004), Lpez y Servn (2004), Ravallion (2004), Son (2004) y Gasparini y Tornarolli (2007). Los trabajos especficos para cada pas son demasiados como para incluirlos en una nota al pie. Ver World Bank (2005a) para un resumen.

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El resto del trabajo se organizar de la siguiente manera. En la seccin 2 se introducen brevemente los datos utilizados y las principales discusiones metodolgicas involucradas en la medicin de la pobreza y el crecimiento. En la seccin 3 se revisa qu ocurri, en trminos de crecimiento del ingreso y el consumo en Ecuador desde 1995 a la fecha. En la seccin 4 se estudia la distribucin de las tasas de crecimiento del ingreso y consumo entre los diferentes estratos de la poblacin utilizando curvas de incidencia del crecimiento. La seccin 5 restringe el anlisis a la cola izquierda de la distribucin: se calculan medidas de pobreza por consumo y se analiza si el crecimiento implic una reduccin en la proporcin de pobres en la poblacin y su magnitud. La seccin 6 analiza el consumo de los pobres y no el nmero de los mismos. La pregunta clave aqu ser ha estado el crecimiento asociado a un incremento en el consumo de los pobres? Se evaluar, a partir de la introduccin de medidas alternativas de crecimiento pro-pobre, si las tasas de crecimiento han sido mayores o menores para los estratos pobres en comparacin con el resto de la poblacin. Los vnculos entre crecimiento, pobreza y desigualdad en Ecuador son analizados en la seccin 7 por medio de descomposiciones y micro-simulaciones. Tambin se computan diferentes configuraciones de tasas de crecimiento neutral y polticas redistributivas necesarias para lograr objetivos determinados de reduccin en la pobreza. Finalmente, las conclusiones del trabajo son presentadas en la seccin 8.

2 DATOS UTILIZADOS
Las estadsticas presentadas en este trabajo fueron obtenidas a partir del procesamiento de microdatos de encuestas de hogares, ms precisamente se utilizaron las Encuestas de Condiciones de Vida (ECV), llevadas adelante por el Instituto Nacional de Estadstica y Censo (INEC) de Ecuador. Las tres ECV empleadas fueron la II Ronda (agosto-noviembre de 1995), la IV Ronda (octubre de 1998-septiembre de 1999) y la V Ronda (noviembre de 2005octubre de 2006). Con excepcin de la IV Ronda, que no cubre la Regin Amaznica del pas, las ECV son representativas a nivel nacional del territorio continental de Ecuador, relevndose informacin tanto de reas urbanas como rurales, as como de las regiones Costa, Sierra y Amazonia. Las tres rondas de la ECV analizadas incluyen cuestionarios muy similares, aunque no iguales. Dada esa circunstancia, su vuelve importante la discusin sobre la comparabilidad de los resultados obtenidos en diferentes rondas. En este trabajo se ha hecho un esfuerzo considerable para obtener estadsticas comparables ao a ao, a partir de definiciones estndares de las variables utilizadas y mtodos consistentes de procesamiento de los datos. Los documentos metodolgicos que acompaan este trabajo deberan ser de mucha utilidad, y son recomendados, para aquellos interesados en detalles tcnicos3. El anlisis de pobreza y crecimiento pro-pobre que se realiza en el trabajo es llevado a cabo utilizando cuatro diferentes lneas de pobreza: lneas nacionales de pobreza moderada y de pobreza extrema o indigencia. Estas ltimas dos lneas son las construidas por el INEC y utilizadas para los clculos oficiales de pobreza en el pas. Para realizar estimaciones de pobreza e indigencia con estas lneas se las debe comparar con una variable que mide el consumo per cpita de los hogares, la que tambin fue definida y construida por el INEC. Como puede verse, se dispone de informacin suficiente para construir la variable proxies del bienestar de los hogares: el consumo per cpita. La definicin de pobreza empleada muestra la incapacidad de alcanzar un nivel mnimo de consumo, que es la lnea de pobreza.

Todos aquellos interesados en consultar estos documentos pueden acceder a una copia de los mismos: ltornarolli@depeco.econo.unlp.edu.ar

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Otro aspecto a tener en cuenta es la relacin entre el consumo estimado a partir de encuestas de hogares y aquellos estimados en Cuentas Nacionales. Algunos autores y organismos, para calcular la pobreza, ajustan los consumos promedio de distintas fuentes de modo que los mismos coincidan con los datos de consumo de Cuentas Nacionales (CEPAL, 2003; Wodon et al., 2000; WDI, 2002). Sin embargo, no existe evidencia clara a favor de que dichos ajustes por consumo sean una prctica deseable, ya que la confiabilidad de los datos de Cuentas Nacionales no es, a priori, mayor que la de los provenientes de encuestas de hogares. Deaton (2003) se muestra a favor de utilizar solamente datos de encuestas de hogares para calcular pobreza, dado que los ajustes por Cuentas Nacionales tend to overstate the reduction of poverty over time, and to exaggerate poverty differences across countries. En este trabajo no se realiza ningn ajuste de ese tipo y las estimaciones de pobreza se efectan directamente a partir de encuestas de hogares. Esta decisin est en lnea con lo que realizan la mayora de los especialistas en esta rea.

3 CRECIMIENTO: EVOLUCIN DE LA MEDIA

Entre 1995 y 2005-2006 el pas tuvo un desempeo positivo en trminos de crecimiento del ingreso per cpita, con una tasa promedio de variacin anual del 2.9%, como se observa en la Tabla 3.1. Sin embargo el crecimiento no fue uniforme en el tiempo. Entre 1995 y 1999 el ingreso per cpita cay a una tasa anual del 3.4%, mientras que a partir de 1999 y hasta 2006 se recuper a tasas de 6.7% anual. Tampoco fue homognea la situacin entre los diferentes estratos de la distribucin: durante el perodo negativo la cada del ingreso parece haber afectado con mayor fuerza a los deciles intermedios de la distribucin (aquellos entre el decil 30 y el 90) que al 10% ms rico. A su vez, el 30% de los hogares ms pobres no sufrieron una cada en sus ingresos, incluso el 10% ms pobre experiment un incremento en los mismos4. En la recuperacin posterior los hogares ms beneficiados fueron los pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin. El 10% ms rico parece haber sido el menos beneficiado, en tanto que los deciles intermedios disfrutaron de un importante crecimiento en los ingresos, aunque no en los mismos niveles que los hogares ms pobres. En trminos del perodo completo el crecimiento de los ingresos fue decreciente en los deciles, aunque positivo para todos ellos. TABLA 3.1. INGRESO PER CPITA POR DECILES TASAS DE CRECIMIENTO
Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Promedio 95-99 4.9 -0.6 -2.5 -4.0 -4.9 -5.7 -6.1 -5.7 -5.6 -1.4 -3.4 99-06 12.4 10.1 9.3 9.1 8.9 9.1 9.0 8.5 8.2 4.2 6.7 95-06 9.6 6.1 4.8 4.2 3.7 3.5 3.2 3.1 3.0 2.1 2.9

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

El aumento observado es en relacin a valores muy bajos de ingresos en 1995. Las razones de esos bajos ingresos no son claras y pueden deberse a problemas de captacin de los mismos, ya que, como veremos ms adelante, el consumo de dichos hogares experiment un importante retroceso entre 1995 y 1999.

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En el caso del consumo per cpita, si bien en trminos del total de la poblacin la historia es similar a la comentada, surgen notorias diferencias al observar el interior de la distribucin. La Tabla 3.2 presenta la evolucin, por deciles, de diferentes conceptos de consumo per cpita. El primer panel muestra el crecimiento del consumo per cpita en dlares corrientes, mientras que los restantes paneles muestran la evolucin de dos conceptos consumo real: el panel del medio, el consumo per cpita en trminos de lneas de pobreza y, el ltimo, en trminos de lneas de indigencia. Si se tienen en cuenta los extremos del perodo, la tasa de crecimiento anual promedio del consumo per cpita en dlares corrientes fue de 2.3% (tasa acumulada del 28%). Sin embargo, si se analiza la evolucin del consumo real, la tasa de crecimiento de este no fue mayor al 1% anual, bajo ambas definiciones (tasa acumulada del 11%). El crecimiento del consumo per cpita, nominal o real, no fue homogneo en el tiempo o entre deciles. En el subperodo 1995-1999, donde ocurre la crisis macroeconmica, el consumo per cpita cae fuertemente (un 7.1% anual en trminos nominales y entre 3.1% y 4.4% anual en trminos reales). Entre 1999 y 2006 el consumo se recupera, compensando as la cada anterior (8.2% anual en trminos nominales y entre 3.4% y 4% anual en trminos reales). Si el anlisis se realiza por deciles se observa que el impacto de la crisis fue mayor sobre el consumo de los deciles ms pobres, en tanto que el crecimiento en el segundo sub-perodo fue mayor para los deciles ms ricos. TABLA 3.2. CONSUMO PER CPITA POR DECILES TASAS DE CRECIMIENTO
Dlares Corrientes
Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Promedio 95-99 -9.2 -8.5 -8.4 -8.4 -8.2 -8.2 -8.3 -7.8 -7.1 -5.5 -7.1 99-06 7.9 7.9 7.7 7.8 7.9 7.9 8.0 8.3 8.6 8.2 8.2 95-06 1.3 1.6 1.5 1.6 1.7 1.8 1.8 2.1 2.6 3.0 2.3

Consumo en Lneas de Pobreza

Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Promedio 95-99 -6.6 -5.9 -5.7 -5.8 -5.5 -5.5 -5.6 -5.1 -4.4 -2.7 -4.4 99-06 3.7 3.7 3.5 3.6 3.7 3.7 3.8 4.1 4.4 4.0 4.0 95-06 -0.2 0.1 0.1 0.1 0.3 0.3 0.3 0.6 1.1 1.5 0.8

Consumo en Lneas de Indigencia

Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Promedio 95-99 -5.3 -4.5 -4.4 -4.4 -4.1 -4.2 -4.3 -3.8 -3.0 -1.3 -3.1 99-06 3.1 3.1 2.9 3.0 3.1 3.1 3.2 3.5 3.8 3.4 3.4 95-06 0.0 0.3 0.2 0.2 0.4 0.4 0.4 0.8 1.2 1.7 1.0

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Aunque la evolucin del ingreso per cpita medio y el consumo per cpita medio fueron muy similares en el perodo bajo anlisis (y en los sub-perodos que lo componen), las notables diferencias observadas en la evolucin de la distribucin de ambas variables plantea importantes interrogantes. Dichas diferencias pueden explicarse por diversas razones, ya que se trata de conceptos distintos. Sin embargo, este trabajo no tiene por objetivo encontrar las respuestas a esta situacin. Adicionalmente, no puede descartarse de que hayan existido errores de medicin en la captacin de uno u otro concepto y/o que los esfuerzos realizados en este trabajo para mejorar la comparabilidad entre aos no hayan sido suficientes para mitigar los problemas de no comparabilidad debidos a cambios en los cuestionarios y la cobertura de la encuesta.

4 CRECIMIENTO: EVOLUCIN DE SU DISTRIBUCIN

Las curvas de incidencia del crecimiento, introducidas en la literatura por Ravallion y Chen (2003) son herramientas simples pero ilustrativas para analizar las tasas de crecimiento a lo largo de la distribucin del ingreso

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o del consumo. En particular, estas muestran el cambio anual proporcional en el ingreso o consumo per cpita de cada percentil de la distribucin del ingreso o consumo per cpita, respectivamente. Son utilizadas habitualmente para estudiar en qu medida los diferentes segmentos de la poblacin participan en el proceso de crecimiento (o sufren de una recesin). En una situacin ideal, se esperara que estas curvas se ubiquen por sobre el eje de abcisas, implicando la existencia de crecimiento econmico para todos los estratos, y que tengan pendiente negativa, lo que significara que el crecimiento reduce la desigualdad en la sociedad. Sin embargo, el anlisis de estas curvas debe hacerse con precaucin, ya que las mismas reflejan cambios en los ingresos y consumos que se producen por la interaccin de mltiples factores. Algunos de ellos pueden no estar vinculados directamente con el proceso de crecimiento y, sin embargo, afectar la posicin y la forma de las curvas. Si se supone una situacin en que toda la poblacin rural es pobre y la totalidad de la poblacin urbana es no pobre y, adems, que el gobierno realiza inversiones en escuelas e infraestructuras que permiten aumentar la productividad de los habitantes de reas rurales en 50% y de reas urbanas en 20%; pero en el mismo perodo se produce una cada importante del precio internacional del principal cultivo que exporta el pas, reducindose el precio percibido por los productores locales en un 50%. En esta situacin las curvas de incidencia del crecimiento pueden no mostrar crecimiento para los pobres y evidenciar crecimiento para aquellos que no lo son. En ese caso el crecimiento sera calificado como no pro-pobre bajo casi cualquier definicin del concepto,5 a pesar de que los incrementos de productividad logrados por la poltica de crecimiento del gobierno hayan favorecido especialmente a los pobres. La Figura 4.1 presenta la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cpita en trmino de lneas de indigencia6 para el perodo 1995-1999. Los resultados confirman la evidencia presentada en la seccin anterior: la cada en el consumo per cpita producto de la crisis econmica fue particularmente fuerte para los percentiles pobres, con cadas superiores al 4% y de hasta 8% para aquellos ms pobres. Por el contrario, el 15% ms rico de la poblacin sufri cadas menores al 3% e inclusive los 2 percentiles superiores de la distribucin no sufrieron la reduccin en sus niveles de consumo per cpita. FIGURA 4.1. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1995-1999 Consumo per Cpita en Lneas de Indigencia
2

0 0 -2 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

-4

-6

-8

-10

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II y IV Ronda)

En la Figura 4.2 se observa la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cpita en trmino de lneas de

5 Ms adelante, en la seccin 6, se discutirn con mayor detalle y se implementarn diferentes indicadores alternativos de crecimiento pro6

pobre. Las mismas curvas se construyeron utilizando el consumo per cpita en dlares corrientes y en consumo per cpita en trminos de lneas de pobreza. Los resultados obtenidos en esos casos son similares a los descriptos para el consumo per cpita en trminos de lneas de indigencia.

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indigencia para el perodo de crecimiento econmico comprendido entre 1999 y 2006. En este caso toda la curva se encuentra por encima del eje de abcisas, implicando que el crecimiento en el consumo per cpita alcanz a todos los estratos de la poblacin. La forma de la curva es ligeramente errtica para el 20% ms pobre de la poblacin y el 15% ms rico, y ligeramente creciente entre los percentiles 20 y 85 de la distribucin del consumo per cpita. De este modo, es probable que distintos indicadores de crecimiento pro-pobre obtengan diferentes resultados sobre la situacin de este perodo, ya que se increment el consumo per cpita de los pobres, pero las curvas muestran que el crecimiento parece haber sido ligeramente desigualador. FIGURA 4.2. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1999-2006 Consumo per Cpita en Lneas de Indigencia
6

0 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (IV y V Ronda)

Finalmente, en la Figura 4.3 aparece la curva de incidencia del crecimiento del consumo per cpita en trmino de lneas de indigencia para todo el perodo bajo anlisis. La forma y posicin de la curva de este perodo pueden ser fcilmente intuidas a partir de las curvas pertenecientes a cada uno de los sub-perodos que lo componen y que ya fueran presentadas. Lamentablemente, en el caso del consumo per cpita la situacin es opuesta a la ideal: la curva es creciente, implicando que el crecimiento fue desigualador en el perodo, y se encuentra por debajo del eje de abcisas para el 5% ms pobre de la poblacin. Si se considera la situacin del 40% ms pobre, se observa que su consumo per cpita apenas creci en el perodo bajo anlisis (en ningn caso a tasas superiores al 0.4% anual), mientras que el 20% ms rico disfrut de tasas de crecimiento anuales mayores al 1%, superando dichas tasas el 2% de los 2 percentiles superiores de la distribucin del consumo per cpita. FIGURA 4.3. CURVA DE INCIDENCIA DEL CRECIMIENTO 1995-2006 Consumo per Cpita en Lneas de Indigencia
3

0 0 -1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

-2

-3

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II y V Ronda)

62

5 CRECIMIENTO Y POBREZA: PROPORCIN DE POBRES

En situaciones normales, al mismo tiempo que una economa crece, el consumo de sus pobladores tambin lo hace, de modo que es esperable que algunos hogares sean capaces de escapar de la pobreza. Sin embargo, dicha relacin no es directa y, sobre todo, se desconoce la magnitud del impacto del crecimiento econmico en la reduccin de la pobreza. Como ya fuera comentado, existe un extenso debate al respecto, y las preguntas centrales que guan el mismo son: Existe realmente una correlacin negativa entre ambos fenmenos? Cun fuerte es dicha correlacin? En esta seccin se pretende responder a dicha pregunta para el caso de Ecuador. Al inicio se muestran estadsticas de pobreza, estimadas en base a consumo, para luego analizar la relacin entre la evolucin de la pobreza y el crecimiento. 5.1. Evolucin de la Pobreza Qu ha ocurrido con la pobreza en Ecuador desde 1995 hasta la actualidad? Los resultados presentados en las Tablas 5.1 y 5.2 sugieren que no existe una respuesta nica a la pregunta, sino que la misma depende de la zona y regin de residencia. La Tabla 5.1 presenta estimaciones de pobreza e indigencia en base a la metodologa oficial, para el total nacional, para reas urbanas y rurales y para las tres regiones geogrficas en que se divide el pas. Asimismo se presentan tres indicadores para el total nacional: la incidencia, la brecha y la severidad de la pobreza.7 Como se muestra en el primer panel de la tabla, la pobreza se increment fuertemente entre 1995 y 1999. Con la recuperacin econmica la pobreza cay, en 2006, a niveles similares a los observados en 1995. La incidencia de la pobreza y de la indigencia es levemente menor en la actualidad que en 1995, mientras que la severidad de ambas parece no haber cado en el perodo, reflejando el patrn desigualador de crecimiento del consumo per cpita mostrado en las secciones previas. En cualquiera de estos casos, las diferencias entre 1995 y 2006 parecen no ser estadsticamente significativas. La indigencia y la pobreza se manifiestan con mayor intensidad en reas rurales que urbanas. En ambas la evolucin fue parecida a la del total nacional. Una diferencia importante es que en el total del perodo la pobreza creci levemente en ambas reas, siendo la baja en el total explicada por un crecimiento en la participacin de las reas urbanas en el total de la poblacin. La heterogeneidad mencionada en el primer prrafo de esta seccin es ms evidente si el anlisis es llevado a cabo en trminos espaciales. En 1995 la incidencia de la pobreza y de la indigencia era claramente menor en la Costa que en la Sierra y, en est, que en la regin Amaznica. En trminos de pobreza, el impacto de la crisis se sinti con ms fuerza en la Costa y en 1999 la incidencia de la pobreza era mayor en dicha regin que en la Sierra, aunque los niveles de indigencia seguan siendo menores en la primera regin. El efecto de la recuperacin econmica posterior tampoco fue uniforme entre regiones. Mientras que la misma provoc una fuerte cada de la pobreza en la Costa, el efecto, si bien positivo, no fue de la misma magnitud en la Sierra, de modo que se volvi al mismo ordenamiento de 1995 en trminos de pobreza. Por su parte, el efecto sobre la indigencia fue ms fuerte en la Sierra, con una disminucin tal que provoc un cambio en el ranking entre regiones: en la actualidad la indigencia tiene menor incidencia en la Sierra que en la Costa. La situacin ms negativa se da en la regin Amaznica: entre 1995 y 2006 la incidencia de la indigencia se increment en un 66% en dicha regin, al tiempo que no disminuy la incidencia de la pobreza.

7 Por

referencias ver Foster, Greer y Thorbecke (1984).

63

TABLA 5.1. INCIDENCIA, BRECHA Y SEVERIDAD DE LA POBREZA E INDIGENCIA NACIONAL. Por rea y Regin de Residencia.
LNEA DE INDIGENCIA OFICIAL FGT(0) 1995 1999 2006 13.8 20.1 12.9 FGT(1) 3.7 6.1 3.6 FGT(2) 1.5 2.7 1.6 LNEA DE POBREZA OFICIAL FGT(0) 39.2 52.2 38.3 FGT(1) 13.5 20.4 13.3 FGT(2) 6.4 10.6 6.4

LNEA DE INDIGENCIA OFICIAL Nacional Urbana Rural 1995 1999 2006 13.8 20.1 12.9 5.3 9.0 5.2 27.5 37.4 27.8

LNEA DE POBREZA OFICIAL Nacional Urbana Rural 39.2 52.2 38.3 24.9 37.3 25.8 62.3 75.2 62.9

LNEA DE INDIGENCIA OFICIAL Costa Sierra Oriente 1995 1999 2006 9.1 16.0 12.2 19.0 24.7 10.9 23.5 n.a. 39.6

LNEA DE POBREZA OFICIAL Costa Sierra Oriente 36.0 52.9 33.8 41.6 51.4 40.3 59.2 n.a. 59.8

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

5.2. Crecimiento y Pobreza Es casi universalmente reconocido que el crecimiento es un componente fundamental de toda estrategia de reduccin de pobreza. En la sub-seccin previa se mostr evidencia que confirma que el crecimiento en el consumo medio estuvo asociado a una reduccin en la incidencia de la pobreza en Ecuador. En la presente sub-seccin se buscar valorar cuan intenso fue dicho efecto. Debe tenerse en cuenta que si bien estos resultados empricos simples que evidencian una relacin positiva entre crecimiento y disminucin de la pobreza son sumamente interesantes, los mismos no constituyen una prueba definitiva de la existencia de una relacin causal entre ambas variables. El hecho de que el crecimiento econmico est empricamente asociado a reducciones de la pobreza no implica que crecimientos en el consumo medio provocarn cadas de la pobreza. Tampoco esto dice nada acerca de la necesidad de implementacin de polticas y de cuales seran los instrumentos de intervencin adecuados. Sin embargo, toda aquella evidencia que muestra la existencia de una correlacin fuerte entre ambos conceptos sugiere que el crecimiento debera tener un rol importante en cualquier estrategia de reduccin de pobreza. Teniendo en mente las limitaciones descritas, a continuacin se pretende aportar informacin til sobre cuan fuerte es el vnculo entre el crecimiento y la reduccin de la pobreza en el pas. La respuesta a la pregunta es importante, ya que an si se prueba que la relacin entre ambas variables es estadsticamente significativa, puede darse el caso de que altas tasas de crecimiento impliquen cadas pequeas en la incidencia de la pobreza. La Tabla 5.2 contiene las estimaciones de las elasticidades de crecimiento-pobreza utilizando la metodologa oficial de clculo de la pobreza e indigencia. Si bien todas las elasticidades estimadas son negativas, las mismas son significativamente mayores para el perodo de contraccin: mientras que por cada 1% de cada del consumo medio la pobreza (indigencia) se increment un 1.7% (3.2%), durante el perodo de recuperacin econmica la pobreza (indigencia) solamente se redujo un 1.1% (1.8%) por cada 1% de crecimiento del consumo medio. Estos resultados ayudan a entender por qu, recin a 7 aos de ocurrida la crisis, los valores de pobreza e indigencia se ubican en niveles similares a los que tenan 4 aos antes de la misma, cuando las tasas anuales de crecimiento y cada en

64

ambos perodos fueron prcticamente iguales.8 En el total del perodo analizado las elasticidades de crecimientopobreza fueron muy bajas, con valores cercanos a 0. TABLA 5.2. ELASTICIDADES CRECIMIENTO-POBREZA. Indigencia y Pobreza de Consumo
Cambio Anual en la Pobreza (%) Indigencia 1995-1999 1999-2006 1995-2006 9.9 -6.2 -0.6 Pobreza 7.4 -4.3 -0.2 Tasa de Crecimiento (%) Consumo en LI -3.1 3.4 1.0 Consumo en LP -4.4 4.0 0.8 Elasticidad Crecimiento-Pobreza Indigencia -3.2 -1.8 -0.6 Pobreza -1.7 -1.1 -0.3

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

6 CRECIMIENTO Y POBREZA: CONSUMO REAL Y RELATIVO DE LOS POBRES

Frecuentemente, la discusin sobre crecimiento y pobreza no se centra en los cambios en el nmero de pobres, sino en la variacin en el consumo de estos. En la presente seccin se comienza estudiando la evolucin del consumo real de la poblacin pobre, para posteriormente examinar qu ocurri con su consumo en relacin a los del resto de la poblacin. 6.1. El Ingreso Real de los Pobres Una de las definiciones de crecimiento pro-pobre ms empleada en la literatura especializada es aquella derivada de Ravallion y Chen (2003). De acuerdo a la misma, se define al crecimiento como pro-pobre si, y slo si, los pobres se benefician del mismo en trminos reales. En ese sentido, las curvas de incidencia del crecimiento computadas anteriormente son una herramienta muy til para valorar los cambios en el consumo real de los pobres. Si la curva se ubica por encima de cero en todos los percentiles menores al valor del headcount ratio ello implica que el consumo real ha crecido para los pobres.9 De este modo, se puede construir un indicador a partir de las mismas. Sea la suma ponderada de las tasas de crecimiento del consumo individual gi:

Donde s i son ponderadores, los que deben ser no crecientes en el ingreso xi. En un anlisis de pobreza tpico la z, donde z es la lnea de pobreza. En este ponderacin asignada a los individuos no pobres es cero, es decir si i=0 si x > 0 contexto, se define el crecimiento como pro-pobre si a un caso particular, si s para todos los pobres (e . En i es igual igual a 1/NH donde N es el total de habitantes y H el porcentaje de pobres), entonces a es simplemente el promedio de las tasas de crecimiento de los pobres. Ravallion y Chen (2003) se muestran a favor de la utilizacin de este promedio como una medida de crecimiento pro-pobre. En su trabajo demuestran que este indicador es igual al cambio en el indicador de pobreza de Watts por unidad de tiempo dividido por el porcentaje de pobres. La Tabla 6.1 exhibe las estimaciones de las tasas de crecimiento pro-pobre de Ravallion y Chen para el caso del consumo per cpita, tanto en trminos de lneas de pobreza como de lneas de indigencia. Entre los aos 1995 y 1999 el consumo per cpita en trminos de lneas de pobreza (indigencia) disminuy a una tasa anual de 6.1% (5.3%) para

8 Adicionalmente debe tenerse en cuenta que los 4 aos de cada del consumo se dan a partir de un nivel de consumo ms alto que aquel del

cual se inician los 7 aos de recuperacin.

9 Adicionalmente, podra demostrarse que la pobreza cae para una ampla clase de medidas de pobreza (Atkinson, 1987).

65

los individuos pobres (indigentes). Por el contrario, en los aos de crecimiento que siguieron a la crisis, el consumo per cpita en trminos de lneas de pobreza (indigencia) se increment a tasas anuales de 3.7% (3.1%) para aquellos que eran pobres (indigentes) en 1999. Para la totalidad del perodo, la tasa anual de crecimiento del consumo per cpita fue prcticamente nula para los individuos que eran pobres o indigentes de acuerdo a la metodologa oficial de medicin de la pobreza en 1995. Ello obedece a que si bien el consumo per cpita aument para algunos percentiles, los ms pobres sufrieron una disminucin en el nivel de consumo, tal como mostraron las curvas de incidencia del crecimiento del consumo per cpita en la seccin 4. TABLA 6.1. TASAS DE CRECIMIENTO PRO-POBRE DE RAVALLION Y CHEN (Consumo per Cpita)
Tasa de Crecimiento pro-pobre de Ravallion & Chen PERODO 1995-1999 1999-2006 1995-2006 Pobreza -6.1 3.7 0.0 Indigencia -5.3 3.1 0.0

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

6.2. El ingreso relativo de los pobres Una de las principales crticas a la medida de crecimiento pro-pobre de Ravallion y Chen es que dicho concepto debera hacer referencia a situaciones en las que el crecimiento provoca ganancias de consumo proporcionalmente mayores para los pobres que para el resto de la poblacin. A continuacin se presentan dos medidas alternativas del concepto, las que tienen en consideracin el consumo relativo de los pobres. Aunque no es usado frecuentemente en esta literatura, el trmino progresividad, empleado mayormente en la literatura de anlisis de incidencia del gasto pblico y los impuestos, es directamente aplicable en este caso a partir de la informacin generada en la sub-seccin precedente. En este contexto, el crecimiento se definira como progresivo si el cambio en el consumo como proporcin del consumo inicial (la tasa de crecimiento), es funcin decreciente del consumo. Siendo la suma ponderada de las diferencias entre la tasa de crecimiento individual del consumo gi y la tasa de crecimiento del consumo medio g., entonces . El crecimiento sera progresivo si >0. En el caso donde s i i=1/NH si xi < z, y s z entonces es simplemente la diferencia entre el promedio de las tasas de crecimiento i=0 si x de los pobres y la tasa de crecimiento de la media. La Tabla 6.2 es similar a la Tabla 6.1, slo que agrega las tasas de crecimiento del consumo per cpita promedio en cada perodo y calcula las tasas de crecimiento progresivo antes definidas. Las 2 columnas finales muestran las estimaciones de las tasas de crecimiento progresivo; en todos los perodos el crecimiento fue regresivo. En otras palabras, cuando se produjo una cada del consumo per cpita en el perodo 1995-1999, la poblacin pobre sufri una disminucin en su consumo per cpita de mayor proporcin que el promedio de la poblacin. Por su parte, el aumento en el consumo per cpita que experimentaron los pobres durante la recuperacin econmica fue menor al que disfrut el promedio de la poblacin. Dadas estas circunstancias, los pobres padecieron una reduccin de su consumo per cpita de un 1% anual para el total del perodo, mientras que para la poblacin en su conjunto no sufri alteraciones en sus niveles de consumo per cpita en el perodo comprendido entre 1995 y 2006.

66

TABLA 6.2. TASAS DE CRECIMIENTO PROGRESIVO Consumo per Cpita

Tasa de Crecimiento del Consumo Perodo 1995-1999 1999-2006 1995-2006 En trminos de LP En trminos de LI -4.4 4.0 0.8 -3.1 3.4 1.0 Tasa de Crecimiento pro-pobre de Ravallion & Chen Pobreza -6.1 3.7 0.0 Indigencia -5.3 3.1 0.0 Tasa de Crecimiento Progresivo Pobreza -1.7 -0.3 -0.8 Indigencia -2.2 -0.3 -1.0

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

Otra visin, que presta ms atencin al consumo relativo que al consumo real de los pobres, es aquella que considera que el crecimiento de un perodo dado es pro-pobre si la cada observada en la pobreza durante el perodo es mayor de la que hubiera sido si el consumo de todos los individuos se hubiera incrementado a la misma tasa (Baulch y McCullock, 2000; Kakwani y Pernia, 2000; Kakwani y Son, 2004; Son, 2004). El principal indicador basado en dicha idea que aparece en la literatura sobre el tema, es el de poverty equivalent growth rate (PEGR). Este indicador calcula de qu magnitud es la tasa de crecimiento igualmente distribuida que habra provocado una variacin en la pobreza igual a la que se verific en los hechos. De la comparacin de dicha tasa y la tasa real de crecimiento se obtienen las conclusiones sobre si el crecimiento fue (o no) pro-pobre. En la Tabla 6.3 contiene las estimaciones de los PEGR, para el consumo per cpita y la metodologa oficial de medicin de la pobreza. Para todos los aos el indicador PEGR muestra que el crecimiento (o la recesin) fue antipobre. Dicha situacin fue especialmente significativa entre los aos 1995 y 1999: mientras que el consumo per cpita en trminos de lneas de indigencia (pobreza) cay a una tasa anual promedio del 3.1% (4.4%), la incidencia de la indigencia (pobreza) se increment en la misma magnitud que lo habra hecho si el consumo per cpita habra cado a una tasa igualmente distribuida de 4.1% (5.7%) anual. En el perodo de recuperacin se observa que la misma disminucin de la indigencia o pobreza se habra logrado con una menor tasa de crecimiento, pero si esta hubiera sido igualmente distribuida. Sin embargo la magnitud de esta diferencia es leve. Para el total del perodo los resultados son intermedios, compensndose parcialmente lo ocurrido en los 2 sub-perodos. TABLA 6.3. POVERTY EQUIVALENT GROWTH RATES (PEGR) Consumo per Cpita
Tasa de Crecimiento del Consumo En trminos de LI En trminos de LP 1995-1999 1999-2006 1995-2006 -3.1 3.4 1.0 -4.4 4.0 0.8 PEGR Indigencia -4.1 3.3 0.3 Pobreza -5.7 3.6 0.1 Diferencia PEGR - tasa de crecimiento medio Indigencia -1.1 -0.1 -0.7 Pobreza -1.3 -0.4 -0.7

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

7 Pobreza, Desigualdad y Crecimiento en Ecuador: Pasado y Futuro

El ingreso o el consumo real de los individuos se modifican, en un perodo dado, por una multiplicidad de factores. Estos afectan diferentes dimensiones de la distribucin del ingreso o el consumo como la media, el grado de dispersin y la masa de poblacin que se acumula por debajo de cierto punto de corte (i.e. la lnea de pobreza). En este contexto, el crecimiento (cambios en la media de la distribucin del ingreso o consumo), los cambios en la desigualdad (modificaciones del grado de dispersin) y las variaciones en la pobreza (cambios en la cola izquierda de

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la distribucin del ingreso o consumo) son distintas manifestaciones particulares de la modificacin en la distribucin del ingreso o consumo. Crecimiento, desigualdad y pobreza son entonces variables endgenas, por lo que no es vlido pensar en cambios en la pobreza como causados exclusivamente por crecimiento y variaciones de la desigualdad. Una vez hecha esta salvedad, se puede sealar que una de las formas ms tiles empleadas habitualmente para descomponer los cambios en la distribucin del ingreso tiene 2 pasos: considerar los cambios en la posicin central (crecimiento) y los cambios en el grado de dispersin (desigualdad). Cada uno de los pasos implica observar las variaciones en la cola izquierda de la distribucin (pobreza). En este anlisis las modificaciones en la pobreza se presentan como resultados del crecimiento y de los cambios en la desigualdad. En las secciones previas se discuti detalladamente lo ocurrido con el crecimiento en Ecuador. A continuacin se analiza primero que ha ocurrido con la desigualdad, explorando diferentes indicadores. Posteriormente, se descompone el cambio en la pobreza en efectos crecimiento y redistribucin. 7.1. Cambios en la Desigualdad Los resultados sobre la evolucin de la desigualdad en el consumo per cpita, reportados en la Tabla 7.1, presentan una mayor independencia del indicador que se utilice. Entre 1995 y 2006 existi una marcada tendencia al empeoramiento en la distribucin del consumo per cpita, aumentando la participacin del decil ms rico en la distribucin y disminuyendo la del decil ms pobre. Entre 1995 y 1999 todos los indicadores reflejan un significativo incremento de la desigualdad, pasando el coeficiente de Gini, por tomar un ejemplo, de 0.425 a 0.450. Desde entonces y hasta la actualidad la desigualdad en el consumo parece haber aumentado levemente segn algunos indicadores o haberse mantenido constante e incluso decrecer levemente segn otros. En general, los cambios son de magnitud tan pequea y posiblemente no sean estadsticamente significativos. TABLA 7.1. INDICADORES DE DESIGUALDAD Consumo per cpita
Participacin de Deciles 1 1995 1999 2006 2.2 2.0 1.9 10 32.5 34.9 35.1 Ratios de Ingreso 10/1 15.0 17.7 18.1 90/10 6.9 7.4 7.6 Gini 0.425 0.450 0.456 Theil 0.322 0.378 0.379 CV 0.973 1.137 1.094 Indicadores de Desigualdad A(.5) 0.145 0.165 0.168 A(1) 0.262 0.292 0.298 A(2) 0.438 0.476 0.485 E(0) 0.305 0.345 0.354 E(2) 0.473 0.646 0.599

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

7.2. Descomponiendo el Cambio en la Pobreza Como ya se mencionar en la introduccin de esta seccin, los cambios en la pobreza pueden ser descompuestos estadsticamente en efecto crecimiento y efecto redistribucin. En esta seccin se simular el cambio en la pobreza que habra ocurrido en un perodo dado si el consumo medio habra cambiado, al tiempo que su distribucin permaneca inalterada. En esta simulacin, los cambios en la pobreza se explican completamente por las modificaciones en el consumo medio, ya que la desigualdad permanece fija. Esto es lo que se denomina efecto crecimiento de un cambio en la pobreza. Por su parte, el efecto redistribucin mide el cambio en la pobreza que habra acontecido si la distribucin se modificara en la forma en que esta lo hizo, pero el consumo medio habra permanecido constante.10 La Tabla 7.2 muestra los resultados de la descomposicin de los cambios en la pobreza y la indigencia de consumo entre efectos crecimiento y redistribucin. Como se puede observar, el aumento de la incidencia de la indigencia en 6.3 puntos porcentuales entre 1995 y 1999 se explica en un 70% por efecto negativo la contraccin de la economa, es decir, por la cada en el consumo

10 Ver

Mahmoudi (1998). Datt y Ravallion (1992) utilizan descomposiciones del cambio en la pobreza empleando representaciones paramtricas de la distribucin del ingreso.

68

ocurrida entre 1995 y 1999, mientras que el efecto redistribucin explica el 30% restante. En este perodo no slo se redujo el consumo medio de las familias ecuatorianas, sino que tambin empeor su distribucin, contribuyendo ambos factores al aumento de la indigencia. Resultados similares se encuentran al analizar la descomposicin del cambio en la pobreza en el perodo, con la diferencia de que en este caso es an ms fuerte el efecto negativo de la cada en el consumo medio, explicando este efecto el 80% del incremento de 13 puntos porcentuales en la pobreza. En el perodo 1999-2006, con la recuperacin de la economa, se reducen los niveles de indigencia y pobreza, llegndose en 2006 a valores ligeramente menores a los existentes en 1995. Nuevamente es el efecto crecimiento el que explica en mayor medida los resultados obtenidos, pero en este caso fue positivo, es decir, el aumento en el consumo medio provoc una importante cada en la indigencia y en la pobreza. Dicha cada podra haber sido an mayor, pero el empeoramiento en la distribucin del consumo provoc un efecto redistribucin negativo, que fren parcialmente el efecto crecimiento positivo. Analizando entre extremos del perodo 1995-2006, se observa que la indigencia y la pobreza se han reducido ligeramente, en ambos casos en menos de 1 punto porcentual. Este escaso avance en la reduccin de la incidencia de estos fenmenos es resultado dos factores: la tasa promedio de crecimiento del consumo medio fue baja y los aumentos significativos de la desigualdad en la distribucin del consumo redujeron en parte el efecto de los aumentos en el consumo medio. De este modo, si bien la poblacin ecuatoriana tiene en 2006 niveles de consumo promedio mayores que en 1995, dicho consumo se encuentra distribuido en la actualidad ms inequitativamente que 11 aos atrs. Se debe resaltar que lamentablemente, en los resultados promedios de todo el perodo, el impacto positivo del crecimiento del consumo, en trminos de reduccin de la pobreza y de la indigencia entre 1999 y 2006, es casi completamente neutralizado por los resultados negativos, tanto en trminos de crecimiento como de redistribucin, ocurridos en el perodo 1995-1999. TABLA 7.2. DESCOMPOSICIN DEL CAMBIO EN LA POBREZA E INDIGENCIA Efectos Crecimiento y Redistribucin Consumo per cpita
Indigencia Total 1995-1999 1999-2006 1995-2006 6.3 -7.3 -0.9 Crecimiento Redistribucin 4.4 -7.5 -3.0 2.0 0.2 2.1 Total 13.0 -13.9 -0.9 Pobreza Crecimiento 10.3 -15.2 -5.1 Redistribucin 2.7 1.3 4.2

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV (II, IV y V Ronda)

7.3. Perspectivas de Reduccin: Curvas de Isopobreza Los resultados presentados en el trabajo muestran que la incidencia de la indigencia y de la pobreza, medida segn la metodologa oficial, apenas se redujo desde 1995 al presente. La ocurrencia de una fuerte crisis macroeconmica hacia finales de los 90s, el aumento de la desigualdad en todo el perodo y las tasas relativamente bajas de crecimiento econmico en el presente siglo11 son algunos de los factores que explican ese corolario. De este modo, la reduccin de los altos niveles de indigencia y pobreza deberan ser un objetivo prioritario, tanto para el gobierno como para la sociedad ecuatoriana. En diferentes pases y organismos, y en distintos momentos del tiempo, se han suscitado profundas discusiones sobre cual es la mejor estrategia para alcanzar dicho resultado. En esta seccin se busca hacer un anlisis simplificado de esta cuestin, suponiendo que la reduccin en la pobreza es el resultado del crecimiento neutral en el consumo per cpita y/o de polticas redistributivas. Por supuesto que la realidad es mucho ms compleja que este simple ejercicio: posiblemente no existan polticas que logren incrementar la productividad de modo proporcional para toda la poblacin o las polticas redistributivas pueden afectar
11 En

promedio, la tasa de crecimiento anual del PBI per cpita entre 2000 y 2006 fue de 3.9%.

69

parcialmente la eficiencia y, por medio de ello, el consumo. Sin embargo, resulta ilustrativo conocer cual es el esfuerzo, en trminos de crecimiento econmico neutral y polticas redistributivas simples no distorcionantes, que se necesita para alcanzar una cierta reduccin de los niveles de pobreza. Para este ejercicio, se computan lo que se conoce en la literatura como curvas de isopobreza, las cuales muestran las combinaciones de tasas de crecimiento neutral del consumo y polticas redistributivas simples que se necesitan para alcanzar una reduccin dada en los niveles de pobreza e indigencia.12 La situacin inicial sobre la que se realizarn las simulaciones es la distribucin del ingreso/consumo de Ecuador en 2006, estimada a partir de la informacin de la ECV. En el ejercicio el crecimiento se modela multiplicando el consumo per cpita por una constante, lo que determina que el crecimiento sea neutral por definicin. A travs de este ejercicio se puede obtener la tasa de crecimiento necesaria, dado que la desigualdad permanece inalterada, para alcanzar un objetivo dado de reduccin de pobreza. Se considerar una poltica redistributiva en la que todos los consumos sean gravados a la misma tasa, mientras que la recaudacin se reparte en montos iguales per cpita.13 Se puede demostrar que la cada en el coeficiente de Gini que resulta de este ejercicio es igual a la tasa impositiva. Esta poltica redistributiva simple es bastante parecida al sistema fiscal de muchos pases de Amrica Latina, donde los impuestos son aproximadamente proporcionales, y el gasto pblico per cpita no vara demasiado con el ingreso. Se supondr que la aplicacin de esta poltica no acarrea costos ni ganancias de eficiencia. Se computan las curvas de isopobreza usando al consumo como indicador de bienestar y, como se ha hecho en el resto del trabajo, aplicndolos a 2 lneas de pobreza en cada caso: lneas de pobreza e indigencia oficiales de Ecuador para el consumo per cpita. En cada caso se estiman 3 curvas, correspondiendo las mismas a objetivos de reduccin de 25%, 50% y 75% de los niveles actuales de pobreza en los prximos 10 aos. La Tabla 7.3 muestra los resultados obtenidos. Los nmeros muestran que el pas necesitar crecer a tasas anuales de 1.9% para reducir la pobreza en 25% en la prxima dcada, suponiendo que no cambia la desigualdad. Si el objetivo fuera una reduccin de la pobreza de 50%, la tasa anual de crecimiento sera del 4%, mientras que el consumo per cpita debera crecer al 7.3% anual durante 10 aos para alcanzar el objetivo de reducir la pobreza en un 75%. Las tasas de crecimiento anual necesarias para la reduccin de la indigencia son algo menores en todos los casos. Las tasas impositivas incrementales necesarias para reducir la pobreza, en cualquiera de los 3 niveles de reduccin fijados, son relativamente altas en Ecuador. Este resultado es la conjugacin de 2 factores: altos niveles de pobreza, que implican montos importantes en transferencias necesarias para reducir la misma, y bajos niveles de consumo medio, lo que implica la necesidad de aplicar altas tasas impositivas para lograr el nivel de recaudacin necesario para reducir la pobreza. TABLA 7.3. TASAS DE CRECIMIENTO NEUTRAL Y TASA IMPOSITIVA INCREMENTAL Necesarias para Reducir la Pobreza en un Porcentaje dado en 10 aos Consumo per cpita
Tasa de Crecimiento Neutral 25% Ecuador (2006) Indigencia Pobreza 1.2 1.9 50% 2.9 4.0 75% 5.6 7.3 Poltica Redistributiva 25% 4.7 16.4 50% 9.6 26.9 75% 15.1 36.2

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de las ECV, V Ronda.

12 13

Ver Gasparini y Cicowiez (2005) para detalles especficos sobre la construccin de curvas de isopobreza. Ver Paes de Barros (2003) y Ferreira y Leite (2003).

70

Como ya fuera mencionado, la combinacin de las 2 polticas reduce las tasas impositivas y de crecimiento necesarias para alcanzar un objetivo dado de reduccin de la pobreza, tal como lo ilustran las cifras de la tabla precedente. Sin embargo, los valores involucrados continan siendo importantes. Si el pas consiguiera alcanzar tasas de crecimiento del ingreso per cpita del 4% anual durante los prximos 10 aos, an necesitara implementar una poltica redistributiva con tasas impositivas incrementales cercanas al 5% para reducir la pobreza calculada con la lnea de 3 dlares diarios en un 50%. Con esa misma tasa impositiva incremental, la tasa de crecimiento debera duplicarse si el objetivo de reduccin de pobreza es del 75%. Se debe considerar que el ejercicio simple de poltica redistributiva planteado constituye de algn modo un lmite superior en trminos de costos, ya que plantea una estrategia con escaso nivel de focalizacin. Si el pas pudiera implementar una poltica redistributiva con mayor nivel de focalizacin, el esfuerzo fiscal sera menor. FIGURA 7.2. CURVA DE ISOPOBREZA Reduccin de la Pobreza Consumo per cpita
Lnea de Indigencia
16.0

Lnea de Pobreza
25% 50% 75%
Tasa impositiva (alfa) 35.0

14.0

30.0

25% 50% 75%

12.0 Tasa impositiva (alfa) 25.0

10.0

20.0

8.0

15.0

6.0 10.0

4.0

2.0

5.0

0.0 -0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 Tasa anual de crecimiento (g) 5.0 6.0

0.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 Tasa anual de crecimiento (g) 6.0 7.0 8.0

Fuente: Elaboracin propia en base a microdatos de la ECV, V Ronda.

71

8 CONCLUSIONES
En este trabajo se busc proveer evidencia sobre la relacin existente entre crecimiento y pobreza, para el caso de Ecuador, durante el perodo 1995-2006. Los resultados fueron obtenidos a partir del procesamiento de los microdatos de las ECV, Rondas II, IV y V. En esta seccin final se enfatizarn los resultados ms importantes que se obtuvieron, adems de finalizar con algunas breves conclusiones. Si bien los resultados precisos obtenidos dependen crucialmente del indicador de bienestar que se escoja para medir la pobreza (ingreso o consumo per cpita), puede afirmarse que en el pas existe una importante correlacin entre crecimiento econmico y reduccin de la pobreza. La incidencia de la indigencia y de la pobreza, midiendo estas de acuerdo a la metodologa oficial del pas, apenas se ha reducido desde 1995. Esta tendencia frustrante es resultado de la combinacin de un perodo, 1995-1999, donde se produjo un fuerte aumento en el alcance de ambos fenmenos debido a una crisis macroeconmica de gran magnitud, con un perodo, 1999-2006, donde la economa mostr una recuperacin interesante, pero no lo suficientemente fuerte como para lograr una cada en la indigencia y la pobreza que permitan afirmar que la situacin actual es mejor a la que exista en 1995. Desde otro punto de vista, se puede sealar que lo ocurrido es la combinacin de una mejora en el consumo per cpita medio de la poblacin y un empeoramiento de la distribucin de dicho consumo. Este ltimo fenmeno es el que explica principalmente que el consumo relativo de los pobres haya cado ms que el de los no pobres en la crisis y se haya recuperado menos en la etapa positiva de crecimiento. En este sentido se puede afirmar que, si bien en promedio existieron tasas moderadas de crecimiento del consumo per cpita, dicho crecimiento no fue pro-pobre y de ese modo su efecto en la reduccin de la pobreza y la indigencia no fue significativo. Esta afirmacin se apoya en la evidencia que proveen tanto las curvas de incidencia del crecimiento como los indicadores de crecimiento pro-pobre. Las microsimulaciones realizadas en la ltima seccin ilustran los esfuerzos necesarios, en trminos de crecimiento neutral y poltica redistributiva simple, para alcanzar objetivos dados de reduccin de pobreza. Los resultados muestran que el pas necesita importantes esfuerzos en ese sentido. Pero no slo el pas necesita fortalecer sus tasas de crecimiento, adems es esencial robustecer la asociacin entre crecimiento y reduccin de la pobreza, relacin en la que intermedia la desigualdad, y que ha sido relativamente dbil en el pasado. En este sentido, las polticas tendientes a mejorar las oportunidades en el sistema educativo y en el mercado laboral de los grupos ms desfavorecidos (pobres, indgenas, afroamericanos, mujeres, jvenes, etc.) constituyen un punto de partida obligatorio.

72

BIBLIOGRAFA
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73

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74

Captulo
ROL DE LA GEOGRAFA EN EL

COMPORTAMIENTO DEL BIENESTAR1

Marcos Robles* y Viviane Azevedo**

1 INTRODUCCIN

espus de la fuerte reduccin del crecimiento econmico en 1999 ocasionada por una sucesin de impactos externos y desastres naturales, combinados con una deficiente gestin econmica el pas experiment una recuperacin sustancial. De acuerdo a la informacin del Banco Central del Ecuador (2007), el crecimiento promedio anual del PIB por persona en trminos reales fue 1.3% en 1991-1998, -7.6% en 1999 y 3.3% en 2000-2006. El crecimiento de los ltimos aos (26% acumulado a nivel nacional), sin embargo, no implic una mejora generalizada del bienestar. De acuerdo a la informacin de los ltimos dos mapas de pobreza producidos en el pas2, la pobreza disminuy en ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala, Riobamba y, en general, en la mayor parte de las ciudades capitales del pas, as como en buena parte de los cantones de Azuay, Caar, Imbabura, El Oro y Los Ros (puntos por debajo de la diagonal del Grfico 1 o reas ms claras del mapa adjunto). Sin embargo, la pobreza aument o se mantuvo en los niveles previos a la recuperacin econmica, en buena parte de los cantones de Guayas, Manab, Esmeraldas, Bolvar, Carchi y Zonas no Delimitadas (puntos por encima de la diagonal del mismo grfico o reas ms oscuras del mapa). La informacin de las encuestas de hogares corrobora este comportamiento heterogneo, es decir, algunas reas del pas se beneficiaron mucho menos del crecimiento econmico de los ltimos aos, en particular, las zonas rurales de las provincias de la Costa.

La persistencia de bajos niveles de bienestar en algunas reas geogrficas, aun en un contexto de crecimiento (de acuerdo a los mismos mapas de pobreza, las dos terceras partes de los cantones que muestran un aumento de la pobreza en los ltimos aos tienen en el 2006 ms del 60% de su poblacin en esa condicin), se debera a dos razones fundamentales (Deichmann, U. (1999)). Por una parte, las personas pobres tenderan a permanecer en dichas reas o a migrar hacia ellas reaccionando a sueldos y/o precios especficos porque creen tener mayor probabilidad de ganarse la vida en un ambiente menos competitivo. En este sentido, las caractersticas de las reas pobres (bajos ingresos, infraestructura pobre, servicios limitados y oportunidades econmicas restringidas) seran un reflejo de las decisiones de personas que viven en dichas reas, es decir de personas que tienen un perfil limitado para aprovechar los beneficios del crecimiento. Las personas con este perfil seran igualmente pobres independientemente donde decidan residir.

Economista del Departamento de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Trabaja en temas relacionados con pobreza y desigualdad, proteccin social y focalizacin de programas sociales. Actualmente viene investigando sobre desarrollo y disparidades espaciales. Recibi su grado de Maestra en Economa por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas de Mxico. ** Economista y trabaja temas de desarrollo econmico con enfoque en temas de pobreza y desigualdad. Sus reas de investigacin incluyen tambin movilidad social, educacin y proteccin social. Actualmente trabaja en el Departamento de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Es candidata al PhD en Economa por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, Estados Unidos. 1 Los autores agradecen al personal del SIISE por haber proporcionado toda la informacin utilizada en el estudio. Asimismo, los autores agradecen los comentarios proporcionados por los asistentes del Taller Perfil de la pobreza en Ecuador, organizado por la Secretara Tcnica del MCDS en Quito entre el 27 y 30 de noviembre de 2007. 2 Ver World Bank (2004) y Luengas y Robles (2007). Si bien ambos mapas no son estrictamente comparables, puede aseverarse que el de 1999 contiene informacin que en general estima tasas de pobreza por debajo de las que se obtienen con la encuesta homologada de 1999. En consecuencia, el nmero de cantones que muestra un aumento de la pobreza entre 1999 y 2006 (66 en total) podra ser an mayor.

75

Grfico 1: Ecuador: Cambios de la incidencia de la pobreza total entre 1999 y 2006 (nivel cantones)

1,0

0,8

FGT0 - 2006

0,6

0,4

0,2

0,0 0 0,2 0,4 0,6 FGT0 - 1999 0,8 1

Nota: Cada punto del cuadrante indica las tasas de pobreza total de cada cantn en 1999 y 2006. En el mapa, valores mayores a 1 indican crecimiento y valores menores a 1 indican disminucin de la incidencia de la pobreza entre 1999 y 2006 FUENTE: World Bank (2004) y Luengas y Robles (2007)

Por otra parte, la reducida dotacin de recursos naturales, infraestructura bsica y acceso a servicios de dichas reas (es decir, el reducido capital geogrfico) limitara la inversin y el alcance del crecimiento sobre ellas, el desarrollo pleno de las capacidades de la poblacin y, tambin, el acceso a mejores oportunidades educativas, sociales y econmicas. O sea, existira lo que en la literatura econmica se llama trampas espaciales de pobreza. En estas circunstancias, personas con las mismas caractersticas podran mostrar diferentes niveles de bienestar dependiendo de las dotaciones de las reas donde estn viviendo. La evidencia emprica sobre la validez de estas hiptesis, podra facilitar la mejora del diseo de las polticas. Las explicaciones que ponen nfasis en la movilidad de la poblacin apoyaran ms las acciones relacionadas con la inversin en capital humano, en particular la educacin, mientras que las explicaciones que sostienen que el nivel de bienestar depende de la geografa apuntan, ms bien, a los esfuerzos que permitan mejorar el capital geogrfico, como la infraestructura de transporte, la productividad de los factores de produccin, el acceso a servicios bsicos, entre otros. Con el entendimiento de ambas explicaciones y la evidencia emprica correspondiente no sera difcil deducir, por ejemplo, que la inversin en capital humano pudiera tener retornos mayores con una inversin, en paralelo, en torno al capital geogrfico en las reas donde se observan reducidas dotaciones de este capital. Los estudios que recientemente han analizado la relacin entre geografa y bienestar3 indican que el impacto de las caractersticas geogrficas no es tan importante como el impacto de la distribucin geogrfica de otras peculiaridades a nivel local, como la infraestructura y servicios pblicos y privados. Utilizando datos de un pseudo panel de cohortes de las encuestas de hogares y un conjunto amplio de registros administrativos desagregados geogrficamente proveniente de diversas instituciones del pas, en el presente captulo se busca saber si para el caso de Ecuador se llega a resultados similares. Especficamente, se analiza si el capital geogrfico de los cantones y parroquias del Ecuador tiene un rol causal en determinar el comportamiento del bienestar de la poblacin. En

3 Entre

otros puede verse Jalan y Ravallion (2002), Gallup y otros (2003) y Kanbur y Venables (2005).

76

consecuencia, trata de identificar factores que explican la presencia de externalidades (positivas o negativas) relacionados con dicho capital que puedan afectar los retornos de los activos familiares y, en consecuencia, el consumo de la poblacin. En este sentido, el captulo ha sido estructurado del siguiente modo. La siguiente seccin describe brevemente la diversidad geogrfica del Ecuador y su relacin con la distribucin geogrfica del bienestar. El recuadro 1 delinea las caractersticas del modelo economtrico empleado, mientras que la seccin 3 describe la conformacin de las cohortes y las variables consideradas en el modelo. La seccin 4 presenta los resultados y la ltima seccin resume las conclusiones.

2 GEOGRAFA, BIENESTAR Y PSEUDO PANELES

La diversidad de la geografa ecuatoriana y las dificultades obvias para vivir en algunos lugares, son razones importantes que pueden llevar a pensar que el reducido capital geogrfico de algunas reas genera o explica la existencia de trampas geogrficas de pobreza. Esta diversidad se expresa no solo en sus diferentes relieves que definen sus regiones naturales, sino tambin en las caractersticas de su hidrografa y clima4. Como se sabe, Ecuador tiene dos espacios distantes entre s: el territorio continental al noroeste de Sudamrica con algunas islas adyacentes a la Costa y el archipilago o provincia insular de Galpagos. El territorio continental es fundamentalmente andino, ocupado por un tramo de la cordillera y atravesado por la lnea ecuatorial, los cuales definen las principales unidades del relieve ecuatoriano: la llanura costera al norte del Golfo de Guayaquil, la seccin de la Cordillera de los Andes en el centro del pas y un extenso sector de la llanura amaznica al oriente. El punto ms alto del pas es el volcn Chimborazo, con 6.310 metros de altura sobre el nivel del mar, cuya cima es el lugar ms lejano al ncleo de la tierra debido a la forma elptica de esta. No solo las distintas altitudes del terreno, sino tambin la afluencia de la corriente de Humboldt que, procedente del sur, alcanza las costas e islas ecuatorianas, contribuyen a que las diversidades climticas sean tambin notables en el pas, a pesar de su ubicacin sobre la lnea ecuatorial que hace pensar en un clima uniforme. La hidrografa de Ecuador tambin es diversa. Ella se distribuye en dos vertientes bien diferenciadas, a travs de una divisoria de aguas de trazado irregular. Los ros que nacen en la cordillera Oriental se dirigen hacia el Amazonas-Maran, y por ende hacia el Atlntico, mientras los de la cordillera Occidental desembocan en el Pacfico. Esta descripcin de la diversidad de la geografa ecuatoriana coincide con el diagnstico de Galllup y otros (2003) de que Ecuador es uno de los pases en el mundo ms fragmentados geogrficamente, junto con Per y Colombia (Ver Grfico 2). Ellos llegan a esta conclusin despus de construir un ndice de fragmentacin geogrfica5 utilizando informacin sobre densidad poblacional y zonas ecolgicas, el cual toma valores entre cero (todos viven en la misma zona, es decir, una sociedad completamente homognea) y uno (cada individuo vive en diferentes zonas, es decir, una sociedad completamente fragmentada). Mayor es la fragmentacin cuanto ms grande es el nmero de zonas y superior el peso poblacional de cada grupo. Puede notarse, adicionalmente, que Amrica Latina es ms fragmentada que cualquier otra regin del mundo. En Ecuador, como en buena parte de los pases de Amrica Latina y otros lugares del mundo, las diferencias de la geografa al interior del pas subsisten a la par de las diferencias geogrficas del bienestar. Los mapas 1 al 5 y la tabla 1 muestran alguna evidencia de ello. Estos mapas corresponden a los niveles promedio del consumo, altitud, temperatura, precipitacin y densidad poblacional de todas las parroquias del pas, clasificados en tres grupos con el mismo nmero de ellas (332 parroquias cada uno). Observando solo los valores mximos y mnimos de estas

5 Probabilidad

Detalles mayores sobre la geografa del Ecuador pueden verse, entre otros los sitios de Internet en The Library of Congress y Wikipedia de que dos individuos tomados de forma aleatoria no pertenezcan a una misma zona ecolgica.

77

variables (en las leyendas de los mapas) puede notarse que no solo la geografa es diversa, sino tambin el bienestar: la poblacin ecuatoriana vive en parroquias que se encuentran al nivel del mar y tambin a ms de 4 mil metros sobre el mismo (Pilagun en Ambato, Tungurahua), en parroquias con precipitaciones pluviales inferiores a los 300 mm por ao (las parroquias del cantn Salinas, Santa Elena) y por encima de los 6 mil mm (Lumbaqui en Gonzalo Pizarro, Sucumbios), o en parroquias como Nayn en Quito, Pichincha, con niveles de consumo 25 o ms veces por arriba que los que tienen algunas de las parroquias de Aguarico, Orellana. Grfico 1: ndice de Fragmentacin geogrfica

America Latina Asia Africa Europa del Este Sudeste Asitico Medio Oriente Pases desarrollados Ecuador Colombia Per Honduras Bolivia Brasil Rep. Dominicana Hait Belice Costa Rica Mxico Guatemala Chile Argentina Panam Nicaragua Guyana Suriname Jamaica Paraguay 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8

Fuente: Grfico 1.2 de Gallup y otros (2003)

Observando la informacin del mapa sobre los niveles promedio del consumo y, a la vez, el de alguna variable geogrfica, puede tambin intuirse la relacin entre geografa y bienestar. Por ejemplo, si se sabe que las zonas ms obscuras indican condiciones ms extremas de la geografa o niveles de consumo ms bajos, y las ms claras indican lo contrario, la relacin es claramente positiva entre consumo y densidad poblacional. La Tabla 1 resume ms formalmente la relacin entre estas variables. Puede notarse que teniendo en consideracin el peso poblacional de las parroquias, los coeficientes de correlacin de las variables geogrficas con el consumo se muestran estadsticamente significativas6. Ms adelante, estos coeficientes son estimados para un nmero mayor de variables relacionadas con el capital geogrfico de los cantones y parroquias del pas, distinguiendo reas urbanas y rurales.

Kambur y Venables (2005) ob cit. discuten las conceptualizaciones de la desigualdad espacial que podran estar detrs de las opciones de utilizar o no pesos en el anlisis.

78

Tabla 1: Correlaciones (nivel parroquia)

Consumo per capita ($) Sin ponderar Altitud (msnm) Precipitacin (mm x ao) Temperatura (C) Densidad (Hab x km2) 0.0475 -0.2371* -0.0741* 0.5117* Ponderado* 0.2880* -0.2110* -0.2817* 0.8238*

* con el tamao de la poblacin de cada parroquia ** significativas por lo menos al 5%

Ecuador: Caractersticas geogrficas y consumo a nivel de parroquias

Consumo 2006 per capita ($) Mapa 1

Altitud (msnm) Mapa 2

Temperatura ( C) Mapa 3

Precipitacin (mm x ao) Mapa 4

Densidad (Hab x km2 )

Tomado del SIISE versin 4.5

Mapa 5

FUENTE: Elaborado sobre la base de la informacin STMCD (2007) y Luengas et al (2007)

79

Otra forma no exhaustiva de describir la asociacin entre geografa y bienestar, sin pretender con ello mostrar causalidad alguna de un lado u otro, puede hacerse incorporando algunos indicadores geogrficos a nivel de cantones o parroquias en la base de datos de la ltima ECV y luego tabular sus valores promedio a nivel de provincias (mximo nivel de desagregacin de la ECV 2006). El grfico 2 muestra algunas tendencias ms o menos claras de que el capital geogrfico de los cantones est correlacionado con los niveles de bienestar de la poblacin que reside en las provincias correspondientes. La distancia directa desde un centro poblado, carretera, va fluvial o altitud determinada ms cercana hacia un punto ausente de poblacin (expresado en minutos) en las provincias ms pobres es mayor respecto la distancia promedio en las provincias menos pobres (la relacin es similar si en lugar de la variable pobreza se utilizara tamao familiar). Asimismo, menor es la calidad de las tierras de labranza (con acceso a riego) cuanto ms altos son los niveles de pobreza extrema de las provincias (la misma relacin se obtiene con escolaridad de los jefes de hogar). Puede observarse tambin que los niveles de pobreza de las provincias tienen una relacin negativa con la cantidad disponible de personal de la salud (no mdicos) y una relacin positiva con la superficie agrcola por persona. Grfico 2: Ecuador: Relaciones capital geogrfico incidencia de pobreza (nivel provincias)
No mdicos por 10 mil hab. 200 150 100 50 0 0 10 20 30 40 Incidencia de pobreza extrema (%) 50 R = 0.487
2

Distancia directa (minutos)

30 25 20 15 10 5 0 20 40 60 Incidencia de pobreza (%) 80 R = 0.629

2

Has. de UPAs per capita

5 4 3 2 1 0 0 10 20 30 40 Incidencia de pobreza extrema (%) 50 R = 0.731

2

Has con acceso riego (%)

120 100 80 60 40 20 0 0 10 20 30 40 Incidencia de pobreza extrema(%) 50 R = 0.563

2

Estas evidencias, y la informacin sobre el aumento de la pobreza a nivel de cantones descrita en la introduccin, dan luces sobre la dificultad para probar la existencia de trampas geogrficas de pobreza. Por un lado, con el uso de datos geogrficos agregados de pobreza puede probarse las diferencias de crecimiento o reduccin del bienestar, pero difcilmente podra saberse con ellos si se debe a cambios de las condiciones socioeconmicas individuales o a externalidades geogrficas propiamente dichas. Esto tampoco podra hacerse utilizando solo datos geogrficamente desagregados de encuestas de hogares, o censos de poblacin, debido a que los efectos geogrficos observados podran ser de las variables individuales no observadas (es decir, de la informacin que dichas fuentes no tienen). Los trabajos que han intentado probar la existencia de dichas trampas por lo general han utilizado de manera conjunta informacin geogrfica desagregada a varios niveles poltico-administrativos y datos de panel a nivel individual7.

7 Por

ejemplo, Jalan y Ravallion (2002), algunos de los casos analizados en Gallup y otros (2003), y tambin De Vreyer y otros (2005).

80

Debido a la inexistencia de este ltimo tipo de datos en Ecuador para un periodo largo, en el marco del presente documento se utiliz un pseudo panel construido con la informacin de las ltimas cuatro rondas de la ECV, el cual sigue a cohortes de individuos desde 1995 hasta 2006, definidos segn su ao de nacimiento y escolaridad, como se detallar ms adelante. Respecto a los pseudo paneles, Deaton (1997) indica que ellos no pueden decir algo sobre la dinmica al interior de las cohortes, pero s permiten hacer todo lo dems de lo que puede hacerse con los paneles verdaderos, en particular para controlar los efectos fijos de los no observables, uno de los principales atractivos economtricos de este tipo de datos. Los pseudo paneles tienen, adicionalmente, varias ventajas respecto a los paneles genuinos. No sufren del problema del agotamiento de las muestras debido que las cohortes son construidas sobre la base de muestras independientes cada ao y, por tanto, no corren el riesgo de perder representatividad (ya sea por prdida de muestra o tambin por prdida no aleatoria de la misma). Adicionalmente, los pseudo paneles son frecuentemente menos susceptibles de errores de medicin debido a que la informacin que es seguida en el tiempo por lo general corresponde a los valores promedio (en teora podra tambin considerarse las medianas o cualquier otro percentil), los cuales reducen los efectos de los errores de medicin o de las no respuestas. Los pseudo paneles tambin tienen la ventaja de que es posible combinar datos de diferentes encuestas de hogares. El consumo promedio obtenido de una encuesta de ingresos y gastos puede combinarse con el ingreso promedio de la cohorte obtenida de una encuesta de fuerza de trabajo, es decir, no necesariamente todas las variables deben provenir de una sola encuesta. Los pseudo paneles, asimismo, debido a que estn basados en la informacin de encuestas tradicionales, pueden cubrir periodos de tiempo mucho ms largos que los paneles genuinos. Antman y Mckenzie (2006), por ejemplo, utilizan un pseudo panel de 15 aos (1987-2001) para estimar la movilidad de los ingresos laborales en Mxico, y Navarro (2006) construye un pseudo panel de 20 aos (1985-2004) para estimar el mismo fenmeno para Argentina.

81

Recuadro 1: El modelo utilizado Se utiliza el gasto familiar en consumo por persona (el consumo en adelante) como indicador de bienestar y se considera que su comportamiento puede entenderse a travs de un modelo autorregresivo de primer orden con variables exgenas. Adicionalmente, debido a que la estimacin est basada en datos de un pseudo panel de cohortes1, la especificacin del modelo considera la existencia de homogeneidad de parmetros entre cohortes y, al mismo tiempo, efectos fijos dentro de las cohortes 2. Siguiendo a Verbeek (2007) y utilizando la notacin de McKenzie (2004), si la poblacin est dividida en cohortes puede asumirse que el proceso que genera los datos para el individuo i de la cohorte c observado en t, i(t), est dado por la ecuacin siguiente3 :

yi(t),t = yi(t),t-1 + Xi(t),t + i(t) + i(t),t i(t) = c + i(t)

donde y c i(t) t X = = = =

(1)

i(t)

, y c

es el logaritmo del consumo 1, .., C, 1, ..., N, 1, ..., T, es un vector de variables exgenas (en nuestro caso, geogrficas y de hogares que varan entre individuos y pueden o no variar en el tiempo), son variables no observadas (efectos especficos a nivel de individuos) que se supone se distribuyen aleatoriamente alrededor de c , los efectos fijos a nivel de cohorte. Moffitt (1993) ha probado que para cohortes grandes este efecto es invariante en el tiempo y, en consecuencia, con estos tamaos de las cohortes los i(t) son independientes de las Xi(t),t. son los coeficientes o vectores de coeficientes a ser estimados. Cabe indicar que el valor de es conocido como la medida de movilidad del consumo, la cual es una medida dependiente del tiempo y, tambin, una medida absoluta o condicionada de la movilidad si es estimada teniendo o no en consideracin controles adicionales.

Ntese que (1) puede reescribirse como: yi(t),t = (-1)yi(t),t-1 + Xi(t),t + i(t) + i(t),t (1)

es decir, el modelo puede igualmente pensarse para el nivel o el crecimiento de y i(t),t.

Una cohorte es un grupo de personas con algunas caractersticas comunes, como el ao de nacimiento, la educacin, entre otros. En la bibliografa sobre el tema, el trmino datos de pseudo-panel se encuentra tambin como paneles sintticos y series de tiempo de cortes transversales. 2 Para ser estrictos, adems se asume homogeneidad de parmetros entre los individuos del mismo cohorte. McKenzie (2004) estudia este tipo de modelos asumiendo, adicionalmente, parmetros heterogneos entre cohortes y Vebeek (2007) describe las condiciones necesarias para optar por este camino, mucho ms exigentes que las requeridas para el modelo optado en este captulo. 3 La notacin i(t) se utiliza para indicar que en cada periodo diferentes individuos son muestreados, es decir, para expresar la naturaleza de pseudo-panel de los datos.

82

... Continuacin del Recuadro 1

A pesar de los supuestos descritos, se observa que la ecuacin (1) no puede estimarse directamente utilizando los mtodos tradicionales de estimacin para datos de panel (con mtodos de variables instrumentales o generalizados de momentos), debido a que y i(t),t-1 no es observado, es decir, debido a que los individuos de la cohorte c en el periodo t no son los mismos que en el periodo t-1. Una situacin similar ocurre cuando todas las variables de la ecuacin (1) son reemplazadas por sus valores promedio a nivel de cohortes: y c(t),t = y c(t),t-1 + X c(t),t + c + c(t) + c(t),t (2) donde c(t) indica el promedio de las variables correspondiente a los individuos de la cohorte c observados en t. Sin embargo, con esta especificacin, a pesar que igualmente y c(t),t-1 no es observado, se espera que y c(t-1),t-1 proporcione una estimacin insesgada de ella cuando el tamao de las cohortes es lo suficientemente grande para aprovechar de sus propiedades asintticas. Con esto, una regresin factible para c=1,..., C y t=1,..., T, ser:
y i(t),t = c + y c(t-1),t-1 + X c(t),t + c(t),t

(3)

c(t),t = ( y c(t),t-1 - y c(t-1),t-1) + c(t) + c(t),t Puede notarse en la ecuacin (3) que c(t),t estara ahora correlacionado con y c(t-1),t-1 y, por tanto, la aplicacin de MCO podra causar estimaciones sesgadas al violarse uno de sus supuestos. MacKenzie (2004), sin embargo, comprueba que este sesgo se reduce significativamente con muestras de las cohortes que tienden al infinito (por lo menos 100-200 individuos) debido a que tanto y c(t),t-1 como y c(t-1),t-1 se acercaran al promedio de la poblacin para la cohorte c en el tiempo t. En consecuencia, c(t),t tendra una distribucin aleatoria y, por ende, podra obtenerse estimaciones consistentes de (3) utilizando el mtodo de MCO.

3 CONSTRUCCIN DE COHORTES Y DATOS UTILIZADOS

Para probar la existencia de trampas de pobreza en Ecuador, es decir, para estimar la ecuacin (3), se generaron pseudo paneles utilizando la informacin de las ltimas cuatro rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) y teniendo en consideracin los principios esbozados por Deaton y Paxson (1994) y Deaton (1997) respecto a la forma de construirlos y la necesidad de que tengan un tamao adecuado para aprovechar sus propiedades asintticas. Como se esperaba que las externalidades geogrficas sean distintas en las reas urbanas y rurales del pas, se generaron cohortes para cada rea por separado, obtenindose dos pseudo paneles con un total de 144 observaciones para cada uno. Para construirlos se consider el ao de nacimiento y la escolaridad del jefe de hogar debido a que estas variables son estables en el tiempo y permiten que cada individuo sea identificado como miembro de una sola cohorte8. Para obtener un tamao de las cohortes suficientemente grande, los aos de nacimiento fueron agrupados

La opcin de construir cohortes solo con los aos de nacimiento de los jefes de hogar para cada rea fue desechada debido a que produjo una cantidad importante de cohortes con menos de 100 observaciones, en particular para el rea rural. Como se sabe, las encuestas de cortes transversales con cobertura nacional por lo general consideran una muestra relativamente ms pequea en el rea rural debido a su menor proporcin respecto a la poblacin total y, tambin, debido a la menor variabilidad de las variables claves consideradas para definir el tamao de la muestra.

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en quinquenios y restringidos solo a los aos 1930 y 1974 (1930-1934, ..., 1970-1974), es decir, restringido a los que tuvieron entre 21 y 65 aos de edad en 1995 y entre 32 y 76 aos en el 2006, mientras los aos de educacin fueron clasificados en 4 grupos (0-2 aos, 3-5 aos, 6 aos y 7 a ms aos para el rea rural, y 0-5 aos, 6 aos, 7-11 aos y 12 a ms aos para el rea urbana)9. Producto de la interaccin de estas dos desagregaciones, las cohortes tuvieron en promedio 370 y 430 individuos para las reas urbana y rural, respectivamente. Solo 9% de las 288 cohortes generadas tuvieron menos de 100 individuos, los cuales fueron incluidos en el anlisis debido a que la calidad de los resultados no se vera afectada de manera importante y, ms bien, permitira hacer las estimaciones con un panel totalmente balanceado. Todas las ECV fueron ejecutadas por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC) utilizando casi el mismo cuestionario de preguntas y las estrategias logsticas para la recoleccin de informacin. Las bases de datos de estas encuestas contienen informacin sobre diversos aspectos y dimensiones del bienestar, incluidos los ingresos y gastos familiares, produccin propia, salud, educacin, empleo, acceso a bienes y servicios pblicos, entre otros aspectos10. La medida del consumo para las ltimas cuatro rondas de la ECV, la cual incluye la estimacin por el autoconsumo, el autosuministro, el uso de los bienes durables y de la vivienda ocupada, fue homologada de manera conjunta por cuatro instituciones del pas (INEC, SENPLADES, CISMIL y la Secretara Tcnica del MCDS) en el marco de una serie de acuerdos tcnicos para homogeneizar la metodologa de clculo de los indicadores de pobreza, desigualdad y otros indicadores sociales basados en la informacin de la encuesta. Adicionalmente, para la estimacin de los modelos, el consumo fue expresado en logaritmo y en dlares constantes de 2006. Las variables socioeconmicas individuales utilizadas como controles fueron la edad (incluido su cuadrado) y los aos de estudios del jefe de hogar; la estructura demogrfica del hogar (cantidad de nios de 6-11 aos y 12-14 aos y cantidad de adultos de 60 y ms aos de edad, todos expresados como proporcin del total de miembros); la cantidad de individuos trabajando como empleados (pblicos o privados) y como trabajador por cuenta propia, ambas expresadas como proporcin del total de miembros; el tamao familiar (expresado en logaritmo), y un ndice de la calidad de la vivienda que toma valores entre 0 y 7 dependiendo si es casa o departamento, si la pared es de ladrillo, bloque u hormign; si el piso no es de tierra, caa o algn material inferior; si posee electricidad; si tiene servicio telefnico; si dispone de agua de red pblica, y si su servicio sanitario es con inodoro o pozo ciego. Despus de definir las cohortes, la variable dependiente (el consumo) y los controles individuales, se introdujo en cada una de las bases de datos de las encuestas la informacin disponible sobre el capital geogrfico, respetando el cantn o parroquia de residencia de los hogares. Como este capital puede afectar el bienestar a travs de la productividad de la tierra, las condiciones de salud, la frecuencia e intensidad de los desastres naturales y el acceso a los mercados (Gallup et al (2003)). La informacin considerada, la cual provino de diferentes fuentes11, incluye variables que describen la geografa de las localidades, la infraestructura pblica y privada existente en ellas, las condiciones agropecuarias predominantes y la situacin socioeconmica y tnica existente12: (1) De registros administrativos de ministerios y otras instituciones: (a) a nivel de cantones: ndice de amenazas naturales con valores entre 0 y 12 (incluye peligro ssmico, volcnico, tsunami, deslizamientos, inundaciones y sequas); distancia directa o potencial desde un centro poblado, carretera, va fluvial o altitud determinada ms

La identificacin de cada cohorte se supone es el mismo en cada uno de los aos considerados. Por ejemplo, la cohorte 10 del rea urbana corresponde a los jefes que nacieron entre 1940 y 1944 y tuvieron 6 aos de educacin en las cuatro encuestas, aunque otras variables de las muestras, incluida la edad, van cambiando a lo largo del tiempo. 10 La informacin detallada sobre estas encuestas, incluida la posibilidad de descargar las bases de datos, se encuentra en www.inec.gov.ec/ECV/bases/ecv.html. 11 La mayor parte de esta informacin se encuentra en el sistema SIISE versin 4.5 producido por Secretara Tcnica del MCDS (2007). 12 Otras variables, no incluidas en la lista, fueron descartadas despus de revisar que (a) la correlacin existente con el consumo era reducida y no significativa en las reas urbana y rural (superficie agrcola con semillas mejoradas, UPAs con capital social, establecimientos de salud con internamiento, etc.) y (b) la correlacin con otras variables era alta y significativa (servicio telefnico vs alcantarillado pblico, poblacin urbana vs densidad poblacional, etc.) para evitar problemas de autocorrelacin en el momento de la estimacin.

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cercana hacia un punto ausente de poblacin (expresado en minutos); viviendas con alcantarillado conectado a red pblica (porcentaje respecto al total de viviendas); vas de primer orden y segundo orden (kilmetros por habitante); y nmero de mdicos y no mdicos en establecimientos pblicos y privados (por 10 mil habitantes). (b) a nivel de parroquias: densidad poblacional (habitantes por kilmetro cuadrado); temperatura promedio (grados centgrados); precipitacin promedio (milmetros cbicos por ao); altitud mediana (metros sobre el nivel del mar) y rango de altitud (diferencia entre altitud mxima y mnima); establecimientos salud pblica y privada sin internacin (nmero por 10 mil habitantes); y alumnos por plantel en escuelas pblicas y privadas en primaria y secundaria. (2) Del Censo Nacional Agropecuario del 2000 a nivel de cantones: superficie ocupada por las Unidades de produccin agropecuaria (UPAs) por persona (hectreas); superficie de labranza de las UPAs con acceso a riego (% de la superficie de labranza total); dos tipos de uso del suelo: superficie de las UPAs con cultivos permanentes (% de la superficie total); superficie de las UPAs con cultivos transitorios y barbecho (% de la superficie total); UPAs con acceso a electricidad (% respecto al nmero total de UPAs); y UPAs con acceso a crdito (% respecto al nmero total de UPAs). (3) Del Censo de Poblacin y Vivienda (2000) a nivel parroquias: analfabetos funcionales (porcentaje de la poblacin mayor a 15 aos con 3 o menos aos de escolaridad); poblacin indgena (proporcin respecto a la poblacin total); poblacin afrodecendiente (proporcin respecto a la poblacin total); y tasa de mortalidad infantil (de nios menores a 1 ao por mil nacidos vivos). Para la estimacin de la ecuacin (3), las observaciones del pseudo panel se obtuvieron promediando los valores de las dos listas de variables descritas en los prrafos anteriores a nivel de cada una de las cohortes construidas y cada una de las encuestas utilizadas, teniendo en consideracin adems los factores de ponderacin de los individuos muestreados en cada una de ellas. Adicionalmente, fue necesario construir identificadores de cohortes y de tiempo (ao) para juntar toda la informacin en una sola base de datos y ordenarlas segn estos identificadores (es decir, declararlas como un panel de datos, de manera que pueda estimarse teniendo en consideracin los rezagos). Solo despus de estos arreglos fueron hechas las estimaciones correspondientes. La Tabla 2 muestra la estadstica descriptiva de las variables utilizadas para la estimacin de los modelos. Los promedios, desviaciones estndar y coeficientes de correlacin se calcularon teniendo en consideracin las 144 observaciones de cada pseudo panel correspondiente a las reas urbana y rural. A diferencia de las variables de control, cuyos coeficientes de correlacin con el logaritmo del consumo muestran los mismos signos tanto para las reas urbanas como para las rurales, algunas de las variables relacionadas con el capital geogrfico de las localidades del pas muestran, ms bien, signos opuestos, reflejando la complejidad de la forma en que ellas afectan el bienestar. Por ejemplo, mientras la temperatura, precipitacin y carreteras de segundo orden se correlacionan positivamente con el consumo en las reas rurales, estas correlaciones aparecen, ms bien, con signo negativo en las reas urbanas. La mayora del resto de variables relacionadas con la geografa, infraestructura, caractersticas agropecuarias y condiciones socioeconmicas de los cantones y parroquias muestran relaciones similares con el consumo, y con los signos esperados, en ambas reas. La tabla 2, adicionalmente, proporciona informacin sobre las diferencias del capital geogrfico que existen entre reas. En general, puede deducirse que el mayor consumo en el rea urbana est asociado a su mejor capital geogrfico (acceso a alcantarillado pblico, disponibilidad de mdicos por persona, altitud sobre el nivel del mar, entre otras), la menor dispersin de dicho capital (por ejemplo, de la oferta educativa y densidad poblacional) y a sus mejores condiciones socioeconmicas individuales (educacin del jefe, empleo de sus miembros, calidad de vivienda, etc.)13.

13

La disponibilidad por persona de carreteras, establecimientos de salud y personal mdico y no mdico se muestran ms altos en e rea rural, aunque en trminos absolutos estas variables son sensiblemente mayores en las reas urbanas. La explicacin es aritmtica. La misma Tabla 1 muestra que la densidad poblacional en estas reas es 6 veces ms alta que en las reas rurales.

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Tabla 2: Estadstica descriptiva de las variables utilizadas (sin ponderar)

Urbano Desv. Stand. 67.5 0.3 10.4 316.4 1.2 111.2 157.8 259.1 5.0 0.068 0.064 0.127 2.04 2.03 10.64 18.58 0.130 9.01 2.85 2.25 3.04 1.45 1.58 1.08 0.004 0.012 13.4 4.457 0.062 0.035 0.140 0.057 0.055 0.147 0.862 Rural Desv. Stand. 53.5 0.6 11.6 158.8 1.9 209.7 227.0 384.5 6.5 0.129 0.315 0.964 2.23 2.44 23.68 27.65 0.657 5.21 3.31 3.33 4.92 1.69 5.23 5.46 0.084 0.030 13.5 3.842 0.070 0.041 0.152 0.070 0.062 0.192 0.898

Variable Capital geogrfico Consumo per cpita ($ de 2006 x mes) ndice de amenazas naturales (0-12) Distancia directa (minutos) Densidad poblacional (habitantes. x km2) Temperatura promedio (C) Precipitacin promedio (mm x ao) Altitud (rango, msnm) Altitud (mediana, msnm) Alcantarillado pblico (% viviendas) Vas de 1er orden (km per cpita) Vas de 2do orden (km per cpita) Establec. salud sin internacin (x10mil) Nmero de mdicos x 10 mil habitantes Nmero de no mdicos x 10 mil hab. Alumnos x plantel (primaria) Alumnos x plantel (secundaria) Superficie de las UPAs per cpita (has) Superficie con acceso a riego (%) Superficie con cultivos permanentes (%) Superficie con cultivos transitorios (%) UPAs con acceso a electricidad (%) UPAs con acceso a crdito (%) Analfabetismo funcional (% poblac >=15) Tasa de mortalidad infantil (x mil) Poblacin indgena (%) Poblacin afrodescendiente (%) Controles Edad del jefe de hogar Aos de educacin del jefe Proporcin de miembros de 6-11 aos Proporcin de miembros de 12-14 aos Proporcin de miembros de 60 a + aos Proporcin de miembros empleados Proporcin de miembros cuentapropista Tamao familiar (logaritmo) ndice de calidad de vivienda (1-7)

Promedio 122.5 8.0 97.4 1443.6 20.1 1064.9 1045.3 1114.5 54.8 0.299 0.153 1.670 19.59 21.61 205.1 258.3 0.476 52.00 10.84 10.79 67.80 9.57 15.92 18.98 0.023 0.059 47.5 8.050 0.125 0.063 0.093 0.215 0.102 1.575 5.598

Correlacin 1.000 0.097 0.428 0.609 -0.518 -0.266 0.367 0.511 0.614 -0.469 -0.349 0.345 0.657 0.584 0.612 0.564 -0.428 0.149 -0.464 -0.365 0.214 -0.370 -0.633 -0.221 0.279 -0.004 0.371 0.828 -0.475 -0.224 0.368 0.688 0.152 -0.473 0.856

Promedio 71.3 6.9 92.4 236.0 18.4 1308.6 1077.5 1464.8 34.7 0.576 0.631 3.707 11.69 15.08 112.3 117.3 2.018 17.34 10.16 15.56 65.06 7.82 28.88 15.32 0.123 0.048 47.5 5.442 0.152 0.074 0.099 0.097 0.115 1.677 3.748

Correlacin 1.000 0.223 * -0.064 0.236 * 0.232 * 0.203 * -0.121 -0.133 0.420 * -0.283 * 0.327 * 0.049 0.358 * 0.462 * 0.172 * 0.216 * 0.090 -0.029 -0.115 -0.466 * 0.036 -0.190 * -0.609 * 0.071 -0.398 * -0.276 * 0.324 0.837 -0.450 -0.263 0.352 0.799 0.244 -0.494 0.870 * * * * * * * * *

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

* * * * * * * *

Fuente: INEC Censo nacional agropecuario 2000), Censo de poblacin y viviendas 2000 y ECV cuatro rondas entre 1995 y 2006; Secretara Tcnica del MCDS SIISE versin 4.5; y registros de ministerios y otras instituciones. Nota: Los coeficientes de correlacin se estimaron con el logaritmo del consumo per cpita. * significativas al menos al 5%

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RESULTADOS

Las relaciones estadsticas descritas, sin embargo, no necesariamente se mantienen cuando estas se estiman considerando la interdependencia de todas las variables involucradas. En este sentido, y con el propsito de observar cun estables son los efectos de la dotacin del capital geogrfico sobre el comportamiento del consumo al introducir controles y efectos fijos, la estimacin de la ecuacin (3) para cada rea se efectu considerando las siguientes opciones: (a) solo con las variables relacionadas con el capital geogrfico, (b) adicionando la presencia de efectos fijos a nivel de cohortes, y (c) adicionando controles relacionados con las caractersticas socioeconmicas individuales y el consumo rezagado. Los resultados se resumen en la Tabla 3.
? Observando solo los coeficientes de determinacin ajustados puede deducirse que, en general, las variables

relacionadas con el capital geogrfico explican parte importante de la dispersin del consumo (coeficientes 0.59 para el rea urbana y 0.75 para el rural), aunque en conjunto explican menos que las variables socioeconmicas individuales (controles en el anlisis), de acuerdo a los resultados de la regresin, no reportados en la Tabla 3, que considera solo a estas variables como independientes (coeficientes: 0.90 y 0.86 para las reas urbana y rural, respectivamente). De estos resultados tambin puede deducirse que los efectos del capital geogrfico sobre el consumo son, en conjunto, ms importantes para las reas rurales que para las urbanas.
? Observando los valores t de las variables en las regresiones (a), (b) y (c) se deduce que la significancia y signo de la

mayor parte de ellas se mantienen y, adicionalmente, valores de los coeficientes sufren cambios reducidos. Podra, entonces, concluirse que, en general, las variables significativas relacionadas con el capital geogrfico permanecen ms o menos estables cuando se introducen variables de control y efectos fijos a nivel de cohortes en la estimacin de los modelos. Al respecto, debera tenerse en cuenta que en un sentido estricto las estimaciones (a) y (b) podran ser inconsistentes debido a que al obviar dichos efectos las variables no observadas podran estar correlacionadas con alguna de las otras variables independientes del modelo.
? Una evidencia importante que refleja la complejidad de la forma cmo el capital geogrfico local afecta el

bienestar individual son los signos opuestos de los coeficientes de las variables que son significativos en las dos reas, similar a algunas de las evidencias mostradas en el anlisis de correlacin bivariado. Se observa que mientras la temperatura, altitud y la cantidad de personal de la salud no-mdico por habitante generaran efectos positivos sobre el consumo en las reas rurales, estas mismas variables, por el contrario, determinaran niveles de consumo ms reducidos en las reas urbanas. Se constata, asimismo, que el uso de la superficie agrcola en productos transitorios y, en general, la cantidad de rea agrcola por persona, seran beneficiosos para el bienestar de las reas urbanas, pero, a la vez, un perjuicio para las rurales, resultados que probablemente estn asociados ms al destino final de dichos productos que a la produccin de los mismos.

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Tabla 3: Ecuador: modelo de consumo estimado con pseudo panel 1985-2006 (Variable dependiente: logaritmo del consumo familiar por persona)

Variables independientes

Coef t
* ***

(a) t Coef t Coef (c) Coef (a)

rea Urbana (b) Coef t rea Rural (b) Coef t (c)

t
*** ** **

***

***

*** ***

** *** *** *

**

Consumo rezagado 1 periodo ($ de 2006) ndice de amenazas naturales (0-12) Distancia directa (minutos) Densidad poblacional (habitantes. x km2) Temperatura promedio (C) Precipitacin promedio (mm x ao) Altitud (rango, msnm) Altitud (mediana, msnm) Alcantarillado pblico (% viviendas) Vas de 1er orden (km per cpita) Vas de 2do orden (km per cpita) Establec. salud sin internacin (x10mil) Nmero de mdicos x 10 mil habitantes Nmero de no mdicos x 10 mil habitantes Alumnos x plantel (primaria) Alumnos x plantel (secundaria) Superficie de las UPAs per cpita (has) Superficie con acceso a riego (%) Superficie con cultivos permanentes (%) Superficie con cultivos transitorios (%) UPAs con acceso a electricidad (%) UPAs con acceso a crdito (%) Analfabetismo funcional (% poblac >=15) Tasa de mortalidad infantil (x mil) Poblacin indgena (%) Poblacin afrodescendiente (%) 0.44 0.03 0.00 -2.06 0.00 0.00 -0.01 0.03 -4.56 -3.12 -0.05 0.18 -0.18 0.02 -0.02 1.19 -0.02 0.05 -0.01 0.01 0.00 0.04 -0.10 5.78 -1.54 0.15 -0.01 0.00 0.17 0.00 0.00 0.00 0.01 -0.68 0.14 0.06 -0.12 0.04 0.00 0.00 -0.20 0.03 -0.04 -0.03 -0.01 -0.02 -0.09 0.03 0.95 -1.47 *** *** S S 0.946 143 No No 0.752 144 S No 0.899 143 1.70 -3.48 -1.13 1.43 1.78 0.63 1.27 0.66 -3.12 1.47 1.49 -3.80 1.13 0.48 -0.81 -2.18 3.82 -2.84 -1.67 -1.38 -0.72 -5.86 5.21 1.33 -1.17 -0.04 -0.01 0.00 0.17 0.00 0.00 0.00 -0.01 -0.34 -0.05 -0.02 -0.09 0.09 0.00 0.00 -0.11 0.01 -0.01 -0.04 0.01 0.04 -0.03 0.02 0.90 -0.62 -0.59 -3.84 *** 2.15 ** 1.92 * 1.60 0.17 1.65 -0.96 -1.99 ** -0.66 -0.65 -3.36 *** 3.36 *** -0.79 0.16 -1.58 2.08 ** -0.86 -2.94 *** 1.03 1.52 -2.06 ** 3.33 *** 1.62 -0.62 No No 0.587 144 S No 0.918 143 1.75 * 3.09 *** 0.53 -3.27 *** -0.63 -1.16 -2.99 *** 1.10 -2.17 ** -1.47 -0.09 1.76 * -2.07 ** 0.77 -0.91 1.52 -1.72 * 1.56 -0.33 0.23 0.05 0.40 -1.62 0.61 -0.23 0.04 0.00 0.00 -1.42 0.00 0.00 -0.01 0.03 -1.79 -1.59 -0.46 0.11 -0.17 0.02 -0.02 2.19 0.01 -0.05 0.08 0.04 -0.18 0.00 0.13 2.35 1.86 0.31 0.64 1.00 -4.56 *** -0.51 -1.63 -4.94 *** 2.60 ** -1.52 -1.34 -1.54 1.91 * -3.30 *** 2.02 ** -2.13 ** 5.32 *** 1.60 -2.74 *** 3.34 *** 2.46 ** -5.24 *** 0.07 3.96 *** 0.50 0.54 0.01 0.12 0.00 0.00 -1.14 0.00 0.00 -0.01 0.02 -1.44 -0.99 -0.17 0.05 -0.10 0.02 -0.02 1.27 0.00 -0.03 0.04 0.03 -0.10 -0.03 0.08 4.83 0.42 0.16 0.97 0.26 1.01 -3.75*** 0.57 -2.34** -3.93*** 1.94 * -1.39 -0.92 -0.64 1.02 -2.08** 1.89 * -1.96* 3.16 *** 0.57 -1.77* 1.89 * 1.74 * -2.61** -0.60 2.50 ** 1.10 0.13

-0.03 -0.02 0.00 0.00 0.14 0.00 0.00 0.00 0.00 -0.17 -0.06 0.00 -0.07 0.06 0.00 0.00 -0.09 0.00 0.00 -0.03 0.01 0.01 -0.02 0.00 0.25 -0.31 S S 0.958 143

-1.01 -0.44 -2.78 2.26 2.28 0.49 0.54 1.79 -0.47 -1.39 -1.16 0.12 -3.34 2.95 0.06 -0.66 -1.67 0.53 -0.32 -2.45 0.98 0.48 -2.15 0.88 0.61 -0.45

**

Efectos fijos a nivel de cohortes (c) Controles individuales R2 ajustada Nmero de observaciones

Nota: *, ** y *** indican significativa por lo menos al 10%, 5% y 1%, respectivamente.

? urbana, la poblacin que vive en localidades que tienen suficiente infraestructura educativa (alumnos En el rea

por plantel en primaria), servicio de alcantarillado conectado a red pblica y UPAs con acceso a electricidad en los cantones de residencia, se estaran beneficiando de las externalidades positivas que genera este capital sobre sus niveles de bienestar. En el rea rural, si bien la densidad poblacional es sensiblemente reducida respecto al rea urbana (como se vio en la Tabla 2), la significancia positiva de esta variable podra estar mostrando el efecto de economas de aglomeracin concentrada en algunas parroquias rurales especficas. En esta rea, adicionalmente, las distancias potenciales al interior de las localidades siguen siendo una variable que tiene efectos adversos para el bienestar de la poblacin, a pesar de la evidencia de que las vas de primer y segundo orden por persona son mayores respecto al rea urbana. Los resultados de las estimaciones efectuadas, adicionalmente, pueden utilizarse para saber cules son los lmites o valores crticos a partir de los cuales las externalidades geogrficas se hacen evidentes. Estos lmites pueden definirse como los valores de cada componente del capital geogrfico que hacen que el crecimiento del consumo sea igual a cero mientras se mantiene todo lo dems sin cambios, es decir, el resto de componentes del capital geogrfico y los controles utilizados para estimar el modelo de consumo (Ravallion (2002)). La tabla 4 muestra dichos lmites para las reas urbana y rural y solo para las variables significativas de la Tabla 3 relacionadas con la infraestructura y servicios. Ellos fueron calculados utilizando los coeficientes estimados de los modelos de consumo para cada rea y los valores promedio de las variables independientes para los aos 1999 y 2006, es decir, para un periodo que segn la informacin de las ECV el consumo creci en valores constantes en 48% en el rea urbana y 23% en el rea rural. Existir trampa de pobreza si el valor observado en un cantn donde reside la poblacin urbana o rural es mayor o menor que el valor crtico estimado, dependiendo del signo que tenga el coeficiente de la variable examinada en la ecuacin (3). Por ejemplo, para lograr un crecimiento positivo del consumo en el rea rural se requiere que el nmero de mdicos sea mayor a 16 por diez mil habitantes a nivel de cantn de residencia, manteniendo los dems determinantes en su nivel promedio, o que el nmero de personas de la salud no mdico sea menor a 10 por diez mil habitantes. Igualmente, para el rea urbana, el porcentaje de viviendas con alcantarillado conectado a red pblica debera ser mayor a 39% para obtener un crecimiento positivo del consumo14. Comparando los valores crticos con los valores mnimos y mximos, no cabe duda que en el pas existen cantones con dotaciones de capital geogrfico que les genera externalidades tanto positivas como negativas.

14 Un

ejercicio similar, considerando el periodo 1995-1999 (cuando, ms bien, el consumo se redujo en valores constantes en 33% en el rea urbana y 11% en el rea rural) produjo resultados un tanto diferentes a los reportados en la Tabla 3. En general, durante este periodo recesivo los valores crticos reflejan mayores exigencias respecto al acceso o tenencia de infraestructura local.

89

Tabla 4: Valores crticos del capital geogrfico para que no existan trampas de pobreza (nivel cantn)

Capital geogrfico* Distancia directa (minutos) Alcantarillado pblico (% viviendas) Nmero de mdicos x 10 mil habitantes Nmero de no mdicos x 10 mil habitantes Alumnos x plantel (primaria) Alumnos x plantel (secundaria) Superficie de las UPAs per cpita (has) Superficie con cultivos permanentes (%) Superficie con cultivos transitorios (%) UPAs con acceso a electricidad (%) UPAs con acceso a crdito (%) Analfabetismo funcional (%)

Urbana Valores Mnimos y mximos actuales crticos 3 - 89 2 - 33 63 - 360 39 - 447 0-9 0 - 77 0 - 62 0 - 93 0 - 54 39 24 220 239 0.2 23 3 56 13

Rural Valores Mnimos y mximos actuales crticos 25 - 421 157 1 - 46 1 - 54 16 10

0 - 11 0 - 62

5 28

11 - 70

45

* solo variables significativas de la Tabla 3 relacionadas con infraestructura y servicios

Un comentario final en esta seccin se relaciona con la medida de movilidad del consumo (el coeficiente del modelo que corresponde al consumo rezagado en un periodo). La Tabla 3 muestra que esta medida no es significativa para ninguna de las reas. Sin embargo, si la estimacin se hace sin controles y sin efectos fijos a nivel de cohortes (medida absoluta de la movilidad del consumo), el coeficiente se muestra altamente significativa, con valores de 0.62 y 0.58 para las reas urbana y rural, respectivamente (ver la Tabla del anexo), valores bastante coherentes con los reportados en un estudio reciente de Cuesta y otros (2007) para 14 pases de Amrica Latina utilizando los ingresos familiares como variable dependiente. Al adicionar las variables de capital geogrfico en la estimacin de los modelos, los se siguen mostrando significativos, pero con valores un tanto menores. Si solo se agregaran las variables de control (caractersticas socioeconmicas a nivel individual), los coeficientes tambin se mantienen significativos, pero con valores sensiblemente menores. En suma, pareciera que en pases como Ecuador, con una diversidad geogrfica elevada y discrepancias geogrficas del bienestar tambin elevadas, los efectos fijos a nivel local pueden jugar un papel relevante en el anlisis de la dinmica del bienestar.

90

5 CONCLUSIONES
Utilizando pseudo paneles de cohortes, construidos con la informacin de las ECV, se ha mostrado en el presente captulo la existencia de externalidades geogrficas o trampas espaciales de pobreza en Ecuador. Se han obtenido estimaciones que tienden a ser consistentes con la hiptesis que seala que el capital geogrfico a nivel local tiene efectos no cero sobre el consumo, aunque no todas las variables consideradas en el anlisis se han mostrado significativas. Dichas trampas estn ligadas no solo a los atributos puramente geogrficos de los cantones y parroquias (altitud, temperatura, distancias, superficie agrcola), sino tambin a la provisin de los bienes pblicos y privados (carreteras, infraestructura de riego, servicios de salud, electricidad). Dos conclusiones adicionales pueden ser resaltadas. Por un lado, dado que la significancia de las mismas variables en los modelos de consumo para las reas urbanas y rurales no necesariamente tienen el mismo signo, puede deducirse que el capital geogrfico afecta heterogneamente el comportamiento del bienestar de dichas reas. Y por otro lado, dada la diversidad de la geografa ecuatoriana y las dificultades obvias para vivir en algunos lugares del pas, los resultados tambin se muestran coherentes con el poco peso observado de las variables socioeconmicas a nivel individual. De estos resultados pueden deducirse algunas implicancias. Si la dinmica del consumo (o ingreso) depende en algn grado de importancia del capital geogrfico a nivel local, los modelos que la analicen sin tener en consideracin la informacin sobre dicho capital podran generar estimaciones con reducida explicacin de la varianza de dicho consumo, o con sesgos de algunos parmetros relevantes (en particular del

, la medida de movilidad del consumo). Si el perfil individual no es lo nico que explica el bienestar de la
poblacin, y el capital geogrfico es un elemento importante de su dinmica, no hay duda que ambos aspectos deberan estar presentes en el diseo de las polticas que luchan contra la pobreza. Es decir, las acciones que buscan mejorar el poder adquisitivo de la poblacin y las que apuntan a fortalecer los activos que poseen (particularmente en capital humano) podran tener mayores impactos/retornos con acciones paralelas que mejoren la movilidad de mercados locales/regionales y el acceso a bienes pblicos y privados, focalizadas en reas con reducidas dotaciones de capital geogrfico. La evidencia mostrada en el presente captulo apuntara a distinguir por reas la implementacin de dichas acciones, debido a los efectos contrarios que ellas pueden tener sobre el nivel de bienestar de la poblacin. Finalmente, a pesar que en el anlisis se ha utilizado una cantidad importante de variables relacionadas con el capital geogrfico a nivel local y se ha tenido en consideracin la presencia de efectos fijos a nivel de cohortes en la estimacin de los modelos, en una agenda de investigacin futura no debera descartarse la posibilidad de profundizar en este tipo de anlisis. El nfasis podra ponerse (a) en otros aspectos que puede ser relevantes para el anlisis de la dinmica del bienestar relacionados con el capital geogrfico, como la calidad y erosin del ecosistema, uso de suelo, vulnerabilidad territorial ligada a la explotacin petrolera, variables de aglomeracin, entre otros, (b) en la posibilidad de homogenizar la desagregacin de este tipo de informacin a nivel de parroquia, dado que a este nivel poltico administrativo las reas urbanas y rurales no tienen problema alguno de agregacin (las parroquias son urbanas o rurales, pero no ambos como s es en el caso de los cantones y provincias), (c) en la clasificacin de los cantones de acuerdo a los valores crticos de las trampas de pobreza, tanto en periodos de crecimiento como en periodos de estancamiento econmico, (d) en el uso de un enfoque ms amplio de los efectos de las externalidades geogrficas que incluya no solo el anlisis de los niveles de bienestar de la poblacin, sino tambin los aspectos ligados a las diferencias de la productividad regional15.

15 Sobre

esto ltimo, puede verse, entre otros Rice, P y otros (2005) y Anastassova (2006). .

91

ANEXO
Ecuador: Estimacin de la medida de movilidad del consumo con pseudo panel 1985-2006 (Variable dependiente: logaritmo del consumo familiar por persona)

Coef. Movilidad absoluta Consumo con 1 rezago (logaritmo) Constante R2 ajustada Nmero de observaciones Movilidad condicionada (a) Con variables de capital geogrfico Consumo con 1 rezago (logaritmo) Constante R2 ajustada Nmero de observaciones (b) Con controles individuales Consumo con 1 rezago (logaritmo) Constante R2 ajustada Nmero de observaciones 0.621 1.510 0.379 143

rea Urbana t sig 9.370 5.680 0.000 *** 0.000 ***

Coef. 0.581 1.434 0.331 143

rea Rural t sig 8.440 6.030 0.000 *** 0.000 ***

0.447 56.98 0.718 143 0.101 2.149 0.908 143

7.450 4.010

0.000*** 0.000***

0.135 3.110 0.761 143 0.067 2.004 0.868 143 0.036 0.035 0.941 143

2.340 0.021 ** 0.950 0.346

2.920 6.920

0.004 *** 0.000 ***

1.690 5.160

0.094 * 0.000 ***

(c) Con variables de capital geogrfico y controles individuales 0.064 1.660 0.099 * Consumo con 1 rezago (logaritmo) 22.799 2.870 0.005 Constante R2 ajustada 0.931 Nmero de observaciones 143 Nota:

1.160 0.250 0.020 0.984

Las estimaciones no tienen en consideracin la presencia de efectos fijos a nivel de cohortes * significativa por lo menos al 10%, ** al 5% y *** al 1%

92

BILIOGRAFA
Anastassova, L. (2006), Productivity differences and agglomeration across districts of Great Britain, CERGE-EI, Working Paper Series 289, Febrero. Antman, F. y Mckenzie, D. (2006), Earnings Mobility and Measurement Error: A Pseudo-Panel Approach, Stanford University y World Bank, Diciembre. Banco Central del Ecuador (2007) Cuentas Nacionales No. 21, 1993-2006 Deichmann, U. (1999) Geographic aspects of inequality and poverty, Banco Mundial, Enero Cuesta, J., opo, H. y Pizzolitto, G. (2007), Using pseudo-panels to measure income mobility in Latin America, IDB/RES, Diciembre. Deaton, A. (1985), Panel Data from Time Series of Cross Sections, Journal of Econometrics, 30, 109-126. Deaton, A. (1997), The Analysis of Household Surveys. A Microeconometric Approach to Development Policy, World Bank and Johns Hopkins University Press. Gallup, J., Gaviria, A. y Lora, E. (2003) Is Geography destiny?. Lesson from Latin America, IDB. Jalan, J. y Ravallion, M. (2002), Geographic Poverty Traps? A Micro Model of Consumption Growth in Rural China, Journal of Applied Econometrics, 17, 329-346. Kanbur, R. y Venables, A. (2005) Spatial inequality and development, UNU-WIDER, Oxford University Press Luengas, P y Robles, M. (2007) Pobreza y desigualdad a nivel de cantones, parroquias y zonas . en Ecuador, IDB/POV (no publicado). McKenzie, D.J. (2004), Asymptotic Theory for Heterogeneous Dynamic Pseudo-Panels, Journal of Econometrics, 120, 235-262. Moffitt, R. (1993), Identification and Estimation of Dynamic Models with a Time Series of Repeated Cross-Sections, Journal of Econometrics, 59, 99-123. Navarro, A. (2006), Estimating Income Mobility in Argentina with pseudo-panel data, Universidad de San Andrs y Universidad Austral, Julio. Rice, P Venables, A. y Patachini, E. (2005), Spatial determinants of productivity: analysis for ., the regions of Great Britain, CEPR, Discussion Paper Series, No. 4527 Secretara Tcnica del MCDS (2007), SIISE Versin 4.5 (www.siise.gov.ec). The Library of Congress A country study: Ecuador (http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/ectoc.html) Verbeek, M. and F. Vella (2005), Estimating Dynamic Models from Repeated Cross-Sections, Journal of Econometrics, 127, 83-102. Verbeek, M. (2007), Pseudo panels and repeated cross-sections, captulo preparado para The Econometrics of Panel Data: Fundamentals and Recent Developments in Theory and Practice, editado por L. Matyas y P Sevestre, 3rd ed. Kluwer Academic Publishers. .

93

De Vreyer, P Herrera, J. y Mespl-Somps, S. (2005), Consumption growth and spatial poverty ., traps: an analysis of the effect of social services and community infrastructures on living standards in rural Peru, IAI, Discussion Paper 124. Wikipedia Geography of Ecuador (http://en.wikipedia.org/wiki/Geography_of_Ecuador) World Bank (2004) Ecuador Poverty Assessment, Report No. 27061-EC, Abril

94

Captulo
DETERMINANTES MICROECONMICOS

DE LA POBREZA EN ECUADOR

Carla Calero* y Andrea Molina**

INTRODUCCIN

urante la ltima dcada la pobreza por consumo en el Ecuador pas de 39.3% en 1995, a 52.2% en 1999, y lleg a 38.3% en el 2006. A nivel de reas se observ la misma tendencia, con la diferencia que los niveles de pobreza del rea rural son considerablemente superiores a los niveles del rea urbana. En efecto, la incidencia de pobreza por consumo en 2006 para el rea rural fue de 61.5% mientras que para el rea urbana fue de 24.9%. Si bien estos resultados indican que la pobreza ha decrecido con el tiempo, no se puede decir que se ha avanzado en su reduccin ya que los niveles presentados en el 2006 fueron muy cercanos a los de 1995, es decir, en una dcada se lleg a los niveles iniciales. En este contexto, entender quienes son los pobres as como las caractersticas correlacionadas con la pobreza es de suma importancia para el diseo efectivo de estrategias orientadas a su reduccin.

El propsito de este estudio es, por un lado, entender quines son los pobres y cules son sus diferencias con los no pobres. Para tal efecto se desarrollan perfiles de pobreza en los que se analizan las diferencias promedio entre los hogares pobres y no pobres en base a ciertas caractersticas. Por otro lado, se busca identificar los determinantes microeconmicos de la pobreza, haciendo uso de modelos de probabilidad condicional. La probabilidad del hogar de ser pobre se modela en funcin de un conjunto de variables exgenas. Este enfoque permite identificar las variables que se correlacionan directamente con la pobreza, una vez que se ha controlado por el efecto de las otras variables. El estudio emplea una medicin indirecta o monetaria de la pobreza que determina en base al consumo el nivel de vida de las personas u hogares. Se identifica como pobres a aquellos miembros de un hogar que presentan un consumo inferior a un criterio o umbral (lnea de pobreza) considerado como mnimo para satisfacer un conjunto de necesidades bsicas. Como fuente de informacin para el anlisis se utiliz los datos provenientes de la Encuesta Condiciones de Vida (ECV) 2005-2006. La ECV contiene informacin sobre las condiciones socio-econmicas de los hogares y sus miembros, as como datos sobre acceso a servicios bsicos, caractersticas de la vivienda, capital social entre otros. La encuesta cubre un total de 55,666 personas y 13,581 hogares, y es representativa a nivel provincial. El documento est organizado de la siguiente manera. En la primera seccin se presentan los perfiles de pobreza tanto por grupo tnico como por hogares pobres y no pobres. La seccin 2 examina los determinantes de la pobreza, la especificacin emprica del modelo de probabilidad condicional y los resultados obtenidos. En la ltima seccin se presentan las conclusiones.

**

Economista. M.A. en Estudios de Desarrollo con especializacin en Economa del Desarrollo (Instituto de Estudios Sociales - La Haya, Holanda). Msc. en Polticas Pblicas con Mencin en Polticas Sociales (Facultad Latinoamricana de Ciencias Sociales)(Egresada). Investigadora de la Unidad de Anlisis e Informacin (SIISE) de la Secretaria Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social. Economista. Msc. en Economa (Universidad de Chile-Santiago, Chile). Msc. en Ciencias Polticas (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Investigadora de la Unidad de Anlisis e Informacin (SIISE) de la Secretaria Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social. Las autoras agradecen los comentarios de los asistentes al Taller "Perfil de la Pobreza en Ecuador" llevado a cabo en Quito entre 27 y 30 de Noviembre de 2007.

95

1 PERFIL DE POBREZA
Los perfiles de pobreza son herramientas descriptivas que permiten identificar cules son los grupos con mayor incidencia de pobreza en el pas y, adems, cules son las caractersticas distintivas entre las familias pobres y aquellas no pobres. En esta seccin se presentan estos dos tipos de perfil de pobreza, por un lado se estima la incidencia de pobreza segn un grupo particular de la poblacin y, por otro lado, se compara distintas caractersticas entre hogares pobres y no pobres. 1.1. Incidencia de la pobreza segn grupos tnicos Si bien la incidencia de la pobreza en el pas es de 38.3% en el 2005-2006, es importante revelar que existen grupos que son ms pobres que otros. El anlisis de la pobreza segn grupo tnico1, permite detectar a dos grupos que presenta una incidencia de pobreza mayor a la observada a nivel nacional. Estos dos grupos son: los indgenas y los afroecuatorianos. Dentro de la poblacin indgena 7 de cada diez se encuentran por debajo de la lnea de pobreza, lo que representa casi el doble de los niveles presentados a nivel nacional. En tanto que en la poblacin afroecuatoriana aproximadamente 5 de cada 10 son considerados pobres. Este anlisis revelara que la pobreza se concentra mayoritariamente en la poblacin indgena y afroecuatoriana. Tabla 1. Incidencia de pobreza por consumo segn grupos tnicos 2005-2006 (en porcentaje)

Grupo tnico (*) Indgena Afroecuatorianos Mestizo Blanco Nacional

Fuente: ECV 2005-2006.

Incidencia % 69.8 48.6 34.5 33.0 38.3

(*) Por auto-identificacin tnica del jefe de hogar

1.2. Caractersticas entre los hogares pobres y no pobres En este perfil de pobreza se presenta un conjunto de caractersticas tanto para los hogares pobres como para los no pobres, lo que permite conocer en promedio cmo viven los hogares pobres, cul es su situacin laboral, cul es la composicin demogrfica del hogar, entre otros aspectos.; y, adems en comparacin con los hogares no pobres. Estas comparaciones se realizan a nivel nacional y a nivel de rea, esto ltimo pone en evidencia mayores carencias segn el rea de ubicacin. Caractersticas jefe(a) del hogar En relacin a las caractersticas educativas de los jefes(as) del hogar, se observa en la Tabla 2 que los jefes(as) de hogar de las familias pobres presentan en promedio menos aos de escolaridad (4.9 aos) que los jefes(as) de hogar de familias no pobres (9.2 aos). Los datos revelan que la educacin es un factor importante en la caracterizacin de la pobreza, lo que tambin se refleja cuando se examina el nivel educativo alcanzado por el jefe(a) de hogar. As por ejemplo, en promedio slo el 53.4% de los jefes(as) de hogar de familias pobres tienen primaria completa, a diferencia del 81% de los jefes(as) de hogar de familias no pobres. As mismo, en promedio slo el 6% de los jefes(as) de hogar de las familias pobres han completado la secundaria, en comparacin al 38.8% de los jefes(as) de hogar de las familias no pobres. Finalmente, la educacin superior del jefe(a) del hogar remarca la brecha entre pobres y no pobres en el

1 Para

la identificacin de los grupos tnicos, se ha usado la auto-identificacin tnica del jefe del hogar.

96

nivel educativo (en promedio 1.9% vs. 24.7%)2. Estas tendencias son compartidas en las reas urbano y rural, con mayores niveles educativos en las reas urbanas que en las reas rurales. Tabla 2. Caractersticas educativas jefe(a) hogar

En la Tabla 3 se observa que a nivel nacional existe en promedio menos hogares con jefatura femenina en las familias pobres (19.4%) que en las familias no pobres (21.6%). En el rea urbana existe diferencia, significativa al 90%, entre la jefatura femenina de los hogares pobres (25.2%) y los hogares no pobres (23.1%), mientras que en el rea rural no hay diferencia entre hogares pobres y no pobres en relacin a la jefatura del hogar. Por otra parte, se debe destacar que en cuanto a la edad del jefe(a) del hogar no existen diferencias estadsticamente significativas entre los hogares pobres y no pobres. Solamente en el rea urbana los jefes de hogar tienen menor edad en los hogares pobres que en los hogares no pobres. Tabla 3. Gnero y edad jefe(a) del hogar

Variables

Por otro lado, al considerar las ramas de actividad en las que se emplean los jefes del hogar se puede observar que el 51.2% de los jefes de hogar de las familias pobres trabaja en el sector agropecuario, en contraste al 18.5% de los jefes de hogares no pobres (Tabla 4). En cambio, las ramas de actividad que concentran a los jefes de hogar de familias no pobres son los servicios (30.5%) y el comercio (25.7%). Por reas, en cambio, se observa que en la urbana, las ramas de actividad en la que se concentran los jefes de hogar es el comercio, 27% los de hogares pobres y 30.6% los de hogares no pobres; y el sector de servicios, 23% los de hogares pobres y 34.6% los de hogares no pobres. En el rea rural el sector en donde ms trabajan los jefes de hogar es el agrcola, aunque en mayor proporcin los de hogares pobres (73%) que los de hogares no pobres (55%). Se debe destacar que los jefes de hogar que trabajan en la manufactura presentan los menores niveles de pobreza sin importar el rea donde viven.

2 Este

indicador considera que el jefe del hogar haya cursado algn ao de educacin superior.

97

Tabla 4. Ramas de actividad jefe(a) del hogar

Composicin demogrfica y caractersticas del hogar En relacin al tamao de los hogares (Tabla 5), las familias pobres presentan en promedio mayor tamao (5.27) que aquellos no pobres (3.6). Al revisar la composicin demogrfica de los hogares se observa, por un lado, que en los hogares pobres existe en promedio mayor presencia de miembros menores de edad que en los hogares no pobres, lo que podra ser coherente con el ciclo de vida. As, por ejemplo a nivel nacional los hogares pobres tienen un 16.7% de miembros menores de 6 aos, mientras que los hogares no pobres tienen un 9.13% de miembros menores de edad. Esta informacin evidencia que los hogares pobres albergan ms poblacin joven de menores de edad que aquellos hogares no pobres. Por otro lado, los miembros en edad de trabajar representan un porcentaje menor en promedio en los hogares pobres (46.1%) que en los hogares no pobres (61.89%). Similares anlisis pueden realizarse en las reas urbanas y rurales, ya que presentan las mismas tendencias y diferencias que el nivel nacional. En cuanto a la poblacin de la tercera edad, a nivel nacional no hay diferencias significativas entre hogares pobres (8.81%) y no pobres (9.43%). Esta poblacin tampoco es una dimensin asociada a la pobreza urbana, ya que no presenta diferencias significativas. En cambio, en el rea rural en promedio los hogares pobres presentan un menor porcentaje de miembros mayores de 65 aos (10.62%) que los hogares no pobres (12.4%). Tabla 5. Composicin demogrfica

Nacional Composicin Demogrfica Hogar Pobre 5.27* 16.76* 16.03* Hogar No pobre 3.60 9.13 9.59

rea Urbana Hogar Pobre 5.37* 17.35* 16.68* Hogar No pobre 3.63 9.36 9.62

rea Rural Hogar Pobre 5.20* 16.36* 15.58* Hogar No pobre 3.48 8.40 9.48

Tamao del hogar Porcentaje menores de 6 aos en total de miembros Porcentaje miembros entre 6 y 11 aos de edad en el total de miembros Porcentaje miembros entre 12 y 17 aos en el total de miembros Porcentaje miembros entre 18 y 65 aos en el total de miembros Porcentaje miembros mayores de 65 aos de edad en el total de miembros
*Diferencia significativa al 95% Fuente: ECV 2005-2006

12.31*

9.95

12.43*

10.06

12.23*

9.62

46.10*

61.89

47.39*

62.44

45.22*

60.10

8.81

9.43

6.15*

8.52

10.62

12.40

98

Tomando en cuenta que uno de los mecanismos para superar la pobreza es el aumento del ingreso del hogar, se incluy en el anlisis la vinculacin de los miembros del hogar al mercado laboral. Lo que se pudo observar (Tabla 6) es que los hogares pobres presenta en promedio un menor porcentaje de adultos ocupados remunerados (35%) en comparacin a los hogares no pobres (49%). Estas diferencias se encuentran tambin en el rea urbana y en el rea rural. Se puede destacar que en el rea rural esta divergencia es mayor, los hogares pobres presentan un 35% de adultos remunerados en comparacin al 51% que se encuentra presente en los hogares no pobres. Adicionalmente, se encontr que en los hogares pobres la presencia de trabajo infantil3 (18.5%) es mucho mayor que en los hogares no pobres (5.4%), siendo este fenmeno especialmente importante en el rea rural donde en un 25% de los hogares pobres los menores entre 10 y 15 aos participan en el mercado laboral. Tabla 6. Participacin miembros del hogar en el mercado laboral

Nacional Variables Porcentaje de adultos ocupados remunerados en el hogar Porcentaje hogares con presencia de trabajo infantil
Fuente: ECV 2005-2006

rea Urbana

rea Rural

Hogar Pobre 34.7*

Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar no Pobre Pobre no Pobre Pobre no Pobre 49.5 34.6* 49.5 34.8* 51.4

18.59*

5.45

25.14*

10.83

8.97*

3.8

*Diferencia significativa al 95%

Adicionalmente, se consideraron otras caractersticas del hogar como la afiliacin de algn/nos de sus miembros a la seguridad social (IESS), la recepcin de remesas desde el exterior y la exposicin a eventos no esperados como la 'quiebra de un negocio/prdida de una cosecha' o 'la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar' (Tabla 7). La afiliacin al Instituto de Seguridad Social (IESS) es una seal de seguridad y formalidad laboral, por lo que se estim si algn miembro del hogar se encuentra afiliado al IESS. Lo que se encontr a nivel de hogares pobres y no pobres, es que a nivel nacional slo el 21% de los hogares pobres tienen algn miembro afiliado al IESS, en relacin al 38% de los hogares no pobres. A nivel de reas, los hogares no pobres presentan un mayor porcentaje de miembros afiliados al IESS que los hogares pobres 40% vs. 16.71% en el rea urbana y 31.26% vs. 23.87% en el rea rural (Tabla 7). Es interesante destacar que un mayor porcentaje de hogares pobres en las reas rurales tienen algn familiar afiliado al IESS (23.87%), en relacin a los hogares pobres de las reas urbanas (16.71%). Esto se podra explicar por un mayor acceso a la seguridad social en el rea rural por medio del Seguro Social Campesino. Por otro parte, considerando que durante los ltimos aos el envo de remesas desde el exterior ha presentado un crecimiento substancial y, considerando la importancia de estos recursos para los hogares receptores, se incluy en el perfil una variable dicotmica que toma el valor de 1 si el hogar recibe remesas y 0 en caso contrario. Los resultados (Tabla 7) muestran que los mayores receptores de remesas son los hogares no pobres, reflejando que los que migran al exterior no son los ms pobres sino las personas que por tener cierto nivel de ingresos pueden sortear las barreras (costo) que implica la emigracin (trmites de visa, pasajes, estada, etc.). A nivel de reas se observa el mismo comportamiento, los preceptores de remesas se concentran en la poblacin no pobre. Por ejemplo, en el rea rural el

La variable trabajo infantil es una variable dicotmica que toma el valor de 1 si en el hogar los menores entre 10 y 15 aos participan en el mercado laboral en actividades que no necesariamente son remuneradas, y 0 en caso contrario.

99

15.10% de los hogares no pobres reciben remesas, mientras que apenas el 6.89% de los hogares pobres reportan recibir remesas. Con el objeto de analizar la vulnerabilidad de los hogares ante la presencia de choques, se incorpor en el anlisis una variable relacionada con eventos no esperados, la misma que incorpora 'quiebra de un negocio/prdida de una cosecha' o 'la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar'. En la Tabla 7 se observa que son los hogares pobres los que mayoritariamente estn expuestos a este tipo de choques, pues aproximadamente un 31% de los hogares pobres se vieron afectados por la 'quiebra de un negocio/prdida de una cosecha' o 'la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar'. Los mismos resultados se observan a nivel de reas, registrndose una mayor vulnerabilidad en los hogares pobres rurales. Cabe destacar que, esta evidencia sugiere que estos eventos no son necesariamente aislados y aleatorios, ya que como se observa parece que estn relacionados con los ingresos de los hogares. Los hogares pobres por lo general viene en zonas ms riesgosas y por ende estn ms propensos a verse afectados por estas eventualidades. Tabla 7. Otras caractersticas del hogar

Nacional Variables Hogar Pobre Hogar No pobre 37.98 18.85 18.89

rea Urbana Hogar Pobre Hogar No pobre 40.05 20.0 14.59

rea Rural Hogar Pobre Hogar No pobre 31.26 15.10 32.87

Porcentaje hogares donde existe algn miembro afiliado al IESS Porcentaje hogares receptores de remesas Porcentaje de hogares expuestos a choques
*Diferencia significativa al 95%
Fuente: ECV 2005-2006

20.97* 7.89* 30.63*

16.71* 9.35* 18.03*

23.87* 6.89* 39.20*

Por otro lado, en relacin al porcentaje del gasto en alimento se observa en la Tabla 8 que este es mayor en los hogares pobres que en aquellos no pobres. A nivel nacional en los hogares pobres el consumo en alimento es en promedio 55% del consumo total, mientras que, en los hogares no pobres, el consumo en alimento representa el 38% del consumo total. Es decir, en los hogares pobres ms de la mitad del consumo total se destina al consumo alimenticio, que es una de las necesidades bsicas. Estas tendencias son similares tanto en el rea urbana como en la rural. En el rea urbana este porcentaje es mayor en los hogares pobres (52%) que en los hogares no pobres (34%); mientras que, en el rea rural los hogares pobres consumen el 57% en alimentos en comparacin al 49% de los hogares no pobres. Por ello, los hogares pobres son ms vulnerables a los cambios drsticos en los precios de los alimentos, algo que se observ en el 2007 y est ocurriendo en el 2008 por una serie de factores de origen interno y externo.

100

Tabla 8: Consumo de los Hogares

Nacional Variables

rea Urbana

rea Rural Hogar no Pobre 376.33 49.0

Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Pobre no Pobre Pobre no Pobre Pobre 194.8* 54.9* 541.2 37.8 220.80* 51.6* 591.89 34.4 177.18* 57.1*

Consumo hogar mensual (dlares) Proporcin mensual del gasto en alimento

*Diferencia significativa al 95%
Fuente: ECV 2005-2006

Vivienda y Acceso a Servicios Bsicos Con respecto a las caractersticas de la vivienda y al acceso a servicios bsicos, se observa en la Tabla 9 que a nivel nacional los hogares pobres presentan un mayor porcentaje de vivienda propia4 (70.8%) que los hogares no pobres (63.6%); mientras que, a nivel de reas no se encuentra diferencias significativas entre hogares pobres y no pobres. Es importante considerar que a pesar de que los hogares pobres presentan a nivel nacional un mayor porcentaje de vivienda propia que los hogares no pobres, la calidad de las viviendas y el acceso a servicios bsicos entre los hogares pobres y no pobres marcan una gran diferencia. Si se examina cuntos hogares en promedio habitan viviendas con piso de tierra, se evidencia que el 17.5% de los hogares pobres a nivel nacional vive en estas condiciones, en comparacin al 3.1% de los hogares no pobres. En las reas urbanas el 7.6% de los hogares pobres vive en piso de tierra en comparacin al 1.7% de los hogares no pobres. Y en el rea rural el 24.2% de los hogares pobres habitan en vivienda con pisos de tierra, en contraste al 7.4% de los hogares no pobres. En cuanto a los servicios bsicos, se encontr que el acceso a electricidad ya no es una dimensin correlacionada con la pobreza, la diferencia entre hogares pobres y no pobres no es muy amplia y la cobertura es bastante alta en los dos grupos. En cambio existen otras dimensiones de acceso a servicios que todava marcan una diferencia entre hogares pobres y no pobres. Por ejemplo, slo el 14.9% de los hogares pobres tienen agua por red pblica al interior de la vivienda frente al 62.2% de hogares no pobres que cuentan con este servicio. En el rea urbana, el 28% de los hogares pobres tiene agua dentro del hogar por red pblica, en comparacin al 74.5% de los hogares no pobres. En el rea rural si bien la diferencia se acorta entre hogares, la cobertura de este servicio es bastante baja, slo el 5.7% de los hogares pobres tienen agua por red pblica al interior del hogar en comparacin al 22.2% de los hogares no pobres. Otro indicador relacionado no slo con la pobreza estructural sino tambin con las condiciones sanitarias de las familias es la eliminacin de excretas por alcantarillado o pozo, respecto a este indicador se observa que en promedio el 61.5% de las familias pobres cuentan con estos mecanismos de eliminacin de excretas, en contraste al 91.6% de familias no pobres. En el rea urbana es mayor la cobertura de estos mecanismos de eliminacin tanto en los hogares pobres (82.4%) como en los no pobres (96.7%). En cambio, en el rea rural el uso de estos medios sanitarios para la eliminacin de excretas se presenta en el 47.3% de los hogares pobres en contraste con el 75.2% de los hogares no pobres5.

4 5

Esta variable incluye tanto a las viviendas pagadas totalmente como a las que se encuentran pagadas parcialmente. Si se quiere observar la cobertura exclusivamente de alcantarillado como sistema de eliminacin de excretas, se encuentra que a nivel nacional el 19% de las viviendas de los hogares pobres cuentan con alcantarillado en relacin al 62.4% de las viviendas de hogares no pobres. En el rea urbana, el 36.5% de las viviendas de los hogares pobres cuenta con alcantarillado en relacin al 74.7% de los hogares no pobres. En el rea rural, el 7.2% de las viviendas de los hogares pobres tienen alcantarillado en relacin al 22.7% de las viviendas de hogares no pobres.

101

Tabla 9. Caractersticas de la vivienda y acceso a servicios bsicos

Nacional Variables Vivienda propia Piso de tierra Electricidad Agua dentro del hogar por red pblica Eliminacin de excretas: por alcantarillado o pozo
*Diferencia significativa al 95%
Fuente: ECV 2005-2006

rea Urbana

rea Rural

Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Hogar Pobre no Pobre Pobre no Pobre Pobre no Pobre 70.8* 17.5* 89.2* 14.9* 61.5* 63.6 3.1 98.0 62.2 91.6 62.4 7.6* 98.1* 28.3* 82.4* 59.9 1.7 99.5 74.5 96.7 76.6 24.2* 83.1* 5.7* 47.3* 75.6 7.4 92.9 22.2 75.2

2 DETERMINANTES DE LA POBREZA
La pobreza se relaciona con la distribucin y el rendimiento de los activos econmicos, sociales, polticos, ambientales, entre otros. Por lo tanto, se vincula con la propiedad de los factores de produccin, con una desigual acumulacin del capital humano, con prcticas excluyentes y discriminatorias, y con factores institucionales fuera del mercado (SIISE, 2003). En la literatura se han analizado los determinantes microeconmicos de la pobreza a travs del uso de regresiones economtricas, que permiten explicar la pobreza en funcin de un grupo de variables (Herrera, 2003; Wodon, 2000; Fiess y Verter, 2004). Entre las principales variables correlacionadas con la pobreza figuran las caractersticas del hogar, las caractersticas del jefe(a) del hogar, as como la posesin de activos, el acceso a mercados, variables demogrficas y la localizacin geogrfica. Como seala Ray (1998), los hogares pobres tienden a ser ms numerosos que el promedio del resto de hogares y a ubicarse en las reas rurales. Adems, de no poseer activos productivos y de presentar una baja acumulacin de capital humano. A ello se suma la dificultad de acceder a los mercados de trabajo, crdito, seguro y de tierras. La importancia de este tipo de anlisis radica en que la correlacin de diferentes variables con la probabilidad de ser pobre, brinda informacin para el establecimiento de polticas pblicas encaminadas a la reduccin de la pobreza. 2.1 Especificacin Emprica La probabilidad de que un hogar se ubique o no por debajo de la lnea de pobreza se expresa en trminos del siguiente modelo probit:

donde Pi * es una variable dicotmica que toma el valor de 1 si el hogar es pobre y 0 en caso contrario. J i e s u n vector de variables que describe las caractersticas del jefe del hogar, H i se refiere a las caractersticas del hogar, Ri incluye variables de localizacin geogrfica y i es el trmino del error de la regresin. Es importante mencionar que, se estimaron regresiones separadas para el rea urbana y rural, debido a que las caractersticas entre los hogares urbanos y rurales pueden diferir. En el caso de las variables relacionadas con las caractersticas del jefe(a) de hogar se controla por edad, gnero,

102

grupo tnico, aos de escolaridad y rama de actividad. Las variables que describen las caractersticas del hogar incluyen informacin sobre la composicin del hogar (tamao, nmero de miembros menores a cinco aos, nmero de miembros entre 18 y 65 aos, y nmero de miembros mayores a 65 aos); la participacin de los miembros del hogar en el mercado laboral; la recepcin de remesas desde el exterior; la afiliacin de los miembros del hogar a la seguridad social (IESS); la exposicin del hogar a choques o eventos no esperados como la quiebra de un negocio/prdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar; variables relacionadas con la condicin de la vivienda como tenencia, tipo de piso y servicio sanitario dentro de la vivienda; y, el acceso a servicios bsicos (agua por red pblica y energa elctrica). Cabe anotar que, solamente para el modelo del rea rural se incluy la posesin de tierra, dada la importancia de esta variable en dicha zona. Por su parte, las variables que se refieren a la localizacin geogrfica contienen dummies para las tres regiones del Ecuador (Sierra, Costa y Amazona), y en el caso del modelo nacional para las reas (urbano-rural). 2.2 Resultados Los resultados de la regresin del modelo probit a nivel nacional y por reas (urbana y rural) se presentan en la Tabla 10. En la columna (a) se reportan las estimaciones a nivel nacional, y en las columnas (b) y (c) se presentan los resultados para las reas urbana y rural, respectivamente. Es importante mencionar que, dado que en el modelo se han incluido variables que pueden ser funcin de la pobreza, como por el ejemplo el tamao del hogar, los coeficientes estimados proporcionan grados de asociacin o de correlacin, mas no relaciones causales. Caractersticas jefe(a) del hogar En cuanto a las caractersticas del jefe(a) del hogar, de los resultados de la regresin se desprende que a mayor edad del jefe(a) la probabilidad del hogar de ser pobre cae. No obstante, esta relacin es no lineal y a partir de una edad del principal sustentador econmico la probabilidad del hogar de ser pobre se incrementa. Estos resultados se observan tanto a nivel nacional como en el rea urbana. A partir de los 50 y 51 aos, respectivamente, la edad del jefe(a) influye negativamente en el riesgo del hogar de caer en situacin de pobreza. Esto ltimo puede estar vinculado ya sea a la salida del mercado laboral por parte de los jefes(as) del hogar o a la dificultad de participar en el mismo a una edad avanzada. En el caso del rea rural esta variable no es estadsticamente significativa, es decir, la edad del principal sustentador econmico no marca diferencias en la probabilidad del hogar de ser pobre. Considerando el gnero del jefe(a) del hogar, la evidencia revela una mayor vulnerabilidad y riesgo de caer en situacin de pobreza de los hogares con jefatura femenina. A nivel nacional y en el rea urbana la probabilidad del hogar de ser pobre se incrementa en 6% y 4.1%, respectivamente. En cambio, en el rea rural el gnero del jefe(a) del hogar no es significativo, lo que quiere decir que tanto los hogares con jefatura femenina como masculina tienen la misma probabilidad de ser pobres. Los resultados sugieren que la ausencia masculina como principal perceptor de ingresos del hogar se relaciona con la pobreza, lo que puede deberse a desigualdades salariales por gnero, sistemticamente las mujeres han ganado menos que los hombres inclusive por trabajos equivalentes (Larrea, Camacho y Snchez, 2006). De igual manera el grupo tnico del jefe(a) del hogar marca diferencias en la probabilidad del hogar de ser pobre. Controlando por otras caractersticas del jefe(a), se encontr que los hogares cuyo jefe es indgena tienen una mayor probabilidad de ser pobres que los hogares en los que la cabeza son personas pertenecientes a otro grupo tnico6. Solamente en el caso de los hogares urbanos el factor tnico no es significativo, mientras que en el rea rural, al igual que a nivel nacional, esta caracterstica del jefe(a) contribuye a la probabilidad del hogar de ser pobre. Cabe anotar que, este resultado puede estar relacionado a otras caractersticas del jefe(a) del hogar tales como menos aos de educacin, menor posesin de activos, mayor nmero de hijos, vinculacin a empleo mal remunerado y de baja calidad, etc. Tambin podra estar determinado por diferencias salariales por etnia.

6 Es

importante mencionar que se consider la categora de etnicidad por autodefinicin.

103

Respecto a la educacin del jefe(a) del hogar, se encontr que una mayor acumulacin de capital humano reduce la probabilidad del hogar de ubicarse por debajo de la lnea de pobreza. Los resultados a nivel nacional evidencian que el incremento en un ao en la escolaridad del jefe(a) reducira la probabilidad del hogar de ser pobre en 2.4%. Entre tanto, en el rea urbana esta disminucin sera de 1.3% y en el rea rural de 3.2%. Los resultados revelan que es en el rea rural donde el efecto de la educacin sobre la probabilidad del hogar de ser pobre es ms favorable. Esta evidencia no es nueva, ya que la pobreza esta muy relacionada con una baja acumulacin de capital humano. Particularmente en las reas rurales, la falta de acceso a crdito u otro tipo de financiamiento para pagar los costos de la educacin impide que los miembros de los hogares pobres salgan temporalmente del mercado laboral y continen con sus estudios (Ray, 1998). Al considerar la rama de actividad donde trabaja el jefe(a) del hogar, se encontr que la vinculacin a sectores mal remunerados y de empleo de baja calidad inciden en la probabilidad del hogar de ser pobre. A nivel nacional, la probabilidad del hogar de caer en situacin de pobreza se incrementara en 3.8% si el jefe(a) se ubica en el sector agrcola; en tanto que la probabilidad del hogar de ser pobre se reducira en 5.4% si el jefe(a) se localiza en el sector comercial. Por su parte, en el rea urbana se encontraron diferencias estadsticamente significativas entre los jefes(as) del hogar que se ubican en la rama del comercio y aquellos/as que se ubican en otras ramas. Si el jefe(a) del hogar trabaja en el sector de comercio la probabilidad del hogar de ser pobre se reducira en 3.8%. Paradjicamente, en el rea rural el riesgo del hogar de caer en situacin de pobreza se incrementara si el jefe(a) del hogar trabaja en la agricultura en 10.7%. Esto muestra que, la dedicacin exclusiva a la agricultura no garantiza una generacin mnima de ingresos y, por ende, de un nivel de consumo que permita a los hogares no caer en situacin de pobreza. Composicin y caractersticas del hogar Por otra parte, al analizar las variables relacionadas con la composicin del hogar, se observa que los hogares conformados por un mayor nmero de miembros y menores de cinco aos de edad tienen una mayor probabilidad de ser pobres. Estos resultados se presentan tanto a nivel nacional como a nivel de reas, siendo el efecto mayor en aquellos hogares que habitan el rea rural, en los que la presencia de un miembro y de un nio/a adicional incrementara en 15.5% y 8.7%, respectivamente, la probabilidad del hogar de ser pobre. Estos resultados no son sorprendentes, ya que como afirma Ray (1998) es muy probable que los hogares de mayor tamao, especialmente los conformados por infantes, presenten un menor ingreso per capita debido a una alta tasa de dependencia. En cambio, los hogares compuestos por un mayor nmero de adultos en edad de trabajar (18 a 65 aos) presentan un menor riesgo de caer en situacin de pobreza; lo que se explicara por una menor tasa de dependencia. Lo mismo ocurre en los hogares con presencia de miembros mayores a 65 aos. No obstante, esta variable solamente es estadsticamente significativa en el rea urbana. Esto es, los hogares urbanos que cuentan con miembros adultos mayores tienen 3.5% menos probabilidad de caer en situacin de pobreza. A pesar de que estos resultados son sorprendentes, pueden estar asociados al aporte de ingresos adicionales por parte de estos miembros al hogar, como por ejemplo las pensiones de jubilacin. Estos ingresos, al contribuir positivamente al presupuesto del hogar, reduciran la probabilidad del hogar de caer en situacin de pobreza. El modelo tambin permite explorar si la participacin de los miembros del hogar en el mercado de trabajo tiene algn efecto sobre la probabilidad del hogar de ser pobre o no. Para ello, por un lado, se estim el efecto del nmero de adultos ocupados remunerados en el riesgo del hogar de caer en situacin de pobreza. Los resultados revelan que una mayor participacin de los miembros adultos en el mercado laboral, siempre y cuando sea remunerado, reduce la probabilidad del hogar de ser pobre. Es importante mencionar que tal evidencia solo se registra en el rea rural pues en el rea urbana el efecto result ser ambiguo, ya que a pesar de no ser estadsticamente significativo su signo es positivo. Por otro lado, se consider la vinculacin de los menores del hogar al mercado laboral. A nivel nacional y en el rea urbana, la evidencia sugiere que la presencia de trabajo infantil reduce la probabilidad del hogar de ser pobre, en tanto que en el rea rural esta variable no es significativa. Lo ltimo podra explicarse porque en las reas rurales el

104

trabajo infantil est ligado a la ayuda en cultivos del propio hogar o a quehaceres domsticos que no necesariamente representan una remuneracin y, por ende, no contribuyen al ingreso del hogar. Cabe advertir, que a pesar de que los resultados evidencian una contribucin del trabajo infantil a la reduccin de la probabilidad del hogar de ser pobre, este efecto resultara perverso si las oportunidades y la acumulacin de capital humano de estos miembros del hogar se ven afacetadas, especialmente si se da una sustitucin entre trabajo y educacin. Mientras que en el corto plazo las familias se benefician del trabajo infantil, en el largo plazo la ausencia de acumulacin de capital humano podra hacer que esos nios (as) sean potencialmente pobres. Muy importante es tambin el efecto de la presencia de miembros en el hogar afiliados a la seguridad social (IESS) en la probabilidad del hogar de ser pobre. Los datos revelan que los hogares que cuentan con miembros cubiertos por la seguridad social tienen un menor riesgo de caer en situacin de pobreza. Por ejemplo, se observa que en el rea urbana aquellos hogares que tienen miembro/os afiliado/os al IESS tienen 5.2% menos probabilidad de ser pobres. En las zonas rurales esta variable no es significativa, lo que podra estar asociado a la baja cobertura de la seguridad social en dichas reas7. Los hallazgos estaran confirmando que una poltica de generacin de empleo formal o una mejora en las condiciones laborales sera una de las polticas ms efectivas para reducir la pobreza. Respecto a la variable relacionada con la recepcin de remesas, de los resultados de la regresin se desprende que los hogares vinculados a la migracin internacional tienen una menor probabilidad de ser pobres. A nivel nacional, el hogar receptor de remesas tiene 12.1% menos probabilidad de ubicarse por debajo de la lnea de pobreza que un hogar no receptor. A nivel de reas se constata el mismo resultado, siendo el efecto mucho mayor en el rea rural. En los hogares rurales la probabilidad de ser pobre se reduce en 24% si el hogar se beneficia de remesas. En los hogares urbanos la probabilidad de ser pobre disminuye en 5.4% si el hogar es receptor de remesas. Esta evidencia sugiere que, controlando por las otras variables, la migracin internacional constituye una estrategia familiar de diversificacin de ingresos que disminuye la probabilidad del hogar de ser pobre, al contribuir positivamente en el ingreso del hogar. Adicionalmente, se explor el efecto de la exposicin de los hogares a choques de tipo idiosincrticos8 en la probabilidad del hogar de ser pobre. De los resultados de la regresin se desprende que los hogares que sufrieron la quiebra de un negocio/prdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar presentan un mayor riesgo de caer en situacin de pobreza. Ntese, sin embargo, que el efecto es estadsticamente significativo solamente en el rea urbana. Esto se podra entender por una baja presencia de este tipo de choques en las reas rurales, que principalmente se ven afectadas por otros eventos inesperados como sequas, plagas, heladas, entre otros9. Tomando en cuenta que los hogares no pueden acceder fcilmente al mercado financiero y/o de aseguramiento dadas sus imperfecciones, para afrontar este tipo de imprevistos, la vulnerabilidad y el riesgo hace que recurran a otro tipo de mecanismos (trabajo infantil, sacar a los menores de la escuela, entre otros) que podran comprometer la acumulacin de capital humano de sus miembros10. Vivienda y servicios bsicos Por otra parte, se encontr que un mayor acceso a servicios bsicos as como una mejor condicin de la vivienda estn correlacionados con una menor probabilidad del hogar de ser pobre. Si la vivienda cuenta con energa elctrica,

En el rea rural el 27.4% de los hogares cuentan con algn miembro del hogar afiliado a la seguridad social, mientras que en el rea urbana este porcentaje es de 35.5% (ECV 2005-2006). Para una mayor referencia sobre cobertura de la seguridad ver SIISE (2006) Mercado Laboral Ecuatoriano Anlisis 1990-2005. 8 Choques idiosincrticos se refieren al tipo de eventualidades que afectan a una persona o a un hogar en particular, difieren de los choques agregados que afectan a un grupo de hogares, zonas o comunidades los cuales se refieren a desastres naturales o fenmenos climticos. 9 En el rea rural tres de cada diez hogares se ven afectados por eventualidades como sequas, plagas, heladas, en tanto que uno de cada diez hogares estn expuestos a choques relacionados con la quiebra de un negocio/prdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar (ECV 2005-2006). 10 Para una referencia ms extensa sobre este tema ver Beegle, Dehejia y Gatti, 2003, Dehejia y Gatti, 2002, y Jacoby y Skoufias, 1997.

105

abastecimiento de agua por red pblica, servicio sanitario al interior de la misma y propiedad de la misma, el hogar tiene una menor probabilidad de ser pobre. En cambio, si la vivienda tiene piso de tierra la probabilidad del hogar de ser pobre se incrementa. Este comportamiento se refleja tanto a nivel nacional como a nivel de reas. Cabe advertir, sin embargo, que los efectos de acceso a energa elctrica en los hogares urbanos, y la posesin de vivienda en los hogares rurales no son estadsticamente significativos. En el caso del primero, el resultado puede estar asociado a la alta cobertura11 de este servicio en las reas urbanas, lo que incide para que esta variable no marque diferencias entre los hogares que cuentan y los que no cuentan con energa elctrica. Con respecto al efecto de la tenencia de vivienda, la evidencia refleja que en las reas rurales no es el acceso a este tipo de activos lo que determina diferencias sino el acceso a otro tipo de activos como son los productivos. Los hogares rurales que tienen acceso a tierra destinada a uso agropecuario tienen 12.2% menos probabilidad de ser pobres que los hogares que no tienen acceso a este activo productivo. Localizacin geogrfica Finalmente, al considerar las variables de identificacin geogrfica se observa, en primer lugar, que los hogares localizados en reas rurales tienen mayor probabilidad de ser pobres que los hogares localizados en reas urbanas. En segundo lugar, tomando a la regin de la Amazona como referencia, residir en las reas urbanas de las regiones Sierra y Costa aumenta la probabilidad del hogar de ser pobre12. En cambio, habitar en las reas rurales de la Sierra y la Costa reduce la probabilidad del hogar de ser pobre en relacin a los hogares rurales de la Amazona.

11

12 Segn

El acceso a energa elctrica en el rea urbana es casi total, el 99.2% de la viviendas urbanas cuentan con este servicio (ECV 2005-2006). datos de la ECV 2005-2006 el nmero de personas pobres en la Amazonia en el rea urbana fue de 37.729 mientras que, en la Sierra urbana fue de 561.998 y en la Costa urbana de 1.486.727 personas

106

Tabla 10. Determinantes microeconmicos de la pobreza

Nacional Coeficiente [e.s.] -0.011*** 0.0001*** 0.060*** -0.062*** -0.039 -0.062** -0.024*** -0.023 0.038* 0.007 -0.054*** 0.115*** 0.045*** -0.061*** -0.024 -0.013 -0.038** [0.005] [0.008] [0.009] [0.015] [0.010] [0.016] [0.020] [0.023] [0.022] 0.017 -0.007 -0.038*** 0.064*** 0.020*** -0.032*** -0.035** 0.002 -0.028* [0.021] -0.016 [0.002] -0.013*** [0.027] -0.011 [0.027] -0.001 [0.030] [0.029] [0.001] [0.015] [0.020] [0.014] [0.013] [0.005] [0.007] [0.007] [0.014] [0.008] [0.013] [0.025] -0.013 [0.029] [0.017] 0.041*** [0.015] [0.00002] 0.0001*** [0.0000] 0.00004 0.029 -0.097*** -0.095* -0.153*** -0.032*** -0.032 0.107*** 0.078 -0.043 0.155*** 0.087*** -0.084*** 0.009 -0.050*** -0.025 [0.002] -0.010*** [0.002] -0.004

Urbano Coeficiente [e.s.]

Rural Coeficiente [e.s.] [0.004] [0.0000] [0.028] [0.035] [0.053] [0.055] [0.004] [0.045] [0.039] [0.055] [0.052] [0.009] [0.015] [0.017] [0.026] [0.018] [0.031]

Edad jefe(a) hogar

Edad^2 jefe(a) hogar

Jefatura femenina

Grupo tnico mestizo

Grupo tnico blanco

Grupo tnico afroecuatoriano

Aos educacin jefe(a) hogar

Rama servicios

Rama agricultura

Rama manufactura

Rama comercio

Tamao del hogar

Miembros menores de 5 aos

Miembros entre 18 - 65 aos

Miembros mayores a 65 aos

Nmero adultos ocupados, remunerados

Presencia trabajo infantil en el hogar

107

108 Tabla 10. Determinantes microeconmicos de la pobreza

Nacional Coeficiente [e.s.] -0.057*** -0.121*** 0.022 -0.188*** -0.070*** -0.048*** 0.155*** -0.104*** . 0.040** -0.033 -0.001 11811 [0.022] [0.023] [0.017] . [0.017] [0.026] 0.044* -0.062*** . . 0.037** 0.076*** 6296 [0.014] -0.032*** [0.026] -0.030 [0.014] -0.133*** [0.013] [0.044] [0.011] [0.030] [0.021] . . [0.019] [0.017] [0.014] 0.029** [0.014] [0.012] -0.054*** [0.008] [0.013] -0.052*** [0.010] -0.013 -0.240*** 0.020 -0.214*** -0.109*** -0.033 0.189*** -0.152*** -0.122*** . -0.077** -0.134***

Urbano Coeficiente [e.s.]

Rural Coeficiente [e.s.] [0.024] [0.029] [0.024] [0.034] [0.032] [0.027] [0.027] [0.024] [0.025] . [0.036] [0.041] 5515

Afiliacin al IESS por algn miembro del hogar

Hogar recibe remesas

Choques

Acceso agua por red pblica

Acceso a electricidad

Tenencia casa

Piso de tierra

Servicio sanitario al interior

Propiedad tierra

rea rural

Regin Sierra

Regin Costa

No. Observaciones

Nota: Errores estndar en corchetes. * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%

3 CONCLUSIONES
En base a los resultados obtenidos se puede concluir que la pobreza en el Ecuador est principalmente correlacionada con una baja acumulacin del capital humano (educacin), la falta de acceso a factores productivos (tierra destinada a uso agrcola) y a mejores condiciones en el mercado laboral, y a una baja oferta de servicios pblicos y de infraestructura. Adicionalmente, se pone en evidencia la importancia de redes sociales e instituciones como el envo de remesas y el trabajo infantil en la reduccin de la probabilidad del hogar de ser pobre constituyndose como estrategias familiares para hacer frente a la situacin. Al mismo tiempo, los resultados apuntan a la importancia del acceso al mercado laboral en la reduccin de la probabilidad del hogar de ser pobre. Cabe advertir, sin embargo, que este acceso debe estar vinculado a trabajos estables e ingresos adecuados que les permita a los hogares no caer en pobreza, ya que la participacin en sectores mal remunerados o de empleo de baja calidad tiene un efecto contrario. Adicionalmente, las estimaciones revelan la vulnerabilidad de los hogares frente a eventualidades no esperadas. La exposicin a choques como la quiebra de un negocio/prdida de una cosecha o la muerte/enfermedad/accidente de un miembro del hogar, al afectar los ingresos percibidos, incrementan la probabilidad de que un hogar se localice por debajo de la lnea de pobreza. Estos resultados toman an ms importancia si se considera que ante la inaccesibilidad al mercado crediticio para hacer frente a este tipo de eventualidades, los hogares pueden recurrir a otro tipo estrategias que comprometen la inversin en capital humano de los miembros del hogar. Por otra parte, se revela que la emigracin y el envo de remesas constituyen una estrategia familiar de diversificacin de ingresos. Los hogares que reportan recibir remesas desde el exterior presentan un menor riesgo de caer en situacin de pobreza, sobretodo en las zonas ms desprotegidas y vulnerables. Lo que a su vez sugiere que las restricciones presupuestarias as como la variabilidad en el ingreso son especialmente relevantes en el rea rural donde el efecto de dicha variable fue mayor. Finalmente, es importante sealar en relacin al combate a la pobreza, que una vez que se han puesto en marcha las polticas encaminadas a satisfacer las necesidades bsicas y a generar las oportunidades necesarias para la acumulacin de capital humano, es importante que stas vayan acompaadas de estrategias a largo plazo que permitan un sostenimiento de los activos construidos por las familias, como es el acceso al mercado laboral formal, entre otros.

109

BIBLIOGRAFA
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110

Captulo
Descomponiendo los cambios en los Ingresos de los hogares en el Ecuador: 1995-2005

UN EJERCICIO DE MICRO SIMULACIN

Cesar P Bouillon* y Luis Tejerina** .

1 INTRODUCCIN

n aos recientes la desigualdad en el Ecuador se ha reducido fuertemente de acuerdo con indicadores de medicin estndar de desigualdad. Por ejemplo, el coeficiente de Gini del ingreso per cpita del hogar disminuy de 0.563 en 1999 a 0.515 en el 2005/061. Esta disminucin es robusta al tipo de indicador de desigualdad que se utilice. El grfico 1 muestra la curva de Lorenz para los ingresos de los hogares tanto para 1999 como para 2005/06. En trminos relativos, la desigualdad en el Ecuador se encuentra casi exactamente en el promedio regional, esto en la regin que tiene la desigualdad ms alta en el mundo (Ver anexo 1 para datos de desigualdad de la regin). GRFICO 1

Curvas de Lorenz para 1999 y 2005

1 0 0 .2 .4 .6 .8

.2

.4 2006

_ c o rx

.6 1999

.8

* **

Economista en la Divisin de Proteccin Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. Economista en la Divisin de Proteccin Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradece a todos los funcionarios del SIISE que colaboraron con la obtencin y procesamiento e informacin de los programas sociales que se analizan en este documento. Estimaciones de los autores basadas en la ECV99 y ECV05/06

La disminucin en la desigualdad vino acompaada por un crecimiento moderado del PIB per cpita (3.2 por ciento entre el 2000 y 2006, vs 0.3 durante la dcada pasada, CEPAL 2007) y un ligero aumento del desempleo (10.7 entre el 2000 y 2007, vs 9.4 durante la dcada pasada, CEPAL 2007). La combinacin entre el crecimiento sostenido y la disminucin de la desigualdad llev a reducciones importantes en la pobreza total y extrema, las cuales disminuyeron de 63.5 y 31.3 por ciento de la poblacin en 1999 a 39.9 y 12.8 por ciento en el 2005/06, respectivamente (CEPAL 2007). Los indicadores para 2005/06 son tambin significativamente menores de los alcanzados a comienzos de los 1990 (62.1 y 26.2 para la pobreza total y extrema, respectivamente)2. Los cambios en los indicadores de desigualdad y pobreza a nivel agregado son el resultado de la interaccin de distintos factores que determinan el nivel de ingreso per cpita de los hogares y su distribucin. Por ejemplo, parte del cambio en desigualdad puede ser causado por modificaciones en las condiciones de empleo del mercado laboral y los retornos al capital humano de los trabajadores, as como por variaciones en los retornos al trabajo en diferentes sectores productivos. Por otro lado, los cambios pueden deberse a alteraciones de la distribucin misma de los factores de trabajo, como por ejemplo los aos de educacin de la fuerza de trabajo. Un tercer factor que puede afectar de gran manera los cambios en la desigualdad son los cambios en la participacin laboral. Por ejemplo, incrementos importantes en la participacin laboral de mujeres con bajos niveles de educacin pueden estar asociados con reducciones en la desigualdad de ingresos. Cambios en los diferenciales de natalidad entre los estratos altos y bajos pueden tambin asociarse a reducciones importantes en la desigualdad al aumentar el ingreso per capita de los hogares en los deciles bajos de ingresos. Finalmente, cambios importantes en la distribucin de los ingresos no laborales de los hogares, tales como transferencias y subsidios pblicos, o remesas del exterior, entre otros, pueden afectar de manera importante la desigualdad del ingreso. Los mltiples factores que afectan los cambios en la distribucin del ingreso no necesariamente lo hacen de la misma manera. Por ejemplo, es posible que a nivel agregado no se observe ningn cambio en los indicadores de desigualdad y que, sin embargo, se haya dado movimientos que tienden a incrementar este indicador (por ejemplo, un incremento en los retornos a la educacin terciaria), combinados con movimientos que tienden a disminuir la desigualdad (incremento en la participacin laboral o en la tasa de escolaridad de la poblacin ms pobre). Con el propsito de descomponer el aporte de cada uno de estos factores y sus respectivas interacciones a los cambios en la desigualdad utilizamos la metodologa de micro simulaciones desarrollada por Bourgignon, Fournier and Gurgand (2001) para el caso de Taiwan y extendida por Bourguignon y Ferreira (2005) para su aplicacin a otros pases de Asia y Amrica Latina (ver Bourgignon, Ferreira y Lustig 2005). El mtodo de micro simulaciones tiene la virtud de estimar la contribucin de los distintos cambios en los determinantes de la desigualdad (el capital humano y sus retornos, la participacin laboral de hogares, su estructura demogrfica y el funcionamiento del mercado laboral) en el vector completo de ingreso de los hogares (antes que en ndices especficos de desigualdad). La metodologa utiliza estimaciones economtricas y un mtodo contra factual para generar nuevos vectores de ingresos para los individuos y hogares que incorporan una estimacin de los cambios observados en cada uno de los determinantes de la desigualdad. La siguiente seccin de este captulo presenta algunos datos descriptivos sobre la dinmica de la distribucin del ingreso y de un conjunto de variables claves en la determinacin de esta distribucin en Ecuador, tales como la participacin laboral de los hogares, la distribucin del capital humano, variables demogrficas y de empleo por sectores, distribucin de los ingresos no laborales, entre otros. La seccin 3 presenta una descripcin formal de la metodologa utilizada en las micro simulaciones, la seccin 4 presenta los resultados principales de la estimacin de las distintas funciones determinantes de los ingreso de los hogares y la participacin en el mercado laboral, la seccin 5 presenta los resultados del ejercicio de descomposicin de los cambios en la desigualdad y la seccin 6 presenta conclusiones.

2 Los

datos para este perodo solo estn disponibles para reas urbanas.

2 EVOLUCIN DEL INGRESO, LA DESIGUALDAD Y LAS CARACTERSTICAS DE LOS

HOGARES Y EL MERCADO LABORAL 1995-2005 Educacin
Durante la ltima dcada los pases de Latina han incrementado los aos promedio de educacin de su poblacin en casi un ao adicional. De manera consistente con la tendencia regional, el Ecuador logr importantes incrementos en el promedio de aos de escolaridad de su poblacin, similares al promedio regional (ver anexo 1 para datos desagregados de los pases de Amrica Latina). El siguiente cuadro muestra el promedio de aos de estudio de la poblacin desagregada por gnero durante la ltima dcada.

Cuadro 1 AOS PROMEDIO DE EDUCACIN POR GNERO

1995 Mujeres Hombres Total Gini Mujeres Hombres Total Correlacin entre cnyuges
Fuente: ECV, 2005

1999 7.6 8.0 7.8 0.38 0.34 0.36 0.75

2005/06 8.2 8.5 8.3 0.37 0.34 0.35 0.73

7.3 7.6 7.5 0.39 0.37 0.38 0.74

De acuerdo con el Cuadro 1, durante la ltima dcada, el promedio de aos de educacin de la poblacin mayor de 18 aos en Ecuador se increment en casi un ao tanto para hombres como para mujeres. A pesar de que la mejora en el logro escolar de las mujeres fue ligeramente superior a la de los hombres, se mantuvo la brecha de 0.3 aos en la educacin promedio entre ambos. Con respecto a la evolucin de la desigualdad en el logro educativo, la desigualdad en la distribucin de aos de educacin parece haber disminuido tanto para hombres como para mujeres. La desigualdad en aos de educacin medida por el coeficiente de Gini disminuy, de 0.38 en 1995 a 0.35 en 2005/06, los cambios son similares en magnitud para hombres y mujeres. La correlacin entre aos de educacin entre esposos (otro comn determinante de cambios en desigualdad) vara muy poco, alcanzando 0.73 en 2005/06. El Cuadro 2 muestra los cambios en aos de educacin de la poblacin en edad de trabajar por decil de ingreso de los hogares.

Cuadro 2 AOS PROMEDIO DE EDUCACIN POR DECIL DE INGRESO

Deciles de ingreso
Ao

1 4.6 4.8 5.4 0.8

2 5.3 5.8 6.2 0.9

3 5.8 6.2 6.7 0.9

6 7.8 7.7 8.3 0.5

7 8.1 8.3 8.8 0.7

8 9.1 9.3 9.7 0.6

9 10.0 10.5 11.3 1.3

10 11.8 12.3 13.4 1.6

Total 7.9 8.2 8.8 1.0

1995 1999 2005/06 Diferencia 9505/06

Fuente: ECV, 2005

6.5 6.8 6.4 7.4 7.1 7.9 0.6 1.1

Como lo indica el cuadro 2, en trminos absolutos el mayor incremento en aos de educacin se dio en los grupos con menores niveles de pobreza. Especficamente, los adultos pertenecientes a hogares en el decil ms rico incrementaron su nivel promedio de educacin en 1.6 aos, alrededor del doble del incremento de los deciles ms pobres. Los deciles ms pobres incrementaron su educacin en mayor grado que los deciles 7 y 8. En trminos porcentuales, sin embargo, los adultos pertenecientes al decil ms bajo de ingresos experimentaron los cambios ms altos en aos de escolaridad seguidos por los dos deciles ms ricos (ver grfico 2). Estos cambios en el nivel educativo se pueden traducir en distintas modificaciones en la desigualdad en funcin a la forma de la relacin entre el nivel de escolaridad e ingresos de los trabajadores. Por ejemplo, con una relacin lineal entre aos de escolaridad e ingresos laborales, aumentos mayores en trminos porcentuales en los niveles de educacin de los trabadores menos educados, concentrados en los deciles ms bajos de ingresos, se traducirn en aumentos en sus ingresos relativos respecto a los otros deciles de ingresos, disminuyendo la desigualdad. Relaciones cncavas entre escolaridad y nivel de ingresos (como por ejemplo con una ecuacin de salarios de Mincer en la cual la educacin se modela con una funcin cuadrtica) pueden llevar a que aumentos absolutos mayores en la escolaridad de los trabajadores ms educados concentrados en los deciles ms altos de ingresos, conlleven a aumentos en sus ingresos relativos respecto a los otros deciles, ampliando la desigualdad. Otro factor determinante de la distribucin del ingreso de los hogares y su evolucin en el tiempo son las brechas en las tasas de participacin laboral entre los miembros de hogares ricos y pobres. A continuacin se presenta un anlisis de los cambios que se dieron en participacin laboral en el periodo de anlisis. GRFICO 2
Cambio porcentual en aos promedio de educacin por decil de ingreso
20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

95/2005-06 99/2005-06

Decil DE INGRESO

Participacin en el mercado laboral

De acuerdo con la informacin de las encuestas de hogares, y con estudios similares (ver Banco Mundial, 2006), la participacin laboral en el Ecuador ha tenido una tendencia creciente en los ltimos diez aos. El Cuadro 3 muestra los datos de participacin en el mercado laboral desagregados por gnero durante la ltima dcada.

Cuadro 3 PARTICIPACIN EN EL MERCADO LABORAL POR GNERO

1995 Total Solo estudian Trabajan Buscan trabajo Inactivos Hombres Solo estudian Trabajan Buscan trabajo Inactivos Mujeres Solo estudian Trabajan Buscan trabajo Inactivos
Fuente: ECV, 2005

1999 6.8 69.2 8.3 15.8 5.5 84.4 6.6 3.4 8.0 54.4 9.9 27.8

2005/06 8.0 69.7 7.0 15.3 7.2 84.8 5.3 2.7 8.7 55.4 8.7 27.2

7.7 65.8 6.3 20.2 6.3 84.0 4.6 5.0 9.1 48.6 7.8 34.5

Como se puede ver en el cuadro 3, la participacin laboral pasa de 72 a 77 por ciento3 de la poblacin en edad de trabajar (de 15 a 64 aos). En cuanto al desempleo, este muestra un comportamiento cclico, incrementndose de 6.3 a 8.3 por ciento en el ao de la crisis (1999)4 y recuperndose en 2005 aunque sin llegar al nivel inicial observado en 1995. Como en otros pases de la regin, el mayor incremento en participacin laboral se dio entre las mujeres. La participacin laboral femenina se increment en casi siete puntos porcentuales entre 1995 y 2005/06.
Cuadro 4 PARTICIPACIN EN EL MERCADO LABORAL POR DECIL DE INGRESO
Categora 1995 Solo estudia Trabaja Busca empleo Inactivo 1999 Solo estudia Trabaja Busca empleo Inactivo 2005 Solo estudia Trabaja Busca empleo Inactivo
Fuente: ECV, 2005

1 2.3 67.0 4.6 26.2 2.7 75.3 6.6 15.3 5.1 68.2 7.6 19.1

2 5.0 58.8 6.6 29.7 4.4 67.3 9.9 18.4 6.2 65.4 8.5 19.9

3 8.3 59.1 6.9 25.7 4.8 65.4 10.4 19.4 5.7 67.3 8.7 18.3

4 8.3 60.6 6.0 25.1 5.4 63.1 10.5 20.9 7.0 67.4 8.0 17.6

5 6.9 63.2 6.9 23.0 5.5 65.1 9.6 19.8 7.2 67.9 8.8 16.1

6 10.0 63.0 7.4 19.6 7.2 68.1 9.3 15.3 7.1 68.9 8.8 15.2

7 8.1 66.1 6.4 19.4 8.4 66.9 9.7 15.0 7.8 70.6 8.0 13.6

8 9.0 67.4 7.8 15.9 8.8 67.5 8.4 15.3 8.5 70.9 7.8 12.7

9 9.2 70.4 7.1 13.4 9.7 68.2 9.9 12.2 10.1 71.1 8.6 10.1

10 8.3 73.9 6.4 11.4 8.3 73.3 7.4 10.9 11.5 72.8 7.0 8.7

Con el propsito de observar las tendencias en participacin laboral de una manera que permita esbozar sus efectos en la distribucin del ingreso, en la cuadro 4 se calculan estadsticas de participacin laboral por deciles de ingreso de los hogares.
3 4

Medida como la suma de las personas que trabajan y las que buscan empleo En porcentajes de la fuerza de trabajo, el desempleo para cada ao es 8.7, 10.7 y 9.2%.

Durante el perodo se ve un incremento en la oferta laboral y en el desempleo, especialmente en la porcin media de la distribucin (deciles 3 al 9). Al 2005/06 el porcentaje de personas que solo estudian se increment para todos los deciles, sin embargo el incremento parece haber sido mayor para los deciles superiores de la distribucin (casi dos puntos porcentuales). El Grfico 3 muestra un resumen de los cambios en participacin laboral entre 1995 y 2005/06. GRFICO 3
Participacin en el mercado laboral por decil de ingreso
85 1999 80

75

2005 1995

70

65

60 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de ingreso por hogar

Durante la crisis de 1999 se increment la participacin laboral de toda la poblacin (Grfico 3). Sin embargo el incremento fue relativamente mayor para los deciles ms pobres. En 2005/06 continua el aumento para algunos grupos (deciles 6 al 8) pero se ve una disminucin en los deciles ms pobres. Esta dinmica de la participacin puede responder a estrategias de los hogares para amortiguar el efecto de la crisis sobre los ingresos laborales, especialmente entre los deciles ms bajos de ingresos.

Cuadro 5
PARTICIPACIN EN EL MERCADO LABORAL POR PAPEL EN EL HOGAR
1995 1999 2005/06

Cabeza de hogar menor de 18 Trabajando buscando trabajo Inactivo Conyugue menor de 18 Trabajando buscando trabajo Inactivo Otro menor de 18 Trabajando buscando trabajo Inactivo
Fuente: ECV, 2005

0.4 91.3 1.6 6.6 0.6 49.8 6.7 42.9 17.8 55.8 9.6 16.7

0.2 92.0 2.7 5.1 2.8 56.9 9.6 30.8 16.4 58.8 12.2 12.6

0.3 93.2 2.2 4.3 0.9 56.3 8.0 34.8 19.9 57.5 10.9 11.7

El grfico 4 muestra la tendencia en participacin laboral para mujeres entre 15 y 64 aos de edad. Un elemento importante en este grafico es que el retorno a niveles del 95 solo se da entre las mujeres de los tres deciles inferiores de acuerdo al ingreso per capita de los hogares. La tendencia en cuanto a la participacin del ingreso para las mujeres en los deciles superiores es siempre creciente. GRFICO 4
Participacin en el mercado laboral por decil de ingreso (mujeres)
75
1999

70 65
2005

60
1995

55 50 45 40 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciles de ingreso por hogar

3 METODOLOGA
Existen diversas metodologas desarrolladas para descomponer la desigualdad. Entre las mas conocidas se encuentran la descomposicin no paramtrica bsica desarrollada por Shorrocks (1982), el mtodo de decomposicin desarrollado por Barros y Almeida Reis (1991), Ramos (1990), las decomposiciones de Shapley (desarrolladas por Shorrocks, 1999), las extensiones de Morduch and Sicular (2002) a la metodologa desarrollada por Fields (2003) y los mtodos ms sofisticados basados en anlisis micro economtrico (Bourgignon, Fournier and Gurgand (2001) para el caso de Taiwan y extendida por Bourguignon y Ferreira (2005) para su aplicacin a otros pases de Asia y Amrica Latina (ver Bourgignon, Ferreira y Lustig 2005). Este captulo utiliza la metodologa de micro simulacin de Bourgignon, Fournier and Gurgand (2001) para estimar la importancia de cambios en el capital humano, su distribucin y la distribucin de sus retornos, la participacin laboral de hogares, su estructura demogrfica y cambios en el funcionamiento del mercado laboral, en la dinmica de la desigualdad en el Ecuador entre 1995 y 2005.

Descomposicin de los cambios en la desigualdad

El mtodo de descomposicin de la desigualdad desarrollado por Bourgignon, Fournier y Gurgand (2001) tiene la virtud de estimar la contribucin de los distintos cambios en los determinantes de la desigualdad (el capital humano y sus retornos, la participacin laboral de hogares, su estructura demogrfica y el funcionamiento del mercado laboral) en el vector completo de ingreso de los hogares (antes que en ndices especficos de desigualdad). La metodologa utiliza estimaciones economtricas y un mtodo contra factual para generar nuevos vectores de ingresos para los individuos y hogares que incorporan una estimacin de los cambios observados en cada uno de los determinantes de la desigualdad. El mtodo de descomposicin procede en 3 etapas. Primero, se estiman funciones de ingresos laborales para todos los trabajadores as como funciones de participacin laboral, para hombres y mujeres para cada uno de los aos del estudio (1995, 2000 y 2005/06) y con estos vectores se reconstruyen los vectores de ingreso per cpita de los hogares para cada ao de anlisis. Segundo, se simulan nuevos vectores de ingreso per cpita de los hogares que toman en cuenta los cambios en los distintos determinantes de la desigualdad. Por ejemplo se estima cual es el nivel de desigualdad que observaramos si los retornos a la educacin (efecto precio) en el ao 2005/06 fueran los mismos que se observaron en 1999 o alternativamente si la distribucin de aos de educacin (efecto cantidad) en 2005/06 fuera igual a la observada en 1999. Tercero, se calculan las contribuciones de los distintos factores a los cambios en la distribucin del ingreso per cpita de los hogares utilizando mtodos grficos o indicadores estndar de desigualdad. Estimacin de las funciones de ingreso y participacin del ingreso total del hogar La participacin laboral de los individuos se modela con un modelo logit multinomial que contempla 4 alternativas de participacin del individuo (no participa, participa en empleo asalariado, participa como autoempleado, o participa en ambas alternativas), as el individuo I perteneciente al hogar h participar en la alternativa p si:

Y no participar en p si:

En esta especificacin Zhit es un vector de caractersticas del individuo y su hogar en el periodo t, ? pt es un vector de coeficientes de participacin y ept son un conjunto de variables aleatorias idntica e independientemente distribuidas entre individuos y opciones de participacin laboral. Esto implica que, en forma reducida, la

participacin laboral se puede describir como:

El ingreso laboral en cada una de las opciones de participacin se puede estimar por funciones de Mincer:

Donde yipt es el ingreso laboral y X es un vector de caractersticas individuales del individuo i en la actividad p en el ao t, B es un vector de coeficientes de la funcin de ingresos para el sector de ocupacin p estimado para cada ao t y ? es una variable aleatoria idntica e independiente distribuida entre individuos. Una vez estimadas estas funciones, el ingreso per cpita del hogar en el ao t viene dado por: , o en forma extendida:

Donde nh es el nmero de miembros del hogar h e yhot es un vector de ingresos no laborales del hogar h. Con este modelo de ingreso per capita del hogar, la funcin de densidad o cualquier funcin de bienestar de los hogares que dependen del ingreso per cpita del hogar, puede ser definida por:

Donde Y es el vector de ingreso de los hogares, N es el vector de tamao de los hogares, O y ? son vectores de coeficientes de las funciones de ingreso y participacin de los individuos, Z y X son los vectores de caractersticas de los individuos y sus hogares, Y o es el vector de ingresos no laborales de los hogares y E es un vector de errores en las funciones de participacin e ingresos. Simulando nuevos vectores de ingresos Agrupando los determinantes de ingresos en funcin de los determinantes de la participacin, O, los retornos a las caractersticas individuales en el mercado laboral, ? , un vector de caractersticas A de los individuos y hogares (N, Z, y X), el vector de otros ingresos Y o y el vector de determinantes no observados E, los nuevos vectores de ingresos para el cambio en los determinantes de los ingresos del ao t al ao t' pueden ser definido como:

? ? ? ? ? ?
O como:

cambios en tasas de participacin cambios en retornos en el mercado laboral cambios en las caractersticas de los individuos cambios en el vector de otros ingresos cambios en variables no observadas cambio total simulado

? ? ?

cambios en tasas de participacin cambios en retornos en el mercado laboral cambios en las caractersticas de los individuos

? ? ?
Si se define al ao t' como ao base.

cambios en el vector de otros ingresos cambios en variables no observadas cambio total simulado

A continuacin se explica con ms detalle como se genera cada uno de los vectores simulados. Estimaciones de vectores de ingresos con cambios en la participacin laboral Una de las dificultades para generar estos nuevos vectores de participacin es la simulacin de cambios en la participacin de la fuerza laboral dado que, con la estimacin de las funciones del logit multinomial y la participacin observada, no se pueden derivar los errores de las funciones de participacin necesarios para calcular el estado de participacin ptimo p dado por:

Los errores para las otras opciones de participacin se pueden derivar tomando en cuenta que el supuesto de que los errores del modelo multinomial logit siguen una funcin exponencial doble de la forma:

Y que la probabilidad de que el individuo escoja la opcin de participacin p viene dada por:

Con esta especificacin una estimacin de los errores para cada una de las opciones de participacin consistente con la decisin del individuo de escoger la opcin p viene dada por:

Y por:

As mismo, es necesario simular ingresos laborales para aquellos agentes que deciden participar en el mercado laboral o para aquellos que cambian de opcin de participacin (de asalariados a auto empleados, por ejemplo). Para aquellos que ingresan al mercado laboral el ingreso simulado en la opcin p vendr dado por:

Donde es generado aleatoriamente de una funcin iid normal , donde es la varianza del error observado en la funcin de ingreso de los individuos trabando con la opcin de participacin laboral p. Una vez estimados los nuevos errores tanto para las funciones de participacin como para las funciones de ingresos de los nuevos participantes en los sectores de participacin, el nuevo vector de ingresos se genera reemplazando los coeficientes de la funcin de participacin laboral y asignando nuevos ingresos a los individuos que se incorporan al mercado laboral o cambian de opcin de participacin:

Estimacin de nuevos vectores de ingresos con cambios en las caractersticas de los trabajadores Esta es una simulacin sencilla dado que consiste simplemente en reemplazar los coeficientes de la funcin de ingreso laboral de los individuos:

Estimacin de nuevos vectores de caractersticas de los hogares La estimacin de nuevos vectores de caractersticas de los hogares se concentra en simular los cambios en el logro educativo de los adultos. Con este fin, la muestra de adultos en cada ao se segmenta de acuerdo a edad, gnero y localidad (urbano rural) y se simula el cambio en la distribucin de aos de escolaridad con la siguiente funcin:

Donde los aos de escolaridad simulados ( ) son una funcin de los aos de escolaridad reportados por el individuo i (xi) ajustados por los cambios en la media ( j) y desviacin estndar (s j) de la educacin del segmento de poblacin al que el pertenece (j). Una vez simulados los aos de escolaridad, el nuevo vector de ingresos per capita del hogar vendr dado por:

Estimacin de los vectores simulados de otros ingresos En el caso de otros ingresos se puede realizar un procedimiento similar al realizado para las caractersticas de los individuos pero tomando como unidad de anlisis el hogar:

Con este nuevo vector de ingresos no laborales el vector de ingreso per cpita del hogar se definir como:

Estimacin de vectores de ingreso con cambios en variables no observadas La simulacin de cambios en las variables no observadas se centra usualmente en las variables no observadas en las regresiones de ingresos laborales de los individuos. En este caso, simplemente se escalan los errores observados en un ao para reflejar cambios en la dispersin de los mismos entre los aos de anlisis:

Con este nuevo vector de errores para la ecuacin de ingresos laborales el nuevo vector de ingresos simulado vendr dado por:

Estimacin de nuevo vector de ingresos con efecto total El vector para el ingreso total simulado viene dado por:

Es importante destacar que el vector , dado que se esta simulando solo un sub conjunto de las caractersticas de los hogares y sus individuos, y no se contempla en la simulacin cambios en la composicin de los hogares.

Estimacin de la contribucin al cambio en la desigualdad

Una vez simulados los vectores de ingreso se pueden realizar anlisis grficos y aproximaciones no paramtricas (con metodologas de estimacin del tipo kernel) a la distribucin de ingresos. Sin embargo, es tambin til medir los cambios en la desigualdad que implican los nuevos vectores de ingreso mediante medidas agregadas de desigualdad. Con este fin, asumamos que podemos expresar el cambio total en la desigualdad del ao t al t' con la funcin D, la cual, en el caso ms simple, es la diferencia entre la desigualdad en ambos aos medida con un ndice de desigualdad I():

Introduciendo el vector de nuevo ingreso total simulado tenemos:

t Donde DTS es el cambio explicado por la micro simulacin y Rt es el cambio no explicado, ambos medidos tomando como ao base el ao t. t Por su parte, el cambio en desigualdad explicado por la micro simulacin DTS se puede descomponer para medir el efecto de cada uno de los nuevos vectores de ingreso, as:

Donde el cambio total explicado por la simulacin se descompone en los cambios explicados por cada factor determinante del ingreso (cambios en la participacin laboral, los retornos, etc) y un residual RtCTS producto de las modificaciones en la correlacin entre los estos factores explicados5. Con esto podemos expresar el cambio en desigualdad como: , si se define a t como el ao base, o:

, si se define a t' como el ao base. Para presentar los resultados de la descomposicin en la ltima seccin se expone el promedio de la contribucin de cada factor con cada ao base.

Si se hiciera la descomposicin de forma secuencial, el residual no existira, dado que en cada paso se tomara en cuenta la correlacin entre los factores incorporados. Sin embargo se tendra el problema de que la secuencia no seria nica y el nmero de secuencias potenciales se incrementa de acuerdo al nmero de factores que se simulan. Una alternativa para lidiar con esta multiplicidad es aplicar el mtodo de descomposiciones de Shapley desarrollado por Shorrocks, calcular la contribucin de cada factor en cada una de las secuencias posibles y promediarlas.

4 RESULTADOS DE LA ESTIMACIN DE FUNCIONES DE PARTICIPACIN

E INGRESO LABORAL
Para descomponer los cambios en desigualdad, siguiendo la metodologa descrita anteriormente se corrieron un conjunto de regresiones de ingresos laborales as como un conjunto de modelos de seleccin laboral del tipo logit multinomial. Para cada ao de estudio se corrieron 12 regresiones de ingreso laboral, una para cada opcin de insercin laboral (asalariado, auto empleado y mixto) tanto para reas urbanas como rurales, as como para hombres y mujeres. Las variables independientes para las regresiones de ingreso laboral incluyen, adems de una constante, los aos de educacin, aos de educacin al cuadrado, experiencia, experiencia al cuadrado, y una dummy para la regin sierra. En el caso de las funciones logit multinomial se estimaron 6 sets para cada ao de estudio, uno para el jefe del hogar, uno para el cnyuge, y un tercero para los adultos restantes en edad de trabajar, para reas urbanas y rurales. Los determinantes de la participacin incluyeron una variable de ingreso potencial del hogar que excluye la contribucin del individuo que toma la decisin, un conjunto de variables de composicin del hogar que incluye el nmero de nios menores de 2 aos, nios entre 2 y 5 aos, nios entre 6 y 13 aos, jvenes y hombres entre 14 y 64 aos, jvenes y mujeres entre 14 y 64 aos, adultos mayores hombres y adultos mayores mujeres, una dummy si el individuo es mujer, escolaridad y escolaridad al cuadrado y experiencia y experiencia al cuadrado del individuo tomando la decisin de participar y una dummy para la regin sierra. Dos resultados importantes pueden destacarse de las regresiones de ingreso laboral. Primero un aumento importante en el ingreso laboral base de todos los empleados, medido por la constante en las regresiones de ingreso (ver cuadro 6). El ingreso base aumento en casi 2/3 para todos los trabajadores. Esta constante puede estar midiendo la productividad promedio de los distintos grupos de trabajadores, o la calidad de sus empleos.
Cuadro 6 INGRESO LABORAL BASE (MEDIDO POR LA CONSTANTE EN LAS REGRESIONES DE INGRESO LABORAL)
1999 Urbano Hombres Asalariados Mixtos Auto empleados Mujeres Asalariadas Mixtas Auto empleadas Rural Hombres Asalariados Mixtos Auto empleados Mujeres Asalariadas Mixtas Auto empleadas Promedio Desviacin estndar Factor Regin 2 Desviacin estndar 41.4 44.0 48.4 46.3 34.5 37.5 54.5 61.5 10.4 31.8 37.0 44.9 66.8 19.0 19.6 34.0 37.2 8.1 37.4 0.45 1.13 0.23 2006 70.8 82.4 96.2 104.3 53.9 54.4 79.2 58.1 24.8 54.5 66.3 88.9 86.7 31.9 31.2 71.1 35.0 10.5 64.5 0.47 0.91 0.10 Cambio % 71.2 87.4 99.0 125.2 56.2 45.0 45.2 -5.5 137.5 71.4 79.3 98.0 29.7 67.9 59.0 109.3 -5.9 29.7 72.2 4.4 -19.9 -55.0

El segundo resultado importante en las regresiones de ingresos laborales esta referido a los retornos a la educacin. Para los hombres auto empleados en reas urbanas hay un incremento en los retornos a los aos de educacin, pero en especial para aquellos con escolaridad media. Los retornos a la educacin de los auto empleados disminuyeron durante el periodo (grfico 5). Para las mujeres en reas urbanas, hay un fuerte incremento en los retornos a las asalariadas, en especial aquellas con mayor nivel de educacin y el efecto contrario en las auto empleadas (ver grfico 6). Los retornos a la educacin para todos los trabajadores en reas rurales disminuyen, con excepcin de los retornos de las mujeres asalariadas (grficos 7 y 8). GRFICO 5

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educacin 1999 - 2006 (Hombres, reas urbanas)
60 50 40 30 Asalariados 20 10 0 -10 -20 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 Auto empleados

GRFICO 6

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educacin 1999 - 2006 (Mujeres, reas urbanas)
40 30 20 10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 Asalariados Auto empleados

GRFICO 7

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educacin 1999 - 2006 (Hombres, reas rurales)
0 -5 -10 Asalariados -15 Auto empleados -20 -25 -30 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23

GRFICO 8

Cambio Porcentual en el ingreso por nivel de educacin 1999 - 2006 (Mujeres, reas rurales)
100 80 60 40 Asalariados 20 Auto empleados 0 -20 -40 -60 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22

5 DESCOMPOSICIN DE LOS CAMBIOS EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD

Pobreza
En trminos de pobreza, el efecto ms fuerte para la disminucin de la incidencia entre 1999 y el 2005/06 lo tuvo el incremento en los ingresos laborales, y en particular el incremento en el salario base (el cual se mide por la constante en las regresiones de ingresos laborales) de todos los trabajadores empleados, el cual se increment en ms de 2/3 entre 1999 y el 2005/05 (ver el cuadro 6). La grfica 9 presenta el efecto de los distintos factores simulados para un continuo de lneas de pobreza, mostrando la robustez de los efectos para distintos umbrales de pobreza. GRFICO 9
Efectos simulados sobre la pobreza
1.00 0.90 0.80
Poblacin pobre (%)

0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Total simulado Retornos educacin Educacin Participacin Retornos regionales Salario base

Con fines ilustrativos en el cuadro 7 presentamos los resultados de pobreza con una lnea de US$ 60 diarios. Para esta lnea la incidencia de la pobreza desciende de 55% de la poblacin a 27% entre 1999 y 2005/06, una disminucin de casi 28 puntos porcentuales. Casi el 60% de esta disminucin se explica por el aumento en los ingresos laborales de los trabajadores pobres. El resto de la disminucin en la pobreza en el periodo se explica, en partes iguales por el aumento en los ingresos no laborales simulado y por factores no explicados. Los ingresos no laborales promedio de los hogares se incrementan en ms de 50% entre 1999 y 20005/06. Dentro de los ingresos no laborales, el aumento simulado en las remesas a los hogares pobres explica alrededor de 6% de la disminucin en la pobreza, sin embargo el efecto es muy sensible al ao base que se utiliza para la simulacin. Esto se puede deber a que la simulacin no cambia el porcentaje de hogares que reciben remesas en cada ao, sino solo su distribucin y monto promedio, lo cual puede subestimar el efecto en el ao inicial. El monto promedio de remesas recibidas por los hogares se duplic entre 1999 y 2005/06.

Cuadro 7 DESCOMPOSICIN DEL CAMBIO EN POBREZA 1999 - 2005/06

1999-2005/06 Valor Cambio total en Pobreza Explicado por: Ingresos laborales Participacin Retornos Educacin Experiencia Salario base - Segmentacin Dummy regional Factores no observados en salario Nivel educativo Ingreso no laboral Remesas Residual -0.192 -0.017 -0.156 0.005 -0.001 -0.134 0.002 0.012 -0.019 -0.048 -0.001 -0.039 68.8 6.2 56.1 -1.8 0.5 48.1 -0.6 -4.3 6.9 17.2 0.3 14.0 -0.130 -0.0 07 -0.122 0.002 0.003 -0.082 0.011 0.004 -0.007 -0.070 -0.032 -0.079 46.6 2.6 43.7 -0.6 -1.2 29.5 -3.9 -1.5 2.4 25.2 11.5 28.2 -0.161 -0.012 -0.139 0.003 0.001 -0.108 0.006 0.008 -0.013 -0.059 -0.016 -0.059 57.7 4.4 49.9 -1.2 -0.4 38.8 -2.2 -2.9 4.6 21.2 5.9 21.1 -0.279 % 100.0 2005/06 - 1999 Valor -0.279 % 100.0 Promedio Valor -0.279 % 100.0

El aumento en el salario base, medido por la constante en las regresiones de ingreso, explica el 40% de la disminucin total en la pobreza. Los aumentos en la participacin laboral y el aumento en la educacin de los trabajadores ms pobres explican, conjuntamente, casi un 10% ms de la disminucin en pobreza. Los factores que contribuyeron a un ligero aumento en la incidencia de la pobreza incluyen los factores no observados, la disminucin en los retornos a los trabajadores situados en la sierra, y la disminucin de los retornos a la educacin de ciertos trabajadores pobres, especialmente los hombres en reas rurales, los cuenta propia en reas urbanas y las mujeres en reas rurales.

Desigualdad
La descomposicin genera una serie de vectores de ingreso del hogar para cada efecto simulado. Con el objetivo de cuantificar los efectos simulados sobre la distribucin del ingreso utilizamos el coeficiente de Gini como medida agregada de la desigualdad. Los resultados se presentan el cuadro 8. Como lo indica el cuadro, el cambio en la distribucin de los ingresos laborales explica alrededor del 50% del cambio total en la desigualdad observado entre 1999 y el 2005/06. Los cambios en la participacin estaran explicando alrededor del 12% en la reduccin en la desigualdad. El probable efecto positivo del aumento en la participacin en las mujeres de los deciles de medianos ingresos debi haber primado sobre la disminucin en la participacin de las mujeres de deciles ms bajos producto de la crisis y de un aumento en la participacin de las mujeres de ingresos ms altos.

Cuadro 8 DESCOMPOSICIN DEL CAMBIO EN DESIGUALDAD 1999 - 2005/06

1999-2005/06 Valor Cambio total Gini Explicado por: Ingresos laborales Participacin Retornos Educacin Experiencia Salario base - Segmentacin Dummy regional Factores no observados en salario Nivel educativo Ingreso no laboral Remesas Residual -0.026 -0.005 -0.002 0.000 -0.001 -0.009 -0.006 -0.020 0.003 -0.012 0.000 -0.008 56.7 11.7 5.0 0.0 1.2 20.2 12.1 43.8 -5.9 25.8 0.8 17.5 -0.020 -0.006 0.002 -0.001 0.000 -0.004 0.001 -0.023 0.005 -0.015 -0.009 -0.010 43.7 12.4 -3.4 2.9 0.3 9.8 -2.5 50.6 -11.8 33.7 20.4 22.7 -0.023 -0.006 0.000 -0.001 0.000 -0.007 -0.002 -0.022 0.004 -0.014 -0.005 -0.009 50.2 12.1 0.8 1.4 0.7 15.0 4.8 47.2 -8.8 29.7 10.6 20.1 -0.046 % 100.0 2005/06 - 1999 Valor -0.046 % 100.0 Promedio Valor -0.046 % 100.0

Los cambios en los retornos a la educacin prcticamente no tuvieron efectos sobre la distribucin del ingreso, probablemente por efectos opuestos entre los hombres asalariados (donde los retornos a la educacin disminuyen) y mujeres asalariadas (cuyos retornos aumentan), ver grficos 5 a 8, anteriormente. El incremento en la escolaridad de la fuerza laboral se ve asociado con un aumento significativo en la desigualdad de ms de casi 9%. Este efecto se explica probablemente, por un lado, por la fuerte pendiente de los retornos a la educacin, especialmente para las mujeres cuando se toma como base el 2005/06 y, por el aumento fuerte en la escolaridad promedio de los trabajadores de los deciles ms altos. Los efectos ms fuertes para explicar la disminucin de la desigualdad de ingresos laborales vienen dados por la disminucin en la dispersin de los factores no observados en la determinacin del ingreso laboral (medida por la varianza de los errores en las ecuaciones de ingreso de Mincer), que explicaran casi la mitad de la disminucin de la desigualdad entre ambos periodos, y del aumento en el salario base de todos los empleados. Finalmente, los cambios simulados en ingresos no laborales explican casi un 30% de la disminucin en la desigualdad. Los cambios simulados en remesas explican alrededor de un 10%, pero tal como en el caso de la pobreza los efectos son muy sensibles al ao base. Los efectos simulados en ingresos no laborales son consistentes con los cambios observados en la distribucin de ingresos no laborales, cuya media aument en mas de 50% y cuya desviacin estndar disminuy en casi 30%. Sin embargo, por el lado de las remesas, la media se duplica entre 1999 y 2005/06 y la desviacin estndar se incrementa en casi 50% entre ambos aos.

6 CONCLUSIONES
Los resultados de la descomposicin nos indican que, en trminos de pobreza, el efecto ms fuerte para explicar la disminucin de la incidencia entre 1999 y el 2005/06 fue el incremento en los ingresos laborales, y en particular el incremento en el salario base de todos los trabajadores empleados, seguido por aumentos en la participacin laboral y en la escolaridad. El resto de la disminucin en pobreza se descompone, en partes iguales, por incrementos en los ingresos no laborales y factores no explicados. Las remesas, que se duplicaron entre 1999 y el 2005/06, explican tambin casi 6% de la reduccin en pobreza (medida por la lnea de US$ 60). En trminos de desigualdad, la descomposicin genera una serie de vectores de ingreso del hogar para cada efecto simulado. Utilizando el coeficiente de Gini como medida agregada de la desigualdad el cambio en la distribucin de los ingresos laborales explica alrededor del 50% del cambio total en la desigualdad observado entre 1999 y 2005/06. Dentro de los componentes de los ingresos laborales, la contribucin ms importante a la reduccin de la desigualdad la tiene la disminucin en la dispersin de los factores no observados en la determinacin del ingreso laboral (medida por la varianza de los errores en las ecuaciones de ingreso de Mincer), seguidos de cambios en la distribucin del ingreso base de los trabajadores, cambios en la participacin laboral y reduccin de las diferencias regionales de ingresos. Los cambios en retornos a la educacin tuvieron un efecto casi nulo, mientras que el aumento simulado en la escolaridad de la fuerza laboral est asociado a un aumento en la desigualdad, debido probablemente a los altos retornos a los niveles altos de escolaridad. Los cambios simulados en la distribucin de los ingresos no laborales explican casi 30% de la reduccin de la desigualdad, 1/3 de este efecto se debe a cambios simulados en la distribucin de remesas. Finalmente, la descomposicin genera un residual no explicado de alrededor de 20% del cambio total en desigualdad. Como se ha visto, ha ocurrido una mejora sustancial entre el 1999 2005/06 en los ingresos y su distribucin. Sin embargo, la desigualdad de ingresos sigue siendo muy alta de acuerdo a estndares internacionales. La descomposicin nos permite adelantar algunas recomendaciones de poltica para reducir la desigualdad de ingresos a futuro y asegurar una reduccin sostenida de la pobreza: Tratar de identificar qu explica el aumento en los ingresos base y que polticas se requiere mantener o implementar para hacerlo sostenible. Seguir poniendo nfasis en educacin, aun hay mucho campo para reducir desigualdad va reduccin de desigualdad en la educacin, el acceso a la educacin post secundaria y disminucin de los altos retornos. Parecera tambin haber campo para mejorar la participacin laboral femenina. Programas que incrementan las opciones de las mujeres para participar en el mercado laboral pueden ser importantes (guarderas, educacin pre escolar).

ANEXO I
DESIGUALDAD EN AMERICA LATINA (CIRCA 2005) Aos promedio de educacin Indice de Gini 0.61 0.61 0.59 0.58 0.58 0.57 0.55 0.54 0.54 0.54 0.53 0.53 0.52 0.50 0.49 0.49 0.47 0.45 0.54 Urbano 1995 9.3 6.3 7.0 8.3 6.4 8.9 10.2 9.9 6.5 8.9 9.7 8.0 9.0 10.1 7.9 8.3 9.1 8.6 8.47 2005 8.9 7.8 7.5 9.7 6.9 9.1 11.1 11.1 6.5 10.1 10.4 9.6 10.9 10.6 8.6 8.9 9.6 9.9 9.29 cambio -0.4 1.5 0.5 1.3 0.5 0.2 0.9 1.2 0.0 1.2 0.7 1.6 1.9 0.5 0.6 0.7 0.6 1.3 0.81 1995 2.7 3.4 4.4 2.4 5.1 6.6 6.4 1.9 5.0 4.6 2.9 4.7 6.0 4.31 Rural 2005 4.9 3.8 3.5 3.1 6.2 7.3 7.0 2.4 5.6 6.0 5.3 3.8 6.8 5.05 cambio 1.1 0.1 0.7 1.1 0.7 0.6 0.5

Pas Bolivia Brasil Honduras Colombia Nicaragua Repblica Dominicana Chile Panam Guatemala Paraguay Ecuador Mxico Argentina Per El Salvador Venezuela Costa Rica Uruguay Promedio simple

1.0 0.7 0.9 0.8 0.74

ANEXO II
Estimacin de Ingresos Laborales por Mnimos Cuadrados Ordinarios 1999 2005/05
Variable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral Hombres Urbanos Asalariados Educacin Educacin al cuadrado Experiencia Experiencia al cuadrado Regin Sierra Constante Recuadrado Ajustado Nmero de observaciones 0.0277 (0.08) 0.0035 (0) 0.0536 (0) -0.0008 (0) 0.1917 (0) 3.8786 (0) 0.306 2073 1999 Auto Empleados Mixtos 0.1006 (0.08) 0.0003 (0.91) 0.0408 (0) -0.0006 (0.02) 0.1929 (0.05) 3.8353 (0) 0.328 225 -0.0204 (0.59) 0.0052 (0) 0.0832 (0) -0.0013 (0) 0.2119 (0.01) 3.5409 (0) 0.179 1012 Asalariados 0.0068 (0.48) 0.0042 (0) 0.0509 (0) -0.0007 (0) -0.1314 (0) 4.5668 (0) 0.323 4325 2005/06 Auto Empleados Mixtos 0.0278 (0.41) 0.0036 (0.01) 0.0485 (0) -0.0008 (0) -0.1285 (0.05) 4.6472 (0) 0.436 479 0.0572 (0) 0.0017 (0.07) 0.0650 (0) -0.0010 (0) -0.0292 (0.51) 3.9868 (0) 0.226 2466

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

Variable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral Mujeres Urbanas Asalariados Educacin Educacin al cuadrado Experiencia Experiencia al cuadrado Regin Sierra Constante Recuadrado Ajustado Nmero de observaciones 1999 Auto Empleados Mixtos Asalariados 2005/06 Auto Empleados Mixtos

-0.0104 (0.67) 0.0047 (0) 0.0360 (0) -0.0006 (0) 0.2521 (0) 3.9991 (0) 0.227 1212

0.0363 (0.48) 0.0033 (0.16) -0.0032 (0.86) 0.0001 (0.81) 0.1662 (0.27) 4.1183 (0) 0.263 143

0.0045 (0.91) 0.0059 (0.01) 0.0445 (0) -0.0005 (0) 0.5053 (0) 2.3444 (0) 0.09 887

-0.0045 (0.77) 0.0050 (0) 0.0357 (0) -0.0004 (0) -0.1153 (0) 4.3723 (0) 0.338 2601

0.0262 (0.45) 0.0050 (0) 0.0264 (0.01) -0.0002 (0.16) 0.0394 (0.62) 4.0622 (0) 0.442 321

0.0249 (0.25) 0.0036 (0) 0.0527 (0) -0.0008 (0) -0.0858 (0.11) 3.2094 (0) 0.107 2213

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

Variable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral Hombres Rurales Asalariados Educacin Educacin al cuadrado Experiencia Experiencia al cuadrado Regin Sierra Constante Recuadrado Ajustado Nmero de observaciones 1999 Auto Empleados Mixtos Asalariados 2005/06 Auto Empleados Mixtos

0.0348 (0.05) 0.0031 (0) 0.0446 (0) -0.0006 (0) 0.0743 (0.04) 3.8040 (0) 0.181 1310

0.0312 (0.32) 0.0031 (0.04) 0.0143 (0.16) -0.0002 (0.14) -0.0864 (0.29) 4.2020 (0) 0.146 312

0.1017 (0) 0.0013 (0.53) 0.0547 (0) -0.0008 (0) -0.4134 (0) 2.9431 (0) 0.15 1092

0.0276 (0.02) 0.0028 (0) 0.0433 (0) -0.0006 (0) -0.2570 (0) 4.4873 (0) 0.238 2343

-0.0162 (0.39) 0.0057 (0) 0.0334 (0) -0.0005 (0) -0.1064 (0.03) 4.4619 (0) 0.112 861

0.0801 (0) 0.0016 (0.32) 0.0399 (0) -0.0006 (0) 0.1067 (0.07) 3.4611 (0) 0.161 2043

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

Variable dependiente: Logaritmo del ingreso laboral Mujeres Rurales Asalariados Educacin Educacin al cuadrado Experiencia Experiencia al cuadrado Regin Sierra Constante Recuadrado Ajustado Nmero de observaciones 1999 Auto Empleados Mixtos Asalariados 2005/06 Auto Empleados Mixtos

0.0916 (0.03) -0.0009 (0.66) 0.0286 (0.01) -0.0005 (0.02) 0.0543 (0.59) 3.5255 (0) 0.139 424

-0.0529 (0.46) 0.0094 (0.02) 0.0430 (0.03) -0.0007 (0) -0.1514 (0.6) 3.6154 (0) 0.276 79

0.0402 (0.36) 0.0058 (0.15) 0.0610 (0) -0.0008 (0) -0.2310 (0.08) 2.0913 (0) 0.088 649

0.0048 (0.83) 0.0044 (0) 0.0335 (0) -0.0005 (0) -0.3342 (0) 4.2641 (0) 0.203 807

-0.0295 (0.44) 0.0091 (0) 0.0618 (0) -0.0008 (0) -0.0419 (0.83) 3.5541 (0) 0.204 249

0.0335 (0.16) 0.0052 (0) 0.0577 (0) -0.0008 (0) -0.0776 (0.37) 2.3512 (0) 0.085 1602

Fuente: Estimaciones de los autores utilizando la ECV 1999 y ECV 2005/06

ANEXO III

BIBLIOGRAFA

Barros, R. y J Almeida Reis. 1991. Wage Inequality and the Distribution of Education: A Study of the Evolution of Regional Differences in Inequality in Metropolitan Brazil. Journal of Development Economics 36: 117-143. Bourguignon, Francois, Martin Fournier y Marc Gurgand. 2001. Fast Development with Stable Income Distribution: Taiwan, 1979-1994. Review of Income and Wealth 47(2): 1-25. Bourguignon, Francois y Francisco Ferreira. 2005. Decomposing Changes in the Distribution of Household Incomes: Methodological Aspects in Bourguignon, Francois, Francisco Ferreira y Nora Lustig. The Microeconomics of Income Distribution Dynamics in East Asia and Latin America. New York: Oxford University Press. Bourguignon, Francois, Francisco Ferreira y Nora Lustig. 2005. The Microeconomics of Income Distribution Dynamics in East Asia and Latin America. New York: Oxford University Press. Fields, Gary. 2003. Accounting for Income Inequality and its Changes: A New Method with Application to the Distribution of Earnings in the United States. Research in Labor Economics 22: 1-38. Comisin Econmica Para Amrica Latina y el Caribe. 2007. Panorama Social de Amrica Latina 2006. Santiago, Chile: Naciones Unidas, 2007. Morduch, J. y T. Sicular. 2002. Rethinking Inequality Decomposition, with Evidence from Rural China. The Economic Journal 112: 93-106. Ramos, L. 1990. The Distribution of Earnings in Brazil: 1976 1985. PhD Dissertation. University of California, Berkeley. Shorrocks, Anthony. 1982. Inequality Decomposition by Factor Components. Econometrica 50(1): 193-211. Shorrocks, Anthony. 1999. Decomposition Procedures for Distributional Analysis: A Unified Framework Based on the Shapley Value. University of Essex. World Bank. World Development Indicators. 2006. http://devdata.worldbank.org/wdi2006/contents/cover.htm (accessed 09 2007).

Captulo
Vulnerabilidad en Ecuador:

MEDICIONES DE RIESGO BASADAS EN DESIGUALDAD

Ethan Ligon*

1 INTRODUCCIN

n esta seccin se describe una medida de bienestar, a la que denominamos vulnerabilidad, concebida para capturar los costos sociales de la desigualdad y el riesgo. En general, los esfuerzos anteriores de medicin de vulnerabilidad dependan de datos de panel de hogares (Ligon y Schechter, 2003), para identificar el riesgo de los hogares. En este estudio se presenta un simple mtodo alternativo que permite la estimacin de riesgo basndose solo en encuestas transversales para una serie de aos y se aplica esta metodologa a datos de Ecuador.

Qu es la vulnerabilidad?
Los economistas tradicionalmente han utilizado medidas de pobreza para sintetizar el bienestar de los hogares menos favorecidos en una poblacin. Normalmente el ingreso o el gasto en consumo son medidos para un periodo de tiempo relativamente corto (por ejemplo un ao), y estas medidas son consideradas una aproximacin del bienestar material del hogar. Las polticas muchas veces estn especficamente diseadas para reducir estos indicadores. De la misma manera, los economistas han reconocido por mucho tiempo que el bienestar de los hogares depende no solo de su ingreso o consumo promedio sino de los riesgos que enfrenta, particularmente los hogares de menores recursos. Para considerar un caso extremo, un hogar con una expectativa de consumo muy baja pero con la certeza de que cubrir sus necesidades alimenticias puede ser pobre, pero podra no querer cambiar de lugar con un hogar que tiene un nivel esperado de consumo mayor, pero tambin un mayor riesgo. Parece necesario tener una medida de bienestar de los hogares que considere tanto los niveles promedio de consumo de los hogares como los niveles de riesgo que enfrentan los hogares. En aos recientes un nmero de investigadores buscaron definir y medir algo llamado vulnerabilidad.1 Estos esfuerzos caen en uno de los siguientes dos grupos. El primero utiliza datos sobre choques (por ejemplo, variaciones en el ingreso, enfermedades, desempleo) para contabilizar la variacin en los gastos de consumo de los hogares si un choque de uno u otro tipo explica una proporcin importante de la variacin en el consumo, el hogar se dice vulnerable (Amin et al., 2000; Glewwe y Hall, 1998; Dercon y Krishnan, 2000). El segundo grupo tambin parte (algunas veces implcitamente), de una medida de variacin en el consumo, pero va ms all al estimar no solamente la media condicional del consumo, sino tambin su distribucin-, en tanto estima el valor esperado de funciones no lineares del consumo de los hogares precisamente para medir las prdidas de bienestar asociadas con variaciones en el consumo (por ejemplo varias medidas de pobreza, Calvo y Dercon, 2003; Chaudhuri, 2001;

PhD. En Economa (Universidad de Chicago). Profesor Asociado de la Universidad de California, Berkeley, editor Asociado del Journal of Development Economics. Experto en desarrollo econmico, econometra aplicada y temas de desigualdad. 1 Para un resumen completo de los mtodos para cuantificar la vulnerabilidad, ver Kamanou y Morduch (2001) y Hoddinott y Quisumbing (2003).

137

Chaudhuri et al., 2001; Christiaensen y Boisvert, 2000; Pritchett et al., 2000; Kamanou y Morduch, 2001; Ravallion, 1988; Jalan y Ravallion, 1999, 2000), o la utilidad del hogar (Ligon y Schechter, 2003). Este estudio adopta el enfoque utilitarista.

Cmo se mide la vulnerabilidad?

Se empieza especificando un modelo simple que describe el problema que enfrenta un hogar especifico. A pesar de que el modelo es bastante especial, este ser utilizado para ilustrar elementos del comportamiento del hogar que se podran obtener en una amplia gama de modelos. El proceso para modelar el comportamiento del hogar inicia asumiendo que tiene preferencias Von NeumannMorgenstern definidas sobre un bien nico de consumo en cada uno de varios periodos. El hogar planea hacia el futuro: en el tiempo t, realiza estimaciones acerca de sus recursos en todos los periodos futuros. Basado en estas estimaciones puede alterar su comportamiento para administrar el riesgo asociado con choques que pueden presentarse en el futuro (por ejemplo ahorrar, modificar sus prcticas de produccin, establecer relaciones que puedan proveer aseguramiento en el futuro). Entonces en el tiempo t y condicionado por las acciones tomadas por el hogar para administrar su riesgo, la utilidad futura esperada del hogar en el tiempo t+j esta dada por:

Donde U(c) es la utilidad instantnea del hogar dado un nivel de consumo c, y donde Ft (ct+j ) describe las estimaciones del hogar en el tiempo t acerca de la distribucin del consumo en el tiempo t+j. Repitiendo, esta distribucin puede depender de acciones tomadas por el hogar especficamente decisiones sobre ahorros tomadas en periodos anteriores ayudarn a determinar Ft. Siguiendo Ligon y Schechter (2003), la vulnerabilidad del hogar i en t depende del nivel de riesgo tomado en los periodos futuros t + j, y puede ser expresado como:

i Donde c representa el consumo per cpita. Entonces, V t,t+j es la diferencia entre el nivel de utilidad que el hogar i recibira en el momento t+j si recibiera el nivel de consumo per cpita con certeza, menos la utilidad esperada que realmente recibe en ese periodo. La vulnerabilidad sobre los siguientes periodos T-t simplemente se define como el promedio de la vulnerabilidad por periodo. En un periodo dado la diferencia entre estos dos niveles de utilidad surge i de los niveles de desigualdad y riesgo, por lo tanto vale la pena notar que la utilidad del periodo V t,t+j puede ser escrita de la siguiente manera:

(1) En esta ecuacin, el primer trmino est relacionado con la riqueza relativa del hogar y, el segundo trmino, con riesgo que el hogar enfrenta en el periodo t+j, ambos observados desde la perspectiva del tiempo t. Dado que la distribucin del consumo futuro es endgena, el segundo trmino no debe ser interpretado como la mejora en bienestar que se tendra al eliminar todo el riesgo, dado que este evento llevara a cambios en comportamiento de los hogares por ejemplo, la eliminacin del riesgo eliminara las razones de ahorrar por precaucin, as que podra incrementar el nivel futuro de pobreza. Ms bien los niveles de vulnerabilidad, riqueza, y riesgo son lo que los hogares experimentan una vez que se toman en cuenta las estrategias que el hogar utiliz para mejorar su bienestar. Hasta el momento se ha descrito un concepto de vulnerabilidad la vulnerabilidad es el nivel promedio alcanzable de utilidad esperada en la poblacin menos el nivel observado de utilidad esperada. Sin embargo, an se est lejos de operacionalizar una medida de este tipo. Para llegar del concepto a la medicin se requiere estimar medidas como los 138

niveles de vulnerabilidad por periodo en (1). Para esto es necesario (i) especificar la funcin de utilidad; (ii) estimar el c nivel mximo de consumo alcanzable; (iii) calcular en el momento t las estimaciones de niveles esperados de consumo en t+j, Ec it+j y (iv) calcular en t los niveles esperados de utilidad en t+j, EtU(cit+j). Especficamente, si se alcanzan los objetivos (i)-(iii) se puede hacer una inferencia acerca de un componente de la medida de vulnerabilidad que se define como desigualdad, mientras que cumplir el paso (iv) permitir caracterizar el riesgo, el componente faltante de la medida de vulnerabilidad.

2 DATOS
Tabla 1. Gasto per cpita promedio por ao, medido en miles de Sucres corrientes (en 1999 y despus 25,000 Sucres equivalen a un US$).
Grupo Todos Costa Sierra Amazonia Urbano Rural 1995 123.28 121.72 127.26 94.75 152.14 75.39 1998 227.33 207.64 255.41 176.47 290.24 131.83 1999 947.71 886.88 1008.80 1182.29 569.19 2006 1633.74 1434.76 1884.66 1162.35 1990.54 948.19

Para propsitos de la aplicacin estudiada en este documento, se emplean datos de cinco fuentes. Cuatro de estas fuentes provienen de encuestas transversales de hogares, de la segunda a la cuarta rondas de la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), aplicada por el Instituto Nacional Ecuatoriano de Estadstica y Censos en 1995, 1998, 1999, y 2006. De estas encuestas se obtienen datos sobre la distribucin de gastos de los hogares para una muestra estratificada y seleccionada aleatoriamente de aproximadamente cinco mil hogares en las rondas 2, 3 y 4, junto con pesos de muestreo que son proporcionales a la inversa de la probabilidad ex-ante de que el hogar sea seleccionado en la muestra. La quinta ronda de la ECV fue realizada entre 2005 y 2006 (por brevedad a lo largo del documento nos referiremos a esta encuesta como ECV del 2006). Esta es una versin expandida de las rondas anteriores de la ECV, con 13.581 hogares que provee datos acerca del consumo per cpita en la quincena pasada. Una variable clave para este anlisis, es una medida del gasto total del hogar. En la Tabla 1 se reportan las cifras de gastos per cpita. Las unidades en esta tabla estn en Sucres corrientes; la crisis e hiperinflacin de 1998-1999 y la subsiguiente dolarizacin implican que se debe interpretar niveles y cambios en niveles en esta tabla con precaucin. Por ejemplo, los gastos en la regin Costa en 1995 eran slo cuatro por ciento menos que gastos en la Sierra, mientras que en 1998 la diferencia de gasto entre estos dos grupos aument a 23 por ciento. La diferencia proporcional entre estos grupos se redujo a 13 por ciento en 1999, pero luego aument considerablemente a una diferencia de 31 por ciento en 2006. Rastrear la fortuna de la regin ms pobre del pas, la regin Amaznica, se hace un poco difcil por los cambios en la forma en que esta regin es muestreada en las encuestas a travs de aos. El mayor problema es que la ronda de 1999 de la encuesta simplemente se olvid por completo esta regin, pero el tratamiento y la estrategia de muestreo utilizada en esta vasta, y relativamente inaccesible regin, ha planteado consistentemente dificultades para los encuestadores. No obstante, una historia puede ser contada: los gastos per cpita en los hogares en la Amazonia fueron 34 por ciento menos que los gastos en la Sierra y 28 por ciento menos que los gastos en la Costa en 1995. En 1998 la brecha entre la Amazonia y la Costa se redujo al 18 por ciento, mientras

139

que la diferencia con la Sierra creci al 45 por ciento. Para 2006 la brecha entre la regin Amaznica y las otras regiones se ha incrementado, con los gastos per cpita en los hogares 23 por ciento por debajo de los de la Costa y un 62 por ciento por debajo de los de la Sierra. En cierta medida, la variacin en el gasto familiar en todas las regiones puede simplemente reflejar diferencias en la composicin rural-urbana y diferencias en los choques econmicos que afectan a los hogares rurales y a los hogares urbanos. En la Sierra y la Costa, aproximadamente una cuarta parte de todos los hogares fueron clasificados como urbanos, mientras que en la Amazonia menos de seis por ciento lo fueron. Sin embargo, la considerable variacin en los gastos relativos entre la Sierra y la Costa, dada su similar composicin de poblacin urbana y rural, significa que la crisis de finales de los noventa y, el posterior crecimiento en esta dcada, debi tener importantes efectos regionales, incluso despus de controlar por diferencias en la composicin urbano-rural de las tres regiones. Es importante para los propsitos de esta investigacin hacer un cuidadoso seguimiento del muestreo de la ECV, ya que interesa la distribucin de nuestras estimaciones de las funciones de distribucin de gastos en toda la poblacin. En resumen, el INEC divide al pas en un conjunto de 20 dominios. Dentro de cada dominio, los hogares son asignados a una regin particular denominada UPM.

Tabla 2. Correspondencia de subpoblaciones entre las rondas 1995 y 2006 de la ECV .

Total de observaciones Conglomerados nicos Conglomerados en comn Observaciones en conglomerados en comn Observaciones en comn (conglomerado, zona) nicas En comn Hogares en comn Observaciones en comn (conglomerado, sector) nicas En comn Hogares en comn

1995 5812 55 49 5396 341 119 2308 281 106 3177

2006 13581 443 49 6331 453 119 1679 229 106 3924

La UPM es la unidad primaria de muestreo. Se seleccionan hogares dentro de cada UPM con una probabilidad proporcional al porcentaje de poblacin que est representa dentro del dominio.2 Cada UPM esta compuesta por varios sectores, cada uno con entre 50 y 200 hogares. Algunas veces estas UPM estn ordenadas de acuerdo a algn criterio socioeconmico y despus son divididos en tres estratos (alto, medio, bajo). El estrato alto esta compuesto por el 30 por ciento de UPMs en mejor situacin; el medio por el siguiente 40 por ciento; y el bajo del 30 por ciento al final. En cada UPM muestreada, un sector es seleccionado aleatoriamente, dentro de cada sector 18 hogares son aleatoriamente seleccionados y doce de estos son entrevistados (los otros seis ayudan a reemplazar aquellos hogares que rechazan u otras no respuestas). Ya sea por accidente o diseo, algunas pero no todas las UPM entrevistadas en 1995 son incluidas en muestras posteriores; por ejemplo, de 55 conglomerados incluidos en la muestra del 1995, solo 49 aparecen en la muestra del 2006 (ver tabla 2).

Ntese que algunas UPM fueron estratificadas; suponemos que estas UPM estratificadas fueron muestreadas a nivel estrato.

140

Adicionalmente a los datos a nivel de hogar en las varias rondas de la ECV, utilizamos datos de las series recolectadas por el Fondo Monetario Internacional en su serie de Estadsticas Financieras Internacionales (IFS por sus siglas en ingls) acerca del nivel de precios nominal, tasas de inters y sobre gastos agregados de los hogares, con el propsito de construir estimaciones de tasas de crecimiento en gastos reales per cpita.3

3 VULNERABILIDAD
En esta seccin se describe una secuencia de posibles niveles de gasto y se calcula el bienestar del hogar ecuatoriano promedio bajo cada uno de ellos. En el proceso se pasa de niveles utpicos a niveles ms realistas. Para comenzar se considera una sociedad sin desigualdad, sin crecimiento,4 sin riesgo y luego se aaden estas imperfecciones secuencialmente. Se asume que los hogares poseen preferencias de tipo Von Neumann-Morgenstern que son separables en el tiempo y que cada hogar posee la misma funcin de utilidad CES de la forma , donde el parmetro puede ser interpretado como el coeficiente de aversin relativa al riesgo, que es comn entre todos los hogares. La utilidad futura es descontada a la tasa 1/-1. El objetivo es hacer comparaciones entre diferentes subgrupos de la poblacin. Por lo tanto, es necesario desarrollar una notacin que permitir distinguir a diferentes subgrupos. Se define a G como un conjunto de nmeros enteros que distinguen a un grupo de la poblacin de tal manera que, por ejemplo, G = P ={1, 2, . . . , n} es el ndice que define al total de la poblacin P. De manera similar, definamos a #G como el nmero de elementos del conjunto G de manera que por ejemplo #P=n. Figura 1. Descomposicin de la vulnerabilidad

(a) Frecuencia

Utopia Frecuencia

(b)

Desigualdad

log gasto del hogar

log gasto del hogar

El panel (a) muestra un histograma del logaritmo de los gastos del hogar en una utopa (sin desigualdad, ni crecimiento ni riesgo). El panel (b) muestra un contraste donde no existe crecimiento ni riesgo (por lo tanto no existen cambios en el tiempo) pero si existe la desigualdad.

La serie principal de IFS utilizada es la de gastos del hogar entre los aos 1995-2004 (serie 24896F.DZF), que ya esta expresada en moneda constante. La nica desventaja de esta serie es que, al momento que se escribi este documento, los datos sobre el consumo para los aos 2005 y 2006 todava no estn disponibles. Por esta razn utilizamos datos de tasas de inters de la misma serie (tasas activas) e ndices de precios al consumidor para construir estimaciones de las tasas de inters reales en estos dos aos y despus utilizamos estos datos junto con (3) para estimar tasas de crecimiento del consumo real en 2005 (6.3%) y en 2006 (5.9%). 4 Podra parecer bueno para el bienestar tener crecimiento en el gasto a travs del tiempo. Sin embargo, si bien es deseable tener crecimiento en el ingreso a travs del tiempo, si el ingreso futuro es alto la sociedad se beneficiara si pudiera prestarse del futuro para hacer el consumo constante.

141

Continuacin Figura 1. Descomposicin de la vulnerabilidad

(c) Frecuencia Desigualdad Crecimiento Frecuencia (d) Desigualdad Crecimiento Riesgo

log gasto del hogar

El panel (c) incluye el crecimiento, el panel (d) aade desigualdad.

log gasto del hogar

3.1. Utopa.
Se considera un mundo en el cual todos los hogares ecuatorianos tienen el mismo nivel de consumo en cada periodo -es decir sin desigualdad, sin crecimiento y sin riesgo. Dado que no existe crecimiento ni riesgo, el consumo del hogar i en el momento t debe ser igual a su consumo en cualquier otro momento t+j; en consecuencia, se puede escribir el consumo de un hogar en esta sociedad simplemente como ci. Adicionalmente se supone que cada hogar tiene preferencias idnticas, como se describi anteriormente, entonces si todos los hogares tienen acceso a mercados de crdito,

Para que una distribucin estacionaria como la descrita anteriormente sea ptima, la ecuacin debe ser satisfecha para cada t y j, por lo tanto, la tasa de retorno libre de riesgos entre dos periodos t y t+1 debe ser una constante R con R = 1/. Dado que la distribucin ptima en este escenario implica gastos iguales de los hogares y en el tiempo, una manera de medir desviaciones de este nivel ptimo es establecer la equidad perfecta como una lnea de base. As, con periodos t=1....T y una poblacin j=1....., n, la distribucin equitativa estacionaria es la nica solucin que maximiza la expresin, (2) Para cualquier funcin creciente y cncava U. Adoptando la funcin de utilidad CES descrita anteriormente, la ecuacin anterior se convierte en, (3) Normalizamos el mximo nivel de gasto equitativo estacionario a uno. Entonces en el ptimo se tiene que,

Lo que se adoptar como el punto de referencia utpico de bienestar.

142

La Figura 1 muestra la distribucin utpica de consumo a travs del tiempo en el panel (a); todos los hogares tienen niveles idnticos de consumo en todos los periodos.

3.2. Desigualdad.
En esta seccin inicia la marcha hacia desutopa describiendo una distribucin de gastos de los hogares que permita la desigualdad, pero se preserva el supuesto de que los gastos son constantes en el tiempo. La distribucin de consumo que resulta de este cambio se ilustra en la figura (b); ahora existe variacin a travs de la poblacin, ahora algunos hogares tienen niveles de consumo por encima y por debajo de la media en el panel a(a). Esta desigualdad ser perjudicial para el bienestar social, dado que el valor de una unidad de gasto es mayor para los hogares ms pobres. En trminos de medicin, si ci es el consumo del hogar i en cada periodo con una normalizacin, el promedio del gasto de los hogares en cualquier periodo es c . En este caso la funcin de bienestar de la sociedad (3) toma el valor, (4)

Esta medida de desigualdad puede ser interpretada como la prdida de bienestar asociada con un movimiento de la distribucin utpica a una distribucin con desigualdad. Entonces, Desigualdad = W 0W I. En este caso, la medida de desigualdad es esencialmente la medida de Atkinson (1970). Esto es la consecuencia de dos hechos: primero que se sigue a Atkinson al emplear una funcin de bienestar social utilitarista y, segundo, que se asume una funcin de utilidad comn de tipo CES. La medida de Atkinson toma la forma:

Comparando esto con (4), se tiene,

Sigue que (5) La medida de bienestar social, WI, se interpreta como la utilidad instantnea de un hogar. Siempre y cuando sea positiva entonces W ser una funcin creciente y estrictamente cncava del consumo de cada hogar. Ntese que esto deja abierta la pregunta de qu periodo es el que se evala. Pero dado que en este momento interesa diagnosticar los males asociados con la desigualdad, se puede asumir libremente que los gastos de consumo, si bien son desiguales, estn perfectamente asegurados y son constantes a travs del tiempo (ver discusin en la seccin A1 del apndice). Bajo estos supuestos casi utpicos, los gastos de consumo observados y la funcin de bienestar social, tomarn el mismo valor en todos los periodos, por lo tanto es irrelevante pensar qu periodo especfico es el que se analiza. Una consecuencia adicional de estos supuestos es que si se dispone de datos para diferentes hogares en distintos periodos se puede (con la normalizacin apropiada) utilizar datos de todos estos hogares en el cmputo de las medidas de desigualdad.

143

Figura 2: Histograma de gastos quincenales per cpita

700

600 1995: media 11.405, varianza 0.610 2006: media 4.052, varianza 0.615

500

Frecuencia

400

300

200

100

0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Distribucin de Log gasto quincenal per capita; 2006 (USD) y 1995 (Sucres)

La figura 2 muestra la distribucin del logaritmo de gastos en sucres corrientes. La crisis financiera y subsecuente dolarizacin que separ la segunda y quinta ronda de la ECV lleva a cambios dramticos en el valor del sucre (la tasa oficial de cambio en el momento de la dolarizacin de 2000 fue de 25.000 sucres por dlar, sin embargo, como la hiperinflacin y crisis ocurri al final de los noventas, el valor del dlar de 2006 en sucres de 1995 es de aproximadamente 1100). Esta dramtica diferencia en el valor de la moneda explica las distribuciones de gasto en 1995 (con la joroba a la derecha) y 2006 (con la joroba a la izquierda). El alto de la joroba de 2006 es mucho mayor a la altura de la joroba de 1995; lo que refleja el mayor tamao de muestra de 2006 ms que un cambio en la distribucin de gastos quincenales. Sin embargo, los cambios en el valor del sucre y el crecimiento econmico producen una gran variacin en la media del logaritmo de los gastos (11,4 en 1995 a 4,05 en 2006), aunque casi no se observa ningn cambio en la varianza del logaritmo de gastos entre los dos aos.

Tabla 3. Medidas de desigualdad de Atkinson por ao y grupo. Las figuras en parntesis son los errores estndar.

Grupo Total Costa Sierra Amazonia

=2 1995 0.454*** (0.007) 0.383*** (0.009) 0.528*** (0.010) 0.300*** (0.024)

1998 0.482*** (0.007) 0.364*** (0.009) 0.598*** (0.010) 0.219*** (0.018)

1999 0.498*** (0.008) 0.382*** (0.010) 0.587*** (0.010)

2006 0.498*** (0.005) 0.334*** (0.007) 0.604*** (0.006) 0.455*** (0.016)

144

As que para calcular el nivel de desigualdad, se emplean los datos de los gastos del hogar, los que son normalizados por la media de los gastos en cada una de esas rondas.5 Con esta normalizacin, si no hubiera desigualdad evaluar (10) dara como resultado, W({1, 1, . . . , 1}) = 0. Tomando lo anterior como punto de referencia, la medida de desigualdad para la poblacin se convierte en, I = W({1, 1, . . . , 1}) W(P) Los consumos normalizados que aparecen en la ecuacin precedente, son en promedio igual a uno por construccin, por lo tanto cualquier desigualdad en la distribucin de gastos (c1, . . . , cn) ser una mean-preserving spread de (c1, c1, . . . , c1). Este hecho, combinado con la concavidad de W implica que la desigualdad I ser no negativa por construccin. Si se la considera simplemente como una medida de desigualdad, esta medida es completa y consistente con Lorenz.

3.3. Crecimiento.
El crecimiento econmico agregado ser entendido como los cambios en los gastos promedio, los que son conocidos con anterioridad. Reflejando una larga tradicin en economa del crecimiento que considera sus efectos en el bienestar, se asume que las variaciones en los gastos agregados no tienen un impacto en la participacin de los individuos en los agregados por lo tanto, la distribucin de recursos no es afectada por cambios en gastos agregados. A pesar de que solamente se cuenta con datos de la distribucin del gasto para cuatro periodos (1995, 1998, 1999 y 2006), estos no son los que se requieren para el objetivo inmediato. Dado que momentneamente se mantiene el supuesto de que la distribucin de recursos no varia a travs del tiempo, es posible utilizar la medida de desigualdad de Atkinson A obtenida anteriormente y simplemente calcular el bienestar en un determinado periodo con la ecuacin (8), la cual depende de la medida de desigualdad de Atkinson y de estimaciones de crecimiento del consumo agregado. En vez de normalizar por gastos agregados en cada perodo, se normaliza utilizando los gastos de 1995. La figura 2 presenta la serie de tiempo. La misma figura tambin presenta la medida de bienestar, la cual cambia a travs de los aos cuando la variacin es predecible. Figura 3. Gastos del hogar por ao, normalizados por gastos de 1995
1.5

Gasto y Bienestar

0.5

-0.5

-1
Gasto Medio del Hogar Bienestar Medio del Hogar

-1.5 1995

1996

1997

1998

1999
AO

2000

2001

2002

2003

2004

Las estimaciones de gasto promedio y de desigualdad utilizan los factores de expansin de la muestra para hacer que los estimados sean representativos de la poblacin ecuatoriana.

145

El consumo agregado en el momento t est representado por ct . Dados los supuestos de aseguramiento completo y funciones de utilidad de tipo CES, los gastos del individuo i sern una proporcin constante i del agregado, de manera que la desigualdad (a la Atkinson) ser constante a travs del tiempo. Entonces se puede reescribir la funcin de bienestar social como,

donde la medida de desigualdad de Atkinson A se calcula de la manera descrita anteriormente. Esta es la expresin que ocupa la parte inferior de la figura 3. Ser til tambin caracterizar la tasa de crecimiento a travs de periodos. Se define . Cuando los hogares no enfrentan ningn riesgo, esto es igual a la tasa de crecimiento

promedio de la reciproca de la utilidad marginal del consumo de la poblacin. Una coleccin completa de estimaciones de t,t+j para la informacin que se est empleando, se presenta por debajo de la diagonal de la matriz de la tabla 4. Por ejemplo, tomando t=1995, t+j=2006 y =2, junto con los datos de IFS acerca de los gastos de los hogares, se tiene que 1995,2006 = 0.480.

Tabla 4. Crecimiento y Varianza.

Ao 1995 1998 1999 2006

1995 0.153 -0.226 0.48

1998 0.067 -0.379 0.327

1999 0.116 0.05 0.706

2006 0.119 0.053 0.003

Las cifras presentadas por debajo de la diagonal presentan estimaciones de las tasas de crecimiento t,t+j, mientras que los nmeros por encima de la diagonal representan las varianzas 2t,t+j. Para las tasas de crecimiento los ttulos de las columnas indican el ao base t, mientras que los ttulos de las filas indican el ao final. Por ejemplo 1995,1999 se encuentra en la primera columna y la tercera fila. Alternativamente, en el caso de las estimaciones de varianza, los ttulos de las filas indican el ao base mientras que los ttulos de las columnas representan el ao final.

Los patrones de las tasas de crecimiento presentados por debajo de la diagonal de la tabla 4 revelan el dramtico recorrido de la economa ecuatoriana al final de los noventa. El crecimiento real entre 199598 fue en promedio un respetable 15.3 por ciento, sin embargo la llegada de la crisis signific una cada de 37.9 por ciento en el ao entre 1998 y 1999. La historia entre 1999 y 2006 es una de recuperacin estable y crecimiento, en el gasto entre 1999 y 2006 promediando un robusto 7.1 por ciento por ao, resultando en gastos reales en 2006 de 48 por ciento por encima de los gastos en 1995. Cuando los mercados de crdito son completos y usuales, entonces todo el crecimiento es tambin usual. Esto permite distinguir crecimiento determinstico, de los efectos de choques en el crecimiento. Una intuicin que ayudara a justificar que el crecimiento sea comn es que si un hogar supiera que sus gastos crecern ms rpidamente que los de otros hogares, tendra un incentivo de incrementar los gastos totales actuales prestndose de aquellos otros hogares. Si los mercados crediticios son perfectos y si las preferencias son comunes, las diferencias en las tasas de crecimiento se deben completamente a choques.

146

3.4. Riesgo.
En la medida en que los hogares individuales no tienen acceso a mecanismos que provean aseguramiento completo, entonces los choques al ingreso afectarn la distribucin de gastos ya que los efectos de estos choques no pueden ser compartidos con el resto de la poblacin. Si la poblacin tiene acceso a mercados crediticios, entonces incluso en la ausencia de seguros las restricciones transversales de la ecuacin (14) sern satisfechas (ver apndice). An ms, una versin de estas restricciones ser valida para cualquier subconjunto de la poblacin (o muestra) G. Si se supone que se observan los gastos para un conjunto de hogares Gt en el momento t, y se observa los gastos para otro conjunto Gs en el momento s, entonces se tiene, (6)

Desafortunadamente, en ausencia de tasas de crecimiento del gasto especficas a cada hogar (como las que se obtienen de datos de panel), entonces no se puede estimar el lado derecho de la expresin sin restricciones adicionales. Ahora se adopta un supuesto simple acerca de la distribucin de choques idiosincrticos en el crecimiento del consumo. Especficamente, cit+j = c it e it+j. Por el momento se asume que

it+j es independiente e idnticamente

distribuida con una distribucin normal de la poblacin con media t,t+j y varianza 2 . El parmetro 1995,2006 esta t,t+j identificado por la tasa de crecimiento en gastos agregados como se describi anteriormente. Esto deja el parmetro para ser estimado. Reordenando (6) se obtiene,

(7)

Entonces utilizando la relacin entre la medida de desigualdad de Atkinson descrita anteriormente, esto implica

Ahora, explotando los supuestos acerca de las distribuciones,

Sigue que,
1 g 1At + 1 2 s g (Gt ) log t ,t + = j 2 1+ g 1At + j ) j (Gt +

Ya que es una estadstica suficiente para toda la variacin que un hogar determinado enfrenta en sus gastos, este es un resultado muy til, el cual permite relacionar el riesgo que un hogar individual enfrenta ante cambios en la distribucin transversal de recursos.

147

Tabla 5. Medidas de desigualdad de Atkinson por ao y grupo. Las cifras en parntesis son errores estndar.

Grupo

=3 1995

1998

1999

2006

Total Costa Sierra Amazonia

0.583*** (0.009) 0.496*** (0.010) 0.654*** (0.012) 0.467*** (0.025)

0.610*** (0.008) 0.495*** (0.012) 0.715*** (0.010) 0.380*** (0.019)

0.629*** (0.008) 0.517*** (0.013) 0.705*** (0.010)

0.630*** (0.010) 0.454*** (0.007) 0.717*** (0.008) 0.640*** (0.020)

La tabla 5 presenta estimaciones de A1+1995(G1995) y A1+2006(G2006). Excepto por la utilizacin de una tasa de aversin a la desigualdad mayor, la construccin de esta tabla refleja a la tabla 3 perfectamente. Sustituyendo estos datos en la ecuacin anterior se obtiene que 21995,2006= 0.1195. Con esta estimacin de 21995,2006 a mano, se tiene toda la informacin para estimar los costos en trminos de bienestar causados por los riesgos que los hogares enfrentaron en 1995 sobre la dcada siguiente. La situacin en la que los hogares enfrentaron poco riesgo implicara que = 0. En el caso sin riesgo, la utilidad esperada del hogar i en el momento t + j puede escribirse como
,t +2,t + t j + /2 t j cite ms
1g

EtU (cit + U ( Et cit + j) = j) =

1g

1 1g

Mientras la utilidad esperada para el mismo hogar puede escribirse como,

g 2 ( g j+ j) ) (m1s c1-1-, t +g,t+ 1 t t 2 EtU (cit + it e )= j 1g 1g

Los costos del riesgo en trminos de bienestar son simplemente la primera expresin menos la segunda, o:

Riskti,t + ( Et cit + EtU (cit + U j = j)- j)

1 g 2 2 1s s s cit--,t + t2,t+- gg (1 g j + ) )( m t 2 ) j 2 2 = e e ge 2( -

(8)

1g

Alternativamente, explotando la relacin entre 2 y la medida de desigualdad de Atkinson resulta en t,t+j

Risk

i t ,t + j

c = e 1g

1g (1- j g )m it t ,t +

1+ g 1A t ( P) g A1+) 1j (P t+

1g g

1- ) A (P 1- ) A (P

1+ g t 1+ g t+ j

(1g )2 g

148

4 RESULTADOS
Utilizando los mtodos descritos en las secciones previas ahora se emplean estos mtodos para entender el riesgo que fue enfrentado por los hogares ecuatorianos en el perodo 19952006. A pesar de que sera posible, por supuesto, considerar otros sub-perodos, interesa enfocar la atencin en el periodo de tiempo ms largo disponible. En esta seccin se utiliza =2 dos razones: primero, este es un valor de aversin relativa al riesgo en lnea con lo que fue escogido por otros estudios micro economtricos; y, segundo, con =2 la medida de prdidas en el bienestar asociada con vulnerabilidad, o riesgo, puede ser convenientemente interpretada como el monto (medido como proporcin de gastos corrientes) que el hogar estara dispuesto a sacrificar para eliminar la fuente de riesgo, desigualdad y vulnerabilidad. Entonces, por ejemplo, la medida de riesgo de un hogar tpico acaba siendo exactamente igual a 1 E 1 - que las unidades de gasto son normalizadas para que el consumo per cpita en 1995 sea igual a uno, . Ya c

Ec

entonces cuando promediamos a travs de un grupo de hogares, esto expresa el monto que este grupo hubiera estado dispuesto a sacrificar como porcentaje de gastos per cpita de 1995.

Tabla 6. Anlisis de vulnerabilidad

Variables Descomposicin Urbano Rural Indgena

Vulnerabilidad Desigualdad Riesgo 1.022*** (0.030) 0.286*** (0.024) 1.144*** (0.033) 4.425*** (0.067) 0.887*** (0.014) 0.264*** (0.017) 0.860*** (0.024) 3.668*** (0.047) 0.128*** (0.002) 0.088*** (0.001) 0.130*** (0.002) 0.256*** (0.003)

En la tabla 6, la primera fila titulada Descomposicin reporta estimaciones de vulnerabilidad total, igual a 1.022, lo que es el resultado de la suma de la prdida de bienestar asociada con una desigualdad de (0.887) y un riesgo total de (0.128). La interpretacin de la cifra de desigualdad sugiere que un planeador social que maximiza la utilidad promedio de los hogares en Ecuador, estara dispuesto a sacrificar un promedio de aproximadamente 89 por ciento del promedio de gastos per cpita del hogar, si pudiera ms bien enfrentar el problema de distribuir recursos comenzando con una sociedad sin desigualdad en los gastos per cpita del hogar. Por supuesto, an en 1995 hubiera sido imposible modificar los niveles iniciales de desigualdad, a menos que el planeador social hubiera tenido algn tipo de mquina del tiempo. Lo mejor que se puede esperar es reducir la desigualdad futura y la nica forma de hacerlo es tratar de modificar la distribucin de probabilidades de gasto de los hogares, lo que es equivalente a cambiar los riesgos que estos enfrentan. El riesgo en el presente cultiva futuras desigualdades.

149

Tabla 7. Analisis de Vulnerabilidad

Variables Descomposicin Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Vulnerabilidad 1.022 *** (0.030) 3.972 *** (0.040) 1.333 *** (0.039) 0.561 *** (0.039) 0.015 (0.038) -0.497*** (0.039)

Desigualdad 0.887 *** (0.014) 3.269 *** (0.026) 1.185 *** (0.025) 0.470 *** (0.025) -0.029 (0.025) -0.511 *** (0.025)

Riesgo 0.128 *** (0.002) 0.297 *** (0.002) 0.152 *** (0.002) 0.102 *** (0.002) 0.068 *** (0.002) 0.034 *** (0.002)

El riesgo total que el hogar promedio enfrentaba en 1995 era considerable, alcanzando un 12.8 por ciento. De nuevo, la interpretacin de esa cifra es que el hogar promedio hubiera estado dispuesto en 1995 a sacrificar un 12.8 por ciento de sus gastos si hubiera podido eliminar todo el riesgo idiosincrtico que afectara sus gastos en 2006 (el nivel de gastos an crecera con el agregado de la economa). Esto es realmente un nmero grande, para comparar, en Ligon y Schechter (2003) se encuentran cifras para el riesgo total en Bulgaria en los primeros aos de los noventa de dos tercios de la cifra en Ecuador y esto era en el periodo de la complicada transicin del comunismo en Bulgaria. La respuesta de poltica apropiada para atacar el riesgo documentado en la tabla 6 depende de la fuente del riesgo y de qu subgrupos de la poblacin son los ms afectados. La tabla 6 tambin reporta acerca de la vulnerabilidad de varios subgrupos. As, por ejemplo, la vulnerabilidad total de los hogares urbanos es solo 0.286, comparada con el promedio para Ecuador de 1.022. Los hogares urbanos tambin enfrentan menos riesgo, 8.8 por ciento comparado con el promedio de la economa de 12.8 por ciento, pero la principal diferencia en vulnerabilidad proviene de la relativa baja desigualdad de los hogares urbanos, 26.4 por ciento comparada con 88.7 por ciento. Ntese que esto no significa que existe menos desigualdad entre hogares urbanos comparados con hogares rurales, las diferencias ms bien reflejan el hecho de que el consumo de los hogares urbanos esta ms cerca de la cifra per cpita que los hogares rurales, simplemente porque son ms ricos en promedio (ver tabla 1). De manera similar, las enormes cifras sobre la desigualdad promedio para hogares indgenas (ya sean urbanos o rurales) refleja principalmente sus inferiores niveles de riqueza, no necesariamente el nivel de desigualdad dentro del grupo de hogares indgenas. Las cifras de riesgo son ms fcilmente comparables entre los diferentes grupos. Se observa que los hogares rurales en promedio estaran dispuestos a pagar un 13 por ciento de sus ingresos en 1995 con el propsito de eliminar la incertidumbre sobre sus gastos en 2006, comparado con un promedio de 12.8 para la muestra completa. Los hogares urbanos enfrentan menos riesgo, 8.8 por ciento mientras que de nuevo los hogares indgenas llevan la mayor parte del riesgo, con 25.6 por ciento. Los altos niveles de riesgo de hogares rurales e indgenas se deben a que son indgenas o rurales o simplemente a que son pobres?. La tabla 7 documenta nuestro enfoque para responder a esta pregunta. Dividimos la muestra de la poblacin en 1995 en quintiles basados en gastos del hogar en esta ronda inicial. La tabla 7 muestra que los niveles de vulnerabilidad decrecen de manera monotnica en los quintiles superiores del gasto: el quintil ms pobre tiene una vulnerabilidad de 3.972, mientras que el ms rico tiene una vulnerabilidad de -0.497. La mayora de esta variacin en vulnerabilidad se debe a variacin en desigualdad; esta variacin puede ser explicada completamente por construccin. Sin embargo, sigue siendo el caso que los quintiles ms pobres padecen mayores niveles de riesgo.

150

El nivel de riesgo promedio de los hogares en el quintil ms pobre es de 0.297 comprado con 0.128 para la muestra completa. El nivel de riesgo de los hogares ms ricos es solamente 0.034; sin embargo, vale la pena notar que este nivel de riesgo es todava altamente significativo. La tabla 8 desagrega el riesgo que enfrentan diferentes grupos a nivel de las tres regiones del pas y riesgos experimentados a nivel de cantn o parroquia (estos no suman el riesgo total debido a que existe un elemento residual que no esta incluido en estas desagregaciones). En conjunto, el riesgo regional (es decir, los riesgos a travs de las regiones, que reflejan choques a nivel de regin) es responsable por un costo en trminos de bienestar de 6,9 por ciento, casi exactamente la mitad del total. Esto sugiere un alto grado de segregacin entre las economas de la Sierra, la Costa y la Amazona. Condicionando al riesgo regional, el riesgo promedio cantonal es negativo, lo que indica una correlacin negativa con otras fuentes de choques, de manera que esto provee cierto tipo de aseguramiento a los hogares. El riesgo al nivel ms bajo de desagregacin, la parroquia, aade algo al total; el riesgo en las parroquias, dentro de un determinado cantn, involucra un costo adicional de 2 por ciento en promedio.

Tabla 8. Analisis de riesgo

Variables Descomposicin Urbana Rural Indgena

Riesgo 0.128*** (0.002) 0.088*** (0.001) 0.130*** (0.002) 0.256*** (0.003)

Riesgo regional 0.069*** (0.003) 0.017*** (0.004) 0.081*** (0.005) 0.298*** (0.010)

Riesgo cantonal 0.026*** (0.005) 0.053*** (0.007) 0.01*** (0.010) 0.064*** (0.019)

Riesgo parroquial 0.020*** (0.005) 0.030*** (0.006) 0.068*** (0.008) 0.140*** (0.016)

Una investigacin de las fuentes de riesgo entre hogares urbanos y rurales tambin es de utilidad. Los hogares rurales en general llevan un alto riesgo geogrfico, presumiblemente debido a la importancia que tiene la agricultura en muchos de ellos y la relevancia de choques espaciales a las actividades agrcolas. A pesar de que el riesgo total rural es 47 por ciento mayor al urbano, el riesgo rural puede ser explicado casi totalmente por choques espaciales a nivel regional, cantonal o parroquial el riesgo idiosincrtico restante es ms bien negativo, una consecuencia de la correlacin negativa entre choques idiosincrticos y tipos de riesgos ms sistemticos. En contraste, el riesgo urbano es predominantemente idiosincrtico; a pesar de que existe un componente positivo y significativo de riesgo regional, el riesgo total asociado con choques espaciales (aquellos relacionados con riesgos regionales, cantonales o parroquiales) en conjunto est negativamente correlacionado con choques idiosincrticos; si estos ltimos no estuvieran en parte asegurados contra choques regionales a los gastos, resultaran en niveles de riesgo mucho mayores, iguales a 15.5 por ciento.

151

Tabla 9. Analisis de riesgo

Variables Descomposicin Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Riesgo

Regional

Cantonal

Parroquial

0.128 *** (0.002) 0.297 *** (0.002) 0.152 *** (0.002) 0.102 *** (0.002) 0.068 *** (0.002) 0.034 *** (0.002)

0.069 *** (0.003) 0.247 *** (0.007) 0.051 *** (0.006) 0.030 *** (0.006) 0.018 *** (0.006) 0.014 ** (0.006)

0.026 *** (0.005) 0.029 *** (0.012) 0.064 *** (0.012) 0.040 *** (0.012) 0.028 ** (0.012) 0.021 * (0.012)

0.020 *** (0.005) 0.129 *** (0.010) 0.009 (0.010) 0.002 (0.010) 0.013 (0.010) 0.014 (0.010)

La tabla 9 muestra una desagregacin alternativa de los niveles de riesgo. En esta tabla se muestra como las diferentes fuentes de riesgo afectan a los diferentes quintiles de gasto (segn 1995). Esta tabla muestra una serie de tendencias interesantes. Primero, el quintil ms pobre no solamente enfrenta un nivel de riesgo mayor al de los dems, sino que enfrenta un riesgo mayor en todas las categoras que consideramos. El quintil ms pobre estara dispuesto a sacrificar el 24.7 por ciento de su consumo esperado para eliminar el riesgo regional. Este es el nico quintil afectado por riesgo cantonal, (para los otros quintiles, la variacin cantonal esta negativamente correlacionada con otras fuentes de riesgo, asi que el cantn funciona como una forma de seguro). Adicionalmente es el nico quintil con un nivel significativo de riesgo parroquial.

152

5 CONCLUSIONES
En este estudio hemos desarrollado una serie de mtodos para realizar inferencia acerca del nivel de riesgo que los hogares enfrentan basados solamente en los niveles de desigualdad de una serie de encuestas transversales. Aplicamos dichos mtodos al caso de Ecuador, donde una crisis poltica y financiera parece haber tenido un fuerte impacto en el bienestar de los hogares a finales de los noventa. Encontramos que mientras la crisis de los noventa fue importante para el total de la poblacin, tuvo un impacto particularmente grande para los hogares en la sierra. Esto llevo a mayores niveles de desigualdad despus de la crisis. Entre 1999 (el final de la crisis) y 2006 el riesgo a nivel del hogar cayo dramticamente. A pesar de importantes variaciones en el nivel de riesgo que el hogar ecuatoriano promedio debe enfrentar, el riesgo no esta distribuido uniformemente a travs de los hogares. Los hogares pobres, indgenas y rurales estn particularmente expuestos al riesgo; ms an, los hogares ms pobres tienen altos niveles de riesgo a todos los niveles de desagregacin geogrfica: regional, cantonal y parroquial. Existe una leccin para los tomadores de decisiones polticas en estas tendencias travs de los quintiles. Si uno pudiera eliminar los niveles de riesgo a travs de los diferentes quintiles, nuestras mediciones indican que esto incrementara el bienestar de los hogares en aproximadamente un treinta por ciento de sus niveles de gasto esperados. Ms an existen razones para ser optimistas de que este tipo de seguros podrn ser provistos a un bajo costo: microfinanzas, seguridad social, y otros mecanismos que son relativamente bien entendidos en la regin, parecen tener efectos importantes en el riesgo que los hogares ms pobres enfrentan a un costo relativamente bajo.

153

APNDICE: Modelos
Consideremos una poblacin de n hogares indizados por i = 1, 2, . . . , n. Cada hogar i consume cit en el momento t. Se asume que los hogares poseen preferencias de tipo Von Neumann-Morgenstern que son separables en el tiempo y que cada hogar posee la misma funcin de utilidad CES de la forma , donde el parmetro puede ser interpretado como el coeficiente de aversin relativa al riesgo, que es comn entre todos los hogares. La utilidad futura es descontada a la tasa 1/-1. El objetivo es hacer comparaciones entre diferentes subgrupos de la poblacin. Por lo tanto, es necesario desarrollar una notacin que permitir distinguir a diferentes subgrupos. Se define a G como un conjunto de nmeros enteros que distinguen a un grupo de la poblacin de tal manera que, por ejemplo, G = P ={1, 2, . . . , n} es el ndice que define al total de la poblacin P. De manera similar, definamos a #G como el nmero de elementos del conjunto G de manera que por ejemplo #P = n. A.1. Aseguramiento completo. En un mundo con aseguramiento completo para todos los grupos en Ecuador, las utilidades marginales del consumo pueden ser factorizadas como (9)

i es una constante que no vara en el tiempo pero es especfica a cada hogar y refleja la riqueza del hogar i en el momento 0 y, donde, t es un choque a la economa (relacionado con las tasas de inters
(Ligon, 2006) donde existentes). Una consecuencia inmediata de (9) es que la correlacin entre las utilidades marginales de cualquier par de hogares en un momento especfico (no necesariamente a travs del tiempo) es uno. Ntese que la presencia de choques a la economa en el futuro puede no ser conocida en el momento t. A.2. Mercados de crdito comunes. En la presencia de aseguramiento completo, los hogares podran lograr un nivel considerable de proteccin del consumo al utilizar mercados financieros para ahorrar y obtener crdito. Supongamos que todos los hogares tienen acceso a mercados financieros y pueden ahorrar y prestarse. Un crdito obtenido en el momento t que es pagado en el momento t+j obtendr un retorno de Rt,t+j. Estos retornos pueden variar a travs del tiempo, pero por ahora se asume que los mercados y retornos son comunes para todos los hogares. El consumo satisface la ecuacin de Euler. (10) donde Et denota el operador de expectativas condicionales a la informacin presente en el momento t. El trmino jRt,t+j es comn a todos los hogares de manera que

Sigue que la expresin jRt,t+j debe ser igual a la razn de dos trminos que incluyen el consumo presente y futuro,

Sin embargo la ecuacin (10) tambin implica que (11)

154

De modo que
n n

' ' n

' '

Esta ltima expresin relaciona el crecimiento esperado en utilidades marginales a una razn que incluye solamente momentos transversales. Si se toma el paso adicional de invocar el supuesto paramtrico de que la funcin de utilidad toma la forma de elasticidad constante de substitucin (CES), entonces se obtiene
n n n

(12)

La expresin

que aparece en la ecuacin (12) est muy relacionada con la medida de desigualdad de

Atkinson (1970). Para ver esto se debe recordar que la medida de Atkinson esta definida por un parmetro que representa la aversin a la desigualdad y esta definida en el momento t por,

(13)

En esta expresin, el superndice

recuerda que la medida de desigualdad de Atkinson es una funcin del

parmetro de preferencia , y el argumento P es el conjunto de ndices para todos los hogares de la poblacin de modo que At (P) denota la medida de desigualdad de Atkinson para toda la poblacin en el momento t. Reordenando (13) se obtiene,

La ecuacin (11) y la expresin (12) tambin permite relacionar las tasas de desigualdad y el crecimiento para diferentes subgrupos. Para esto se supone que observamos los niveles de gasto en consumo en los momentos t y t+j para un grupo de hogares con un conjunto de ndices G1, y para un segundo grupo con un conjunto de ndices G2. Entonces se obtiene (14)
2

Esto es muy cercano a lo que se escribira para una funcin de bienestar social utilitarista, con pesos homogneos en el momento t (por ejemplo ver Harsanyi , 1955),

U
es igual a la aversin al riesgo individual , entonces utilizando el supuesto paramtrico de que U(c) = (c 1)/(1 ), se obtiene
Efectivamente, al establecer que la aversin a la desigualdad
1-

(15)

155

Esta medida permite expresar el bienestar social en el momento t en trminos de una combinacin de tres nmeros: Consumo agregado ct , la medida de desigualdad de Atkinson, At(P), y el parmetro (social) de preferencias 6.

Una posible justificacin para establecer el parmetro de aversin a la desigualdad igual a esta dado por el argumento de Harsanyi (1955), anticipando a Rawls (1971): La aversin a la desigualdad debe ser igual a la aversin al riesgo si los gastos de los individuos durante sus vidas son el resultado de una lotera (justa) que se juega antes de nacer.

156

BIBLIOGRAFA
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157

158

Captulo
LA OFERTA PBLICA

DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

Cristina Fabara* y Reinaldo Cervantes**

1 LOS MINISTERIOS DEL SECTOR SOCIAL

A
bsicos:

inicios del ao 2007 el gobierno del Ecuador present su Agenda Social1, en la que se muestra como visin de pas en el sector social a una sociedad sin pobreza y con equidad, basada en un modelo de desarrollo socio-econmico incluyente y solidario, con principios humanistas. Esta agenda propone dos objetivos

Disminuir las brechas sociales entre la poblacin mediante la generacin y ampliacin de las capacidades de las personas especialmente pobres y vulnerables, la ampliacin de la ciudadana, as como la proteccin social del Estado como garanta para promover los derechos humanos, econmicos, polticos y sociales. Garantizar la igualdad de las oportunidades econmicas y sociales de las personas mediante una poltica activa de inclusin econmica de la poblacin pobre afianzando el acceso al empleo, los activos fsicos y monetarios, al mercado, a la informacin y tecnologa, para consagrar el pleno ejercicio de las libertades y capacidades, y de esa manera eliminar los mecanismos de transmisin de la pobreza, as como impulsar el cambio en la visin de un Estado principalmente asistencial.

Articular la accin de los distintos programas para cumplir estos objetivos resulta bastante complejo por cuanto, si bien los programas proveen servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, estos no obedecen a una visin de conjunto y no permiten determinar el grado de proteccin que se ofrece a los diferentes grupos de la poblacin vulnerable. Es en este contexto que se crea y encarga al Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social (MCDS), la coordinacin y supervisin de los programas sociales que ejecutan cada uno de los ministerios del sector social, as como se otorga a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES) la responsabilidad de monitorear y evaluar peridicamente dichos programas. A continuacin se listan los Ministerios2 que conforman el Sector Social, presentando por cada uno, sus objetivos, principales programas y el presupuesto asignado en el ao 20073.

Ingeniera Matemtica, Mba. en E-Business. Coordinadora del Equipo de Procesamiento e Informacin de la Unidad de Anlisis e Informacin (SIISE) de la Secretaria Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social. **Ingeniero en Informtica, Msc. en Investigacin de Operaciones. Coordinador de la Unidad de Anlisis e Informacin (SIISE) de la Secretaria Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social. 1 Agenda Social para el Desarrollo 2007, Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, Quito - Ecuador. 2 La informacin fue solicitada a cada institucin, se revisaron pginas Web de cada Ministerio, SIGOB y Ministerio de Economa y Finanzas. 3 El presupuesto presentado es el codificado a septiembre 2007.

159

MINISTERIO DE COORDINACIN DE DESARROLLO SOCIAL (MCDS)

Principales Programas

OBJETIVO: Coordinar las polticas, planes, proyectos y programas del rea social implementados a travs de los ministerios y secretaras del Gabinete Social. Monitorear la gestin de los ministerios y secretaras que conforman el Gabinete Social. Disear y articular una poltica y programa nacional de inclusin econmica, basado en la articulacin de micro unidades productivas con cadenas de alto potencial, as como en cadenas de compras pblicas. Presupuesto (USD $)

Hilando el Desarrollo Negocios Inclusivos

MCDS

Nutriendo el Desarrollo

PITIS

SELBEN

10'000.000

MINISTERIO DE INCLUSIN ECONMICO SOCIAL (MIES)

Principales Programas

OBJETIVO: Generar una poltica de proteccin social articulada, que garantice los derechos de las personas tradicionalmente excluidas y vulnerables, y que busque la erradicacin progresiva de la pobreza brindando oportunidades econmicas que favorezcan un proceso de inclusin econmica y social.

PRODER

Alimntate Ecuador

ORI

MIES
BDH
FODI INNFA

Presupuesto (USD $)

530'000.000

MINISTERIO DE SALUD PUBLICA (MSP)

Principales Programas

OBJETIVO:
Promover un modelo de cuidado de la salud integral e integrado, que ample su cobertura
VIH-SIDA PANN

de atencin y la calidad en sus prestaciones, con el objeto de disminuir las altas tasas de mortalidad general, infantil y materna, as como las tasas de desnutricin infantil y malnutricin adulta. A la vez se espera fortalecer el control y la atencin de las enfermedades sujetas a control y vigilancia epidemiolgica, buscando integrar los diferentes tipos de prcticas en salud con la recuperacin de los conocimientos y prcticas indgenas tradicionales y ancestrales.

MSP

Maternidad Gratuita

PAI Tuberculosis

Presupuesto (USD $)

648'000.000

MINISTERIO DE EDUCACION (ME)

Principales Programas

Escuelas Unidocentes

OBJETIVO:
Desarrollar una poltica educativa en donde el derecho a la educacin sea una realidad y

MEC
PAE DINSE

que todos los nios y nias tengan acceso a educacin inicial y bsica de calidad, con respeto, afectividad e igualdad.

Universalizacin de la educacin bsica

Presupuesto (USD $)

1.457'000.000

160

MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA (MIDUVI)

Principales Programas

OBJETIVO:
Facilitar la participacin de actores privados y comunitarios en la creacin de sistemas de

PRAGUAS

agua potable y saneamiento. Regular y canalizar recursos por medio de los bonos de vivienda y proveer asistencia tcnica a municipios y grupos organizados, de forma planificada y considerando la organizacin territorial, el uso de recursos y la participacin activa y concertacin de los gobiernos locales, tanto en la planificacin, como en la gestin y evaluacin de programas de desarrollo integral, que contribuyan al cumplimiento de los objetivos nacionales del Gobierno. Presupuesto (USD $)

Vivienda Campesina

Vivienda Urbano Marginal

MIDUVI
Vivienda Urbana SIV Vivienda Para maestros

Vivienda Maestros Unidocentes

250'000.000

MINISTERIO DE TRABAJO Y EMPLEO (MTE)

Principales Programas

OBJETIVO:
Armonizar las relaciones laborales mediante el dilogo y la concertacin como

mecanismos vlidos para alcanzar la paz y bienestar social-laboral del pas; para que, junto con la implementacin de polticas activas de empleo y la participacin de los diferentes actores sociales, permitan disminuir los ndices de desempleo y subempleo

MTE

SECAP

Presupuesto (USD $)

27'000.000

OTRAS INSTITUCIONES DEL GABINETE SOCIAL Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo (SENPLADES), Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo y Becas (IECE), Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), Secretara de Pueblos, Movimientos Sociales y Participacin Ciudadana; Secretara de Solidaridad Ciudadana; Secretara del Migrante, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca (MAGAP).

161

2 LA INVERSIN EN LOS MINISTERIOS DEL SECTOR SOCIAL

Invertir significa destinar recursos a la creacin de bienes o capacidades para el futuro. En especial, la inversin social se refiere a la acumulacin de recursos sociales como: mejor educacin, mayor esperanza de vida, nutricin y seguridad. Esto se logra, por ejemplo, a travs de servicios fsicos (sistemas de agua potable) o recursos humanos (profesores ms capacitados). La inversin social, no se refiere solamente a los rubros tradicionalmente considerados como tales, es decir, la construccin de escuelas y equipamiento mdico. Tambin se refiere a rubros tradicionalmente considerados dentro del gasto corriente, como son el pago de sueldos de profesores y mdicos, o la compra de materiales didcticos. Una manera de analizar la inversin en el sector social es mediante la informacin del presupuesto en su conjunto (corriente e inversin). La siguiente tabla muestra la evolucin del presupuesto en el sector social en el perodo 1995 2007. Como se puede observar, el presupuesto del sector tuvo un aumento nominal continuo a partir del ao 2001, pero respecto al Producto Interno Bruto (PIB), no sobrepas el 5%. Sin embargo, en los ltimos tres aos, el pas ha hecho esfuerzos en apoyar a este sector y es as que el presupuesto social para el ao 2007 lleg a $ 2.900 millones. Esta cifra represent un aumento del 45% con respecto al presupuesto del ao 2006 y 1 punto porcentual adicional respecto al PIB. Tabla 1: Evolucin del presupuesto para el sector social, nominal y en relacin al PIB

* Presupuesto codificado a septiembre 2007 Fuente: Ministerio de Finanzas

162

Este salto significativo en 2007 responde a la poltica del actual Gobierno en cuanto a garantizar el cumplimiento de los derechos para todos y, en particular, de los ms vulnerables. Tal poltica tiene como propsito mejorar las capacidades y competencias mnimas a travs de la provisin de educacin, salud y vivienda de calidad, mediante varias acciones entre las que destacan: la duplicacin del Bono de Desarrollo Humano (BDH), la creacin del Bono de la Vivienda, el aumento de salarios del magisterio en US$15 y la declaratoria de emergencia en el rea de la salud y educacin. As por ejemplo con respecto a la emergencia educativa, se asignaron $80,7 millones de dlares para la construccin y adecuacin de escuelas y colegios. 2.1 Ejecucin del Presupuesto Social Las cifras muestran la voluntad del Gobierno para entregar mayores rubros al sector social, sin embargo a ms del presupuesto asignado, es til tomar en cuenta la capacidad de ejecucin por parte de los ministerios4. Un indicador que brinda una buena aproximacin sobre el gasto efectivo y eficiencia de los ministerios del sector social, constituye el nivel de ejecucin de su presupuesto. Este puede ser medido como la relacin entre el porcentaje devengado sobre el presupuesto transferido, el cual da cuenta de la agilidad con que los ministerios comprometen recursos y realizan acciones y obras concretas. Es importante sealar que existen diferentes etapas presupuestarias. El presupuesto inicial es aquel aprobado por el Congreso Nacional, el presupuesto codificado contiene cualquier modificacin presupuestaria al presupuesto inicial debidamente aprobado por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) durante el ao. El presupuesto transferido se refiere al flujo de recursos que el MEF legalmente transfiere a los ministerios para su ejecucin y el presupuesto devengado es el monto de recursos comprometido que ha generado productos especficos pese a que no se hayan pagado (presupuesto ejecutado). Para el siguiente anlisis, es importante sealar que los datos de devengado expuestos por el MEF no son definitivos, pues de acuerdo al funcionamiento del actual SIGEF5, los datos finales de esta informacin se obtiene hasta con 3 meses de retraso, pues no esta en lnea y nicamente provee datos de devengados para recursos fiscales. Los criterios para calificar el nivel de ejecucin se exponen a continuacin, y consideran los desfases producidos por la vigencia tarda del Presupuesto General del Estado (PGE), que especialmente afecta a los recursos de inversin: Tabla 2. Criterios para calificacin en la ejecucin del presupuesto Sector Social

ranking
Mayor de 90% De 75 a 90% De 50 a 74% Menos de 50%

Criterio: presupuesto devengado / presupuesto transferido

Muy buen grado Bueno Regular Mal - alerta

Fuente: Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social -MCDS-

Cabe sealar que un bajo indicador de devengado puede reflejar no necesariamente una baja ejecucin, debido a que: Gran cantidad de los recursos puede hallarse como comprometidos. Pueden existir problemas en lo relacionado a procesos de contratacin. Histricamente el devengamiento crece ms durante los ltimos meses del ao.

Tomado de: Evaluacin de gestin de los Ministerios y Secretaras del rea social, Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social, septiembre 2007, Quito Ecuador. 5 Para el 2008 entra en funcionamiento el denominado eSIGEF que en principio permitira tener esta informacin sin retardos.

163

Tabla 3. Calificacin de la ejecucin del presupuesto en los ministerios del Sector Social (ao 2007- con corte a noviembre)
MINISTERIOS MIES ME MSP MTE MIDUVI TOTAL % Devengado / Transferido 98,9% 95,0% 90,3% 80,5% 58,8% 87,7% calificacin Muy buen grado Muy buen grado Muy buen grado Bueno Regular Bueno

FUENTE: MEF (Subsecretaras de Presupuestos y Tesorera de la Nacin)

En la Tabla 3 se puede observar que en trminos generales, el sector social presenta una buena ejecucin en sus presupuestos6 (por sobre el 80%). Cabe recalcar que el mayor cumplimiento se presenta para el gasto corriente, como se mostrar ms adelante. Tabla 4. Calificacin de la ejecucin del presupuesto en los ministerios del Sector Social (ao 2007- con corte a noviembre)
MIES INICIAL CODIFICADO TRANSFERIDO DEVENGADO % Dev/Codificado % Dev / Transferido
FUENTE: MEF

ME 1.293,3 1.362,9 1.167,4 1.108,8

MSP 527,3 642,4 492,0 444,1

MTE 8,0 8,4 7,4 5,9

MIDUVI 151,5 201,6 168,3 99,0

TOTAL 2.460,8 2.656,8 2.132,3 1.869,1 70,4% 87,7%

480,7 505,4 452,5 447,3

88,5% 98,9%

81,4% 95,0%

69,1% 90,3%

70,7% 80,5%

49,1% 58,8%

En la tabla 4 constan las cifras del presupuesto total de cada sector en sus diferentes fases. La ejecucin del presupuesto tomando ahora el indicador de porcentaje devengado / porcentaje codificado, en promedio en el sector social presenta una ejecucin del 70,4%. No obstante, para tener una mejor idea de la ejecucin presupuestaria, resulta necesario diferenciar los resultados obtenidos en cuanto a gastos corrientes y a gastos de inversin, pues los gastos corrientes presentan menor dificultad de ejecucin que los de inversin, pues son parte del flujo normal de recursos de cada ministerio y, por ello, no se requieren los trmites especiales que exigen las leyes para el caso de la inversin en obras fsicas.

El presupuesto incluye las fuentes de recursos fiscales, CEREPS y FAC, con corte noviembre 2007. El anlisis se restringe a esas fuentes debido a que el SIGEF nicamente provee devengados para fuentes fiscales, por lo que se excluyen otras fuentes (autogestin crditos y donaciones).

164

Tabla 5. Calificacin de la ejecucin del gasto corriente y de Inversin, por Ministerio en el ao 2007 (con corte a noviembre)
GASTO CORRIENTE MINISTERIOS MIES ME MSP MIDUVI MTE TOTAL
FUENTE: MEF

GASTO DE INVERSION % Devengado / Transferido 103,20% 74,20% 66,60% 56,60% 23,10% 56,70% calificacin Muy buen grado Bueno Regular Regular Mal - alerta Regular % Comprometido / Transferido 103,20% 88,70% 111,40% 115,80% 44,10% 104,20% calificacin Muy buen grado Bueno Muy buen grado Muy buen grado Mal - alerta Muy buen grado

% Devengado / Transferido 98,30% 98,80% 101,40% 100,30% 118,50% 98,50%

calificacin Muy buen grado Muy buen grado Muy buen grado Muy buen grado Muy buen grado Muy buen grado

En la tabla 5 se observa que la ejecucin del gasto corriente incluso sobrepasa el 100% debido a que se comprometen mayores recursos que los transferidos hasta la fecha de corte. Este no es el caso de los gastos de inversin, en los cuales existen ejecuciones por debajo del 50%.

Tabla 6. Ejecucin del gasto corriente e inversin clasificado por Ministerio en el ao 2007 (con corte a noviembre)
MIES corr inv corr ME inv corr MSP inv corr MTE inv MIDUVI corr inv TOTAL corr inv

INICIAL CODIFICADO TRANSFERIDO COMPROMETIDO DEVENGADO % Dev/ Codificado % Dev / Transferido % Comp / Codificado % Comp / Transferido
FUENTE: MEF

418,0 426,5 400,9

62,6 79,0 51,5 53.2

1.171,7 1.164,9 986,9

121,6 198,0 180,5 160.1

380,3 410,5 334,3

147,0 231,9 157,7 175.7

5,1 5,5 4,4

2,9 2,9 2,9 1.3

9,6 9,8 8,5

141,9 191,8 159,9 185.2

1.984,7 2.002,7 1.579,8

476,1 654,1 552,5 575.5

394,1 92,4%

53,2 67,3%

974,9 83,7%

134.0 67,7%

339,1 82,6%

105.0 45,3%

5,3 96,4%

0.7 23.1%

8,5 86,9%

90.5 47.2%

1.556,0 77,7%

313.1 47.9%

98,3%

103,2%

98,8%

74,2%

101,4%

66,6%

118,5%

23,1%

100,3%

56.6%

98,5%

56.7%

67,3%

80,9%

75,8%

44,1%

96,5%

88,0%

103,2%

88,7%

111,4%

44,1%

115,8%

104,2%

165

En la tabla 6, al analizar la ejecucin del presupuesto por tipo de gasto (corriente e inversin), se observa que los gastos de inversin presentan inferiores niveles de ejecucin que los gastos corrientes, principalmente en los sectores Trabajo y Vivienda. En este sentido, en cuanto al gasto de inversin, el sector de Inclusin Econmica y Social presenta un muy buen grado de ejecucin general, seguido de los ministerios de Educacin y Salud, con niveles de ejecucin bueno y regular. En tanto los ministerios del sector social son prestadores de servicios, tienen un importante componente de presupuesto corriente. Sin embargo el Ministerio de Educacin tiene tambin un significativo componente en programas de inversin, financiados con fuente CEREPS (fondos provenientes del petrleo), en donde se incluyen programas como textos escolares, alimentacin escolar y escuelas del milenio; mientras que el Ministerio de Salud Pblica invierte en los programas de control de vectores, tuberculosis, VHI-SIDA y paludismo. De la misma manera, por las necesidades del ambos sectores, el actual Gobierno los ha declarado en emergencia para la asignacin urgente de recursos; este estado es temporal y es cubierto con recursos provenientes de la fuente de inversin FAC, que incluye, en el caso de educacin, presupuesto para reparacin y construccin de infraestructura bsica y, en el caso de salud, financiamiento para la ampliacin de los servicios de salud, medicinas, personal y equipamiento. De esta manera, el bajo nivel de ejecucin presupuestaria especialmente el de salud, es relevante de resaltar. Una consideracin importante, para determinar las causas de los resultados expuestos, consiste en determinar la temporalidad y periodicidad en que los recursos fueron transferidos; observndose que las transferencias de recursos CEREPS y FAC, que son los ms importantes dentro los gastos de inversin, se concentraron en los siguientes meses: ? Los recursos transferidos al Ministerio de Educacin desde el CEREPS fueron realizados en marzo, junio y julio ; y, los el FAC en marzo y mayo.
? Los recursos transferidos del CEREPS al Ministerio de Salud fueron realizados en abril, mayo y julio; y, los del

FAC en marzo y abril. 2.2 Fragilidad de la Inversin Social Un aspecto importante en la sostenibilidad de los programas sociales, tiene que ver con los recursos que necesitan para operar, como se expuso anteriormente, varios programas utilizan fuentes de financiamiento voltiles en el tiempo, las cuales se encuentran atadas, por ejemplo, al precio del petrleo, a cambios polticos o de coyuntura econmica, entre otros factores. Probablemente el programa de menor riesgo de financiamiento es el Bono de Desarrollo Humano (BDH), el cual tiene un enorme peso y aceptacin, lo que garantiza su ejecucin. Las principales fuentes de financiamiento de los programas sociales son: ? Fuentes corrientes, financiamiento proveniente de los ingresos que tiene el Estado, ligado con la prosperidad del pas a travs de los impuestos y venta de activos (principalmente petrleo). Una recesin econmica o una cada del petrleo perjudicara directamente a este rubro. Este rubro incluye las fuentes de autogestin, que tienen las instituciones y/programas.
? Crditos Externos e Internos, otorgados por organismos nacionales e internacionales que financian proyectos

especficos.
? Preasignaciones por Ley, ingresos provenientes de un determinado porcentaje sobre varios impuestos. Dichas

preasignaciones se entregan directamente a unos pocos beneficiarios establecidos por Ley, antes de que ingrese al fisco, este tipo de fuente tiene una alta fragilidad poltica.
? Fondo de Solidaridad, entrega cierto porcentaje de recursos provenientes de las utilidades de las empresas

estatales de telecomunicaciones, elctricas, generacin trmica, distribucin entre otras.

? CEREPS, la cuenta especial denominada Reactivacin Productiva y Social, de Desarrollo Cientfico-Tecnolgico

y de la Estabilizacin Fiscal (Cereps), se conformaba con los ingresos por la venta de petrleo crudo hasta 23 166

grados API de los contratos de participacin para la exploracin y explotacin de hidrocarburos, con prescindencia del oleoducto por el cual se transporte dicho petrleo. Tambin son ingresos de la cuenta Cereps, los rendimientos financieros del Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC), los supervit presupuestarios, y el 45% del Fondo de Estabilizacin Petrolera (FEP). Los montos en estas cuentas tambin se reducirn si baja el precio del petrleo a nivel internacional. En tal caso los recursos para los programas ligados a estos tambin disminuirn. La dependencia del financiamiento de estas cuentas en la explotacin y exportaciones petroleras denota su vulnerabilidad, tanto por el carcter externo de los ingresos cuanto por las nuevas polticas ambientales.7

3 PROGRAMAS PILARES DEL DESARROLLO SOCIAL

Es difcil caracterizar al conjunto de programas sociales en el Ecuador como un sistema de proteccin social propiamente dicho. Aunque los programas proveen servicios sociales y otros beneficios a grupos vulnerables, no obedecen a una visin de conjunto o integralidad y no permiten determinar el grado de proteccin que se ofrece a los diferentes grupos de la poblacin vulnerable. Por su naturaleza, los programas sociales presentan diferentes mecanismos de atencin, metas y poblaciones objetivo. La mayora de programas realizan transferencias en especies directas, es decir entregan bienes y servicios directamente a la poblacin. En esta seccin se intenta dar una visin del alcance de los principales programas sociales, para lo cual se los agrup en siete tipos segn sus acciones y grupos objetivos: (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Cuidado y desarrollo infantil, Alimentacin y nutricin infantil, Educacin y capacitacin , Salud, Infraestructura social, Transferencias monetarias, e Inclusin econmica social.

En general todos estos articulan una red de servicios sociales brindada principalmente por los Ministerios de Inclusin Social y Econmica, Educacin, Salud, Trabajo, Vivienda y Coordinacin de Desarrollo Social; adems de otras entidades vinculadas al Sector Social. Estas instituciones ejecutan programas que tienen, ya sea cobertura universal (con beneficios para toda la poblacin sin distincin), o cobertura priorizada (con beneficiarios identificados de acuerdo a su edad, territorio o condicin socioeconmica). A continuacin se presenta una sntesis del funcionamiento de los principales programas: 3.1 Programas de cuidado y desarrollo infantil El deterioro de las capacidades de la poblacin vulnerable (fsicas e intelectuales), durante pocas de crisis, o como consecuencia de la pobreza crnica, pueden causar prdidas irreversibles a la sociedad en trminos de su

7 La

Asamblea Nacional Constituyente aprob la eliminacin de estos fondos. Segn lo que dice la nueva Ley que regula a los ingresos petroleros, esos recursos no podrn financiar gastos corrientes y, adems, establece que nicamente en 2008 se prolongar la distribucin de recursos que se aplicaba con la Ley que cre cada uno de los fondos existentes hasta esa fecha. En lo posterior, todos los ingresos que alimentaban a los fondos formarn parte del Presupuesto General del Estado.

167

objetivo de desarrollo humano. Estos programas intentan promover el bienestar y desarrollo integral de nios y nias de 0 a 5 aos, contando con la participacin social directa de la comunidad y aplicando formas de coordinacin interinstitucional a travs de sus centros de cuidado infantil. Algunos de estos programas financian proyectos que se ejecutan a favor de la infancia, mediante un modelo de gestin descentralizado, focalizado y competitivo. Las prioridades son el cuidado diario, educacin inicial, salud, nutricin, alimentacin y trabajo con familias.

NOMBRE / OBJETIVOS
Fondo de Desarrollo Infantil (FODI)
Mejorar la calidad del gasto y de los servicios de desarrollo integral infantil existentes en el Ecuador. Sostener y ampliar la cobertura de atencin infantil en las que participan activa y comprometidamente los padres de familia, los gobiernos y comunidades locales.

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

-Organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, entidades pblicas y ONG's elaboran programas y proyectos de desarrollo integral. - La adjudicacin de contratos y entrega de recursos es a travs de procesos llamados asignaciones competitivas, los mismos que son focalizados, competitivos y transparentes.

POBLACION OBJETIVO: nios/as de 0 a 5 aos de edad FOCALIZACION: utiliza los quintiles 1 y 2 de pobreza del ndice SELBEN.

Instituto Nacional del Nio y la Familia (INNFA)

FINANCIAMIENTO: Pre asignaciones (principal fuente)

- Mtodos participativos con enfoque de universalidad de derechos e integralidad. Contribuir a la proteccin integral de nios, nias, adolescentes, en especial de los grupos vulnerables y excluidos de derechos, con la participacin y corresponsabilidad del Estado, la sociedad y la familia. - Brinda servicios que respondan a demandas de grupos ms vulnerables y excluidos. - Coordina la formulacin de polticas de desarrollo para la familia, niez y adolescencia. - Promueve la conformacin de redes sociales. POBLACION OBJETIVO: nios/as de 0 a 5 aos de edad FOCALIZACION: No existe una focalizacin especfica, se aplica a nios/as en situacin de pobreza.

Operacin Rescate Infantil (ORI)

FINANCIAMIENTO: Gasto Corriente Recursos Fiscales - Procesos de implantacin de Centros Comunitarios de Desarrollo Infantil (CCDI) - Capacitacin a madres comunitarias en salud, nutricin, educacin inicial y administracin de centros. - Coordinacin de acciones comunitarias con otros organismos estatales y privados. POBLACION OBJETIVO: menores de 6 aos de edad FOCALIZACION: No existe una focalizacin especfica, se aplica a menores en condiciones de pobreza, en sectores urbano-marginales y rurales y que presentan situaciones de riesgo nutricional, de salud y desarrollo psicopedaggico.

Contribuir al desarrollo integral de los nios/as menores de 6 aos, mediante la participacin y movilizacin social, la puesta en marcha de nuevas formas de coordinacin interinstitucional y la canalizacin prioritaria de inversiones.

168

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a su cobertura, como al respectivo presupuesto.
Tabla 7. Cobertura y presupuesto de los programas de cuidado y desarrollo infantil

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Fondo de Desarrollo Infantil (FODI)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) nd nd 77.757 5,6 82.302 13,3 127.733 13,4 132.323 10,2 160.916 25,2 189.742 33,1 242.173 37,5

Instituto Nacional del Nio y la Familia (INNFA)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) 50.050 26,2 63.000 30,1 75.000 32,2 85.000 36,5 90.000 42,6 110.945 45,1 120.000 72,9 137.390 72,9

Operacin Rescate Infantil (ORI)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

62.616 6,2

58.630 11,2

66.445 14,2

60.316 15,1

83.065 22,6

73.929 23,8

60.955 25,4

56.373 26,5

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual de cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada uno de los programas Figura 1 Inversin promedio anual por beneficiario de los programas de Cuidado y Desarrollo Infantil

Inversin promedio anual por beneficiario

700 600 500 ($ USD) Operacin Rescate Infantil (ORI)

400 300 200 100 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) (2)

Instituto Nacional del Nio y la Familia (INNFA) (3)

(1) Para el ao 2007 el corte se realiz a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado. (2) El antecedente del FODI es el Programa Nuestros Nios (PNN) que oper desde el ao 2001 al 2005 por lo que la inversin de este periodo alude a dicho Programa. El 2005 comprende las asignaciones PNN y FODI; y del 2006 en adelante las asignaciones FODI. (3) Los datos de cobertura son estimaciones en base a datos sueltos disponibles en varios informes. La pgina web de la entidad solo entrega informacin para el 2007. Fuente: Programas Sociales y MEF.

169

Observaciones:
Los programas de cuidado y desarrollo infantil tienen un papel importante en el sistema de proteccin social: proveen a nios/as en condiciones de pobreza la oportunidad de recibir cuidado, educacin preescolar y alimentacin. Permiten a las madres con hijos/as pequeos la oportunidad de trabajar, tanto por la disponibilidad de tiempo cuanto por la posibilidad de involucrarse en la operacin comunitaria de los centros. Es importante sealar que al momento no existe una adecuada coordinacin entre los distintos programas, lo cual ocasiona muchas veces una sobre cobertura en algunas unidades territoriales o grupos poblacionales. Adems, no todos los programas tienen un mtodo preciso de focalizacin, por lo cual los programas pueden ser vulnerables al clientelismo. Por el tipo de financiamiento que presentan (CEREPS y otras fuentes), son vulnerables a la entrega oportuna de recursos. En cuanto a informacin, actualmente los programas vienen implementado el sistema denominado Matraca que les permite obtener informacin integral sobre la evolucin de los nios/as. Para el ao 2.008 la unidad de Anlisis e Informacin SIISE del MCDS, tiene previsto realizar estudios de evaluacin de impacto sobre varias modalidades de estos programas.

3.2 Programas de Alimentacin Infantil Los programas de alimentacin y nutricin son de amplio alcance y pueden tener buena capacidad de respuesta en momentos de crisis. Dependiendo del programa, la poblacin objetivo oscila entre los 0 a 14 aos, madres embarazadas y en periodo de lactancia, personas de la tercera edad y discapacitados, todos ellos en situacin de pobreza. Actan tambin como un incentivo de retencin escolar (los padres tienen un inters adicional para enviar a sus hijos/as a la escuela) lo cual contribuye a mejorar la capacidad de aprendizaje. Actualmente el enfoque de uno estos programas permite brindar educacin nutricional y formar redes de seguridad alimentaria.

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS POBLACION OBJETIVO: - Nios/as desde el vientre materno hasta los 35 meses de edad - mujeres embarazadas y en perodo de lactancia - Adolescentes y mujeres en edad frtil FOCALIZACION: No existe una focalizacin especfica, acta sobre la demanda de personas que asisten a los centros de salud

Programa de Combate al Hambre y la Desnutricin (PANN 2000)

A travs de las Unidades operativas del Ministerio de Salud se entregan suplementos alimentarios (mi papilla o mi bebida) y micronutrientes (calcio y que se realiza un control en Centros de Salud. Adicionalmente se proporciona informacin a los beneficiarios sobre hbitos alimenticios.

Prevenir la desnutricin y retraso en el crecimiento por carencia de micronutrientes, en nios/as menores a 3 aos de edad. Contribuir al mejoramiento del estado nutricional de mujeres embarazadas y en perodo de lactancia, con entrega de suplementos alimenticios.

170

NOMBRE / OBJETIVOS
Programa Alimntate Ecuador
Sensibilizar a la poblacin objetivo y sus redes sociales sobre la importancia de la alimentacin en la reduccin de los riesgos de la salud. Atender a la poblacin objetivo con la entrega de raciones alimenticias diversificada segn regiones socioculturales.

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

El programa se est reformulando con la concepcin basada en seguridad alimentaria Proyectos de educacin nutricional, capacitacin, sensibilizacin y construccin de redes sociales. Creacin de ferias y talleres de educacin nutricional y formacin de redes de seguridad alimentaria.

POBLACION OBJETIVO: - Nios y nias de 3 a 5 aos 11 meses. - Adultos mayores de 65 aos. - Personas con discapacidad. FOCALIZACION: hogares pertenecientes a los quintiles 1 y 2 de pobreza definidos por el SELBEN, combinado con el mapa de pobreza (SIISE) para definicin de parroquias rurales beneficiarias. FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS POBLACION OBJETIVO: Nios/as de 5 a 14 aos escolarizados

Programa de Alimentacin Escolar (PAE)

Contribuir al mejoramiento de la calidad de la educacin bsica de los nios y nias de los sectores sociales en situacin de pobreza, mediante la entrega oportuna y permanente de alimentos altamente nutritivos, para ejercer sus derechos a la educacin y alimentacin. Tiene 2 tipos de atencin: desayuno y almuerzo escolar. El proyecto ha rediseado sus modalidades aspirando contribuir al mejoramiento del sistema educativo y superar los problemas de la etapa inicial en el almacenamiento y distribucin de los alimentos.

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto.
Tabla 8. Cobertura y presupuesto de los programas de alimentacin infantil

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Programa de combate al hambre y la Desnutricin (PANN 2000)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) Programa Alimntate Ecuador Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) 58.600 1,9 73.299 4,2 348.793 6,1 203.571 7,0 210.054 7,5 200.978 8,0 237.283 12,4 259.326 17,5 120.000 Nd 173.340 1,3 287.319 0,8 224.595 5,7 184.187 11,7 191.701 10,5 218.967 12,5 282.759 12,5

Programa de Alimentacin Escolar (PAE)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

500.000 15,0

589.000 18,8

677.000 23,8

1.411.463 1.341.820 15,2 26,9

1.303.857 15,1

1.309.801 23,2

1.338.949 30,0

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual de cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada uno de los programas.

171

Figura 2 Inversin promedio anual por beneficiario en los programas de alimentacin y nutricin infantil

Inversin promedio anual por beneficiario

80 70 60 ($ USD) 50 40 30 20 10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)
(1) Para el ao 2007 el corte se realiz a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado Fuente: Programas Sociales y MEF

Programa de combate al hambre y la Desnutricin (PANN 2000) ProgramaAlimntate Ecuador

Programa de Aliment acin Escolar (P AE)

Observaciones:
?

Los programas de alimentacin entregan raciones de alimentos a un costo relativamente bajo y con altas coberturas, estos programas han ido creando integralidad por parte del beneficiario, control de salud, complementos alimenticios y vacunas. Actualmente en la nueva concepcin del programa Alimntate Ecuador, ste resulta un excelente canal para mejorar la educacin nutricional, por cuanto ms all de la entrega de productos alimenticios, se promueve las denominadas ferias del buen vivir, que fomentan la educacin nutricional a la familia.

? Para convertir estos programas en un elemento efectivo de proteccin social, se debe mejorar la periodicidad

en las entregas que realizan. Un caso de una buena prctica es el PAE, pues ha pasado de 80 raciones anuales por nio a 120 en el ao 2.007 y para el 2.008 proyecta 160 raciones anuales por nio, es decir todo el periodo escolar. Lamentablemente por su tipo de financiamiento estos programas son vulnerables a la entrega oportuna de recursos.
? Una dificultad que presentan es la continuidad en la atencin de sus beneficiarios al pasar de una poblacin

objetivo a otra, debido a que los tres programas se administran de manera independiente y no existe coordinacin entre ellos. Adicionalmente esto provoca una duplicacin de esfuerzos como los logsticos en la entrega de alimentos, as como dificulta el monitoreo y evaluacin de los beneficiarios en el tiempo.
? En cuanto a su monitoreo y evaluacin, no existen estudios de evaluacin de impacto que permitan analizar

si los programas cumplen con los objetivos nutricionales y de retencin que se proponen. En general los programas tienen nicamente informacin sobre la entrega de los productos y no mantienen informacin sobre la evolucin de los beneficiarios.

3.3 Programas de educacin y capacitacin En perodos de crisis los hogares tienden a ajustar sus gastos en educacin y en los hogares pobres pueden optar por interrumpir la asistencia de sus hijos con el objeto de que se dediquen a trabajar prematuramente. Para evitar el

172

aumento de la inasistencia y desercin escolar, es necesario desplegar mecanismos que incentiven a los hogares a mantener a sus hijos en el sistema escolar. Esto se puede alcanzar, por ejemplo, mediante subsidios a los hogares, condicionados a la permanencia de los nios en la escuela. Este tipo de estmulo a la demanda de educacin debe ser acompaado de incentivos adicionales por el lado de la oferta educativa para mantener y, de ser posible, mejorar la calidad de la educacin impartida.

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Universalizacin de la Educacin Bsica

Eliminacin del aporte voluntario de los padres de familia a las escuelas ($25). Textos escolares gratuitos de I a VII de educacin bsica. Incremento de asistencia en escuelas fiscales en rgimen Costa. Aumento de cobertura en el 1er. ao de educacin bsica. Uniformes escolares gratuitos.

Brindar educacin de calidad con enfoque inclusivo y de equidad, a todos los nios/as, para que desarrollen sus competencias de manera integral y se conviertan en ciudadanos positivos, activos, capaces de preservar el ambiente, lo cultural y respetuosos de la pluricultural y multilinguismo.

POBLACION OBJETIVO: Nios/as de 3 a 14 aos que asisten a la escuela FOCALIZACION: No existe una focalizacin especfica, es para los nios que asisten a las escuelas pblicas, urbano marginales y rurales.

Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP)

FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS POBLACION OBJETIVO: - Adolescentes - Mujeres Embarazadas - Miembros de Comunidades Campesinas

Desarrollar acciones de capacitacin para el trabajo dirigidas a la poblacin vulnerable, mediante sistemas flexibles que mejoren competencias laborales para que puedan subsistir de manera digna y mejorar su calidad de vida aportando positivamente al desarrollo socio econmico del Ecuador.

La capacitacin se realiza en todos los sectores econmicos. Al momento ejecuta las acciones en 3 niveles: formacin, capacitacin y perfeccionamiento

- Desempleados y Subempleados - Internos de penitenciaras - Operarios y Aprendices de Artesanas - Pequeos Agricultores - Discapacitados - Afectados por desastres naturales - Trabajadores del Servicio Domstico FOCALIZACION: No existe una focalizacin especfica.

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto.
Tabla 9. Cobertura y presupuesto de los programas de educacin y capacitacin

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Universalizacin de la Educacin Bsica

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) nd 11.7 nd 13.3 nd 13.0 nd 2.9 nd 3.1 nd 4.5 nd 42.7 nd 66.5

Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

24,360 1.9

33,590 2.4

30,653 3.2

36,089 2.8

43,039 3.2

49,203 4.0

49,876 4.0

nd 6.6

173

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual del SECAP con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada , uno de los programas. Figura 3 Costo promedio anual por beneficiario en los programas de educacin y capacitacin

Inversin promedio anual por beneficiario

120 100 80
($ USD)

60 40 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional (SECAP)

Fuente: Programas Sociales y MEF

Observaciones:
El programa de universalizacin de la educacin bsica es parte de un paquete de programas que brinda a los escolares facilidades para su insercin al sistema escolar, como la eliminacin de los $25 de matricula en los establecimientos pblicos, textos y uniformes escolares gratuitos, contratacin de personal docente, apoyo a la construccin y mantenimiento de la infraestructura educativa, etc. Este conjunto de acciones estn diseadas para retener e incrementar la asistencia al sistema escolar y aliviar la economa familiar en este aspecto. Actualmente el Ministerio de Educacin se encuentra levantando el censo de alumnado y recursos del sistema educativo, el mismo que permitir una mejor asignacin de los recursos para los distintos programas. los indicadores de acceso a la educacin bsica han aumentado, es importante considerar tambin a Si bien la calidad de la educacin. En general los resultados comparativos del nivel de conocimiento de los nios/as de educacin bsica es bastante inferior a la media en Latinoamrica, por lo que es necesario tomar medidas a fin de mejorar los indicadores de calidad. Nuevamente se menciona que los dos programas presentados usan como principal fuente de financiamiento los recursos CEREPS, lo cual los vuelve vulnerables para poca de crisis. Actualmente el programa de capacitacin necesita varias reformas por cuanto su mbito de incidencia territorial es bastante limitado y la oferta de capacitacin no se ajusta o no es flexible a las demandas existentes en el mercado laboral.

174

3.4 Programas de Salud La poblacin pobre tiene serios problemas de acceso a los servicios de salud, pblicos y privados. Esto es particularmente grave en el caso de los nios/as menores de 5 aos y mujeres para quienes, como consecuencia de las restricciones econmicas, aumentan los riesgos de salud pero, al mismo tiempo, se ven obligados a postergar la atencin que necesitan. Sin embargo, es importante considerar que no es suficiente atender a las madres y nios/as en condiciones de pobreza crnica. La poblacin adulta incluyendo aquella que ha cado en la pobreza recientemente requiere tambin de un paquete mnimo de atencin.

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS POBLACION OBJETIVO: - Menores de 14 aos (de acuerdo al tipo de vacuna) -Adultos mayores (neumococo) FOCALIZACION: Universal.

Plan Ampliado de Inmunizaciones(PAI)

Contribuir a reducir la morbilidad y mortalidad infantil de las enfermedades prevenibles por vacunacin.

A travs de las Unidades operativas del Ministerio de Salud y campaas de vacunacin

Programa de Maternidad Gratuita y Atencin a la Infancia (LMGYAI)

FINANCIAMIENTO: Reducir la mortalidad y enfermedad de mujeres, nias/os menores de 5 aos, al garantizar servicios gratuitos de salud materno-infantil y de salud sexual y reproductiva en todas las reas de salud del pas. A travs de las Unidades operativas del Ministerio de Salud. Cogestin con gobiernos locales para la administracin y control local de los recursos, as como en la promocin de la salud y transporte de emergencias obsttricas, peditricas y neonatales. Fondo de Solidaridad (principal fuente) POBLACION OBJETIVO: Mujeres embarazadas y en perodo de lactancia. Nios/as de 0 a 5 aos de edad. Planificacin familiar a hogares. FOCALIZACION: Universal.

Programa Nacional de Control y Prevencin de ITS-VIH/SIDA (PNS)

FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS POBLACION OBJETIVO: Acceso al 100% de personas viviendo con VIH / sida que necesitan la terapia antirretroviral en las clnicas de VIH de las provincias del pas. Acceso al 100% de las personas que necesitan realizar diagnostico y confirmacindiagnostica a travs de la red de laboratorios del Instituto Nacional de Higiene (INH) FOCALIZACION: Universal para casos de tratamiento.

Reducir la velocidad de expansin de la epidemia del sida en el Ecuador y mitigar su impacto.

Articula intersectorialmente las acciones de prevencin asistencia y control, para disminuir la velocidad de propagacin de la epidemia.

Programa de Tuberculosis
Se busca expandir y consolidar la estrategia DOTS (Tratamiento acortado directamente observado) en el sistema de salud del pas. Fortalecer la capacidad de pas para el manejo de la coinfeccin TB VIH y TB MDR (tuberculosis multidrogoresistente).

FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Reducir la morbilidad y la mortalidad por tuberculosis en el Ecuador.

POBLACION OBJETIVO: Acceso al 100% de casos detectados con tuberculosis FOCALIZACION: Universal para casos de tratamiento

175

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto.
Tabla 10. Cobertura y presupuesto de los programas de salud

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Plan Ampliado de Inmunizaciones(PAI)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
1.286.092 0,7 1.811.271 0,7 1.805.000 3,4 1.821.714 9,1 1.706.391 11,7 1.808.127 9,2 2.301.786 9,2 2.300.000 13,0

Programa de Maternidad Gratuita y Atencin a la Infancia (LMGYAI)

Cobertura (nmero de prestaciones) Presupuesto (Millones USD)
2.705.401 7,2 3.031.620 9,7 3.325.047 11,6 4.975.635 18,7 5.773.567 19,5 7.039.099 18,8 7.494.798 20,7 6.253.054 20,6

Programa Nacional de Control y Prevencin de ITS-VIH/SIDA (PNS)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
696 0,2 690 0,3 712 0,5 782 0,7 1.084 3,0 1.555 1,6 1.763 2,2 1.031 4,1

Programa de Tuberculosis
Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

70 0,5

71 0,5

808 0,5

1.386 1,0

5.557 1,5

3.982 0,5

4.177 0,6

2.111 1,0

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual de cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada uno de los programas. Figura 4 Costo promedio anual por beneficiario en los programas de salud

Inversin promedio anual por beneficiario

8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)

($ USD)

Programa de Maternidad Grat uit a y At encin a la Infancia (LMGY (2) AI) Programa Nacional de Cont rol y Prevencin de ITS-VIH/ SIDA (PNS) Programa de Tuberculosis (3)

(1) Para el ao 2007 los datos corresponden al presupuesto codificado a septiembre. (2) En cuanto a la cobertura, los datos no se refieren al nmero de personas sino al nmero de prestaciones. El ao 2007 solo reporta hasta agosto. (3) En la cobertura corresponde a beneficiarios de la estrategia DOTS (Estrategia de Tratamiento Acortado Directamente Supervisado). Hasta el ao 2003 solo se incluye la Tuberculosis BK+ a partir del ao 2004 constan los casos con Tuberculosis de todas. Fuente: Programas Sociales y MEF

176

Observaciones:
En general, los programas de salud tienen su concepcin de atencin universal. Es as como, la entrega de medicamentos, servicios de laboratorio y la maternidad gratuita si bien no presentan modelos formales de focalizacin hacia los grupos ms vulnerables, los beneficiarios en cierta manera son autofocalizados, debido a que las personas que necesitan un cierto producto o servicio, se acercan a los establecimientos de salud para su atencin, por lo que estos programas trabajan en base a la demanda de servicios. Su problema principal radica en como identificar y prestar atencin a personas que por desconocimiento o lejana (especialmente en zonas rurales), se encuentran naturalmente excluidas de los distintos programas. Es conveniente disear estrategias y campaas preventivas en salud, a fin de educar a la poblacin sobre medidas de cuidado y prevencin de enfermedades, y as disminuir los altos costos que se incurren en el tratamiento de las enfermedades. Nuevamente, los programas de salud son vulnerables en su continuidad de atencin debido al tipo de financiamiento (CEREPS) y la entrega oportuna de recursos. gran dificultad que presenta el sector salud es que no cuenta con un sistema de informacin integral Una que permita articular mejor los esfuerzos de cada uno de sus programas e identificar beneficiarios de los distintos programas.

3.5 Programas de Infraestructura Social El acceso a servicios sociales bsicos an es muy limitado para la poblacin pobre. La ineficiencia de la oferta de servicios tiene que ver, entre otras razones, con el manejo demasiado centralizado de los recursos y con presupuestos no relacionados con los resultados. En este sentido el Estado ha desarrollado temporalmente programas especficos de infraestructura social dirigidos a los grupos ms pobres y con menor acceso a la dotacin de servicios.

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos Autogestin POBLACION OBJETIVO: - En infraestructura social se atiende a comunidades ubicadas en las 220 parroquias ms pobres del pas - En capacitacin se selecciona un grupo de 500 comunidades FOCALIZACION: 200 parroquias ms pobres de acuerdo a la pobreza por necesidades bsicas insatisfechas FINANCIAMIENTO: Recursos CEREPS

Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)

Mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre del pas mediante su integracin a la red de servicios sociales bsicos y el fortalecimiento de su capital social.

Se basa en un modelo de inversin social que contribuya al mejoramiento sostenido de la calidad de vida de los ms pobres, con enfoque de integralidad en el marco de desarrollo local, basado en una gestin de calidad y en principios de honestidad, tica y transparencia que fomente la capacidad de autogestin comunitaria y facilite el acceso a los servicios bsicos y a la infraestructura socio-econmica.

Infraestructura Educativa (DINSE)

Dotar de infraestructura escolar, equipamiento, produccin y comercializacin de material educativo a nivel nacional, mediante la aplicacin de tecnologa apropiada, para cubrir la demanda del sector educativo, con calidad. Construye y mantiene la infraestructura escolar, dota de equipamiento a los establecimientos escolares, produce y comercializa textos, cuadernos y material educativo. Lo realiza tanto por contratacin directa como a travs de los convenios suscritos con gobiernos seccionales.

POBLACION OBJETIVO: Segn la demanda existente en los establecimientos pblicos. FOCALIZACION: No existe focalizacin especfica

177

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA

Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios (PRAGUAS) FINANCIAMIENTO: Crdito Externo
Mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales por medio de la dotacin de servicios bsicos de agua y saneamiento. Modernizar y descentralizar la inversin en los servicios pblicos de agua y saneamiento, con un esquema de participacin de las comunidades, los municipios y el sector privado, para garantizar la sostenibilidad de las soluciones elegidas.

DISEO: Contempla la promocin y elaboracin de los estudios con una visin de proyecto integral. EJECUCION: de la infraestructura de los proyectos de abastecimiento de agua, sistemas de alcantarillado, y sistemas individuales de eliminacin de excretas.

POBLACION OBJETIVO: reas rurales de los municipios que segn el Censo de 1990 tuvieron menos de 10.000 habitantes en la Cabecera Cantonal, esto es 152 municipalidades. FOCALIZACION: No existe focalizacin especfica.

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto. Tabla 11. Cobertura y presupuesto de los programas de infraestructura social

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
1.579.139 10,5 1.077.872 9,9 650.000 8,3 450.000 4,7 500.000 5,9 750.000 15,3 1.000.000 13,1 1.250.000 18,3

Infraestructura Educativa (DINSE)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
nd 0,9 nd 5,5 nd 7,6 nd 7,0 nd 9,1 nd 29,2 nd 73,5 nd 96,5

Programa Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Rurales y Pequeos Municipios (PRAGUAS)
Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

60.000 10,0

60.000 10,0

60.000 10,2

60.000 9,7

60.000 4,1

60.000 10,8

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual de cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada uno de los programas.

178

Figura 5 Costo promedio anual por beneficiario en los programas de infraestructura social

Inversin promedio anual por beneficiario

200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)
Fuente: Programas Sociales y MEF

Fondo de Inversin Social de Emergencia (FISE)

($ USD)

Pr ogr ama Agu a Po t abl e y Saneami ent o par a

1) Para el ao 2007 el corte se realiz a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado.

Observaciones:
el rea educativa, el Ministerio de Educacin se encuentra levantando el censo educativo y de En infraestructura, que permitir determinar las reales necesidades de la infraestructura escolar en el pas, a fin de obtener una lnea base para la planificacin de los siguientes aos. gran deficiencia de los programas de infraestructura es que no presentan una integralidad en su Una accionar con otras instituciones, fomentando as la duplicidad de esfuerzos e incrementado la desigualdad en la atencin a zonas beneficiarias. existe tampoco una planificacin ordenada, y a excepcin del PRAGUAS, tampoco existe el fomento a No la participacin de los gobiernos locales y la comunidad en general. Vale la pena sealar que en los ltimos aos se han ejecutado obras de acuerdo a presiones polticas. debilidad es que no existe un esquema formal de focalizacin de obras, ni un estndar en la prioridad Otra de las mismas entre las distintas instituciones que realizan este tipo de trabajo, lo que provoca el debilitamiento en la exigibilidad de requisitos y credibilidad de ciertos programas frente a los proyectos que ejecuta un mismo ministerio.

3.6 Programas de transferencias monetarias Es preciso asegurar que la poblacin vulnerable mantenga una mnima capacidad de consumo en perodos de crisis. Una alternativa para lograrlo es la transferencia de ingresos o subsidios monetarios a los grupos de mayor riesgo (Bono de Desarrollo Humano). Otra estrategia con fines similares son los programas de transferencia de emergencia que otorgan durante un periodo determinado cierta cantidad de recursos monetarios (bonos de emergencia).

179

NOMBRE / OBJETIVOS
Bono de Desarrollo Humano (BDH)

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA

FINANCIAMIENTO: Recursos FISCALES (corriente) El SELBEN realiza la encuesta a los hogares y los clasifica en los distintos quintiles de pobreza, transfiere la base al Programa de Proteccin Social (PPS) y previo a la presentacin de documentos, se los activa para el cobro del bono. Luego la persona cobra mensualmente el bono en las instituciones financieras acreditadas del pas. POBLACION OBJETIVO: - Madres (beneficio por hogar) . - Discapacitados con ms del 40% acreditados por CONADIS . - Adultos mayores a 65 aos del 40% ms pobre de la poblacin segn SELBEN (beneficio individual). FOCALIZACION: Personas que se encuentran en el quintil 1 y quintil 2 del ndice Selben.

Ampliar la acumulacin de capital humano y evitar la persistencia de la pobreza mediante la entrega de compensaciones monetarias directas a los hogares en situacin de pobreza e indigencia, incorporando corresponsabilidades especficas orientadas a la inversin en educacin y salud.

Bono de la Vivienda: (rural, urbano marginal, urbano, unidocentes y magisterio)

FINANCIAMIENTO: En vivienda rural y urbano-marginal se realiza un diseo participativo usando materiales del sector y tecnologa tradicional, con apoyo del MIDUVI u organismos privados. En vivienda urbana las familias deben cumplir los requisitos de ahorro previo del beneficiario, bono no reembolsable del Estado y crdito otorgado por una institucin financiera. Recursos Fiscales FOCALIZACION: No especfica POBLACION OBJETIVO: - RURAL: zona rural y fuera del permetro urbano de manera dispersa. - URBANO MARGINAL: zonas identificadas en mapas de pobreza, que por la condicin de sus habitantes no pueden acceder a vivienda urbana. - URBANA: familias calificadas para crdito ABC.

Facilita el acceso a la vivienda de personas de bajos recursos en las zonas urbanas, urbano-marginales y rurales a travs de un bono no reembolsable, para materiales de construccin en vivienda nueva o mejoramiento.

La siguiente tabla muestra la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto. Tabla 12. Cobertura y presupuesto de los programas de transferencias monetarias

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Bono de Desarrollo Humano (BDH)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD) 1,220,000 145.0 1,249,680 149.1 1,176,523 1,283,262 1,066,473 143.5 159.9 172.7 1,136,573 170.1 1,182,103 178.6 1,269,742 360.0

Bono de la Vivienda: (rural, urbano marginal, urbano, unidocentes y magisterio)

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
Fuente: Programas Sociales y MEF

37,566 6.9

49,670 10.5

24,405 18.3

19,518 16.9

18,567 16.3

15,546 20.3

14,946 20.0

53,070 74.4

180

La siguiente figura muestra la relacin entre la cobertura (nmero de beneficiarios) y el presupuesto anual de cada programa, con el fin de tener una idea aproximada de cul es la inversin que hace el Estado por beneficiario para cada uno de los programas. Figura 6 Costo promedio anual por beneficiario en los programas de transferencias monetarias

Inversin promedio anual por beneficiario

1.600 1.400 1.200 ($ USD) 1.000 800 600 400 200 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (1)
(1) Para el ao 2007 el corte se realiz a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado. (2) Este valor incluye los programas: Vivienda Rural, Programa de Vivienda Urbano Marginal, BID-Incentivos de Vivienda SIV II, Programa de Vivienda de Maestros (Escuelas Unidocentes), Vivienda Urbana SIV Magisterio y Sistema de Incentivos de Viviendas 12. Fuente: Programas Sociales y MEF

Bono de Desarrollo Humano (BDH)

Sistema de Vivienda de Inters Social urbano y rural (2)

Observaciones:
El Bono de Desarrollo Humano (BDH) es el programa social de mayor alcance del pas. momentos de crisis el BDH es oportuno pues permite asegurar que la poblacin vulnerable mantenga En una mnima capacidad de consumo. Sin embargo, es necesario establecer criterios para dejar de percibir este beneficio (por edad de los hijos, cambio de condiciones de vida a travs de nuevas encuestas, etc.) y, sobretodo, mediante programas integrales que permitan a los actuales beneficiarios generar sus propias capacidades a fin de incorporarse al medio laboral y salir de la pobreza. inconveniente importante que presenta el BDH es que la base de datos de beneficiarios que actualmente Un esta en vigencia es del ao 2001, dando lugar a que los errores de inclusin y exclusin hayan aumentado con el paso de los aos. Para enmendar esto el SELBEN en los prximos meses levantar una nueva encuesta de seleccin de beneficiarios y se esta planificando una estrategia con la finalidad de mantener esta base actualizada a fin de otorgar la mejor atencin a los beneficiarios potenciales. Aunque la entrega del BDH deba estar condicionado a una serie de corresponsabilidades en salud y educacin especialmente, hasta el momento no se han aplicado estos controles. la actualidad, aproximadamente el 45% de los hogares ecuatorianos se beneficia del BDH. Ello implica En un importante grupo de presin poltica en el pas y un peso presupuestal anual que debe ser considerado y debidamente planificado para asegurar su financiamiento en pocas de crisis.

181

cuanto al bono de la Vivienda, actualmente no existe un estudio de dficit real de vivienda y servicios En bsicos consensuado por las entidades relacionadas con el tema. Es necesario una herramienta importante para la toma de decisiones de poltica pblica y futuras acciones a nivel nacional. debilidad en los programas de vivienda es que no existen hasta la actualidad mecanismos de control y Una evaluacin a los bonos entregados. El seguimiento que se ejecuta al momento se limita a la entrega efectiva de los bonos, pero no llega a la revisin de la construccin efectiva de las viviendas, ni su costo final. programas de vivienda deben ser complementados con programas de agua y saneamiento bsico, vas Los de acceso y mejoramiento de barrios, pues de lo contrario se crearn viviendas pero sin los servicios bsicos y condiciones mnimas de acceso y seguridad y salubridad.

3.7 Programas de inclusin econmica social Este tipo de programas busca ampliar las capacidades de su poblacin objetivo mediante la generacin o garanta de las oportunidades para acceder a los servicios sociales de formacin, capacitacin, empleo, crdito y otros aspectos bsicos de la calidad de vida que influyen en la libertad fundamental del individuo para vivir mejor.

NOMBRE / OBJETIVOS
Hilando el Desarrollo

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA

FINANCIAMIENTO: Recursos FISCALES Existe un convenio con la Junta Nacional de Defensa de Artesanos para que a travs de las Juntas Provinciales se socialice el proyecto y se identifique a todos los interesados en participar en el mismo. Todos los interesados han sido capacitados y se procedi a certificarlos como parte del programa. POBLACION OBJETIVO: - Nios y nias de las escuelas fiscales ubicadas en sitios con pobreza por NBI alta y parroquias de zonas fronterizas. - pequeos productores textiles. FOCALIZACION: pobreza por NBI.

Proveer de uniformes de calidad a nios y nias de los cantones ms pobres del pas en busca de mejorar la autoestima y aliviar la economa familiar popular

Nutriendo el Desarrollo
Fomentar la produccin local de leche para abastecer al PAE y compartir el valor agregado que genera el proceso de industrializacin entre los pequeos productores para de esta forma aumentar sus ingresos as como mejorar la calidad de su producto

FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales POBLACION OBJETIVO: - Nios y nias de las escuelas fiscales que atiende el PAE. - Pequeos productores de leche. FOCALIZACION: pertenecen a los quintiles 1 y 2 de pobreza. FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales Co-financia la capacitacin, asistencia tcnica y financiamiento.

Se sustenta en el programa de compras pblicas a pequeos productores de leche de las provincias de Pichincha, Cotopaxi, Chimborazo y Tungurahua

Negocios Inclusivos

Incluir a micro y pequeos productores agrcolas en cadenas productivas, a travs de asistencia tcnica, microcrdito, capacitacin y acceso al mercado

Mediante contrato de compras con empresas medianas y grandes a precios justos y pago oportuno. El programa busca tambin que microempresarios y organizaciones campesinas de manera asociativa exporten a mercado internacionales

POBLACION OBJETIVO: Pequeos productores agrcolas FOCALIZACION: geogrfica y beneficiarios SELBEN

182

NOMBRE / OBJETIVOS

MECANISMO DE ATENCION

POBLACIN BENEFICIARIA
FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales

Sistema de Identificacin y Seleccin de Beneficiarios (SELBEN)

La calificacin de beneficiarios se realiza mediante un ndice multivariado que mide la pobreza de consumo, producto de una encuesta peridica que se realiza a los hogares. Los distintos programas de acuerdo a sus objetivos utilizan esta base para seleccionar a sus beneficiarios

Proveer a los programas sociales de una herramienta de focalizacin que les permita una distribucin justa de los recursos asignados por el Estado a travs de la identificacin de beneficiarios.

POBLACION OBJETIVO: Universal FOCALIZACION: La encuesta se realiza en zonas ms pobres de acuerdo al mapa de pobreza calculado por el SIISE

Programa de Desarrollo Rural y Territorial (PRODER) - ex PROLOCAL

Crear las condiciones que permitan impulsar un proceso de desarrollo justo y sostenible, reforzando las capacidades de los actores locales y su participacin en los espacios de gestin territorial. Los actores locales, sobre la base de un proyecto (plan, formacin, proyecto econmico), elaboran sus expedientes de subvenciones y solicitan fondos al programa para contra tcnica necesaria.

FINANCIAMIENTO: Recursos Fiscales POBLACION OBJETIVO: Familias pobres FOCALIZACION: Geogrfica mediante la construccin de Microregiones

La siguiente tabla muestra cual ha sido la evolucin de estos programas desde el ao 2.000 hasta el ao 2.007 en cuanto a la cobertura como al respectivo presupuesto. Tabla 13. Cobertura y presupuesto de los programas de inclusin econmica y social

CATEGORA

2.000

2.001

2.002

2.003

2.004

2.005

2.006

2.007

Hilando el Desarrollo
Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
94.793 2,4

Sistema de Identificacin y Seleccin de Beneficiarios (SELBEN

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
1.713.563 0,5 1.981.242 0,9 1.981.258 0,5 2.055.359 1,3 2.079.121 10,2

Programa de Desarrollo Rural y Territorial (PRODER) - ex PROLOCAL

Cobertura (Beneficiarios) Presupuesto (Millones USD)
12,5 12,5 12,5 12,5 10.517 7,8 30.585 17,0 6.703 12,8 3.321 3,0

(1) Para el ao 2007 el corte se realiz a septiembre, en el caso de presupuesto corresponde al codificado. (2) No existe informacin especfica de los programas Nutriendo el Desarrollo y Negocios Inclusivos debido a su reciente creacin. Fuente: Programas Sociales y MEF

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Observaciones:
programas Hilando el Desarrollo, Nutriendo el Desarrollo y Negocios Inclusivos, son de reciente Los creacin (ao 2.007), se iniciaron como pilotajes en diversas zonas a fin de convertirse en proyectos semilla que luego los ejecutarn cada ministerio de acuerdo a su rea de intervencin. El programa Selben es el referente para determinar la priorizacin de los distintos programas sociales (BDH, Alimntate Ecuador, FODI, etc.). En este sentido, este programa juega un papel importante en la poltica pblica, dadas las restricciones presupuestarias que enfrenta el pas, pues es un mecanismo viable para mejorar la focalizacin de varios programas. el presente ao se levantar una nueva encuesta en el pas, priorizando zonas de mayor pobreza y En realizando barridos dentro de estas zonas, a fin de obtener la mayor cantidad de informacin de potenciales beneficiarios de los programas sociales. uno de los proyectos del gobierno se encuentra formar un REGISTRO UNICO DE BENEFICIARIOS de los Como distintos programas sociales, a fin de identificar el grado de beneficio que recibe cada individuo y hogar, mejorar los mecanismos de inclusin de personas que hasta el momento no reciben beneficios y lograr monitorear y evaluar las coberturas de los distintos programas sociales. programas que el MCDS va incorporando a la agenda social tienen como finalidad comn la inclusin Los econmica de pequeos productores y empresas, reactivando economas locales, articulando lo econmico y lo social, generando mejores condiciones para los beneficiarios y promoviendo la participacin ciudadana.

4 COMENTARIOS SOBRE LOS PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES

4.1 La prioridad de los programas sociales La siguiente figura muestra los 15 programas sociales de mayor presupuesto en el pas, los que representan alrededor del 98% de la inversin total en este tipo de programas. Es importante observar que el Bono de Desarrollo Humano (BDH) es el ms grande de todos, pues representa alrededor del 40% de toda la inversin que se hace en programas sociales y represent alrededor del 0,84% del PIB8 para el ao 2007, lo cual en trminos porcentuales le hace el programa ms grande de transferencias en Latinoamerica. Es importante recordar que al inicio (ao 2001) la forma como se inscriban las personas para aplicar al BDH era por convocatoria; las personas llenaban una encuesta con variables socioeconmicas (Selben) y con esa informacin obtenian un puntaje con el que se determinaba si accedia o no al bono. Por la forma como se realizaron las campaas en medios de comunicacin y por no visitar directamente a los hogares, la base de datos Selben que se us para la eligibilidad del bono tuvo un sesgo marcadamente urbano. Este sesgo y los posibles errores de inclusin del primer levantamiento de Selben, se los espera superar con la actualizacin de base de datos del Selben II a ser ejecutada en 2008. Otro tema a considerar es la accesibilidad para cobrar al bono, pues al principio se lo poda hacer nicamente en

8 Grupo

Faro. (2007).Logros y desafos de los programas sociales Quito, Ecuador.

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determinadas agencias bancarias, lo que representa un costo adicional especialmente para las personas del rea rural. Actualmente el Programa de Proteccin Social (PPS) se encuentra implementando otras estrategas para la transferencia del bono, como son las tarjetas de dbito para cajeros automticos y el establecimiento de convenios con pequeas cooperativas del rea rural para el pago del mismo. Es importante anotar que el BDH intenta asegurar un consumo mnimo a los hogares ms pobres, por lo tanto es un buen programa sobre todo en el rea urbana en donde la cobertura de servicios bsicos es elevada. Sin embargo, en las reas rurales la pobreza es estructural (no existe acceso a la salud ni educacin y existe una cobertura baja de servicios bsicos), por lo que en estos casos se debe considerar un tipo de intervencin integral9. Figura 7 Programas sociales con mayor presupuesto
Programa Social
BDH DINSE Bono Vivienda INNFA Educacin Bsica FODI PAE ORI LMGYAI FISE Alimntate Ecuador PAI PANN 2000 PRAGUAS Selben

Presupuesto
(Millones USD)

360.0 96.5 74.4 72.9 66.5 37.5 30.0 26.5 20.6 18.3 17.5 13.0 12.5 10.8 10.2

Los 15 programas con mayor presupuesto

Millones de dlares 400 350 300 250 200 150 100 50 0
H SE da FA ica DI E RI AI SE or AI 00 AS en BD DIN ivien NN Bs FO PA O GY FI cuad P 20 GU Selb I n E NN R A LM te oV ci PA P on n ta ca e u B im Ed Al
Fuente: Programas Sociales y MEF

Otra caracterstica importante a sealar, es que de los 15 programas principales 9 de ellos se enfocan a nios/as entre 0 y 17 aos y concentran el 40 % de la inversin en programas sociales. Esto afirma la idea de que la poltica social se encuentra concentrada en la infancia y adolescencia. Sin embargo, al analizar los subgrupos comprendidos en ese segmento, se observa que el Estado ha orientado la mayor inversin hacia los nios y nias en edad escolar (DINSE, Educacin Bsica, PAE), que representan un 22% y en un porcentaje menor (18%) hacia los primeros aos de vida (INNFA, FODI, ORI, Alimntate Ecuador, PANN 2000, PAI). 4.2 Los recursos fiscales de los programas sociales La estabilizacin macroeconmica y la recuperacin del crecimiento econmico son, obviamente, elementos cruciales en cualquier estrategia de proteccin social. La reduccin de la inflacin, el crecimiento econmico y la generacin de empleo ayudan en forma preponderante a mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Por otro lado, es preciso analizar la estructura del presupuesto social, pues si bien actualmente los programas sociales tienen la capacidad de expandirse, vale la pena reflexionar sobre su limitada sostenibilidad. Los recursos para estos programas, en los ltimos aos se han caracterizado por ser altamente dependientes y su

El Gobierno ha iniciado unos programas piloto en la ciudad de San Lorenzo y Huaquillas, denominados Programas de Intervencin Territorial Integral (PITI), que intentan dar una visin integral a los problemas de reas extremadamente pobres.

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financiamiento est limitado al origen de los recursos que los financian, que dependen a su vez de cambios en el entorno poltico o econmico. El BDH, FODI y ORI, por ejemplo, dependen de la generacin de ingresos corrientes (impuestos y venta de petrleo). El PAE, DINSE, PAI, PANN 2000 y Alimntate Ecuador estn condicionados a los fondos CEREPS. El FISE y PRAGUAS son financiados con crditos externos. Cabe sealar que, con la nueva Ley para la Recuperacin del Uso de Fondos Petroleros del Estado y Racionalizacin de los Procesos Administrativos de Endeudamiento10, recientemente aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente, bsicamente se eliminan los Fondos petroleros (fuentes de financiamiento prefijadas a varios programas sociales) y se simplifican los procedimientos para endeudarse. Debido a ello, es preciso analizar la concepcin inicial de dichos fondos y las implicaciones que conlleva el tipo de financiamiento en la sostenibilidad de los programas. Los fondos petroleros, fueron concebidos de alguna manera para ahorrar los ingresos extraordinarios provenientes de un precio de petrleo alto, guardando una parte de ellos para el tiempo de vacas flacas. El Fondo de Estabilizacin Petrolera, FEP (1998), reciba fondos de la diferencia entre el precio de venta del petrleo y el precio que se pona en el Presupuesto. El ao pasado (2007), manej $2.241,5 millones de dlares. Esos fondos se repartan a: la Troncal Amaznica, prefecturas de la frontera, Galpagos, Polica Nacional, CEREPS, y el saldo quedaba en la cuenta del fondo. Del FEP el 45% era destinado al FEIREP el cual se usaba para comprar deuda externa anticipadamente, lo cual provoc que los bonos de la deuda ecuatoriana suban de precio, para beneficio de los dueos de esos bonos. El Fondo de Estabilizacin, Inversin Social y Productiva y Reduccin del Endeudamiento Pblico (FEIREP) (2002) serva para: pagar anticipadamente deuda externa e interna (deuda con el IESS, por ejemplo), as como para emergencias y catstrofes y alimentar el FEP En el ao 2005, se cambi el FEIREP . con la Cuenta de Reactivacin Productiva y Social, del Desarrollo Cientfico-Tecnolgico y de la Estabilizacin Fiscal (Cereps), cuya prioridad no fue pre-pagar deuda pblica, sino financiar proyectos productivos, de investigacin cientfica y de reparacin ambiental. Al dejar de ser fondo, no estaba administrada por un fideicomiso, sino directamente por el Ministerio de Finanzas bajo una serie de condiciones estipuladas en la Ley; entre los gastos permitidos, estaban las emergencias y catstrofes. El Fondo de Ahorro y Contingencia (FAC) fue una rama de la cuenta CEREPS. Como era un fondo, lo administraba un fideicomiso (Banco Central). Aunque en teora el FAC deba dar fondos a instituciones educativas, de seguridad y otras, en la prctica sirvi para pagar las emergencias elctricas, que se decretaban para pagar a las generadoras elctricas la diferencia del costo de la energa. El Fondo Ecuatoriano de Inversin en los Sectores Energtico e Hidrocarburfero (FEISEH) contena los ingresos provenientes del Bloque 15. Desde el ao 2005 al 2007- esta cuenta lleg a los $3.034 millones de dlares y era administrado por un Comit especial y cuyo destino eran: los gastos de inversin y operacin del Bloque 15, una compensacin al SRI equivalente al valor que pagaba la empresa Occidental por impuesto a la renta, para centrales hidroelctricas, oleoductos, refineras, etc. Cabe sealar que, an cuando los fondos creados permitieron destinar recursos a proyectos especficos, era muy

10 Aprobada

el da lunes, 1 de Abril de 2008. La informacin sobre esta ley se encuentra en www.asambleaconstituyente.gov.ec o www.asambleablog.wordpress.com.

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costoso manejarlos, y eran muy confusos en su operatividad, lo que dificult su seguimiento y transparencia, aunque desde enero de 2007 se public mensualmente los ingresos y gastos de cada uno de ellos. Con la nueva Ley se eliminan todos los fondos e ingresan esos recursos al Presupuesto General del Estado, con la restriccin que sean Ingresos de capital y no Ingresos corrientes. Es decir, no podran ser gastados en cualquier cosa, sino slo en gastos de inversin. Al pasar la administracin directa de esos fondos al Gobierno Central, tendr un costo mucho menor que lo que cobraban el BCE, los fideicomisos y la Comisin del FEISEH. El monto aproximando sera de 5 mil millones de dlares. La gran crtica de varios sectores a esta reforma es que no hay seguridad de que se guardar dinero para pocas de crisis y emergencia. Otra gran implicacin en la nueva Ley es que los ingresos del petrleo entrarn al presupuesto como ingresos de capital, pues el petrleo es considerado como un activo del Estado. Entonces los gobiernos locales que reciben el 15% de preasignaciones por la Ley de Descentralizacin, no recibiran parte de estos recursos. Esto es lgico pues no sera correcto gastar en usos corrientes estos ingresos que no son corrientes: son extraordinarios. El gran riesgo que se tiene con estos cambios es que, si bien es cierto se tendr ms recursos para inversin en programas y proyectos sociales dirigidos especficamente a inversin, se volver discrecional el direccionamiento hacia ciertas obras dependiendo del gobierno de turno. Adems se debe considerar que los recursos de inversin no necesariamente estn dirigidos al sector social y que recursos dedicados al sector social podran ser fcilmente modificados mediante reasignaciones presupuestarias. Lo deseable es, por un lado contar con fuentes de financiamiento permanentes, por otro establecer prioridades de programas y proyectos en base al impacto logrado, adems de propiciar mecanismos (de coordinacin, por ejemplo) que garanticen y mejoren el flujo presupuestario de los distintos programas en el tiempo a fin de asegurar su financiamiento y ejecucin continua. 4.3 Los subsidios y el sector social Los subsidios en una economa mejoran el bienestar de los grupos a los cuales est dirigido este beneficio, en el Ecuador existen amplios sectores que viven en situaciones de pobreza y vulnerabilidad, por lo cual la existencia de este mecanismo es justificable en la medida que estos recursos se dirijan mayoritariamente a esa parte de la poblacin. En el pas se mantienen esquemas de subsidios focalizados a grupos especficos y otros universales que benefician a todos los habitantes del Ecuador. Entre los principales se encuentran el subsidio a la venta interna de derivados del petrleo (gas de uso domstico, gasolinas), el subsidio al sector elctrico y subsidios en el rea de la seguridad social, pues el Estado aporta el 40% para el pago de pensiones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), y en un 60% al Instituto de Seguridad Social de la Polica Nacional (ISSPOL) y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA). Segn el MEF, estos subsidios combinados han crecido significativamente a partir del 2003, es as que en ese ao habran representado el 3,2% del PIB, mientras que esa proporcin ascendi aproximadamente al 7,4% para el 200711. Gran parte de ese aumento se debe al incesante crecimiento de los precios de los distintos tipos de combustibles en el mercado internacional, frente al mantenimiento de los precios domsticos. En general es preocupante observar que los subsidios han crecido mucho ms que la inversin social focalizada.

11

Unicef, Cmo va la inversin social, Octubre 2007, Quito Ecuador.

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Figura 8 Programas sociales y los subsidios

Principales gastos Sociales, tomado en cuenta los subsidios

La inversin social progresiva favorece ms a las personas que tienen mayores necesidades. En cambio, la inversin social es regresiva cuando favorece ms a quienes tienen menos necesidades. En el Ecuador la mayor parte de estos subsidios son universales y regresivos, por lo que se benefician tanto las personas que los necesitan como aquellas que no.
2% 2% 9%

44%
Subsidios Educacin Salud BDH

29%

Alimentacin y Cuidado Infantil Vivienda y Saneamiento

14%

Fuente: Grupo FARO - Llave Ciudadana

En relacin a esto resulta til cuestionar cul es la medida en que estos subsidios resultan en un mayor bienestar para la poblacin ms pobre12, o si es preferible canalizarlos hacia programas sociales con un mayor impacto en la poblacin ms vulnerable, por ejemplo, acceso a mejores servicios de atencin infantil, salud, nutricin o programas que busquen la retencin escolar. En el transcurso de los ltimos aos los distintos gobiernos han realizado estudios para reformar o eliminar ciertos subsidios, sin embargo, por el enorme peso poltico que estos tienen sobre toda la poblacin beneficiaria, resulta complejo modificar dichos subsidios, e incluso han sido utilizados para negociaciones con los distintos sectores. 4.4 La focalizacin en los programas sociales Si bien la inversin para el sector social tiene una tendencia creciente, es importante dotarla de mecanismos de focalizacin que permitan dirigir las acciones a determinados grupos de la poblacin. La decisin sobre el mecanismo ms apropiado depende, en gran medida, del tipo de programa y la escala de los beneficios involucrados. La siguiente tabla muestra los principales mecanismos de focalizacin de los 15 principales programas sociales.

12

En esta misma publicacin el captulo de Luis Tejerina, Focalizacin del gasto social en Ecuador, aborda estos temas y presenta interesantes datos, as por ejemplo el subsidio al gas llega apenas al 28% de la poblacin ms pobre y su contribucin en la disminucin de la desigualdad (coeficiente Gini) es de 1.08.

188

Tabla 14. Focalizacin de los programas sociales

Focalizacin Selben Programas BDH, Alimntate Ecuador, FODI, Bono de Vivienda ORI, PAE, FISE, PRODER, Universalizacin Educacin Bsica INNFA, PANN2000, PAI, LMGYAI, VIH/SIDA, Tuberculosis, SECAP Programas de Inclusin econmica social PRAGUAS Observaciones Este tipo de focalizacin utiliza la base de datos de Selben, la que este ao ser actualizada para corregir ciertos errores de inclusin y exclusin del primer levantamiento. Se basa en el uso de los denominados mapas de pobreza, aqu es importante el esfuerzo realizado por varias instituciones en homologar los criterios de clculo de pobreza por consumo. No existen restricciones por parte de los programas para su acceso, quienes demandan principalmente estos servicios son las personas pobres, o quienes necesitan productos especializados (por ejemplo las pacientes con VIH/SIDA) . Se basan en los mapas de pobreza para seleccionar ciertas unidades territoriales y en estas zonas se realiza la focalizacin mediante Selben. Tienen sus criterios propios de focalizacin.

Geogrfica

Auto Focalizacin

Mixta

Otros
Programas Sociales

En la prctica, cada programa determina la forma de focalizacin sin una aparente coordinacin con los dems, lo cual impide realizar esfuerzos integrales en reas altamente vulnerables. Por ejemplo el siguiente mapa muestra que las zonas con mayor pobreza corresponden a Napo, Bolvar y Morona Santiago; sin embargo la inversin social por persona (color verde) es bastante baja. En general no existe correspondencia entre la inversin por persona que realizan los programas sociales existentes con la distribucin de la pobreza en el pas. La conclusin general en este sentido es que la eficiencia de la focalizacin actualmente es muy baja. Mapa 1 Inversin social por persona y su relacin con la pobreza

Fuente: Programas Sociales y MEF

189

4.5 La articulacin de los programas sociales, el Registro nico de Beneficiarios Si bien Los programas analizados han sido establecidos para proveer proteccin a grupos vulnerables especficos en conjunto actualmente no constituyen una red de proteccin social: sufren de vacos en el tipo de accin y dejan a un lado una buena parte de la poblacin vulnerable. Falta una visin de conjunto que permita encadenar la accin de los programas. Cada programa ha sido desarrollado a partir de una lgica propia en respuesta a demandas o necesidades especficas. Es ms, incluso en reas de intervencin como la atencin a los nios, no existe una visin sectorial uniforme. Actualmente se realizan esfuerzos para dotar de mayor coherencia a la oferta de programas sociales (la Agenda Social es un ejemplo), sin embargo el Estado an no dispone de mecanismos para la coordinacin y evaluacin de la accin social pblica. Es, por consiguiente, difcil evaluar los resultados del conjunto de programas en cuanto a reducir o mitigar la pobreza. En este sentido es vital la creacin de un Registro nico de Beneficiarios (RUB) que abarque los distintos programas sociales, a fin de estandarizar sus bases de datos para identificar el grado de beneficio que recibe cada individuo u hogar, mejorar los mecanismos de inclusin de personas que hasta el momento no reciben beneficios y lograr monitorear y evaluar las coberturas de los distintos programas sociales.

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Bibliografa
Coudouel, A., S. Jesko y Q. Wodon (2002) "Medicin y anlisis de la pobreza", Banco Mundial, Washington D.C.. Grupo FARO (2007).Llave ciudadana. Logros y desafos de los programas sociales. Grupo FARO (2007).Llave ciudadana. Ni regalitos, ni chantajes. Rob, V (2003). Quien se beneficia del Gasto Social en el Ecuador? Quito, Ecuador: Secretaria . Tecnica del Frente Social. Rob, V (2000). Ecuador, crisis y proteccin social? Quito, Ecuador: Secretaria Tecnica del . Frente Social. STFS. (2003). Polticas sociales para la reduccin de la pobreza. Quito, Ecuador: Secretaria Tecnica del Frente Social.

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192

Captulo
Focalizacin del gasto social

EN ECUADOR

Luis Tejerina*

INTRODUCCIN

n este captulo se presenta un diagnstico y algunas propuestas acerca de la focalizacin del gasto social en el Ecuador. Las preguntas que un estudio de este tipo debe responder son: a) cul es la poblacin objetivo?, es decir, a quienes quieren llegar los programas existentes; b) a quienes llega efectivamente el gasto social?, es decir, quienes reciben los beneficios de los programas del gobierno; c) de qu magnitud es el monto recibido por los diferentes grupos que estn siendo estudiados?; y, d) en qu reas especificas se puede hacer mejoras en la focalizacin del gasto social?

Existe un punto adicional que debera ser tratado y efectivamente est siendo considerado en muchos estudios recientes, y este es el tema de la calidad del gasto social. Es decir, para tomar decisiones de poltica se debe saber donde se est invirtiendo y tambin que tan efectiva esta siendo esta inversin. Desafortunadamente los estudios de este tipo requieren mucha ms informacin de la que disponemos para el presente estudio. Sin embargo, es importante notar que un plan estratgico de desarrollo debera incluir una estrategia de captura de informacin que permita responder a preguntas acerca de la calidad del gasto social. El presente estudio utiliza principalmente los datos de la Encuesta Condiciones de Vida (ECV) 2005/6 para generar vectores de la incidencia de los programas sociales y el efecto redistributivo que estos tienen en la poblacin. Cuando la informacin acerca de los montos transferidos no est disponible en la encuesta (como en el caso de educacin) fueron utilizados datos administrativos provenientes de los programas, los mismos fueron facilitados por el SIISE o publicados en estudios similares. Cuando fue posible, se hizo un esfuerzo por realizar la mayor desagregacin geogrfica de los gastos, a fin de capturar desigualdades regionales en el gasto social. En el estudio se incluyen varios criterios para evaluar la focalizacin de los programas. Primero, se utiliza un criterio nico para todos los programas, es decir, cul es el porcentaje de personas pobres que recibe beneficios del programa, adicionalmente se calcula el efecto que cada uno de los programa tiene sobre el coeficiente de Gini. La clasificacin de pobreza se hace de acuerdo al ingreso, al consumo y al ndice SELBEN.1 Como grupo objetivo se utiliza el 30% de hogares ms pobres2 con el propsito de realizar los clculos para el mismo tamao de poblacin. Asimismo se hace una comparacin con estudios de focalizacin que utilizan metodologas similares, para observar cual fue el comportamiento de la focalizacin a lo largo del tiempo en Ecuador.

Economista en la Divisin de Proteccin Social y Salud del Banco Interamericano de Desarrollo. El autor agradece a todos los funcionarios del SIISE que colaboraron con la obtencin y procesamiento e informacin de los programas sociales que se analizan en este documento. 1 Los resultados de acuerdo a cada uno de estos indicadores son similares y estn incluidos en el apndice. En el cuerpo principal del documento se presentan los datos segn ingreso y, para propsitos de comparacin con el estudio de Vos (2003), se utilizan los datos por consumo. 2 Este 30% corresponde al porcentaje de hogares pobres de acuerdo a cifras oficiales del SIISE sobre pobreza por consumo, el porcentaje de individuos bajo esta lnea equivale a alrededor de 38% de la poblacin.

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Adicionalmente se descompone el efecto que tienen los programas en la desigualdad en un componente correspondiente al tamao del programa y otro correspondiente al efecto redistributivo. Esta descomposicin es similar a la descomposicin entre el componente crecimiento y redistribucin propuesto por Ravallion y Datt (1991). En este caso el propsito del ejercicio es comparar el efecto que tiene un programa en la distribucin de ingreso, con una transferencia de la misma magnitud total pero distribuida en montos absolutos iguales a todos los hogares del Ecuador. Con esta base se puede calcular el esfuerzo que hace el programa para llegar a la poblacin objetivo. Finalmente se hace un anlisis de focalizacin de acuerdo a los criterios de cada programa. En algunos casos los programas tienen criterios de focalizacin que no necesariamente son equivalentes a la poblacin por debajo de la lnea de pobreza (por ejemplo el Bono de Desarrollo Humano debera seleccionar a los dos quintiles inferiores del SELBEN, lo que representa una mayor poblacin que la oficialmente pobre); en estos casos puede ser injusta la comparacin de acuerdo a la lnea de pobreza. Por esta razn se utilizan los criterios especficos de cada programa y, si bien no existe una regla para determinar qu nivel de error de inclusin es ptimo para un programa, se hace una comparacin con la experiencia internacional en programas similares. Los costos unitarios fueron calculados en base a datos administrativos de los programas y los sistemas de informacin de los respectivos ministerios. En los casos en los que esto no fue posible se recurri a estudios secundarios que hicieron clculos similares.

1 METODOLOGA Y CLCULO DE INCIDENCIA Y MONTOS

En esta seccin se especifica cmo fueron calculados los montos para cada programa gubernamental en este estudio. Informacin adicional acerca de los costos utilizados a nivel de provincia se puede encontrar en el apndice del estudio. La tabla 1 presenta una lista de los servicios y programas que se estudiaron con la ECV 2005/06. En lo que resta de esta seccin se hace una descripcin de aquellos componentes del gasto social para los cuales se tuvieron que hacer supuestos o clculos adicionales para obtener los costos unitarios de los programas.

Tabla 1 Lista de programas/servicios estudiados y fuentes de informacin

Programa/servicio Bono de vivienda familiar Operacin de rescate infantil (ORI) Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) Instituto nacional de la niez y la Familia (INNFA) PANN 2000 Programa Alimntate Ecuador Vacunas Atencin salud Seguro Campesino Educacin Preescolar Educacin Bsica Educacin Media Educacin Terciaria SECAP Programa de Alimentacin Escolar Bono de Desarrollo Humano Embarazos Maternidad y parto Fuentes adicionales de informacin Informacin general del programa Datos administrativos Banco Mundial, 2007 Banco Mundial, 2007 Banco Mundial, 2007 Datos administrativos Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005 Vos, 2003 Datos Administrativos Datos administrativos Datos administrativos Datos administrativos Datos administrativos Datos administrativos Datos administrativos Informacin general del programa Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005 Estudio CARE-Johns Hopkins, 2005

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Programas de cuidado infantil La Encuesta Condiciones de Vida 2005/6 pregunta acerca de la utilizacin de programas de desarrollo infantil tales como el ORI, programas del INNFA y el FODI. Especficamente, en el caso del ORI se utilizaron datos administrativos sobre costos unitarios desagregados; el costo del programa es de aproximadamente 1.78US$ por da por nio. El clculo del monto invertido por familia se hace tomando en cuenta el nmero de das que cada nio declara asistir al programa y el nmero de nios de cada familia que asisten. En el caso del Fondo de Desarrollo Infantil (FODI) y del Instituto Nacional de la Niez y Familia (INNFA) se utilizan datos de la encuesta para calcular el total de usuarios de los programas y el nmero de das que son utilizados. La informacin de costos es tomada del estudio del Banco Mundial (World Bank, 2007) sobre desnutricin en el Ecuador. Dado que dicho estudio presenta un presupuesto por beneficiario por ao, se utiliza el costo por beneficiario del Banco Mundial y el nmero de beneficiarios de la encuesta para calcular un monto total de los programas. Basado en este monto y en el nmero de das utilizados por todos los beneficiarios, se calcula un costo por da por beneficiario de los programas. Finalmente el monto transferido de los programas se calcula multiplicando el costo por da por beneficiario por el nmero de das al mes que cada nio asiste a cada programa. Programas de Nutricin Los costos unitarios del PANN 2000 (Mi Papilla y Mi Bebida) provienen del estudio de nutricin del Banco Mundial (World Bank, 2007). Debido a que no se dispone de informacin detallada acerca de cuanto se recibi cada familia del programa, se utilizaron directamente los gastos por beneficiario de dicho estudio. Para calcular el valor de la transferencia del programa Alimntate Ecuador se dividi el monto total asignado por provincia entre el nmero de beneficiarios (el programa beneficia a nios de 3 a 5 aos, mayores de 65 aos y personas con discapacidad de los dos quintiles inferiores del SELBEN; sin embargo, en el momento en que se aplic la encuesta todava no se incluan a los adultos mayores de 65 aos, esto est reflejado en los clculos de focalizacin). Un resultado interesante es que muchas de las familias que declaran haber recibido beneficios del programa no tienen hijos en el rango de beneficiarios del programa, lo que lleva a pensar que no se est controlando bien el criterio y se da el beneficio a todos los hogares que tienen hijos menores de 6. Haciendo este supuesto se procedi a calcular el monto recibido por hogar del programa. Para realizar el clculo se obtuvo el nmero promedio de beneficiarios por familia de la ECV 2005-6 por provincia y, en base a esta cifra, se calcul el monto del beneficio que corresponde a cada familia utilizando datos administrativos de presupuesto y nmero de beneficiarios. Este ejercicio es necesario dado que el beneficio es constante para todas las familias. Los beneficios del Programa de Alimentacin Escolar se calcularon en base a preguntas de la encuesta que desagregan la informacin por desayuno y almuerzo recibido. El 91 por ciento de los beneficiarios reciben el beneficio todos los das. Para los que reciben el beneficio algunos das de la semana se utiliz 2.5 como nmero de das. Los datos de costo de cada desayuno y almuerzo fueron provistos por el programa. Educacin Para el clculo de montos destinados a educacin se utiliz un enfoque similar al del estudio de Vos (2003). Primero se calcul el promedio de salario mensual que reciben los maestros en cada provincia en base a datos administrativos del Ministerio de Educacin. Para cada provincia se dedujo por separado el salario promedio para educacin preescolar, media y bsica, para reas urbanas y rurales. Utilizando este clculo y el nmero de maestros en cada una de las categoras, se obtuvo el monto total gastado y se dividi entre el nmero de alumnos en cada

195

categora.3 En el caso de las universidades se calcul el presupuesto asignado para cada universidad entre el nmero de alumnos por universidad (incluyendo universidades privadas y pblicas); los datos empleados provienen del portal del Consejo Nacional de Educacin Superior (CONESUP). Utilizando esta informacin se comput el promedio de gasto per cpita por alumno universitario en cada provincia y se asign este monto a los estudiantes en universidades pblicas y privadas. En los casos en los que no se tena el dato para una provincia (8% de los estudiantes) se asign el promedio nacional. En el caso del SECAP el nivel de inversin por estudiante se obtuvo con base en el presupuesto ejecutado del 2006 y el nmero de beneficiarios de ese ao. Salud En el caso de programas de vacunacin y suministro de vitaminas A y hierro para menores de 5 aos se calcula la incidencia directamente en base a las preguntas de la encuesta. Si bien la encuesta no identifica la fuente de las vacunas y vitaminas recibidas, se asume, de acuerdo a entrevistas con especialistas del gobierno, que la totalidad de las vacunas y vitaminas son otorgadas por el sector pblico. A menos que se advierta explcitamente, todos los montos asignados a los beneficios en esta seccin provienen del estudio realizado por el consorcio CARE-Johns Hopkins acerca de costos de servicios de salud (CARE-Johns Hopkins, 2005). En el caso de vitamina A se asume un suministro semestral y en el caso de hierro mensual. En esta seccin existe un problema de comparabilidad en cuanto a los plazos utilizados en las preguntas de la encuesta. En el caso de vacunaciones la pregunta abarca a todos los menores de 5 aos y no un periodo de tiempo especfico, as que este clculo representa a la poblacin de menores de 5 aos en un periodo de 5 aos. En el caso de atencin a salud la encuesta captura diarrea, gripe, tos, tosferina para menores de 5 aos y cualquier enfermedad que haya sido atendida en un establecimiento pblico para el resto de la poblacin; sin embargo, la pregunta para menores de 5 aos se refiere a las dos ltimas semanas y la pregunta para el resto de la poblacin se refiere al ltimo mes. En el caso de diarrea, gripe, tos, tosferina el costo proviene de Vos (2003), actualizado por inflacin. En el caso de hospitales se asign US$79.82 y para los centros y subcentros US$17.54; estos montos solo corresponden a los hogares que no estn cubiertos por otro tipo de seguro (aproximadamente 80% de los hogares). En el caso de maternidad se calcul el gasto de gobierno basado en el nmero de controles de maternidad que la poblacin realiz en el periodo de 12 meses anteriores a la entrevista en establecimientos pblicos y el tipo de parto (sin complicaciones o con complicaciones). La informacin referente a gasto en el parto de la encuesta permiti separar partos normales de aquellos que tuvieron complicaciones o cesreas. Una tabla completa de los montos utilizados en el clculo de costos se encuentra en el apndice. Para el seguro campesino, la incidencia se calcula en base a la informacin de la encuesta. El beneficio del programa se entiende que es el hecho de estar asegurado y no necesariamente el cobro de un beneficio del seguro. Se establece el beneficio del seguro de esta manera debido a que estar asegurado (sin necesariamente cobrar ningn beneficio) tiene un impacto sobre la productividad y el bienestar de la persona, como lo ha definido la teora econmica. El clculo especfico del monto se realiz en base a los gastos realizados por el seguro en el ao 2004, dividido entre el nmero de hogares afiliados de ese ao. Otros subsidios y transferencias Los datos del Bono de Desarrollo Humano provienen de declaraciones en la ECV y los montos utilizados para el subsidio al gas provienen de clculos del SIISE (equivalentes a US$0.65 por kilo de gas consumido por el hogar).

Basado en datos de una muestra de escuelas ecuatorianas se estim que el gasto en salarios de los maestros representa aproximadamente el 97% del presupuesto de las escuelas.

196

El grupo objetivo del Bono de Vivienda familiar son los tres quintiles inferiores del SELBEN, el monto otorgado por el Bono vara de acuerdo a si el uso de los fondos es utilizado para construccin (en el ao de la encuesta este monto era de US$ 1.800) o reparacin de viviendas (en el ao de la encuesta este monto era de US$900). Recientemente los montos fueron duplicados por el gobierno actual, sin embargo, en el estudio nos apegamos a los montos vigentes en el momento en que se aplic la encuesta. Dado que la encuesta captura el monto total utilizado en las mejoras o construccin de la vivienda, es imposible separar el monto correspondiente al Bono de, por ejemplo, recursos propios. La metodologa utilizada fue la de asignar los montos oficiales del programa de acuerdo a si las personas construyeron o hicieron mejoras a sus viviendas y declaran haber recibido ayuda del programa. Adicionalmente, si el monto total de la mejora o construccin es menor al monto oficial del programa se utiliza el monto total declarado, es decir, el mnimo entre el monto del programa y el declarado por el hogar.

2 RESULTADOS DE FOCALIZACIN
Las figuras en el resto de esta seccin muestran un resumen del grado de focalizacin de los programas sociales hacia los pobres. Las figuras con el subndice a presentan datos de incidencia por decil de ingreso. El alto de la banda correspondiente a cada programa representa la incidencia del programa calculada como el porcentaje de hogares que se benefician de dicho programa por cada decil de ingreso o el monto total asignado a dicho programa o servicio. El nmero a la derecha del nombre de cada programa representa el porcentaje de beneficiarios o usuarios que son pobres (un 0.5 implica que la mitad de los hogares beneficiarios el programa estn por debajo de la lnea de pobreza). Las figuras con el subndice b son el equivalente a las figuras a en montos destinados a los diferentes programas representados en millones de US$. Las reas sombreadas en los grficos corresponden al grupo de hogares bajo la lnea de pobreza.4 Si bien los datos de la encuesta no son adecuados para la estimacin de presupuestos o cobertura totales de los programas (ms aun dado que algunos programas crecieron bastante en los ltimos dos aos), se espera que la forma de las reas en los grficos den una idea ms completa acerca de la distribucin de beneficiarios y montos de los componentes del gasto social. Programas de cuidado infantil La Figura 1 presenta la distribucin de beneficiarios de programas de cuidado infantil en cuanto a incidencia y distribucin de montos de los programas. Los programas incluidos en este grupo son los programas de Instituto Nacional de la Niez y la Familia, Operacin de Rescate Infantil y Fondo de Desarrollo Infantil.

Se debe tener en cuenta que si bien el nmero de hogares pobres es igual a 30%, estos hogares representan aproximadamente el 38% de la poblacin. Dadas las caractersticas de los datos y los programas, se escogi al hogar como unidad de anlisis.

197

Figura 1: Distribucin de Beneficios de programas de cuidado infantil segn deciles de ingreso

10

Porcentaje de hogares beneficiarios

9 8 7

(a)

ORI 0.59 FODI 0.59 INNFA 0.53

1 0,9 0,8 0,7

(b)

ORI 0.63 FODI 0.59 INNFA 0.56

Millones US$

6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Pobres

Pobres

Deciles de ingreso

Deciles de ingreso

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

Los programas de cuidado infantil tienen, en general, un buen alcance a los hogares de bajos ingresos, entre 53 (INNFA) y 59 (FODI) por ciento de los beneficiarios de estos programas se encuentran por debajo de la lnea de pobreza y entre 56 (INNFA) y 63 (ORI) por ciento de los presupuestos llegan a estos hogares. Tambin se puede ver en el grafico que existe una concentracin tanto de beneficiarios como de presupuesto en los deciles que estn apenas por encima de la lnea de pobreza, y se nota una pronunciada cada en la incidencia en los deciles ms ricos, lo que indica que los beneficiarios que no son pobres estn de cualquier forma muy cerca a la lnea de pobreza. Sin embargo existe otra tendencia que es llamativa para este tipo de programas y se repite en algunos componentes analizados en este informe. Si se observa con detalle, los hogares en extrema pobreza (10% ms pobre) reciben relativamente menos beneficios que los hogares en pobreza moderada, creando una joroba en la distribucin de beneficios, en lugar de la distribucin ideal que seria sealada por una pendiente negativa a travs de los deciles. El problema se explica en parte si se toma en cuenta el porcentaje de los hogares que tiene hijos en el rango de edad que corresponde a este tipo de programas (0 a 5 aos), la Tabla 2 muestra la distribucin de hogares con hijos de esta edad por quintiles de ingreso.

Tabla 2 Porcentaje de hogares con hijos menores de 6 aos por quintil de ingreso
Quintil Hogares 10% ms pobre 53 2 56 3 53 4 47 5 46 6 40 7 33 8 30 9 23 10% ms rico 18

Fuente: Calculos propios en base a la ECV 2005

Programas de Nutricin En el grupo de programas de nutricin se incluyen el PANN 2000, el Programa de Alimentacin Escolar5 y el Programa Alimntate Ecuador. La Figura 2 muestra las distribuciones de estos programas a travs de deciles de ingreso.

5 Los

programas de este tipo han sido clasificados en el pasado como programas nutricionales o de educacin ya que, en muchos casos, los objetivos de estos programas son incrementar la asistencia escolar y no necesariamente mejorar la nutricin de los nios. En este caso incluimos el programa en el grupo nutricional solamente para mejorar la presentacin y evitar saturar los grficos en el grupo de educacin.

198

Figura 2: Distribucin de Beneficios de programas de nutricin segn deciles de ingreso

80

1,8

(a)
Porcentaje de hogares beneficiarios

PANN2000 0.54

70 60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7

1,6
PAEcuador 0.69

(b)

PANN2000 0.57 PAEcuador 0.69 PAEscolar 0.68

1,4
PAEscolar 0.59

1,2 Millones US$ 1

Pobres

Pobres
0,8 0,6 0,4 0,2 0

10

Deciles de ingreso

5 6 Deciles de ingreso

10

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

Los programas de nutricin tienen en general un alto porcentaje de incidencia en los hogares por debajo de la lnea de pobreza, entre un 54 por ciento (PANN 2000) y un 69 por ciento (Alimntate Ecuador) de los beneficiarios de estos programas estn por debajo de la lnea de pobreza. La distribucin de los montos indica que una proporcin an mayor llega a los hogares pobres. La focalizacin de estos programas es relativamente mejor que los programas revisados de cuidado infantil y, en conjunto, presentan una mejor focalizacin que la mayora de los componentes del gasto social analizados en este documento.

Educacin La Figura 3 muestra la distribucin del gasto en educacin separado por niveles pre escolar, bsico, medio, universitario y la capacitacin del programa SECAP En este grfico se observa mucha mayor heterogeneidad en . cuanto a la distribucin del gasto a travs de los diferentes niveles de educacin. Figura 3: Distribucin de Beneficios de gasto en educacin segn deciles de ingreso

100

Porcentaje de hogares beneficiarios

90 80 70

(a)

Ed. Universitaria 0.08 SECAP 0.09 Ed. Media 0.31 Ed. Preescolar 0.5 Ed. Basica 0.45
Millones US$

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

(b)

Ed. Universitaria 0.08 SECAP 0.09 Ed. Media 0.36 Ed. Basica 0.54 Ed. Preescolar 0.55

60 50 40 30 20 10 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Pobres

Pobres

10

Deciles de ingreso

Deciles de ingreso

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

199

La Figura 3 muestra claramente que la educacin universitaria es la menos pro- pobre entre los grupos analizados. Especficamente, solo un 8 por ciento del gasto en educacin terciaria llega a hogares por debajo de la lnea de pobreza. La incidencia se comporta de una manera similar, en este caso un 8 por ciento de los beneficiarios del gasto en educacin terciaria son pobres. El siguiente programa en trminos de poco alcance a los pobres es el SECAP (9% de beneficiarios pobres y de gasto del programa dirigido a pobres), sin embargo, como se puede observar en el grfico, el SECAP casi desaparece cuando se lo compara con los gastos en educacin primaria, secundaria o terciaria. Mejor alcance a la poblacin pobre tiene el gasto en educacin media (36% del gasto y 31% de beneficiarios pobres) ligeramente por encima de la proporcin de pobres en el pas. Los gastos en educacin bsica y pre-escolar son claramente pro pobres ya que un porcentaje importante (54 y 55 por ciento respectivamente) llega a los pobres, asimismo, entre 45 y 50 % de hogares por debajo de la lnea de pobreza se benefician de este gasto. En estos programas tambin se nota una ligera reduccin de los hogares beneficiarios del decil ms pobre aun en los componentes ms pro pobres del gasto en educacin. Salud La Figura 4 muestra la distribucin de beneficios de los componentes del gasto en salud. Se incluyen los programas de vacunacin, el suministro de vitaminas A y hierro a los nios menores de 6 anos, atencin de maternidad (incluyendo controles y gastos adicionales para los partos que tuvieron complicaciones o que fueron por cesrea) y la atencin en hospitales, centros y subcentros del Ministerio de Salud Publica para la poblacin que no est cubierta por ningn tipo de seguro (aproximadamente 80% de los hogares). Figura 4: Distribucin de Beneficios de gasto en salud segn deciles de ingreso

120

14

Porcentaje de hogares beneficiarios

(a)
100 80

Vacunas 0.41 Atencion salud 0.4 Vitaminas 0.45 Maternidad 0.43

(b)
12 10

Atencion salud 0.41 Maternidad 0.44 Vitaminas 0.46

Millones US$

60

Pobres

Pobres
6 4 2 0

40

20

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

10

Deciles de ingreso

Deciles de ingreso

Nota: En el caso de salud existen problemas en cuanto a la comparabilidad de los montos absolutos. Si bien los datos de focalizacin y distribucin son comparables, los datos para embarazos y vitaminas corresponden a los ltimos 12 meses, los de vacunacin corresponden a todos los nios menores de cinco aos sin restriccin temporal y los datos de atencin de salud corresponden a las ltimas dos semanas para menores de 5 anos y ltimo mes para el resto de la poblacin. Por la misma razn no se incluyeron los gastos en vacunacin en el grfico correspondiente a montos. Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursos del programa que llegan a hogares pobres, respectivamente.

En el rea de salud, las cuatro categoras analizadas en este estudio parecen llegar a los hogares pobres. Todos los programas estn alrededor del 43 por ciento tanto en porcentaje de beneficiarios que son pobres como en cuanto a la proporcin de gastos que llegan a los ms pobres. En cuanto a incidencia y montos, los gastos en maternidad y en los suplementos de vitaminas son los que tienen mayor incidencia en los hogares pobres (43 y 45% para incidencia y 44 y 46% para montos respectivamente). En cuanto a montos agregados, la atencin en hospitales, centros y subcentros de salud a hogares que no tienen ningn tipo de seguro (aproximadamente un 80% de la poblacin) es el componente de mayor magnitud, lo que sugiere que este componente debera tener un importante impacto en la distribucin del ingreso, aun antes de considerar el efecto de estos beneficios en la productividad y prevencin de choques negativos

200

de salud de los hogares. Nuevamente se nota en la incidencia para el decil ms pobre y, en cuanto a montos, para los dos deciles ms pobres una disminucin en comparacin con los resultados con los deciles superiores, lo que se ve en la pendiente positiva a la izquierda de la grafica. Parte de las causas de este problema es que los hogares ms pobres tienden a atenderse preferentemente en los centros y subcentros a los que se les asign un menor monto por atencin. Otros subsidios y transferencias En esta seccin se analizan cuatro programas que no entran en las categoras anteriores. El Bono de Desarrollo Humano, el subsidio al gas, el Bono de Vivienda y el Seguro Campesino. Es interesante ver el BDH y el subsidio al gas en el mismo cuadro ya que son programas que representan componentes importantes del presupuesto. Figura 5: Distribucin de Beneficios de BDH, Bono de vivienda, subsidio al gas y Seguro Campesino segn deciles de ingreso

160

(a)
Porcentaje de hogares beneficiarios

140 120

Bono de vivienda 0.26 Gas 0.28 BDH 0.59 Seg. Campesino 0.6

(b)
7 6
Millones US$

Gas 0.24 Bono de vivienda 0.28 BDH 0.59 Seg. Campesino 0.68

100 80 60 40 20 0 1 2 3 4 5 6 Deciles de ingreso 7 8 9 10

5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 Deciles de ingreso 7 8 9 10

Pobres

Pobres

Nota: Las cifras a la derecha del nombre del programa representan el porcentaje de beneficiarios del programa que son pobres y el porcentaje de recursos del programa que llegan a hogares pobres respectivamente.

En este grupo, el subsidio al Gas es el que tiene menor alcance a hogares pobres (28%). La figura muestra claramente que tanto en cuanto a incidencia como en cuanto a montos, el BDH y el Seguro Campesino estn concentrados en los hogares de bajos ingresos. Tambin se observa la importancia del subsidio al gas comparado con el BDH (medida por el rea correspondiente a cada programa en cada grfico), el que es uno de los programas sociales ms grandes no solo del pas sino de la regin. De hecho se puede ver en las figuras que, si bien la incidencia del subsidio al gas es mayor en los deciles ms ricos, la diferencia es aun ms dramtica cuando se consideran montos absolutos (obsrvese el marcado incremento para el decil ms rico). Los beneficiarios del Bono de vivienda estn concentrados en los deciles 5 y 6, lo que si bien representa un bajo porcentaje de hogares pobres, est dentro de la poblacin objetivo del programa (a estudiarse en la siguiente seccin).

201

3 EFECTOS EN LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO

En esta seccin se compara el aporte de cada uno de los componentes del gasto social en la desigualdad de los ingresos. El ingreso base que se utiliza para esta seccin no incluye ninguna transferencia del estado. A este ingreso base se le aade el monto de cada programa y se calcula el nuevo Gini. Efectos sobre el Gini En la Tabla 3 se presenta un resumen de la incidencia de los programas en los hogares pobres e indigentes de acuerdo al porcentaje de hogares que reciben o hacen uso de un servicio as como de acuerdo al monto que dichos hogares reciben. La ltima columna de esta tabla muestra el efecto porcentual de los programas en el coeficiente de Gini.6 El efecto que un programa tiene en la distribucin del ingreso depende del tamao del programa y de lo bien focalizado que este. Por ejemplo, un programa que distribuya el mismo monto a todos los hogares podr tener un efecto importante en disminuir la desigualdad de la poblacin, sin embargo, este efecto se debe solamente a la magnitud del programa. Asimismo un programa que este bien focalizado pero que sea muy pequeo tendr un efecto pequeo sobre la distribucin del ingreso.

Tabla 3 Incidencia de los programas en la pobreza y efectos sobre la distribucion del ingreso

Porcentaje Pobres Indigentes

PAEcuador Seg. Campesino PAEscolar ORI FODI BDH PANN 2000 INNFA Ed. Preescolar Vitaminas Ed. Basica Maternidad Vacunas Atencin de salud Ed. Media Remesas Gas Bono de vivienda SECAP Ed. Universitaria 69 60 59 59 59 59 54 53 50 45 45 43 41 40 31 28 28 26 9 8 25 22 21 18 22 20 18 13 15 16 14 13 12 11 8 7 7 11 2 1

Monto Pobres Indigentes

69 68 68 63 59 59 57 56 55 46 54 44 42 41 36 11 24 28 9 8 25 27 26 20 19 20 18 13 18 16 18 13 13 11 11 2 6 14 2 2

Efecto sobre el Gini

-0.03 -0.32 -0.35 -0.15 -0.05 -1.03 -0.18 -0.02 -0.33 -0.04 -3.20 -0.09 -0.71 -2.57 -1.16 -0.21 -1.08 -0.03 -0.00 -0.05

Es decir donde Ginii representa el Gini correspondiente al ingreso per capita de los hogares ms el monto correspondiente al componente i del gasto del gobierno y Gini0 representa el Gini sin ningn tipo de transferencia.

202

En cuanto a la incidencia de los programas en los hogares pobres, la tabla confirma lo que se discuti en la anterior seccin, que los programas de nutricin, el Seguro Campesino, los componentes de atencin infantil y el BDH son los programas mejor focalizados. Los componentes de salud y educacin, estn situados en la mitad de la distribucin. Finalmente el gasto que tiene menor alcance a los hogares pobres es el gasto en educacin tcnica y universitaria, el Bono de vivienda familiar y el subsidio al gas. En esta tabla se incluye el efecto de las remesas recibidas por los hogares como referencia, estando entre los menos focalizados. En cuanto al efecto de los programas en la distribucin del ingreso, la educacin bsica es el gasto que tiene el mayor efecto en disminuir la desigualdad, seguido de los gastos en salud, educacin media, el subsidio al gas y el BDH. Es interesante destacar que a pesar de que el monto destinado al subsidio al gas es varias veces mayor que el del BDH los efectos en la disminucin de la desigualdad son similares. En el caso de las remesas se puede ver que tambin tienen un efecto negativo (disminuye la desigualdad), pero pequeo en la disminucin del coeficiente de Gini. La Tabla 4 muestra los resultados del ejercicio de descomponer los efectos en la distribucin del ingreso en un componente de tamao y un componente de redistribucin. los programas estn ordenados de acuerdo al tamao del aporte del componente redistribucin de ms pequeo a grande. En este caso, la lnea de base con la que se compara el esfuerzo de focalizacin es una distribucin en la que no se distingue a los hogares de acuerdo a ingreso o ciclo de vida, entonces es el escenario en el que el gobierno divide el presupuesto del programa por el nmero de hogares en Ecuador y distribuye este monto a todos los hogares.

Tabla 4 Comparacin del efecto tamao y el efecto redistribucin de los componentes del gasto social en Ecuador.

Efecto porcentual en el Gini

Educacin Universitaria SECAP Gas Educacin Media Bono de vivienda familiar Vacunas Atencin de salud Maternidad y parto Vitaminas Educacin Bsica Educacin Preescolar Operacin de Rescate Infantil Instituto Nacional de la Niez y la Familia PANN 2000 Programa de Alimentacin Escolar Programa Nuestros Nios Programa Alimntate Ecuador Seguro Campesino Bono de Desarrollo Humano -0.05 0.001 -1.08 -1.16 -0.03 -0.71 -2.57 -0.09 -0.04 -3.20 -0.33 -0.15 -0.02 -0.18 -0.35 -0.05 -0.03 -0.32 -1.03

Componente de tamao
38.28 11.75 1.34 1.10 1.07 0.93 0.92 0.90 0.85 0.80 0.78 0.77 0.74 0.72 0.71 0.70 0.65 0.64 0.63

Componente de redistribucin
-37.28 -10.75 -0.34 -0.10 -0.07 0.07 0.08 0.10 0.15 0.20 0.22 0.23 0.26 0.28 0.29 0.30 0.35 0.36 0.37

Fuente: Clculos basados en la ECV 2005/6

203

Los resultados de este ejercicio son interesantes ya que ayudan a tener una medida del esfuerzo de focalizacin realizado. Por ejemplo, el subsidio al gas tiene un efecto importante sobre la disminucin de la desigualdad, sin embargo, este efecto seria 1.34 veces mayor si se distribuyera un monto uniforme a todos los hogares ecuatorianos. Por otra parte, el BDH tiene un efecto similar al del subsidio al gas en la distribucin del ingreso y podemos ver que el efecto llegara solamente al 63% de su tamao total si estuviera distribuido entre toda la poblacin en montos iguales. Los programas universales, como el seguro materno y los programas de vacunacin, tienen un efecto tamao cercano a uno, lo que implica que los beneficios estn distribuidos en toda la poblacin. La interpretacin del coeficiente de educacin universitaria es similar, especficamente que el efecto sobre el Gini seria 38 veces mayor al prevalente si se distribuyera el presupuesto entre todos los hogares. Vale la pena repetir que el presente es un ejercicio contable de la distribucin del gasto social y no incorpora los retornos a las inversiones en capital humano o el efecto que estos puedan tener en el crecimiento. Tampoco se incorporan cambios en comportamiento relacionados con programas sociales, por ejemplo, cambios en la oferta laboral de los hogares. Este tema se tocar en otros captulos del presente estudio de pobreza. Evolucin de la focalizacin en el Ecuador En esta seccin se hace una comparacin de algunos de los indicadores de focalizacin con aquellos publicados en Vos (2003). La comparacin se realiza para un subconjunto de los componentes del gasto social ya que se trat de contrastar los componentes que utilizan metodologas similares. De esta forma se busca evitar confundir cambios en el tiempo con cambios en la metodologa utilizada en los clculos. An as se debe tener en cuenta que pueden existir variaciones metodolgicas que influyan en las comparaciones intertemporales de este tipo (ya sea en la forma en que se calculan los datos administrativos primarios, o los montos unitarios calculados en el presente estudio). Dada esta salvedad se presenta una comparacin de seis componentes del gasto social en curvas de concentracin para los aos 1999 y 2005/6. La distribucin del gasto ms reciente se muestra en la curva de color rojo y la del 99 en la curva de color azul. Los grficos muestran una aparente mejora en la distribucin de los beneficios de todos los componentes analizados. Las curvas de concentracin convexas al eje horizontal corresponden a la educacin universitaria y el subsidio al gas, ambos regresivos en comparacin con la equidistribucin. Sin embargo incluso en estos programas se ve una mejora en la distribucin hacia los hogares con menores ingresos. Las curvas cncavas al eje horizontal son aquellas que benefician en mayor proporcin a los hogares de menores ingresos, en todos estos casos tambin se observa una mejora en la distribucin de beneficios. Se debe notar que las mejoras no necesariamente son consecuencia de una poltica especfica y simplemente pueden reflejar el efecto de la recuperacin de la crisis que permite a hogares de menores ingresos matricularse en universidades, hacer mayor uso de gas para cocinar. Por otro lado, existen mejoras bien documentadas en la focalizacin del Bono Solidario al transformarse este en el Bono de Desarrollo Humano.

204

Figura 6: Evolucin de la focalizacin en el Ecuador (1999-2005/6)

100 80 60 40 20 0 0

Ed. Universitaria

100 80 60
Vos 99 ECV05/06

Seguro Campesino

40 20 0

Vos 99 ECV05/06

Bono Solidario (BDH)

100 80 60
Vos 99

ORI
100 80 60
Vos 99 ECV05/06

40 20 0 0 1 2 3 4

40 20 0

ECV05/06

100 80 60 40 20 0 0 1

INNFA

100 80 60
Vos 99 ECV05/06

GAS

40 20 0

Vos 99 ECV05/06

205

FOCALIZACIN DE PROGRAMAS CON CRITERIOS ESPECFICOS DE FOCALIZACIN

En este documento estudiamos cinco programas sociales de acuerdo a sus criterios de focalizacin especficos: el Bono de Desarrollo Humano que beneficia a los dos quintiles ms pobres de SELBEN con hijos menores de 17 aos y a mayores de 65 aos. El programa Alimntate Ecuador que esta focalizado a los dos quintiles ms pobres de SELBEN, el Bono de Vivienda Familiar que esta focalizado para los tres quintiles inferiores de SELBEN, el programa FODI que esta focalizado a las familias en los dos quintiles ms pobres de SELBEN y con nios de 0 a 5 aos y, finalmente, los programas del PANN 2000 que estn focalizados a las mujeres embarazadas as como a hogares con nios menores de 4 aos en los dos quintiles menores del SELBEN. La Tabla 5 muestra la distribucin de la poblacin de acuerdo a su estatus de elegibilidad para los programas y un resumen de los resultados de focalizacin de los mismos.

Tabla 5 Distribucin de hogares en Ecuador de acuerdo a su elegibilidad a los diferentes programas

No elegible no recibe Elegible, recibe No elegible recibe Exclusin Error de inclusin Porcentaje del error de inclusin correspondiente a niveles altos del SELBEN

Bono de Vivienda 39.9 0.2 0.1 59.9 37.4

FODI 59.8 0.5 0.2 39.5 29.8

PAE 83.2 1.3 0.7 14.8 35.9 67

PANN2000 79.1 7.7 4.9 8.3 38.8 96

BDH 55.6 19.2 8.5 16.7 30.5 91

Como se puede ver, el error de focalizacin de los cinco programas analizados varan entre 30 por ciento (FODI) y 39 por ciento (PANN 2000) de los beneficiarios. Para el caso del BDH el error de focalizacin es pequeo si se lo compara con datos similares de otros pases. Estudios recientes (Regalia & Robles, 2007) encuentran un error de alrededor de 40% en Oportunidades en Mxico, sin embargo, no deja de ser preocupante el hecho de que este nmero representa la mitad de los hogares que a pesar de ser elegibles no reciben beneficios del programa (8.5% de los hogares reciben el programa sin ser elegibles y 16.7% no lo reciben a pesar de ser elegibles). Tambin es preocupante que el PANN2000 tenga un error de inclusin de casi 39% dado que el programa beneficia a un grupo importante de la poblacin. La desagregacin ms detallada de los hogares que reciben beneficios de los hogares y no son elegibles en los casos del Programa Alimntate Ecuador y el BDH muestra que si bien el Programa Alimntate Ecuador tiene un alto error de inclusin, casi un tercio de los beneficiarios que no califican para la ayuda son padres de nios que todava no tienen la edad necesaria para recibir el beneficio, si contamos solamente hogares no pobres que reciben el beneficio, el resultado de focalizacin acaba siendo menor al del BDH (24% y 28% respectivamente). Una comparacin adicional se puede hacer utilizando datos de estudios similares acerca de programas de transferencias condicionadas. En este caso utilizamos datos de un estudio regional reciente (Lindert, Skoufias, & Shapiro, 2006) para comparar la distribucin de los beneficios del Bono con tres programas de este tipo, el PETI en Brasil, Chile Solidario y Oportunidades en Mxico (datos anteriores a la expansin urbana del programa). La Tabla 6 muestra en las dos primeras columnas el porcentaje de hogares del quintil inferior y del quintil ms rico de la

206

distribucin que reciben beneficios del BDH y de los otros programas, las columnas de la derecha muestran el porcentaje de recursos del programa que son destinados a dichos grupos.

Tabla 6 Cobertura y distribucin de beneficios de programas de transferencias condicionadas (porcentajes)

Q1 PETI Chile Solidario Oportunidades BDH 2 3 32 44

Cobertura Q5 0 0 2 6

Ingreso Q1 66 56 35 31 Q5 0 2 4 4

Fuente: Lindert, Skoufias & Shapiro, 2006 y ECV2005/6

Lo que muestran los datos es que si bien el programa tiene una alta cobertura en trminos de porcentaje de hogares del quintil inferior, el porcentaje de recursos que son destinados a este quintil es relativamente bajo comparado con los otros programas. Esto indica que el BDH alcanza a un nmero importante de hogares pobres, sin embargo existe campo para canalizar los recursos del programa a hogares que ms lo necesitan.

207

5 CONCLUSIONES
Los programas sociales en Ecuador en general parecen estar bien focalizados hacia los hogares pobres y tienen un desempeo comparable o mejor al de otros pases en la regin. Sin embargo, del anlisis resaltan algunos problemas que podran solucionarse. El primero es que a pesar de que en promedio los programas llegan a los pobres, existe una exclusin de los hogares del decil ms pobre en algunos programas, reflejada por la pendiente positiva en el tramo izquierdo de los grficos analizados en la seccin de resultados. Si bien esta tendencia puede deberse a efectos que estn fuera del control de los programas (ciclo de vida por ejemplo), no deja de ser preocupante que beneficios sociales diseados para los ms pobres, dejen de lado a este grupo de la poblacin objetivo. Esta tendencia tambin es un llamado a realizar mayores esfuerzos en llegar a la poblacin ms pobre del Ecuador con programas sociales y estrategias de superacin de la pobreza. Un segundo problema es que si bien los programas llegan a hogares pobres, existen pocos programas que tengan una definicin clara de sus poblaciones objetivo y que hagan uso de instrumentos de focalizacin existentes. En conjunto, los programas de nutricin, los de atencin infantil y el BDH llegan a un alto porcentaje de hogares pobres. Los servicios como salud y educacin bsica tienen tambin un buen desempeo a pesar de que el porcentaje de beneficiarios pobres es menor que en el primer grupo de programas. Finalmente los gastos en educacin tcnica y universitaria y el subsidio al gas son los que tienen peor desempeo en alcanzar a los hogares pobres. Si bien el subsidio al gas tiene un efecto de reducir la desigualdad del ingreso, un resultado interesante es que incluso una distribucin no focalizada de este subsidio tendra un impacto mayor en la reduccin de la desigualdad del ingreso. Por otro lado el esfuerzo de focalizacin del BDH parece ser el ms importante de los programas analizados. A lo largo del tiempo se ve una mejora en la distribucin del gasto social. Esta tendencia puede observarse en las curvas de concentracin de la encuesta del 2005/6 que siempre estn por encima de aquellas calculadas con la encuesta del 99. Si bien la comparacin no est libre de potenciales diferencias metodolgicas, es de esperar que al salir de la crisis algunos hogares pobres se beneficien de manera ms directa de algunos subsidios como el subsidio al gas y el gasto en educacin, al ser ms factible el uso de gas para cocinar y la matriculacin de miembros del hogar que no necesitan permanecer en el mercado laboral. Asimismo, se evidencia que se realizaron esfuerzos en mejorar la focalizacin de programas como el Bono de Desarrollo Humano que parecen haber sido efectivos. Comparando los programas con criterios especficos de focalizacin se ve que el BDH de nuevo tiene un mejor desempeo que el resto de los programas, sin embargo, si solo tomamos en cuenta el error de inclusin correspondiente a hogares con niveles altos de SELBEN, el error del Programa Alimntate Ecuador disminuye en un tercio convirtindose en el programa con el menor error. Una comparacin con programas similares en otros pases tambin muestra que si bien el BDH llega a un porcentaje importante de pobres, el porcentaje del presupuesto destinado al quintil inferior de hogares es menor que en todos los casos comparados. Esto llama a atencin y resalta que existe campo para mejoras en la focalizacin del programa y podra incrementarse el beneficio recibido por los hogares en pobreza extrema. Entre los programas con niveles ms bajos de focalizacin, la educacin universitaria es un componente del gasto que comnmente presenta este tipo de comportamiento en la regin y ha sido bien documentado. Un componente del gasto que es particular al pas y tiene mucho campo para mejorar es el subsidio al gas, como se vio en el estudio este componente tendra un efecto mayor aun si no fuera focalizado en absoluto, lo que llama a reflexionar acerca de si el subsidio esta cumpliendo con su objetivo inicial. Finalmente existe la necesidad (y esto es algo que va ganando importancia en varios pases de la regin) de pensar en mejorar la recoleccin y diseminacin de informacin acerca de los programas sociales del gobierno

208

y la calidad con la que estos se ofrecen. Esto implica pensar en estrategias para controlar la calidad de la educacin, servicios de salud y otros programas sociales. Adicionalmente, implica la implementacin de un sistema de monitoreo y evaluacin (tema especifico de un captulo de este volumen) de calidad y capaz no solo de generar conocimiento sino de informar las decisiones de poltica a travs de mecanismos de diseminacin de resultados y coordinacin con organizaciones de la sociedad civil.

209

APNDICE
Tabla A1 Montos unitarios utilizados en el estudio
Programa ORI FODI INNFA Mi papilla Mi bebida Programa Alimntate Ecuador Vacuna tuberculosis Vacuna pentavalente Vacuna Polio Suplemento vitamina A Suplemento hierro Atencin en hospitales Atencin en centros y subcentros de salud Seguro campesino Control de maternidad Parto sin complicacin Parto con complicacin o cesrea SECAP Desayuno escolar Almuerzo escolar Gas Subsidio (US$) 1.78 2.3 0.38 3.5 5.16 5.81 0.17 3.96 0.45 1.64 1.5 79.82 17.54 5.05 4.3 85.09 146.73 6.6 0.14 0.16 0.649 Unidad Costo diario Costo diario Costo diario Subsidio mensual Subsidio mensual Subsidio mensual Costo por vacuna Costo por vacuna Costo por vacuna Costo por suplemento semestral Costo por suplemento mensual Costo por atencin Costo por atencin Costo mensual por hogar Costo por control Atencin de parto Atencin de parto Costo mensual por beneficiario Costo por desayuno Costo por almuerzo Subsidio por kilo de gas

Fuentes: Ver Tabla 1

210

Subsidio mensual por estudiante por nivel y rea geogrfica (US$)

Urbano Bsica 20 30 19 24 25 21 23 27 17 20 33 20 23 23 22 11 32 19 15 23 26 Rural Bsica 21 32 24 29 29 22 27 18 12 23 35 19 22 25 27 16 30 18 16 26 27 Universitaria Publica Privada 52 201 7

Provincia Azuay Bolvar Caar Carchi Chimborazo Cotopaxi El Oro Esmeraldas Galpagos Guayas Imbabura Loja Los Ros Manab Morona Santiago Napo Orellana Pastaza Pichincha Sucumbios Tungurahua Zamora Chinchipe

Preescolar 18 27 17 25 33 17 18 22 23 20 31 17 31 22 22 18 28 26 15 19 19

Media 33 43 39 35 44 34 41 45 30 36 48 32 49 77 46 25 37 38 27 36 51

Preescolar 20 26 23 32 44 22 22 21 18 20 28 21 34 26 31 20 25 22 16 23 28

Media 38 66 68 66 55 46 68 49 31 47 57 48 55 91 53 50 48 40 44 42 70

77 150 64 149 79 97 90 109 211 6 14 13

252 71

211

212

Porcentaje de hogares que reciben el beneficio por deciles de ingreso

INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Decil de Ingreso

Bono de vivienda

ORI

FODI

0.3 2.4 2.8 1.6 1.5 1.5 0.8 0.7 0.0 0.1 0.9 0.1 15.2 3.7 4.5 0.6 0.9 7.1 4.9 2.6 0.1 18.3 6.2 10.1 1.3 1.6 14.6 10.4 23.7 24.4 5.2 0.6 26.5 7.3 17.1 2.3 2.3 22.0 14.6 18.7 8.3 0.6 27.8 8.3 21.6 3.5 3.3 29.1 15.2 16.2 11.7 1.4 34.0 10.2 27.7 5.1 4.4 37.1 18.0 10.8 1.1 1.2 2.0 2.2 1.5 13.9 1.4 39.0 13.4 31.3 5.7 4.8 43.1 17.3 7.8 0.9 16.1 2.1 40.5 11.1 36.5 6.4 6.5 51.1 18.0 6.9 0.3 22.3 14.9 12.7 8.6 4.8 3.4 1.0 19.3 3.9 46.0 14.0 36.5 9.3 8.0 55.4 17.9 3.9 0.4 27.2 23.3 4.8 47.5 17.1 33.5 13.6 8.8 57.4 14.1 3.4 0.3 32.9 51.3 49.7 39.0 31.4 19.8 13.2 7.2 2.6 1.1

2.7

1.9

1.9

24.9

5.2

46.2

18.2

30.7

15.0

7.6

57.2

13.2

1.8

0.2

38.4

61.5

10.0 10.6 10.5 9.3 8.9 7.7 6.4 4.6 2.4 1.3

66.7 80.5 87.5 90.7 89.8 90.7 88.6 86.7 85.6 84.2

0.1

3.9

1.1

0.3

1.8

1.5

0.4

1.9

1.4

0.7

1.2

0.6

0.3

1.4

0.4

0.3

0.7

0.5

0.0

0.5

0.1

0.0

0.2

0.2

10

0.2

0.0

0.0

Porcentaje del monto total que recibe cada decil de ingreso

FODI INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Decil de ingreso

Bono de vivienda

ORI

1 13.9 21.4 19.7 6.6 7.1 3.9 0.4 2.8 0.2 0.7 0.5 0.3 0.1 2.0 0.7 5.4 4.2 4.4 3.5 3.1 7.3 3.9 6.2 2.8 8.3 10.5 8.6 7.0 9.5 9.6 6.9 6.8 5.5 3.4 13.8 10.3 6.7 11.4 11.3 10.2 12.2 10.4 11.5 10.0 15.5 13.2 10.3 7.8 6.3 4.1 1.7 24.9 15.8 19.1 13.0 12.0 15.2 18.6 20.2 23.9 15.0 17.2 14.3

14.3

20.5

24.1

13.0

20.6

26.0

14.4

17.2

11.6

29.4 24.0 14.3 10.6 8.0 6.5 3.4 2.2 1.2 0.4

18.7 20.5 16.1 12.7 9.7 8.0 6.0 4.0 2.8 1.5

19.9 18.0 16.0 13.2 10.2 8.1 6.2 4.3 2.7 1.3

12.0 11.2 13.0 12.9 11.3 11.8 9.8 8.7 6.2 3.1

1.7 2.4 4.2 8.4 8.2 9.7 14.9 18.0 17.1 15.3

1.8 3.0 4.0 2.7 10.3 10.3 12.6 19.7 21.1 14.4

28.2 23.6 15.7 11.9 7.1 5.9 3.9 2.0 1.4 0.3

22.0 18.6 18.0 14.2 11.4 7.2 4.7 2.6 0.9 0.4

13.5 15.7 14.9 12.0 12.7 9.6 9.1 7.0 3.6 1.9

6.7 8.5 9.3 10.1 10.3 10.8 10.2 10.3 10.2 13.6

1.7

32.3

11.9

10.1

9.8

12.3

26.0

8.4

15.5

7.0

12.5

4.2

0.2

3.5

2.8

1.6

10

5.2

0.0

Porcentaje de hogares que reciben el beneficio por deciles de consumo

INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Decil de Consumo

Bono de vivienda

ORI

PNN

0.3 3.2 2.1 2.0 1.5 1.5 0.7 0.4 0.1 0.0 0.4 0.0 11.6 2.9 4.1 0.8 0.3 4.2 4.8 3.3 0.6 20.1 5.0 13.0 2.0 1.0 15.4 11.1 3.6 0.2 22.9 7.9 15.7 3.2 1.6 22.1 16.4 18.1 24.8 26.6 7.3 0.6 25.6 7.5 21.9 4.6 3.5 31.3 15.3 17.2 10.6 0.9 33.8 11.6 27.6 4.5 4.0 33.0 16.7 9.8 0.7 1.5 1.7 2.4 1.8 12.7 1.7 36.6 9.8 31.2 5.9 6.1 43.9 17.3 8.2 0.7 15.8 2.4 38.0 12.2 30.9 8.2 4.6 47.3 17.4 6.4 0.5 20.3 2.8 47.3 14.3 35.2 8.9 7.6 53.9 16.3 3.4 0.8 25.3 19.6 15.3 10.8 7.5 5.0 2.8 0.9 22.1 4.4 48.7 16.3 36.8 10.3 8.1 60.1 16.6 2.2 0.1 32.5

5.2

1.8

2.1

31.4

6.8

59.6

23.0

35.3

14.6

12.0

66.5

12.9

1.3

0.0

48.0

63.9 57.8 46.8 39.9 28.7 20.0 12.7 6.3 2.0 0.7

14.5 11.9 11.4 7.7 7.7 6.5 6.3 2.8 2.9 0.6

65.7 83.1 87.1 88.8 89.0 89.5 89.7 89.7 89.4 86.2

0.5

2.9

1.4

0.1

1.8

1.6

0.7

1.1

1.1

0.3

1.7

0.8

0.5

1.2

0.4

0.1

0.4

0.3

0.0

0.2

0.3

0.0

0.1

0.0

10

0.0

0.0

0.0

Porcentaje del monto total que recibe cada decil de consumo

PNN INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Decil de Consumo

Bono de vivienda

ORI

1 18.8 18.1 14.1 9.3 2.8 3.1 2.8 0.0 0.0 0.1 0.3 0.0 1.4 2.3 2.8 2.6 2.5 0.9 6.0 5.7 3.1 4.5 5.2 3.1 7.1 9.6 7.3 4.5 9.1 13.7 9.7 8.3 10.1 8.9 10.6 6.3 6.6 4.3 2.4 10.5 11.5 11.5 11.4 10.7 13.7 15.5 14.0 12.9 13.3 13.4 12.3 12.2 11.1 8.6 5.6 4.9 1.5 26.3 18.0 21.4 14.3 15.2 16.7

13.2

45.2

31.0

17.7

27.8

33.5

20.2

21.8

13.7

32.7 18.5 15.0 11.0 8.0 4.9 4.8 2.9 1.6 0.5

30.7 16.9 14.1 8.6 11.5 7.2 6.4 2.6 1.6 0.4

25.2 18.1 14.1 11.4 10.1 7.1 6.1 4.2 2.8 0.8

12.3 12.5 11.5 12.2 11.6 10.5 9.6 10.2 6.9 2.8

1.0 2.9 3.9 7.3 7.9 10.7 15.4 16.3 20.8 13.7

0.4 0.8 7.3 5.2 6.5 7.4 14.6 17.0 23.5 17.2

38.0 20.7 13.5 9.6 7.0 4.6 3.3 2.0 1.2 0.2

23.0 20.9 16.9 14.3 10.2 7.1 4.5 2.3 0.7 0.2

21.1 16.7 14.9 11.2 10.9 8.9 6.8 4.3 4.3 0.9

6.6 8.6 9.4 10.0 9.7 10.1 10.2 10.4 11.2 13.7

22.3

16.7

5.3

10.9

19.1

5.0

12.1

10.3

21.0

7.4

4.1

2.4

0.0

1.4

0.3

0.6

10

2.6

0.0

213

214

Porcentaje de hogares que reciben el beneficio por deciles de SELBEN

INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Deciles de SELBEN

Bono de vivienda

ORI

PNN

1 2.4 2.1 1.8 2.2 1.1 1.2 0.7 0.1 0.0 1.4 0.0 8.6 1.9 8.4 1.4 0.1 7.5 11.3 4.4 0.5 25.5 7.6 12.0 3.0 1.8 14.1 14.1 24.5 36.0 6.7 0.9 29.2 8.4 18.3 3.1 3.0 24.0 16.0 19.3 8.0 0.7 33.9 9.6 24.9 4.7 3.7 29.5 16.6 12.6 12.6 1.1 33.3 11.1 27.6 5.2 4.7 34.4 15.9 8.8 1.1 1.0 1.7 2.0 1.9 13.9 1.5 36.7 10.5 30.8 6.3 6.8 41.7 17.9 7.5 1.1 14.3 1.5 37.1 12.0 28.8 7.7 5.7 47.2 15.9 4.6 0.8 19.5 12.9 10.3 7.4 5.5 2.5 1.1 15.4 2.4 36.8 13.2 30.4 8.9 5.3 47.9 13.1 2.1 0.4 23.7 20.2 3.8 43.0 14.2 35.1 10.9 7.7 54.3 10.2 1.2 0.0 31.0 53.8 43.3 38.3 29.5 21.0 13.2 8.6 3.1 1.4

0.5

4.3

1.7

1.8

29.3

7.9

56.7

20.9

33.4

11.5

9.6

73.6

12.4

1.0

0.0

52.3

64.5

12.8 9.6 9.0 6.6 8.8 8.6 5.3 5.2 3.7 2.0

68.3 77.6 79.6 84.0 89.8 89.5 90.7 91.1 90.4 90.3

0.3

2.4

1.1

0.3

1.7

1.3

0.2

1.8

1.2

0.1

1.7

0.9

0.1

0.7

0.5

0.5

1.1

0.4

0.3

0.5

0.3

0.1

0.2

0.1

10

0.0

0.0

0.0

Porcentaje del monto total que recibe cada decil de SELBEN

PNN INNFA PANN2000 PAEcuador Vacunas Vitaminas Atencin salud Seg. Campesino Ed. Preescolar Ed. Bsica Ed. Media Ed. Universitaria SECAP PAEscolar BDH Maternidad Gas

Deciles de SELBEN

Bono de vivienda

ORI

1 18.1 15.6 11.7 9.3 8.6 3.0 2.7 0.7 0.0 0.0 1.0 0.2 0.9 3.1 2.3 7.4 2.3 5.0 4.5 4.2 8.7 9.1 5.6 3.2 9.1 8.0 7.0 6.8 1.5 7.9 9.7 5.6 9.9 11.0 14.6 10.5 7.2 10.4 9.4 12.9 11.0 7.5 10.6 10.9 12.3 13.0 9.8 9.7 7.2 4.2 3.6 16.7 12.4 11.8 11.2 11.5 11.7 17.5 16.0 19.0 12.8 12.8 14.7

26.2

37.3

30.4

15.4

26.0

38.8

17.6

21.1

13.8

26.7 19.4 13.6 10.5 8.2 6.4 6.5 4.0 3.3 1.5

25.0 16.2 11.2 10.5 13.1 8.9 6.6 5.3 3.1 0.1

25.5 15.7 13.1 11.7 10.2 7.7 6.9 5.0 2.7 1.4

11.3 7.9 10.0 11.0 12.3 10.9 11.1 10.2 8.4 6.9

0.9 0.8 1.8 5.6 6.1 8.5 11.8 16.4 19.9 28.2

0.4 0.4 4.2 7.2 10.9 12.0 9.4 18.4 18.8 18.1

40.1 18.5 13.5 9.2 7.0 4.4 3.0 2.5 1.1 0.5

23.8 19.5 15.6 13.7 10.6 7.6 4.7 3.0 1.1 0.4

17.1 13.3 13.8 9.1 11.7 12.4 8.1 7.5 5.2 1.8

6.9 8.2 8.6 9.8 9.8 10.4 10.6 11.1 11.0 13.7

13.3

16.0

14.0

12.4

6.3

10.0

5.3

9.4

6.7

5.5

21.9

5.8

5.8

2.3

0.6

1.3

10

0.0

0.0

BIBLIOGRAFA
CARE-Johns Hopkins. (2005). Plan de beneficios garantizados y explcitos de prestaciones de los servicios de salud y medicamentos para ser atendidos en los niveles primario, secundario, terciario de la red nacional y de acuerdo a la carga de enfermedad de la poblacin. Lindert, K., Skoufias, E., & Shapiro, J. (2006). Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean. Social Protection Discussion Paper 0605 . Martin, R., & Datt, G. (1991). Growth and Redistribution Components of Changes in Poverty Measures, A Decomposition with Applications to Brazil and India in the 1980s. Living Standards Measurement Study, Working Paper No. 83 . Regalia, F., & Robles, M. (2007). La focalizacin de oportunidades: Existe un margen de mejora? Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Rob, V (2003). Quien se beneficia del Gasto Social en el Ecuador? Quito, Ecuador: Secretaria . Tecnica del Frente Social. World Bank. (2007). Nutritional Failure in Ecuador, Causes, Consequences, and Solutions. Washington: World Bank.

215

216

Captulo
DESEMPEO DE LA INVERSIN SOCIAL

10

PARA LLEGAR A LAS REAS POBRES

Marcos Robles* y Viviane Azevedo**

1INTRODUCCIN

os evidencias recientes muestran que la focalizacin del gasto social en los pases de Amrica Latina y el Caribe sigue siendo uno de los retos ms importantes de la poltica social. Una de ellas proviene de la CEPAL (2007). Este organismo, utilizando informacin de los presupuestos pblicos ejecutados de los pases de la regin, muestra que el gasto social por habitante aument sustancialmente en los ltimos aos (50% en promedio desde 1990), y de manera ms importante en seguridad social y asistencia social (61%). En particular, mucho del incremento del gasto en asistencia social se habra debido a la permanencia de varios programas que se establecieron a principios de los 90 para reducir los efectos de los programas de estabilizacin y ajuste macroeconmico. La mejora del gasto social, sin embargo, no se tradujo en una incidencia importante de dicho gasto sobre el ingreso de los ms pobres. Con la misma informacin de los presupuestos y la que proviene de las encuestas de hogares, CEPAL muestra que el gasto en salud y educacin son casi neutras en trminos distributivos1, dado el carcter universal que ellos tienen; la inversin en seguridad social es regresiva, y el gasto en asistencia social solo es ligeramente progresiva (en promedio el 55% de los recursos destinados a asistencia social de 11 pases son captados por el 40% ms pobre).

La otra evidencia proviene de un trabajo del Banco Mundial (Coady et al (2004)) sobre el desempeo de la focalizacin de los programas sociales que existieron entre 1985 y 2003 y tuvieron: (a) el objetivo explcito, aunque no necesariamente exclusivo, de reducir la pobreza monetaria, (b) informacin sobre la estrategia de focalizacin utilizadas, e (c) informacin para calcular el desempeo de la focalizacin. De un total de 122 programas revisados con estas caractersticas, 25 fueron de Amrica Latina, correspondiente a 11 pases (ninguno de Ecuador). El anlisis muestra que en la regin a pesar que en promedio cada programa emplea 2.2 mtodos de focalizacin (14 de ellos geogrfico), la mediana de las transferencias a los ms pobres fue solo 1.6 veces mayor respecto a una distribucin aleatoria, es decir, 64% del monto total de las transferencias al 40 ms pobre (o el 16% al 10% ms pobre o 32% al 20% ms pobre). Ambas evidencias delinean de alguna manera los espacios hacia donde las estrategias de focalizacin de los programas sociales pueden seguir apuntando para que sean ms pro-pobres. Dada la existencia de estos espacios y al hecho que una parte importante de la desigualdad se debera a la desigualdad que existe entre las regiones o localidades de un pas, en el trabajo se argumenta que si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza

**

Economista del Departamento de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Trabaja en temas relacionados con pobreza y desigualdad, proteccin social y focalizacin de programas sociales. Actualmente viene investigando sobre desarrollo y disparidades espaciales. Recibi su grado de Maestra en Economa por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas de Mxico. marcosr@iadb.org Economista y trabaja temas de desarrollo econmico con enfoque en temas de pobreza y desigualdad. Sus reas de investigacin incluyen tambin movilidad social, educacin y proteccin social. Actualmente trabaja en el Departamento de Investigacin del Banco Interamericano de Desarrollo. Es candidata al PhD en Economa por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, Estados Unidos. vivianea@iadb.org Aunque viendo con ms detalle puede comprobarse que la educacin terciaria y la atencin hospitalaria son tan regresivas como la distribucin del ingreso, mientras que la educacin primaria y la atencin primaria en salud son progresivas.

217

pretenden llegar de manera explcita a los lugares ms pobres, el monitoreo de su eficacia hacia ellas debera ser parte de los insumos utilizados para mejorar las estrategias de focalizacin. Es decir, se pone nfasis en la posibilidad que tienen los programas para llegar a las reas ms pobres (en la focalizacin geogrfica) y, tambin, en el rol que tienen para reducir la desigualdad total del pas.2 El captulo est dividido en 5 secciones. En la siguiente se descomponen varios ndices de desigualdad para mostrar el peso que tiene la desigualdad entre provincias, cantones, parroquias y zonas en la desigualdad total del pas y, en consecuencia, para mostrar la relevancia que podra tener el desempeo de la focalizacin geogrfica. En la tercera seccin se mide el alcance que tienen algunos programas sociales para llegar a los lugares ms pobres del pas, su incidencia y sus errores de focalizacin geogrfica, utilizando medidas tradicionales. En la cuarta seccin se describe la metodologa utilizada para medir el desempeo de cada programa de una manera distinta, en trminos de la distribucin del gasto entre pobres y no pobres, aun cuando no existe informacin sobre esta distribucin a nivel de reas menores. En la ltima seccin se describen las conclusiones y las implicancias de las mismas.

2 DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD
Algunas de las medidas de desigualdad utilizadas tradicionalmente pueden descomponerse en dos partes: una correspondiente a la desigualdad entre grupos y otra correspondiente a la desigualdad intra grupos. Si estos grupos hacen referencia a las divisiones geogrficas de un pas y se dispone de informacin sobre desigualdad a este nivel de detalle, la descomposicin puede proporcionar informacin relevante a los programas sociales respecto a sus estrategias de focalizacin. Cuanto ms grande es la desigualdad entre grupos, el rol de los programas sociales para reducir la desigualdad y la pobreza podra ser ms importante si dichas estrategias tienen tambin mecanismos explcitos y adecuados para llegar a las reas ms pobres. Adicionalmente, dado que la implementacin de un mecanismo de focalizacin geogrfica es menos costosa respecto a la de otros mecanismos de focalizacin, la reduccin marginal de la desigualdad total debido a este mecanismo debera tambin ser menos costosa.3 Si para ejecutar un programa de transferencias se optara solo por la focalizacin geogrfica como mecanismo para llegar a los pobres, los errores de focalizacin (identificar a no pobres como pobres, o viceversa) tenderan a ser menores si buena parte de la desigualdad se debiera a las diferencias del bienestar entre localidades o reas pequeas. Cunto de la desigualdad total en Ecuador se debe a la desigualdad entre grupos?. La respuesta a esta interrogante la hacemos descomponiendo las medidas de desigualdad conocidas como las medidas de entropa generalizada, las cuales tiene propiedades axiomticas que permiten hacer dicha descomposicin. Estas medidas tienen las siguientes expresiones4: para c0,1

para c=0

2 Recientemente el Banco Mundial (Lindert et al (2006)) analiz 56 programas de transferencias de 8 pases de Amrica Latina concluyendo

que ellos pueden ser instrumentos efectivos para redistribuir ingresos a los pobres si muchos de los mismos son rediseados. acuerdo a la informacin de Coady et al (2004), op. cit, no todos los programas anti-pobreza para Amrica Latina utilizan algn mtodo de focalizacin geogrfica (solo 14 de los 25 revisados). 4 Siguiendo a Shorrocks (1984) y Jenkins (1995).
3 De

218

para c=1

donde fi es el tamao del hogar i, yi es el consumo por persona del hogar i, es el consumo por persona promedio y c un parmetro est asociado con la sensibilidad de la medida de la desigualdad ante cambios del consumo. Cuando c es igual a cero la medida de desigualdad (el promedio del logaritmo de la desviacin) es sensible a los cambios del consumo entre los ms pobres, cuando es igual a uno (ndice de Theil) es sensible a los cambios del consumo de quienes estn en la parte media de la distribucin y cuando es igual a dos (la mitad del cuadrado del coeficiente de variacin) es sensible a los cambios del consumo entre los ms ricos. La descomposicin de estas medidas de desigualdad tiene las siguientes expresiones:

para c0,1

para c=0

para c=1

donde j se refiere al subgrupo, gj es la proporcin de la poblacin del grupo j respecto a la poblacin total y Ij es la medida de desigualdad en el grupo j. El componente entre grupos de la desigualdad corresponde al primer trmino de cada expresin y puede interpretarse como la medida de la desigualdad total si dentro de los grupos todos tuvieran el mismo nivel de consumo (j). El segundo trmino corresponde al componente intra grupos de la desigualdad y sera la medida de la desigualdad total si el promedio del consumo entre los grupos fuera el mismo, es decir, si existiera solo la desigualdad al interior del los mismos (Ij). El Cuadro 1 muestra la magnitud de ambos componentes para varios niveles de desagregacin geogrfica en Ecuador, la cual fue estimada utilizando los resultados de las simulaciones efectuadas para obtener las medidas de desigualdad en el marco de la construccin de los nuevos mapas de pobreza (Luengas et al (2007))5. Puede observarse cmo la desigualdad entre grupos se incrementa y la desigualdad intra grupos se reduce a mayores niveles de desagregacin geogrfica. Si se toma en consideracin al pas en su conjunto, sin divisin de algn tipo, toda la desigualdad es por definicin intra grupo. En el otro extremo, si consideramos la mxima desagregacin del pas, es decir, en donde cada individuo puede considerarse como un grupo independiente, la contribucin del componente intra grupo a la desigualdad total ser 0% y la del componente entre grupo 100%. El Cuadro 1 muestra que las diferencias del consumo entre provincias (el pas dividido en 23 grupos) explican solo alrededor del 10% de la desigualdad total, mientras que las diferencias entre cantones (220 grupos) explican el 20%, entre parroquias (995 grupos) el 30% y entre zonas (3842 grupos) alrededor del 45%6.

Este trabajo utiliz la metodologa del Banco Mundial para producir estimaciones de indicadores de pobreza y desigualdad a nivel de reas menores, as como la informacin del Censo de Poblacin y Vivienda del 2001 y de la Encuesta Condiciones de Vida de 2005-2006. 6 Nuestros resultados difieren de los obtenidos por Elbers et al (2005) debido a que utilizamos informacin ms reciente (censo 2001 y encuesta 2006 versus censo 1990 y encuesta 1994) y con mayor cobertura geogrfica, tenemos en consideracin una medida del bienestar ms comprensiva y efectuamos las estimaciones teniendo en consideracin a todo el pas. La opcin por efectuar las estimaciones para cada rea urbana y rural por separado producen desigualdades 'entre grupo ms reducidos.

219

Cuadro 1: Descomposicin de los indicadores de desigualdad

Nivel de descomposicin Pas Provincias Cantones Parroquias Zonas Individuos Nmero de subgrupos 1 23 220 995 3842 12024685 Poblacin promedio de cada grupo 12024685 522812 54658 12085 3130 1 Entre-grupos (%) I0 0.0 11.5 22.7 28.9 45.8 100.0 I1 0.0 10.8 20.2 30.0 45.1 100.0 I2 0.0 6.7 12.2 15.5 36.4 100.0 I0 100.0 88.5 77.3 71.1 54.2 0.0 Intra-grupos (%) I1 100.0 89.2 79.8 70.0 54.9 0.0 I2 100.0 93.3 87.8 84.5 63.6 0.0

I0 = promedio del logaritmo de la desviacin I1 = ndice de Theil I2 = mitad del cuadrado del coeficiente de variacin

Fuente: Elaborado sobre la base de la informacin de Luengas et al (2007)

De acuerdo a Elbers et al (2005) y Kanbur (2003), la importancia de la desigualdad entre grupos podra ser aun mayor debido a que las medidas utilizadas para medir ambos componentes sobrestimaran el peso de la desigualdad intra grupos. Puede notarse en las expresiones anteriores que este componente no es ms que un promedio ponderado de las desigualdades a nivel de grupos, cuyas ponderaciones (tanto gj como j/) estn definidas teniendo en consideracin el nivel nacional. Cuanto ms distante es la desigualdad desde este nivel, mayor es el peso del componente intra grupo, aunque no necesariamente la mayor distancia implique mayor desigualdad. El grfico 1 muestra las estimaciones de desigualdad (el indicador I0 solamente) de todos las parroquias del pas comparadas con la desigualdad a nivel nacional. Las parroquias se encuentran ordenadas segn sus niveles de desigualdad, desde el menos desigual al ms desigual, incluyendo el intervalo de confianza al 95% para cada estimacin. Puede notarse que, en efecto, la gran mayora de los puntos estimados a nivel de parroquias se encuentran por debajo del nivel nacional (incluso si se tomara en cuenta solo la estimacin superior del intervalo), es decir, una proporcin importante de las parroquias son mucho menos desiguales que el pas observado como un todo. Grfico 1: Desigualdad a nivel nacional y parroquias
0.8 0.7 0.6 0.5
Nota: La curva muestra los valores promedio y los puntos alrededor de ella muestran el intervalo de confianza de la medida de desigualdad para cada cantn

I0

0.4
Desigualdad nacional

0.3 0.2 0.1 0.0 1

Parroquias ordenadas de menor a mayor desigualdad

995

Fuente: Elaborado sobre la base de la informacin de Luengas et al (2007)

220

Dados estos resultados, existira en el pas una oportunidad importante para que los programas sociales definan o redefinan sus estrategias de focalizacin haciendo uso de los mapas de pobreza, buscando contribuir a la reduccin de los niveles de desigualad entre grupos y con ello los niveles de desigualdad total del pas.

3 LLEGAN LOS PROGRAMAS SOCIALES A LAS REAS POBRES?

Antes de responder a esta interrogante se describe brevemente el contexto en el cual se ejecutan los diferentes programas sociales en el pas. De acuerdo a la informacin ms reciente sobre el gasto social en Amrica Latina,7 Ecuador no solo es uno de los pases con menor gasto por persona en la regin, sino tambin uno de los que destina menos proporcin respecto a sus recursos disponibles y uno de los que ha tenido gastos con menor ritmo de crecimiento en los ltimos aos. Hacia el 2005 Ecuador tena un gasto social per cpita 7 veces menor que el promedio de la regin (658 dlares del 2000), 3 y 2 veces menor respecto a sus dos vecinos ms cercanos (Colombia y Per, respectivamente) y 16 veces por debajo que el de Argentina. Asimismo, respecto al gasto pblico total destinaba en rubros sociales menos de la mitad que el promedio de los pases de Amrica Latina y el Caribe (29% versus 61%), o casi la tercera parte respecto al producto interno bruto (6% versus 16%). Adicionalmente, es el nico pas, que no ha mostrado un incremento del gasto social por persona desde comienzos de los 90. Sus niveles son prcticamente los mismos, a pesar de la mejora experimentada desde el 2000. De acuerdo a la misma fuente, Ecuador destina alrededor de la tercera parte de su gasto social en proteccin y asistencia social, mientras que la regin en promedio lo hace en 45%, Colombia en 51%, Per en 47% y Brasil en 55%. Estos datos, si bien muestran un rezago del pas respecto al camino que el resto de la regin est tomando, es decir, hacia un nfasis mayor del gasto pblico a las reas sociales y, en particular, en programas que tienen el objetivo explcito de llegar a la poblacin ms excluida empleando algn mecanismo de focalizacin, dichos datos, a la vez, indican los retos y las posibilidades que tiene hoy en da la poltica social en Ecuador. Hacerlo en una direccin que implique un impacto mximo sobre las poblaciones ms necesitadas y, a la vez, sobre las reas ms pobres del pas es realmente un reto y una posibilidad que podra redundar en las mejoras de los indicadores de pobreza y tambin de la desigualdad. En Ecuador, como en la mayor parte de los pases de la regin, el gasto en asistencia social involucra a una variedad amplia de programas que buscan reforzar el acceso a los servicios bsicos de salud y educacin, y tambin compensar los desbalances que podran existir respecto a recursos productivos, mercado de trabajo, prestaciones sociales, etc. Como se sabe, en este tipo de gastos la focalizacin es un mecanismo explcito de la poltica social que pretende dar prioridad a los sectores ms pobres de la poblacin y, su orientacin contra cclica, pretende disminuir el deterioro de las condiciones de vida de los sectores vulnerables al ciclo econmico. En el presente captulo no se busca analizar la coherencia de los programas respecto a cada uno de estos propsitos. Se trata de saber, ms bien, cul es su desempeo respecto al objetivo general de llegar a los ms necesitados, los ms pobres o los ms vulnerables, pero poniendo nfasis particular en la posibilidad que tienen los programas para llegar a las reas ms pobres del pas (focalizacin geogrfica). En el captulo 9 Focalizacin del gasto social en el Ecuador, utilizando informacin de las encuestas de hogares, el nfasis es puesto en la posibilidad que tienen los programas para llegar a los hogares ms pobres del pas (focalizacin individual). El anlisis del desempeo de los programas para llegar a las localidades ms pobres se hizo para aquellos programas que tienen mayor importancia dentro del gasto total en asistencia social y que, a la vez, disponan de

7 CEPAL

op. cit.

221

informacin desagregada del presupuesto a nivel de reas pequeas: Bono de Desarrollo Humano (BDH), Fondo de Desarrollo Infantil (FODI), Operacin Rescate Infantil (ORI), Programa de Alimentacin Escolar (PAE) y el programa de Infraestructura Educativa (DINSE). En conjunto, la ejecucin de estos programas implica alrededor del 60% de todo el presupuesto destinado a asistencia social8. Con fines comparativos se adicion al anlisis el presupuesto correspondiente a los Ministerios de Educacin (EDUC) y Salud (SALUD), los cuales, a diferencia de los primeros que cuentan con mecanismos explcitos de focalizacin, se distribuyen de manera universal, sin poner nfasis en algn grupo poblacional en particular. En todos los casos la informacin analizada corresponde al ao 2006, la cual fue obtenida del proyecto "Cmo va la inversin social" de UNICEF y el Grupo Faro9. Una primera forma de analizar el alcance geogrfico de los programas es examinar la distribucin de sus gastos a nivel de reas pequeas de acuerdo a las tasas de incidencia de pobreza al mismo nivel. Este anlisis se hizo a nivel de cantones debido a que fue este el nivel de desagregacin que se dispuso de informacin presupuestal, a pesar que se contaba con informacin desagregada sobre pobreza hasta el nivel de zonas. Siguiendo a Rawlings et al (2004), los cantones deben ordenarse segn dichas tasas, ponderarse por el tamao de su poblacin y luego clasificarse en grupos del mismo tamao. Por ejemplo, el 10% de la poblacin en los cantones ms pobres corresponde al primer decil y el 10% de la poblacin en los cantones ms ricos al ltimo decil. Esta clasificacin ayuda a determinar la distribucin relativa de los recursos gastados de cada programa entre los cantones ms pobres y menos pobres del pas y, as, permite hacer la comparacin entre programas. Con esta informacin, luego es posible estimar curvas y coeficientes de concentracin, los cuales se basan en los mismos conceptos de las curvas de Lorenz y los coeficientes de Gini. Las curvas de concentracin corresponden a los puntos que se conectan cuando la poblacin es acumulada en el eje horizontal y los presupuestos son acumulados en el eje vertical. A diferencia del Gini que toma valores entre 0 y 1, el coeficiente de concentracin toma valores entre -1 y +1. El valor de cero corresponde a la lnea de equidad (de 45 grados) en donde la poblacin recibe una proporcin de los recursos exactamente igual a la proporcin que tienen respecto a la poblacin total. Los valores que tienden a -1 corresponden a curvas que se encuentran por encima de la lnea de equidad y muestran que la distribucin es progresiva, mientras que los valores que tienden a +1 corresponden a curvas que estn por debajo de la lnea de equidad e indican que la distribucin en regresiva. El Cuadro 2 y el Grfico 2 muestran las estimaciones de las medidas descritas para los cinco programas de asistencia social y los dos programas de alcance universal seleccionados (servicio pblico de salud y educacin) a nivel de cantones. En las estimaciones se incluye la informacin del gasto en consumo con el propsito de observar la progresividad de los programas respecto a la regresividad que tradicionalmente tiene dicho gasto. A la luz de los datos que se observan en el Cuadro 2, un comentario general es que todos los programas tienen una distribucin geogrfica que puede considerarse como pro-pobre. Las curvas de concentracin por encima de la lnea de equidad y los valores negativos de los coeficientes de concentracin no hacen ms que corroborar la progresividad de los programas. Puede notarse que la poblacin que vive en los cantones ms pobres tiende a recibir ms por persona que los que viven en los cantones menos pobres. El 40% de la poblacin de los cantones ms pobres reciben entre el 54 y el 61% de de los recursos de los programas de asistencia social analizados (entre 35 y 53% por encima del tamao de dicha poblacin). De acuerdo a estos resultados DINSE y ORI seran los ms efectivos en alcanzar sus recursos a los cantones ms pobres del pas: 10% de los que viven en los lugares con ms alta pobreza recibiran ms de la quinta parte de los recursos de dichos programas. El BDH sera el que muestra un desempeo menos atractivo de los cinco programas considerados, a pesar de ser el programa que destina mucho ms recursos que los dems y tiene una

Una descripcin detallada de los programas, incluido los aspectos relacionados con las estrategias de focalizacin de los mismos, puede verse en el captulo 8 Sobre la oferta pblica de los programas sociales. 9 Las bases de datos, el detalle de la metodologa y las fuentes de informacin utilizadas pueden obtenerse de www.grupofaro.org/inversionsocial/. No se consider en el anlisis la informacin de los subsidios al diesel y al gas de uso domstico debido a que su desagregacin est basada solo en el tamao de la poblacin a nivel cantonal.

222

cobertura que prcticamente alcanza a todos los cantones del pas. Ms adelante veremos que existen medidas alternativas que permiten tener en consideracin justamente dichos elementos y, por tanto, un perfil un poco diferente que el observado aqu. La distribucin pro-pobre de los programas analizados respecto a la pobreza de los cantones es totalmente contraria a la distribucin regresiva del consumo. El coeficiente de Gini o de concentracin de esta variable alcanza el 22%, muy por debajo del que se obtiene a nivel de hogares (46%), debido justamente a que la estimacin es hecha a nivel de cantones, es decir, suponiendo que al interior de los cantones el consumo es homogneo. Esta estimacin es coherente con los resultados de la descomposicin de la desigualdad de la segunda seccin, la que mostraba que la disparidad entre cantones solo equivale al 23% de la medida de desigualdad total en el pas (Cuadro 1). Cuadro 2: Distribucin del presupuesto de algunos programas (nivel cantn)
% acumulado de poblacin 10 20 40 60 80 100 % acumulado del presupuesto BDH 15.2 29.0 54.2 74.2 90.9 100.0 FODI 18.2 34.4 59.1 86.4 96.1 100.0 -0.320 DINSE 20.7 38.9 60.0 79.4 88.5 100.0 -0.299 ORI 23.7 37.9 56.7 78.6 87.9 100.0 -0.254 PAE 18.6 34.7 61.0 80.3 92.9 100.0 -0.286 EDUC 10.2 22.2 43.9 66.8 83.5 100.0 -0.074 SALUD 6.0 13.7 38.2 58.5 76.9 100.0 0.060 % acumulado del consumo (CONS) 4.8 10.8 25.5 44.2 68.4 100.0 0.215

Coef. Concentracin -0.197

* de los cantones ordenados segn su incidencia de pobreza extrema (FGTe0) FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

Grfico 2: Distribucin del presupuesto de algunos programas (nivel cantn)

100 100

80

80

% acumulado del presupuesto

% acumulado del presupuesto

60

60

40

40

20

20

0 0 20 40 60 80 100 % acum de poblac de cantones ordenados segun pobreza

0 0 20 40 60 80 100 % acum de poblac de cantones ordenados segun pobreza

FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

223

La distribucin geogrfica de los presupuestos de educacin y salud tambin confirman los resultados esperados. Curvas de concentracin muy cercanas a la lnea de equidad y coeficientes de concentracin cercanos a cero no hacen ms que mostrar la ausencia de algn mecanismo de focalizacin para la entrega de los servicios. De este modo, el carcter universal de ambos es lo que perfila su distribucin de manera muy similar a la distribucin simple de la poblacin, como puede observase en las columnas 7 y 8 del Cuadro 2. A la luz de la informacin que se muestra en el Cuadro 3, pareciera que las estimaciones previas no son suficientes para discernir respecto a cul de los programas tiene un mejor desempeo para llegar a las reas ms pobres del pas. Siguen siendo DINSE y ORI los programas con mejores indicadores de resultados si introducimos el tema de la cobertura?, cuntos cantones estn excluidos de los beneficios de los programas sociales?, cuntos de los menos pobres estn incluidos a costa de los cantones ms pobres?. Un recuento de la presencia de los programas en cada uno de los cantones, ordenados de acuerdo a sus niveles de pobreza, puede ser suficiente para responder a estas interrogantes. Dado un nivel de pobreza, podemos denominar como exclusin geogrfica al porcentaje de cantones pobres que no reciben transferencia o beneficio alguno de los programas sociales y como inclusin geogrfica al porcentaje de cantones por debajo del nivel de pobreza que reciben transferencias existiendo cantones por encima de dicho nivel. Debido a que el BDH y PAE llegan a todos los cantones del pas no existe exclusin en estos programas cualquiera sea el nivel de pobreza elegido y, en consecuencia, tampoco existe inclusin. Puede observarse que FODI, DINSE y ORI no llegan al 35, 43 y 16% de los 216 cantones del pas, respectivamente. Cules son los valores de estos porcentajes si nos concentramos en los cantones con ms incidencia de pobreza?. DINSE excluye al 65% de los 30 cantones con tasas de pobreza igual o mayor a 70%, mientras que ORI, por el contrario, excluye solo al 2%. Adicionalmente, puede notarse que los tres programas benefician de manera importante a los cantones que tienen tasas de pobreza iguales o menores al 30%, a pesar de sus exclusiones a los cantones con alta incidencia de pobreza. En trminos absolutos el problema de DINSE y FODI es la exclusin geogrfica. En general seran varios los factores que explicaran los resultados observados. No solo la ausencia o debilidad de las estrategias de focalizacin podran tener efectos contrarios a los esperados, sino tambin las capacidades de las organizaciones locales para disear y ejecutar proyectos o negociar convenios con el gobierno central que beneficien a las localidades ms pobres. Ravallion (1998) ha hecho notar que si bien las tasas elevadas de pobreza pueden atraer recursos desde el gobierno central para la ejecucin de los programas sociales, las regiones ms pobres son menos exitosas para discriminar a favor de sus reas ms pobres. Cuadro 3: Exclusin e inclusin geogrfica de algunos programas sociales (nivel cantones)
Programas Cantones (nm.) BDH FODI DINSE ORI PAE EDUCACION SALUD Cantones (%) BDH FODI DINSE ORI PAE EDUCACION SALUD Exclusin geogrfica: cantones sin transferencias segn % de pobreza >=0% 216 0 76 93 34 0 9 83 0.0 35.2 43.1 15.7 0.0 4.2 38.4 >=50% 152 0 53 74 17 0 8 65 0.0 34.9 48.7 11.2 0.0 5.3 42.8 >=60% 100 0 37 53 7 0 6 52 0.0 37.0 53.0 7.0 0.0 6.0 52.0 >=70% 46 0 17 30 1 0 3 25 0.0 37.0 65.2 2.2 0.0 6.5 54.3 Inclusin geogrfica: cantones con transferencias segn % de pobreza <=30% 13 13 10 12 10 13 13 13 0.0 76.9 92.3 76.9 0.0 0.0 0.0 <=40% 34 34 26 28 22 34 34 25 0.0 76.5 82.4 64.7 0.0 0.0 73.5 <=50% 64 64 41 45 47 64 63 46 0.0 64.1 70.3 73.4 0.0 98.4 71.9 <=100% 216 216 140 123 182 216 206 133 0.0 64.8 56.9 84.3 100.0 95.4 61.6

Nota: Se excluye a los cantones de las reas no delimitados debido a la ausencia de informacin presupuestal. FUENTE: Estimaciones propias basadas en www.grupofaro.org/inversionsocial y Luengas et al (2007)

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En general las medidas de desempeo descritas obvian lo que sucede al interior de los cantones, es decir, no nos dicen nada sobre cmo las transferencias o beneficios son distribuidos entre los pobres. Dos programas pueden tener los mismos montos para dirigirlos a los pobres de un cantn, pero uno puede estar fuertemente concentrado entre los ms pobres y el otro en los que se encuentran muy cerca o incluso ms lejos de la lnea de pobreza. Adicionalmente, las medidas utilizadas no reflejan directamente el tamao de los recursos que se transfiere a la poblacin, los cuales pueden ser importantes para generar impactos sobre la pobreza. Hemos visto, por ejemplo, que la curva de concentracin de PAE se encuentra por encima de la curva que corresponde al BDH, a pesar que este ltimo programa tiene un presupuesto que es nueve veces mayor que el del primero.10

4 MEDIDA ALTERNATIVA DEL DESEMPEO DE LOS PROGRAMAS

PARA LLEGAR A LAS REAS POBRES
Siguiendo a Ravallion (1998 y 2000), en esta seccin se describe y aplica un modelo de programa social que se ejecuta de manera descentralizada para definir medidas que reflejan el alcance de los programas respecto a las reas ms pobres. Si bien ninguno de los programas analizados se ejecuta formalmente bajo esta modalidad, su evaluacin con dichas medidas permite tener en consideracin aspectos que pueden ser tiles para el rediseo de las estrategias de focalizacin. Como es conocido, la inversin social que se ejecuta de manera descentralizada supone que los beneficios pueden llegar mejor a los pobres debido a que el conocimiento sobre el bienestar a nivel local es mejor que a nivel central. Sin embargo, si no hay esfuerzo de focalizacin a este nivel, el impacto sobre la pobreza podra ser limitado. El monitoreo de este esfuerzo es entonces clave, pero a la vez difcil dado que la incidencia de la inversin a nivel local generalmente es inexistente. Veremos que con un mapa de pobreza y la distribucin de los gastos a los mismos niveles de desagregacin geogrfica es posible identificar las diferencias del presupuesto que va a los pobres y no pobres implcitas en dicha distribucin. El modelo. Cuando un gobierno provincial distribuye el presupuesto de un programa entre los pobres y no pobres, lo que generalmente se dispone como dato no son estas distribuciones, sino, en el mejor de los casos, solo el gasto total correspondiente a cada una de las subdivisiones geogrficas. Dada esta restriccin, para medir el desempeo de la focalizacin de cada provincia supondremos que la distribucin (no observada) depende del nivel de bienestar de los hogares y es independiente del lugar donde viven11. Supondremos, asimismo, que el gobierno central distribuye un presupuesto por persona Gj a cada una de sus provincias j (j=1, , M) y luego cada provincia decide cunto debe asignar a los pobres (Gp ) y no pobres (Gn ). De este modo, la distribucin por persona al cantn i (i=1, , Mj) de la j j provincia j ser: y para los no pobres y pobres, respectivamente. Los 's son las desviaciones cantonales respecto a los promedios provinciales. Suponiendo que todo el presupuesto es utilizado, el gasto total por persona del cantn i de la provincia j ser , donde Hij es la tasa de incidencia de pobreza correspondiente. Reemplazando las ecuaciones anteriores en esta expresin se tendr:

donde Tj = Gp - Gn , = , vij = . Debido a que se est suponiendo que existe equidad j j horizontal dentro de la provincia, los 's y vij tienen promedio cero y son independientes de Hij y, en consecuencia, la ecuacin podr estimarse con el mtodo de mnimos cuadrados ordinarios. Ntese que si Tj < 0 el programa favorece

10 11

En Ravallion (2007) se hace una revisin crtica de las fortalezas y debilidades de las medidas tradicionales de focalizacin. No hay sesgo contra las reas pobres, es decir, un pobre (o no pobre) que vive en una localidad pobre espera tener el mismo beneficio que un pobre (o no pobre) que vive en una localidad rica de la misma provincia (o sea, hay equidad horizontal dentro de la provincia).

225

a los no pobres, si Tj > 0 el programa favorece a los pobres y cuanto ms grande T ms grande ser el gasto provincial a favor de los pobres. T es la diferencia absoluta entre la distribucin promedio a los no pobres y a los pobres en la provincia j (el diferencial de focalizacin intra provincias). De manera anloga puede estimarse el diferencial de focalizacin entre provincias, TP, haciendo una regresin entre los Gj y Hj de todo el pas, una medida que muestra el desempeo de un programa para llegar a las provincias pobres. Asimismo, puede estimarse el diferencial de focalizacin entre cantones, TC, haciendo una regresin entre los Gij y Hij de todo el pas, sin distinguir a las provincias correspondientes12. TC es una medida sumaria del desempeo global de un programa para llegar a las reas pobres, que refleja tanto el desempeo del gobierno central respecto a sus provincias, como el de las provincias respecto a sus cantones. Ravallion (1998) prueba que TC puede descomponerse aditivamente en dos partes, un componente entre provincias y un componente intra provincias: , donde SP y Sj son los pesos que tienen ambos componentes en la varianza total de la tasa de pobreza (entre cantones). El alcance global. Utilizando la misma informacin de la seccin anterior para los siete programas seleccionados, tanto de los gastos como del mapa de pobreza, los resultados de la estimacin del coeficiente TC, la medida del desempeo global para llegar a las cantones ms pobres, muestran que 4 de los 5 programas de asistencia social tienen valores positivos y significativamente diferentes de cero13, es decir, en promedio benefician ms a los cantones pobres que a los no pobres (Cuadro 4). De acuerdo a los valores de dichos coeficientes, el alcance de los programas BDH y ORI es alrededor de tres veces mejor que el alcance de los programas FODI y PAE. Puede notarse, asimismo, que el servicio de salud pblica es en promedio regresivo (muestra coeficientes negativos y significativamente diferentes de cero), es decir, sus beneficios llegaran en promedio ms a los cantones no pobres que a los cantones pobres. La carencia de focalizacin, el consumo muy relacionado a los ingresos y la atencin hospitalaria muy concentrada en los cantones menos pobres explicaran los resultados de este caso. Cuadro 4: Desempeo de los programas sociales para llegar a las reas pobres
Programa Social BDH FODI DINSE ORI PAE EDUCACION SALUD
C

TC 18.70 5.74 -12.13 17.04 6.38 -9.11 -6.42

t 6.970 2.140 -0.980 2.770 3.510 -0.870 -2.010 *** ** *** *** **

TP 25.50 8.74 -8.82 9.90 6.59 5.95 5.88

t 3.340 *** 1.330 -0.300 4.850 *** 4.610 *** 0.170 0.820

T = medida sumaria del desempeo de un programa para llegar a los cantones pobres (diferencial de focalizacin entre cantones). TP = medida del desempeo de un programa para llegar a las provincias pobres (diferencial de focalizacin entre provincias). TC y TP son los coeficientes de regresin del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de la pobreza total. En el primer caso la estimacin es a nivel de cantones y en el segundo a nivel de provincias (ponderado). En ambos casos fueron excluidas las reas no delimitadas debido a la ausencia de informacin sobre gastos. Los t fueron obtenidos previendo la presencia de algn tipo de heterocedasticidad en los datos. *** indica que el coeficiente es significativamente diferente de cero al 1%, ** al 5% y * al 10%.

El alcance provincial. Del alcance observado a nivel global, cunto corresponde al desempeo para llegar a las provincias ms pobres y cunto para llegar a los cantones ms pobres?. De acuerdo a los datos del Cuadro 4, las

12

En ambos casos el supuesto para estimar los diferenciales de focalizacin ra ucon MCO es que exista equidad horizontal entre provincias. Un supuesto que podra ser fuerte si se tiene en consideracin algunas de las razones esbozadas por Ravallion (2000) op cit. 13 Los t de todas las regressiones fueron estimados siguiendo a Davidson y MacKinnon (1993), previendo la presencia de algn tipo de heterocedasticidad en los datos. Este camino produce intervalos de confianza que tienden a ser ms conservadores. Adicionalmente, siguiendo a Ravallion (1998 y 2000), la estimacin de TP fue hecha ponderando por el nmero de cantones en cada provincia para asegurar que la descomposicin sea exacta.

226

estimaciones del coeficiente TP, diferencial de focalizacin entre provincias, muestran que solo 3 programas tienen valores positivos y significativamente diferentes de cero, es decir, solo 3 son pro-pobre en el sentido que se encuentran focalizados en las provincias con ms incidencia de pobreza: BDH, ORI y PAE. Tambin muestran que el alcance del BDH a este nivel es 3 veces mejor que el de ORI y 4 veces mejor que el de PAE. Considerando que el componente entre provincias tiene un peso de 39%14, puede deducirse que el 53% (=0.39x25.5/18.7) del desempeo global del BDH se debe a dicho componente, es decir, a la distribucin que se hace entre las provincias. Para ORI este porcentaje es solo 23% (=0.39x9.9/18.7) y para PAE 40% (=0.39x6.6/18.7). Se esperara que la distribucin que se hace al interior de las provincias explique el desempeo pro-pobre de FODI y el desempeo regresivo de la provisin de servicios de salud, dado que los TP de estos programas son estadsticamente no significativos. Programas como el DINSE que se supone deberan tener un nfasis especial en las localidades ms pobres, llegan a las provincias y cantones de manera neutral, sin sesgos a favor o en contra de alguna rea en particular, de manera similar al servicio pblico de educacin que es provisto de manera universal, sin algn criterio de focalizacin. El alcance cantonal. El otro componente de la medida del desempeo de los programas es el componente intra provincias, el cual muestra el alcance en relacin a las reas con ms pobreza al interior de cada una de ellas. El Cuadro 5 muestra los valores estimados del coeficiente Tj, el diferencial de focalizacin intra provincias. Al contabilizar los coeficientes positivos y estadsticamente significativos de cada programa, se observa que PAE es el programa que mejor se focaliza al interior de las provincias, en 11 de ellas llega ms a los cantones con mayor pobreza y en los dems tiene un alcance neutro. El BDH se encuentra bien focalizado en siete provincias respecto a los cantones ms pobres y de manera ms sustancial que PAE en las correspondientes provincias. Es destacable que tanto el BDH como PAE observen un buen desempeo al interior de provincias como Guayas y Pichincha, con alta densidad poblacional y baja incidencia de pobreza, y tambin al interior de provincias como Cotopaxi y Chimborazo, con altos niveles de pobreza. Los programas FODI, DINSE y ORI muestran en general un desempeo dbil para llegar a los ms pobres al interior de las provincias.

14 Utilizando

las frmulas que se encuentran en el apndice de Ravallion (1998).

227

Cuadro 5: Desempeo de los programas para llegar a los cantones pobres por provincias
BDH Azuay Bolivar Caar Carchi Cotopaxi Chimborazo El Oro Esmeraldas Guayas Imbabura Loja Los Rios Manab Morona Santiago Napo Pastaza Pichincha Tungurahua Zamora Chinchipe Galapagos Sucumbos Orellana 32.3 ** 6.4 328 30.3 23.3 ** 30.1 ** 10.5 5.3 25.1 *** 40.0 *** 19.3 ** 25.7 11.3 1.1 34.3 11.8 20.2 *** 6.3 33.5 -14.6 *** -23.6 9.1 12.3 -8.0 -13.5 FODI 2.1 8.8 -10.1 8.0 -3.5 12.7 -16.5 ** 2.4 1.1 0.0 -2.9 11.5 8.4 10.6 -5.1 -0.2 9.4 ** 14.4 44.5 DINSE -2.8 13.5 -3.7 14.4 -1.1 -0.3 22.2 0.8 -2.3 3.3 7.8 -20.0 3.3 -6.7 -5.0 10.5 20.2 * 19.4 -16.1 -1345 ** 13.9 111 ORI 12.3 -10.3 -9.7 18.3 8.6 25.3 12.9 -6.2 12.8 ** 16.0 3.9 0.0 3.5 5.0 4.2 46.8 3.2 5.2 6.8 PAE 6.5 *** -1.5 7.9 4.5 5.6 ** 4.0 ** 5.5 2.5 2.2 ** 7.5 * 3.8 *** 3.6 1.8 3.8 2.5 4.6 ** 5.7 *** 2.9 ** 6.4 ** -7.3 7.9 *** 41.7 EDUC -16.7 9.7 -50.3 -58.4 -12.3 -22.8 * 11.2 -9.2 -5.7 -17.9 ** 26.9 -30.7 -19.5 -44.0 ** -115.3 -19.0 -6.6 -39.0 -50.8 39.7 12.9 18.4 SALUD -20.5 *** 34.6 52.8 -34.2 -2.1 -19.2 -15.3 -14.3 -3.6 -13.9 -8.3 -0.4 -27.7 -37.2 ** -60.2 -8.4 -6.4 -2.0 -61.8 65.4 -24.1 * -8.6

Nota: Los valores corresponden a los coeficientes de regresin del gasto por persona de cada programa con la tasa de incidencia de la pobreza total para cada provincia, utilizando al cantn como unidad de observacin, es decir, el diferencial de focalizacin intra provincias, el coeficiente T j.. Se excluy a las reas no delimitadas debido a la ausencia de informacin sobre gastos. *** indica que el coeficiente es significativamente diferente de cero al 1%, ** al 5% y * al 10%, los cuales corresponden a los t estimados previendo la presencia de algn tipo de heterocedasticidad en los datos.

228

5 CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS
En este captulo se ha hecho una revisin del desempeo de 5 programas de asistencia social para llegar a los cantones ms pobres del pas. Se han utilizado medidas tradicionales para evaluarlos y se ha visto la necesidad de considerar medidas alternativas que tengan en consideracin la distribucin entre pobres y no pobres y el tamao de los recursos que se transfiere a la poblacin. PAE y el BDH son los programas que mejor focalizan sus recursos al interior de las provincias, tanto en aquellas que tienen baja incidencia de pobreza como en aquellas que tienen alta incidencia. Los otros tres programas, aunque en particular DINSE y FODI, son los que necesitaran redisear sus estrategias de focalizacin geogrfica si el propsito es que lleguen mejor a los pobres y, con ello, ayuden a reducir las desigualdades entre las localidades del pas. Si bien no todos los programas que buscan reducir la pobreza pretenden llegar de manera explcita a los lugares ms pobres del pas, la evaluacin del desempeo que ellos tienen para llegar a dichas reas debera ser parte de los criterios a tener en consideracin para la implementacin futura de estrategias de focalizacin geogrfica o el rediseo de las existentes. La razn fundamental es que una parte importante de la desigualdad total del consumo (alrededor del 45%) se debe a la desigualdad existente entre zonas (una desagregacin geogrfica que involucra a 3842 unidades geogrficas). La evaluacin efectuada en este captulo, utilizando diversas medidas de desempeo, indica que la distribucin geogrfica del presupuesto de la mayor parte de los programas analizados contribuye a reducir dicha desigualdad, pero no obstante esta evidencia, la divergencia existente en los resultados de cada programa respecto a los otros muestran los espacios existentes para mejorar las estrategias de focalizacin. La fluidez o automatizacin de este tipo de evaluaciones podra ser parte del monitoreo permanente del gasto pblico en el rea social. Una condicin necesaria para que esta posibilidad sea factible es que la territorialidad del presupuesto de los distintos programas y proyectos sea una prctica institucionalizada de todos los ejecutores pblicos. Se propone, tambin, que como parte de dicha evaluacin se mida el desempeo de la distribucin del gasto entre pobres y no pobres de los diferentes programas. En el captulo se ha mostrado que, aun sin observar la incidencia de dicho gasto a nivel provincial o cantonal, el desempeo puede estimarse utilizando informacin desagregada de la distribucin del gasto total y de la incidencia de la pobreza al mismo nivel. Asimismo, se ha mostrado que la distribucin entre pobres y no pobres, considerando, por ejemplo, todos los cantones, puede descomponerse para permitir una evaluacin del esfuerzo de la focalizacin del gobierno central para alcanzar a las provincias ms pobres y desde los gobiernos provinciales a los cantones ms pobres. La implicancia de esta descomposicin revela el rol importante que tienen o podran tener los diferentes niveles de gobierno (la descentralizacin de las responsabilidades) para alcanzar a las reas ms pobres del pas. Bajo este enfoque, no debera descartarse la posibilidad de seguir investigando el comportamiento temporal de los programas en trminos del alcance a las reas ms pobres del pas con el propsito de simular caminos alternativos de focalizacin y, en consecuencia, obtener lecciones para el rediseo de dichas estrategias. Igualmente, futuras investigaciones podran tratar de indagar cules son las razones para que en algunas regiones ms que en otras se tenga ms xito para alcanzar a las reas pobres. Son las capacidades locales de gestin y ejecucin de los programas, son los montos de los recursos distribuidos en cada uno de los programas, son las propias condiciones de pobreza las que limitan el desempeo?

229

BIBLIOGRAFA
CEPAL (2007) Panorama Social de Amrica Latina, Santiago de Chile Coady, D., Grosh, M y Hoddinott, J. (2004), Targeting of transfers in developing countries: Review of lessons and experience, Banco Mundial Davidson, R. y MacKinnon, J. (1993) Estimation and Inference in Econometrics, New York, Oxford University Press. Elbers, C., Lanjouw, P Mistiaen, J, Ozler, B., and Simler, K. (2005) Are neighbours equal?. ., Estimating local inequality in three developing countries, captulo 3 de Kanbur, R. y Venables, A. (Editores) Spatial inequality and development, Oxford University Press. Jenkins, S.P (1995) "Accounting for inequality trends: decomposition analyses for the UK, 1971. 86", Economica, 62, 29-63. Lindert, K., Skoufias. E. y Shapiro, J. (2006) Redistributing Income to the Poor and the Rich: Public Transfers in Latin America and the Caribbean, Banco Mundial, SP Discussion Paper 0605 Luengas, P y Robles, M. (2007) Pobreza y desigualdad a nivel de cantones, parroquias y zonas . en Ecuador, IDB/POV (no publicado) Kanbur, R. (2003) The Policy Significance of Inequality Decompositions, Cornell University. Ravallion, M. (1998), Reaching poor areas in a federal system, PRWP 1901, Banco Mundial Ravallion, M. (2000), Monitoring targeting performance when decentralized allocations to the poor are unobserved, PRWP 2080, Banco Mundial Ravallion, M. (2007), How Relevant is Targeting to the Success of an Antipoverty Program?, PRWP 4385, Banco Mundial Rawlings et al (2004), Evaluating social fund. A cross-country analysis of community investment, Banco Mundial Shorrocks, A.F. (1984), "Inequality decomposition by population subgroups", Econometrica, 52, 1369-88 Van Domelen, J. (2007) Reaching the Poor and Vulnerable: Targeting Strategies for Social Funds and other Community-Driven Programs, Banco Mundial, SP Discussion Paper, No. 0711

230

Captulo
INFORME FINAL

11

ESTUDIO SOBRE SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIN EN ECUADOR EN EL MARCO DEL ESTUDIO SOBRE POBREZA
ECUADOR

Diego Bautista*

MONITOREO Y EVALUACION EN ECUADOR EN EL MARCO

DEL ESTUDIO SOBRE POBREZA

l igual que las acciones orientadas a lograr un crecimiento sostenido e incluyente de la economa y las iniciativas para mejorar la calidad en la prestacin de los servicios sociales a la poblacin, el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones para alcanzar resultados y rendir cuentas sobre la ejecucin de las polticas y programas sociales es un elemento fundamental en las estrategias para la reduccin de la pobreza. En ese contexto, los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin (M&E) cumplen un importante papel. En primer lugar, porque institucionalizan la medicin de los resultados, efectos e impactos de aquellos programas y polticas; en segundo lugar, porque facilitan a los funcionarios y al personal pertinente, informacin para la asignacin de recursos y para la identificacin de las causas de las desviaciones en los objetivos previstos; y, en tercer lugar, porque establecen un referente para la difusin del desempeo de los gobiernos y contribuyen a la transparencia y rendicin de cuentas a los ciudadanos.

En la ltima dcada, la constitucin y el fortalecimiento de los sistemas de M&E ha sido un componente recurrente en los procesos de reforma y modernizacin de la administracin pblica en Latinoamrica. Una revisin de esta experiencia por pases, muestra avances heterogneos en la consolidacin de estos sistemas, en los que ms que un modelo nico y estndar a emular, es posible identificar un conjunto de buenas prcticas que sera recomendable examinar a profundidad, desde la perspectiva de las posibilidades y restricciones de los marcos institucionales particulares en cada pas. En los ltimos aos Ecuador ha emprendido diversos esfuerzos para modernizar su administracin financiera y mejorar la gestin del gasto pblico y del gasto social. Dentro de estos se destacan los programas para el fortalecimiento del Sistema de Administracin Financiera SIGEF, los proyectos para mejorar la transparencia fiscal y la consolidacin del SIISE, el sistema de informacin para la medicin de las estadsticas sociales.

Ingeniero industrial, especialista en evaluacin de proyectos con maestra en polticas pblicas y sociales. Se ha desempeado en cargos directivos y como asesor en las reas de planificacin, presupuestacin y evaluacin, para el gobierno de Colombia. Actualmente es experto en sector pblico y desarrollo de la firma Economa Urbana. Ha estado vinculado como consultor en procesos de reforma a los sistemas de inversin pblica y monitoreo y evaluacin en varios pases de Amrica Latina, y ha sido consultor en los mismas tpicos para organismos internacionales.

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No obstante, a pesar de los avances significativos en los aspectos normativos, la consolidacin de estos procesos y su incorporacin a las prcticas del ciclo de gestin y polticas pblicas constituyen hoy un desafo para la nueva administracin. Recientemente, el gobierno ha abordado, entre otras iniciativas, la reposicin del sistema de planificacin, la modernizacin e integracin del sistema de inversin pblica y la orientacin de la gestin pblica a resultados. El xito de estos programas estar sujeto a que se materialice la articulacin de las instancias y procesos que hacen parte de los sistemas de planificacin, presupuestacin, monitoreo y evaluacin contemplada en la normatividad; tambin al fortalecimiento de las capacidades tcnicas en las entidades rectoras y su ampliacin a todos los niveles de la administracin, y a la incorporacin de buenas prcticas en los aspectos metodolgicos y de procedimientos del sistema de M&E. En este captulo se hace una revisin del marco normativo e institucional que determina la funcin del Monitoreo y Evaluacin (M&E) en Ecuador y sus alcances desde la ptica del gasto social; posteriormente, como resultado de algunas entrevistas con funcionarios de las entidades relevantes y la revisin de documentacin local, se analizan las fortalezas y debilidades de la operacin y prctica del M&E, teniendo en cuenta la reciente evolucin y perspectivas del marco institucional. Finalmente, se enuncian los desafos y algunas recomendaciones para fortalecer las capacidades institucionales del M&E de manera que contribuya a maximizar la efectividad de las polticas pblicas y sociales y coadyuve al xito de las estrategias para la reduccin de la pobreza.

1 MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL

A partir de la experiencia internacional aplicada puede afirmarse que si bien la existencia de un marco legal adecuado no es suficiente para la consolidacin de un sistema de M&E, si constituye un buen cimiento para su desarrollo. Un marco apropiado para el establecimiento de estos sistemas es aquel que define adecuadamente los procesos para articular las fases del ciclo de gestin o asignacin de recursos propias del sector pblico planificacin, presupuestacin, ejecucin, y monitoreo y evaluacin en el que el M&E retroalimenta todo el ciclo. Aunque en Ecuador no opera de manera formal un sistema de monitoreo y evaluacin, es legtimo interpretar que desde la Constitucin Poltica de 1998 ya se establece un mandato general que propicia -a travs de la creacin de un sistema nacional de planificacin- un marco para desarrollar una gestin pblica orientada a resultados. En efecto, desde esa norma se dispone, al igual que en las anteriores, que adems de la existencia de objetivos nacionales en materia econmica y social, se deben fijar metas de desarrollo a corto, mediano y largo plazo, y que stas deben orientar la inversin pblica. Adicionalmente, se contempla la facultad de reglamentar la rendicin de cuentas de las entidades pblicas1. El desarrollo legal de esos mandatos constitucionales que tom impulso hasta el 2002, es el que determina el marco normativo de la gestin por resultados en el pas y esta conformado por tres leyes: la Ley Orgnica de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal (LORETF)2, la Ley Orgnica de la Contralora General del Estado (LOCGE) y la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Otras normas relevantes son la Ley de Presupuestos del sector Pblico y los decretos reglamentarios de estas leyes marco.

Artculos 244 y 254 de la Constitucin Poltica de la Repblica. derogados por la aprobacin de la Ley para la Recuperacin del Uso Pblico de los Fondos Petroleros del Estado.

2 Algunos aspectos de esta norma, en especial aquellos referidos a los topes de gasto y a los mecanismos de endeudamiento pblico, fueron

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En el marco normativo descrito se designan como autoridades principales a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo de la Presidencia (SENPLADES) en lo referente a la rectora del proceso de planificacin y al Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en la formulacin, elaboracin y presentacin del presupuesto. Conviene mencionar que este marco tambin contempla mecanismos de coordinacin entre ambos procesos, estipulados en funciones expresas dentro del mandato de las dos autoridades. Por su parte la Contralora General del Estado es el ente rector del control de la gestin pblica. La LOREFT establece el proceso de planificacin a partir del plan plurianual y el plan institucional anual. El primero deber ser presentado por el Presidente de la Republica al Congreso Nacional al inicio de cada perodo de gobierno y contendr los objetivos, metas, lineamientos estratgicos y polticas de su gestin para los cuatro aos. Este plan de gobierno debe ser la referencia para que los gobiernos seccionales autnomos realicen sus propios planes y deber dar sustento para orientar las decisiones de gasto y de inversin pblica. Adems de participar en ese proceso de elaboracin del Plan Plurianual del Gobierno, a SENPLADES le corresponde preparar las metas en trminos de indicadores cuantitativos y cualitativos, y con esta base realizar el monitoreo. Trimestralmente deben presentarse informes de avance y cumplimiento al Presidente de la Repblica y al Congreso Nacional. Por su parte, el Presidente de la Repblica, en su informe anual, debe referirse al cumplimiento del plan plurianual. Por otro lado, al MEF le corresponde evaluar e informar sobre la ejecucin presupuestal y financiera del Presupuesto General del Estado. De la misma manera, en un segundo nivel, con base en el plan plurianual del gobierno y en consistencia con ste, cada institucin debe elaborar el plan plurianual institucional para cuatro aos que incluye una relacin costobeneficio de los gastos y los planes operativos anuales que servirn de base para la programacin del presupuesto y la elaboracin de la proforma presupuestaria que debern remitir al MEF. SENPLADES como entidad rectora del sistema nacional de planificacin es la encargada de formular el Plan Nacional de Desarrollo y participar en la elaboracin del Plan Plurianual del Gobierno, asegurando que ambos puedan ser monitoreados y evaluados. En un sentido ms amplio, tiene a su cargo el establecimiento de un sistema de seguimiento y evaluacin y la promocin de la gestin por resultados y la rendicin de cuentas. Por otra parte, tiene funciones de capacitacin, formacin, diseo de metodologas e instrumentos y desarrollo de competencias en materia de planificacin, gestin, seguimiento y evaluacin de proyectos3. Adicionalmente, desde los inicios de la nueva administracin en el Gobierno, SENPLADES es la entidad responsable de promover el diseo y la articulacin de polticas, y velar por la ejecucin integral de iniciativas que contribuyan al cumplimiento de las metas de los Objetivos del Milenio. La normativa vigente, por su parte, seala como uno de los objetivos de la programacin del presupuesto es propiciar la vinculacin de los sistemas de planificacin y presupuesto, para lo cual deber basarse en las polticas de planificacin e inversin pblica determinadas por SENPLADES en funcin de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de las prioridades de inversin. Segn esas reglas, la programacin presupuestaria debe utilizar adems los Planes Estratgicos Institucionales y los Planes Operativos Anuales de las entidades como instrumentos, y el presupuesto debe incorporar las acciones institucionales que permitan el control, seguimiento y evaluacin de las acciones a travs de la medicin de los resultados obtenidos. De esta manera, el marco legal vigente contempla de manera explcita la articulacin entre las fases de

3A

comienzos de 2007 se decret fusionar el Consejo Nacional de Modernizacin -CONAM-a la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES.

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planificacin y la presupuestacin, engranaje esencial para establecer un marco monitoreable y evaluable de las polticas pblicas, que adems permitira revisar la coherencia entre los niveles agregados y de diseo de poltica de las entidades rectoras, y los niveles ms desagregados y especficos de las entidades ejecutoras. En cuanto al Monitoreo y Evaluacin, con las reformas recientes, SENPLADES ha recibido la facultad para establecer el sistema de seguimiento y evaluacin en Ecuador. Su mandato incluye promover la gestin por resultados y la rendicin de cuentas a travs del monitoreo y la evaluacin, en relacin a los objetivos y metas planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes de Gobierno; e igualmente, garantizar el logro de resultados. Particularmente se destaca ahora su competencia como ente coordinador de la elaboracin de los informes de seguimiento a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adicionalmente, deber cumplir una tarea bastante relevante: definir metodologas para el seguimiento a las entidades del sector pblico. En lo referente a Evaluacin, la nueva normatividad le ha dado a SENPLADES la potestad de definir metodologas para realizar evaluaciones, validar las propuestas de implementacin de las evaluaciones de impacto y coordinar la realizacin de estas evaluaciones con otras instituciones a nivel nacional. Finalmente, se espera que sus resultados retroalimenten la toma de decisiones de poltica pblica. Por su parte, a nivel de entidades, cada institucin debe hacer el seguimiento y evaluacin del cumplimiento de sus planes plurianuales y planes operativos anuales y enva al MEF y a SENPLADES un informe trimestral. Con esta informacin, el MEF elabora informes de evaluacin de la ejecucin del Presupuesto General del Estado y esta previsto, adems, que los resultados de estas evaluaciones sean considerados para la programacin de la ejecucin presupuestaria de los siguientes meses. Por su parte SENPLADES puede hacer observaciones y recomendaciones sobre los informes, para posteriormente presentar un informe de evaluacin de los planes al Presidente de la Repblica y al Congreso Nacional. Es importante anotar adems, que desde hace algunos aos Ecuador cuenta con el Sistema Integrado de Indicadores Sociales - SIISE, que si bien no est concebido estrictamente como una herramienta sistemtica de monitoreo y evaluacin, se ha convertido en un importante instrumento de consolidacin de las estadsticas sociales, con una completa base de datos, de gran utilidad no slo como fuente de informacin para el diseo de polticas, sino tambin como referente para alimentar el debate tcnico sobre los avances en materia de poltica social y reduccin de la pobreza. Por otro lado, la Contralora General de la Repblica (CGR), desde la rbita del control, puede examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de los objetivos de la gestin pblica, a travs de indicadores de gestin institucional y de desempeo. Estos indicadores deben permitir medir el grado de cumplimiento de las funciones y responsabilidades de los servidores pblicos, en niveles de eficiencia, efectividad, economa e impacto en la comunidad, de acuerdo con la misin y visin y los objetivos y estrategias institucionales Finalmente, en lo que concierne a la Informacin, Difusin y Rendicin de Cuentas, la legislacin, adems de contemplar la difusin a la ciudadana de los indicadores a partir de los cuales se elaborar el plan plurianual del gobierno, establece que el Presidente de la Repblica, los prefectos, los alcaldes y los responsables de las entidades autnomas deben divulgar los planes e informar cada trimestre a la ciudadana sobre los resultados de evaluacin y los correctivos que se realicen de aquellos planes. Se ha previsto igualmente, que el presidente informe al Congreso cada seis meses sobre la ejecucin del presupuesto. Por su parte, la Ley Orgnica de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica ordena a todas las instituciones del Estado difundir a travs de un portal de informacin o pgina web y otros medios, informacin actualizada sobre los planes y programas de la institucin en ejecucin y metas e informes de gestin e indicadores de desempeo. Como se ha visto hasta este punto, la normatividad de Ecuador ha incorporado aunque en algunos aspectos muy

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recientemente- elementos necesarios para el funcionamiento adecuado de un sistema de monitoreo y evaluacin: referentes para la priorizacin de polticas y programas, como es el caso del Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales; los instrumentos y mecanismos para articular la priorizacin con la asignacin de recursos, como los POA's y los procedimientos para la presentacin del presupuesto; y, finalmente, el marco institucional para el desarrollo de las actividades de M&E, adems de la exigencia al sector pblico de la presentacin de informes en trminos de metas y objetivos segn prioridades. Sin embargo, como se resaltar posteriormente, las normas parecen no haber tenido los efectos previstos, o parecen no haber sido suficientes para asegurar que el monitoreo y evaluacin cumpla con sus objetivos en el marco de la gestin pblica de Ecuador. Esta situacin deber tenerse en cuenta en la implementacin de la normatividad recientemente desarrollada, especialmente ahora que las actividades de M&E son fundamentales para apoyar el cumplimiento del Plan de Desarrollo, el avance de los programas de reduccin de la pobreza y el cumplimiento de los objetivos del milenio.

2 OPERACIN Y PRCTICA
La revisin del marco institucional y la aproximacin al estudio de las capacidades del sistema de monitoreo y evaluacin en el Ecuador conduce cualquier anlisis a considerar dos aspectos. En primer lugar, las fortalezas del marco normativo actual, el que, como ya se ha sealado, contempla algunos elementos esenciales para viabilizar la operacin de un sistema de M&E, esto es en trminos bsicos, que la elaboracin del presupuesto tenga como referencia una fase previa de planificacin; que las autoridades que priorizan y deciden las asignaciones presupuestales puedan recurrir a los resultados de la ejecucin; y que exista obligatoriedad de presentar la programacin y los resultados de la planificacin, y el presupuesto de las autoridades sectoriales, a las autoridades centrales, y de stas ante el congreso y la ciudadana. Como un segundo aspecto, se debe destacar que hasta hace poco el Ecuador vena de un periodo de inestabilidad poltica y, por lo tanto, de una discontinuidad en el direccionamiento de las prioridades de gobierno e inestabilidad institucional, situacin que seguramente ha tenido impacto en el funcionamiento y dinmica de los procesos de planificacin, presupuestacin y monitoreo y evaluacin. En especial, es pertinente mencionar que la autoridad y los procesos de planificacin sufrieron un debilitamiento que casi anul su rol como referente para la determinacin de las prioridades del gasto y la orientacin de la gestin pblica. Esto tuvo implicaciones en los procesos del ciclo de polticas y asignacin de recursos: desarticulacin entre los propsitos generales de los programas de Gobierno y las ejecuciones de las entidades sectoriales; referentes dispersos para la elaboracin del presupuesto, sin prioridades claras, y carentes de integralidad entre las polticas y programas para cumplirlos. Se constituy as un escenario poco frtil para el surgimiento de prcticas de M&E, que prevaleci hasta hace poco tiempo, pero que ha sido objeto de atencin en algunas de las medidas que el actual Gobierno ha dispuesto en sus primeros meses. En efecto, entre las nuevas directrices se ha contemplado revitalizar el sistema de planificacin, robustecer las competencias de su entidad rectora, establecer un sistema de seguimiento y evaluacin, y propiciar mecanismos para la articulacin de los procesos a lo largo del ciclo de polticas y gasto pblico. Est previsto que este conjunto de iniciativas tenga efectos en 2008 cuando se realicen las primeros anlisis de avance y cumplimiento de resultados del Plan de Desarrollo 2007-2010 y se inicie el proceso de programacin presupuestaria con la nueva metodologa, consistente con la nueva institucionalidad. SENPLADES y el MEF como entes rectores tienen el desafo de materializar en la prctica aquellos cambios normativos que se han incorporado al marco institucional de Ecuador.

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En cuanto al Monitoreo y Evaluacin, aunque la base legal que se ha establecido en Ecuador para estas actividades permitira una operacin ms dinmica, su funcionamiento real como Sistema esta an en una etapa incipiente. Hasta hace unos meses, incluso normativamente, no estaba definido un sistema como tal, la conformacin y composicin no contemplaba por ejemplo una separacin entre el monitoreo y evaluacin, ni estaban definidos los alcances y mtodos para realizar estas funciones. Las actividades de monitoreo estaban circunscritas especialmente a las herramientas de medicin en el rea financiera y presupuestal, que si bien son tiles para el control de la ejecucin de algunos proyectos, son claramente insuficientes para adquirir informacin idnea sobre los resultados de las polticas de desarrollo del pas, y muy precarias para revisar los avances de las estrategias de reduccin de la pobreza. En lo que respecta a la evaluacin, salvo la informacin que produce el SIISE a nivel estadstico y de algunas investigaciones, no hay un conocimiento amplio y sistemtico de los resultados de las intervenciones sociales. Sin considerar del seguimiento financiero y presupuestal propio de las entidades rectoras de economa y finanzas (a travs del SIGEF), en Ecuador se viene realizando un seguimiento a la gestin de las metas del Presidente con la herramienta SIGOB como soporte. El objetivo de este sistema es apoyar la programacin y gestin necesaria para la consecucin de esas metas y dar informacin oportuna sobre su cumplimiento, y el de las instituciones encargadas de su ejecucin y gestin. Debe decirse sobre estos sistemas de metas de gobierno, administrados generalmente desde los despachos presidenciales, que tienen ventajas en la medida en que le permiten al Presidente conocer, de primera mano y de manera ejecutiva, los avances sobre las metas prioritarias de su programa y establecer directrices sobre nfasis y correctivos a sus ministros. Adicionalmente le son tiles para mantener un esquema de rendicin de cuentas al interior de su equipo de Gobierno. Pero de otra parte presentan tambin debilidades que estn asociadas con los riesgos en su institucionalizacin, pues su permanencia y sostenibilidad en el tiempo dependen de la importancia que los mandatarios de turno otorguen a esa herramienta y a la cultura misma de monitoreo a la gestin pblica existente en el pas. Adicionalmente, la cercana tan estrecha al despacho de la Presidencia podra generar la percepcin de sesgo y poca independencia sobre los resultados de la gestin que se presenta en el sistema. Es tambin frecuente que, debido a la naturaleza institucional de aquellos despachos, exista falta de capacidad tcnica para el control de calidad de la informacin sobre el seguimiento que se incorpora al sistema y es entregada al Presidente. Teniendo en cuenta la fase de inicial de desarrollo del sistema de M&E en Ecuador, es importante resaltar que su concepcin es diferente a la de aquellos sistemas de metas presidenciales en la medida en que ste ltimo requiere niveles de agregacin ms ejecutivos y gerenciales, y est restringido a un espectro menos amplio y ms ceido a la agenda presidencial, normalmente dependiente de la coyuntura. En cualquier caso, el sistema de M&E debe responder a estos requerimientos4 valorando que el espectro de accin -desde SENPLADES en el Sistema Nacional de Planificacin- debe ser ms amplio y proveer informacin completa y adecuada sobre los resultados y efectos de las polticas pblicas, informacin que adems debe estar dirigida a la toma de decisiones en diferentes dimensiones y a diferentes actores en la administracin pblica. El monitoreo y evaluacin de las polticas y programas sociales, o la medicin del impacto de las estrategias de reduccin de la pobreza, por ejemplo, requiere cierta complejidad y especificidad que es de gran utilidad para los hacedores de

Un aspecto importante para el fortalecimiento y la sostenibilidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin es la demanda por los usos de la informacin que produce el sistema. El establecimiento de un sistema de M&E debe propender no slo a asegurar la demanda, sino tambin por fortalecerla constantemente. El presidente de la Repblica es obviamente un integrante relevante y estratgico del lado de la demanda del sistema.

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polticas. Resolver la coexistencia, la integracin o las complementariedades de ambos sistemas es uno de los retos institucionales que debern afrontarse durante el establecimiento del sistema de M&E en Ecuador5. Adems de estos aspectos crticos en el tema institucional, el contexto vigente en el que van a desarrollarse las tareas de M&E en Ecuador enfrenta otras debilidades que se reflejan en los procesos actuales del ciclo de gestin y asignacin polticas y asignacin de recursos. En efecto, a pesar del esfuerzo en instrumentos y metodologas para establecer coherencia en la cadena de planificacin, desde los niveles agregados de las entidades rectoras hasta el nivel de las entidades sectoriales, prevalece la desarticulacin entre Planificacin-Presupuestacin. Esto se evidencia en que el presupuesto an no se expresa en trminos de las prioridades sealadas en el Plan Plurianual de inversiones o en el Plan Nacional de Desarrollo, pues no se elabora a partir de una clasificacin programtica que facilitara su encadenamiento con las prioridades definidas en los dichos planes. Por otra parte, y quizs consecuencia de lo anterior, el presupuesto no est an orientado a resultados, y como tal, no es un instrumento evaluable, lo que da lugar a que se configure la disociacin Presupuestacin, Monitoreo y Evaluacin. Incluso la herramienta para el seguimiento a los resultados fsicos de los proyectos an no se ha consolidado. Por su parte, en la informacin contenida en el SIGOB y en los reportes trimestrales sobre el seguimiento, son escasas las referencias a los recursos empleados para la obtencin de las metas y no hay una relacin entre los sistemas informticos empleados para el monitoreo y el SIGEF, herramienta utilizada para la programacin y seguimiento del presupuesto. Adicionalmente en el tema de presupuesto, si bien existen avances hacia la consolidacin de un Marco de Gasto de Mediano Plazo, este an tiene pendiente la evolucin hacia la desagregacin en las unidades sectoriales o categoras ms especficas que permitan generar la certidumbre necesaria para definir metas en el largo plazo y facilitar el vnculo con el Plan Plurianual del Gobierno y el de las entidades sectoriales. Finalmente, es relevante destacar la existencia de un vaco institucional en cuanto a apropiacin de conceptos, mtodos y directrices homogneas acerca del monitoreo y evaluacin que atienda los requerimientos de la gestin de las entidades sectoriales o que enriquezca la tarea de los gabinetes sectoriales y los ministerios coordinadores. En el caso de las instancias involucradas en la formulacin y ejecucin de la poltica social es notoria la ausencia de un sistema integral o al menos de pautas. Cuando existen, las metodologas son diversas y los sistemas no se articulan entre s, incluso entre los programas que hacen parte de un mismo ministerio. En general, dentro del sector no se cuenta con mtodos de evaluacin que permitan identificar eficiencia y eficacia en las intervenciones. Este escenario dificulta el flujo de informacin entre los diferentes niveles de agregacin y entre los planos nacional y local, aspecto crtico para la efectividad en las decisiones de poltica pblica en general, y de la poltica social en particular. De esta manera, las limitaciones expuestas restringen las posibilidades para que las actividades de M&E alcancen mayor efectividad en la produccin de informacin para: la planificacin y la priorizacin estratgica del gobierno, debido a que la elaboracin de los planes no cuenta aun sistemticamente con resultados y hallazgos del seguimiento y las evaluaciones;

De no resolver este aspecto, existe el riesgo de disociacin entre los programas prioritarios de la presidencia y la informacin que sobre el Plan de Desarrollo o Planes Plurianuales provea el sistema. Esto tambin podra generar confusin conceptual y metodolgica en cuanto al diseo de los indicadores Finalmente, podra haber efectos indeseados en cuanto a duplicidades, percepciones divergentes entre las entidades, exceso en los costos de proveer la informacin, ineficiencias por no enfatizar en indicadores sobre resultados, etc.

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 la generacin de criterios a la entidad rectora en materia de presupuesto, ya que el nico referente de asignacin para el MEF, salvo eventualidades, es la ejecucin presupuestal y financiera, y no el cumplimiento de resultados de las polticas sectoriales. la planificacin y la priorizacin sectorial, pues los ministerios, las entidades, y las secretarias no cuentan con retroalimentacin para planificar, asignar y distribuir su presupuesto, ni para gestionar sus programas, difundir sus resultados y rendir cuentas al interior de sus sectores respectivos. la consolidacin de resultados integrales sobre el avance real de las polticas sociales y la toma de decisiones oportunas, debido a que no existen procesos, mtodos y herramientas en las entidades rectoras y sectoriales que se vinculen, articulen y complementen con la informacin estadstica que arroja el SIISE. la discusin durante la aprobacin del presupuesto en el Congreso, ya que no se incorporan los elementos que permiten superar la discusin contable y financiera, y eleve el nivel de los debates sobre las polticas de desarrollo. la rendicin de cuentas del Presidente ante el Congreso, pues el informe anual que se presenta ante el Legislativo no tiene como referencia un marco de metas, previamente concebido, que facilite la respuesta del Ejecutivo sobre el cumplimiento de su plan de gobierno. la rendicin de cuentas del gobierno a los ciudadanos, porque aunque existen organizaciones de control social y veeduras slidas en el pas, y estas mantienen una buena comunicacin con las instancias del gobierno, su percepcin es que existen limitaciones en la oportunidad y caractersticas de la informacin requerida. Se manifiesta la ausencia de un marco de referencia concreto, acordado por ambas partes, para que se lleve a cabo un efectivo control social.

3 RETOS Y DESAFOS
Conciente de algunas de las problemticas descritas en el apartado anterior, la nueva administracin en el Gobierno ha dado pasos decididos en la direccin de institucionalizar un sistema de monitoreo y evaluacin en Ecuador. El fortalecimiento del sistema de planificacin y su entidad rectora SENPLADES, la creacin de la Subsecretara de Seguimiento y Evaluacin, el diseo de nuevos instrumentos de planificacin plurianual y operativa, la reformulacin de los informes de seguimiento trimestral, y los mecanismos para la articulacin de la planificacin y la presupuestacin son muestras concretas de esa decisin. Como se seal, una de las primeras acciones en esa lnea fue la incorporacin a SENPLADES de las competencias en los temas relacionados con la reforma del Estado y los objetivos del Milenio. Adicionalmente esta dependencia tiene presencia ahora en instancias de alto nivel como los gabinetes de coordinacin sectorial6 y el gabinete estratgico. Como un primer gran resultado de estos cambios, recientemente, a partir de un proceso ampliamente participativo, se aprob el Plan de Desarrollo con 12 objetivos, con sus respectivas polticas, estrategias y metas para los cuatro aos de gobierno.

Instancias creadas en la actual administracin para agilitar, facilitar y ejecutar las polticas planteadas en cada uno de los ministerios y otras entidades del Gobierno. Son seis y se encargarn de coordinar los 17 ministerios y otras 34 entidades del Estado.

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A nivel metodolgico e instrumental se han emprendido tambin otras iniciativas que intentan corregir parte de la problemtica sealada en el apartado anterior. Para 2008 SENPLADES y el MEF debern elaborar el Programa Anual de Inversiones, PAI, con base en las polticas y estrategias del Plan Plurianual 2007-2010, que tambin ser el referente para que las entidades formulen sus Planes Plurianuales, sus Planes Anuales de Inversin y sus proyectos de inversin. La programacin del presupuesto de 20087, por ejemplo, contempla como elemento fundamental la vinculacin plan-presupuesto con base en la presupuestacin por resultados para lo cual define el marco conceptual y establece las categoras y clasificaciones que permitirn los enlaces en toda la cadena Planificacin-PresupuestacinMonitoreo y Evaluacin. Se contemplan, adems, mecanismos para esa articulacin, a travs de los clasificadores y los llamados catlogos presupuestarios de orientacin de gasto, los que atan ste a la planificacin e incorporan unidades de medida para la definicin de los bienes y servicios a producir. Finalmente, los lineamientos de programacin presupuestal contemplan adems una elaboracin del presupuesto que vincula recursos a resultados y efectos, con el propsito de incrementar la eficiencia y eficacia del gasto pblico y hacer posible la rendicin de cuentas en trminos del cumplimiento de los resultados previstos. En conjunto, estas iniciativas y otras que se impulsan actualmente en Ecuador, con el transfondo de amplias y profundas transformaciones que se avecinan con la nueva Constitucin, abren un espacio propicio para hacer una adecuada planificacin del montaje del sistema de M&E previsto en las normas. En ese horizonte, adems de estructurar el andamiaje para los mbitos ms amplios como los del Plan de Desarrollo y los Planes Plurianuales, existe un gran desafo en determinar cmo abordar apropiadamente el monitoreo y evaluacin de las polticas sociales y de las estrategias para la reduccin de la pobreza, y cul ser el mejor arreglo institucional para este nfasis. En relacin con esto ltimo, una pieza importante a vincular en ese proceso es la sociedad civil. A diferencia de otros pases de la regin con sistemas de M&E ms consolidados, Ecuador cuenta hoy con un numero significativo de estas organizaciones, las cuales han venido ganando un espacio de participacin importante frente a las distintas autoridades de la institucionalidad pblica. Algunas, coadyuvando en la formulacin de polticas y dando transparencia a los procesos8, en tanto que otras han adquirido influencia a travs del anlisis y divulgacin de informacin sobre la distribucin e impacto del gasto social.9 En su dimensin, estas organizaciones que han venido desempendose como instancias evaluadoras de las polticas sociales, podran jugar un rol importante en la estructuracin del arreglo institucional para el monitoreo y evaluacin. Cualquiera que sea su papel, ser necesario que se perfeccionen algunos problemas identificados en cuanto a la disponibilidad y oportunidad de la informacin que hoy se entrega desde el gobierno. En otro plano, es destacable el esfuerzo que recientemente emprendieron el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC), SENPLADES, la Secretara Tcnica del Ministerio de Coordinacin de Desarrollo Social y el Centro de Investigaciones Sociales del Milenio para homologar las metodologas e indicadores para recabar y analizar la informacin estadstica sobre el comportamiento de los datos de pobreza e indigencia. El pasado inmediatamente anterior, al parecer caracterizado por resultados dismiles y dispares -incluso de los grandes agregados- adems de minar la credibilidad y legitimidad de las cifras gubernamentales ante la ciudadana, se constitua en una restriccin tanto para enriquecer las decisiones de poltica pblica, como para la creacin y consolidacin de un referente comn para la medicin de la intervencin pblica en trminos de eficiencia, eficacia e impacto. Los requerimientos de coordinacin interinstitucional en el nivel nacional, especialmente entre los mbitos

Ver Circular que presenta las directrices para la formulacin del presupuesto. Contrato Social por la Educacin, por ejemplo, etc. 9 Tal es el caso de los Observatorios de los derechos de la Niez y Adolescencia y el de Poltica Fiscal.
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nacional y local, propios de la naturaleza de la poltica social, e igualmente, la debilidad de los sistemas de informacin en los gobiernos locales y su baja capacidad institucional, harn necesario una estructuracin especial en el diseo de la estrategia de implantacin del sistema de M&E. En esa lnea, un aspecto vital ser la incorporacin de capacidades conceptuales y tcnicas para desarrollar el componente de Evaluaciones de Impacto, an en fase primaria en el pas. Una buena noticia es que la experiencia internacional aplicada ofrece un conjunto de buenas prcticas a analizar durante la fase de planificacin del sistema. Adems de otros desafos mencionados anteriormente, la cantidad y complejidad de las tareas a desarrollar sugieren, en primer lugar, el diseo de un plan de ejecucin para la articulacin del Sistema de M&E, con acciones inmediatas, y otras paralelas, a iniciar en el corto y mediano plazo. En el plazo inmediato y siguiendo algunas experiencias de implantacin exitosas, durante esta fase temprana de institucionalizacin se sugiere emprender: La elaboracin y posterior difusin de un documento de poltica que defina el sistema de M&E y sus alcances, su composicin, caractersticas, utilidad y los ajustes institucionales requeridos. Este documento debera ser preparado por SENPLADES y aprobado a nivel de gabinete estratgico para involucrar y lograr la apropiacin de las autoridades sectoriales. La definicin del arreglo institucional del Sistema de M&E, incluyendo el rol del sistema de metas presidenciales que hace parte del SIGOB y las herramientas a utilizar por parte de SENPLADES para asumir las actividades de M&E de los planes y las estrategias de reduccin de la pobreza. La revisin de la informacin actualmente utilizada por los sistemas existentes y el acompaamiento del equipo de la Subsecretara de Seguimiento y Evaluacin en el proceso de redefinicin de indicadores y metas de resultado en las entidades sectoriales, de acuerdo con los objetivos del Plan de Desarrollo y los de la poltica social. e implementacin de la herramienta informtica a utilizar por la Subsecretara de Seguimiento y El diseo Evaluacin como soporte al Sistema de M&E. El establecimiento de un compromiso pblico respecto al cumplimiento de las metas acordadas al interior del Gobierno y la definicin de un mecanismo de rendicin de cuentas a partir de la informacin que provea el sistema de M&E. El fortalecimiento de las capacidades tcnicas del equipo de la Subsecretara de Seguimiento y Evaluacin, tanto para el diseo de indicadores y la definicin de metas de resultado, como para la incorporacin de mtodos e instrumentos para la realizacin de evaluaciones rpidas y de impacto. La seleccin de programas, y el diseo y la estructuracin de las evaluaciones de impacto a realizar. El desarrollo de pilotos de evaluacin de ciertos programas sociales y otros relevantes en el Plan de Desarrollo. La creacin de una instancia colegiada, liderada por SENPLDES, que decida sobre la planificacin, criterios y agenda de evaluaciones a realizar. En esta deben participar el MEF para asegurar la financiacin y el vnculo de los resultados con las decisiones de asignacin de gasto, y las autoridades sectoriales para potenciar la utilizacin en la gestin respectiva. La formulacin y elaboracin de un plan de difusin y rendicin de cuentas sobre los resultados del M&E en relacin con el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, las polticas sociales y los programas de reduccin de la pobreza. Este plan deber considerar, entre otras iniciativas, la produccin peridica de informes ejecutivos, amables y comprensibles; la conformacin de una red estratgica de receptores; y la programacin de seminarios y conferencias alrededor de las experiencias internacionales en M&E. por parte de la Subsecretara de Seguimiento y Evaluacin, de sistemas, mtodos e incentivos que El diseo, induzcan a mantener la calidad, confiabilidad y oportunidad de la informacin que se incorporar al sistema, 240

y la definicin de mecanismos y medios de verificacin. reglamentarias y exigibles para la articulacin de los instrumentos de planificacin y las Acciones metodologas, a lo largo de la cadena de formulacin y ejecucin que va desde los entes rectores, pasando por las entidades sectoriales, hasta los programas que se ejecutan en campo. para la estructuracin del arreglo institucional adecuado, dentro del marco del sistema de M&E, que El diseo atienda los requerimientos de los actores relevantes en el diseo y ejecucin de la poltica social y las estrategias de reduccin de la pobreza. La consolidacin de una oferta integral y complementaria de informacin que promueva la interoperabilidad entre los sistemas de M&E, el SIISE, el SIGEF, etc. La optimizacin de los tiempos de recoleccin y divulgacin de la informacin estadstica que produce del INCE y el SIISE y el mejoramiento de la generacin de estadsticas regionales. En esta direccin es conveniente darle mayor vigor a la intencin actual de publicar, con mayor periodicidad, datos sobre el seguimiento a las principales variables de pobreza y desigualdad, que puedan servir de base para contrastar el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo nacional. En el corto y mediano plazo, en una fase para la consolidacin del sistema, se sugiere acometer: La coordinacin de la Subsecretara de Seguimiento y Evaluacin con las oficinas relacionadas con la asignacin del gasto y armonizar las respectivas metodologas y sistemas de informacin. Esto es, vincular el sistema de M&E al SIGOB, SIGEF, las herramientas de preinversin, etc. El acompaamiento a la dependencia de programacin de la inversin y al MEF en el diseo e implementacin de los presupuestos por resultados, vinculando este ejercicio con los indicadores y metas contemplados en el sistema de M&E. El impulso al rediseo de la elaboracin y presentacin del presupuesto en un lenguaje ms asequible a los no expertos, que refleje con claridad las prioridades a las que se est respondiendo y los resultados concretos a lograr en trminos de resultados y de impactos. El desarrollo de una agenda de evaluaciones rpidas. En comparacin con las evaluaciones de impacto, estos instrumentos son tiles para obtener resultados menos costosos y en el corto plazo; contribuyen a demostrar las bondades de la evaluacin ante los decisores de las polticas y programas, y ante las autoridades de la asignacin del gasto. Pueden focalizarse hacia problemas crticos, por ejemplo en algunos de los gastos preasignados. El desarrollo de la capacidad para ampliar el alcance del M&E, e incorporar, la fase final de ejecucin de la intervencin de los programas sociales y la medicin de la satisfaccin de los servicios que entregan estos programas. La diversificacin de las evaluaciones que permita ampliar el espectro de impacto y ampliar la masa crtica de apoyo al Sistema. El desarrollo de procesos de rendicin de cuentas del Presidente y su gabinete ante el Congreso y los ciudadanos, utilizando explcitamente la informacin del sistema en los informes de gestin generales y sectoriales. El impulso a acuerdos de informacin y rendicin de cuentas ms formales con veeduras, grupos de inters y organizaciones de la sociedad civil interesadas en el control social de las ejecuciones pblicas. La expansin de las capacidades de monitoreo y evaluacin en los niveles territoriales y gobiernos locales.

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Bsicamente, estas recomendaciones resaltan la importancia de establecer un marco conceptual de M&E orientado a resultados, y la relevancia de los aspectos metodolgicos y de los sistemas de informacin como soportes para la sostenibilidad de esas actividades. Sin embargo, dos elementos son cruciales en la etapa actual del sistema en Ecuador. En primer lugar, la estructuracin de un arreglo institucional pertinente entre las entidades de planificacin, las de presupuestacin y las sectoriales, que incluya la definicin de los roles de los misterios coordinadores y los gabinetes sectoriales dentro del sistema; y, en segundo lugar, el estmulo al uso de la informacin de los resultados que provee el monitoreo y evaluacin, y las acciones para mantener la confiabilidad en dicha informacin. Particularmente, los compromisos de las metas del milenio y el emprendimiento de acciones decididas para la reduccin de la pobreza, implicar que en el marco del sistema de monitoreo y evaluacin se contemple el establecimiento de una institucionalidad que engrane autoridades nacionales y regionales, en una red de apropiacin de los objetivos y de distribucin de responsabilidades. Un prerrequisito de esto ltimo lo constituyen los elementos de participacin y socializacin con los municipios y localidades que vayan a ser afectadas. Bajo esa institucionalidad, se requerir tambin el perfeccionamiento de mecanismos para medir y confrontar resultados en tres dimensiones: una macro, una meso y una micro. La macro deber estar orientada a variables ms agregadas como las de crecimiento, empleo, evolucin del IDH y otras variables globales de bienestar social. En esta lnea ser imprescindible disminuir los tiempos de recoleccin de los datos y, como ya se ha previsto en la administracin actual, la publicacin de informes de mayor frecuencia para correlacionarlos con los avances de las dimensiones meso y micro. La rbita meso deber generarse a partir de los indicadores que se han establecido para el plan de desarrollo, a los que ya se ha hecho referencia anteriormente, y por ltimo, la etapa micro que deber contener un monitoreo ms detallado de los proyectos. La experiencia internacional revela que la consolidacin de los sistemas de M&E es una tarea de largo aliento. Los estudios sobre casos exitosos revelan que estos sistemas incluso empezaron a gestarse desde inicios de la dcada pasada. Afortunadamente, las autoridades ecuatorianas cuentan ahora con un acumulado de aprendizaje institucional documentado en abundante literatura y el registro de experiencias prcticas acerca de la institucionalizacin y el desarrollo de las actividades de M&E. Esto incluye, por ejemplo, los aportes sobre el papel de los incentivos en el diseo de estos sistemas, el vnculo conveniente con procesos como los de participacin ciudadana y los de rendicin de cuentas, y finalmente, la importancia de fortalecer los aspectos de la demanda por la informacin del sistema. Hoy existe en Ecuador un significativo consenso sobre la contribucin de los sistemas de M&E a la ejecucin de las polticas sociales y de los programas de reduccin de la pobreza. La atencin especial que los programas del actual Gobierno han puesto sobre estas polticas y el nfasis dado al fortalecimiento del sistema de planificacin, adems de la existencia de organizaciones de la sociedad civil expectantes sobre el destino y distribucin del gasto, son una base slida para los propsitos de cimentar un sistema de M&E til para aumentar la calidad de las decisiones y mejorar la efectividad de las polticas pblicas.

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