Polticas Pblicas

POLTICAS PBLICAS PARA UNIVERSALIZAR DERECHOS BSICOS e entiende como derechos humanos al conjunto de derechos que tiene todo ser humano para vivir en libertad y con dignidad por su sola pertenencia al gnero humano. Estos derechos deberan ser un sustento y referencia tica para el comportamiento de las personas y el diseo de las instituciones y mecanismos sociales, y podran ser adems exigibles a las instancias pblicas que regulan la vida social de las comunidades humanas. Se refieren a derechos polticos y civiles, como la libertad de expresin o de participar en las decisiones pblicas, a derechos econmicos, como la disponibilidad de un ingreso digno, a derechos sociales, como la educacin y la salud, y a derechos culturales, como el respeto de las creencias y de las prcticas culturales que cada comunidad considera valiosas. El desarrollo, desde este punto de vista, tiene esencialmente que ver con un proceso acumulativo que garantice el acceso de todos y todas a este conjunto de derechos, lo cual es la base para el logro de la paz y de una mayor Las polticas pbliconvivencia social. cas deberan entonLas polticas pblicas entonces ces apuntar a garan- deberan apuntar a garantizar tizar estos derechos estos derechos indiviindividuales y socia- duales y sociales, en todas sus dimensiones les, en todas sus di(poltica, social, productiva econmica, cultumensiones (poltica, ral, espiritual, etc.). El social, productiva Estado y sus instituciones asumen un papel econmica, cultural, de garantes de su cumespiritual, etc.). plimiento como est expresado en la Constitucin Poltica del Estado Plurinacional de Bolivia y en una serie de convenios y acuerdos internacionales que ha suscrito el Estado boliviano. Las polticas pblicas orientadas a la garanta universal de derechos exigen una visin integral de los procesos que permiten el bienestar humano, la definicin clara de las instituciones pblicas garantes de cada derecho y a las que los ciudadanos pueden exigir su cumplimiento, un nfasis particular en la participacin y empoderamiento de las personas y de las comunidades, y la

para garantizar derechos

Armando Ortuo *
provisin de servicios pblicos de calidad a todos los ciudadanos sin importar su condicin o adscripcin a algn grupo particular. LA INTEGRALIDAD Y UNIVERSALIDAD DE LA POLTICA SOCIAL El enfoque de derechos es particularmente relevante para pensar las polticas sociales pues estas se refieren a aspectos como la nutricin, la educacin, la salud o la proteccin social donde hay consenso en que toda persona debe tener garantizadas ciertas condiciones mnimas por dignidad y humanidad. El ejercicio universal de derechos implica el logro de mayores niveles de equidad econmica y social, lo cual a su vez depende del funcionamiento de los sistemas que facilitan o proveen oportunidades econmicas y condiciones sociales. Estos objetivos implican en primer lugar entender que la atencin de lo social no est desvinculada de los aspectos econmicos, pues se debe avanzar simultneamente en ambas dimensiones y construir articulaciones que generen interacciones virtuosas entre la poltica social y la poltica econmica. Como se puede observar en el cuadro 1, un crecimiento econmico equitativo conduce a mejoras en el bienestar humano, y a la vez, estas mejoras contribuyen a alcanzar mayores niveles de crecimiento econmico. CUADRO 1. RELACIN ENTRE LOS MBITOS ECONMICO Y SOCIAL
Sostenibilidad fiscal Mayores ingresos fiscales (a redistribuir)

El entendimiento y el tratamiento del problema de la pobreza es un ejemplo de los nfasis y preocupaciones que implica un enfoque de derechos en la poltica pblica. Tradicionalmente la pobreza suele ser entendida como un rezago relativamente independiente de la orientacin de las po-

Crecimiento econmico equitativo

Gasto social suficiente

Adecuado y equitativo acceso a servicios

Mejora del bienestar humano

Estabilidad financiera Estabilidad externa Menor inflacin / Estabilidad macroecon. Aumento salarios reales Aumento del ingreso fliar. Y reduccin de la pobreza

Permanencia en la escuela Mejor alimentacin y nutricin Mejor atencin mdica

Diversificacin econmica

Mejora / Aumento empleo

Aumento de la productividad y de la innovacin econmica

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lticas econmicas o La reduccin de la de los arreglos instipobreza desde el tucionales, que afecta a grupos especficos enfoque de derechos que no habran podies, al contrario, un do adecuarse al ritmo de la modernizacin resultado de la paueconmica, y que por latina consolidacin tanto son sujeto de una accin focalizada de de una institucionaalivio mientras los belidad que garantice, neficios del crecimiento econmico no les mediante legislacin alcancen. La hipotesis y polticas pblicas, de base de esta visin es que la pobreza sera el goce de derechos una cuestin temporal, bsicos a todos los no ligada a la persistencia de estructuras ciudadanos. econmicas e institucionales que favorecen la desigualdad y la falta de oportunidades. Esta visin suele adems llevar a una fragmentacin de facto de la poltica social pues a veces implica la generacin de sistemas duales de provisin de servicios de educacin y salud, unos destinados a los sectores de ingresos medios y altos, frecuentemente privados o de administracin autarquica, y el resto para los segmentos pobres que tienen recursos limitados y que por tanto suelen ser de menor calidad. Fragmentacin que no solamente tiene impactos en el aumento de la desigualdad social, sino tambin en la renuncia a utilizar la poltica social como un factor de construccin de ciudadana, es decir de la consciencia de pertenencia a una misma comunidad, elemento central para la estabilidad poltica y la convivencia social. La reduccin de la pobreza desde el enfoque de derechos es, al contrario, un resultado de la paulatina consolidacin de una institucionalidad que garantice, mediante legislacin y polticas pblicas, el goce de derechos bsicos a todos los ciudadanos. Concretamente spectos que deberian articularse con polticas sociales que apunten a servicios sociales (de educacin, salud y proteccin social) de calidad que sean pblicos y universales, es decir a los que tengan acceso todos en igualdad de condiciones. Esto no implica que los sectores con mayores necesidades no requieran de un esfuerzo adicional, esto se debe prever pero en la lgica de alcanzar ciertos umbrales mnimos de ciudadana que seran comunes y accesibles a todos, y que seran adems exigibles no solo por parte de los ciudadanos en situacin de pobreza. Umbrales que podran luego ser ampliados para todos en la medida que las necesidades sociales lo requieran, y que existan acuerdos polticos y condiciones econmicas para ser asumidos como universales por la comunidad. EL CONTEXTO BOLIVIANO: LOS RETOS DE LAS POLTICAS PBLICAS SOCIALES 1 La discusin sobre la situacin social boliviana puede ser ilustrada por la metafora del vaso medio lleno y medio vacio, es decir por la tentacin de resaltar los avances significativos que se ha logrado en el ltimo decenio en algunos aspectos sociales, o por el reclamo por los notables rezagos que el pas an acumula en

estas dimensiones. Ambas percepciones pueden encontrar elementos objetivos para ser defendidas y generar polmica, aunque quizs es ms constructivo concentrarse en el vaso entero: en una visin equilibrada y matizada de los logros sociales del pas, y en una preocupacin sobre los retos que se perfilan en el futuro, de manera que lo avanzado sea la base para ir ms lejos. Un primer balance indica que en los ltimos aos Bolivia ha experimentado mejoras significativas en varios indicadores econmicos y sociales, sto como consecuencia del impulso permanente de polticas sociales innovadoras desde hace ms de una dcada, del importante alza en el gasto social principalmente en los rubros de educacin y proteccin social (bonos) y de un crecimiento econmico significativo en el ltimo quinquenio. Sin embargo, el pis se encuentra an por debajo de los promedios regionales en muchos indicadores sociales y sigue mostrando notables desigualdades sociales y regionales en su logro. (Ver Cuadro 2). Cuadro 2. Indicadores sociales seleccionados (2008-2009) Indicador Poblacin en extrema pobreza Poblacin en pobreza moderada Tasa de tmino a 8 de primaria Nios menores de 3 aos con desnutricin extrema Tasa de mortalidad infantil (por mil nacidos)
Elab. Propia. Fuente: CEPAL, INE, UDAPE, UNESCO.

Bolivia 26,1% 64,8% 77,3% 20,0% 50

Promedio Regin 12,6% 33,2% 86,0% 16,0% 26

Este es el caso, por ejemplo, de la tasa de mortalidad infantil que pese a haber disminuido fuertemente (de 82 nios muertos por mil nacidos antes de su primer ao en 1989 a 50 nios en 2008), representa an el doble del promedio de la regin (26 nios). Se observan resultados similares en el caso de la tasa de desnutricin infantil (porcentaje de nios menores de 3 aos con baja talla para su edad) que disminuy del 38% en 1989 al 20% en 2008, pero an se encuentra por encima del promedio regional (16%). La extrema pobreza, entendida como la no disponibilidad de recursos para comprar una canasta bsica de alimentos, se redujo significativamente entre 1996 y 2009 (de 41% a 26% de personas respectivamente). Por otra parte, como se observa en el cuadro 3, existen mbitos como el de la educacin, en los que persisten notables desigualdades que afectan sobre todo a las mujeres y a los indgenas. Los promedios nacionales ocultan en general grandes diferencias de logro social entre zonas rurales y urbanas, comunidades indgenas y no indgenas, el Occidente y el Oriente del pas, y entre hombres y mujeres. Todo lo cual se refleja en la constatacin de que Bolivia es uno de los pases con mayor desigualdad de ingresos en la regin latinoamericana.

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CUADRO 3. DESIGUALDADES QUE AFECTAN A MUJERES E INDGENAS

Nmero de aos de escolaridad

16 14 12 Si vive en la ciudad 10,3 aos 8,6 aos 5,1 aos Si vive en el rea rural Si es hombre No es indgena 12,2 aos 11,1 aos

14,4 aos Si es hombre, urbano, no indgena y del 20% ms rico

Boliviano promedio 8,6 aos

6 4 2 0

4,1 aos Si es mujer

3,5 aos Si es indgena

2 aos Si es mujer, rural, indgena y del 20% ms pobre

Es crucial tomar en cuenta que la mejora de la calidad de servicios de educacin y salud tender a ser una exigencia creciente en Bolivia, no solo por las presiones asociadas al aumento de su cobertura producida por la urbanizacin, el aumento de ingresos y los incentivos generados por los bonos, sino porque la oferta de estos servicios deberan responder a las nuevas dinmicas de cambio social, en los patrones de consumo y en las prcticas culturales que el pas est experimentando. La poltica social demandara en el futuro una gestin ms compleja que implica sostener los avances sociales logrados, absorber con mayor velocidad los rezagos sociales existentes en algunos territorios y grupos humanos, mejorar la calidad de los servicios pblicos y relacionarlos con polticas ms agresivas que apunten a la mejora de ingresos y empleos de mayor calidad. LA NECESIDAD DE UN DEBATE Y UN ACUERDO SOBRE LA POLTICA SOCIAL Los retos de la poltica social boliviana son importantes, aunque se cuenta con un contexto relativamente favorable, por los avances logrados y por la mayor disponibilidad de recursos en el Estado. Se puede mencionar algunas grandes lneas de esta agenda social: El fortalecimiento de un sistema de proteccin social sobre la base de los logros de los esquemas de transferencias de ingresos condicionadas e universales (bonos) La universalizacin del acceso y la garanta de estndares mnimos de calidad en servicios como educacin bsica, salud primaria y agua potable, y nutricin. El impulso a una transformacin del sector productivo apoyando/recreando en particular el tejido social de productores comunitarios y de emprendimientos privados en actividades innovadoras como los alimentos orgnicos, el turismo, la manufactura o los servicios para las economas locales, que son las que involucran a la mayor parte del empleo y de los ingresos de los grupos en situacin de vulnerabilidad. El establecimiento de servicios sociales bsicos de calidad similar en todo el pas es un proceso que implica definir en primer lugar metas concretas de acceso universal a los servicios y estndares mnimos de calidad, identificar el estado de situacin de los diferentes territorios en relacin a dichas metas, actuar sobre las brechas ms visibles mediante una combinacin de inversin / esfuerzos pblicos nacionales y sub-nacionales en un enfoque gradual y concertado, promoviendo al mismo tiempo un monitoreo y control pblico de estas acciones y sus resultados. La concretizacin de esta agenda requiere del concurso de todos los actores polticos y responsables de gobierno pues se trata de un esfuerzo de largo aliento en el cual deberan concurrir armoniosamente gobierno central, entidades territoriales autnomas, organizaciones de la sociedad civil y ciudadana en general.

Elab. Propia. Fuente: MECOVI - 2007

QU OPINA LA GENTE FRENTE A ESTA REALIDAD? Una serie de encuestas de cobertura urbana 2 muestran que entre el 59% y el 61% de las personas entrevistadas en marzo de 2011 consideran que dentro de los principales logros del actual gobierno se encuentran la creacin de los bonos Dignidad y Juancito Pinto. A la vez, estas personas reconocen que se ha avanzado significativamente en temas sociales como ser la atencin y cuidado de ciudadanos antes excluidos. Lo cual demuestra la sensibilidad de la poblacin frente a las necesidades sociales del pas y la alta valoracin que logran los gobiernos y administraciones pblicas que se ocupan de estas prioridades. Sin embargo, estas mismas mediciones indican una demanda por mayor atencin a los problemas de empleo, del alza de precios y de mejora de los ingresos. Igualmente aparecen preocupaciones sobre la calidad de vida en zonas urbanas (delincuencia, deficientes infraestructuras pblicas, etc). Y en el caso de los servicios sociales, las exigencias se concentran en la mejora de la calidad de los servicios (Cuadro 4). CUADRO 4. PRIORIDADES DE LA OPININ PBLICA URBANA EN POLTICA SOCIAL

72% 70% 68% 66% 64% 62% 60%

71 69

65

64

Mejorar la calidad de la educacin Sept 2010

Mejorar la calidad de la salud Marzo 2011

* 1

Coordinador del PAPEP-PNUD Bolivia. Los datos utilizados en este subttulo provienen del INE, CEPAL, UDAPE y de las encuestas MECOVI. Encuestas en una muestra representativa de la poblacin boliviana que vive en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba, Oruro, Potos, Sucre, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y Cobija. Realizadas por la empresa IPSOS Apoyo.

Elab. Propia. Fuente: encuesta IPSOS - Apoyo

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