Politica Publica Ppp38

jan. jun.
2012
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O Impacto do BNDES Exim no Tempo de Permanncia das Firmas Brasileiras no Mercado Internacional: uma anlise a partir dos microdados Carlos Eduardo Lobo e Silva Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituies e do Processo Oramentrio na Amrica Latina Pedro Luiz Cavalcante Rafael Silveira e Silva Comparando a Intensidade do Crescimento Pr-Pobre entre as Regies Brasileiras Ps-Plano Real Joo Mrio Santos de Frana Carlos Alberto Manso Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto Crise dos Alimentos e Estratgias para a Reduo do Desperdcio no Contexto de uma Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional no Brasil Walter Belik Altivo Roberto Andrade de Almeida Cunha Luciana Assis Costa Uma Anlise do Acesso ao Crdito Rural para as Unidades Produtivas Agropecurias do Estado de So Paulo: um estudo a partir do Lupa Gabriela dos Santos Eusbio Rudinei Toneto Jr. Impactos da Produo e do Abate e Processamento de Frangos de Corte na Economia Paranaense Elvanio Costa de Souza Marlia Fernandes Maciel Gomes Viviani Silva Lrio Ricardo Kureski Marielce de Cssia Ribeiro Tosta Redefinindo Papis no Processo de Regularizao Fundiria: a atuao jurdica na valorizao do dilogo democrtico e da cidadania participativa do Engenho Velho Itabora/RJ a partir do estmulo ao conhecimento e comunicao Fbio Roberto de Oliveira Santos Fernanda de Matos Seplveda Lucas Baptista Portes Regina Bienenstein Consideraes sobre a Dinmica do Setor de Servios Cearense: uma anlise sob a tica do mercado de trabalho Christiane Luci Bezerra Alves Soraia Arajo Madeira Jnior Macambira Reforma Agrria e Planejamento Regional: uma proposio Estado mercado Saulo S. Souza Elisabete A. Silva
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
PPP: PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS Publicao semestral do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada cujo objetivo promover o debate e a circulao de conhecimento em planejamento e polticas pblicas, representando o esforo do instituto de disseminar pesquisas, avaliaes e proposies neste campo. E-mail: ppp@ipea.gov.br Corpo Editorial Membros
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretora de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Luciana Acioly da Silva Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Alexandre Cunha (Ipea) Axel Gosseries (Chaire Hoover/UCLouvain) Benny Schvarsberg (UnB) Gabriel Porcile (Cepal) Guilherme Delgado (Ipea aposentado/UFU) Liana Carleial (UFPR) Maria Lcia Werneck (UFRJ) Serguei Soares (Ipea) Wilson Suzigan (UNICAMP)
Editor Bruno de Oliveira Cruz (Ipea) Coeditor Leonardo Monasterio (Ipea) Secretria-Executiva Edineide Pedreira Ramos Apoio Tcnico Francisco de Souza Filho
nmero 38 | jan./jun. 2012
planejamento e polticas pblicas ppp
Braslia, 2012
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
Planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. n. 1 (jun. 1989)- .Braslia : Ipea, 1989 Semestral. Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento Econmico e Social. ISSN 0103-4138 1. Economia. 2. Polticas Pblicas. 3. Planejamento Econmico. 4. Brasil. 5. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
NOTA DOS EDITORES

Com este nmero 38, a revista Planejamento e Polticas Pblicas (PPP) publica nove artigos na sua temtica. Estes artigos cobrem desde a avaliao de polticas pblicas at os desafios para o planejamento e a formulao de novas polticas. Os trs primeiros artigos tratam da efetividade e eficincia de polticas pblicas, como o impacto do crdito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) sobre firmas brasileiras, tema do primeiro artigo deste nmero; o segundo artigo trata da discusso do processo oramentrio na Amrica Latina; e, finalmente, o terceiro artigo estuda o padro de crescimento nas regies brasileiras. Dois artigos discutem de forma ampla a questo fundiria, um trazendo uma proposta de relao entre estado e mercado e o outro avaliando e apresentando uma poltica fundiria em um municpio do Rio de Janeiro. Trs outros artigos discutem a poltica de segurana alimentar, o impacto do crdito rural e a cadeia produtiva dos frangos. Finalmente, o mercado de trabalho e a dinmica do setor de servios, com foco no estado do Cear, so discutidos em outro artigo. Assim, neste nmero 38, com esta diversidade de temas e abordagens, a PPP desempenha seu objetivo, qual seja, contribuir para a formulao e o aprimoramento das polticas pblicas. Este nmero tambm marca o incio de um novo corpo editorial para a revista. Seguindo a determinao de seu regimento interno, foi escolhido esse novo comit, aps o trmino do perodo estabelecido para o corpo editorial da revista. Gostaramos de agradecer em especial aos pesquisadores do corpo editorial do perodo 2009-2011, todos, de maneira incansvel, dedicaram tempo e trabalho de modo a contribuir para a busca da melhoria de qualidade da revista. Agradecemos, ainda, aos pesquisadores Guilherme Delgado e Fernando Rezende, que tiveram ativa contribuio na discusso dos temas deste peridico. Esperamos que todos possam continuar colaborando com a revista, como sempre o fizeram durante o mandato regimental. Temos a certeza de que esse processo de melhoria ser consolidado com o atual corpo editorial. Os Editores
SumRIO
O ImPACTO DO BNDES EXIm NO TEmPO DE PERmANNCIA DAS FIRmAS BRASILEIRAS NO mERCADO INTERNACIONAL: umA ANLISE A PARTIR DOS mICRODADOS.......................... 9
Carlos Eduardo Lobo e Silva
mETODOLOGIAS APLICADAS AO ESTuDO DAS INSTITuIES E DO PROCESSO ORAmENTRIO NA AmRICA LATINA .................................................................................... 37
Pedro Luiz Cavalcante Rafael Silveira e Silva
COmPARANDO A INTENSIDADE DO CRESCImENTO PR-POBRE ENTRE AS REGIES BRASILEIRAS PS-PLANO REAL .............................................................................................. 69
Joo Mrio Santos de Frana Carlos Alberto Manso Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto
CRISE DOS ALImENTOS E ESTRATGIAS PARA A REDuO DO DESPERDCIO NO CONTEXTO DE umA POLTICA DE SEGuRANA ALImENTAR E NuTRICIONAL NO BRASIL ....................... 107
Walter Belik Altivo Roberto Andrade de Almeida Cunha Luciana Assis Costa
umA ANLISE DO ACESSO AO CRDITO RuRAL PARA AS uNIDADES PRODuTIVAS AGROPECuRIAS DO ESTADO DE SO PAuLO: um ESTuDO A PARTIR DO LuPA ................... 133
Gabriela dos Santos Eusbio Rudinei Toneto Jr.
ImPACTOS DA PRODuO E DO ABATE E PROCESSAmENTO DE FRANGOS DE CORTE NA ECONOmIA PARANAENSE ................................................................................................ 153
Elvanio Costa de Souza Marlia Fernandes Maciel Gomes Viviani Silva Lrio Ricardo Kureski Marielce de Cssia Ribeiro Tosta
REDEFININDO PAPIS NO PROCESSO DE REGuLARIZAO FuNDIRIA: A ATuAO JuRDICA NA VALORIZAO DO DILOGO DEmOCRTICO E DA CIDADANIA PARTICIPATIVA DO ENGENHO VELHO ITABORA/RJ A PARTIR DO ESTmuLO AO CONHECImENTO E COmuNICAO .................................................................................... 183
Fbio Roberto de Oliveira Santos Fernanda de Matos Seplveda Lucas Baptista Portes Regina Bienenstein
CONSIDERAES SOBRE A DINmICA DO SETOR DE SERVIOS CEARENSE: umA ANLISE SOB A TICA DO mERCADO DE TRABALHO .................................................................................... 211
Christiane Luci Bezerra Alves Soraia Arajo Madeira Jnior Macambira
REFORmA AGRRIA E PLANEJAmENTO REGIONAL: umA PROPOSIO ESTADO mERCADO.... 237

Saulo S. Souza Elisabete A. Silva
SummARY
THE ImPACT OF BNDES EXIm PROGRAm ON EXTENDING THE PERIOD OF PERmANENCE OF BRAZILIAN FIRmS IN THE INTERNATIONAL mARKET: AN ANALYSIS BASED ON mICRODATA ..... 9
APPLIED mETHODS ON INSTITuTIONS AND BuDGETING RESEARCH IN LATIN AmERICA ........ 37

COmPARING THEINTENSITYOF THEPRO-POORGROWTHIN THEBRAZILIAN REGIONS ......... 69

FOOD CRISIS AND STRATEGIES FOR REDuCING FOOD LOSSES IN THE CONTEXT OF A NATIONAL FOOD SECuRITY POLICY IN BRAZIL ............................................................. 107
A REVIEW OF THE ACCESS TO RuRAL CREDIT FOR AGRICuLTuRAL PRODuCTION uNITS OF THE STATE OF SO PAuLO: A STuDY FROm THE LuPA ...................................................... 133
ImPACTS OF THE BROILER PRODuCTION AND SLAuGHTER ON THE PARAN STATE ECONOmY ... 153
REDEFINING ROLES IN THE PROCESS OF LAND REGuLARIZATION: THE JuRIDICAL ACTION FOR ImPROVING THE DEmOCRATIC DIALOGuE AND THE PARTICIPATORY CITIZENSHIP IN ENGELHO VELHO ITABORA/RJ BY STImuLATING KNOWLEDGE AND COmmuNICATION .... 183
CONSIDERATIONS ON THE DYNAmICS OF THE SERVICE SECTOR IN CEAR: AN ANALYSIS FROm THE PERSPECTIVE OF THE LABOR mARKET .......................................................................... 211
AGRARIAN REFORm AND REGIONAL PLANNING: A STATE-mARKET PROPOSAL.................... 237

SumARIO
EL ImPACTO DEL BNDES EXIm EN EL TIEmPO DE PERmANENCIA DE LAS FIRmAS BRASILEAS EN EL mERCADO INTERNACIONAL: uN ANLISIS DESDE LOS mICRODATOS ........ 9
mETODOLOGAS PARA EL ESTuDIO DE LAS INSTITuCIONES Y EL PROCESO PRESuPuESTARIO EN AmRICA LATINA .................................................................................. 37
COmPARANDO LA INTENSIDAD DE CRECImIENTO PRO-POBRES EN LAS REGIONES DE BRASIL ... 69

CRISIS ALImENTARIA Y ESTRATEGIAS PARA REDuCIR LAS PRDIDAS DE ALImENTOS EN EL CONTEXTO DE uNA POLTICA NACIONAL DE SEGuRIDAD ALImENTARIA Y NuTRICIONAL EN BRASIL.................................................................................................... 107
uN ANLISIS DEL ACCESO AL CRDITO RuRAL PARA LAS uNIDADES PRODuCTIVAS AGROPECuARIAS DEL ESTADO DE SO PAuLO: uN ESTuDIO DE LA LuPA............................. 133
ImPACTOS DE LA PRODuCCIN Y DEL SACRIFICIO DE POLLOS DE ENGORDE EN LA ECONOmA DEL ESTADO DE PARAN ............................................................................... 153
REDEFINIENDO ROLES EN EL PROCESO DE REGuLARIZACIN AGRRIA: LA ACTuACIN JuRDICA EN LA VALORACIN DEL DILOGO DEmOCRTICO Y DE LA CIuDADANA PARTICIPATIVA EN EL ENGELHO VELHO ITABORA/RJ A PARTIR DEL ESTmuLO DEL CONOCImIENTO Y LA COmuNICACIN .................................................................................. 183
CONSIDERACIONES SOBRE LA DINmICA DEL SECTOR DE SERVICIOS EN CEAR: uN ANLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DEL mERCADO DE TRABAJO .................................................................... 211
REFORmA AGRARIA Y PLANIFICACIN REGIONAL: uNA PROPuESTA DE ESTADO-mERCADO ..... 237

SOmmAIRE
LES ImPACTS Du PROGRAmmE BNDES EXIm SuR LA DuRE DE VIE DES FIRmES BRSILIENNES DANS LE mARCH DEXPORTATION: uNE APPLICATION DES DONNES INDIVIDuELLES ................9
mTHODOLOGIES POuR LTuDE DES INSTITuTIONS ET LE PROCESSuS BuDGTAIRE EN AmRIQuE LATINE ................................................................................................................... 37
LA mESuRE DE LA CROISSANCE PRO-PAuVRES DES RGIONS Du BRSIL .............................. 69

CRISE ALImENTAIRE ET LES STRATGIES DE RDuCTION DES PERTES DE PRODuITS ALImENTAIRES DANS LE CONTEXTE DuNE POLITIQuE NATIONALE DE SCuRIT ALImENTAIRE Au BRSIL ...................................................................................................107
uNE ANALYSE DE LACCS Au CRDIT RuRAL POuR LES uNITS DE PRODuCTION AGRICOLE DE LTAT DE SO PAuLO: uNE TuDE DE LLuPA................................................. 133
ImPACTS DE LA PRODuCTION ET DE LABATTAGE DE POuLETS DE CHAIR SuR LCONOmIE DE LTAT Du PARAN ........................................................................................................... 153
LA REDFINITION DES RLES DANS LE PROCESSuS DE RGuLARISATION FONCIRE: LE RLE Du DROIT DANS LAPPRCIATION Du DIALOGuE DmOCRATIQuE ET DE LA CITOYENNET PARTICIPATIVE DANS LE QuARTIER ENGENHO VELHO, ITABORA, DANS LTAT DE RIO DE JANEIRO, PARTIR DE LENCOuRAGEmENT LA CONNAISSANCE ET LA COmmuNICATION ... 183
CONSIDRATIONS SuR LA DYNAmIQuE Du SECTEuR DES SERVICES DANS LE CEAR: uNE ANALYSE Du POINT DE VuE Du mARCH Du TRAVAIL .................................................................. 211
REFORmE AGRAIRE ET PLANIFICATION REGIONALE: uNE PROPOSITION TAT-mARCHE ....... 237

O IMPACTO DO BNDES EXIM NO TEMPO DE PERMANNCIA DAS FIRMAS BRASILEIRAS NO MERCADO INTERNACIONAL: UMA ANLISE A PARTIR DOS MICRODADOS
Carlos Eduardo Lobo e Silva*
O objetivo deste artigo investigar os impactos do BNDES Exim sobre o tempo de permanncia das firmas brasileiras no comrcio internacional. Utilizando microdados do perodo 1997-2007, o trabalho cria grupos de controle e tratamento por meio do Propensity Score Matching (PSM) para comparar o tempo de permanncia de exportadoras que receberam o BNDES Exim com exportadoras que no receberam o referido financiamento. Os resultados indicam que o BNDES Exim tem se constitudo em um instrumento importante na extenso do tempo de permanncia das empresas exportadoras no mercado internacional. Palavras-chave: Comrcio Internacional; BNDES Exim; Propensity Score Matching.
THE IMPACT OF BNDES EXIM PROGRAM ON EXTENDING THE PERIOD OF PERMANENCE OF BRAZILIAN FIRMS IN THE INTERNATIONAL MARKET: AN ANALYSIS BASED ON MICRODATA
The aim of this paper is to investigate the impact of BNDES Exim on the period of permanence of the Brazilian firms in the international market. Using micro data from 1997 to 2007, the article creates control and treatment groups by implementing a Propensity Score Matching (PSM) and compares them. The results indicate that BNDES Exim has been an important instrument to lengthen the period in which an exporting firm is able to participate in the international market. Key-words: International Trade; BNDES Exim; Propensity Score Matching.
EL IMPACTO DEL BNDES EXIM EN EL TIEMPO DE PERMANENCIA DE LAS FIRMAS BRASILEAS EN EL MERCADO INTERNACIONAL: UN ANLISIS DESDE LOS MICRODATOS
El objetivo de este artculo es investigar los impactos del BNDES Exim sobre el tiempo de permanencia de las firmas brasileas en el comercio internacional. Utilizando microdatos del perodo 1997-2007, la investigacin crea grupos de control y tratamientos a travs del Propensity Score Matching (PSM) para comparar el tiempo de permanencia de exportadoras que recibieron el BNDES Exim con las exportadoras que no recibieron el referido financiamiento. Los resultados indican que el BNDES Exim se ha constituido en un instrumento importante en el alargamiento del tiempo de permanencia de las empresas exportadoras en el mercado internacional. Palabras-clave: Comercio Internacional; BNDES Exim; Propensity Score Matching.
* Professor adjunto do Programa de Ps-Graduao em Economia (PPGE) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC/RS). E-mail: carlos.silva@pucrs.br
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planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 38 | jan./jun. 2012
LES IMPACTS DU PROGRAMME BNDES EXIM SUR LA DURE DE VIE DES FIRMES BRSILIENNES DANS LE MARCH DEXPORTATION: UNE APPLICATION DES DONNES INDIVIDUELLES
Cet article tudie les impacts du programme BNDES Exim sur la dure de vie des firmes brsiliennes dans le march dexportation. Avec lapplication des donns microconomiques de 1997 2007, ce papier utilise la diffrentiation des groupes de contrle et des groupes de traitement gnre par le Propensity Score Matching (PSM) pour comparer les dures de vie des firmes exportatrices qui ont reu le BNDES Exim celles des firmes exportatrices qui ne lont pas reu. Les rsultats montrent que le BNDES Exim est un instrument important dans la dtermination de lextension de la dure de vie des firmes exportatrices dans le march international. Mots-cls: March International; BNDES Exim; Propensity Score Matching.
1 INTRODUO
O apoio governamental s exportaes nacionais no uma exclusividade brasileira e tampouco um fenmeno recente.1 Ainda em 1934, os Estados Unidos criaram o Export-Import Bank (Ex-Imbank), que recebe recursos diretamente do Tesouro americano para oferecer garantias de emprstimos de capital aos exportadores. Alm disso, fornece crdito tanto ao setor privado americano como aos importadores estrangeiros que no contam com crditos pblicos nos seus pases. O Kreditanstalt Fr Wiederaufbau (KFW) foi criado pelo governo alemo em 1948 e oferece financiamento de longo prazo s empresas exportadoras de bens de capital e a grandes projetos em reas como energia, comunicao e transporte. Alm disso, ainda atua no fortalecimento da demanda por insumos da economia alem. Do ponto de vista do capital acionrio, 80% pertencem ao governo federal, enquanto os demais 20% so dos estados da Federao. Ainda sobre este programa, vale ressaltar que o volume das exportaes financiadas pelo KFW quintuplicou entre 1971 e 1989, com destaque especial ao apoio s exportaes da aeronave Airbus, consrcio europeu que j havia se beneficiado de recursos pblicos na dcada de 1960 durante o desenvolvimento do Airbus 300. O Japo tambm possui um instrumento semelhante ao KFW, mas os dados no so divulgados de forma clara pelo governo. Em 1990, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) implantou o programa Finamex2 para apoio s indstrias exportadoras de bens de capital. Nos anos que se seguiram, novas linhas de financiamentos foram abertas e o nome do programa, alterado para BNDES Exim. Desde sua criao, o Finamex/ BNDES Exim tem sido a principal fonte de recursos pblicos no financiamento s atividades de exportao (MOREIRA; TOMICH; RODRIGUES, 2006;
1. Moreira e Santos (2001) traz uma srie de experincias internacionais nesta rea. 2. Segundo Catermol (2005), o nome Finamex deriva do programa de financiamento do BNDES Finame. O autor traz ainda um histrico detalhado dos desembolsos do Finamex/BNDES Exim.
O Impacto do BNDES Exim no Tempo de Permanncia das Firmas Brasileiras no Mercado Internacional...
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CATERMOL, 2005). O BNDES Exim no o nico programa de apoio s exportaes. Em junho de 1991, o governo brasileiro estabeleceu o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex), que tem como objetivo o financiamento de exportaes e importaes brasileiras. Os recursos so provenientes do Tesouro Nacional e as operaes so administradas pelo Banco do Brasil (BB). Alm dos financiamentos diretos, o Proex disponibiliza uma linha de equalizao de taxa de juros que procura equiparar as condies dos financiamentos oferecidos pelas instituies financeiras com aquelas praticadas no mercado internacional. O programa BNDES Exim tem como objetivo prioritrio ampliar a presena de produtos brasileiros de maior valor agregado no mercado internacional, por meio do financiamento produo (pr-embarque) e comercializao (ps-embarque). Diante da tendncia de reprimarizao da pauta de exportao brasileira ocorrida nos ltimos anos, em que a participao dos produtos bsicos passou de 26,3% em 2001 para 44,6% em 2010 (BRASIL, 2010), no h dvidas de que anlises de polticas que visem agregar valor s exportaes nacionais ganham relevncia especial. Levando-se em conta o tamanho da economia brasileira, nossa participao no comrcio internacional deveria ser bem mais expressiva. Segundo dados do Banco Mundial (2010), entre 145 pases analisados quanto participao das exportaes nos produtos internos brutos (PIBs) nacionais, o Brasil aparece na 138a posio, com um percentual pouca acima dos 14%, enquanto os percentuais de pases como frica do Sul e Rssia esto acima dos 30%. Entretanto, a participao brasileira no comrcio mundial, se ainda est aqum do seu potencial, tem crescido ao longo dos ltimos dez anos. Dados da Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (BRASIL, 2010), mostram que as exportaes brasileiras representavam apenas 0,88% do total comercializado internacionalmente em 2000, saltando para 1,26% em 2009. Durante o mesmo perodo, os recursos do BNDES destinados ao apoio s exportaes quase triplicaram de pouco mais de US$ 3 bilhes para mais de US$ 8,3 bilhes em 2009.3 Este banco tem como poltica privilegiar as indstrias que apresentam maior valor agregado em suas produes. Por esta razo, a distribuio dos desembolsos totais do sistema BNDES entre os setores da economia bastante distinta da distribuio dos recursos concedidos aos exportadores, que se concentra quase que exclusivamente nas indstrias de transformao e nas empresas de servios. Em 2009, aproximadamente 82,2% do total de recursos destinados ao apoio s exportaes financiaram a indstria de transformao.
3. Dados do site do BNDES: <http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/ empresa/estatisticas/Int2_1D_a_setorCNAE_export.pdf>.
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A partir da anlise dos dados mencionados anteriormente, portanto, pode-se afirmar que, apesar da ainda tmida participao brasileira no comrcio internacional, o BNDES tem ampliado significativamente seu apoio aos exportadores, privilegiando fortemente as indstrias de transformao. Diante deste quadro, o que o presente trabalho procura analisar a relevncia das atividades do BNDES no fortalecimento das empresas brasileiras no comrcio internacional. Mais especificamente, pretende-se verificar os efeitos do BNDES Exim sobre o tempo de permanncia dos exportadores brasileiros no mercado internacional. Em linhas gerais, a metodologia proposta cria grupos de controle e tratamento, que se diferenciam pelo fato de ter ou no recebido financiamento do BNDES Exim, e compara o tempo de permanncia das firmas que compem estes grupos no comrcio internacional. O artigo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo. A seo 2 traz uma reviso da literatura relativa ao tema. As sees 3 e 4 apresentam, respectivamente, a metodologia implementada no estudo e os resultados obtidos pelos modelos propostos. A seo 5 fecha o captulo com as concluses do trabalho.
2 REVISO DA LITERATURA
A literatura de interesse para os objetivos do presente estudo pode ser dividida em dois grandes grupos. H, por um lado: i) anlises feitas especificamente sobre os programas brasileiros de incentivo s exportaes, que se utilizam de dados agregados para obter seus resultados; e, por outro, ii) estudos baseados em microdados que procuram identificar as caractersticas da empresa que so determinantes para seu sucesso no mercado exportador. Combinando o objetivo geral do primeiro grupo com a desagregao dos dados do segundo grupo, o que se pretende fazer neste artigo utilizar microdados para avaliar os efeitos advindos do BNDES Exim sobre o tempo de permanncia dos exportadores brasileiros no mercado internacional. Sobre a poltica de promoo das exportaes brasileiras, o estudo de Markwald e Puga (2002) tem particular importncia para os objetivos deste trabalho. Inicialmente, os autores mostram, em anlise detalhada, que a base exportadora do Brasil no to pequena quanto o percentual das empresas que exportam em relao ao total 0,8% das empresas em 2000 pode sugerir. Markwald e Puga (op. cit.) utilizam dados de 1990 a 2001 e argumentam que, excluindo-se as empresas voltadas produo de nontradeables e/ou as microempresas 93% do universo das empresas , 40,6% das empresas de porte mdio e 86,5% das grandes empresas exportam. Portanto, ainda segundo os autores, o potencial de expanso da base exportadora bem menor do que o indicado por muitos estudos. Estes autores revelam tambm que a base exportadora aumentou satisfatoriamente no
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perodo analisado, apresentando uma taxa anual de crescimento acima dos 6% ao ano (a.a.), sendo que nos perodos subsequentes s desvalorizaes cambiais de 1991-1992 e 1999 tiverem crescimentos particularmente intensos. Os autores do estudo apontam a desistncia como um fenmeno particularmente relevante: enquanto 3.350 novas empresas incorporaram-se anualmente base, 2.600 interrompiam suas atividades no mercado internacional. Alm disso, do universo das 3.350 empresas entrantes, aproximadamente 50% saram do mercado internacional no ano seguinte e menos de 25% permaneciam no comrcio exterior cinco anos mais tarde. Confirmando as concluses de Roberts e Tybout (1997a, 1997b), que estudaram a evoluo das exportaes de Marrocos, Colmbia e Mxico, o trabalho de Markwald e Puga (2002) aponta as desvalorizaes cambiais como fatores decisivos no crescimento da base exportadora brasileira. Especificamente sobre os programas governamentais de incentivo exportao, Cartermol (2005) analisa as diversas linhas de financiamento do BNDES Exim, detalhando a evoluo dos instrumentos de financiamento, e apresenta fatos que sugerem a relao entre o aumento da exportao nacional e a implementao das linhas do programa. Em estudos economtricos, Moreira, Tomich e Rodrigues (2006) e Moreira e Santos (2001) identificam efeitos positivos tanto do BNDES Exim como do Proex, enquanto Pereira e Maciente (2000) mostram que os mecanismos privados de financiamento das exportaes adiantamentos de contrato de cmbio (ACC) e adiantamentos de contratos de exportao (ACE) representaram um significativo aumento de rentabilidade das empresas para o perodo analisado (1993-1998). Como mencionado no incio desta seo, os estudos citados lidam com dados agregados das exportaes brasileiras, mas a possibilidade de acessar e analisar as caractersticas das firmas individuais e relacion-las s estratgias implementadas por elas quanto ao comrcio exterior abre uma nova perspectiva ao desenvolvimento das teorias sobre o comrcio internacional (HELPMAN, 2006). Muitos estudos recentes procuram entender empiricamente esta relao entre caractersticas da firma e seu desempenho nas atividades exportadoras (ROBERTS; TYBOUT, 1997a; BERNARD; JENSEN, 1999).4 No Brasil, o Ipea tem despendido esforos profcuos nessa direo. De Negri (2003) identifica a importncia dos ganhos de escala na probabilidade de a firma ingressar no mercado internacional e na determinao dos nveis de exportao
4. Vale mencionar que Reid (1981) e Dichtl, Koeglmayr e Mueller (1990) so seguidos por uma extensa literatura que, em vez de enfatizar as caractersticas das firmas, colocam as caractersticas do administrador principal da empresa como peas-chave para definir se a firma explorar ou no o comrcio exterior. A partir desta abordagem, Dichtl, Koeglmayr e Mueller (1990) estimam que um tero das firmas alems de pequeno e mdio porte, que so voltadas para o mercado interno, tem potencial exportador, concluso extremamente relevante para os programas ligados promoo das exportaes.
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brasileira, enquanto De Negri e Freitas (2004) mostram que investimentos em inovao aumentam em 16% a probabilidade de as firmas serem tambm exportadoras. Quanto ao contedo tecnolgico das exportaes brasileiras, De Negri (2005) conclui que as empresas estrangeiras tm destaque especial na exportao de produtos de mdia tecnologia, sugerindo que os processos mais intensivos em inovao tecnolgica ainda se concentram na matriz, enquanto as filias brasileiras se dedicam montagem e produo final de bens de intensivos em capital, como automveis e eletroeletrnicos. Em uma anlise mais global, Arajo (2006a) divide as firmas brasileiras em quatro categorias e identifica aquelas que no exportam, apesar de apresentarem as caractersticas das exportadoras, denominadas pelo autor como potenciais exportadoras. A base exportadora brasileira definida, naturalmente, no s pelo nmero de novos entrantes como tambm pela evaso do mercado internacional daquelas que at ento exportavam. Kannebley e Valeri (2006) citam Markwald e Puga (2002) para reforar o argumento de que qualquer poltica de expanso da base deve estar atenta tambm ao tempo de permanncia da firma no comrcio exterior. Mais que isso, a base exportadora da economia brasileira seria bem maior se nossas firmas no apresentassem taxas de mortalidade to altas. Um perodo maior de permanncia pode trazer um benefcio adicional s empresas: as exigncias do mercado internacional trariam um aumento de produtividade aos exportadores brasileiros (learning-by-exporting). Esta a concluso de Salomon e Shaver (2005) em relao experincia espanhola nos anos compreendidos entre 1990 e 1997.5 Apesar de identificar a mesma relao de causa e efeito para o caso brasileiro (1997-2002), Arajo (2006b) mostra a falta de consenso na literatura internacional sobre suas prprias concluses e apresenta uma srie de trabalhos que indicam o caminho inverso, ou seja, uma maior produtividade prvia capacita as firmas a entrar no mercado internacional. Helpman (2006) chega a afirmar que: A literatura emprica sustenta a viso de que produtividade causa exportao, mais do que o contrrio.6, 7 Especificamente em relao ao sucesso da firma exportadora, Kannebley e Valeri (2006) relacionam as caractersticas das firmas antes da entrada no mercado externo com o tempo de permanncia no comrcio internacional, sem a pretenso de encontrar evidncias de autosseleo ou learning-by-exporting.
5. Vale ressaltar que, neste trabalho, learning-by-exporting entendido como efeitos da atividade exportadora sobre os processos de inovao das firmas. 6. The empirical literature supports the view that causality goes from productivity to, say, exports, rather than the other way around (HELPMAN, 2006, p. 41). 7. Sobre o tema, ver a reviso de Arajo (2005) e os estudos de Wagner (2007), Clerides, Lauch e Tybout (1998) e o clssico trabalho de Bernard e Jensen (1999).
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Os modelos propostos so dois logit multinomiais, sendo um de escolha ordenada (anos de exportao) e outro de escolha no ordenada (desistente, contnua e permanente). Quanto aos resultados, os modelos de escolha ordenada mostram uma relao mais significativa entre as caractersticas iniciais das firmas e a permanncia no mercado internacional do que os de escolha no ordenada e identificam ainda uma distino clara entre as empresas que exportaram um ou dois anos e aquelas que exportaram trs ou quatro anos. Perseguindo o mesmo objetivo, Esteve-Perez et al. (2007) propem modelos de sobrevivncia em que a permanncia definida pelos anos de participao no comrcio exterior, implementando assim modelos de sobrevivncia com tempo discreto. Os autores argumentam que quanto mais tempo a empresa permanece na atividade exportadora, mais ela acumula know-how e contatos. Por esta razo, uma permanncia prolongada significa um aumento no custo de deixar o comrcio internacional, uma vez que todos estes conhecimentos sero depreciados e, no caso de se reiniciar as exportaes, maior ser o custo para voltar s condies que a empresa j havia alcanado quando interrompeu as atividades com o exterior. Alm disso, os investimentos feitos na acumulao dos conhecimentos a respeito do mercado internacional levam a um processo de learning-by-exporting que, por sua vez, aumenta a probabilidade de sucesso da empresa. Baseados nestes dois argumentos, os autores concluem que a probabilidade de a empresa deixar o mercado deveria ser decrescente em relao aos anos de permanncia no comrcio internacional. Argumentam ainda que esta funo no precisa ser linear, uma vez que o aprendizado pode ser mais intenso nos primeiros anos de atividade. Estas concluses de Esteve-Perez et al. (2007) coincidem com os resultados obtidos por eles: os testes implementados mostram que a probabilidade de a firma deixar o mercado diminui de maneira no linear, medida que ela permanece por mais tempo. Quanto s caractersticas da firma, o modelo revela que as maiores firmas e as mais produtivas sobrevivem por mais tempo, ao passo que as variveis de origem do capital e investimento em inovao no apresentam efeitos significativos. Finalmente, Arajo (2005) investiga a literatura emprica que analisa os determinantes da firma para o sucesso no comrcio internacional. Produtividade e tamanho da empresa so os aspectos destacados pelo autor como aqueles que afetariam positivamente as exportaes. Outras caractersticas como intensidade no uso de capital (fsico e humano), tecnologia e inovao no mostram resultados to claros e seus efeitos podem depender do pas analisado e do seu estgio de desenvolvimento e ainda do setor a que pertence a firma.
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3 METODOLOGIA
Quando se opta pela anlise dos efeitos de determinada poltica por meio da comparao entre dois grupos, sendo um deles de controle, deve-se levar em conta que estes grupos podem apresentar caractersticas distintas, alm do fato de terem sido ou no objeto da poltica em questo. No caso da avaliao do BNDES Exim, a simples comparao do tempo de permanncia mdio no mercado internacional das firmas que receberam o financiamento em relao ao tempo mdio daquelas que no receberam no seria indicada. Isto porque as empresas que recebem o financiamento do banco de desenvolvimento podem ser, por exemplo, empresas maiores, e dado que a literatura nos mostra que o tamanho da firma est relacionado com a capacidade exportadora da empresa, este fator poderia prolongar a vida das empresas financiadas, sem que o financiamento contribusse de fato para isso. Para se criar grupos de controle apropriados e alcanar os objetivos expostos anteriormente, este trabalho utilizou a tcnica do Propensity Score Matching (PSM), seguindo o algoritmo proposto por Parsons (2001). Como salientado por Arajo (2006a), uma das vantagens da tcnica a simplicidade computacional, especialmente importante quando se lida com amostras compostas por milhares de observaes. Neste estudo, poder-se-iam utilizar modelos de sobrevivncia. O problema de tal estratgia seria ter parte significativa da amostra truncada dos dois lados. As firmas no recebem necessariamente o financiamento do BNDES Exim no seu ano de estreia no mercado internacional, o que truncaria as firmas no estreantes pela esquerda. Alm disso, como os resultados mostraro nas sees seguintes, a maior parte das firmas permanece na atividade exportadora por mais de seis anos, o que, por sua vez, truncaria a amostra pela direita. Sendo assim, a estratgia adotada compara os dois grupos controle e tratamento a partir da classificao das firmas quanto ao seu tempo de permanncia: curta durao (at trs anos), mdia durao (de quatro a seis anos) e longa durao (sete anos ou mais), este ltimo incluindo todas as firmas truncadas direita. Portanto, mais do que estimar a probabilidade de deixar o mercado internacional a cada ano, a metodologia apenas compara a probabilidade de as firmas dos dois grupos pertencerem a uma das trs categorias citadas anteriormente. Para atenuar o problema da truncagem esquerda, inclui-se no modelo como ser explicado mais frente uma dummy que capta a experincia da firma na atividade exportadora acumulada nos anos anteriores ao pareamento, de tal forma que o procedimento levar este critrio em conta no pareamento das firmas. Os dados utilizados no trabalho vm da integrao desenvolvida pelo Ipea com diversas bases que contm informaes por firma. A maior parte das variveis
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oriunda da Pesquisa Industrial Anual (PIA), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), forneceu dados sobre a escolaridade mdia dos trabalhadores e o tempo de servio do funcionrio mais antigo, usado neste estudo como uma proxy para a idade da empresa. As informaes sobre exportao vieram da base de dados da Secex/MDIC. O procedimento utilizado na avaliao do BNDES Exim considera apenas as firmas exportadoras e inicia com um modelo Probit, em que a varivel dependente binria corresponde ao fato de a empresa ter ou no ter recebido o financiamento. Definidas as variveis independentes, cuja escolha ser detalhada mais adiante, o PSM casa as empresas que receberam o financiamento com aquelas de caractersticas similares que no o receberam. Este casamento feito por meio da probabilidade definida no modelo Probit8 (anexo). Como resultado, teremos quatro grupos: i) x empresas no financiadas que no foram casadas; ii) y empresas no financiadas casadas; iii) y empresas financiadas casadas; e iv) z empresas financiadas no casadas. O casamento definido a partir das probabilidades no garante que as firmas pareadas tero as mesmas caractersticas, uma vez que h mais de uma varivel independente no modelo e elas podem, mesmo apresentando valores diferentes, compensar-se de tal forma que cheguem a probabilidades prximas no modelo Probit. Este poderia ser um problema, que, antecipando a anlise dos resultados, felizmente no acontece no presente trabalho. As firmas dos grupos de controle (grupo 2) e tratamento (grupo 3) apresentam caractersticas similares, enquanto as empresas que no foram financiadas nem casadas pelo PSM (grupo 1) apresentam caractersticas estatisticamente diferentes dos demais grupos. Quanto determinao das variveis independentes, vale uma observao: o PSM usado para a construo do grupo de controle que possibilitar a comparao com o grupo de tratamento. Ainda considerando a anlise do BNDES Exim como exemplo, as firmas dos dois grupos devem ter caractersticas parecidas naqueles aspectos que determinam a capacidade das empresas de permanecer no mercado internacional. O matching, ento, deve ser construdo com base nestas variveis importantes para o tempo de permanncia na atividade exportadora. Porm, note que a varivel dependente no a permanncia no mercado internacional, mas sim o fato de a firma ter recebido ou no o financiamento. Portanto, no caso das caractersticas importantes para a permanncia no terem nenhuma ou fraca relao com a probabilidade de receber o BNDES Exim, o ajuste do modelo Probit ficar
8. Em uma primeira etapa, o algoritmo encontra empresas no financiadas, cujas probabilidades so idnticas s probabilidades das empresas financiadas at a sexta casa decimal. Os pares formados so separados da amostra e novos casamentos so definidos para as restantes, agora unindo empresas financiadas e no financiadas com probabilidades coincidentes at a quinta casa decimal e assim sucessivamente at a segunda casa decimal.
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prejudicado. Quando uma dada caracterstica apresenta varincia muito grande entre as empresas financiadas, o matching pode ficar prejudicado. Digamos que o tamanho da firma, representado pelo pessoal ocupado (PO), e a produtividade (Prod) so as duas caractersticas importantes na determinao da permanncia da firma no mercado exportador e que elas tm uma relao positiva, porm bastante fraca, com a probabilidade de se obter o financiamento do BNDES. Embora a relao entre as caractersticas e a probabilidade de financiamento seja positiva, haver muitas empresas financiadas com baixa produtividade e ou de pequeno porte, o que aumenta a possibilidade do matching ser feito por meio da compensao de variveis, em que o casamento une empresas de caractersticas opostas alta produtividade e pequeno porte com baixa produtividade e grande porte. Levando em conta o neste trabalho exposto, a determinao das variveis independentes do modelo obedeceu ao seguinte critrio: em um primeiro momento, escolheram-se: i) as variveis que a literatura aponta como importantes para a exportao das firmas; e ii) a forma funcional do modelo. No caso do ajuste ser insatisfatrio, pequenas modificaes, como alteraes funcionais e excluso de variveis originais, foram experimentadas, preservando-se as mais importantes conforme os trabalhos empricos da rea, tal como produtividade, tamanho da firma e experincia na atividade exportadora. A avaliao foi feita para as empresas que exportaram no perodo compreendido entre 1997 e 2000 e examinou-se, ento, a persistncia na atividade durante os sete anos subsequentes. A amostra do modelo Probit foi composta apenas pelas exportadoras e o matching feito ano a ano, ou seja, o procedimento repetido quatro vezes, casando-se empresas que exportaram no mesmo ano. Como j mencionado, a varivel binria dependente corresponde obteno do financiamento da modalidade Exim. Como mencionado, o banco de dados da pesquisa formado pela integrao e pelo cruzamento de diferentes fontes advindas do IBGE, do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e MDIC, e foi desenvolvido para uma srie de estudos desenvolvidos pelo Ipea entre 2008 e 2010. Considerando que a metodologia proposta exige que as empresas sejam acompanhadas por sete anos aps os pareamentos, escolheu-se o perodo 1997-2000 para a formao dos grupos de controle e tratamento. Este perodo abrange a mudana de regime cambial brasileiro ocorrida no incio de 1999. No h dvida de que este fato merece uma ateno especial. Entretanto, mesmo antes de voltar ao tema na anlise dos resultados, vale mencionar que a metodologia deste trabalho compara grupos de controle e tratamento pareados em um mesmo ano; portanto, se assumirmos que os efeitos da mudana de regime afetam tanto as firmas que recebem financiamento do BNDES Exim quanto as que no recebem, a comparao continua vlida.
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O critrio adotado e as variveis independentes utilizadas no modelo foram os seguintes: Para capturar os efeitos das vantagens competitivas advindas dos ganhos de escala, alm da maior possibilidade de financiamento e capacidade de correr riscos, o tamanho da firma foi representado pelo logaritmo do nmero de empregados (lpo), proxy utilizada em diversos trabalhos. Produtividade da firma corresponde no modelo ao logaritmo do valor de transformao industrial sobre o nmero de empregados (lprod). Uma vez que as bases no fornecem dados explcitos sobre investimento em inovao,9 optou-se por empregar o logaritmo da escolaridade mdia dos funcionrios (lesc) como indicador do nvel de sofisticao do processo produtivo e o grau de utilizao de capital. A idade da firma entra no modelo como o logaritmo do tempo de trabalho do funcionrio mais antigo (lage). Levando-se em conta os resultados de Esteve-Perez et al. (2007), que mostram a relao inversa entre probabilidade de deixar o mercado e tempo de atividade exportadora, o modelo considera experientes as empresas que exportaram nos trs anos anteriores ao ano examinado e, para essas observaes, a dummy experiente recebe valor 1. Assumindo que, quanto mais as atividades da firma esto voltadas exportao, maior ser a importncia desta atividade para a sobrevivncia da empresa e maior tambm ser o custo de sada pela rpida depreciao do conhecimento acumulado do mercado internacional, as firmas so divididas em trs grupos com cortes nos percentis 33 e 66 , segundo o quanto a receita de exportao representava na receita total da empresa no ano anterior ao do pareamento para excluir um eventual efeito direto do BNDES Exim no volume exportado e esses grupos foram separados por duas dummies (v1 e v2). Dummies para os setores (Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE a dois dgitos). Como j mencionado, o PSM nos fornece quatro grupos de empresas. Estes grupos so, ento, analisados de acordo com a persistncia no mercado internacional. Inicialmente, os tempos mdios de permanncia dos quatro grupos so comparados entre si, por meio do teste t. Em seguida, as firmas de cada um dos grupos so divididas em trs categorias, segundo o tempo de permanncia, j
9. A Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), do IBGE, no foi utilizada na construo do banco de dados, porque esta no censitria para firmas com menos de 500 empregados.
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excluindo o ano examinado: as que persistiram dois anos ou menos (categoria 1); aquelas que exportaram entre trs e cinco anos sem interrupo (categoria 2); e aquelas que exportaram seis anos ou mais (categoria 3). Um teste chi-quadrado usado para verificar se as empresas de grupos diferentes apresentam distribuio distinta entre as trs categorias.
4 ANLISE DOS RESULTADOS
Este trabalho acompanha em um horizonte de sete anos o comportamento das firmas que exportaram no perodo 1997-2000. Nesse perodo, a base exportadora industrial brasileira cresceu aproximadamente 8,8% e, como exposto na tabela 1, a mdia anual de empresas estreantes ficou um pouco acima de 16% entre 1996 e 2003, enquanto 13,5% das firmas que exportaram em determinado ano no exportaram no ano seguinte.
TABELA 1
Ano 1997 1998 1999 2000 Mdia
Base Exportadora Brasileira 1997-2000

Total 6.221 6.303 6.565 6.776 6.466 Estreantes 1.035 938 1.131 1.123 1.057 Desistentes1 856 869 912 852 872 Estreantes (%) 16,64 14,88 17,23 16,57 16,33 Desistentes (%) 13,76 13,79 13,89 12,57 13,50
Fonte: Banco de dados do Ipea, construdo a partir das informaes da PIA/IBGE, da Rais/MTE e da Secex/MDIC. Elaborao do autor. Nota: 1 Desistentes do ano n so aquelas que exportaram em n, mas no exportaram no ano (n + 1).
Com relao ao modelo Probit, que se constitui no primeiro passo dos procedimentos relativos avaliao da linha de financiamento BNDES Exim (19972000), as variveis logaritmo da escolaridade e a dummy experiente foram as que no apresentaram significncia estatstica nos anos examinados, o que sugere que no so variveis importantes para a obteno do financiamento BNDES Exim. Mas, dada a relevncia destas variveis na determinao do tempo de permanncia das empresas no mercado internacional, decidiu-se pela manuteno de ambas no modelo para que a construo do grupo de controle levasse em conta estes dois aspectos. J as variveis relativas produtividade, ao tamanho da empresa e relevncia do volume exportado apresentaram significncia estatstica em todos os anos analisados. Finalmente, ainda sobre o modelo Probit, vale ressaltar que o ajuste do modelo mostrou-se satisfatrio para todos os anos analisados, principalmente no caso dos trs ltimos.
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A partir da estimao do modelo inicial, os grupos de controle e de tratamento so formados. Como j discutido, o objetivo central do pareamento realizado pelo PSM selecionar firmas que apresentem caractersticas similares. Portanto, espera-se que as mdias das variveis explicativas do grupo de controle sejam prximas daquelas obtidas para o grupo de tratamento. Porm, quando um dos demais grupos (grupos 1 e 4) faz parte da comparao, no h razo para esperar mdias similares. Com intuito de evitar um nmero excessivo de tabelas, as tabelas 2, 3 e 4 trazem a mdia dos valores das variveis explicativas para todos os anos analisados no trabalho. Comparando os valores mdios das variveis explicativas para cada um dos quatro grupos gerados pelo PSM, identifica-se claramente um padro: o grupo 1, empresas que no receberam financiamento e no foram casadas com aquelas que receberam, apresenta os valores mais baixos em termos de escolaridade e produtividade, alm de ser formado por empresas mais jovens e de menor porte. As empresas do grupo 1 so ainda as menos experientes e com volume total exportado menos relevante em relao ao total das respectivas receitas. Empresas casadas dos grupos 2 e 3 so aquelas cujas mdias das variveis explicativas so muito prximas e apresentam valores intermedirios10 (tabela 2), abaixo das empresas do grupo 4 (empresas no casadas que receberam financiamento), que so de maior porte, mais antigas e produtivas e, ainda, com maior escolaridade.11
TABELA 2
Ordem 1
Mdias das variveis exgenas para os quatro grupos

Nmero de observaes 1.3840 Tamanho Produtividade Escolaridade Idade 2 380 Tamanho Produtividade Escolaridade 3 380 Idade Tamanho Produtividade Escolaridade Idade Varivel Mdia 4,70 9,87 1,97 2,97 5,71 10,47 2,04 3,24 5,69 10,45 2,04 3,23 (Continua)
10. Comparando ano a ano as mdias de cada varivel explicativa dos grupos 2 e 3, em nenhum caso constata-se diferena estatstica, mesmo considerando um grau de significncia de 30%. 11. Este mesmo padro verificado na anlise ano a ano.
22 (Continuao) Ordem 4
Nmero de observaes 314 Tamanho
Varivel
Mdia 7,02 10,90 2,13 3,47
Produtividade Escolaridade Idade
Fonte: Banco de dados do Ipea, construdo a partir das informaes da PIA/IBGE, da Rais/MTE e da Secex/MDIC. Elaborao do autor.
Quanto dummy experiente (tabela 3), a distribuio das empresas mostra mais uma vez a similaridade entre as empresas dos grupos 2 e 3: nos dois casos, 82,11% das empresas so consideras experientes, segundo critrio explicado anteriormente, enquanto 92,04% do grupo 4 e apenas 60,69% do grupo 1 podem ser consideradas experientes.
TABELA 3
Distribuio das empresas, conforme experincia no comrcio internacional
Grupos Frequncia No experiente Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna 1 5.440 36,48 97,13 39,31 2 68 0,46 1,21 17,89 3 68 0,46 1,21 17,89 4 25 0,17 0,45 7,96 Total 5.601 34,47 100,00
Frequncia Experiente Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna Total
8.400 56,32 90,20 60,69 92,80
312 2,09 3,35 82,11 2,55
312 2,09 3,35 82,11 2,55
289 1,94 3,10 92,04 2,11
9.313 65,53 100,00
100,00
No tocante relevncia relativa do valor exportado (tabela 4), percebe-se que as exportaes de apenas 29,91% das empresas do grupo 1 podem ser classificadas como muito relevantes, fato que ocorre em 86,62% das empresas do grupo 4. Novamente, os grupos 2 e 3 apresentam resultados prximos entre si e intermedirios quando comparados aos demais grupos: as exportaes de 55% e 57,1% das empresas dos grupos 2 e 3, respectivamente, so consideradas muito relevantes pelo critrio adotado.
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TABELA 4
Distribuio das empresas, conforme relevncia relativa do valor exportado

Grupos Frequncia Pouco relevante Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna Frequncia Relevante Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna Frequncia Muito relevante Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna Total 1 5126 34,37 97,94 37,04 4.575 30,68 94,47 33,06 4.139 27,75 85,57 29,91 92,80 2 53 0,36 1,01 13,95 118 0,79 2,44 31,05 209 1,40 4,32 55,00 2,55 3 47 0,32 0,90 12,37 116 0,78 2,40 30,53 217 1,46 4,49 57,11 2,55 4 8 0,05 0,15 2,55 34 0,23 0,70 10,83 272 1,82 5,62 86,62 2,11 100,00 4.837 33,36 100,00 4.843 32,36 100,00 Total 5.234 34,28 100,00
A partir da criao dos grupos de controle e tratamento, a investigao que se constitui no objetivo central do trabalho a comparao do tempo de permanncia dos dois grupos acima mencionados no comrcio internacional. A tabela 5 traz o tempo mdio de permanncia das empresas dos grupos 2 e 3 e os resultados do teste t, que compara os valores encontrados. Os resultados mostram que empresas financiadas pelo BNDES Exim apresentam uma mdia de permanncia acima daquelas que no contaram com o financiamento. importante ressaltar que o teste t neste caso fica prejudicado, em razo de a amostra ser truncada direita, ou seja, todas as empresas que exportaram sete anos ou mais sem interrupo recebem o valor sete. Portanto, h uma tendncia do teste a subestimar a diferena das mdias reais. Apesar disto, a tabela 5 mostra que, mesmo com o truncamento, a hiptese nula do teste t que as mdias so estatisticamente iguais rejeitada em 1997, 1998 e 1999 com 3% de significncia.
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TABELA 5
Ano 1997
Teste t para a mdia de permanncia dos grupos 2 e 3 no mercado internacional

Grupo 2 3 1998 2 3 1999 2 3 2000 2 3 Observaes 104 104 98 98 89 89 89 89 Mdia 5,42 6,09 5,49 6,09 5,62 6,44 6,08 6,28 Desvio-padro 2,04 1,56 2,02 1,72 1,97 1,21 1,67 1,61 -0.82 0.4114 -3.34 0.0010 -2.25 0.0258 t Value -2,63 Pr > |t| 0,0091
A limitao imposta pelo truncamento pode ser superada com a utilizao do teste chi-quadrado que divide as empresas dos grupos 2 e 3 em categorias por tempo de permanncia no comrcio internacional. Os resultados do teste para os quatro anos analisados so mostrados nas tabelas de 6 a 9. Nota-se pela tabela 6 que, para 1997, a maior parte das empresas de ambos os grupos permaneceu no mercado internacional sete anos ou mais. Chama ateno, porm, a diferena significativa do percentual das empresas que pertencem categoria de permanncia mais longa: 53,9% para o grupo 2 e mais de 70% para o grupo 3. Outra distino importante entre os grupos diz respeito ao nmero de empresas na categoria de permanncia mais curta, apesar de o nmero total de empresas dos dois grupos ser igual em razo do pareamento. Enquanto 24 empresas do grupo 2 permaneceram por menos de quatro anos como exportadores, apenas 12 empresas do grupo 3 interromperam suas exportaes antes do quarto ano. O resultado do teste chi-quadrado rejeita a hiptese nula distribuio igual para os grupos 2 e 3 com 5% de significncia. Seguindo a ideia estatstica do teste chi-quadrado, pode-se dizer que, caso o financiamento do BNDES Exim no influenciasse o tempo de permanncia das empresas no mercado internacional, uma diferena de distribuio entre as amostras igual ou maior que aquelas verificadas entre os grupos 2 e 3 ocorreria em apenas 3,3% dos casos. A tabela 7 referente a 1998. Apesar de o resultado final do teste no ser to forte quanto o anterior, possvel perceber um padro comum aos dois analisados at aqui: 74,5% das empresas do grupo 3 e menos de 60% do grupo 2 ficam ao menos sete anos no mercado. Alm disso, mais uma vez a comparao entre o nmero de empresas dos grupos 2 e 3 que permanecem menos de quatro anos no mercado revela uma diferena significativa: 22 e 13 empresas, respectivamente.
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TABELA 6
1997 Tempo de permanncia At 3 anos De 4 a 6 anos 7 anos ou mais Total
Teste chi-quadrado para o tempo de permanncia 1997

Grupos 2 Observaes 24 24 56 104 Valor Chi-quadrado 6,82 % 23,1 23,1 53,9 100,0 Prob. 0,033 Observaes 12 19 73 104 3 % 11,54 18,27 70,19 100,0
TABELA 7

Como ocorre nos dois anos anteriores, a tabela 8 mostra que em 1999 o nmero de empresas do grupo 2 maior que o nmero de empresas do grupo 3 na categoria de permanncia mais curta. Vale enfatizar que apenas quatro empresas do grupo 3 saram do mercado internacional nos trs anos subsequentes, correspondendo a 4,5% do total do grupo. Ocorre o inverso quando a categoria de permanncia mais longa examinada: 55 empresas do grupo 2, ou 61,8% do total do grupo, contra 69 empresas, ou 77,5% do total do grupo 3, permaneceram por sete anos ou mais no mercado internacional. No que se refere ao resultado do teste chi-quadrado, o ano de 1999 o que apresenta resultados mais fortes para distinguir os desempenhos das empresas dos dois grupos. A mudana mais significativa da tabela 8 em relao s anteriores, e que pode explicar o fato de o teste indicar fortemente que os dois grupos so
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estatisticamente diferentes, diz respeito ao desempenho das empresas pertencentes ao grupo 3. Comparando 1999 com os anos anteriores, houve significativa diminuio do percentual de empresas pertencentes categoria 1, somada ao aumento do percentual daquelas pertencentes categoria 3, que ultrapassa agora a casa dos 77%, o que evidencia ainda mais os efeitos positivos do BNDES Exim sobre o tempo de permanncia das empresas no mercado internacional.
TABELA 8
1999 Tempo de permanncia At 3 anos De 4 a 6 anos 7 anos ou mais Total 2 Observaes 18 16 55 89 Valor Chi-quadrado 10,49 % 20,2 18,0 61,8 100,0 Prob. 0,005 Observaes 4 16 69 89

Grupos 3 % 4,5 18,0 77,5 100,0
Na tabela 9, relativa a 2000, a diferena entre as distribuies dos grupos 2 e 3 pelas categorias de permanncia apresenta um resultado indito: o percentual de empresas apoiadas pelo BNDES Exim que saem do mercado nos trs primeiros anos (13,5%) maior que o percentual das que no recebem o financiamento (10,1%). Note-se que, no teste chi-quadrado, esta diferena refora a concluso de que as distribuies dos grupos 2 e 3 so distintas entre elas, mas, neste caso especfico, pela razo oposta: os percentuais da categoria de permanncia 1 sugerem um efeito negativo do financiamento do BNDES Exim. Portanto, o resultado do teste chi-quadrado deve ser interpretado com cuidado. Vale lembrar que o teste t para 2000 no mostrou diferena estatisticamente significativa, justamente porque a maior concentrao de empresas do grupo 3 na categoria de longa permanncia , parcialmente, compensada pela presena maior das empresas do mesmo grupo na categoria de permanncia mais curta.
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TABELA 9

Analisando os quatro anos conjuntamente, uma constatao chama ateno: o percentual de empresas na categoria de longa durao cresceu em todos os anos para os dois grupos. O grupo 3 inicia a srie com aproximadamente 70% das empresas na categoria 3 e, trs anos mais tarde, este percentual se aproxima dos 80%. As empresas do grupo 2 comeam com 53,9% em 1997 e, em 2000, ultrapassam os 70%. Por estes expressivos percentuais, que significariam truncamentos direita no modelo de durao, percebe-se que, mais do que estimar a probabilidade de a firma deixar o mercado internacional em dado ano, a procedimento proposto procura apenas comparar a probabilidade das firmas dos dois grupos analisados pertencerem a uma das categorias curta, mdia e longa permanncia no comrcio internacional. Sumarizando os resultados, pode-se dizer que 1997 e 1999 apresentam os resultados mais fortes em termos do impacto do programa BNDES Exim no tempo de permanncia das empresas no mercado internacional: nos dois anos, tanto o teste t como o teste chi-quadrado demonstraram diferenas estatisticamente significativas entre o desempenho das empresas dos grupos 2 e 3, sendo que aquelas que contaram com o apoio do BNDES permanecem, em todos os critrios, mais tempo em suas atividades exportadoras. No caso das empresas pareadas em 1998, os resultados tambm seguem a mesma direo, mas com uma diferena: o teste chi-quadrado no rejeita a hiptese nula mesma distribuio entre os dois grupos , se for utilizado um nvel de significncia de 5%. De qualquer forma, o conjunto de empresas apoiadas pelo BNDES apresenta uma distribuio mais concentrada na categoria de permanncia longa e o teste t rejeita a hiptese nula mesma mdia para os dois grupos a 3% de significncia.
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Finalmente, o ano 2000 o que traz os resultados mais ambguos. Quando comparado ao grupo 2, o grupo 3 apresenta percentuais maiores tanto na categoria de curta como na de longa permanncia no mercado internacional, enquanto o grupo 2 tem concentrao maior de empresas na categoria intermediria. Como consequncia, o teste chi-quadrado indica distribuies distintas, mas o teste t no rejeita a hiptese de mesma mdia. Portanto, o ltimo ano analisado no nos permite concluses claras sobre os efeitos do BNDES Exim sobre o tempo de permanncia das empresas em suas atividades de exportao. Sobre o ano de 2000, uma observao se faz necessria antes das concluses do trabalho. Como mencionado, no h razo para acreditar que a mudana cambial tenha afetado de maneira distinta as firmas do grupo de tratamento e do grupo de controle. Porm, chama ateno o percentual de firmas do grupo de controle que saem do mercado internacional nos trs primeiros anos ps-pareamento. Este percentual fica entre 20% e 24% do total de firmas para os trs primeiros pareamentos (tabelas 6, 7 e 8) e cai para 10,1% para as firmas pareadas em 2000 (tabela 9). Note-se que esta queda significativa responsvel pela no rejeio da hiptese nula do teste t para 2000. Portanto, se os resultados no nos permitem concluir sobre os efeitos da taxa de cmbio nos dois grupos de estudo nem este o objetivo do presente trabalho , h um indcio de que a desvalorizao cambial pode ter reduzido o percentual de firmas do grupo de controle que saem do mercado internacional nos primeiros anos de atividade.
5 CONCLUSO
Um aspecto do trabalho que poderia ser entendido, primeira vista, como uma limitao importante diz respeito ao fato de as empresas que apresentam caractersticas nicas no encontrarem similares no pareamento realizado pelo mtodo e, consequentemente, no comporem o grupo de tratamento. Assim, a metodologia poderia excluir da anlise empresas importantes da lista de clientes do banco. Esta crtica uma maneira, seno incorreta, simplificada de analisar a questo. Os resultados finais do trabalho advm de uma anlise estatstica que, identificando um impacto positivo dos financiamentos do banco, como o caso, equivaleria seguinte afirmao: diante de um nmero suficientemente grande de empresas que compem os grupos de tratamento e controle e diante da diferena de desempenho das empresas destes dois grupos, pode-se afirmar que os financiamentos do BNDES geram impactos positivos na varivel analisada. Vale dizer que este um resultado estatstico, e no individual e vlido para todas as empresas que so financiadas pelo banco, estando ou no no grupo de tratamento. Note-se que o fato de uma empresa especfica estar ou no compondo o grupo de tratamento altera apenas marginalmente os resultados.
29
Os anos 1997 e 1999 foram os que apresentaram resultados mais fortes em termos do impacto positivo do financiamento no tempo de permanncia das empresas no mercado internacional: tanto as mdias de permanncia quanto distribuio entre as categorias de permanncia dos grupos de controle e de tratamento mostraram-se diferentes estaticamente a 5% de significncia. Os resultados relativos a 1998 tambm demonstram os efeitos positivos do BNDES Exim, mas nesse caso as distribuies das empresas dos dois grupos so estatisticamente diferentes no teste chi-quadrado a 10% de significncia. Finalmente, para 2000, a distribuio das empresas entre as categorias diferente, mas o impacto do financiamento segue nas duas direes: aumenta o percentual de empresas nas categorias de maior e menor tempo de permanncia no mercado, enquanto o grupo de empresas no financiadas se concentra na categoria intermediria. Por esta razo, o teste t no identifica diferena estatstica na mdia de permanncia dos dois grupos pareados em 2000. Portanto, a partir: i) dos microdados de 1997 a 2007, oriundos do banco de dados que integra diversas bases oficiais; e ii) da metodologia proposta Propensity Score Matching , que permite a criao de grupos de controle para comparao contrafactual, os resultados obtidos nos permitem afirmar que o BNDES Exim se constitui em um instrumento importante no aumento do tempo de permanncia das empresas no mercado internacional. Finalmente, o aumento da base exportadora no se d apenas pelo ingresso de novas firmas, mas pode ocorrer tambm pela reduo do fluxo de sada de firmas brasileiras do mercado internacional. Recuperando o exposto por Kannebley e Valeri (2006) e Markwald e Puga (2002), que ressaltam a importncia das altas taxas de mortalidade das firmas exportadoras brasileiras na reduo do ritmo de crescimento da base exportadora, fica clara a relevncia de programas como o BNDES Exim, que prolongam a permanncia das firmas no comrcio internacional. Ainda retomando algumas concluses dos trabalhos discutidos nas sees anteriores, Esteve-Perez et al. (2007) sugerem, por meio de seus resultados, a existncia de um processo de learning-by-exporting e, neste caso, a sada da firma do mercado inicia um processo de depreciao do conhecimento acumulado. Alm disso, Kannebley e Valeri (2006) constatam a presena de um custo fixo de entrada no mercado internacional (histerese), fato que refora ainda mais a importncia de se fortalecer as firmas que j romperam a barreira inicial de entrada. Portanto, polticas que mantm nossas empresas no mercado internacional evitam que a experincia acumulada e os ganhos de competitividade adquiridos ao longo do perodo exportador sejam subutilizados com o retorno das empresas apenas ao mercado domstico, alm de eventuais custos futuros de reentrada no comrcio internacional.
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REFERNCIAS
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ANEXO
TABELA 1A
Parmetro Intercept lpo lage lesc Experiente lprod v1 v2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2
Modelo Probit 1997

Coeficiente -73.539 0.4920 -0.4175 0.2016 0.0485 0.2472 -0.0816 0.5579 -36.254 19.769 10.155 0.9802 0.7864 -32.383 0.6355 10.108 0.7591 -30.921 -30.549 0.5056 0.9237 0.9753 0.2383 13.657 20.905 15.762 10.190 16.126 13.601 14.275 -41.315 0.7422 -18.456 Desvio-padro 170.9 0.0461 0.1084 0.2026 0.0766 0.0667 0.0751 0.0730 517.1 170.9 170.9 170.9 170.9 227.0 170.9 170.9 170.9 326.3 675.2 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 170.9 323.4 170.9 2.953.9 Estatstica chi-quadrado 0.0019 1.138.433 148.261 0.9905 0.4007 137.402 11.812 584.455 0.0000 0.0001 0.0000 0.0000 0.0000 0.0002 0.0000 0.0000 0.0000 0.0001 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0002 0.0000 0.0000 Pr>ChiSq 0.9657 <.0001 0.0001 0.3196 0.5267 0.0002 0.2771 <.0001 0.9944 0.9908 0.9953 0.9954 0.9963 0.9886 0.9970 0.9953 0.9965 0.9924 0.9964 0.9976 0.9957 0.9954 0.9989 0.9936 0.9902 0.9926 0.9952 0.9925 0.9937 0.9933 0.9898 0.9965 0.9995
Fonte: Banco de dados do Ipea, construdo a partir das informaes da PIA/IBGE, da Rais/MTE e da Secex/MDIC.
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TABELA 2A
Parmetro Intercept lpo lage lesc experiente lprod v1 v2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2
Modelo Probit 1998

Coeficiente -70.961 0.4718 -0.1060 0.2086 -0.0718 0.1233 -0.0523 0.5745 -17.539 -33.792 -22.545 14.337 -40.858 11.381 10.224 11.804 12.177 10.081 11.788 -26.894 0.8356 14.329 0.8160 0.6395 12.812 22.165 -25.714 14.199 17.564 -29.441 17.169 16.870 16.712 -26.178 Desvio-padro 100.9 0.0423 0.1016 0.2122 0.0663 0.0562 0.0719 0.0700 1601.6 419.4 265.6 100.9 335.3 100.9 100.9 100.9 100.9 100.9 100.9 447.6 100.9 100.9 100.9 100.9 100.9 100.9 339.6 100.9 100.9 164.5 100.9 100.9 100.9 948.5 Estatstica chi-quadrado 0.0049 1.245.019 10.885 0.9666 11.723 48.197 0.5300 673.096 0.0000 0.0001 0.0001 0.0002 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0000 0.0001 0.0002 0.0001 0.0000 0.0002 0.0005 0.0001 0.0002 0.0003 0.0003 0.0003 0.0003 0.0003 0.0000 Pr>ChiSq 0.9440 <.0001 0.2968 0.3255 0.2789 0.0281 0.4666 <.0001 0.9991 0.9936 0.9932 0.9887 0.9903 0.9910 0.9919 0.9907 0.9904 0.9920 0.9907 0.9952 0.9934 0.9887 0.9936 0.9949 0.9899 0.9825 0.9940 0.9888 0.9861 0.9857 0.9864 0.9867 0.9868 0.9978
34
TABELA 3A
Parmetro Intercept lpo lage lesc experiente lprod v1 v2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2
Modelo Probit 1999

Coeficiente -81.666 0.5172 -0.1212 0.0313 -0.0321 0.2547 -0.0825 0.5032 -21.242 -31.256 15.661 13.336 -40.926 11.959 0.7187 0.4304 11.822 12.196 -31.987 -26.623 0.3455 0.8571 10.456 0.9650 11.109 19.746 -28.734 13.028 15.505 0.9211 17.167 10.837 15.940 -15.221 Desvio-padro 108.6 0.0436 0.0991 0.2280 0.0694 0.0641 0.0734 0.0717 1635.0 516.8 108.6 108.6 315.6 108.6 108.6 108.6 108.6 108.6 182.3 415.2 108.6 108.6 108.6 108.6 108.6 108.6 279.8 108.6 108.6 108.6 108.6 108.6 108.6 1.240.4 Estatstica chi-quadrado 0.0057 1.404.968 14.972 0.0188 0.2139 157.792 12.616 493.135 0.0000 0.0000 0.0002 0.0002 0.0002 0.0001 0.0000 0.0000 0.0001 0.0001 0.0003 0.0000 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0003 0.0001 0.0001 0.0002 0.0001 0.0002 0.0001 0.0002 0.0000 Pr > ChiSq 0.9401 <.0001 0.2211 0.8909 0.6437 <.0001 0.2614 <.0001 0.9990 0.9952 0.9885 0.9902 0.9897 0.9912 0.9947 0.9968 0.9913 0.9910 0.9860 0.9949 0.9975 0.9937 0.9923 0.9929 0.9918 0.9855 0.9918 0.9904 0.9886 0.9932 0.9874 0.9920 0.9883 0.9990
35
TABELA 4A
Parmetro Intercept lpo lage lesc experiente lprod v1 v2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2 cnae2
Modelo Probit 2000

Coeficiente -85.766 0.6456 -0.2236 -0.2495 0.0154 0.2656 -0.1441 0.5908 -27.908 -26.161 17.084 -46.008 16.065 12.740 16.151 10.743 13.767 -31.064 -27.620 13.368 12.479 12.357 11.387 17.378 20.869 -25.793 17.963 16.048 14.978 18.714 -46.196 18.287 -14.886 Desvio-padro 169.5 0.0455 0.0959 0.1703 0.0719 0.0621 0.0791 0.0746 698.3 388.3 169.5 442.6 169.5 169.5 169.5 169.5 169.5 275.8 605.2 169.5 169.5 169.5 169.5 169.5 169.5 453.8 169.5 169.5 169.5 169.5 317.3 169.5 2.881.5 Estatstica chi-quadrado 0.0026 2.015.003 54.333 21.460 0.0459 182.843 33.203 626.431 0.0000 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0000 0.0001 0.0001 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0000 0.0001 0.0002 0.0000 0.0001 0.0001 0.0001 0.0001 0.0002 0.0001 0.0000 Pr>ChiSq 0.9596 <.0001 0.0198 0.1429 0.8303 <.0001 0.0684 <.0001 0.9968 0.9946 0.9920 0.9917 0.9924 0.9940 0.9924 0.9949 0.9935 0.9910 0.9964 0.9937 0.9941 0.9942 0.9946 0.9918 0.9902 0.9955 0.9915 0.9924 0.9930 0.9912 0.9884 0.9914 0.9996
Originais submetidos em julho de 2010. ltima verso recebida em outubro de 2011. Aprovado em novembro de 2011.
METODOLOGIAS APLICADAS AO ESTUDO DAS INSTITUIES E DO PROCESSO ORAMENTRIO NA AMRICA LATINA

Pedro Luiz Cavalcante* Rafael Silveira e Silva**
O presente artigo pretende trazer reflexes sobre os avanos, as potencialidades e as limitaes metodolgicas dos estudos sobre instituies e oramento na Amrica Latina, buscando captar a sofisticao e a diversidade das metodologias adotadas nessa recente e promissora rea de estudo. Primeiramente, abordamos uma srie de pesquisas comparativas de carter quantitativo que procuram explicar os determinantes polticos e institucionais do desempenho fiscal dos governos. Tais pesquisas so subdivididas em trs vertentes de acordo com as variveis independentes utilizadas para explicar o comportamento fiscal dos pases, representados pelo tamanho e a composio dos gastos governamentais, seus nveis de dficit e de arrecadao. A despeito da sofisticao e da diversidade das metodologias aplicadas e, consequentemente, de suas condies de generalizao, a linha de pesquisa tambm se direcionou para a aplicao de estudos de casos. Essa estratgia complementar visa contornar algumas limitaes dos estudos comparados, ao aprofundar os contextos institucionais peculiares a cada pas, incorporando outras dimenses relevantes nas anlises. Logo, no enfoque qualitativo so ressaltados aspectos como: i) caractersticas dos atores; ii) determinantes institucionais que condicionam seus incentivos; iii) regras formais e informais do jogo poltico; e iv) reflexes acerca de outras dimenses polticas que no apenas a sustentabilidade fiscal. Com efeito, a reviso de literatura ressalta a importncia de se utilizar ferramentas analticas distintas na anlise do complexo relacionamento entre poltica e economia, diante dos intensos processos de democratizao e globalizao que os pases latinoamericanos vm passando nas ltimas duas dcadas. Palavras-chave: Metodologia; Instituies; Oramento; Comportamento Fiscal; Amrica Latina.
APPLIED METHODS ON INSTITUTIONS AND BUDGETING RESEARCH IN LATIN AMERICA

This article aims to discuss the advances, strengths and limitations of methods applied on institutions and budgeting research in Latin America. The goal is to capture the sophistication and diversity of the methodological approaches in this new and promising area of study. First, we address a range of comparative quantitative inquiries that seek to explain the political and institutional determinants of fiscal government performances. The researches are divided into three parts according to the independent variables used to explain the countries fiscal behavior, represented by the size and composition of government spending, their deficit levels and tax collection. Despite the sophistication and variety of methods, consequently, its conditions of generalization, the research area has also turned towards case studies application. This complementary strategy aims to overcome some limitations of the comparative studies by focusing on the specific institutional
* Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Doutor e mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). E-mail: pedrocavalcante@hotmail.com ** Consultor legislativo do Senado Federal e professor de Cincia Poltica na Universidade de Braslia (UnB) e na Universidade do Legislativo (Unilegis). Doutorando e mestre em Cincia Poltica pela UnB. E-mails: rsilveirasilva@gmail. com, rssilva@senado.gov.br
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contexts of each country and by incorporating other relevant dimensions in the analysis as well. Thus, this qualitative approach emphasizes aspects such as: (i) characteristics of the political actors, (ii) institutional determinants that affect their incentives, (iii) formal and informal rules of the political game, (iv) reflections on other policy dimensions beyond fiscal sustainability. Therefore, the literature review outlines the importance of different analytical tools available to analyze the complex relationship between politics and economy in a context of intense democratization and globalization that Latin Americans have been through the last two decades. Key-words: Methodology; Institutions; Budget; Fiscal Behavior; Latin America.
METODOLOGAS PARA EL ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES Y EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN AMRICA LATINA

Este artculo pretende aportar reflexiones sobre los progresos, potencialidades y limitaciones de los estudios metodolgicos y de las instituciones presupuestarias en Amrica Latina. Adems, desease capturar la complejidad y diversidad de enfoques metodolgicos en esta rea nueva de investigacin. En primer lugar, nos dirigimos a una serie de investigaciones comparativas de carcter cuantitativo, que tratan de explicar los determinantes polticos e institucionales del desempeo fiscal de los gobiernos. Este tipo de investigacin se divide en tres partes de acuerdo a las variables independientes para explicar el comportamiento fiscal de los pases representados por el tamao y la composicin de los niveles de gasto pblico, dficits y ingresos. A pesar de la complejidad y la diversidad de metodologas y, en consecuencia, sus condiciones de generalizacin de sus inferencias, la lnea de investigacin tambin se dirige a la aplicacin de estudios de caso. Esta estrategia complementaria apunta a eludir algunas limitaciones de los estudios comparados para profundizar en los contextos institucionales de cada pas, incorporando otras dimensiones relevantes en el anlisis. As, en el enfoque cualitativo se ponen de relieve, tales como: (i) las caractersticas de los actores, (ii) los factores determinantes institucionales que afectan a los incentivos, (iii) las reglas formales e informales del juego poltico, (iv) la reflexin sobre las dimensiones de poltica y no slo la sostenibilidad fiscal. En efecto, la revisin de la literatura pone de relieve la importancia de utilizar diferentes herramientas en el anlisis de la compleja relacin entre poltica y economa, delante de los intensos procesos de democratizacin y globalizacin que los latinoamericanos han enfrentado en las ltimas dos dcadas. Palabras-clave: Metodologa; Instituciones; Presupuesto; Comportamiento Fiscal; Amrica Latina.
MTHODOLOGIES POUR LTUDE DES INSTITUTIONS ET LE PROCESSUS BUDGTAIRE EN AMRIQUE LATINE

Cet article vise apporter des rflexions sur le progrs, potentiel et les limites des tudes mthodologiques et des institutions budgtaires en Amrique latine cherchent capturer la sophistication et la diversit des approches mthodologiques dans ce domaine nouveau et prometteur de ltude. Premirement, nous abordons une srie de recherches comparatives de nature quantitative qui cherchent expliquer les dterminants politiques et institutionnels de la performance budgtaire des gouvernements. Une telle recherche est divise en trois parties selon les variables indpendantes utilises pour expliquer le comportement budgtaire des pays, reprsents par la taille et la composition de dpenses publiques, le niveaux de dficit e las recettes. Malgr la sophistication et la diversit des mthodologies et, par consquent, de ses conditions de gnralisation, la ligne de recherche est galement dirige vers lapplication des tudes de cas. Cette stratgie complmentaire vise contourner certaines limitations des tudes par
Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituies e do Processo Oramentrio na Amrica Latina
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rapport approfondir les contextes institutionnels propres chaque pays, en incorporant dautres dimensions pertinentes dans lanalyse. Ainsi, lapproche qualitative sont mises en vidence telles que: (i) les caractristiques des acteurs politiques, (ii) les dterminants institutionnels qui affectent leurs incitations, (iii) les rgles formelles et informelles du jeu politique, (iv) des rflexions sur les dimensions politiques dautres que non seulement la viabilit budgtaire. En effet, la revue de la littrature souligne limportance de lutilisation de diffrents outils analytiques analyser la relation complexe entre politique et conomie dans le visage des processus intense de la dmocratisation et la mondialisation qui les Latino-Amricains ont t va des deux dernires dcennies. Mots-cls: Mthodologie; Institutions; Budget; Comportement Fiscale; Amrique Latine.
1 INTRODUO
Com o auxlio de um arcabouo metodolgico mais sofisticado, a perspectiva neoinstitucionalista resgatou a importncia do estudo das instituies polticas no campo das Cincias Sociais. A partir de meados da dcada de 1980, esse enfoque foi retomado nas anlises da explicao do comportamento poltico, do processo decisrio e dos resultados das polticas pblicas. Nesse sentido, os estudos neoinstitucionais tambm tm focado na questo do oramento pblico, haja vista sua influncia nas decises do governo acerca do financiamento e da destinao dos recursos arrecadados na sociedade civil. A abordagem do oramento ganha mais relevncia na medida em que cada vez mais utilizada como instrumento da poltica fiscal do governo. Majoritariamente, o oramento analisado sob o ponto de vista macroeconmico, deixando-se de observar como e por que governos podem incorrer em persistentes dficits fiscais, em uma viso meramente de partidas dobradas, notando apenas em quanto os gastos so maiores ou menores do que as receitas e como isso afeta a poltica econmica. Outro aspecto tambm notrio a viso do oramento pblico como pea estritamente tcnica, deixando de compreender por que, em alguns pases, os dficits e a desordem do prprio processo oramentrio esto longe de ser fatos excepcionais. O que essas duas abordagens ignoram o fato de o processo oramentrio englobar tanto etapas de elaborao tcnica quanto de negociao poltica em torno dos recursos pblicos e de seus programas de gastos. Tamanha a dimenso oramentria que se observa um processo rico de influncia recproca relativamente s demais instituies polticas, uma vez que revela muito sobre a natureza do Estado e do regime poltico existente. Desse modo, observa-se a ascenso de estudos que buscam destacar a influncia da configurao das instituies polticas sobre o desempenho fiscal e oramentrio dos governos. Em um primeiro momento, esses estudos pautaram-se em anlises comparativas que se iniciaram em pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e, logo em seguida,
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foram aplicados a casos latino-americanos. A clere produo se explica pelo fato de que, especialmente no incio da dcada de 1990, vrios pases da Amrica Latina comearam a empreender ampla estratgia de conteno de gastos, tendo em vista a situao de crise fiscal na qual se encontravam e a necessidade de efetivar a devida transio democrtica. Assim, diante da importncia do tema, o presente trabalho pretende trazer reflexes sobre os avanos, as potencialidades e as limitaes metodolgicas dessa promissora rea de estudo que se dedica a compreender as relaes entre as instituies e o oramento na Amrica Latina. Na seo 2, o artigo traz breve apresentao de algumas abordagens sobre o tema instituies e suas possibilidades de conexo com o tema oramento pblico. Em seguida, na seo 3, so discutidas as anlises comparadas com foco quantitativo e, posteriormente, os estudos de caso. A maior preocupao debater as contribuies, os mtodos e as limitaes dessa linha de pesquisa, evidenciando o carter complementar dos mtodos adotados. Por fim, na seo 4, algumas concluses so desenvolvidas de modo a ressaltar a evoluo das pesquisas nessa rea de estudo.
2 POR QUE AS INSTITUIES?
As primeiras questes do estudo da poltica se direcionavam natureza das instituies governamentais, especialmente o Estado, e de que forma a estrutura poderia influenciar o comportamento dos governantes ou dos governados para se alcanar melhores fins. A preocupao com a natureza das instituies e de que como a estrutura molda o comportamento dos indivduos esteve no cerne da Cincia Poltica desde os pensadores clssicos como Aristteles, passando pelos contratualistas Hobbes, Locke e Montesquieu, porm com enfoque e estratgias empricas variadas. No sculo XX, aps a predominncia da escola behaviorista e da teoria da escolha racional, nota-se a retomada de temas negligenciados nas Cincias Sociais, tais como a relevncia do Estado, a percepo de sua complexidade, a ateno estrutura burocrtica e o uso de mtodos comparativos histricos. Temas esses cujas questes dificilmente encontrariam respostas sem levar em considerao o papel e a importncia das instituies. Mas o que so as instituies? inevitvel levarmos em conta a definio trazida por North (1990), segundo a qual so as regras, formais ou informais, criadas para regular a interao entre os indivduos em uma sociedade. Tais instituies estruturam os incentivos da troca entre as pessoas, seja essa econmica, poltica, seja social. Portanto, podem incluir desde acordos formais para regular o processo decisrio e a interao entre indivduos como tambm rotinas, costumes, hbitos, normas sociais e cultura (MARCH; OLSEN, 1989). Essas in-
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terpretaes convergem com os desafios elencados por Ostrom (1999) de que as instituies so invisveis, requerem padronizao em funo de sua abordagem multidisciplinar e tambm envolvem mltiplos nveis de anlise. No campo das polticas pblicas, Immegurt (2006) salienta que foram justamente esses estudos que ajudaram a ressuscitar o interesse pelas instituies, uma vez que as pesquisas foram evidenciando que os resultados das polticas no poderiam se pautar somente em preferncias dos cidados, equilbrio de grupo de interesses ou foras de estruturas sociais, como classes, por exemplo. Assim, proliferaram pesquisas com vista a verificar em que medida as instituies importam na explicao da ao, processos e resultados, como a coletnea de pesquisas sobre a relevncia das instituies sobre as capacidades governamentais de Weaver e Rockman (1993), que concluem que as instituies so relevantes, mas ressaltam que no existe configurao institucional perfeita e recomendvel para otimizar a governana. A combinao de determinado arranjo institucional com um conjunto de condies polticas e sociais podem tanto culminar em oportunidades de aperfeioamento quanto propiciar riscos capacidade governamental. Na anlise da poltica social nos Estados Unidos, Weir, Orloff e Skocpol (1988) unem uma srie de trabalhos voltados a compreender as razes que levaram no formao de uma rede de proteo social aos moldes dos pases europeus. Almeja-se, assim, identificar o papel dos limites institucionais no processo. Com estratgias distintas, os estudos demonstram que as instituies polticas tm moldado as polticas sociais e econmicas dos Estados Unidos, definindo os conflitos polticos nos quais cada estado e estruturas partidrias afetam os resultados das polticas pblicas. Immergut (1996), a partir da anlise do comportamento do atores envolvidos nas discusses da poltica de sade na Frana, na Sua e na Sucia, argumenta que as normas constitucionais e os resultados eleitorais constrangem a capacidade dos governos em reformar. Tais instituies modificam o peso relativo dos atores e, logo, influenciam nas estratgias adotadas pelos grupos de interesses na defesa de suas preferncias. A autora conclui que os resultados distintos na poltica social s podem ser explicados com base na anlise das instituies polticas de cada pas. O arcabouo dessas normas institucionais, composto por regras de jure desenho institucional e de fato, origina-se nos resultados eleitorais e nos sistemas partidrios e determina lgicas do processo decisrio, que definem os parmetros da ao do governo e da influncia dos grupos de interesse. As concluses desses estudos corroboram com a afirmao de Thelen e Steinmo (1992) de que as estruturas institucionais influenciam os resultados, embora no seja a sua nica causa. Mais importante do que as caractersticas formais das instituies estatais e sociais como a configurao institucional dada modela as interaes polticas.
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Para que servem as instituies? As instituies possuem vrias funes: reduzir as incertezas, introduzir regularidade e estabilidade ao dia a dia, servir de guia para as interaes humanas, propagar informao, determinar as estruturas de incentivos e ajudar as pessoas a decodificar o contexto social, de forma a torn-las aptas para fazer escolhas e tomar decises. A importncia dessas funes reflete-se principalmente naquilo que Herbert Simon denominou racionalidade limitada. Segundo North (1990), esse conceito pode ser entendido pelo fato de que os agentes no so capazes de deter todas as informaes nem de process-las. Ademais, nos diversos campos das relaes sociais, as informaes so conhecidas de forma assimtrica, o que permite desigualdades de poder frente a um ato de troca. Partindo desse pressuposto, os agentes buscam formas de obter as informaes necessrias para fazer a melhor escolha possvel e tambm para assegurar que os contratos estabelecidos para que cada ato seja cumprido. As informaes e a segurana no cumprimento dos termos de troca s podem ser obtidas mediante custos: os custos de transao. Esses incorporam os custos de mensurao, de avaliao do produto a ser transacionado, os custos que assegurem os direitos de propriedade e o cumprimento das normas vigentes, sejam formais, sejam informais. A existncia de custos de transao justifica o surgimento de instituies econmicas, sociais e polticas, de forma a tentar reduzi-los (TOYOSHIMA, 1999). Desse modo, os atores criam as instituies, fundamentalmente, para obter ganhos de cooperao, ou seja, as instituies so vistas como instrumentos estabilizadores do processo decisrio. Esse elemento de estabilidade de que aparentemente se revestem as instituies no significa que no sejam modificveis, pois os diferentes padres de interao nos vrios setores sociais encontram explicao nos processos de evoluo de suas instituies, resultando em variados desempenhos polticos ou econmicos. Se utilizarmos a tipologia de instituies como regras formais e informais, North (1990) enfatiza que as vrias formas de correlao entre elas determinam a estrutura institucional. Mais precisamente, as regras formais podem ser entendidas como decorrentes das informais, em um processo gradual e no descontnuo. Dada a coexistncia entre essas duas formas de limitao, para North, apenas a informal aparentemente determina a dimenso temporal da mudana. D-se a entender que a mudana possui caracterstica de um gradualismo incremental, o que implica clara ideia de continuidade do processo histrico, a despeito da descontinuidade apresentada algumas vezes pelas regras formais. Desse modo, observa-se o aspecto central no debate acerca da estabilidade e da mudana das instituies, tendo como base analtica fundamental a avaliao dos processos histricos.
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Sem a histria, no h sentido claro de causalidade e muito menos percepo de como as instituies afetam umas as outras. Um dos conceitos-chave na abordagem temporal o de dependncia da trajetria, que envolve dinmicas de autorreforo (self-reinforcing) ou processos de retroalimentao positiva (positive feedbacks) em um sistema poltico. Processos dessa natureza, que em seus estgios iniciais ocorrem por meio de eventos aparentemente independentes, podem produzir mltiplos resultados e, uma vez estabelecida trajetria ou trao de continuidade, tornam a reverso ou a possibilidade de mudanas muito difcil. Assim, a anlise temporal ganha relevncia, tendo em vista que: i) os primeiros passos em um processo de institucionalizao podem restringir vrias opes disponveis posteriormente; ii) a identificao dos mecanismos que geram tais constrangimentos podem ser fontes importantes de percepo para certos movimentos de mudanas; e iii) certas influncias de relevo no curso do desenvolvimento institucional apenas so perceptveis por longo perodo de observao e dificilmente so capturados por meio de anlises focalizadas. Para North (1990), o processo histrico de uma sociedade s pode ser compreendido por meio da anlise do seu desenvolvimento institucional, ou seja, possvel verificar que nos arranjos institucionais estabelecidos pode haver condies estruturantes para sua prpria reviso (PIERSON, 2005). Assim, no estudo das instituies, mais que enfatizar os fatores da resistncia ou da mudana, stricto sensu, torna-se relevante dar ateno maneira pela qual prvios arranjos institucionais podem conduzir ou constranger posteriores esforos relativamente inovao. Portanto, a sntese pode ser identificada ao reconhecer que os atores agem racionalmente e de forma estratgica, mas as alternativas de ao percebidas por eles so, elas prprias, moldadas socialmente. Ainda assim, a capacidade dos agentes de alterar a estrutura institucional restrita, devido trajetria histrica e forma pela qual ela restringe o arsenal de alternativas relevantes (HALL; TAYLOR, 2003).
3 INSTITUIES E ESTUDOS ORAMENTRIOS NA AMRICA LATINA
As reformas estruturais empreendidas pelos pases capitalistas tm suas origens na crise fiscal iniciada aps o choque do petrleo em meados da dcada de 1970, que culminou em uma longa e profunda recesso que combinava baixas taxas de crescimento com altas taxas de inflao. Em resposta, a maioria dos pases da OCDE adotou medidas contracionistas, embora em graus distintos. Enquanto o governo ingls introduziu aes mais extremadas, como abolio de controle sobre fluxos financeiros e cortes nos gastos sociais, outras naes europeias tambm enfatizaram disciplina oramentria e reformas fiscais, mas com cortes menos drsticos
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nos gastos sociais e uma poltica de menos enfrentamento com o movimento sindical (ANDERSON, 1995). Por outro lado, boa parte da Amrica Latina seguiu o caminho contrrio, ou seja, optou em continuar a poltica de crescimento e o modo de interveno estatal (substituio de importaes). Tais estratgias de expanso econmica levaram os pases a aumentar de forma considervel o endividamento que, por sua vez, gerou o desequilbrio financeiro estrutural do setor pblico dos estados da regio, marcado pelo aumento do dficit pblico, encolhimento das poupanas pblicas, exploso dos nveis da dvida pblica e evaporao do crdito pblico (BRESSER PEREIRA, 1989, 1991). Com efeito, os anos 1980 foram conhecidos como dcada perdida, pois neles predominou a estagnao da economia e a hiperinflao. Diante dessa grave conjuntura macroeconmica, o debate acerca da redefinio do papel do Estado e do modo de interveno deste na economia tem se mantido na agenda governamental. Nesse nterim, diversas instituies sofreram transformaes que definitivamente alteraram a estrutura e o modo de funcionamento do aparelho estatal. Com atraso de aproximadamente dez anos, os pases latino-americanos tambm iniciaram seus processos reformistas. No tocante questo fiscal, a preocupao era latente devido a constantes dficits, endividamento externo e ampliao dos gastos pblicos. Ademais, o processo de democratizao da regio ampliou o descontentamento em relao ao gasto pblico e, consequentemente, evidenciou maior demanda por transparncia e qualidade nos dispndios dos governos (FILC; SCARTASCINI, 2004). Nesse sentido, as reformas das instituies oramentrias tinham como objetivo, em um primeiro momento, aperfeioar a poltica fiscal e lhe conferir mais transparncia, de modo a ampliar o controle do gasto pblico. Em seguida, almejou-se introduzir no governo princpios de eficincia e gesto por resultados, o que ainda bastante incipiente na Amrica Latina, como bem expe Curristine e Bas (2007) com base em um survey sobre prticas oramentrias na regio:
Dos 13 que responderam o survey, onze aprovaram uma nova lei fiscal, embora elas variem bastante no tipo e no alcance da reforma. Entretanto, o foco tem sido maior na busca de controle e disciplina fiscal do que propriamente na implementao de um sistema oramentrio voltado para o desempenho. (p. 86).
O fato de as reformas e seus efeitos terem sido distintos demonstra ainda mais a relevncia de se buscar explicaes para esses fenmenos. Desse modo, as pesquisas que visam compreender os resultados oramentrios e fiscais dos pases auxiliam de forma direta e indireta os processos reformistas, seja do ponto de vista
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positivista, ao identificar qual arcabouo institucional mais propenso ao alcance dos objetivos das reformas, seja em termos prescritivos, quando indica quais os caminhos mais adequados disciplina fiscal. De maneira geral, a literatura enfatiza que a natureza das instituies importa nos momentos da formulao, aprovao e implementao do oramento e, logo, nos resultados fiscais de um pas. No obstante, possvel dividir a rea de estudo que analisa o processo oramentrio sob a tica das instituies em duas grandes abordagens: uma comparada quantitativa e outra com base em estudos de caso.
3.1 Primeiros estudos comparados: a preocupao com o equilbrio fiscal
Do ponto de vista metodolgico, as pesquisas comparadas se fundamentam em consistentes bases empricas, utilizam indicadores e modelos multivariados para analisar os determinantes polticos e institucionais dos resultados fiscal e oramentrio das naes. Com efeito, os esforos de sntese e uniformizao dos parmetros e indicadores das anlises se apresentam como estratgias empricas centrais com vista a ampliar a validade externa das pesquisas, isto , a capacidade de se prover generalizaes das inferncias. Os estudos convergem na escolha das variveis dependentes, pois normalmente se baseiam em fatores como o tamanho e a composio dos gastos governamentais, os nveis de dficit e de arrecadao para caracterizar o desempenho fiscal. Todavia, as principais diferenas se encontram na seleo das variveis explicativas dos modelos, o que subsidia a classificao de trs diferentes vertentes: institucionalistas eleitorais, institucionalistas fiscais ou oramentrios e uma terceira corrente que se prope agregar pressupostos das duas primeiras.
3.1.1 Institucionalistas eleitorais
A primeira corrente enfatiza a importncia do papel das instituies polticas, tais como o formato do sistema eleitoral, o tipo de regime poltico, o federalismo e o papel do Gabinete do Executivo sobre o desempenho fiscal. O termo institucionalistas eleitorais foi criado por uns de seus expoentes, Hallerberg e Von Hagen (1997) em reviso da literatura pioneira das pesquisas aplicadas em pases europeus. O foco so os efeitos diretos e indiretos das regras eleitorais e de outras variveis subjacentes dinmica poltica sobre no tamanho do dficit oramentrio, ou seja, o papel do sistema na modelagem dos incentivos aos polticos no momento das decises alocativas e de seus resultados. Nesse sentido, Hallerberg e Von Hagen (op. cit.) examinam as escolhas de 15 pases da Unio Europeia entre os anos de 1981 e 1994. A hiptese que as instituies eleitorais importam porque elas restringem o tipo de configurao
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oramentria disponvel ao governo. Em outras palavras, a configurao do tipo delegao com forte ministro das Finanas possvel em Estados com governos de um partido e com sistemas eleitorais plurais, enquanto em governos de mais de um partido, mais comuns em Estados de representao proporcional, os membros da coalizo no se submetem a esse formato de delegao. Nesse caso, uma alternativa o estabelecimento de metas fiscais como forma de gerar cooperao no governo; contudo, essa estratgia do tipo comprometimento menos eficaz na reduo dos dficits. Diante do debate, Hallerberg e Von Hagen (op. cit.) mapeiam o impacto da configurao partidria do governo sobre o mecanismo adotado pelo pas e confirmam a premissa de que em governos de partido nico tende a prevalecer a delegao, ao passo que o comprometimento prevalece na outra situao, presente em 13 dos 15 casos analisados, exceto Grcia e Gr-Bretanha. Em seguida, os autores aplicam o mtodo de mnimos quadrados ordinrios (MQO) em dados longitudinais, usando como principal varivel explicativa do modelo a dummy ministro das Finanas forte. As demais variveis so divididas em dois grupos: o primeiro engloba as flutuaes da economia de cada pas, como desemprego e taxa de crescimento, enquanto o segundo composto por aspectos de natureza poltica, como a ideologia partidria do governo a mudanas do Gabinete. Os resultados da regresso confirmam a hiptese de que o ministro da Fazenda forte mais efetivo na manuteno do dficit mais baixo que a opo do compromisso. Por outro lado, com exceo da mudana no Gabinete, as demais variveis polticas foram pouco significativas. Entretanto, foi detectado tambm efeito interativo entre ministro forte e metas negociadas com a mudana no Gabinete; logo, os termos de interao foram significativos e negativos, isto , as consequncias da instabilidade poltica parecem ser neutralizadas tanto quando um pas opta pela configurao de delegao quanto de compromisso. Com o foco na Amrica Latina, Hallerberg e Marier (2004), seguindo a pesquisa anterior, argumentam que o fortalecimento de um ator dominante no processo oramentrio no mbito do Executivo melhora a disciplina fiscal nos sistemas presidenciais ou parlamentares de partido nico na regio. Em contrapartida, o mesmo fortalecimento do Executivo em relao ao Legislativo no apresenta implicaes em termos de disciplina fiscal, uma vez que a disciplina s ocorre em pases nos quais o voto pessoal alto. Nesses casos, em que o Brasil se encaixa, o sistema eleitoral favorece a eleio de indivduos em detrimento aos partidos, o que incentiva os polticos a prover bens particularistas a grupos especficos para serem reeleitos, embora o fortalecimento do Executivo leve ao maior controle das contas pblicas. Em outras palavras, o impacto das instituies oramentrias nos resultados fiscais seria dependente da configurao do sistema eleitoral.
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Com base em dados longitudinais de 20 naes latino-americanas e do Caribe no perodo 1988-1997, os autores adicionam uma varivel dependente defasada para corrigir a autocorrelao, alm de crescimento econmico como varivel de controle. Espera-se que o equilbrio oramentrio sofra influncia das condies econmicas. Os resultados da regresso indicam que o crescimento do voto pessoal tem efeito negativo, como esperado, e o termo de interao com a fora do Executivo positivo. Embora no conclusivo, Hallerberg e Marier (2004) sugerem que, mesmo que os efeitos prticos de procedimentos centralizados em torno do presidente sejam pequenos quando o voto pessoal alto na legislatura, quanto mais o sistema centralizado, mais ele ter efeito importante em reduzir os dficits quando o voto pessoal no Parlamento alto. Por fim, o trabalho recomenda que em pases com dificuldades fiscais e forte fragmentao no Parlamento, como o caso brasileiro, a mudana do sistema eleitoral de lista aberta para proporcional de lista fechada poderia ser alternativa para amenizar problemas do processo oramentrio.
3.1.2 Institucionalistas oramentrios
A segunda vertente, denominada de institucionalistas oramentrios, prope-se a analisar comparativamente o papel das instituies, isto , o conjunto de regras, procedimentos e prticas relativos ao processo oramentrio sob a formulao, aprovao, implementao e, consequentemente, resultados das contas pblicas. Assim como a corrente anterior, os estudos iniciaram tendo como objeto de anlise pases europeus e, posteriormente, foram replicados na Amrica Latina. Primeiramente, para elaborar e padronizar as variveis institucionais, os trabalhos tratam os dados de surveys aplicados com autoridades oramentrias dos pases. Para criar o ndice de instituies oramentrias (Budget Institutional Index), Alesina et al. (1996) utilizam o que eles consideram a forma mais simples de construo de um ndice: a mdia da soma das escalas provenientes das respostas de cada pas entre os anos de 1980-1992. As questes se basearam em trs pressupostos que indicam a propenso disciplina fiscal: leis que estabelecem restries ex ante ao dficit; regras e procedimentos de cima para baixo (top-down) ou hierrquicas; e processos mais transparentes. A partir da, os autores classificam essas instituies em hierrquicas e colegiadas. As primeiras implicam restries ex ante ao tamanho do dficit, adotam procedimentos de votao cima para baixo e so transparentes, enquanto as colegiadas so justamente o oposto. Entretanto, ressalte-se que o fato de o ndice possuir pouca variao no decorrer do tempo, aliado ao nmero reduzido de pases, inviabiliza explorar o dinamismo temporal das variveis por meio de anlise longitudinal, alm de reduzir os graus de liberdade do modelo economtrico. Para amenizar esses
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problemas, Alesina et al. (1996) optam pela regresso em dois estgios (two steps estimation). No primeiro estgio, eles excluem as variveis de instituies oramentrias sem variao temporal e estimam, por meio de regresso de efeitos fixos, o resto das variveis independentes, isto , uma srie de fatores predominantemente de natureza econmica, tais como crescimento do produto interno bruto (PIB), crescimento real do consumo, grau de abertura do comrcio, entre outros. Em um segundo momento, as estimativas de efeitos fixos do primeiro estgio so regredidas para a varivel de instituio oramentria e o termo de erro. Nesse caso, usando mnimos quadrados ponderados para corrigir heteroscedasticidade, o prprio ndice e duas dummies para os pases com escores alto e mdio so includos. Os resultados confirmam as premissas de que quanto mais hierrquico e mais transparente o processo oramentrio, maior a tendncia de disciplina fiscal, representada pelo dficit primrio mdio. Com efeito, predomina a percepo de que, ao delegar mais poder ao responsvel pela poltica fiscal, normalmente o ministro da Fazenda, maiores as chances de reduo do dficit, como acrescenta Alston et al. (2005):
A presena de um ministro de finanas junto com um forte Poder Executivo, a estrutura do processo oramentrio, como a legislatura lida com a proposta oramentria, como o oramento implementado e executado e se existe algum veto ex post ou controle so os elementos-chaves que foram os decisores, especialmente o Congresso, a levar em conta os verdadeiros benefcios e custos do incremento dos gastos e da taxao. (p. 11).
Anos mais tarde, Filc e Scartascini (2004) desenvolveram novo ndice de regras fiscais e procedimentos oramentrios com base nos pressupostos adotados por Alesina et al. (1996) e Stein, Talvi e Grisanti (1998), entretanto, adicionando um conjunto mais abrangente de questes. A fonte de dados de um survey mais recente de prticas e procedimentos oramentrios, elaborado pela OCDE em parceria com o Banco Mundial. A construo dos ndices tambm segue a metodologia das pesquisas anteriores, incluindo informaes sobre aspectos relativos a regras fiscais, hierarquia e transparncia, embora o nmero de questes tenha sido ampliado de dez para 22. A amostra inclui 43 pases que responderam os questionrios, sendo 11 da Amrica Latina. Para traar comparaes com os resultados apresentados por Alesina et al. (1996), os autores utilizaram as mesmas variveis independentes e dependentes; no entanto, com dados atualizados para a atual dcada. O recorte dos dados transversal (cross section), em grande medida, a partir das mdias dos indicadores de 2000 a 2002. Alm disso, as regresses foram rodadas para todos os pases da amostra, para os em desenvolvimento e tambm para os latino-americanos. Desse modo, foi possvel explicar os resultados e as correlaes, bem como traar comparaes entre esses grupos de pases.
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Apesar de a amostra mundial no ter indicado evidncias do relacionamento entre os ndices com os desempenhos fiscais, nos outros dois grupos de pases, os resultados se apresentaram significantes. No caso das naes em desenvolvimento, o ndice composto assim como o indicador de hierarquia do processo oramentrio foram sempre significativos e com sinais positivos, o mesmo ocorrendo com os coeficientes de algumas variveis de controle de ordem econmica. Para a Amrica Latina, observou-se um padro similar, ou seja, as estimativas do ndice composto e os indicadores de hierarquia e de regras fiscais se revelaram estatisticamente significativas e positivas, conforme esperado. Consequentemente, os achados empricos corroboram a hiptese de que as regras fiscais e os procedimentos oramentrios impactam nos resultados fiscais dos pases da regio como tambm na amostra dos pases em desenvolvimento, conforme detalham Filc e Scartascini (2004) no trecho a seguir:
Os processos oramentrios limitados por regras fiscais que estabelecem limites no dficit, que previnem agncias descentralizadas ou entes subnacionais de financiar as dvidas, que tm estruturas fiscais de mdio prazo e reservam fundos, e que, por terem procedimentos hierrquicos que estabelecem restries legislatura e ampliam o poder de barganha dos ministros para prover ao Executivo discricionariedade na gesto dos gastos, tendem a apresentar dficits primrios mais baixos. (p. 17).
Em outras palavras, ambas as pesquisas no apenas aprofundam a compreenso das razes que fomentam a existncia de dficits fiscais nos pases da Amrica Latina como tambm contribuem ao identificar o que poderia ser ajustado ou aprimorado com vista a aperfeioar o desempenho fiscal dessas naes.
3.1.3 Tentativas de sntese
A terceira vertente procura testar alguns pressupostos e variveis dos institucionalistas eleitorais e oramentrios e/ou novas variveis polticas, de modo a ampliar o escopo de explicao do comportamento fiscal na Amrica Latina. Assim como as duas correntes abordadas, os pesquisadores dessa linha fazem uso de tratamento quantitativo de dados e tcnicas de regresso mltipla. Nesse sentido, Stein, Talvi e Grisanti (1998) procuraram verificar os postulados das duas vertentes com uma amostra de 18 pases da regio. Para tanto, so utilizadas as variveis eleitorais (sistemas eleitorais) e oramentrias (regras fiscais, regras procedimentais e transparncia) no lado explicativo do modelo. Quanto s variveis dependentes, os autores ampliam o escopo de anlise do desempenho fiscal das naes, incluindo trs fatores: tamanho do setor pblico, tamanho dos dficits fiscais e pblico, bem como a resposta de poltica fiscal ao ciclo de negcios (business cycle) para a mdia dos anos de 1990-1995. Mais especificamente, alm dos ndices elaborados por Alesina et al. (1996), as equaes incluem atributos do sistema poltico, tais como a magnitude dos distritos eleitorais, o nmero
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de partidos efetivos e o apoio do governo no Congresso, controlados pelo grau de abertura da economia, pela dvida pblica anterior (1989) e pelo percentual da populao acima de 65 anos. Os resultados a partir da aplicao do mtodo de mnimos quadrados ordinrios com dados de corte transversal no se apresentaram uniformes, isto , os efeitos se alternaram de acordo com as variveis dependentes. Em suma, os autores afirmam que tanto as instituies oramentrias quanto os sistemas eleitorais so determinantes para o desempenho fiscal, como exposto no trecho a seguir:
Ns descobrimos que sistemas que se baseiam na representao proporcional, contrrios aos sistemas pluralistas, tendem a gerar um grande nmero de partidos polticos efetivos e menos apoio legislativo para o partido do governo [...] Ns descobrimos que pases com distrito de grande magnitude e um amplo nmero de partidos efetivos tendem a ter governo mais inchado, maior dficits e responder de modo pr-cclico aos ciclos de negcio. Ns tambm achamos que os procedimentos oramentrios que incluem restries no dficit, introduzem elementos hierrquicos no processo oramentrio e so mais transparentes levam a dficits e dvidas menores. (STEIN; TALVI; GRISANTI, 1998, p. 3).
Avanando nessa abordagem, Acosta e Coppedge (2001) apresentam uma srie de argumentos que tornam a compreenso mais complexa nas relaes entre instituies e resultados oramentrios. Primeiro, os poderes partidrios dos presidentes possuem efeitos diretos sobre os gastos, mas indiretos sobre o dficit, que, por sua vez, influenciado pelos gastos e por foras econmicas exgenas. Segundo, as instituies oramentrias no impactam diretamente os gastos, mas afetam os resultados fiscais de modo geral. Por fim, as variveis normalmente utilizadas como explicativas, o tamanho do partido do presidente, o nmero de partidos, a disciplina partidria, a distncia ideolgica entre o presidente e os parlamentares e a polarizao ideolgica do sistema poltico no possuem efeitos separados; de fato, elas condicionam uma outra em uma interao complexa que determina as chances de sucesso legislativo do presidente. Para testar essas hipteses, os autores focam no impacto do apoio polticos sobre dois indicadores de desempenho fiscal: dficit oramentrio e despesas governamentais. Os resultados so oriundos da anlise de srie temporal agrupadas de uma amostra relativamente pequena Argentina, Brasil Chile, Equador, Mxico, Uruguai e Venezuela; porm, com recortes temporais variados que culminaram em total de 111 observaes. Como concluso, Acosta e Coppedge (2001) afirmam que as instituies importam no desempenho fiscal, seja por meio do aumento dos dficits em anos eleitorais, seja pelo fato de medidas de controle de gastos tenderem a se associar reduo dos dficits. Ademais, evidncias empricas revelam que as despesas podem ser parcialmente explicadas pela interao entre instituies polticas, embora os autores ressaltem que tais hipteses condicionais devem ser aprofundadas e aplicadas em outros casos.
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Do mesmo modo, Amorim Neto e Borsani (2004) procuram identificar quais variveis polticas determinam o nvel de gasto pblico e equilbrio primrio, suas variveis dependentes em dez pases latino-americanos entre 1980 e 1998. Alm dos fatores recorrentes na literatura como orientao ideolgica do partido governista e ciclos eleitorais, os autores utilizam outras variveis polticas e institucionais: fora legislativa do presidente, estabilidade ministerial e grau de centralizao das instituies oramentrias. Como controle da heterogeneidade dos pases da regio, so utilizadas as mesmas variveis socioeconmicas de Alesina et al. (1996), bem como taxa de desemprego. Para estimar os efeitos das variveis polticas no comportamento fiscal, aplica-se o mtodo dos mnimos quadrados generalizados com dados de srie temporal transversal agrupados (pooled time-series cross-section) com 132 observaes. Embora concordem com a importncia da anlise interativa proposta por Acosta e Coppedge (2001), os autores salientam que a varivel poderes partidrios do presidente sofre de problemas conceituais e operacionais, o que os leva a propor novas medidas. Como resultado, Amorim Neto e Borsani (2004) defendem que o presidente apoiado por um partido forte e com equipe estvel de ministros e por outros partidos com postura ideolgica mais de direita tem impacto negativo nos gastos pblicos e efeito positivo no equilbrio fiscal. E, ainda, o ciclo eleitoral deteriora o ltimo. Conforme afirmam os autores abaixo:
Ns conclumos que as caractersticas polticas dos governos da Amrica Latina tm influncia significativa no comportamento fiscal dos governos. Nossos resultados sistematicamente corroboram as ideias clssicas que eleies causam deterioraes no desempenho fiscal e que a capacidade poltica dos governos permite melhor administrao do gasto e do dficit pblico. Substantivamente, governos estveis, inclinados ideologicamente para a direita e liderados por presidentes apoiados por fortes partidos so mais susceptveis a reduzir a despesa pblica e gerar equilbrio fiscal. (p. 23).
Entretanto, os autores salientam que a rea ainda um terreno frtil para se analisar o relacionamento entre poltica e economia na Amrica Latina, especialmente, pelo processo de transformao pelo qual passam regimes autoritrios e de economia fechada e desenvolvimentista em direo a sistemas polticos mais democrticos e inseridos na economia internacional.
3.2 Um passo adiante: a alocao de recursos e a qualidade das polticas
Observa-se, portanto, que as pesquisas supracitadas convergem na medida em que buscam nas caractersticas institucionais e nas dinmicas do sistema poltico-eleitoral as explicaes para o desempenho oramentrio. Alm disso, os estudos se fundamentam em tcnicas estatsticas sofisticadas que variam de acordo com a disponibilidade e o tratamento dos dados para determinar as razes do comportamento fiscal dos governos latino-americanos.
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No entanto, as metodologias aplicadas nesses estudos comparados apresentam algumas limitaes. Como a nfase so as regras formais que pautam o relacionamento dos atores, e no as prticas efetivas que moldam o processo poltico, perde-se o foco com a realidade, pois as regras vigentes so operadas de forma estratgica, e no necessariamente tal como foi concebida, haja vista ser rotineiro que os atores ultrapassem suas prerrogativas formais ou no atuem da maneira como a legislao estabelece. Desse modo, tais metodologias no conseguem ajudar a compreender o porqu algumas estratgias reformistas obtiveram sucesso enquanto outras no (FILC; SCARTASCINI, 2004). Argumenta-se que a mera aplicao de sugestes como procedimentos hierrquicos do oramento, institucionalizao das regras, estabelecimento de mecanismos de transparncia, entre outros, no seria ponto de partida adequado a qualquer pas, tendo em vista as possibilidades de sucesso em sua implementao. A razo de alguns fracassos nas reformas das regras fiscais e procedimentos oramentrios no apenas das polticas adotadas, mas em alguns casos optou-se por implementar padres que tiveram resultados positivos em outros pases, desconsiderando as particularidades do processo poltico de cada sistema. A aprovao de leis de responsabilidade fiscal ao fim dos anos 1990 na Amrica Latina foi uma das mais populares recomendaes para a mudana no panorama fiscal nas vias da sustentabilidade. Apesar de haver forte tendncia para encontrar uma relao entre as regras de oramento e as regras fiscais, a implementao e a execuo de algumas dessas regras ou tem sido difcil ou ainda no afetaram os dficits como se esperava. A introduo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi um sucesso apenas em alguns dos pases, como no Brasil. No caso argentino, por exemplo, no houve melhoraria do equilbrio fiscal. A Ley de Solvencia Fiscal foi introduzida em 1999, mas logo foi modificada em 2001, permitindo dficits maiores e ampliando em dois anos o tempo para definir um oramento equilibrado. O dficit observado em 2000 foi mais de duas vezes o dficit permitido pela lei original. Em 2001, foi quase 50% maior do que os novos limites e mais de seis vezes maior do que os previstos na lei original. Nota-se que prevalece a ateno nos resultados ligados sustentabilidade fiscal, negligenciando outras dimenses relevantes, como a representatividade e a eficincia das polticas pblicas. Essa linha de pesquisa comparativa no se aprofunda nos contextos institucionais especficos nos quais so criados os incentivos e as restries que pautam a atuao dos atores polticos. Quaisquer propostas oriundas das sugestes dessas pesquisas no levaram em conta as caractersticas especficas dos pases, sobretudo, de seus processos de deciso poltica, em que as regras e os procedimentos deveriam ser aplicados.
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Para a compreenso do processo oramentrio, importante entender as aes dos tomadores de decises alocativas de acordo com os incentivos e os constrangimentos moldados pelas instituies polticas de cada pas. Portanto, os estudos com vista a entender esse processo e a implementao bem-sucedida das recomendaes no devem considerar apenas a existncia ou no de instituies formais. necessrio tambm atentar para os incentivos dos gestores em cumprir as regras do jogo, bem como para o processo de tomada de deciso que garanta e incorpore nas prticas polticas a aceitao e o cumprimento das regras e procedimentos. Dessa forma, buscou-se mover o foco apenas nos resultados fiscais e incorporar de maneira mais sistemtica os aspectos inerentes ao funcionamento do processo de formulao e implementao de polticas pblicas. Nessa nova estratgia de pesquisas, destaca-se o Policy Making Process (PMP) ou Modelo de Cooperao Intertemporal, desenvolvido por Spiller e Tommasi (2007). O modelo defende anlise baseada em trs estgios. O primeiro pressupe o detalhamento do modo de funcionamento das instituies polticas e do processo de formulao das polticas pblicas de um pas; ambas esto estritamente correlacionados. Em seguida, devem ser descritas as caractersticas das polticas, salientando suas especificidades. Em outras palavras, o entendimento de uma poltica pblica como a educao possui caractersticas atores, incentivos etc. bastante diversas da regulao, por exemplo. E, finalmente, importante que haja conexo na abordagem entre as instituies polticas e a histria com o processo de formulao das polticas pblicas. Logicamente, uma compreenso dos fatores histricos que condicionaram a configurao atual do processo poltico essencial para o entendimento do comportamento dos atores envolvidos. Com efeito, a figura 1 apresenta a estrutura do modelo, englobando os trs estgios mencionados.
FIGURA 1
Abordagem intertemporal do PMP
Funcionamento das instituies polticas: regras do jogo do policy making X Caracterstica das questes de polticas pblicas Z Caractersticas das polticas pblicas Y
Instituies fundamentais e histria
Jogo do policy making G: X * Z Y
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O PMP contrape a concepo de poltica pblica como processo esttico e previsvel. Ao contrrio, a poltica pblica na verdade um acordo ou transao implcito ou explcito entre decisores, em momentos contratuais e em um jogo real e contnuo da negociao de polticas. Na figura 1, esse jogo ocorre no momento G, em que objetos que esto sendo negociados, isto , as caractersticas especficas de polticas pblicas (Z) interagem com as regras do jogo polticos (X). Este ltimo condicionado pelas caractersticas institucionais bsicas de natureza histrica e constitucional. A partir da figura 1, possvel compreender um processo intertemporal, no qual resultam as caractersticas ou as qualidades das polticas pblicas, isto , a varivel dependente do modelo (Y). Spiller e Tommasi (op. cit.) detalham essas caractersticas do seguinte modo: uma poltica pblica de qualidade reflete estabilidade, adaptabilidade, qualidade de implementao e execuo (enforcement), coerncia e coordenao, qualidades relacionadas ao investimento e capacidades e ainda eficincia e foco no interesse pblico. Logo, observa-se que a anlise das polticas pblicas resultante de um processo incessante de negociaes que pode repercutir em resultados distintos, de acordo com aspectos institucionais, histricos, do que est sendo negociado, dos atores envolvidos e assim por diante. No entanto, um fator central para analisar a formulao das polticas pblicas a compreenso do ambiente no qual essas transaes esto sendo realizadas, haja vista que, dependendo de sua configurao, ela ter impacto direto na qualidade das polticas pblicas. Portanto, no momento G, se o ambiente de negociao for propenso cooperao entre os atores, o resultado das polticas pblicas tender a ser mais eficiente ou de melhor qualidade. Por isso, o modelo enfatiza a importncia da anlise do ambiente institucional para mensurar o custo transacional da formulao das polticas pblicas. Nesse sentido, o ambiente no qual a cooperao mais provvel, segundo o PMP, requer pequena quantidade de atores-chave, mas com fortes ligaes intertemporais, transparncia e boa tecnologia de delegao e execuo, bem como incentivos para que a no cooperao no curto prazo seja baixa. Com efeito, possvel perceber a existncia de tipos diferenciados de polticas, ilustradas na figura 2. A primeira, poltica tima, ocorre em um ambiente propcio cooperao cuja autoimposio de acordos polticos plausvel, as polticas sero flexveis o suficiente para acomodar mudanas na realidade econmica e social e no sero sujeitos ao oportunismo poltico. Assim, quanto maior for a perspectiva de longo prazo nos momentos contratuais, mais provvel ser a vigncia de polticas adaptveis a choques econmicos e de boa qualidade.
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Por outro lado, se o ambiente de transao se posicionar na parte inferior do diagrama, isto , perspectiva imediatista, a tendncia a poltica ter baixa capacidade de impor trocas polticas intertemporais com reflexos negativos nas caractersticas das polticas pblicas. Nesse caso, elas podem ser de duas formas: polticas muito volteis, que mudam constantemente de acordo com ondas polticas e ocorrem quando os choques econmicos sobrepem o conflito de interesses; ou polticas muito rgidas, que so incapazes de se ajustarem diante das mudanas circunstanciais, quando os conflitos de interesse ou grau de polarizao na sociedade so mais altos que a volatilidade do ambiente econmico.
FIGURA 2
Taxa de pacincia 1 Perspectiva de longo prazo Perspectiva imediatista
Determinantes da cooperao poltica intertemporal
Poltica tima rst-best policy (exvel e adaptvel)
Poltica voltil (volatilidade) 0
Poltica rgida (conito)
y Var()
Obs.: y representa o grau de polarizao na sociedade ou a intensidade do conflito de interesses (varivel poltica); Var() representa a incerteza com relao ao ambiente, dada a probabilidade de ocorrncia de choques (varivel aleatria, de contedo poltico-econmico).
As variveis do modelo so diversas e com diferentes graus de importncia de acordo com o sistema poltico, como as elencadas a seguir por Filc e Scartascini (2004):
Como as principais caractersticas de cada pas so determinadas, por sua vez, pela histria do pas e das instituies, fatores como o regime poltico, o sistema eleitoral, a organizao do Congresso e dos partidos polticos, o carter federal ou unitrio do governo, o prazo limite da reeleio, a existncia de poder judicial independente e competente e funcionrios pblicos, entre outros, ajudam a explicar a probabilidade de cooperao e, consequentemente, alcanar um nvel de despesas pblicas representativas, sustentvel e eficiente. (p. 13).
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A partir desse instrumental metodolgico, diversas pesquisas foram desenvolvidas nos pases da Amrica Latina (HALLERBERG; SCARTASCINI; STEIN, 2009). A seguir, traamos os principais resultados da avaliao do processo oramentrio de alguns pases, buscando verificar como a anlise do ambiente de negociao entre os atores envolvidos importante na percepo dos incentivos ou desincentivos ao equilbrio e efetividade da alocao de recursos. Sero percebidas vrias semelhanas entre os pases, bem como diferenas interessantes que repercutem diretamente no delicado equilbrio entre a eficincia alocativa e a sustentabilidade fiscal ver, por exemplo, o efeito da rigidez oramentria entre os pases. Outro trao que emerge das anlises seguintes o desafio de fazer as instituies se firmarem definitivamente na vida poltica dos pases, de forma a constranger processos individualmente dirigidos pelos presidentes da Repblica. A seleo dos estudos de caso descritos a seguir se pautou na heterogeneidade geogrfica, poltica e institucional dos pases da regio.
3.2.1 Argentina
Abuelafia et al. (2005) traam um quadro da experincia argentina bastante favorvel ao presidente, principal ator no processo oramentrio, que busca maximizar seus objetivos, entre eles: reeleio, manuteno de opinio pblica positiva e capacidade de mobilizar recursos privilegiados a suas bases eleitorais. No entanto, o presidente est sujeito a uma srie de restries como a rigidez do oramento e das regras fiscais, acordos com instituies financeiras internacionais e choques macroeconmicos. Esses fatores influenciam a poltica oramentria na medida em que exigem mudanas no nvel e na composio dos gastos e, principalmente, demandam processos de negociao como outros atores governadores provinciais, deputados e grupos de interesse. Enquanto se pressupe que a fora relativa do Executivo vis--vis o Congresso no processo oramentrio deve contribuir para a disciplina fiscal, o caso Argentino apresenta caracterstica especfica: as negociaes relevantes no acontecem no Congresso. Abuelafia et al. (op. cit.) destacam que a arena privilegiada a informal, na qual as transaes so conduzidas por presidente e governadores e, posteriormente, incorporadas ao oramento, tornando-o excessivamente rgido e ineficiente na alocao de recursos. Tal aspecto ajuda a explicar a impossibilidade de acmulo de supervit no oramento e a impossibilidade de atenuar os impactos da crise de 2001. Alm da rigidez, a discricionariedade do Executivo e a alta rotatividade ministerial dificultam a execuo das despesas pblicas de forma eficiente, as quais, em muitos casos, apresentam forte vis particularista. Outro conjunto de problemas subjacentes ao funcionamento efetivo do processo oramentrio decorre
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da falta de um compromisso poltico para fazer cumprir os procedimentos e os regulamentos existentes. Por exemplo, muitas deficincias relativas discricionariedade do Executivo poderiam ser limitadas, se as previses de receita no fossem utilizadas de forma estratgica pelo Executivo para fins eleitorais. Assim, no contexto de ambiente ambguo, h alta probabilidade de que at mesmo as regras e os regulamentos mais importantes possam ser alterados, limitados ou ignorados. Comportamentos no cooperativos prevalecem, pois os atores desenvolvem estratgias de curto prazo j prevenindo eventuais mudanas ex post da regulamentao. Este tipo de interao estratgica implica a criao de crculos viciosos enraizados que so muito difceis de remover. Embora a converso para os padres internacionais em termos de capacitao e fortalecimento institucional parea ser a estratgia mais lgica, somente aps a elaborao de diagnstico mais aprofundado ser possvel elaborar propostas de melhoria dos mecanismos institucionais razoveis e exequveis. No entanto, na ausncia de compromisso democrtico que implique aplicar a regra e a reverso de incentivos negativos para o desenvolvimento institucional descrito anteriormente, quase toda recomendao poltica parecer incua.
3.2.2 Brasil
Observa-se que, no quadro geral do processo oramentrio brasileiro, as instituies polticas incentivam o equilbrio. No entanto, a maneira pela qual este processo alcanou tal caracterstica deve ser compreendida luz de seu desenvolvimento histrico, o qual indica uma srie de aspectos que emergiu e que ainda persiste, tal como sua elevada rigidez oramentria (ALSTON et al., 2005). Desse modo, o ponto de partida da anlise a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que criou um processo oramentrio altamente descentralizado e rgido; portanto, um oramento com poucos incentivos e muitos obstculos para a sustentabilidade fiscal e o equilbrio. A partir desse ponto at a situao atual, houve sequncia persistente e gradual de mudanas impulsionadas pelo forte poder presidencial de agenda, pelo processo de recentralizao das fontes de financiamento fiscal e pela moldagem do jogo do oramento. Relativamente recentralizao, importante salientar que esse processo ganhou impulso com a crise fiscal das unidades subnacionais (estados e grandes municpios) a partir da estabilizao econmica. Grande volume de dvidas foi assumido pela Unio que, por sua vez, elaborou importante processo de garantias de receitas e de transferncias desses entes federativos, de modo a evitar novas possibilidades de desequilbrio fiscal.
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Da mesma forma, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal tambm contribuiu para a sustentabilidade fiscal, haja vista que, na essncia, significou mais um instrumento do Executivo para restringir o comportamento das unidades subnacionais. Para que surgisse a LRF, foram imprescindveis, alm do ambiente de fragilidade fiscal dos estados e dos municpios, as prerrogativas presidenciais sobre o controle da agenda legislativa e sua capacidade de usar critrios prprios na execuo do oramento. Apesar de o partido do presidente no possuir a maioria no Congresso, principalmente, em funo da fragmentao do sistema partidrio e do voto proporcional de lista aberta, o Executivo consegue sempre se impor nas negociaes do oramento, devido a sua prerrogativa de gerenciar os gastos, resultando assim em um controle razovel das finanas do pas. Em contrapartida, os parlamentares facilitam a barganha em troca da execuo de suas emendas, o que no fim das contas tem demonstrado ser um custo baixo para o Executivo. Isso no significa que os presidentes brasileiros tm total controle sobre suas preferncias alocativas. Ainda persistem vrios elementos que se mostraram incapazes de ser alterados. Em particular, a extrema rigidez do oramento verificada por meio das vinculaes das receitas, o que condiciona a implementao de polticas. Essa rigidez foi projetada com a finalidade de constranger intertemporalmente o Poder Executivo, de forma a evitar oportunismo e prover acordos crveis na aplicao mandatria de recursos voltados para a seguridade social (sade, assistncia e previdncia). verdade que essas restries foram relaxadas por meio da criao de fundo especial, inicialmente implementado com a denominao de Fundo Social de Emergncia (FSE) e, atualmente, denominado Desvinculao das Receitas da Unio (DRU). A DRU tem oferecido ao Executivo alguma flexibilidade sobre as receitas e as despesas anteriormente previstas. No entanto, grande proporo do oramento mantm-se atrelada a determinados gastos, limitando severamente as escolhas presidenciais.
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GRFICO 1
Vinculao de receitas da Unio (Em %)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
70 75 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06
Desvinculada
FSE/FEF/DRU
Vinculada
Transferncia Estadual/Municipal
Fonte: Secretaria de Oramento Federal/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SOF/MPOG).
O processo pelo qual os presidentes tentam alterar essas regras por meio de seus poderes institucionais claramente um jogo em andamento. Como cada vez mais restritiva a alocao oramentria, torna-se natural esperar que novas tentativas para tornar o oramento mais flexvel sejam esperadas. A prpria DRU, por ser um mecanismo constitucional com prazo de validade, est sujeita a uma nova rodada de negociao poltica para mant-la por mais algum tempo.
3.2.3 Equador
Equador oferece interessante estudo de caso para analisar o impacto das principais reformas polticas e econmicas sobre o processo oramentrio, bem como dos resultados acerca das polticas pblicas. De acordo com a pesquisa de Acosta, Albornoz e Araujo (2007), o conjunto de reformas constitucionais aprovadas em 1998 e outras reformas polticas adotadas em anos anteriores (1996-1998) ofereceram aos atores polticos que interagem no oramento conjunto de incentivos contraditrios no que tange cooperao. Por um lado, os legisladores foram incentivados a ser mais receptivos e responsveis aos seus eleitores, tendo em vista a mudana da poltica de oramento do nacional para a esfera local. Por outro lado, h deliberado esforo do Executivo para enfraquecer e minar a influncia do Congresso em o processo
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oramentrio desde 1995. Embora os polticos tornem-se mais responsveis perante seus eleitores, eles gradualmente perdem o acesso a dotaes oramentais e outros meios legais para prestigiar seu eleitorado. Paralelamente, houve fortalecimento gradual dos governos locais por meio da maior alocao constitucional de recursos (vinculao de 15% dos gastos do governo), alm da adoo de outras reformas jurdicas e tcnicas, como a Ley Orgnica Municipal de Regimen, que lhes deram maior autonomia relativamente ao governo central e crescente influncia no processo de tomada de deciso oramentria. Por outro lado, tal como ocorre no Brasil, houve restrio maior ao Congresso na conduo do processo oramentrio. O Executivo foi favorecido com maior poder sobre formulao e execuo e com a proibio da participao dos legisladores nas negociaes de transferncias oramentais s provncias. No que concerne sustentabilidade, essa frmula contribuiu para um processo oramentrio bem-sucedido. Entretanto, o oramento tornou-se menos eficiente, induzindo nmero mais elevado de realocaes de recursos durante a fase de aprovao. A dolarizao e a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal limitaram significativamente a escolha de instrumentos de poltica fiscal disponveis para os governos. Dolarizao imposta, de fato, implica proibio de emisso monetria. Ao eliminar o papel da autoridade monetria com a dolarizao, tambm contribuiu para a mudana escolhas de polticas para a arena legislativa, em que a mudana poltica tem sido tradicionalmente mais lenta. Ao mesmo tempo, um aumento dos preos internacionais do petrleo e, portanto, um aumento nas receitas do petrleo tambm contribuiu para a rigidez do oramento, na medida em que essa elevao das receitas acabou vinculada a gastos especficos. Em contrapartida, a dolarizao contribuiu para maior sustentabilidade e eficincia da alocao oramentria, especialmente durante a fase de execuo. Novamente, esses dois efeitos devem ser considerados no contexto de aumento dos preos do petrleo e de crescimento econmico moderado. O segundo elemento que merece anlise mais aprofundada a alta dependncia da economia em relao s receitas do petrleo. Durante os perodos de preos baixos da commodity, as receitas escassas tm impacto negativo no desempenho fiscal, algo que as receitas no petrolferas no podem compensar. Durante os perodos de alta, as receitas do petrleo criaram incentivos para a elevao de gastos fiscais. O maior poder de definio de agenda do presidente em questes oramentais, que geralmente considerado fator que contribuiria para disciplina fiscal, torna-se um passivo, pois h vrios incentivos para investir o dinheiro do petrleo na obteno de ganhos polticos. Em um contexto de regras oramentrias rgidas e significativa vinculao, as receitas do petrleo aumentam a restrio do oramento e reduzem os incentivos polticos para a disciplina fiscal.
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Um exemplo claro deste equilbrio instvel foi a curta durao da Lei de Responsabilidade Fiscal projetada para impedir que os aumentos nas receitas de petrleo se transformassem em expanso da despesa. Tal lei foi aprovada em 2002, em um perodo em que havia expectativas de que a produo e a receita do petrleo aumentassem. Alm disso, os efeitos da crise econmica 1999 ainda estavam bem presentes na memria de congressistas e do pblico em geral. Neste contexto, foi possvel que o governo construsse um acordo em torno de um conjunto de princpios de responsabilidade fiscal e encontrasse apoio suficiente no Congresso. Em 2005, a realidade internacional do petrleo mudou dramaticamente, o que culminou em profundas alteraes nos princpios bsicos da lei, capitaneadas pela oposio e pela opinio pblica (ACOSTA; ALBORNOZ; ARAUJO, 2007). A histria da LRF ilustra como as mudanas nas prioridades polticas continuam vulnerveis aos incentivos de curto prazo, especialmente vinculados ao processo eleitoral. No momento da aprovao da lei, os atores polticos se protegeram, postergando os efeitos legais para o momento seguinte as eleies. Por seu turno, os que assumiram os mandatos no se submeteram s novas regras e, aproveitando um contexto internacional desfavorvel, mudaram-nas decisivamente. A falta da estabilidade das regras ao longo do tempo corrobora o argumento de que o aparentemente saudvel processo oramentrio politicamente insustentvel. O efeito das reformas implementadas indica que o oramento atual mais sustentvel e eficiente, embora pouco representativo e adaptvel s necessidades de mudana. Em outras palavras, as reformas polticas e econmicas foram importantes na direo de uma maior governana do processo oramentrio, mas custa da marginalizao dos atores polticos importantes, como os membros do Congresso Nacional. Assim, o oramento resultante da atual configurao institucional est fora de um caminho de equilbrio e, por isso, no so sustentveis no longo prazo. Um observador mais atento desvenda que esta dinmica no gera incentivos para que os atores estabeleam acordos crveis de longo prazo, uma vez que existem fortes assimetrias entre os poderes Legislativo e Executivo.
3.2.4 Peru
O sistema poltico peruano fortemente marcado pelo poder presidencial. Carranza, Chvez e Valderrama (2007) mostram com bastante clareza a preponderncia do Executivo e da figura do presidente em particular na determinao da agenda e da tomada de decises em vrias etapas do processo oramentrio. A classe poltica talvez tenha delegado ao Executivo tamanha discricionariedade, tendo em mente a elevada necessidade de governabilidade em um pas com um sistema partidrio bastante fragmentado e em que os resultados das regras eleitorais vigentes podem levar a governos com minoria no Congresso. Mas, ao
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mesmo tempo, essa poltica de alta discricionariedade incentiva o uso oportunista do oramento pelo Executivo, algo que fica mais acentuado pela alta rotatividade de autoridades polticas e, portanto, pelo incentivo em mostrar resultados atraentes de curto prazo. Tambm se percebe a presena ainda fraca de uma burocracia tecnicamente competente e bem estruturada, que poderia funcionar como elemento mitigador da rotatividade poltica e de continuidade de polticas de Estado. A esse respeito, o presidente tem claro interesse de se apresentar competente ao tentar cumprir suas promessas de campanha, fazendo o possvel para manter o apoio da populao. Carranza, Chvez e Valderrama (op. cit.) consideram fracas as instituies polticas peruanas, implicando incentivo maior pela busca de apoio popular no s para tentar manter seu partido em postos-chave das sucessivas administraes, mas tambm para permanecer no poder at o fim de seu mandato. Esse conjunto de aspectos geralmente traz forte presso para aumentar a despesa pblica e o montante do oramento. A caracterstica da gesto fiscal marcadamente pr-cclica. Tambm no caso peruano, a maximizao dos objetivos do presidente esbarra em uma srie de restries econmico-financeiras e institucionais. Depois da crise dos anos 1980, estabeleceu-se uma conscincia bastante generalizada da importncia de manter a disciplina fiscal, repercutindo tambm nas aes do presidente, que tem a percepo da necessidade de evitar grandes dficits, j que estes aumentam a probabilidade de uma crise. Assim, dado o poder discricionrio forte do Executivo, foram introduzidos contrapesos institucionais para limitar a elevada flexibilidade no processo oramentrio. Em particular, mecanismos que aumentaram a transparncia do sistema, evitando excessos na manipulao da opinio pblica e outras partes interessadas; mais hierarquia e autonomia ao Ministrio da Economia e Finanas, tendo em vista ser a instituio responsvel pelo equilbrio fiscal; uso de constrangimentos externos, tais como a proibio de financiamento do setor pblico pelo banco central, o monitoramento de programas sob parmetros predefinidos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e as regras de disciplina fiscal introduzidas com a aprovao de uma lei de responsabilidade fiscal. A despeito desses mecanismos, Carranza, Chvez e Valderrama (op. cit.) destacam que ainda existe tendncia de o presidente tirar proveito de ganhos de curto prazo oportunista, com a anuncia do Congresso. Esses benefcios incluem o aproveitamento da elevao das receitas em tempos de prosperidade e crescimento, atrasando o impacto das polticas para expandir os gastos no perodo pr-eleitoral e elevando os compromissos que so contabilizadas em exerccios futuros trazendo maior rigidez no oramento futuro. O exemplo tpico desse desvio foi a no obedincia aos parmetros estabelecidos pela LRF. Mesmo levando-se
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em considerao que a presena de uma regra formal serviu para fazer visveis desvios ou limitando abusos na poltica fiscal, o sistema poltico peruano insiste em no seguir os parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. J no ano seguinte ao da introduo da lei, houve falhas no alcance da meta de dficit. No obstante, o Congresso aceitou o pedido do Executivo para renunciar novamente ao limite do dficit em 2001 e 2002. No incio de 2003, o Executivo solicitou e obteve do Congresso uma dispensa da meta de aumento da despesa, fato que se repetiu nos trs anos seguintes. Assim, depois de 2000, a lei foi apenas formalmente aprovada, pois, na prtica, o Congresso sistematicamente aprovou o pedido de renncia de metas, usando abusivamente da prerrogativa de exceo. Concluso: a classe poltica no consegue assumir compromissos crveis de sustentabilidade fiscal, bem como no h enforcement da legislao.
4 CONSIDERAES FINAIS
Apesar de relativamente recente, o campo de estudo , sem dvida, um terreno frtil para aqueles que almejam compreender o efetivo funcionamento da poltica oramentria dos pases latino-americanos, avanando em relao perspectiva limitante pautada na pura contabilidade nacional. A adio de variveis polticas e institucionais aos modelos explicativos visa sofisticar o entendimento dos resultados econmicos dessas naes, contribuindo assim com explicao mais contextualizada e precisa. A questo tornou-se ainda mais relevante, em especial na regio, devido ao amplo processo de democratizao e de globalizao que transformaram os governos nacionais nessas ltimas duas dcadas. O artigo se props a analisar diferentes vertentes e seus mtodos que abordam essa relao especfica da economia poltica aplicada Amrica Latina. Com efeito, constatou-se uma literatura diversificada e em boa medida inovadora que se dedica a desenvolver e debater sobre as melhores explicaes para o fenmeno estudado, ou seja, a postura dos pases no que tange gesto do oramento e da poltica fiscal. Para tanto, todas elas, em graus distintos, bebem na fonte da perspectiva neoinstitucionalista, mesmo que suas concluses respondam a diferentes questes e objetivos de pesquisa. Os comparativistas inovam ao elaborar variveis compostas e tipologias que, em boa medida, contribuem tanto na explicao quanto na diferenciao dos desempenhos dos governos. Se, por um lado, criam condies para se comparar pases to heterogneos e, assim, possibilitam alcance maior de generalizao das inferncias, por outro, no apresentam subsdios para responder o porqu certos pases obtiveram xito na implementao de processos reformistas que em diferentes graus tenderam disciplina fiscal, enquanto em outros tais mudanas foram incuas. Com efeito, os estudos de casos focados, embora limitados na
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capacidade de generalizar seus resultados para os demais pases, ao desenvolver anlises mais detalhadas, incluindo no apenas as regras formais como tambm aspectos histricos e instituies informais, para traar um entendimento dos resultados econmicos surgem como excelente estratgia metodolgica que enfatiza esse questionamento. Ambas as abordagens apresentam limitaes e, principalmente, potencialidades nessa rdua tarefa de explicar o complexo relacionamento entre a poltica e a economia. Nota-se, contudo, que a presena do trade-off natural entre generalizao e aprofundamento de cada caso demonstra a caracterstica complementar em que a linha de pesquisa se desenvolveu. Esses estudos apresentam robustas ferramentas analticas na medida em que exercem duas funes no excludentes: uma positiva e outra normativa (DIERMEIER; KREHBIEL, 2003). A primeira contribui com vista a ampliar o conhecimento de como as instituies afetam o comportamento poltico e os resultados das polticas. Com base nesse conhecimento, possvel formular proposies de ordem normativa para aperfeioar instituies e, assim, criar incentivos favorveis ao comportamento desejado tanto em processos de reforma quanto de implementao de polticas. Nesse contexto, uma proposta de agenda futura de investigao seria o aprofundamento da anlise das transformaes institucionais tanto das regras que regem o oramento quanto do sistema poltico e seus eventuais efeitos sobre o aperfeioamento do desempenho fiscal e do processo oramentrio. Por fim, vale ressaltar que a academia e os organismos multilaterais, financiadores de boa parte desses estudos, tenham abdicado da viso simplista predominante nas dcadas de 1980 e 1990, que pregavam medidas do tipo one fits all, ou seja, conjunto de receitas padres para a modernizao dos pases latino-americanos. Ao contrrio, esse campo de estudo demonstra que as propostas de reformas devem sempre considerar as particularidades da matriz institucional do sistema poltico, a sua dependncia da trajetria e, principalmente, que as transformaes no ocorrem do dia para a noite, mas sim de forma gradual e incremental, conforme preconizado pelo neoinstitucionalismo.
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Originais submetidos em abril de 2011. ltima verso recebida em setembro de 2011. Aprovado em outubro de 2011.
COMPARANDO A INTENSIDADE DO CRESCIMENTO PR-POBRE ENTRE AS REGIES BRASILEIRAS PS-PLANO REAL

Joo Mrio Santos de Frana* Carlos Alberto Manso* Flvio Ataliba Flexa Daltro Barreto*
O presente artigo contribui para a literatura sobre crescimento econmico ao quantificar e classificar, utilizando metodologia desenvolvida por Kakwani, Khandker e Son (2004), o estilo de crescimento da renda no pas e em todas as regies brasileiras, no perodo 1995-2009, considerando as medidas de pobreza tradicionais presentes em Foster, Greer e Thorbecke (1984). Os resultados permitem a comparao das intensidades do chamado crescimento pr-pobre entendido neste contexto como a expanso da renda acompanhada de redues na desigualdade e, consequentemente, na pobreza , a partir dos rebatimentos regionais das contraes e das expanses da renda nacional. Os resultados evidenciam que Sudeste e Sul, nesta ordem, produziram os maiores ganhos pelo efeito da desigualdade de renda, potencializando o impacto do crescimento econmico sobre a reduo da pobreza nestas localidades. Palavras-chave: Crescimento Pr-Pobre; Desigualdade; Regies Brasileiras.
COMPARING THEINTENSITYOF THEPRO-POORGROWTHIN THEBRAZILIAN REGIONS

This paper contributes to the literature on economic growth to quantify and classify, through Kakwani, Khandker e Son (2004) methodology, the typeof growth of incomein the Braziland regions in the period1995-2009, considering the measures of poverty present in Foster, Greer and Thorbecke (1984). The results allow the comparison of intensities of the pro-poor growth increase in income and inequality reduction in the regions of Brazil in periods of expansion e contraction of national income. The more developed regions East and South, in that order, produced the more expressive gains by the effect of income inequality, increasing the impact of economic growth on poverty reduction in these localities. Key-words: Pro-Poor Growth; Inequality; Brazilian Regions.
COMPARANDO LA INTENSIDAD DE CRECIMIENTO PRO-POBRES EN LAS REGIONES DE BRASIL

El presente artculo contribuye con la literatura sobre crecimiento econmico al cuantificar y clasificar, utilizando metodologa desarrollada por Kakwani, Khandker y Son (2004), el estilo de crecimiento de ingresos en el pas y en todas las regiones brasileras, en el periodo de 1995-2009 considerando las medidas de pobreza tradicionales presentes en Foster, Greer y Thorbecke (1984). Los resultados permiten la comparacin de las intensidades del
* Curso de Ps-Graduao em Economia (Caen) na Universidade Federal do Cear (UFC). E-mails: joao.franca@ufc.br, carlos_manso@caen.ufc.br e ataliba@ufc.br
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denominado crecimiento pro-pobre entendido en este contexto como la expansin del ingreso acompaado de reducciones en la desigualdad y, por ende en la pobreza-, a partir de las refutaciones regionales, de las contracciones y de las expansiones del ingreso nacional. Los resultados reflejan que el Sudeste y Sur, -en este orden-, registraron las mayores ganancias por el efecto de desigualdad de ingresos. Potencializando el impacto del crecimiento econmico respecto a la reduccin de la pobreza en estas localidades. Palabras-clave: Crecimiento Pro-Pobre; Desigualdad; Regiones Brasileras.
LA MESURE DE LA CROISSANCE PRO-PAUVRES DES RGIONS DU BRSIL

Ce article contribue la littrature sur la croissance conomique pour qualifier et classer, en utilisant la mthodologie dveloppe par Kakwani, Khandker et Son (2004), le style de la croissance du revenu dans le pays et dans toutes les rgions brsiliennes, dans la priode 1995-2009, compte tenu de mesures traditionnelles de la pauvret presentes dans Foster, Greer et Thorbecke (1984). Les rsultats permettent la comparaison des intensits de la soi-disant croissance pro-pauvres entendu dans ce contexte comme lexpansion du revenu accompagne de rductions de lingalit et, donc, de la pauvret -, partir des rebattement rgionales des contractions et des expansions du revenu national. Les rsultats montrent que le Sud-est et le Sud, dans cette ordre, ont produit les plus grands gains par leffet de lingalit des revenus potentialisant limpact de la croissance conomique sur la reduction de la pauvret dans cettes localits. Mots-cls: Croissance Pro-Pauvret; Ingalit; Rgions Brsiliennes.
1 INTRODUO
Constitui-se um debate consolidado na literatura emprica sobre desenvolvimento econmico que a expanso da renda por si s pode no ser suficiente para reduzir a pobreza. Por exemplo, Adelman e Morris (1973) e Chenery et al. (1974) argumentam que as evidncias so claras em apontar que os indivduos mais pobres em economias menos desenvolvidas pouco se beneficiaram do longo perodo de crescimento da renda em seus pases. bem verdade que essa discusso foi influenciada pela hiptese da curva do U invertido, de Kuznets (1955, 1963), a qual sugere que, nos estgios iniciais de desenvolvimento, a distribuio de renda tenderia a piorar, mas a partir de certo nvel voltaria a cair. Essa ideia levaria a um claro entendimento de que a pobreza poderia levar muitos anos para declinar nas economias em desenvolvimento. Entretanto, trabalhos como Deininger e Squire (1996, 1998), Schultz (1998) e Bruno, Ravallion e Squire (1998), utilizando sries de tempo, tm rejeitado a hiptese de Kuznets, de modo que o crescimento econmico no guardaria relao causal com a desigualdade. Deininger e Squire (1996), por exemplo, ilustram que o produto interno bruto (PIB) per capita cresceu 26% nos pases em desenvolvimento entre 1985 e 1995, enquanto o aumento no Coeficiente de Gini foi de apenas 2,84% no mesmo perodo.
Comparando a Intensidade do Crescimento Pr-Pobre entre as Regies Brasileiras Ps-Plano Real
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Considerando a pouca variabilidade da desigualdade de renda ao longo do tempo, pode-se intuir que o aumento da renda possa ser o mecanismo mais relevante na reduo da pobreza. No entanto, tal indicao estaria condicionada magnitude da prpria taxa de crescimento da renda e ao tamanho da desigualdade existente, que certamente minimizariam os possveis benefcios do crescimento econmico. Em certo sentido, a magnitude desses efeitos sobre a reduo da pobreza pode ser diretamente computada pelo clculo das elasticidades pobreza renda e pobreza desigualdade. Bruno, Ravallion e Squire (1998) encontram, por exemplo, para 20 pases em desenvolvimento, coeficientes estatisticamente significantes de -2,28 para varivel crescimento da renda e 3,86 para o Coeficiente de Gini, evidenciando o maior impacto em termos da reduo da pobreza da queda da desigualdade relativamente elevao da renda. Evidncias nacionais para essas estatsticas, com magnitudes semelhantes, podem ser encontradas em Marinho, Soares e Benegas (2004) e Hoffmann (2006). Assim, considerando que polticas que promovam a queda da desigualdade possam ser mais relevantes para a reduo da pobreza do que aes que busquem a expanso da renda mdia, so necessrias estratgias de reduo de desequilbrios regionais por meio de um padro de crescimento econmico mais favorvel aos indivduos mais pobres de cada regio. Este tipo de crescimento, que estabelece, concomitantemente, elevao da renda e reduo das desigualdades , como definido em Kakwani e Pernia (2000), o chamado crescimento inclusivo ou pr-pobre. O presente artigo mostrar que, usando a metodologia desenvolvida por Kakwani, Khandker e Son (2004), houve crescimento pr-pobre em todas as regies e, por consequncia, no Brasil, e isto corroborado pela queda do ndice de Gini. Alm do mais, os resultados encontrados indicam que este estilo de crescimento foi mais intenso nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, nesta ordem, vis--vis as outras regies. Assim, o estudo contribui para a literatura sobre desenvolvimento econmico, ao determinar o tipo de crescimento e, especialmente, por quantificar os ganhos pelo efeito da desigualdade que se constituem, naturalmente, em uma medida de bem-estar social. Especificamente, o artigo colabora com a literatura nacional, em que comumente se observam aplicaes empricas, sobretudo a partir de propostas presentes na literatura internacional. Vrios autores brasileiros tm produzido trabalhos sobre estilos de crescimento, tanto em anlise absoluta quanto relativa (SILVEIRA NETO, 2005; MANSO; BARRETO; TEBALDI, 2006; KAKWANI; NERI; SON, 2006; FORTUNATO, 2007; SALVATO; MESQUITA; ARAJO JR., 2008, entre outros). Recentemente, Matias, Barreto
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e Salvato (2010) utilizam trs metodologias a primeira baseada em Ravallion e Datt (1999), a segunda a partir de Son (2003) e a terceira com base em Kakwani e Pernia (2000) para qualificar o tipo de crescimento econmico ocorrido no Brasil, estados e regies, de 1995 a 2008, incluindo anlise dos subperodos 1995-2002 e 2002-2008. Os resultados obtidos por estes autores em muito se assemelham aos do presente estudo, com destaque para a tendncia menos intensa de crescimento pr-pobre da regio Nordeste vis--vis as regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste. O artigo est organizado da forma como se segue. Alm desta seo introdutria, a seo 2, se ocupa da discusso dos fatos estilizados sobre a evoluo da renda, desigualdade e pobreza. A seo 3 dedicada apresentao de uma metodologia para se identificar os estilos de crescimento quando de uma expanso ou contrao da renda, alm de se quantificar os ganhos pelo efeito da desigualdade. Os resultados dessa metodologia so discutidos na seo 4, inclusive contemplando uma discusso sobre a intensidade do crescimento pr-pobre no pas e em cada regio, permitindo, assim, uma anlise comparativa dos desempenhos regionais. A seo 5 dedicada s consideraes finais.
2 FATOS ESTILIZADOS SOBRE EVOLUO DA RENDA, DA DESIGUALDADE E DA POBREZA NO BRASIL E NAS REGIES1
Para se avaliar o comportamento da desigualdade de renda nas diversas regies brasileiras e quantificar a magnitude do crescimento pr-pobre verificado aps o Plano Real, importante analisar primeiramente como se deu a evoluo da renda nacional perodos de expanso e contrao e seus rebatimentos regionais aps 1994.2, 3
1. A escolha espacial recai naturalmente sobre as macrorregies por causa do interesse no desequilbrio regional brasileiro de bem-estar social, pois, como a literatura prdiga em evidenciar dois grupos de regies brasileiras, um de renda alta e outro de renda baixa, anlises comparativas destas regies no contexto de um padro de crescimento em favor dos mais pobres so imprescindveis. Obviamente, resultados para as macrorregies podem ter rebatimentos distintos em outras escolhas espaciais como estados e municpios, por exemplo. 2. O perodo de tempo inicia-se em 1995 escolhido para que a amostra no fosse afetada diretamente pelo boom do mercado de trabalho e pela queda instantnea da pobreza ps-Plano Real (KAKWANI; KHANDKER; SON, 2006) e estende-se at 2009, ano da ltima Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). 3. Em relao nica fonte de dados deste artigo, a PNAD/IBGE, utilizada a amostra completa, isto , considerando os pesos individuais.
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GRFICO 1
670 620 570 520 470 420 370 1995 1996
Evoluo da renda per capita Brasil, 1995-2009
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. Obs.: Valores em reais de setembro de 2009, deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC).
Inicialmente, tomando-se por base a evoluo da renda per capita nacional, pode ser visto no grfico 1 que esta apresenta um comportamento cclico no perodo analisado. Mais especificamente, a partir de 1995 assiste-se a um perodo de expanso at 1998, quando acontece uma contrao provocada pela crise da desvalorizao cambial brasileira (KAKWANI; KHANDKER; SON, 2006). Um novo perodo de crescimento observado de 1999 a 2002. Por outro lado, o perodo 2002-2003 incio do governo do presidente Lula de contrao da renda, mas em 2004 inicia-se um novo perodo de expanso que se estende at o fim da dcada de 2000, observando-se em 2009 o valor mximo para a renda mdia do pas.
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GRFICO 2
900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 1995
Evoluo da renda per capita Brasil e regies, 1995-2009
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007 Sul
2008
2009
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Brasil
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. Obs.: Valores em reais de setembro de 2009, deflacionados pelo INPC.
O problema do desequilbrio regional no Brasil e a ideia da convergncia entre as regies tm sempre sido temas de grande interesse na pesquisa acadmica no pas e esto, na maioria das vezes, no centro das preocupaes das aes pblicas. De forma geral, as evidncias apontam a existncia de um processo, mesmo que lento, de aproximao entre os diversos estados brasileiros (FERREIRA; DINIZ, 1995; ELLERY; FERREIRA, 1996; FERREIRA, 1996, 1999, 2000; ZINI JR., 1998). No entanto, trabalhos mais recentes como Mossi, Aroca e Fernandez (2003), Andrade et al. (2004) e Gondim, Barreto e Carvalho (2007) sugerem que essa tendncia vem ocorrendo em termos de clusters espaciais, em que um grupo de baixa renda seria representado pelas regies Nordeste e Norte4 e outro, de renda mais elevada, pelas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste o grfico 2 evidencia estes grupos na perspectiva da distribuio da renda pessoal de 1995 a 2009. Nessa direo, evidncias semelhantes so tambm observadas no nvel mundial, como sugerido por Jones (1997). Verifica-se tambm, a partir do grfico 2, que o movimento cclico da renda nacional mais bem acompanhado pelo grupo de renda alta, isto , nas regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul os perodos de expanso e de contrao da renda
4. As zonas rurais dos estados da regio Norte, com exceo de Tocantins, s foram includas na PNAD a partir de 2004.
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fortemente se assemelham aos do Brasil. Alm disso, percebe-se que, at 1999, Sul e Centro-Oeste apresentam uma tendncia crescente, enquanto o Sudeste tem um perodo de relativa estabilidade. No grupo de renda baixa, por sua vez, observam-se desempenhos dspares at 2003, tendo a renda do Nordeste trajetria praticamente estvel, enquanto na regio Norte esse movimento declinante. Por fim, uma caracterstica comum s cinco macrorregies do pas a expanso da renda per capita a partir de 2003. No grfico 3, tem-se a evoluo do ndice de Gini da renda per capita no Brasil e nas regies. Constata-se, apesar de uma elevao inicial, clara tendncia de queda no perodo para todas as regies e, por consequncia, para o pas. Especificamente no caso da regio Nordeste, que apresenta os maiores nveis de concentrao de renda no Brasil, o declnio da desigualdade contnuo de 1996 a 2008, apresentando, porm, uma elevao no ltimo ano da dcada. Com relao aos nveis de desigualdade das outras regies, observa-se, em 2009, que o Centro-Oeste possui a segunda maior desigualdade de renda; a seguir, esto a regio Norte, cuja concentrao possui nvel semelhante ao ndice nacional, e as regies Sul e Sudeste que apresentam, nesta ordem, os menores valores.
GRFICO 3
0,65 0,63 0,61 0,59 0,57 0,55 0,53 0,51 0,49 0,47 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Sul 2008 2009
Evoluo do ndice de Gini Brasil e regies, 1995-2009
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
Sudeste
Brasil
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores.
Em termos da magnitude proporcional da queda no ndice de Gini no perodo completo, que pode ser acompanhada no grfico 4, as regies Sul (-13,43%),
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Sudeste (-10,38%) e Norte (-10,02%) foram as que apresentaram as maiores redues, enquanto Nordeste (-7,70%) e Centro-Oeste (-4,54%), as menores, inclusive sendo as duas nicas regies a apresentar reduo da desigualdade inferior quela verificada para o Brasil (-9,88%).
GRFICO 4
Reduo do ndice de Gini Brasil e regies, 1995-2009 (Em %)
0
-3
-6
-4,54
-9
-7,70 -9,88
-10,02 -12
-10,38
-13,43 -15 Centro-Oeste Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil
O entendimento do padro de rebatimentos regionais de movimentos da renda nacional em termos de renda per capita, desigualdade e pobreza de natureza muito complexa, pois depende de vrios cenrios. Por exemplo, se o perodo de expanso da economia brasileira estiver sendo motivado por uma maior demanda de produtos agrcolas, as regies e os setores do mercado de trabalho que estiverem dedicados a essa atividade sero relativamente mais beneficiados. Isso poderia contribuir para mudanas na composio da renda relativa entre os diversos segmentos, alterando, por sua vez, os indicadores de desigualdade e pobreza em cada regio. Por outro lado, se a retrao ocorresse por um aumento nos juros reais na economia, o impacto poderia ser outro, uma vez que aquelas regies e setores que dependessem mais de crdito seriam mais afetadas, com consequncias diretas sobre o mercado de trabalho nessas localidades. Nesse contexto, a dinmica da renda pode ter reflexos imediatos e distintos sobre os nveis de desigualdade e pobreza em cada regio. Pelos resultados mostrados na tabela 1, possvel observar, em
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perodos selecionados,5 as taxas mdias anuais de crescimento no pas e nas regies das seguintes variveis: renda per capita, desigualdade (medida pelo ndice de Gini) e pobreza.6
TABELA 1
Taxas mdias anuais de crescimento Brasil e regies, perodos selecionados (Em%)
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil I) Renda per capita 1995-2003 2003-2009 1995-2009 0,35 5,97 2,72 -0,46 6,95 2,65 -2,58 4,67 0,46 -1,33 3,91 0,89 0,00 4,78 2,02 -0,92 4,61 1,41
II) Desigualdade de renda (ndice de Gini) 1995-2003 2003-2009 1995-2009 -0,09 -0,65 -0,33 -0,34 -0,88 -0,57 III) Pobreza III.1) ndice FGT(0) Proporo de pobres 1995-2003 2003-2009 1995-2009 -0,96 -13,32 -6,46 -0,34 -8,31 -3,84 1,06 -7,33 -2,62 0,73 -11,83 -4,86 -2,78 -11,82 -6,76 -0,18 -9,41 -4,24 -0,79 -0,70 -0,75 -0,22 -1,53 -0,78 -0,77 -1,37 -1,02 -0,35 -1,25 -0,74
III.2) ndice FGT(1) Hiato mdio de pobreza 1995-2003 2003-2009 1995-2009 -0,72 -11,73 -5,60 0,03 -9,48 -4,16 1,20 -7,65 -2,69 1,19 -11,87 -4,63 -2,52 -10,95 -6,22 0,18 -9,91 -4,28
III.3) ndice FGT(2) Hiato quadrtico 1995-2003 2003-2009 1995-2009 -0,26 -10,09 -4,60 0,20 -9,61 -4,13 1,35 -7,42 -2,51 1,36 -11,11 -4,18 -2,27 -9,35 -5,37 0,37 -9,60 -4,03
Assim, a partir da tabela 1, observa-se, em termos da renda per capita, que o perodo 1995-2003 foi de contrao da renda nacional, motivado pela queda na renda das regies Norte, Nordeste e Sudeste e pelas quase nulas taxas de crescimento nas regies Centro-Oeste e Sul. Porm, o perodo seguinte, 2003-2009,
5. Alm do perodo completo, 1995-2009, foram includos os subperodos 1995-2003 e 2003-2009. A escolha deveu-se s tendncias de expanso da renda e de redues da desigualdade a partir de 2003, observadas em todas as regies do pas e apresentadas nos grficos 1, 2 e 3. 6. Utilizam-se neste trabalho as linhas de pobreza regionalizadas presentes em Neri (2007). Todas as linhas e as rendas foram deflacionadas pelo INPC, conforme metodologia presente em Corseuil e Foguel (2002).
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foi de expanso em todas as regies, com maior destaque para a regio Nordeste, cuja renda cresceu a uma taxa mdia anual muito prxima de 7%. As regies Sul e Sudeste, por outro lado, obtiveram as menores taxas de crescimento da renda neste mesmo perodo, com valores respectivamente iguais a 4,78% e 3,91%. O desempenho da renda no perodo 2003-2009 fez que no perodo completo houvesse expanso da renda pessoal em todas as regies do pas, tendo o Nordeste novamente o maior destaque, com crescimento de 2,65% ao ano (a.a.). Com relao desigualdade medida pelo ndice de Gini, ambos os subperodos 19952003 e 2003-2009 apresentaram queda na concentrao de renda em todas as regies; porm, as magnitudes do ltimo subperodo superaram amplamente as do primeiro. Na comparao relativa entre as regies, e considerando o perodo completo, as maiores redues aconteceram no Sul (-1,02%) e no Sudeste (-0,78%), enquanto as menores quedas aconteceram nas regies Centro-Oeste (-0,33%) e Nordeste (-0,57%). Desta forma, pode-se afirmar que as regies Nordeste, Sul e Sudeste tiveram desempenhos relativos invertidos em relao s variveis renda e desigualdade, isto , o Nordeste teve destacado crescimento da renda e pequena queda na desigualdade, enquanto o Sul e o Sudeste produziram as maiores redues na concentrao e os menores ganhos relativos em termos de renda per capita. Com relao regio Centro-Oeste, observou-se expressivo aumento na renda e baixa reduo na desigualdade; o Norte, por sua vez, teve quase nulo crescimento de renda e a terceira maior queda na desigualdade, com uma taxa prxima apresentada pelo Sudeste. Assim, oportuno agora verificar o que aconteceu em termos da varivel pobreza, cujo desempenho est fortemente relacionado com as evolues da renda e da desigualdade. A literatura tem sido prdiga em mostrar as inter-relaes entre estas variveis (RAVALLION, 2001; BOURGUIGNON, 2004; ADAMS, 2004; SON, 2007; WAL, 2008). Recorrendo-se novamente s informaes presentes na tabela 1, verifica-se que as redues na pobreza no perodo 2003-2009 foram muito mais acentuadas que aquelas observadas no perodo 1995-2003. Alm disso, para todas as medidas de pobreza7 utilizadas, as regies Sul, Centro-Oeste e Sudeste, nesta ordem, obtiveram desempenho superior ao das regies Nordeste e Norte, tambm nesta ordem. Essa superioridade relativa das regies de renda alta em termos da reduo dos indicadores de pobreza suficiente para sustentar a afirmao de que nestas
7. A pobreza est mensurada pelos ndices FGT(0) conhecido como proporo de pobres, que determina a extenso da pobreza, pois construdo como a razo entre o nmero de pessoas pobres e a populao; FGT(1) conhecido como hiato de pobreza, cuja construo se baseia na distncia entre a renda do indivduo e a linha de pobreza e permite, assim, que se incorpore, alm da extenso, a intensidade da escassez de renda dos indivduos pobres; e FGT(2) conhecido como hiato quadrtico, que se utiliza do quadrado da distncia entre a renda do indivduo e a linha de pobreza e permite, assim, que se d maior peso s pessoas com maiores nveis de privao, permitindo a compreenso sobre o grau de severidade da pobreza. Estes indicadores esto em Foster, Greer e Thorbecke (1984).
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regies o crescimento foi mais pr-pobre? A resposta a esta questo deve passar, inicialmente, pelo entendimento do que seja este estilo de crescimento. Ainda no h na literatura da rea um consenso sobre o real significado do que venha a ser caracterizado por crescimento pr-pobre (LOPEZ, 2004). Segundo Ravallion e Chen (2003), por exemplo, este conceito seria aplicado quando a renda dos pobres crescesse, independentemente do que ocorresse com a desigualdade. Por outro lado, White e Anderson (2000) consideram que uma aplicao mais apurada desse conceito ocorreria quando a desigualdade casse durante a expanso da renda.8 Sem entrar no mrito desse debate, o certo que, se consideramos a definio de White e Anderson (op. cit.), a magnitude da desigualdade e sua evoluo seriam variveis importantes no combate pobreza. Alm do mais, a literatura tem apontado que polticas que visam reduzir a pobreza conciliando o crescimento da renda com a reduo da desigualdade tm sido mais eficazes (RAVALLION, 1997, 2004; BOURGUIGNON, 2003; LOPEZ; SERVEN, 2004). Desse modo, com a inteno de quantificar a magnitude do crescimento pr-pobre no Brasil e em suas diversas regies de 1995 a 2009, apresenta-se na seo seguinte a metodologia desenvolvida por Kakwani, Khandker e Son (2004), em que este tipo de crescimento ocorre em um cenrio de expanso da renda no qual os indivduos em situao de pobreza se beneficiam proporcionalmente mais, havendo, portanto, reduo da desigualdade. O procedimento proposto por esses autores permite identificar o aumento da renda dos pobres comparativamente aos no pobres durante um movimento cclico da renda e ento caracteriz-lo nos seguintes cenrios: pr-pobre, tricke-down, empobrecedor, recesso fortemente pr-pobre, recesso pr-pobre e recesso contra pobre. Estes estilos de crescimento tambm sero descritos na prxima seo.
3 METODOLOGIA PARA O CLCULO DO CRESCIMENTO PR-POBRE
Pobreza pode ser conceituada em termos de privao absoluta sofrida pela populao. Uma pessoa sofre de privao absoluta se ela no goza de um padro de vida mnimo em uma sociedade. Em termos da chamada pobreza monetria, a renda individual9 uma varivel aleatria com funo de distribuiconsidere ; denotando como a linha de pobreza dessa sociedade, isto implicaria o que uma pessoa teria privao absoluta, em termos monetrios, se sua renda fosse menor do que .
8. No entanto, interessante estender esse conceito no somente para os perodos de expanso da renda, mas tambm para movimentos de contrao. 9. A renda individual utilizada neste artigo , como comum na literatura, o rendimento familiar (todas as fontes) em termos per capita, que uma proxy para a renda da qual o indivduo de fato se apropria para atendimento s suas necessidades.
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Para considerar, no entanto, os diferentes nveis de privao, podemos definir assim uma medida do grau de privao absoluta da renda: (1) em que: uma funo homognea de grau zero em e em . Assuma tambm que o grau de privao decresce estrita e monotonicamente a uma taxa crescente, ou seja: e (2)
Desta forma, a magnitude da pobreza em uma sociedade pode ser medida por uma privao mdia dada por: (3) em que: a funo densidade de probabilidade. Esta uma classe geral de medidas de pobreza aditiva.10
3.1 A Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR)11
Em um processo de crescimento econmico, dois fatores contribuem para a reduo da pobreza. O primeiro a magnitude da taxa deste crescimento, isto , o efeito do aumento da renda mdia. Sob esta perspectiva, e supondo que a renda gerada seja distribuda proporcionalmente entre os indivduos pobres ou no , haveria algum ganho de renda para aquelas pessoas vivendo em situao de pobreza, o que ajudaria a diminuir o grau de privao destas pessoas, reduzindo, assim, o ndice de pobreza. O segundo fator que contribui para a queda de um indicador de pobreza a reduo da desigualdade acompanhada ou no do crescimento da renda. Ademais, o impacto do crescimento econmico na reduo da pobreza seria influenciado pelo comportamento da desigualdade. Se prevalecer, por exemplo, a hiptese do U invertido de Kuznets (1955), em economias com baixo nvel de renda, o crescimento econmico teria pouca eficcia na reduo da pobreza, dado o aumento da desigualdade durante esse processo.
10. Para Foster, Greer e Thorbecke (1984), uma classe de medidas de pobreza pode ser obtida utilizando-se , em que: o parmetro da averso desigualdade. Para , temos a proporo de pobres, FGT(0); , o hiato de pobreza, FGT(1) e , o hiato quadrtico, FGT(2). Como dito anteriormente, so estas as medidas de pobreza adotadas neste artigo. 11. Para guardar a nomenclatura em ingls, Poverty Equivalente Growth Rate, dos autores, seguiremos com a sigla PEGR.
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Para medirmos o efeito desses dois impactos sobre a pobreza, diferenciamos a equao (3) para obtermos: (4) Supondo o nvel de renda da populao no p-simo percentil, a equao (4) pode ser reescrita como: (5) Seguindo Kakwani (1980), pode ser dado por: (6) em que: a renda mdia da sociedade e , a primeira derivada da funo de Lorenz. Tomando-se logaritmos em (6) e diferenciando-a, obtemos: (6) Substituindo-se (6) em (5), teremos: + (7)
Perceba que o termo , na primeira expresso no lado direito da igualdade, a porcentagem de mudana na pobreza quando ocorre um crescimento na renda mdia de 1%, mantendo a desigualdade constante, ou seja, a elasticidade pobreza-crescimento (EPC), como derivada em Kakwani (1993). Neste contexto, estamos assumindo que cada indivduo recebe os benefcios do crescimento da renda de forma proporcional distribuio existente. Considerando as especificaes em (2) e assumindo que elasticidade ser sempre negativo. Dividindo-se (7) por seguinte expresso: , o valor desta , chegamos
(8) Essa equao mostra o valor total da elasticidade pobreza, sendo influenciado por dois componentes: o primeiro termo reflete a reduo percentual da pobreza
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pelo efeito do aumento da renda mdia, enquanto o segundo captura o efeito da desigualdade sobre a pobreza quando do processo de crescimento econmico. Por meio dessas expresses, podemos estabelecer alguma medida da magnitude do crescimento pr-pobres em uma determinada economia. Para tanto, considera-se, inicialmente, que este estilo de crescimento ocorre quando a mudana na desigualdade que acompanha o crescimento reduz a pobreza total. Ou seja, em termos simplesmente da magnitude, essa situao ocorreria se a elasticidade pobreza-total (EPT), dada pelo termo , for maior que a elas-
ticidade pobreza-crescimento de Kakwani, . Perceba-se que, nesse caso, a reduo da desigualdade seguiria a mesma direo da queda nos nveis de pobreza, de modo que reforaria sua reduo. Em outro sentido, se durante o processo de crescimento da renda, a mudana na desigualdade contribusse para o aumento da pobreza, ento o efeito do crescimento da renda na pobreza seria amortecido, de modo que EPT seria menor que EPC. A magnitude do crescimento pr-pobre estaria, ento, associada aos valores dessas elasticidades (EPT e EPC) e do efeito da desigualdade sobre a pobreza (EDP). Para tanto, Kakwani, Khadker e Son (2004) introduzem o conceito de PEGR, que procura incorporar os efeitos da expanso da renda nos nveis mais baixos da distribuio, na queda da desigualdade. Assim, estes autores sugerem o clculo de uma taxa hipottica de crescimento da renda ( ) que resultaria em um nvel semelhante de reduo da pobreza, caso o crescimento da renda mdia no tivesse sido acompanhado de mudanas na desigualdade. Assim, esse ganho hipottico de renda poderia ser calculado como: (9) em que: a elasticidade pobreza-total motivada pela expanso da renda mdia e , da desigualdade e a elasticidade pobreza-crescimento. Assim, caso a expanso da renda entre os mais pobres seria mais que proporcional ao da renda mdia da economia, o que provocaria evidentemente uma reduo da desigualdade. A diferena entre e forneceria a intensidade do crescimento pr-pobre ocorrido. e e as Para o clculo efetivo da PEGR em determinado perodo, para as medidas FGT(0), FGT(1) e FGT(2) de pobreza, utilizamos as rendas mdias curvas de Lorenz e , respectivamente para os anos iniciais e finais.
83
O mtodo envolve os seguintes passos: 1. Determinao do grau de privao de frequncia 2. Clculo da Taxa e z representa a linha de pobreza. de . Crescimento da Renda Mdia por: , em que:
uma medida de pobreza de uma distribuio de rendimentos
3. A partir dos valores do ndice de pobreza nos anos iniciais e finais do perodo, , e de valores contrafactuais , obtidos com renda dessa medida, mdia de um ano e curva de Lorenz de outro, calculam-se as estimativas para a elasticidade pobreza-crescimento:
e para o efeito da desigualdade sobre a pobreza:
4. Clculo do valor total da elasticidade pobreza ( variveis e .
) pela soma entre as
5. Clculo do valor da PEGR, seguindo:
Pode-se observar que, para o clculo dessas elasticidades, foi considerada a elasticidade no arco, ou seja, ela tomada na mdia em dois perodos tanto para os valores de renda como para a curva de Lorenz. Esse procedimento evita que o ano inicial ou terminal possam influenciar de forma significativa seus valores, o que sub ou superestimaria os valores da renda hipottica, levando a concluses incorretas. Seguindo novamente Kakwani, Khadker e Son (2004), e considerando a equao (9) descrita anteriormente, , destacam-se os seguintes estilos de crescimento econmico e os cenrios que eles descrevem: . Em um cenrio de 1. Pr-pobre (pro-poor): ocorre quando expanso da renda, os pobres se beneficiam proporcionalmente mais, havendo, portanto, reduo da desigualdade.
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2. Tricke-down: ocorre quando . Este processo se caracteriza pelo aumento da desigualdade, mesmo com expanso da renda mdia e de reduo na pobreza. 3. Empobrecedor (immiserising) (BHAGWATI, 1988): ocorre quando e . Mesmo com expanso da renda mdia, verificam-se aumentos na pobreza e na desigualdade. 4. Recesso fortemente pr-pobre (recession strongly pro-poor): ocorre e . Significa recesso na economia (reduo da quando renda mdia) e tambm redues na pobreza e na desigualdade. . 5. Recesso pr-pobre (recession pro-poor): ocorre quando Cenrio de recesso econmica e aumento na pobreza; porm, os efeitos negativos so menores nos pobres. . 6. Recesso contra pobre (recession anti-poor): ocorre quando Cenrio de recesso econmica e aumentos na pobreza, em um padro em que os pobres se beneficiam proporcionalmente menos.
4 RESULTADOS
Nesta seo, so apresentados os resultados da aplicao da metodologia discutida na seo anterior, para o Brasil e suas cinco regies. A anlise feita considerando os anos de 1995 a 1996, 1996 a 1997 e assim sucessivamente at 2009.12 Os resultados so divididos em dois momentos: no primeiro so evidenciados o crescimento da renda e a Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e no segundo so comparadas as intensidades do crescimento pr-pobre.
12. exceo do ano 2000, em que, por ser ano censitrio, no houve realizao da PNAD.
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TABELA 2
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia regio Centro-Oeste (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. 4,50 5,74 2,85 -8,47 1,54 4,38 -9,26 6,82 5,11 7,77 8,70 5,88 0,51 0,35 5,80 2,68 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) 0,35 8,80 4,92 -6,79 1,88 4,63 -7,35 12,56 5,07 14,58 5,70 6,61 15,34 1,68 8,54 3,95 FGT(1) -2,35 8,33 4,90 -6,30 -0,74 6,41 -5,22 16,66 2,54 17,93 4,97 7,11 4,62 0,50 9,47 4,27 FGT(2) -7,58 11,47 5,42 -4,25 -2,68 9,08 -5,84 22,19 0,48 24,00 2,42 8,38 2,79 0,22 11,05 4,53
Nossa anlise inicia-se pelos dados da regio Centro-Oeste, sintetizados na tabela 2. So observados perodos de contrao da renda mdia apenas em 1988-1999 e 2001-2002. Porm, mesmo no perodo de expanso 1995-1996, verificam-se taxas negativas do equivalente pobreza para o hiato e para o hiato quadrtico de pobreza, evidenciando, assim, os freios ao crescimento, provocados pela alta desigualdade na regio. Outra evidncia nesta direo o fato de, no subperodo de maior expanso da renda, no caso 2006-2007, com taxa de crescimento de 8,7%, a PEGR variar de apenas 2,42% (hiato quadrtico) a 5,7% (proporo de pobres). Apesar disso, no perodo completo, os valores da PEGR foram superiores ao crescimento da renda, demonstrando haver ganhos pelo efeito da redistribuio desta renda. Este efeito foi provocado, especialmente, pelas taxas de crescimento da renda e da PEGR no perodo 2003-2009, que foram muito superiores s verificadas de 1995 a 2003. As taxas de crescimento da renda e da PEGR para a regio Nordeste esto apresentados na tabela 3. Assim como no caso do Centro-Oeste, verificam-se no
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Nordeste taxas negativas do equivalente pobreza mesmo em perodos de expanso da renda, evidenciando os efeitos nocivos da alta desigualdade sobre a pobreza na regio. Destaca-se tambm o comportamento distinto da renda na comparao entre os subperodos 1995-2003 e 2003-2009. Enquanto o primeiro se caracteriza pela contrao da renda, o segundo caracterizado pelo expressivo aumento da renda mdia e, ainda, por este vir acompanhado de ganhos pelo efeito da desigualdade, pois as taxas de crescimento da PEGR so superiores a esta expanso.
TABELA 3
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia regio Nordeste (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. 1,20 0,20 4,03 -3,76 -0,08 1,81 -7,02 7,23 5,11 12,60 3,05 7,18 5,15 -0,46 6,72 2,61 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) -0,75 -9,55 6,34 -2,80 2,28 3,00 -4,98 8,96 8,68 11,70 6,05 9,16 4,73 0,45 8,54 3,74 FGT(1) -6,02 0,69 7,82 -1,59 -0,43 5,20 -5,35 10,02 8,13 12,56 4,41 13,86 2,82 -0,03 8,70 3,66 FGT(2) -8,72 1,46 9,79 -1,39 -1,65 7,23 -6,43 10,87 8,04 13,75 2,22 17,48 1,02 -0,18 9,01 3,67
As taxas de crescimento da renda e da PEGR para a regio Norte esto apresentadas na tabela 4. Dos sete subperodos de 1995 a 2003, cinco foram de contrao da renda na regio. Assim, a renda mdia caiu a uma taxa anual de -2,62% no perodo. Em contraste, o perodo seguinte, 2003-2009, foi de expanso da renda com ganhos pelo efeito da variao da desigualdade. No perodo completo, em que se tem a juno destes dois cenrios antagnicos, a renda cresceu apenas 0,46% a.a., produzindo uma quase estabilidade; por outro lado, o crescimento da PEGR variou de 1,56% a.a. (proporo de pobres) a 2,27% anuais (hiato
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quadrtico), demonstrando o impacto positivo da redistribuio de renda sobre os indicadores de pobreza.

TABELA 4
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia regio Norte (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE Elaborao dos autores. -4,51 -0,47 -1,33 -6,22 1,43 -1,10 -10,17 1,38 3,96 8,03 4,43 5,08 4,47 -2,62 4,56 0,46 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) -3,36 -2,84 4,44 -2,19 1,48 -3,05 -3,53 1,33 8,04 13,31 0,91 12,25 -1,23 -1,03 5,84 1,56 FGT(1) -6,68 -2,32 0,34 -0,05 1,81 0,30 -2,82 4,06 8,76 9,58 -1,67 19,10 -4,18 -0,97 6,18 2,07 FGT(2) -10,82 -0,28 -0,85 -0,30 2,47 1,64 -3,93 7,19 10,78 7,64 -5,87 27,76 -8,18 -1,19 6,97 2,27
Na tabela 5, esto apresentadas as taxas de crescimento da renda e da PEGR para a regio Sudeste. Observa-se uma contrao de renda de 1995 a 2003; porm, os maiores destaques so as altas taxas de crescimento do equivalente pobreza no perodo 2003-2009, evidenciando que o aumento da renda, embora pouco expressivo, ocorreu em um padro mais favorvel aos mais pobres.
88
TABELA 5
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia regio Sudeste (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. 1,85 0,13 -0,25 -6,77 0,74 -0,45 -6,68 0,52 7,56 8,55 0,70 4,48 1,22 -1,34 3,84 0,88 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) 3,74 0,30 1,55 -2,93 -0,55 3,53 -7,59 9,50 9,28 12,27 11,15 7,82 3,35 -0,52 7,92 2,52 FGT(1) 1,65 -1,02 0,49 -2,87 -3,73 8,06 -6,24 12,41 10,90 13,19 6,03 10,93 3,11 -0,92 9,62 3,57 FGT(2) 1,58 -4,39 0,34 -1,66 -6,41 12,99 -6,85 17,09 14,31 13,55 7,42 14,08 3,83 -1,30 12,17 4,38
As taxas de crescimento da renda e da PEGR para a regio Sul esto apresentadas na tabela 6. Assim como no caso do Sudeste, observa-se a larga superioridade das taxas de crescimento do equivalente pobreza em relao s taxas de crescimento da renda mdia, especialmente no perodo 2003-2009. Na comparao entre os perodos, assim como ocorrera com todas as outras regies, as taxas em 2003-2009 superam amplamente aquelas verificadas para 1995-2003.
89
TABELA 6
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia regio Sul (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. 1,42 -2,33 2,37 -3,77 1,91 -1,03 -0,48 4,74 3,16 7,72 5,35 3,67 3,34 0,00 4,66 2,00 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) 1,14 1,18 3,12 -8,08 3,95 7,14 0,51 7,91 4,67 9,80 9,52 9,72 2,98 0,25 7,86 4,32 FGT(1) -0,93 2,05 -0,56 -6,28 4,77 13,33 -2,18 10,87 6,37 10,79 8,18 17,10 -3,33 1,85 8,83 4,90 FGT(2) -4,82 4,58 -2,00 -7,68 5,69 20,49 -5,28 14,93 6,83 11,45 8,21 23,65 -10,59 2,01 10,10 5,37
Por fim, as taxas de crescimento da renda e da PEGR para o Brasil esto apresentadas na tabela 7. Verificam-se inicialmente os maiores aumentos da renda mdia e as mais expressivas taxas de crescimento do equivalente pobreza no perodo 2003-2009, relativamente ao perodo 1995-2003. O padro de crescimento da renda nacional a partir de 2003 foi em direo aos mais pobres, como pode ser visto pela superioridade da PEGR em cada medida de pobreza. Assim, pode-se afirmar que as mudanas na desigualdade de renda no Brasil, notadamente a partir de 2003, contriburam para a reduo da pobreza, potencializando o efeito do crescimento econmico neste mesmo perodo.
90
TABELA 7
Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e Taxa de Crescimento da Renda Mdia Brasil (Em %)
Perodo Crescimento renda % a.a. 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. 1,67 0,24 1,00 -5,86 0,73 0,11 -6,05 2,26 5,92 8,87 2,70 4,95 2,32 -0,93 4,50 1,40 Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza (PEGR) FGT(0) 0,99 -1,38 4,01 -4,07 1,00 2,86 -5,53 7,87 7,57 13,05 5,89 9,37 3,36 0,13 7,95 3,18 FGT(1) -3,10 0,93 4,35 -2,54 -0,90 6,38 -5,20 10,04 8,44 12,39 4,24 13,68 1,57 -0,15 8,54 3,57 FGT(2) -5,86 1,10 5,63 -2,06 -2,14 9,32 -6,31 12,47 9,31 13,20 2,60 17,91 -0,22 -0,34 9,50 3,79
Nos grficos de 5 a 10, so apresentadas as trajetrias de crescimento da renda e da PEGR para cada medida de pobreza utilizada, em cada uma das cinco macrorregies e tambm no pas. Por estes instrumentos, possvel observar o comportamento cclico da renda, alm dos perodos em que a curva de crescimento da PEGR superior (inferior) curva de crescimento da renda mdia, evidenciando ganhos (perdas) pelo efeito da reduo da desigualdade.
91
GRFICO 5
20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) regio Centro-Oeste (Em %)
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00 -10,00 -15,00 Renda 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(0)
-5,00 -10,00 -15,00 Renda 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
-5,00 -10,00 -15,00 Renda PEGR, FGT(2)
92
GRFICO 6
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) regio Nordeste (Em %)

15,00 10,00 5,00 0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00 -10,00 -15,00 Renda 15,00 PEGR, FGT(0)
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
-5,00 -10,00 -15,00 Renda PEGR, FGT(2)
93
GRFICO 7
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) regio Norte (Em %)

15,00 10,00 5,00 0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00 -10,00 -15,00 Renda 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(0)
-5,00 -10,00 -15,00 Renda 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
-5,00 -10,00 -15,00 Renda PEGR, FGT(2)
94
GRFICO 8
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) regio Sudeste (Em %)

15,00
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 15,00 PEGR, FGT(0)
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
-5,00 -10,00 Renda PEGR, FGT(2)
95
GRFICO 9
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) regio Sul (Em %)

15,00
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 -5,00 -10,00 Renda 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 -5,00 -10,00 -15,00 Renda PEGR, FGT(2)
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(0)
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
96
GRFICO 10
Renda versus PEGR, FGT(0), FGT(1) e FGT(2) Brasil (Em %)

15,00
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 15,00 PEGR, FGT(0)
10,00
5,00
0,00
1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
-5,00
-10,00 Renda 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009
PEGR, FGT(1)
-5,00 -10,00 Renda PEGR, FGT(2)
97
4.1 Comparando a intensidade do crescimento pr-pobre
Os resultados mostrados na seo anterior indicaram que, de forma geral e especialmente aps 2003, houve predominncia dos ganhos pelo efeito da desigualdade quando do aumento da renda no pas e em suas macrorregies, para cada uma das medidas de pobreza utilizadas. No entanto, esses resultados por si ss no so ainda suficientes para identificar em que regies o crescimento foi mais pr-pobre. Para avaliar esta intensidade, importante analisar a diferena entre a Taxa de Crescimento do Equivalente Pobreza e a Taxa de Crescimento da Renda Mdia, afinal os valores das diferenas entre as taxas de crescimento da PEGR ( ) e da renda mdia ( ) representam ganhos (+) ou perdas (-) de bem-estar pelo efeito da desigualdade. Os resultados, considerando as medidas proporo de pobres, hiato de pobreza e hiato quadrtico de pobreza, esto apresentados, respectivamente, nas tabelas 8, 9 e 10. Antes de iniciarmos a apresentao propriamente dita dos resultados, faz-se necessria uma observao metodolgica, que pretende, inclusive, estimular a leitura concomitante das tabelas 8, 9 e 10. O clculo da intensidade do crescimento pr-pobre e a definio do estilo de crescimento devem ser realizados para diferentes medidas de pobreza, no apenas pela busca da robustez nos resultados, mas tambm porque, quando se d maior peso s distncias entre as rendas individuais e a linha de pobreza, o efeito desigualdade aumenta seu poder explicativo sobre as variaes nos indicadores de pobreza (KRAAY, 2004; MANSO; BARRETO: TEBALDI, 2006). Assim, natural que as diferenas entre os crescimentos da PEGR e da renda mdia sejam maiores na medida em que se vai do ndice FGT(0) para FGT(2), possibilitando, com isso, que ocorram mudanas no estilo de crescimento em um mesmo perodo. Para ilustrar esta observao, tomemos como exemplo os dados para o Brasil de 2008 a 2009, poca marcada pela crise financeira internacional originada em ttulos hipotecrios dos Estados Unidos. Para este perodo, observando-se a tabela 8, para a medida FGT(0), o Brasil teve crescimento pr-pobre a uma taxa de 1,04%. Na tabela 9, entretanto, em que o indicador de pobreza o FGT(1) que incorpora a distncia das rendas linha de pobreza , verifica-se que o pas teve perdas pelo efeito desigualdade a uma taxa de -0,75%, o que determinou um estilo de crescimento tricke-down, que se caracteriza pelo aumento da desigualdade mesmo em um cenrio de expanso da renda e de reduo da pobreza. Por fim, na tabela 10, que mostra os resultados para a medida FGT(2) que, por sua vez, potencializa ainda mais as rendas das pessoas com maiores privaes , conclumos que o Brasil teve de 2008 para 2009 um crescimento empobrecedor cenrio de expanso da renda, mas com aumento tanto na pobreza quanto na desigualdade , com perdas pelo efeito redistributivo da renda estimadas em -2,54%. Como resumo do que ocorreu para o Brasil nesse perodo, podemos afirmar que os efeitos da distribuio de renda contriburam
98
para reduzir a extenso da pobreza, beneficiando os indivduos com rendas mais prximas da linha estabelecida; porm, tais efeitos ajudaram a potencializar a intensidade e a severidade da pobreza, em um padro desfavorvel aos indivduos com maiores graus de privao.
TABELA 8
Intensidades e estilos de crescimento, FGT(0) Brasil e regies (Em % a.a.)
Perodo 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Centro-Oeste Tx -4,15 3,06 2,07 1,68 0,34 0,25 1,91 5,74 -0,04 6,81 -3,00 0,73 14,84 1,33 2,74 1,26 Estilo [2] [1] [1] [5] [1] [1] [5] [1] [2] [1] [2] [1] [1] [1] [1] [1] Nordeste Tx -1,95 -9,75 2,31 0,97 2,36 1,19 2,04 1,73 3,58 -0,90 3,00 1,98 -0,42 0,91 1,83 1,13 Estilo [3] [3] [1] [5] [4] [1] [5] [1] [1] [2] [1] [1] [2] [4] [1] [1] Tx 1,16 -2,36 5,77 4,03 0,05 -1,95 6,63 -0,06 4,08 5,28 -3,52 7,17 -5,70 1,58 1,28 1,10 Norte Estilo [5] [6] [4] [5] [1] [6] [5] [2] [1] [1] [2] [1] [3] [5] [1] [1] Sudeste Tx 1,89 0,18 1,80 3,84 -1,28 3,98 -0,92 8,98 1,72 3,72 10,45 3,35 2,13 0,81 4,08 1,64 Estilo [1] [1] [4] [5] [3] [4] [6] [1] [1] [1] [1] [1] [1] [5] [1] [1] Tx -0,28 3,50 0,75 -4,31 2,04 8,16 1,00 3,17 1,51 2,08 4,16 6,05 -0,36 0,25 3,20 2,32 Sul Estilo [2] [4] [1] [6] [1] [4] [4] [1] [1] [1] [1] [1] [2] [1] [1] [1] Tx -0,68 -1,62 3,01 1,79 0,27 2,75 0,53 5,61 1,65 4,18 3,18 4,42 1,04 1,06 3,44 1,78 Brasil Estilo [2] [3] [1] [5] [1] [1] [5] [1] [1] [1] [1] [1] [1] [4] [1] [1]
Fonte: Microdados da PNAD/IBGE. Elaborao dos autores. Obs.: Tx: Crescimento do Equivalente Pobreza Crescimento da Renda Mdia. Estilos de crescimento: [1] Pr-pobre; [2] Tricke-down; [3] Empobrecedor; [4] Recesso fortemente pr-pobre; [5] Recesso pr-pobre; e [6] Recesso contra pobre.
Um primeiro destaque dos resultados a quantificao da superioridade do perodo 2003-2009 sobre 1995-2003 em termos do crescimento da renda, dos ganhos pelo efeito desigualdade e, por consequncia, da natureza dos estilos de crescimento. Para o Brasil, o perodo 1995-2003 foi de recesso fortemente pr-pobre contrao da renda, mas com redues na desigualdade e na pobreza em termos da extenso da pobreza (FGT(0), tabela 8) e, em relao intensidade (FGT(1), tabela 9) e severidade da pobreza (FGT(2), tabela 10), houve recesso pr-pobre contrao da renda e aumento da pobreza, embora com efeitos negativos menores nos pobres. Em contraste, a partir de 2003, observa-se crescimento pr-pobre no pas para todas as medidas de pobreza utilizadas e em quase todos
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os subperodos anuais, exceo feita apenas ao perodo 2008-2009, que experimentou o estilo tricke-down para FGT(1) e empobrecedor para FGT(2), conforme discutido anteriormente.
TABELA 9
Perodo 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Centro-Oeste Tx -6,85 2,59 2,05 2,17 -2,28 2,04 4,04 9,84 -2,57 10,16 -3,73 1,23 4,12 0,15 3,68 1,59 Estilo [3] [1] [1] [5] [3] [1] [5] [1] [2] [1] [2] [1] [1] [1] [1] [1] Nordeste Tx -7,22 0,49 3,79 2,17 -0,34 3,39 1,67 2,79 3,02 -0,04 1,37 6,68 -2,33 0,43 1,98 1,05 Estilo [3] [1] [1] [5] [6] [1] [5] [1] [1] [2] [1] [1] [2] [5] [1] [1] Tx -2,17 -1,84 1,68 6,17 0,38 1,40 7,35 2,67 4,80 1,55 -6,10 14,02 -8,65 1,65 1,62 1,61 Norte Estilo [6] [6] [4] [5] [1] [4] [5] [1] [1] [1] [3] [1] [3] [5] [1] [1] Sudeste Tx -0,20 -1,14 0,74 3,90 -4,47 8,51 0,43 11,89 3,34 4,64 5,33 6,45 1,88 0,41 5,78 2,68 Estilo [2] [3] [4] [5] [3] [4] [5] [1] [1] [1] [1] [1] [1] [5] [1] [1] Tx -2,36 4,38 -2,93 -2,51 2,86 14,35 -1,69 6,13 3,21 3,07 2,83 13,43 -6,67 1,84 4,17 2,90 Sul Estilo [3] [4] [3] [6] [1] [4] [6] [1] [1] [1] [1] [1] [3] [1] [1] [1] Tx -4,77 0,69 3,35 3,32 -1,63 6,27 0,85 7,78 2,52 3,52 1,54 8,73 -0,75 0,78 4,04 2,17 Brasil Estilo [3] [1] [1] [5] [3] [1] [5] [1] [1] [1] [1] [1] [2] [5] [1] [1]
Em termos dos rebatimentos regionais, no perodo de contrao 19952003,13 e considerando a medida FGT(0), que pondera os indivduos independentemente das posies relativas de suas rendas, as regies Norte (1,58%) e Sudeste (0,81%) produziram ganhos pelo efeito da desigualdade, mas em um cenrio de recesso pr-pobre. Da mesma forma, o Nordeste (0,91%) em um ambiente de recesso fortemente pr-pobre. As mais intensas taxas de crescimento pr-pobre neste perodo pertenceram, nesta ordem, s regies Centro-Oeste (1,33%) e Sul (0,25%). Esta ordem, porm, se inverte ao utilizar-se a medida FGT(1), que
13. Em qualquer comentrio a partir deste ponto, as taxas de crescimento citadas sero sempre anuais, a menos que se faa alguma meno ao contrrio.
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incorpora o efeito do gap entre a renda e a linha de pobreza. A regio Sul passa a ter o mais expressivo crescimento pr-pobre (1,84%), seguida da Centro-Oeste (0,15%). As regies Norte (1,65%), Nordeste (0,43%) e Sudeste (0,41%) produziram ganhos pelo efeito da desigualdade maiores do que a Centro-Oeste, mas todas experimentaram um crescimento do tipo recesso pr-pobre. Finalmente, para a medida FGT(2) cuja construo incorpora o quadrado da distncia da renda individual linha de pobreza, dando mais peso, dessa forma, aos indivduos com mais acentuada escassez de renda , apenas a regio Sul produziu crescimento pr-pobre de 1995 a 2003, com taxa anual de 2,01%. Norte (1,43%), Nordeste (0,28%) e Sudeste (0,04%) tiveram recesso pr-pobre, enquanto o Centro-Oeste experimentou perdas pelo efeito da desigualdade a uma taxa de -0,13%, em um estilo de crescimento tipo tricke-down. Assim, pode-se afirmar que a regio Sul foi a nica do pas a produzir crescimento pr-pobre no recessivo perodo 1995-2003 da renda nacional, considerando as diferentes medidas de pobreza.
TABELA 10
Perodo 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 1995-2003 2003-2009 1995-2009 Centro-Oeste Tx -12,08 5,73 2,57 4,22 -4,22 4,70 3,43 15,38 -4,63 16,23 -6,27 2,50 2,28 -0,13 5,25 1,84 Estilo [3] [1] [1] [5] [3] [1] [5] [1] [2] [1] [2] [1] [1] [2] [1] [1] Nordeste Tx -9,92 1,26 5,76 2,37 -1,56 5,42 0,59 3,65 2,93 1,15 -0,83 10,30 -4,13 0,28 2,29 1,05 Estilo [3] [1] [1] [5] [6] [1] [5] [1] [1] [1] [2] [1] [2] [5] [1] [1] Tx -6,30 0,19 0,48 5,92 1,04 2,74 6,24 5,81 6,82 -0,39 -10,31 22,68 -12,65 1,43 2,41 1,81 Norte Estilo [6] [5] [5] [5] [1] [4] [5] [1] [1] [2] [3] [1] [3] [5] [1] [1] Sudeste Tx -0,28 -4,51 0,59 5,11 -7,15 13,44 -0,18 16,57 6,75 5,00 6,72 9,60 2,60 0,04 8,33 3,50 Estilo [2] [3] [4] [5] [3] [4] [6] [1] [1] [1] [1] [1] [1] [5] [1] [1] Tx -6,25 6,91 -4,37 -3,91 3,78 21,51 -4,80 10,19 3,67 3,73 2,86 19,98 -13,93 2,01 5,43 3,37 Sul Estilo [3] [4] [3] [6] [1] [4] [6] [1] [1] [1] [1] [1] [3] [1] [1] [1] Tx -7,53 0,86 4,63 3,80 -2,87 9,21 -0,26 10,21 3,39 4,33 -0,11 12,97 -2,54 0,59 4,99 2,39 Brasil Estilo [3] [1] [1] [5] [3] [1] [6] [1] [1] [1] [2] [1] [3] [5] [1] [1]
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Considerando o perodo 2003-2009, de expanso da renda nacional acompanhada de queda na desigualdade e de reduo na pobreza conforme visto anteriormente , os rebatimentos regionais produziram crescimento pr-pobre em todas as regies do pas para todas as medidas de pobreza adotadas no artigo. Os maiores ganhos, em termos do ndice FGT(0) foram, nesta ordem: Sudeste (4,08%), Sul (3,20%) e Centro-Oeste (2,74%); e os menores: Nordeste (1,83%) e Norte (1,28%). Para as medidas FGT(1) e FGT(2), estes resultados ordinais se mantm, com diferenas apenas nas respectivas taxas de crescimento dos ganhos pelo efeito da desigualdade. Assim, Sudeste (5,78% e 8,33%), Sul (4,17% e 5,43%) e Centro-Oeste (3,68% e 5,25%) possuem as maiores taxas, enquanto Nordeste (1,98% e 2,29%) e Norte (1,62% e 2,41%) expem as fragilidades de suas distribuies de renda pessoal em relao s respostas aos efeitos de polticas de crescimento pr-pobre. Embora o perodo 2003-2009 tenha sido pr-pobre em todas as regies, outros estilos de crescimento puderam ser vistos em alguns subperodos anuais, da mesma forma do que comentado anteriormente para o Brasil, de 2008 a 2009. Assim, para a medida FGT(0), observam-se estilos tricke-down no Centro-Oeste (2004-2005 e 2006-2007), no Nordeste (2005-2006 e 2008-2009), no Norte (2003-2004 e 2006-2007) e no Sul (2008-2009); e empobrecedor no Norte, de 2008 a 2009. Para os indicadores FGT(1) e FGT(2), o estilo tricke-down aparece novamente no Centro-Oeste (2004-2005 e 2006-2007) e no Nordeste (20052006 e 2008-2009), enquanto o empobrecedor ocorre no Norte (2006-2007 e 2008-2009) e no Sul (2008-2009). Como se observa, a regio Sudeste foi a nica do pas a experimentar apenas o crescimento pr-pobre em todos os subperodos a partir de 2003.
Aps o Plano Real, assiste-se a um longo perodo de reduo da desigualdade de renda em todas as regies e no pas. Essa tendncia, aliada a perodos de expanso da renda nas diversas regies, caracteriza o estilo de crescimento pr-pobre como o predominante no pas. Esse domnio acentuado, no entanto, a partir de 2003, em que as macrorregies brasileiras passam a apresentar um crescimento pr-pobre em praticamente todos os subperodos. No entanto, como observado, as intensidades deste estilo de crescimento entre as regies foram diferentes, uma vez que Sudeste, Sul e, em uma escala menor, Centro-Oeste apresentaram maiores ganhos pelo efeito da desigualdade do que aqueles produzidos no Nordeste e no Norte do pas. As regies mais ricas do Brasil, ento, tiveram mais sucesso ao potencializarem, com os efeitos distributivos da renda, o impacto do crescimento econmico sobre a reduo da pobreza.
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Originais submetidos em maro de 2011. ltima verso recebida em julho de 2011. Aprovado em julho de 2011.
CRISE DOS ALIMENTOS E ESTRATGIAS PARA A REDUO DO DESPERDCIO NO CONTEXTO DE UMA POLTICA DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Walter Belik* Altivo Roberto Andrade de Almeida Cunha** Luciana Assis Costa***
Este artigo enfoca o papel dos Bancos de Alimentos no Brasil como uma alternativa para a reduo do desperdcio alimentar e como estratgia para mobilizao da sociedade para a promoo da segurana alimentar. Partindo da anlise do contexto alimentar mundial e dos exemplos internacionais de implantao de Bancos de Alimentos, so apresentadas contextualizaes sobre a importncia e a oportunidade de projetos de reduo de desperdcio alimentar, bem como o ambiente organizacional e institucional que amparou estas iniciativas em diversos pases. Apresenta como argumento referncias de dados sobre perdas de alimentos de forma a avaliar os formatos organizacionais que emergiram no Brasil, especialmente na estruturao de Bancos de Alimentos pblicos, mantidos por prefeituras municipais, e nos Bancos de Alimentos sediados em centrais de abastecimento atacadista. A articulao dos Bancos de Alimentos como estrutura logstica auxiliar de programas governamentais de aquisio da agricultura familiar, bem como a estruturao de uma rede local de Bancos de Alimentos na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), so apresentados como exemplos para a montagem de um sistema que possa articular iniciativas no governamentais e iniciativas pblicas de segurana alimentar. Palavras-chave: Abastecimento; Banco de Alimentos; Segurana Alimentar e Nutricional.
FOOD CRISIS AND STRATEGIES FOR REDUCING FOOD LOSSES IN THE CONTEXT OF A NATIONAL FOOD SECURITY POLICY IN BRAZIL
This article focuses on the role of Food Banks in Brazil as an alternative to reducing food waste losses and as a strategy to mobilize society for the promotion of food security. Based on the analysis of the context of global food and international examples of implementation of Food Banks, contextualization is presented on the importance and appropriateness of projects to reduce food waste losses, as well as the organizational and institutional environment that condoned such initiatives in several countries. Presents data references as arguments about waste of food to contextualize organizational formats that emerged in Brazil, especially in the structuring of Public Food Banks, held for municipal councils and the Food Bank based in Central Wholesale Markets. The articulation of Food Banks as logistics support of the Govern Food Acquisition Programs of family farming, as well as the structuring of a local network of Food Banks in the metropolitan area of Belo Horizonte are presented as examples for structuring a system that coordinates non-governmental initiatives and public initiatives to Food Security. Key-words: Food Suply; Food Banks; Food Security and Nutrition.
* Professor titular do Instituto de Economia e do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Doutor em Economia. E-mail: belik@eco.unicamp.br ** Professor adjunto da Faculdade de Estudos Administrativos de Belo Horizonte (FEAD/BH). Doutor em Economia. E-mail: altivo.cunha@gmail.com *** Professora adjunta da Escola de Educao Fsica, Fisioterapia e Terapia Ocupacional da Universidade Federal de Minas Gerais (EEFTO/UFMG). Doutora em Sociologia. E-mail: lucianaassis.ufmg@gmail.com
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CRISIS ALIMENTARIA Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LAS PRDIDAS DE ALIMENTOS EN EL CONTEXTO DE UNA POLTICA NACIONAL DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN BRASIL
Este artculo se centra en el papel de los Bancos de Alimentos en Brasil como una alternativa a la reduccin de los residuos de alimentos y como una estrategia para movilizar a la sociedad para la promocin de la seguridad alimentaria. A partir del anlisis del contexto global de alimentos y ejemplos internacionales de aplicacin de Bancos de Alimentos, la contextualizacin se presenta en la importancia y conveniencia de los proyectos para reducir el desperdicio de alimentos, as como el clima organizacional e institucional que apoya este tipo de iniciativas en varios pases. Presenta datos de referencias como argumentos acerca de las prdidas de alimentos para contextualizar formas de organizacin que surgi en Brasil, especialmente en la estructuracin de Bancos de Alimentos pblica, que tuvo lugar para los consejos municipales y el Banco de Alimentos con sede en Centrales Mayoristas de alimentacin. La articulacin de Bancos de Alimentos como el apoyo logstico de los programas de adquisicin de la agricultura familiar, as como la estructuracin de una red local de Bancos de Alimentos en el rea metropolitana de Belo Horizonte se presentan como ejemplos de la estructuracin de un sistema que coordina las iniciativas no gubernamentales y las iniciativas pblicas para la Seguridad Alimentaria. Palabras-clave: Suministro Alimentario; Banco de Alimentos; Seguridad Alimentaria y Nutricional.
CRISE ALIMENTAIRE ET LES STRATGIES DE RDUCTION DES PERTES DE PRODUITS ALIMENTAIRES DANS LE CONTEXTE DUNE POLITIQUE NATIONALE DE SCURIT ALIMENTAIRE AU BRSIL
Cet article met laccent sur le rle des banques alimentaires au Brsil comme alternative la rduction des dchets alimentaires et une stratgie de mobilisation de la socit pour la promotion de la scurit alimentaire. Bas sur une analyse de la situation alimentaire dans le monde et des exemples internationaux de dploiement des banques alimentaires, sont prsentes des emplacements sur limportance et la pertinence des projets visant rduire les dchets alimentaires, ainsi qu lenvironnement organisationnel et institutionnel qui a soutien ces initiatives dans plusieurs pays. Prsente comme argument les rfrences donnes sur les pertes de nourriture contextualit les formats organisationnels qui ont merg au Brsil, surtout dans la structuration des banques alimentaires public, tenue par les maires et les banques alimentaires bass centrale dapprovisionnement grossistes. Larticulation des banques alimentaires comme structure logistique auxiliaires de programmes dacquisition agricole familire ainsi comme la structuration dun rseau local de banques alimentaires dans la rgion mtropolitaine de Belo Horizonte sont prsents titre dexemples pour structurer un systme qui articule les initiatives non gouvernementales et les initiatives publiques de scurit alimentaire. Mots-cls: Alimentation; Banque Alimentaire; Scurit Alimentaire et Nutritionnelle.
Crise dos Alimentos e Estratgias para a Reduo do Desperdcio no Contexto de uma Poltica...
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1 INTRODUO
Com a ecloso da crise alimentar mundial de 2007, expressa pela elevao dos preos das commodities e pelo desabastecimento de gneros alimentcios essenciais em diversos pases, muitos analistas passaram a apontar para a necessidade de promover uma nova revoluo verde, exigindo rpido aumento da oferta de produtos agrcolas. Os argumentos esto baseados em relatrios de agncias internacionais que chamam ateno para a reduo do ritmo de crescimento da oferta de alimentos e para a acelerao da demanda, com a incorporao de massas de novos consumidores ao mercado. Os fatores agravantes desse quadro de desequilbrio estariam na mudana climtica, que provocaria reduo das reas aptas para a produo agropecuria e tambm na competio pelo uso da biomassa dada a disseminao do uso de biocombustveis. Como elementos adjacentes a esse processo estariam os baixos estoques internacionais de produtos agrcolas e a intensa volatilidade dos mercados desses produtos em contexto de instabilidade financeira (UN/DESA, 2011; CEPAL; FAO; IICA, 2011; FAO, 2008; ZEZZA et al., 2008). Como medidas para evitar essa potencial catstrofe, que mobilizou de forma indita os lderes mundiais e os principais executivos dos organismos internacionais, como a Organizao das Naes Unidas (ONU), o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), chegando a ser definida como um tsunami silencioso pelo secretrio-geral da ONU, as recomendaes recaram para a necessidade de os pases promoverem maior gasto pblico em novas tecnologias, mais crdito aos produtores e flexibilizao do acesso de investidores estrangeiros aos mercados de terras. Curiosamente esse receiturio se encontra no polo oposto daquele observado na dcada passada, no qual os pases praticavam o protecionismo de mercado e a concesso de subsdios aos produtores, tendo em vista a reduo da oferta de produtos agropecurios. Dados estatsticos atuais indicam, no entanto, que a ameaa de desequilbrio nos mercados de alimentos a curto prazo limitada. Isso porque a reduo na oferta de alimentos ainda no est presente (VIEIRA FILHO; GASQUES; GERVSIO DE SOUZA, 2011) e a contnua elevao dos preos internacionais no se deve estruturalmente insuficincia de oferta de matrias-primas da agropecuria. Verifica-se tambm que h, em termos gerais, arrefecimento do crescimento da populao mundial e, apesar da mudana no padro de consumo em direo a uma dieta mais sofisticada, no se observam sinais de presso estrutural sobre a demanda. evidente que muitas das medidas para a regulao dos mercados globais poderiam ter sido tomadas j nos anos 40 do sculo XX, ao trmino da Segunda Grande Guerra, por ocasio da criao das principais agncias internacionais. Um sistema mundial de alimentos conforme foi proposto
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nos primrdios da criao da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), em 1946, permitiria melhor equilbrio no mercado, com menor desperdcio e reduo de presses sobre os preos internacionais (FRIEDMANN, 2000). Como a proposta de criao de uma espcie de FMI alimentar no se concretizou, observa-se agora uma tentativa dramtica dos lderes mundiais com o objetivo de criar novo frum para combater o problema da subnutrio que j afeta cerca de um bilho de pessoas. Um aspecto importante que contribui para agravar a disponibilidade mundial de alimentos o elevado padro de perdas, especialmente nas etapas de distribuio alimentar, que subtrai do esforo produtivo parcela considervel da produo alimentar. Estudos tcnicos indicam que expressivo o desperdcio em todas as fases da produo at o consumo, podendo atingir a cifra de 25% da produo global de alimentos at 2050 (NELLEMANN et al., 2009). Nesse sentido, importante observar que a dimenso da eficincia global das cadeias produtivas pouco valorizada pelas polticas agrcolas nacionais, que enfatizam, via aumento da produtividade dos fatores de produo, o aumento da produo bruta por hectare cultivado e no o incremento da oferta lquida de alimentos para o consumo final. na esfera da distribuio que ocorrem os maiores ndices de perdas alimentares, anulando parcialmente os enormes esforos produtivos baseados em ganhos de produtividade agrcola. Embora o ndice de perdas alimentares seja significativo em escala global, os esforos voltados para o dimensionamento deste fenmeno so ainda pouco difundidos, refletindo-se em indicadores pontuais e assistemticos em escala nacional. Uma referncia metodolgica importante refere-se distino entre perdas alimentares e desperdcio alimentar. O primeiro refere-se diminuio da massa de alimentos durante o processo produtivo, nas etapas de produo, ps-colheita, processamento e distribuio, envolvendo a produo destinada diretamente para o consumo humano ou para a alimentao animal ou outros fins como biocombustveis. So decorrentes de procedimentos inadequados ou pouco eficientes que causam perdas ou danos aos produtos nos processos de manipulao, transformao, estocagem, transporte e embalagem (GUSTAVSSON; CEDERBERG; SONESSON, 2011). J o segundo refere-se exclusivamente reduo do volume de alimentos destinados exclusivamente alimentao humana e que ocorre na etapa final da cadeia da cadeia alimentar, ou seja, fenmeno associado ineficincia do processo de distribuio atacado e varejo e de consumo. Suas causas decorrem da perda de valor comercial do produto ofertado, mas no necessariamente de seu valor nutricional decorrente do excesso de produo, de danos na aparncia dos alimentos ou do consumo no realizado aps a compra. Embora haja relao
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causal entre perdas e subsequente desperdcio por exemplo, produtos danificados que se deterioram biologicamente , o desperdcio essencialmente fenmeno decorrente da no realizao do consumo dos produtos cuja oferta chegou at a esfera da distribuio atacado, varejo ou aquisio domiciliar. O aproveitamento de alimentos no utilizados comercialmente poderia ser uma soluo eficaz para a resoluo dos problemas emergenciais que o mundo enfrenta por conta da fome. Em teoria, tanto os produtores como os consumidores se beneficiariam desses esquemas. Os primeiros poderiam garantir a qualidade do produto comercializado sem que os excedentes no vendveis derrubassem os preos praticados e sem que os custos de descarte de produtos fora dos padres de conformidade pudessem pressionar as margens. Os consumidores, por sua vez, poderiam se beneficiar com a boa qualidade do produto e possivelmente com preos mais baixos. J os consumidores que hoje esto margem do mercado teriam acesso a uma alimentao de qualidade, atendendo emergencialmente as suas necessidades. O combate ao desperdcio de alimentos um dos focos principais da atuao de iniciativas conhecidas como Bancos de Alimentos, destinadas a recolher, por meio de doaes, selecionar e encaminhar alimentos para o consumo humano, comunitrio ou individual, por intermdio de aparato logstico gil. O primeiro projeto reconhecido de banco de alimentos com estas caractersticas surge como iniciativa comunitria em 1967, em Phoenix (Estados Unidos). O que distingue essas iniciativas dos projetos filantrpicos de distribuio de alimentos o combate ao desperdcio via estrutura logstica baseada na agilidade, calcada em uma rede de cooperao societria que articula diversos segmentos da sociedade para a doao de bens e servios orientados distribuio de alimentos para organizaes ou famlias necessitadas. Tal iniciativa se difundiu primeiramente nos pases desenvolvidos, onde a escala de desperdcio proporcional abundncia, para depois ser adotada de forma disseminada no mundo. Surgidos como iniciativa comunitria, os projetos de Bancos de Alimentos nos pases desenvolvidos so basicamente iniciativas pblicas no governamentais. Aos governos nacionais coube essencialmente o papel de garantir um ambiente institucional que favorecesse os processos de doao tanto do ponto de vista tributrio como de responsabilidade civil (como as conhecidas leis do Bom Samaritano, que existem em vrios pases), aspecto favorecido pela criao de redes nacionais de Bancos de Alimentos. No Brasil este movimento social surge como iniciativa no governamental nos anos 1990 e a partir de 2003 incorporado como objeto de polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional. Uma das peculiaridades do caso brasileiro dada pela coexistncia de dois formatos organizacionais de Bancos de Alimentos,
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um de natureza pblica no governamental e outro com apoio e gerenciamento estatal, e articulado a outras polticas de segurana alimentar. Como evidenciado no desenvolvimento deste artigo, os projetos de Bancos de Alimentos brasileiros inseridos nestes modelos tm pouca sinergia operacional e mesmo conceitual, o que dificulta a emergncia de arranjos organizacionais, como redes de cooperao para proporcionar ganhos sinrgicos. A constituio de uma rede formalizada de cooperao entre Bancos de Alimentos geridos pelo poder pblico na RMBH um exemplo das dificuldades de constituio e das possibilidades estabelecidas por redes de cooperao entre Bancos de Alimentos. Este artigo procura situar as iniciativas de Bancos de Alimentos, como projetos de combate ao desperdcio e segurana alimentar e nutricional, e analisar as caractersticas de sua organizao e sua conformao no Brasil. Desta maneira, na seo 2 so analisados dados de estudos internacionais recentes, bem como de estudos para o caso brasileiro sobre o ndice de perdas alimentares nas principais cadeias produtivas, evidenciando tanto sua importncia quanto as divergncias metodolgicas na mensurao destes fenmenos. Na sequncia, na seo 3 analisamos a origem e a conformao da organizao dos Bancos de Alimentos em alguns pases, para na seo 4 avaliar a experincia brasileira, com nfase nas estratgias adotadas pelos governos e pela sociedade civil no Brasil. A criao de redes de cooperao de Bancos de Alimentos como formato organizacional facilitador objeto da seo 5, com nfase no caso da constituio de uma rede regional de Bancos de Alimentos pblicos estabelecida na RMBH. Finalmente, nas consideraes finais apontamos limitaes e propostas para o aperfeioamento desse mecanismo no contexto da segurana alimentar e nutricional.
2 ESTIMATIVAS DAS PERDAS ALIMENTARES NA COMERCIALIZAO
A mais completa pesquisa sobre perdas de produtos alimentares foi desenvolvida pelo Economic Research Service, diviso do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA). Essa pesquisa teve incio em meados de 1990 visando ajustar a pirmide de consumo norte-americana ao consumo real de nutrientes por parte do pblico. Dessa forma foi feito o ajustamento do consumo per capita considerando 250 grupos de alimentos. Mais tarde, esse departamento realizou uma nova pesquisa que apresentou estimativas para as perdas atualizadas para 2005. As perdas foram divididas em trs importantes etapas do processo de produtivo: no campo, no nvel do atacado e do varejo considerando todas as formas de comercializao e; no nvel do domiclio diferenciando-se aquilo que poderia ser processado de outros alimentos que simplesmente no foram consumidos. Considerando que as perdas na agropecuria dependem, entre
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outros fatores, de aspectos climticos e que as perdas no domiclio esto relacionadas aos hbitos de consumo, o que interessa para efeito deste artigo so as perdas na comercializao, que podem ser caracterizadas como desperdcio alimentar. Essas so passveis de controle e o aperfeioamento dos processos de distribuio pode acusar grande impacto na oferta lquida de alimentos. Ademais, o aproveitamento das sobras na comercializao, se regulado, pode ser objeto de polticas pblicas. Alguns dados ilustrativos das perdas calculadas na etapa de comercializao durante a fase de venda no varejo nos Estados Unidos podem servir como parmetro para o caso brasileiro, conforme a tabela 1.
TABELA 1
Estimativa de perdas no varejo para produtos hortigranjeiros Estados Unidos, 2005
Produto Alface Couve-flor Brcolis Batata Repolho Espinafre Abbora Tomate Perdas no varejo (%) 13,9 21,3 12 6,5 14,1 14,4 12,5 13,2
Fonte: USDA/Economic Research Service (ERS)/Food Availability (per capita) Data System.
De acordo com a tabela 1, os ndices de perdas dos produtos hortigranjeiros apenas na etapa do varejo situam-se em torno de 14%, o que revela a importncia deste fenmeno. Em 2011, estudo publicado pela FAO, desenvolvido por pesquisadores do Swedish Institute for Food and Biotechnology (SIK), estimou os padres de perdas alimentares no mundo para diversos grupos de produtos ao longo da cadeia de produo e consumo. Os dados para Amrica Latina, apresentados na tabela 2, apontam nmeros significativos das perdas alimentares, e seu efeito cumulativo ao longo do processo de produo e distribuio coerente com os estudos realizados pelo USDA.
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TABELA 2
Perdas estimadas em percentagem para grupos de produtos por etapa da cadeia produtiva na Amrica Latina (Em %)
Etapas Produtos Cereais Razes e tubrculos Oleaginosas e leguminosas Frutas e vegetais Carne Peixes e frutos do mar Leite Produo Agrcola 6,0 14,0 6,0 20,0 5,3 5,7 3,5 Fonte: Gustavsson, Cederberg e Sonesson (2011). Manejo e Estocagem 4,0 14,0 3,0 10,0 1,1 5,0 6,0 Processamento e embalagem 2,0 a 7,0 12,0 8,0 20,0 5,0 9,0 2,0 Distribuio 4,0 3,0 2,0 12,0 5,0 10,0 8,0 Consumo Domstico 10,0 4,0 2,0 10,0 6,0 4,0 4,0
Segundo a tabela 2, o grupo das frutas e verduras e razes e tubrculos so os que apresentam maior percentual de perdas, sendo bastante significativa a perda nas etapas de produo, manejo/estocagem e processamento e embalagem. Nas etapas de distribuio e consumo, verificam-se expressivas ocorrncias de perdas, em especial para frutas e vegetais. Esses dados so bastante similares queles produzidos pelo USDA. No Brasil a questo das perdas ps-colheita tem sido predominantemente avaliada de forma pontual. Embora seja reconhecida a importncia dos efeitos sistmicos transmitidos ao longo da cadeia produtiva, os estudos tcnicos apontam a dificuldade de mensurar estes impactos, centrando a avaliao sobre a eficincia de determinado estgio de transformao ps-colheita. As estimativas de perdas ps-colheita para produtos com maior durabilidade, como gros e cereais, esto na faixa de 5% a 30%, enquanto para produtos hortcolas pode variar entre 15% at quase 100% (CHITARRA; CHITARRA, 2005). Existem tambm alguns estudos pontuais sobre perdas agrcolas em centrais de abastecimento no Brasil. Uma pesquisa realizada na Centro de Abastecimento Alimentar de Pernambuco (Ceasa/PE) para quantificar perdas na comercializao registrou perda de 21,5% no entreposto e de 16,5% nas feiras livres. A pesquisa demonstrou que no trinio 1990-1992 as perdas ps-colheita de hortalias foram da ordem de US$ 500 milhes. No mercado atacadista do Rio de Janeiro, relataram-se perdas de 20% (CORTEZ; HONORIO; MORETTI, 2002). Em um estudo mais recente, realizado em 2008 sob a coordenao tcnica da Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S/A (CeasaMinas), foram medidas as perdas na cadeia produtiva de tomate, banana prata e banana nanica. Os valores encontrados foram 17,7% para tomate, 21% para banana prata e 31,3%
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para banana nanica (CEASAMINAS, 2008). A maior parte das perdas fsicas ocorre na colheita e no domiclio e parte menor, em torno de 2%, ocorre diretamente na etapa do atacado. No entanto, nesta etapa que se definem os parmetros de qualidade que vo influenciar o ndice de perdas no varejo e no domiclio. De uma maneira geral, a mensurao do desperdcio de alimentos no Brasil dificultada pela falta de critrios e parmetros sistematizados que permitam anlise mais consistente do fenmeno. Relatos de especialistas do setor de alimentos ilustram claramente a ausncia de preciso dos dados referentes s perdas de alimentos no Brasil, fato que no minimiza a extenso do problema.1 Embora no haja exatido quanto aos valores de perdas ps-colheita no Brasil, pela ausncia de pesquisas sistematizadas sobre o assunto, os dados tcnicos indicam a ocorrncia de um expressivo desperdcio da produo alimentar nacional, o que justifica a criao de estruturas, como os Bancos de Alimentos, capazes de atenuar ao menos parcialmente as perdas de alimentos. O patamar das perdas alimentares nas cadeias produtivas e do desperdcio existente nas etapas de comercializao no modelo produtivo predominante contrasta com importante parcela da populao que se encontra em situao de insegurana alimentar. Neste sentido, a discusso sobre iniciativas que reduzem as perdas dos produtos alimentcios, particularmente na etapa de distribuio, e que facilitam o acesso aos alimentos s pessoas em situao de vulnerabilidade social, torna-se extremamente relevante. Uma iniciativa surgida em mbito local e difundida mundialmente como alternativa para articular combate ao desperdcio promoo da segurana alimentar e nutricional refere-se aos Bancos de Alimentos. Sero discutidos na seo 3, a origem dos Bancos de Alimentos nos Estados Unidos e no Canad, com destaque para a natureza jurdica, organizao e operacionalizao desses equipamentos. O caso brasileiro analisado em sequncia, evidenciando um exemplo de desenho inovador de articulao regional de bancos pblicos estatais, na cooperao de aes de combate ao desperdcio.
1. Segundo Celso Moretti da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa): As perdas de alimentos variam de 20% a 60% de tudo o que se produz no campo e, s vezes, s 40% do que se cultiva consumido, fato que nos coloca como um dos campees do desperdcio de alimentos no mundo. (AKATU, 2003, p. 10). Para Ossir Gorenstein da Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (CEAGESP): Se eu afirmar aqui que a perda no mercado atacadista de apenas 1% do que ingressa no mercado, vocs vo achar que estou mentindo, mas esta a realidade. O que sai de lixo do CEAGESP, porque medido, corresponde a 1,5% do que ingressa e se suprimirmos a parte desse resduo que formado por madeira, embalagens e papel, vamos ter menos de 1% de perda. (AKATU, 2003, p. 16). Segundo Omar Assaf da Associao Paulista de Supermercados (Apas): Temos hoje no Brasil uma perda de 23% de tudo o que se produz e isso sem falar da mesa, do domiclio. Horrorizados, vemos que o Brasil produz um pouco mais de 70 milhes de toneladas s de hortifruti e, por incapacidade de gesto, jogamos boa parte dessa produo fora. (AKATU, 2003, p. 18). Finalmente para Hlio Mattar do Instituto Akatu para o Consumo Consciente (2003): No estamos aqui para nos resignar com os 64% de perdas que ocorrem na cadeia produtiva alimentar: 20% na colheita, 8% no transporte, 15% no processamento, 1% na distribuio e 20% no consumo. (...) S para efeito comparativo, nos pases desenvolvidos esse nmero cai de 64% para menos de 20%, mostrando que h um espao enorme para melhorias. (AKATU, 2003, p. 65).
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3 A ORIGEM DOS BANCOS DE ALIMENTOS: DA FILANTROPIA LOCALISTA ESTRUTURAO SISTMICA
Os programas de Bancos de Alimentos (BA) representam uma alternativa para o combate ao desperdcio ao oferecer alternativas de distribuio, rpida e direcionada, dos produtos alimentares que perderam seu valor comercial, mas no o nutritivo. Os BA, alm de proporcionarem acesso aos alimentos, difundem valores para uma alimentao mais saudvel e mobilizam relaes comunitrias baseadas nos princpios de solidariedade e eficincia. O termo banco de alimentos geralmente definido por suas funes. Formalmente, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) define Bancos de Alimentos como uma iniciativa de abastecimento e segurana alimentar que t[e]m como objetivos a reduo do desperdcio de alimentos, o aproveitamento integral dos alimentos e a promoo de hbitos alimentares saudveis, contribuindo diretamente para a diminuio da fome de populaes vulnerveis, assistidas ou no por entidades assistenciais (BRASIL, 2007). J a Associao Canadense de Bancos de Alimentos define os BA como uma estrutura logstica e uma organizao sem fins lucrativos com o objetivo de coletar, armazenar e distribuir comida, sem custos, diretamente ou atravs de agncias que tambm podem fornecer refeies para pessoas com fome (CAFB, 2007). De fato, na definio conceitual de Bancos de Alimentos, o aspecto da estrutura logstica fundamental para distingui-los das iniciativas de colheita urbana, que visam ao mesmo objetivo (distribuio alimentar e combate ao desperdcio), mas atuam apenas por meio de coleta e distribuio imediata, no requerendo infraestrutura especfica de beneficiamento nem rea para estocagem. Os Bancos de Alimentos, neste sentido, so organizaes que contam com estrutura logstica capaz de receber, selecionar, avaliar, selecionar e doar alimentos para instituies e pessoas necessitadas, podendo ter mltiplos propsitos de ao comunitria, como orientao nutricional, orientaes jurdicas, distribuio de outros gneros de consumo etc. A iniciativa pioneira de Bancos de Alimentos, com os princpios de eficincia e equidade, surge no na privao de oferta, mas em uma sociedade de abundncia e desigualdade. A iniciativa original surgiu em 1967, na cidade de Phoenix, Arizona (Estados Unidos), quando um grupo de voluntrios passou a solicitar doaes de alimentos que seriam descartados pelos supermercados e pela indstria. O objetivo era o de preparar refeies para os necessitados. Logo as doaes superaram a capacidade de preparo de refeies da cozinha comunitria, e assim estes alimentos comearam a ser estocados e distribudos a entidades filantrpicas. No incio da dcada de 1970, outros Bancos de Alimentos surgiram em vrias cidades norte-americanas, mas o movimento ganhou verdadeiro impulso com a Reforma Fiscal de 1976 (Tax Reform Act), que tornou mais vantajosa a doao
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de produtos pelas empresas. Esse sistema foi pouco a pouco aperfeioado e hoje h nesse pas uma rede composta por mais de 200 Bancos de Alimentos e de coleta de alimentos que os distribui a aproximadamente 50 mil agncias locais de assistncia social (BRASIL, 2003). Em um curto espao de dez anos, o voluntrio John Van Hengel impulsionou o estabelecimento da organizao Second Harvest, dando incio primeira rede nacional de Bancos de Alimentos no mundo. No Canad, o primeiro Banco de Alimentos surge em 1981, em Edmonton. Em 1988, o pas j contava com um dos sistemas de rede mais desenvolvidos e inspirador para outros pases. A Associao Canadense de Bancos de Alimentos (CAFB), criada em 1988, integrava 235 Bancos de Alimentos do Canad, os quais, por sua vez, beneficiam 2 mil agncias comunitrias que contam com o trabalho de voluntrios para a distribuio de alimentos. O sistema canadense atende 90% das pessoas que se beneficiam de programas de distribuio de alimentos no Canad2 (CAFB, 2007). A CAFB realiza diversas funes de coordenao. Articula em nvel nacional a relao com os grandes doadores de alimentos, de servios envolvendo empresas privadas de transporte rodovirio, ferrovirio e martimo e de recursos financeiros, seja de doaes individuais, seja de doaes de corporaes. Dada a extenso territorial do Canad, o sistema tem a agilidade de retirar excedentes alimentares em uma ponta do pas e distribu-los na outra ponta em velocidade superior ao dos servios de entrega postal. A logstica bastante sofisticada e faz uso do Sistema Nacional de Partilha de Alimentos (National Food Sharing System NFSS), que promove distribuio das doaes para todos os Bancos de Alimentos membros. As doaes so repartidas com as centrais localizadas em alguns estados do Canad, e a diviso se d com base no nmero de pessoas atendidas por cada central (BELIK, 2004, p. 290). Em 1984 foi criado o primeiro Banco de Alimentos da Europa, na capital francesa, sendo que apenas dois anos depois j foi constituda a Federao Europeia de Bancos de Alimentos. Em 1989 foi criada a Associao Canadense de Bancos de Alimentos.3 Nos Estados Unidos, no Canad e em vrios pases da Europa, esses programas so essencialmente no governamentais e foram criados para reduzir o
2. A CAFB atendeu, em 2007, a 720 mil beneficirios, sendo cerca de 40% destes crianas (CAFB, 2007). 3. A rede norte-americana conta hoje com 202 Bancos de Alimentos, distribudos por 50 estados, que distribuem cerca de 4 bilhes de quilos para mais 50 mil entidades locais. A rede europeia, por sua vez, congrega organizaes nacionais, como a francesa Fdration Franaise ds Banques Alimentaires, com 79 Bancos de Alimentos associados, atendendo a 1.901 instituies e distribui aproximadamente 66,5 milhes de quilos a 4.640 associaes; a italiana Fondazione Banco Alimentare, criada em 1999, em Milo, tendo coletado 53,4 milhes de quilos de alimentos em 2004, os quais foram distribudos para 7.234 instituies; a espanhola Federation Espaola de Bancos de Alimentos (Fesbal), criada em 1996, com mais de 25.000 m2 de armazns, 59 veculos, 2.650 empresas doadoras e colaboradoras; a portuguesa, com dez Bancos de Alimentos apoiando 1.048 instituies; alm de outros pases, como Grcia, Irlanda, Litunia, Holanda, Luxemburgo, Polnia, Sua. A Austrlia tambm possui uma organizao nacional que ajuda mais de 20 mil pessoas, recebe doaes de mais de 500 empresas e distribuiu mais de 5 milhes de quilos de alimentos no ltimo ano.
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desperdcio, incentivar o voluntariado e beneficiar famlias pobres que dependem de ajuda de terceiros para a sua sobrevivncia (BELIK, 2004, p. 287). Em suma, a origem dos Bancos de Alimentos est vinculada a iniciativas filantrpicas locais, muitas de cunho religioso, ancoradas em princpios de solidariedade, ajuda comunitria, a partir da cooperao e do voluntariado, e um forte sentido de combate ao desperdcio que hoje se identifica com as causas ambientais e de racionalidade de consumo. Surge e prospera como iniciativa no governamental exatamente em pases onde h abundncia e forte cultura comunitria, oriunda das vivncias das privaes de guerra, de intolerncia ao desperdcio e de envolvimento comunitrio. Assim, fcil compreender por que esses valores propiciaram o envolvimento de diversos segmentos da sociedade nesses pases, articulando o trabalho voluntrio cooperao de grandes corporaes em torno de um sentido pblico comum. A existncia de conjunto de valores comuns e de grande aceitao na sociedade favoreceu a formao de redes formais, regionais ou nacionais de Bancos de Alimentos. Estas redes tm como objetivo facilitar a ampliao e consolidao das parcerias com empresas privadas para doao de recursos, produtos e servios principalmente de transporte , bem como a integrao funcional das unidades locais quanto ao destino e distribuio das doaes. Para os alimentos com alto grau de perecibilidade, as redes de colheita urbana como a Second Harvest norte-americana e a canadense retiram o alimento no varejo, nos restaurantes ou nos fast-foods e os distribuem imediatamente para as instituies filantrpicas cadastradas. No caso de no perecveis, enlatados e outros, empresas transportadoras levam esses produtos para depsitos centrais, que depois os distribuem para os programas sociais privados configurando um esquema clssico de Banco de Alimentos. Examinando a experincia internacional observamos que as iniciativas locais passaram rapidamente a funcionar em um sistema de rede, com distintos nveis hierrquicos representados pelos bancos considerados centrais, regionais e locais, dependendo do alimento distribudo e do seu raio de atuao. Os bancos centrais, ou tercirios, so organizaes de grande porte, administradas por staffs profissionais remunerados e sustentados exclusivamente por doaes privadas e via renda de eventos beneficentes, sem qualquer aporte governamental.4 Normalmente cabe aos Bancos de Alimentos tercirios promover o sistema, levantar recursos financeiros e receber o contato para as doaes. Imediatamente,
4. No existe formalmente uma tipologia de Bancos de Alimentos. No entanto, podemos classific-los segundo a proximidade com o local de gerao do desperdcio. Desta forma, os bancos primrios fariam as coletas nos locais a partir de demandas de agentes na etapa de produo e distribuio; em um segundo nvel estariam os bancos regionais e, finalmente, as grandes centrais logsticas operando em escala nacional.
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esses BA acionam a rede, que faz a coleta e distribui para as instituies e a clientela mais prxima do local de coleta. Nesse sentido, os bancos de maior porte, controlados diretamente por associaes nacionais, detm o papel de coordenao, muito embora no tenham contato fsico direto com os alimentos. Muitas vezes esses bancos realizam operaes puramente virtuais, aproximando ofertantes e demandantes de alimentos. J os BA locais, atuam diretamente nas duas pontas, com equipes de tcnicos atestando a qualidade dos alimentos recebidos e fornecendo informaes s instituies e ao pblico beneficirio da vizinhana. Vale destacar que as iniciativas de rede de Bancos de Alimentos surgiram margem das polticas pblicas tanto no Canad quanto nos Estados Unidos e Europa, de forma que o envolvimento governamental restringiu-se criao de ambiente institucional que permitisse o seu desenvolvimento, reduzindo as restries legais, civis e tributrias das atividades econmicas tradicionais. Em todos os pases onde esses programas decolaram, a base para o seu crescimento foi a promulgao de conjunto de regulamentaes conhecido como a Lei do Bom Samaritano. Um exemplo o Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act, assinado em 1996 pelo presidente Clinton nos Estados Unidos. Esta lei facilitou a doao, uma vez que: i) passou a proteger o doador de responsabilidades legais quando esta fosse feita para uma organizao sem fins lucrativos; ii) protegeu o doador de responsabilidades legais civis e criminais, caso o produto tenha sido doado de boa-f e posteriormente causasse danos ao beneficiado; iii) padronizou a responsabilidade legal a que o doador est sujeito; iv) estabeleceu a responsabilidade legal para negligncia grosseira ou m conduta intencional; e v) reconheceu que a proviso de alimentos perto da data indicada para a venda no base para caracterizar descuido (BELIK, 2004, p. 287). A disseminao da Lei do Bom Samaritano por outros pases acabou levando a muitas variaes nos procedimentos de doaes. Um caso de radicalizao desta lei o mexicano, no qual a doao de alimentos em boas condies de consumo considerada obrigatria. Ou seja, uma empresa que for denunciada pelo descarte de alimentos em boas condies para o consumo pode ser indiciada por processos criminais interpostos pelo Estado. Diante do exposto, conclui-se que a formao de redes de articulao nacionais de iniciativas pblicas e no governamentais de Bancos de Alimentos e a sua expressiva capacidade de pautar propostas legislativas podem estabelecer ambiente institucional favorvel a esses projetos. Sempre que estas redes estiverem ancoradas em valores compartilhados socialmente podem se constituir em desenho promissor de organizao dos programas de Bancos de Alimentos, tais como os desenvolvidos no Canad e nos Estados Unidos.
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4 BANCOS DE ALIMENTOS NO BRASIL
No Brasil o movimento de criao de Banco de Alimentos foi mais tardio, se comparado Amrica do Norte e Europa. O primeiro BA brasileiro surgiu em 2000 e tem origem em iniciativas de natureza no governamental ou paraestatal, como a organizao no governamental (ONG) Banco de Alimentos de So Paulo e a rede do Servio Social do Comrcio (SESC). Em 1997, o SESC inicia seu programa de colheita urbana e, em 2000, inaugura seu primeiro Banco de Alimentos no municpio do Rio de Janeiro e em seguida implanta unidades em Fortaleza (2001) e Recife (2002). Em 2003, os projetos ganharam dimenso nacional com a constituio do projeto Mesa Brasil SESC com presena em todos os estados brasileiros de Bancos de Alimentos ou projetos de colheita urbana. No caso de Bancos de Alimentos de gesto governamental, o Banco Municipal de Alimentos de Santo Andr, fundado em 2000, pode ser considerado marco referencial. A partir de 2003, os BA, inseridos na poltica de segurana alimentar, passam a ser apoiados pelo governo federal no mbito do Programa Fome Zero tanto em termos de recursos para sua implantao como pela constituio de um aparato legal. No caso da tributao, o governo decretou a iseno do pagamento de imposto sobre produtos industrializados (IPI) para casos especficos j em abril de 2003.5 Podemos afirmar que no Brasil, a criao de Bancos de Alimentos evolui em vias distintas e sob diferentes estmulos. Por um lado, o MDS passa a apoiar, por meio de editais para financiamento de infraestrutura, a implantao de Bancos de Alimentos geridos por prefeituras municipais, bem como projetos sediados em centrais de abastecimento de gesto pblica. Por outro lado, expande-se a rede vinculada ao SESC que mantm o programa Mesa Brasil, com gesto realizada pela organizao paraestatal e sem apoio governamental. So tambm implantados diversos projetos de alcance local, e de gesto no governamental, mais assemelhados com o modelo norte-americano e igualmente sem apoio de programas pblicos. Burlandi et al. (2010) identificaram, por pesquisa direta, a existncia de 118 Bancos de Alimentos em funcionamento no Brasil em 2006. Para 2011 estima-se que este nmero aproxime-se de 200 unidades em implantao ou em pleno
5. Da mesma forma, foram feitas gestes no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), que rene os secretrios de fazenda de todos os estados da Federao, no sentido de estender essa iseno para a cobrana do imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios (ICMS). O estado de So Paulo, assim como alguns outros estados, j aprovaram a iseno para produtos previamente cadastrados. No caso da legislao sobre a doao de alimentos, h um projeto de lei tramitando no Congresso Nacional que pretende descriminalizar esse procedimento, o que evidentemente contribuiria para que milhares de toneladas de alimentos bons para o consumo deixassem de ser descartadas. Trata-se do Projeto de Lei no 4.747/1998, que tem origem na proposta formulada pelo SESC em 1996 e seu substitutivo que foi aprovado em todas as comisses e se encontra na fila para ser votado.
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funcionamento (se considerarmos apenas os Bancos de Alimentos apoiados pelo MDS, 67 unidades, e a rede de Bancos de Alimentos vinculados ao SESC, com 78 unidades, relacionam-se 145 Bancos de Alimentos). Uma tendncia recente no Brasil foi a instalao de unidades de Bancos de Alimentos e de programas de colheita urbana em centrais de abastecimento atacadistas pblicas. Atualmente algumas das maiores centrais brasileiras (como a CEAGESP, CeasaMinas, as Centrais de Abastecimento do Paran, do Rio Grande do Sul, do Esprito Santo, de Gois e de Campinas) possuem unidades bastante estruturadas de Bancos de Alimentos em seus principais entrepostos.6 Estudo realizado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) em 2009 demonstra que, das 24 instituies gestoras de mercados atacadistas, nove declararam ter programas de Bancos de Alimentos e 12 desenvolvem iniciativas de coleta e distribuio de alimentos e orientao nutricional para consumidores. Nas centrais de abastecimento, via de regra, os projetos de Bancos de Alimentos e gesto de resduos esto articulados operacionalmente, revelando nova tendncia para as centrais de abastecimento, nas quais os Bancos de Alimentos atuam sinergicamente para melhorar a logstica de recolhimento de resduos slidos. Ao mesmo tempo, esses projetos evitam a presena de catantes (indivduos que coletam sobras alimentares para consumo prprio ou familiar) nos entrepostos e favorecem o desenvolvimento de iniciativas de segurana alimentar, como a educao alimentar e a orientao nutricional (CONAB, 2009). Os Bancos de Alimentos tm demonstrado expressivo benefcio social e comunitrio, embora poucas centrais de abastecimento tenham desenvolvido metodologias consistentes de operacionalizao e relacionamento com esferas administrativas governamentais que envolvam a participao social na gesto destes programas. Esta lacuna pode ser atribuda tanto natureza destes projetos, cuja metodologia operacional difere das atividades tipicamente empresariais das instituies gestoras, quanto possibilidade de utilizao oportunista destas aes (CUNHA, 2006). Um aspecto importante, mas pouco explorado pelas centrais de abastecimento, que os Bancos de Alimentos podem se constituir como importante centro de gerao de informaes nos entrepostos sobre a dinmica do mercado atacadista, sobre as perdas de produtos, bem como instrumento estratgico para a educao e a orientao alimentar. Em levantamento realizado junto aos doadores do Banco de Alimentos da CeasaMinas (Prodal), observou-se que as doaes de alimentos para o banco
6. Essa tendncia tambm verificada em outros pases. Na Central de Rungis (Frana), maior mercado europeu, foi implantado em 2008 o Projeto Rungis para encaminhamento do excedente no comercializado no entreposto a um banco de alimentos para benefcio de entidades assistenciais. Na rede de mercados espanhis, os entrepostos de Barcelona (segundo maior entreposto espanhol em volume comercializado de FLV), Bilbao (quinto) e Palma de Mallorca (oitavo) mantm Bancos de Alimentos integrados aos entrepostos (CUNHA, 2010).
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sediado no entreposto so resultado de quatro fatores superpostos: i) a ocorrncia de excedentes no comercializados, geralmente em perodo de safra; ii) parte das doaes ocorre no porque os preos esto baixos, mas ao contrrio, altos demais em relao a seus eventuais substitutos e no encontram mercado; iii) doaes decorrentes de produtos de alta perecibilidade e maturao rpida, que perdem significativamente seu valor para o atacado neste caso, a doao do produto maduro, mas em timas condies de consumo, serve como estratgia para sustentar o patamar de preos do produto; e iv) a responsabilidade social, sendo as doaes motivadas por iniciativas de solidariedade ou marketing social. Seja qual for a motivao, as evidncias indicam que os Bancos de Alimentos sediados ou associados a centrais de abastecimento podem assumir o papel de bancos centrais, dada a regularidade de suas doaes (CUNHA, 2006). O estabelecimento de um conjunto de Bancos de Alimentos apoiados pelo MDS e a coparticipao deste ministrio, juntamente ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), no financiamento do Programa de Aquisio de Alimentos provocou inovao institucional importante nos ltimos anos.7 Como os Bancos de Alimentos tambm operam como agente do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan), eles passaram a receber nos ltimos anos produtos oriundos do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). Inicialmente estas operaes se deveram capacidade operacional dos Bancos de Alimentos apoiados pelo governo federal em receber e destinar sob a forma de doao os produtos adquiridos da agricultura familiar, nas modalidades que envolvem compra e doao simultnea de alimentos. No entanto, esse procedimento operacional cresceu de tal forma que, segundo informaes consolidadas at o terceiro trimestre de 2010 fornecidas pelo MDS, aproximadamente 70% dos Bancos de Alimentos apoiados pelo ministrio (46 de um total de 67) receberam gneros alimentcios deste programa, representando cerca de 60% do volume operacional destes (11,2 mil toneladas de alimentos, para um total arrecadado de 19,8 mil toneladas). Os Bancos de Alimentos pblicos passaram, ento, a exercer adicionalmente a funo de entrepostagem das aquisies federais da agricultura familiar, sem relao direta com o objetivo de combate ao desperdcio. As implicaes do crescimento dessa nova funo na movimentao operacional dos BA ainda no esto claras, mas o caso analisado dos Bancos de Alimentos da RMBH sugere que esta acaba por estabelecer uma competio funcional com o
7. O programa propicia a aquisio de alimentos de agricultores familiares, com iseno de licitao, a preos compatveis aos praticados nos mercados regionais. Os produtos so destinados a aes de alimentao empreendidas por entidades da rede socioassistencial; como tambm a equipamentos pblicos de alimentao e nutrio como restaurantes populares, cozinhas comunitrias e Bancos de Alimentos e para famlias em situao de vulnerabilidade social.
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objetivo de reduo de desperdcio, deixando de atuar no seu objetivo primordial, qual seja, a reduo de desperdcios e mobilizao de redes solidrias de doao, passando a exercer o papel de entreposto do programa de compra direta do produtor.
5 A ESTRUTURAO DE REDES DE BANCOS DE ALIMENTOS: FORAS E CONTRAFORAS
Na Amrica do Norte e na Europa, a articulao de Bancos de Alimentos em redes formais mostrou-se arranjo institucional bastante eficaz para facilitar a coordenao das parcerias envolvidas nesses projetos, manter e animar o compromisso voluntariado junto sociedade e permitir a integrao operacional do processo de distribuio das doaes alimentares e de outros servios prestados pelos Bancos de Alimentos. No Brasil, diversas iniciativas ocorreram no sentido da criao de uma rede de Bancos de Alimentos, seja como associao, seja como federao ou como rede formal, embora o tema permanea como pauta em discusso entre os agentes do movimento de Bancos de Alimentos.8 A existncia de dois conjuntos expressivos de Bancos de Alimentos com vinculaes diferenciadas, 67 apoiados pelo MDS e 78 unidades vinculadas ao SESC alm de diversas iniciativas locais sem vinculao ou associao evidente , contribui para dificultar a consolidao de uma organizao de interesse comum, na medida em que o esforo de integrao parece se voltar mais para dentro de cada rede, como o caso do SESC, do que para a constituio de uma rede mais ampla. A ausncia de uma instncia de coordenao nacional foi apontada, em 2005, pela avaliao nacional dos Bancos de Alimentos brasileiros, realizada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Adicionalmente, alguns desafios foram colocados para os bancos vinculados ao programa federal, relacionados sua efetividade e transparncia. Especificamente foram relacionados a falta de um padro de funcionamento entre os bancos; a ausncia de integrao entre programas pblicos estatais e no estatais, bem como de monitoramento e avaliao dos Bancos de Alimentos instalados; a falta de critrios para distribuio dos alimentos; a carncia de um modelo de gesto unificado que garantisse transparncia na administrao da coleta e adoo e, por fim, a falta de sistemas informatizados que viabilizassem o monitoramento e a avaliao do programa (BRASIL, 2005). A resposta do MDS a essa situao priorizou esforos de padronizao normativa, difundida por intermdio de manuais e encontros nacionais de gestores
8. A proposio de uma Associao Nacional de Bancos de Alimentos foi levantada como deliberao pelo II Encontro Nacional de Bancos de Alimentos, realizado em So Paulo em 2004, sem obter, at o momento, xito.
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de Bancos de Alimentos de suas unidades apoiadas, em vez de enfatizar integrao e coordenao das esferas nacional, regional e local, como se observa no caso da rede canadense. A relao do governo federal, nesse sentido, foi contraditria para o movimento, pois chamou para si o protagonismo das iniciativas de Bancos de Alimentos com a abertura de linhas de financiamento para unidades de gesto pblica municipal. No entanto, sua ao se restringiu a orientao baseada na elaborao de procedimentos e normas de implementao do programa em esfera local, pouco contribuindo para reforar ou ampliar os vnculos de cooperao e parceria indispensveis para o funcionamento sustentvel dos Bancos de Alimentos. Alguns estudos demonstram que reduzir a atuao do Estado a mero emissor de normatizaes de procedimentos inflexveis, uniformes e simplistas para a conduo de polticas pblicas inibe iniciativas inovadoras por parte dos gestores locais e da sociedade civil, eliminando, assim, a possibilidade de construo sinrgica entre o Estado e as redes societrias (EVANS, 1996). Contudo, o sucesso de polticas sociais depende do potencial do Estado de forjar redes de engajamento cvico entre cidados, as quais, por sua vez, sero utilizadas como fonte de disciplina, informao e inovao para as agncias pblicas, bem como auxlio para a execuo de projetos comuns (FARIA, 2007; EVANS, 1996). Considerando que o programa de Banco de Alimentos envolve diretamente a construo de valores societrios, tais como reduo do desperdcio de alimentos, mudanas de hbitos alimentares, doao de bens e servios, alm do envolvimento voluntrio, no h como vislumbrar estes objetivos sem que exista conexo entre os bancos e entre estes e as redes sociais locais.
5.1 A estruturao de uma rede horizontal de Bancos de Alimentos: o exemplo da RMBH
Exemplo de inovao institucional de carter pblico, estatal e no estatal, com potencial de ser replicada para outros municpios, foi a criao de rede de cooperao entre Bancos de Alimentos da RMBH. A construo desta rede no partiu de proposio top down, mas da participao efetiva dos profissionais responsveis pela coordenao do programa em diversas unidades de Bancos de Alimentos de gesto pblica da RMBH em parceria com uma instituio de ensino superior. A proposio dessa rede surge em meados da dcada passada a partir da demanda dos profissionais envolvidos nos Bancos de Alimentos, gestores e tcnicos, reunidos inicialmente sob a animao do Conselho Municipal de Segurana Alimentar e Nutricional de Belo Horizonte (Comusan),9 a partir da busca de
9. Esse movimento se deu inicialmente no mbito do Ncleo de Instituies Pblicas Pr-Fome Zero (NIP), que acabou incorporando-se ao Comusan.
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ganhos sinrgicos entre os atores, do grau de confiana para o compartilhamento de informaes e, por fim, do carter prioritariamente tcnico dos envolvidos. A leitura inicial era que a dificuldade de criao de rede de cooperao estava relacionada ausncia de um benefcio que fosse claramente identificado como ganho de coluso ou sinrgico. O capital-semente da rede se deu a partir do desenvolvimento de ferramenta tecnolgica, com uma base de dados unificada, capaz de otimizar e dar mais transparncia gesto dos Bancos de Alimentos. Trata-se do software para a gesto de Bancos de Alimentos, desenvolvido pela CeasaMinas para uso aberto, que teve com objetivo primordial a constituio de plataforma comum de controle de estoques e fluxos dos Bancos de Alimentos, bem como o cadastramento unificado de instituies beneficirias, com informaes detalhadas sobre a infraestrutura de atendimento e as caractersticas do pblico-alvo das instituies. Acreditava-se inicialmente que, a partir da adoo de uma plataforma informtica comum pelos Bancos de Alimentos da regio, a articulao entre estes dar-se-ia de forma espontnea. Todavia, o desenvolvimento da rede demonstrou que a possibilidade de uso compartilhado de software dedicado e gratuito exerceu papel inicial de aglutinao, mas no foi o elemento fundamental que constituiu os nexos desta rede. Alguns entraves limitaram o processo de articulao dos bancos da regio metropolitana. Primeiro, importante ressaltar que a proposta de software de gesto unificada no estava inserida formalmente no desenho do programa Banco de Alimentos, e sua utilizao dependia de aes isoladas e pessoais dos coordenadores dos bancos, estimulados pela CeasaMinas e pelos coordenadores do programa de extenso da universidade privada Fundao Mineira de Educao e Cultura (FUMEC), de Belo Horizonte. Ou seja, no havia nenhuma institucionalizao para o uso de plataforma comum de gesto entre os bancos. Alm disso, as planilhas de controle de funcionamento dos bancos preenchidas mensalmente para o MDS no coincidiam com as informaes geradas pelo relatrio do software, o que demandava aos tcnicos sobreposio de aes de acompanhamento e gesto do programa. Concomitantemente, verificou-se resistncia adeso ao uso da ferramenta de gesto pelos coordenadores dos bancos, o que pode ser explicado inicialmente pela falta de formalizao do uso, associada a fatores como desconfiana quanto a compartilhamento das informaes, resistncia mudana, rotatividade da equipe devido aos vnculos temporrios de trabalho nos Bancos de Alimentos, entre outros motivos. Em sntese, a tecnologia de informao no garantiu, a priori, a articulao dos programas, visto que, para a consolidao de uma rede de bancos, seriam necessrios outros elementos, especialmente, que diziam respeito ao sentimento de confiana para compartilhar informaes, a maior contato entre
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os parceiros, a clareza sobre os ganhos pessoais e institucionais advindos da articulao, condies estas consideradas essenciais para a adoo de cadastro nico de beneficirios entre os bancos. De acordo com Granovetter (1985), as relaes sociais, mais do que dispositivos institucionais ou de moralidade generalizada, so as principais responsveis pela produo de confiana nas interaes. No caso especfico da rede de Bancos de Alimentos, por um lado, o aspecto da confiana decorre do aumento da coeso entre os parceiros, que favorece, assim, as trocas sistemticas especialmente sobre a operacionalizao do programa. Por outro lado, alguns outros aspectos favoreceram a articulao dos bancos em rede. Partindo do pressuposto que se mede a fora do lao interpessoal a partir de uma combinao de quantidade de tempo que as pessoas passam juntas, de intensidade emocional, de intimidade e confiana mtua e, finalmente, de servios recprocos prestados (GRANOVETTER, 1983), vale destacar que o grupo integrante da rede passou a manter encontros regulares e com nmero representativo de pessoas, que permitiram maior proximidade entre os integrantes, bem como o compartilhamento de aes relacionadas especialmente operacionalizao dos Bancos de Alimentos. Esta ao articulada resultou em certa padronizao do programa, sem perder de vista as demandas especficas de cada municpio. Para a compreenso de como se deu, empiricamente, esse processo, alguns fatores foram preponderantes na construo da rede de Bancos de Alimentos na RMBH: i) entrada de novos bancos e coordenadores que demandava trocar e compartilhar experincias sobre o processo operacional do programa; ii) simetria de poder entre os participantes da rede, formada por profissionais tcnicos dos Bancos de Alimentos, no havendo interesses polticos diretos nesta articulao; iii) sistematizao das reunies gerais da rede, com rodzio dos locais de reunio entre os bancos, propiciando a aproximao entre os atores e o conhecimento da realidade dos demais programas; iv) formao de grupos operativos para discusso de temas especficos; v) autonomia dos coordenadores quanto s tomadas de decises operacionais do banco de alimentos; e vi) ganhos polticos indiretos dos atores integrantes da rede, resultando em maior capacidade de convencimento das necessidades dos BA locais junto aos dirigentes pblicos. Nesse sentido, a presena de uma organizao externa, em programa de extenso universitria, como mediadora dos encontros, viabilizou produo cientfica sobre o tema, realizou aes de educao sade nas entidades beneficiadas e elaborou proposta de avaliao do programa Banco de Alimentos. De uma forma geral, o estreitamento dos contatos entre os integrantes da rede favoreceu o aumento da confiana entre os atores, e consequentemente, a intensificao das trocas de informaes tcnico-operacionais sobre o programa.
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Como resultado, foi possvel estabelecer padronizao de critrios de cadastramento e doaes s instituies receptoras, a utilizao de um regimento interno comum entre unidades de sete municpios, que, em ltima instncia, potencializou o sistema de doaes com resultados concretos na movimentao de alimentos. Paradoxalmente, a fragilidade institucional do programa Banco de Alimentos em todos os nveis de governo, referente aos requisitos de financiamento, alocao de recursos humanos e estrutura fsica adequada, favoreceu ambiente frtil para a articulao e o fortalecimento dos BA associados. A articulao entre os BA vem auxiliando o enfrentamento parcial dos problemas observados, j que grande parte destes depende da consolidao institucional e organizacional do programa. Atualmente, essa rede composta por sete Bancos de Alimentos localizados em sete municpios da RMBH10 e atende de forma sistemtica a um total de 539 entidades em situao de vulnerabilidade social. Em 2009, a rede arrecadou cerca de 2.437 toneladas de alimentos e atendeu a um total de 149.425 pessoas carentes. Interessante ressaltar que a experincia da rede de Bancos de Alimentos da RMBH, demonstra, a partir da operacionalizao dos equipamentos que a compem, alm do potencial de uma atuao em rede regional, o alcance diferenciado dos bancos decorrente basicamente de dois fatores: do porte dos municpios nos quais esto implementados e da vinculao de um banco a uma central de abastecimento. O Banco de Alimentos vinculado CeasaMinas, dada a capacidade de captao e armazenamento de alimentos, exerce papel central no processo de arrecadao e repasse de alimentos s demais unidades da regio. A grande parte das doaes distribudas pelos bancos de menor porte oriunda dos repasses de alimentos do BA da Ceasa. Isto significa que os bancos criados em municpios de pequeno porte atuam de forma capilar na distribuio dos alimentos na RMBH e na realizao de aes educativas nas entidades receptoras do que propriamente no processo de arrecadao. Entretanto, essa situao tem se alterado aps a vinculao do PAA ao programa Banco de Alimentos. Muitos bancos tm deixado de atuar na cadeia de doao e distribuio de alimentos por passarem a funcionar exclusivamente com produtos provenientes da agricultura familiar. Percebe-se que h distoro do objetivo basilar do programa, devido superposio de programas estatais de segurana alimentar e nutricional, que apresentam desenhos interessantes e efetivos, se analisados individualmente, mas que, operando de forma integrada, comprometem diretamente a ao dos bancos na reduo do desperdcio de alimentos. Finalmente, o exemplo do Banco de Alimentos de BH demonstra maior capacidade de arrecadao e logstica do equipamento nos grandes centros, com experincia que integra o banco rede varejista de hortifruti e ao programa de
10. CeasaMinas, Prefeitura de Contagem, Prefeitura de Belo Horizonte, Prefeitura de Sabar, Prefeitura de Betim, Prefeitura de Ribeiro das Neves, Santa Luzia e Mesa Minas com a parceria da Universidade FUMEC e da UFMG.
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coleta urbana de gneros alimentcios. A consolidao da rede metropolitana de Banco de Alimentos, uma iniciativa local, demonstra a viabilidade da cooperao entre o poder pblico, os programas no governamentais de distribuio de alimentos e instituies de ensino superior. Esta experincia, embora ainda focalizada, demonstra o potencial de organizao e parceria das agncias locais para o fortalecimento dos programas de segurana alimentar. Um estudo realizado por Maria Alice Costa (2003) sobre a construo de poltica sociais em uma comunidade organizada concluiu que
(...) quando o Estado passa de ator regulador da interao social a indutor e/ou mobilizador de capital social, ligando cidados e articulando-se a um conjunto de relaes que ultrapassam a diviso pblico-privado, ele aumenta a sua eficcia governamental e cria um crculo virtuoso de mudana institucional. (COSTA, 2003, p. 11).
Esta observao pode ser transposta de forma elucidativa para descrever novas agendas do poder pblico em relao ao movimento de consolidao dos Bancos de Alimentos. evidente que h muito que fazer em termos de aprimoramento da legislao brasileira com respeito s doaes de alimentos, mas tambm claro que os Bancos de Alimentos no Brasil precisam avanar para um formato mais moderno e eficiente para o desenvolvimento de suas operaes.
Tendo em vista o grande volume de perdas e o desperdcio de alimentos no Brasil em todas as etapas da produo ao consumo, e considerando tambm a permanncia de graves problemas sociais relativos ao acesso restrito ao alimento, o programa Banco de Alimentos situa-se como iniciativa pblica, no necessariamente estatal, de redistribuio de alimentos, a partir do aproveitamento de produtos que perderam o seu valor comercial, mas que mantm as propriedades nutritivas. No momento em que o mundo discute o problema da crise dos alimentos, com altas expressivas de preos, os Bancos de Alimentos se apresentam como alternativa eficiente para o atendimento de enorme contingente de famlias e entidades beneficentes que lidam com pblico em situao de vulnerabilidade social. Ademais o aproveitamento daquilo que se considera como sobras uma necessidade imposta pelos limites dados pelo meio ambiente. Por meio de aes de racionalizao na cadeia produtiva e do aproveitamento dessas sobras possvel ampliar o acesso aos alimentos, desenvolvendo um leque de solues que possa ir mais alm da nica alternativa apresentada hoje que se resume na necessidade de uma nova revoluo produtiva como resposta para a alta acentuada dos preos dos alimentos que se iniciou na ltima dcada.
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Os Bancos de Alimentos surgem e se consolidam de forma mais eficiente em pases desenvolvidos, como os Estados Unidos e o Canad, como iniciativa da sociedade civil no sentido de minimizar a desigualdade de acesso alimentar, respaldada, no entanto, por forte cultura societria. Nestes pases, o desenho organizacional do programa se fundamenta em dois pressupostos basilares: a atuao em rede de unidades de doao, somada a um arcabouo legal que respalda e incentiva o processo de arrecadao e doao, seja de produtos alimentcios, de recursos financeiros, seja ainda de servios voluntrios. Neste caso, o Estado atua apenas como regulador do processo de doao, alm de favorecer o engajamento das redes sociais na execuo do projeto. No caso do Brasil, os Bancos de Alimentos surgem na dcada de 1990 por iniciativa no governamental, mas a sua ampliao decorre basicamente de empenho governamental, especialmente aps a incluso do tema da segurana alimentar na agenda poltica. A partir de 2003, os projetos de Banco de Alimentos passaram a se inserir no desenho da Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional, primeiro via apoio financeiro para a sua disseminao em diversos municpios e, posteriormente, pela utilizao desta infraestrutura instalada como logstica para recebimento e distribuio da aquisio de produtos da agricultura familiar como o PAA. No entanto, a ao governamental brasileira no foi isenta de contradies. Ao promover rpida expanso de Bancos de Alimentos em pequenos municpios, muitos sem porte adequado, por meio de convnios com as municipalidades, o governo federal est correndo o risco de reproduzir no programa, que pressupe o envolvimento comunitrio, uma forma de clientelismo moderno, ocupando espao de mobilizao e organizao tradicionalmente ocupado pelas ONGs e atores locais. Nesse sentido, consideramos que a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional deveria focar os seus esforos naquilo que denominamos de Bancos de Alimentos tercirios, de grande porte, localizados nas grandes cidades e nos hubs localizados nas grandes centrais de abastecimento. Em outras palavras, a poltica pblica deixou descoberto o alvo que deveria ser atacado, competindo e muitas vezes inibindo iniciativas da sociedade civil, ao mesmo tempo que estimulou dependncia estrutural das iniciativas locais em relao aos recursos pblicos. As estatsticas oficiais ainda carecem de sistematizao e integrao, mas as evidncias demonstram que as doaes de alimentos adequados para o consumo via Bancos de Alimentos atendem a centenas de milhares de pessoas todos os dias. Assim, a organizao em rede com troca de informaes e separao de reas de atendimento por instituio pode representar enormes economias de recursos, como demonstrou o caso de Belo Horizonte. O apoio formao de redes de
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intercmbio de Bancos de Alimentos , nesse sentido, uma ao mais efetiva para a consolidao do movimento do que a disseminao de infraestrutura de Bancos de Alimentos sem que sua forma de operacionalizao possa se dar de maneira sustentvel. E esta s possvel por meio do envolvimento e da mobilizao da sociedade civil.
REFERNCIAS
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Originais submetidos em junho de 2011. ltima verso recebida em agosto de 2011. Aprovado em outubro 2011.
UMA ANLISE DO ACESSO AO CRDITO RURAL PARA AS UNIDADES PRODUTIVAS AGROPECURIAS DO ESTADO DE SO PAULO: UM ESTUDO A PARTIR DO LUPA*
Gabriela dos Santos Eusbio** Rudinei Toneto Jr.***
O artigo busca compreender e mensurar as caractersticas dos produtores rurais que ampliam a probabilidade para que estes tenham acesso ao crdito rural. Utiliza-se o modelo de estimao probit com informaes retiradas do Levantamento das Unidades Produtivas Agropecurias (Lupa) do Estado de So Paulo (2007/2008), que abrange todas as unidades de produo agropecuria (UPAs) pertencentes aos 645 municpios do estado. Os resultados mostram que o fato de o produtor pertencer a alguma cooperativa, associao e sindicato eleva a probabilidade de obter crdito. Outro resultado importante o impacto positivo causado na probabilidade de obter crdito pela unidade possuir escriturao contbil. Alm disso, pequenos produtores apresentam probabilidade menor de obter crdito rural. Palavras-chave: Microeconometria; Crdito Rural; Probit.
A REVIEW OF THE ACCESS TO RURAL CREDIT FOR AGRICULTURAL PRODUCTION UNITS OF THE STATE OF SO PAULO: A STUDY FROM THE LUPA
This paper aims to understand and measure the characteristics of farmers which enhance their likelihood of having access to rural credit. We use the probit estimation model with information from the Survey of Agricultural Production Units (Lupa, in Portuguese) of So Paulo (2007/2008), which covers all 645 Agricultural Production Units belonging to municipalities in the state. The results show that producers who belong to a cooperative, association or union are more likely to obtain credit. Another positive finding is that proper bookkeeping improves a units likelihood of obtaining credit. Also, small producers are less likely to obtain rural credit. Key-words: Microeconometrics; Rural Credit; Probit.
UN ANLISIS DEL ACCESO AL CRDITO RURAL PARA LAS UNIDADES PRODUCTIVAS AGROPECUARIAS DEL ESTADO DE SO PAULO: UN ESTUDIO DE LA LUPA
El objetivo del artculo es comprender y mensurar las caractersticas de los productores rurales que amplan la probabilidad de que ellos tengan acceso al crdito rural. Se utiliza el modelo de estimacin probit con informaciones del Estudio de las Unidades Productivas Agropecuarias (Lupa,
* Possveis erros e omisses so da responsabilidade dos autores. Os autores agradecem Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) pelo apoio financeiro pesquisa. ** Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Economia Aplicada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto da Universidade de So Paulo (USP). E-mail: gabyse@fearp.usp.br *** Professor titular do Departamento de Economia da USP. E-mail: rtoneto@fearp.usp.br
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en portugus) del Estado de So Paulo (2007/2009), que abarca todas las UPAs pertenecientes a los 645 municipios del estado. Los resultados muestran que el hecho de pertenecer el productor a alguna cooperativa, asociacin o sindicato eleva su probabilidad de obtener crdito. Otro resultado importante es que la probabilidad de obtener crdito aumenta si la unidad posee tenedura de libros. Adems, pequeos productores presentan menor probabilidad de obtener crdito rural. Palabras-clave: Microeconometra; Crdito Rural; Probit.
UNE ANALYSE DE LACCS AU CRDIT RURAL POUR LES UNITS DE PRODUCTION AGRICOLE DE LTAT DE SO PAULO: UNE TUDE DE LLUPA
Cet article vise comprendre et mesurer les caractristiques des fermiers qui amliorent leur probabilit davoir accs au crdit rural. Nous avons utilis le modle destimation probit avec des informations de la Recherche des Units de Production Agricole (LUPA, en portugais) de So Paulo (2007/2008), qui englobe toutes les 645 Units de Production Agricole appartenant aux municipalits de ltat. Les rsultats montrent que les producteurs qui appartiennent une cooprative, association ou syndicat ont de plus fortes chances dobtenir du crdit. Un autre rsultat positif cest que les units qui font la comptabilit ont de plus fortes chances dobtenir du crdit rural. En plus, les petits producteurs ont de plus faibles chances dobtenir du crdit rural. Mots-cls: Microconomtrie; Crdit Rural; Probit.
1 INTRODUO
O acesso ao crdito importante fator para possibilitar o crescimento das empresas e melhor gesto dos recursos. Ao longo de muitos anos, um dos grandes entraves ao desenvolvimento da economia brasileira foi, certamente, a questo do crdito e do financiamento. O mercado de crdito brasileiro podia ser caracterizado por sua fragilidade, por apresentar nvel de desenvolvimento pouco elevado e por ser substancialmente reduzido em comparao aos mercados estrangeiros. Os custos e os prazos dos emprstimos so bastante inadequados, caracterizando-se por elevadas taxas de juros e concentrao de operaes no curto prazo. Note-se que esta situao parece no se adequar ao elevado grau de sofisticao do sistema financeiro brasileiro, o amplo espectro de instituies com elevada solidez e rentabilidade. Esse fato pode ser explicado por um conjunto de fatores macro e microeconmicos. Como fator macroeconmico, pode-se destacar a histrica instabilidade da economia brasileira, assim como de suas instituies, e as altas taxas de juros praticadas no pas. J como fator microeconmico, vale ressaltar a fraca estrutura empresarial brasileira e os incentivos informalidade, problemas legais e de enforcement das leis, como a morosidade e a incerteza sobre as decises judiciais (PINHEIRO, 2003), a dificuldade de acesso a informaes acerca das empresas e de pessoas fsicas falta de transparncia e ausncia de sistema de informaes positivas , entre outros aspectos.
Uma Anlise do Acesso ao Crdito Rural para as Unidades Produtivas Agropecurias do Estado de So Paulo...
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Vale destacar que nos ltimos anos verificou-se significativa elevao do crdito no pas. A relao crdito/produto interno bruto (PIB) saltou de um valor em torno de 25% em 2002 para mais de 41% em 2008. Este aumento decorreu de uma srie de fatores: consolidao da estabilidade econmica, tendncia de queda da taxa de juros, mudanas institucionais importantes crdito consignado, reforma do Sistema Financeiro Imobilirio, entre outros , retomada do crescimento econmico, e outros aspectos que facilitaram e estimularam a ampliao do crdito. Apesar disso, a oferta de crdito no pas ainda baixa comparativamente a outros pases. O mercado de crdito apresenta uma srie de especificidades que o diferencia de outros mercados. A principal delas refere-se existncia de informaes assimtricas entre as partes envolvidas, o que resulta em problemas para o mercado financeiro, o de seleo adversa e risco moral. Esses problemas prejudicam as transaes financeiras, uma vez que elevam seus custos, inviabilizando alguns tipos de operaes e, consequentemente, gerando racionamento de crdito (STIGLITZ; WEISS, 1981). Dessa maneira, pode ser atribudo ao setor financeiro um carter conservador, que exclui importantes segmentos que no so capazes de atender aos critrios de garantias, ou que apresentam custos elevados de verificao, como as microempresas, atividades do setor informal e do setor agrcola. Para o meio rural, o crdito possibilita o investimento em insumos bsicos da atividade, o acmulo de capital humano e fixo, a incorporao de novas tecnologias, a regularizao do seu fluxo de consumo pessoal frente sazonalidade da produo rural, entre outros aspectos. Por outro lado, a dificuldade de obteno de informaes e as caractersticas do meio rural dificultam a concesso do crdito, tendo em vista os maiores riscos envolvidos, fazendo que pequena parcela dos produtores tenha acesso ao financiamento. Compreender as caractersticas dos produtores que conseguem acessar o crdito pode facilitar o desenho de polticas e instrumentos que ampliem o acesso dos demais produtores, colaborando para a gerao de renda e reduo das desigualdades no meio rural. Sendo assim, o objetivo principal deste trabalho se concentra em verificar quais caractersticas dos produtores rurais so determinantes ou ampliam a probabilidade para que estes tenham acesso ao crdito rural. O trabalho se baseou nos indicadores do Lupa do estado de So Paulo, realizado em 2007-2008 pelo Instituto de Economia Agrcola (IEA). De acordo com a teoria econmica, variveis como tamanho da propriedade, transparncia na gesto e melhorias em nveis de produtividade impactam de maneira positiva na obteno de crdito pelas empresas (BECK; KUNT; MAKSIMOVIC, 2004; SCHIFFER; WEDER, 2001). Porm, quando
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analisamos o mercado de crdito rural, no h estudos empricos que analisem a influncia das caractersticas, seja do produtor, seja da propriedade, na probabilidade de acesso ao crdito rural. Baseado nisso, o trabalho procurou testar o impacto de algumas variveis relacionadas a esses fatores no acesso ao crdito, por parte de produtores agropecurios do estado de So Paulo. Com este intuito, foram utilizadas as variveis estrato de terra, relacionada com o tamanho da unidade produtiva, a varivel possuir escriturao contbil, que est relacionada com transparncia de gesto, a varivel ter assistncia tcnica oficial, que est relacionada com produtividade, e variveis com informaes socioeconmicas dos proprietrios, que esto relacionadas com a sua qualidade de gesto. Os resultados apresentados neste artigo mostram que a existncia de escriturao contbil aumenta a probabilidade de o produtor obter crdito rural, e que o impacto causado quando um produtor no tem a escriturao e passa a t-la elevado. Alm disso, vale ressaltar o fato de que produtores que participam de associaes, cooperativas ou sindicatos apresentam maior probabilidade de obterem crdito rural. O trabalho se divide em quatro sees alm desta introduo. A seo 2 discute a questo do acesso ao crdito no meio rural. Na seo 3 apresentado o mtodo de estimao e na 4 apresentada a base de dados e os resultados das estimaes. Na seo 5 so apresentadas as consideraes finais.
2 A QUESTO DO ACESSO AO CRDITO RURAL
De acordo com Levine (1997), o sistema financeiro afeta o crescimento econmico, uma vez que reduz os custos de transao e informao, alm de desempenhar as funes de levantamento de fundos, amenizao de riscos, seleo de clientes e direcionamento de recursos para projetos mais rentveis. Ao cumprir essas funes, este sistema se torna responsvel por maior eficincia alocativa, alm de possibilitar acumulao de capital e inovao tecnolgica, ao alterar a taxa de poupana e realoc-la. Quando falamos do setor rural, os mesmos argumentos encontrados em Levine (1997), que justificam a viso de que o sistema financeiro tem impactos positivos sobre o crescimento econmico, so aplicveis. A acumulao de capital e a inovao tecnolgica so fatores determinantes para o crescimento do setor rural, e o setor financeiro tem um papel primordial nesse processo, por levantar fundos, mobilizar poupana, facilitar o planejamento das atividades e permitir o acesso a melhores tecnologias e aproveitamento de melhores oportunidades econmicas. Para o setor agrcola, o crdito se torna importante instrumento para o desenvolvimento do setor, uma vez que possibilita o investimento em insumos bsicos da atividade, como capital humano e fixo, viabilizando assim o processo de
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produo e de inovao do setor. Alm desses motivos, o crdito tambm traz outros benefcios para o produtor, que no esto diretamente relacionados com a produo, por exemplo, permitindo a regularizao do seu fluxo de consumo pessoal, por meio da compatibilizao de seu fluxo de renda contnuo ou sazonal. Quando o financiamento para o setor agrcola, as dificuldades enfrentadas para se ter acesso ao crdito so ainda mais representativas, uma vez que este setor apresenta uma srie de caractersticas que o tornam mais arriscados do ponto de vista dos emprestadores. Segundo Yaron (1997), os aspectos que dificultam o alcance do meio rural pelo sistema financeiro tradicional so: a renda da populao rural tende a ser menor em relao urbana, operaes em baixa escala, a baixa densidade demogrfica, ausncia de colateral (garantias de um emprstimo), mercados fragmentados e isolamento, o que cria barreiras s informaes e limita a diversificao de riscos, a sazonalidade e a elevada flutuao da renda. Spolador (2001) afirma que algumas das caractersticas que dificultam o crdito para a agricultura so: riscos climticos, custos de transaes, volatilidade nos preos dos produtos agrcolas e assimetria de informaes. De acordo com Acevedo e Delgado (2002), alm desses problemas, o mercado financeiro rural est sujeito a obstculos, como: riscos elevados e dificuldades para diversific-los, altos custos de transao para credores e devedores, dificuldade em diluir os altos custos fixos da infraestrutura financeira e a falta de produtos financeiros e no financeiros adequados s necessidades do setor. Ao tentar minimizar o problema de informaes assimtricas, o sistema financeiro utiliza mecanismos de seleo e monitoramento dos tomadores, que resultam em contratos complexos e exigncias de garantias que acabam aumentando os custos de transao e operacionais, ameaando a sustentabilidade financeira de longo prazo das instituies. Esses fatores tm elevado impacto nas decises de concesso de crdito e na avaliao dos riscos, aumentando o custo relacionado a emprstimos de pequena magnitude, principalmente aos requeridos pelos pequenos produtores rurais. Para Khandker e Faruqee (2001), tanto o crdito formal como o informal so de grande importncia para a agricultura, uma vez que capitalizam os agricultores e os estimulam a investir em novas tecnologias, facilitando o consumo por meio da viabilizao do capital de giro e, assim, reduzindo a necessidade de recursos pessoais voltados para esse propsito. Ao estimarem a efetividade do Agricultural Development Bank of Pakistan (ADBP) como sistema de distribuio de crdito e utilizando dados das famlias rurais paquistanesas, os autores mostraram que essa distribuio tinha impacto positivo para a prosperidade das famlias, e este impacto se mostrou mais elevado para os pequenos proprietrios. Porm o estudo mostra, tambm, que o maior volume dos recursos foi repassado para os grandes proprietrios.
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Em seu estudo, Assuno e Chein (2007) analisam o comportamento recente do racionamento de crdito rural para a populao brasileira. Os autores relacionam o conceito de racionamento correlao existente entre riqueza e escolhas, ou seja, se a riqueza tem grande influncia nas escolhas das famlias, ento o racionamento ativo. Utilizando dados dos Censos Demogrficos 1991 e 2000, os autores concluem que o racionamento de crdito ativo em todas as regies do pas, e que melhorias nas condies de acesso das famlias rurais so necessrias. Os autores, entretanto, questionam a capacidade de polticas de crdito resolverem o problema, uma vez que os resultados de testes empricos demonstram que as reas com maior expanso do crdito bancrio foram justamente as que enfrentaram maior racionamento no perodo. Os autores Kroth, Dias e Giannini (2006) sugerem, em seu estudo, que a busca pelo melhor mtodo para desenvolver um setor que apresenta mais riscos complexos do que os encontrados em outros setores e que estratgico para as metas econmicas do pas resulta em debates sobre temas relevantes ao pas, como a necessidade de subsdios para o setor rural, como devem ser geridos os financiamentos, se o crdito rural capaz de sanar os problemas de produo, produtividade, e se realmente efetivo em trazer retornos sociedade. Na tentativa de resolver os principais pontos do debate sobre a efetividade do crdito rural, Kumar (2005) argumenta que os governos, em geral, adotam polticas que combinem direcionamento setorial de crdito (controles de quantidade), taxas de juros abaixo das taxas de mercado e programas governamentais canalizados por meio de bancos pblicos. Em geral, essas polticas aumentam o volume de recursos destinados ao setor rural, porm essas polticas no possuem mecanismos visando recuperao dos emprstimos concedidos, o que afeta negativamente investimentos de longo prazo no setor. O montante de recursos direcionados para o financiamento rural tem crescido de forma sistemtica no pas. Gasques e Spolador (2003) mostram que a mdia de recursos aplicados por ano, de 1990 a 1997, foi de R$ 8 bilhes e, entre 1996 a 2001, atingiu R$ 15 bilhes.
Apesar desse aumento da quantidade de recursos para a agricultura por meio do Sistema Nacional de Crdito Rural, o financiamento continua de acesso restrito e sendo um forte fator limitativo do desenvolvimento da agricultura no que se refere ao aumento da produo e s possibilidades de investimentos.
Este valor tem crescido e o estoque de financiamento rural no fim de 2008 j atingia R$ 106 bilhes, frente a R$ 89 bilhes em 2007; ou seja, aumento lquido da ordem de R$ 17 bilhes no ano, de acordo com o Boletim do Banco Central do Brasil (BCB, 2009).
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Apesar do aumento dos recursos destinados ao meio rural, pequeno percentual de produtores utiliza o crdito rural.
3 MTODO: PROBIT
O modelo probit um modelo de resposta binria, em que o interesse reside na probabilidade de resposta P(y = 1|x) = G(0 + 1x1 +...+ kxk)....... (1) em que x representa o conjunto completo de variveis explicativas, e G uma funo de distribuio cumulativa (FDC) normal padro, assumindo valores estritamente entre zero e um, 0 < G(z) < 1, para todos os nmeros reais de z. A FDC G expressa como uma integral dada por G(z) = z- ( 2)-1/2exp(-z2/2)dv (2) O modelo probit derivado de um modelo de varivel latente ou no observada subjacente. Seja y* uma varivel no observada determinada por y* = 0 + x + e, y = 1[y* > 0] (3) E a funo 1[.] chamada de funo indicadora, e assume o valor igual a um se y* > 0, e igual a zero se y* < 0. Assume-se e independente de x e e apresenta distribuio normal padro. Com base nessas hipteses, a probabilidade de resposta de y passa a ser P(y =1| x) = P(y* > 0| x) = G(0 + x)
*
(4)
Essa probabilidade nos d a direo do efeito de xj sobre E(y | x). Contudo, a varivel latente y* raramente tem unidade de medida bem definida; assim, as magnitudes de cada j no tm interpretao econmica. Para extrair o efeito parcial das variveis preciso calcular as derivadas parciais p(x)/xj = g(0 + x)j, em que g(z) = dG/dz (z) (5) No probit, G(.) uma funo de distribuio cumulativa estritamente crescente. O efeito parcial de xj sobre p(x) ter o mesmo sinal de j. A estimao do modelo probit realizada por mxima verossimilhana. Como essa estimao baseada na distribuio de y dado x, a heteroscedasticidade em Var(y|x) automaticamente considerada. Para obter o estimador de mxima verossimilhana, condicional nas variveis explicativas, utilizamos a densidade yi dado xi: F(y|xi;) = [G(xi)]y[1 - G(xi)]1-y, y = 0,1 (6)
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A funo log-verossimilhana da observao i uma funo dos parmetros e dos dados (xi, yi), e obtida tomando o log da funo anterior, obtendo-se: li() = yilog[G(xi)] + (1- yi)log[1 - G(xi)] (7) A funo G(.) est estritamente entre zero e um no probit, li() bem definido para todos os valores de . Em uma amostra de tamanho n, a log-verossimilhana obtida pela soma de todos os li(). A estimao da mxima verossimilhana de , representada por ^, que maximiza essa log-verossimilhana, e ser o estimador probit. Sob condies gerais, a estimao de mxima verossimilhana de amostras aleatrias consistente, assimptoticamente normal e assimptoticamente eficiente. Para estimar quais caractersticas dos produtores rurais so determinantes ou ampliam a probabilidade para que estes tenham acesso ao crdito rural, foram realizadas sete estimaes. A primeira estimao foi realizada para os valores mdios das variveis do modelo. As demais estimaes foram realizadas para determinar os efeitos marginais para diferentes valores das variveis independentes. As equaes utilizadas foram as seguintes: Estimao 1: estrato = 6 nivel_instrucao = 1 cooperado = 1 associado = 1 sindicalizado = 1 escrituracao = 1 renda = 100 at_oficial = 1. Estimao 2: estrato = 6 nivel_instrucao = 1 cooperado = 1 associado = 0 sindicalizado = 1 escrituracao = 1 renda = 100 at_oficial = 1. Estimao 3: estrato = 6 nivel_instrucao = 1 cooperado = 0 associado = 0 sindicalizado = 0 escrituracao = 1 renda = 100 at_oficial = 1. Estimao 4: estrato = 6 nivel_instrucao = 1 cooperado = 0 associado = 0 sindicalizado = 0 escrituracao = 0 renda = 100 at_oficial = 1. Estimao 5: estrato = 6 nivel_instrucao = 1 cooperado = 0 associado = 0 sindicalizado = 0 escrituracao = 0 renda = 100 at_oficial = 0. Estimao 6: estrato = 3 nivel_instrucao = 1 cooperado = 0 associado = 0 sindicalizado = 0 escrituracao = 0 renda = 100 at_oficial = 0. Os resultados das estimaes so apresentados logo aps a apresentao da base de dados.
4 A BASE DE DADOS: O LUPA
Para identificar as caractersticas determinantes dos proprietrios rurais e de suas propriedades para a obteno de crdito, o estudo se basear em indicadores extrados do Levantamento de Unidades de Produo Agrcola.
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O Lupa um censo agropecurio realizado pelo estado de So Paulo, por meio da Secretaria de Agricultura e Abastecimento (SAA). O projeto tem duas edies: uma realizada em 1995-1996 (PINO et al., 1997 apud IEA) e a segunda em 2007-2008 (TORRES et al., 2009 apud IEA), com o trabalho de campo sendo realizado pela Coordenadoria de Assistncia Tcnica Integral (Cati), e o tratamento dos dados sob responsabilidade do Instituto de Economia Agrcola. A unidade de levantamento a UPA, que definida como conjunto de propriedades agrcolas contguas e pertencentes ao(s) mesmo(s) proprietrio(s), localizadas inteiramente em um municpio, com rea total igual ou superior a 0,1 hectare (ha), e no destinadas inteiramente a lazer (IEA). Uma UPA se aproxima do conceito de imvel rural, no significando este quando o imvel rural se estende por mais de um municpio. Neste caso, cada parte localizada em um municpio considerada uma UPA diferente, bem como quando no possvel levantar o imvel rural como tal, sendo necessrio agrup-lo ou reparti-lo com outros (IEA). O projeto Lupa abrangeu, em 2007, todas as UPAs pertencentes aos 645 municpios do estado de So Paulo, cobrindo as exploraes vegetais e animais, mas excluindo as atividades de extrativismo. O questionrio Lupa apresenta dados sobre: Ocupao do solo, subdividindo a rea total da UPA de acordo com a rea ocupada com cultura perene, cultura temporria, pastagem, reflorestamento, vegetao natural, de descanso, vegetao de brejo e vrzea, e complementar. Exploraes vegetais, com dados sobre rea cultivada, produtividade, nmero de plantas, irrigao, arrendamento, produo de semente, colheita manual, colheita mecnica, plantio direto, cultivo orgnico ou transio. Mo de obra, classificando-a como familiar, permanente e temporria. Animais, mquinas e benfeitorias. Proprietrio, com questes como: se reside na propriedade, seu nvel de instruo, se cooperado, associado ou sindicalizado, se o percentual da sua renda correspondente participao das atividades agrcolas. Administrao e assistncia tcnica, com questes sobre utilizao de crdito rural, utilizao de seguro rural, disposio de energia eltrica, escriturao agrcola, recebimento de assistncia tcnica privada ou governamental, existncia de computadores e possibilidade de acesso internet.
Tecnologia em exploraes vegetais, como manejo integrado de pragas, hidroponia, sementes melhoradas, mudas legalizadas, adubao
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mineral, orgnica ou verde, prticas de conservao e anlise de solo, e cultivo em estufas. Tcnicas em pecuria e criaes, como utilizao de inseminao artificial, confinamento total ou semiconfinamento de bovinos, pastejo rotacionado, mineralizao do rebanho e vermifugao do rebanho. Atividades econmicas no agropecurias, como esporte e lazer, extrao mineral, hotel fazenda, SPAs, pousadas, agroindstria, pesque-pague, restaurante, transformao artesanal, turismo rural e ecoturismo. Entre essas informaes disponveis no questionrio do Lupa, destacam-se as variveis a serem utilizadas no modelo, em dados agregados. Analisando os dados agregados do Lupa, observa-se que os tamanhos de UPAs mais predominantes no estado so aqueles entre 20 e 50 hectares, totalizando 23,95% das UPAs, e aqueles entre 10 e 20 hectares, com 22,55%. O tamanho da rea das UPAs est dividido em 14 estratos. Esses dados so mostrados na tabela 1.
TABELA 1
Estrutura fundiria do estado de So Paulo 2007-2008
Estrato rea das UPAs com (0,1] ha rea das UPAs com (1,2] ha rea das UPAs com (2,5] ha rea das UPAs com (5,10] ha rea das UPAs com (10,20] ha rea das UPAs com (20,50] ha rea das UPAs com (50,100] ha rea das UPAs com (100,200] ha rea das UPAs com (200,500] ha rea das UPAs com (500,1 mil] ha rea das UPAs com (1mil,2 mil] ha rea das UPAs com (2 mil,5 mil] ha rea das UPAs com (5 mil,10 mil] ha rea das UPAs acima de 10 mil ha Fontes: SAA, Cati, IEA e projeto Lupa. UPAs Nmero 4,370 7,565 41,555 47,782 73,207 77,758 32,932 19,741 13,564 3,983 1,545 510 67 22 % 1,35 2,33 12,80 14,72 22,55 23,95 10,15 6,08 4,18 1,23 0,48 0,16 0,02 0,01 Hectare 2,794.10 12,025.29 151,661.49 367,115.02 1,081,760.38 2,467,251.29 2,331,035.23 2,770,726.07 4,147,892.78 2,747,396.32 2,108,621.87 1,456,017.60 441,774.90 418,034.30 rea % 0,01 0,06 0,74 1,79 5,28 12,03 11,37 13,51 20,23 13,40 10,28 7,10 2,15 2,04
A ocupao do solo no estado predominantemente de reas de pastagens e de cultura temporria, as quais compreendem as terras ocupadas com lavouras que completam seu ciclo de vida durante uma nica estao, perecendo depois da colheita, como o milho e a cana-de-acar, por exemplo. Vale ressaltar que uma
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UPA pode apresentar mais de uma categoria de ocupao de solo. Assim, o percentual de UPAs com cada tipo de ocupao, mostrado na primeira coluna, pode apresentar soma superior a 100%. O percentual de ocupao do solo, no estado, mostrado na tabela 2.
TABELA 2
Ocupao do solo do estado de So Paulo 2007-2008
Tipo rea com cultura perene rea com cultura temporria rea com pastagem rea com reflorestamento rea com vegetao natural rea de vegetao de brejo e vrzea rea em descanso rea complementar rea total Fontes: SAA, Cati, IEA e projeto Lupa. UPAs Nmero 83,971 168,104 234,148 43,906 155,211 64,242 25,806 268,485 324,601 % 25,87 51,79 72,13 13,53 47,82 19,79 7,95 82,71 100,00 Hectare 1,225,035 6,737,699 8,072,849 1,023,158 2,432,912 294,754 222,419 495,280 20,504,107 rea % 5,97 32,86 39,37 4,99 11,87 1,44 1,08 2,42 100,00
No estado, cerca de 60% dos proprietrios possuem vnculo com alguma instituio de produtores. Alm disso, apenas 15,38% utilizam o crdito rural, e 3% utilizam o seguro rural. J a assistncia tcnica governamental fornece atendimento para um pouco mais de 48% das UPAs. Destaca-se, na tabela 3, o pequeno percentual de produtores que utiliza o computador ou a internet para fins agropecurios.
TABELA 3
Proprietrios das UPAs do estado de So Paulo 2007-2008
Nmero de UPAs Faz parte de associao de produtores Faz parte de cooperativa de produtores Faz parte de sindicato de produtores Utiliza assistncia tcnica governamental Utiliza assistncia tcnica privada Utiliza crdito rural Utiliza seguro rural Utiliza escriturao agrcola Acessa internet para fins na agropecuria Utiliza computador nas atividades agropecurias Utiliza energia eltrica na atividade agrcola 62,445 86,662 80,702 155,902 97,099 49,917 10,926 92,997 19,361 20,610 248,006 % 19,24 26,70 24,86 48,03 29,91 15,38 3,37 28,65 5,96 6,35 76,40
Fontes: SAA, Cati, IEA e projeto Lupa. Nota: Calculado sobre a totalidade de UPAs do estado de So Paulo.
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Com base nessas informaes, foram escolhidas variveis relacionadas ao tamanho das propriedades, ao tipo de cultura e aos proprietrios. Para a varivel tamanho de rea, foi utilizada a varivel dividida em 14 estratos. A varivel nvel de instruo est dividida em cinco nveis, sendo que para a estimao foi desconsiderado o nvel cinco, uma vez que esse nvel traz informaes sobre Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ), e no sobre instruo dos proprietrios. A varivel renda traz informaes sobre a porcentagem da renda do proprietrio que provm da atividade rural. As variveis sobre uso de solo foram utilizadas em hectares, e as demais variveis so dummies. Essas informaes so mostradas na tabela 4.
TABELA 4
Variveis estrato perene cultura_te~a pastagem nivel_inst~o cooperado associado sindicaliz~o escriturao renda at_oficial
Variveis independentes
Descrio Estrato da rea da UPA rea com cultura perene (ha) rea com cultura temporria (ha) rea com pastagem (ha) Nvel de instruo Varivel dummy: ser cooperado Varivel dummy: ser associado Varivel dummy: ser sindicalizado Varivel dummy: ter escriturao contbil Porcentagem da renda proveniente da atividade rural Varivel dummy: ter assistncia tcnica oficial Observaes 324601 324601 324601 324601 324600 309983 309983 309983 309983 324601 309983 Mdia 5.368212 3.773972 20.75687 24.87007 2.030481 0.2795702 0.2014465 0.2603433 0.3000068 51.1221 0.50293 Desvio-padro 1.839555 41.40339 107.566 98.88614 1.381163 0.448789 0.401082 0.438823 0.458261 39.8978 0.49999 Mnimo 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Mximo 14 9493.5 9313.6 11443 5 1 1 1 1 100 1
Fontes: SAA, Cati, IEA e projeto Lupa.
As variveis tamanho de rea (estrato de terra) e uso predominante do solo (cultura perene, temporria e pastagem) esto relacionadas com as garantias que o produtor pode oferecer. As variveis relacionadas a capital social so: se o produtor faz parte de alguma cooperativa, associao ou sindicato, o ndice de instruo do proprietrio e o percentual da sua renda correspondente participao das atividades agrcolas. O grupo que traz informaes sobre qualidade de gesto e informaes formado pelas variveis: assistncia tcnica governamental e escriturao contbil. A escolha dessas variveis deve-se ao fato de no termos na teoria econmica nenhum trabalho emprico que demonstre o impacto destas no acesso ao crdito rural. Apenas encontramos estudos que mostram a relao entre as variveis relacionadas ao tamanho, qualidade de gesto e ao capital social com acesso ao crdito para empresas, como pode ser visto nos trabalhos de Beck, Kunt,
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Maksimovic (2004) e de Schiffer e Weder (2001). Cabe destacar que no se levaram em considerao aspectos relacionados aos equipamentos e maquinrios pertencentes a cada proprietrio das UPAs. Dessa forma, fazemos ressalva de que em trabalhos posteriores sero incorporados ao efeito sobre a obteno de crdito, as caractersticas de maquinrio e, portanto, o efeito poder mostrar-se diferente segundo os equipamentos pertencentes a cada produtor.
5 RESULTADOS
A estimao do probit visa mensurar a probabilidade de o proprietrio rural obter crdito rural. A primeira estimao foi realizada para os valores mdios das variveis, (estimao 0) resultando em probabilidade de 12,7% do proprietrio com as caractersticas mdias de ter acesso ao crdito rural. Os resultados so apresentados na tabela 5.
TABELA 5
Modelo Probit: efeitos marginais valores mdios
y = Pr(credito_rural) (predict) = .12838784 Variveis estrato perene cultura_te~a pastagem nivel_inst~o cooperado associado sindicaliz~o escriturao renda at_oficial dy/dx 0.0081694 0.0001323 -0.000022 -0.000092 -0.004535 0.0603606 0.0651963 0.0405602 0.0755014 0.0014908 0.0812614 Desvio-padro 0.00045 0.00001 0.00001 0.00001 0.00052 0.00161 0.00175 0.00154 0.00154 0.00002 0.00125 Z 18.23 8.89 -3.25 -12.46 -8.72 37.58 37.28 26.39 49 88.93 64.95 P>|z| 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 [95% C.I.] 0.007291 0.000103 -0.000036 -0.000107 -0.005555 0.057212 0.061769 0.037548 0.072482 0.001458 0.078809 0.009048 0.000161 -0.000009 -0.000078 -0.003517 0.063509 0.068624 0.043572 0.078521 0.001524 0.083714 X 5.35959 3.4858 18.6741 24.8029 1.95808 0.275725 0.197063 0.256651 0.292689 52.8939 0.507624
Fonte: Microdados do Lupa. Elaborao dos autores. Nota: dy/dx para a mudana discreta da varivel dummy de 0-1.
Com base na observao dos dados agregados do Lupa, foi realizada a estimao dos efeitos marginais (estimao 1) para os valores predominantes de estrato de terra, do estrato seis, que compreende reas de 20 a 50 hectares, e do nvel de instruo dos proprietrios o nvel um que representa o primrio completo. Alm disso, a estimao foi feita para proprietrios que so cooperados, sindicalizados, associados, que possuem escriturao contbil, com participao da agropecuria de 100% na renda familiar e que tm acesso assistncia tcnica
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oficial. O resultado mostrado na tabela 6. Para esse proprietrio, a probabilidade de obter crdito aumenta para 59,2%. Alm disso, destaca-se o efeito da assistncia tcnica oficial, que aumenta em 15% a probabilidade de obter crdito. Destaca-se, tambm, o efeito de possuir escriturao contbil, que aumenta a probabilidade de obter crdito em 13%, e de ser associado ou cooperado, que aumenta a probabilidade em 11% e 10%, respectivamente.
TABELA 6
Modelo Probit: efeitos marginais para estimao 1
y = Pr(credito_rural) (predict) = .59165814 Variveis estrato perene cultura_te~a pastagem nivel_inst~o cooperado associado sindicaliz~o escriturao renda at_oficial dy/dx 0.015213 0.000246 -0.000042 -0.000172 -0.008447 0.10711 0.112642 0.072966 0.132833 0.002776 0.154679 Desvio-padro 0.00084 0.00003 0.00001 0.00001 0.00096 0.00268 0.00276 0.00264 0.00251 0.00003 0.00239 z 18.18 8.89 -3.25 -12.46 -8.77 39.94 40.84 27.66 52.93 88.01 64.68 P>|z| 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 [95% C.I.] 0.013573 0.000192 -6.7E-05 -0.0002 -0.01034 0.101853 0.107237 0.067795 0.127914 0.002714 0.149992 0.016853 0.000301 -0.000017 -0.000145 -0.006558 0.112366 0.118048 0.078137 0.137751 0.002838 0.159366 X 6 3.4858 18.6741 24.8029 1 1 1 1 1 100 1
A partir desse resultado, foram realizadas estimaes retirando-se, uma por vez, as caractersticas do produtor. Essas estimaes so mostradas na tabela 7. Ao se estimar o modelo com as mesmas caractersticas, porm, para o produtor que no associado (estimao 2), a probabilidade de obter crdito cai para 48%. Quando se estima o modelo para o produtor que no associado, no sindicalizado, nem participa de cooperativa (estimao 3), a probabilidade cai ainda mais: passa para 30%. Ao se estimar o modelo para o proprietrio que tambm no possui escriturao contbil, alm de no apresentar vnculo com nenhuma instituio (estimao 4), essa probabilidade cai para 20%. E quando o proprietrio no apresenta tambm, alm dessas caractersticas, o acesso assistncia tcnica oficial (estimao 5), a probabilidade de ter acesso ao crdito diminui para 10%.
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TABELA 7
Estimao 1 Estimao 2 Estimao 3 Estimao 4 Estimao 5 Estimao 6
Estimaes: probabilidades
estrato nvel-instruo cooperado associado sindicalizado 6 6 6 6 6 3 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 1.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 1 1 0 0 0 0 escriturao Probabilidade renda at_oficial contbil (%) 1 1 1 0 0 0 100 100 100 100 100 100 1 1 1 1 0 0 59,2 48 30 20 10,9 8,8
Fonte: Microdados do Lupa. Elaborao dos autores.
Quando estimamos o modelo para um pequeno proprietrio rural (estimao 6), que apresenta uma unidade produtiva entre dois e cinco hectares, com apenas o primrio completo, e que no associado, cooperado, sindicalizado, no possui escriturao contbil, no tem assistncia tcnica oficial e toda a renda familiar provm da atividade agropecuria, a probabilidade de obter crdito rural cai para 8,8%. Esse resultado pode ser visto na tabela 8.
TABELA 8
Modelo Probit: efeitos marginais para a estimao 6
y = Pr(credito_rural) (predict) = .08870796 Variveis estrato perene cultura_te~a Pastagem nivel_inst~o cooperado associado sindicaliz~o escriturao renda at_oficial dy/dx 0.0062973 0.000102 -0.0000174 -0.000071 -0.0034965 0.0517813 0.0549013 0.0335573 0.0667063 0.0011492 0.0802566 Desvio-padro 0.00031 0.00001 0.00001 0.00001 0.0004 0.00155 0.00162 0.00136 0.00158 0.00002 0.00135 z 20.25 8.78 -3.28 -12.84 -8.68 33.44 33.91 24.61 42.13 52.64 59.39 P>|z| 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 [95% C.I.] 0.005688 0.000079 -0.000028 -0.000082 -0.004286 0.048746 0.051728 0.030885 0.063603 0.001106 0.077608 0.006907 0.000125 -7.00E-06 -0.00006 -0.002707 0.054816 0.058075 0.036229 0.069809 0.001192 0.082905 X 3 3.4858 18.6741 24.8029 1 0 0 0 0 100 0
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O acesso ao crdito importante instrumento para possibilitar crescimento para os diferentes setores. No meio rural, o crdito possibilita investimento em insumos bsicos da atividade, o acmulo de capital humano e fixo, a incorporao de novas tecnologias, a regularizao do seu fluxo de consumo pessoal frente sazonalidade da produo rural, entre outros aspectos. Porm, este setor apresenta uma srie de caractersticas que dificultam a concesso de crdito, como alta sazonalidade, informaes assimtricas, riscos climticos, entre outros. Com isso, os produtores rurais se deparam com um mercado de crdito racionado. Para entender o porqu de alguns produtores terem maior possibilidade de obter crdito, foi estimado o modelo probit para produtores agropecurios do estado de So Paulo. Para tanto, foram utilizados microdados do Lupa do estado de So Paulo. Os resultados mostram que os produtores que so proprietrios de unidades produtivas entre 20 e 50 hectares, so associados, cooperados ou sindicalizados, apresentam escriturao contbil, tm acesso assistncia tcnica oficial e nvel de instruo com at o primrio completo apresentam uma probabilidade muito mais elevada de obter crdito do que um produtor que apresenta os valores mdios dessas caractersticas, 59,2% contra 12,7%, respectivamente. Ao se repetir a estimao para produtores com esse nvel de instruo e tamanho de propriedade, mas para produtores que no so associados, a probabilidade de obter crdito se tornou menor. E assim, foram repetidas as estimaes para produtores que no eram cooperados ou sindicalizados, que no possuam escriturao contbil e, finalmente, que no possuam assistncia tcnica oficial. Em cada uma das estimaes, a probabilidade de obter crdito foi diminuindo, chegando a apenas 10,9%. Com esses resultados, destaca-se o importante papel exercido por essas instituies. Para o estado de So Paulo, os produtores que fazem parte de alguma cooperativa, associao e sindicato so aqueles que apresentam maior possibilidade de conseguir crdito rural. O impacto positivo da existncia de escriturao contbil para a obteno de crdito por parte dos produtores tambm foi significativo. Este impacto pode ser explicado pelo fato de que a escriturao contbil permite maior transparncia da propriedade, diminuindo o problema de assimetria de informaes. Alm disso, a estimao realizada para pequenos produtores, com unidades produtivas de dois a cinco hectares, com apenas o primrio completo, e que no associado, cooperado ou sindicalizado, no possui escriturao contbil, no tem assistncia tcnica oficial e toda a renda familiar provm da atividade
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agropecuria, mostra que a sua probabilidade de obter crdito de apenas 8,8%. Esse resultado nos mostra as dificuldades enfrentadas pelo pequeno produtor rural, quando necessita do mercado de crdito. Vale ressaltar que os resultados obtidos neste trabalho evidenciam a necessidade de ampliar a transparncia, a disseminao de melhores prticas de gesto e o acesso dos produtores assistncia tcnica, para que nmero maior de unidades produtivas possa obter financiamento. Os resultados apresentados pelas estimaes apontam, inicialmente, para a importncia das variveis analisadas para o aumento da probabilidade de acesso ao crdito rural, por parte dos produtores agropecurios do estado de So Paulo. O estudo constitui um esforo inicial em mostrar, empiricamente, as dificuldades de acesso ao crdito para produtores agropecurios do estado de So Paulo, uma vez que compreender as caractersticas que levam esses produtores a terem dificuldades em acessar crdito pode facilitar o desenho de polticas e instrumentos que ampliem o acesso dos demais produtores, colaborando para a gerao de renda e reduo das desigualdades no meio rural.
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Originais submetidos em maro de 2011. ltima verso recebida em outubro 2011. Aprovado em outubro de 2011.
IMPACTOS DA PRODUO E DO ABATE E PROCESSAMENTO DE FRANGOS DE CORTE NA ECONOMIA PARANAENSE

Elvanio Costa de Souza* Marlia Fernandes Maciel Gomes** Viviani Silva Lrio*** Ricardo Kureski**** Marielce de Cssia Ribeiro Tosta*****
Este trabalho objetivou, por meio da anlise de insumo-produto, avaliar o poder de encadeamento e os efeitos multiplicadores dos setores paranaenses, evidenciando-se os setores frango (produo de frangos de corte) e abate de frangos (abate e processamento de frangos de corte). Os ndices puros de ligaes mostram que estes so setores-chave no Paran como ofertante e demandante. Eles no figuram entre os setores que possuem os maiores multiplicadores de emprego no estado e apenas o primeiro est entre aqueles com os maiores multiplicadores de renda. Por outro lado, apresentam os multiplicadores de produo mais relevantes. Palavras-chave: Frango de Corte; Insumo-Produto; Impactos Econmicos; Paran.
IMPACTS OF THE BROILER PRODUCTION AND SLAUGHTER ON THE PARAN STATE ECONOMY
This study aimed to measure the linkage and multiplier effects of Paran State sectors, focusing the broiler production and slaughter sectors, by using the input-output analysis. The pure linkage indices showed that these two are key sectors in Paran State, the broiler production as supplier, and the broiler slaughter as demander. They are not among the sectors that generate the greatest employment multipliers in the State. In terms of the income multiplier, only the broiler production is among the main sectors. On the other hand, they generate the greatest output multipliers. Key-words: Broiler; Input-Output; Economic Impacts; Paran.
IMPACTOS DE LA PRODUCCIN Y DEL SACRIFICIO DE POLLOS DE ENGORDE EN LA ECONOMA DEL ESTADO DE PARAN
Este estudio tuvo como objetivo evaluar los efectos de encadenamiento y los efectos multiplicadores de los sectores productivos del Estado de Paran. Se analiza principalmente la produccin y el sacrificio de pollos de engorde. Se utiliza el anlisis de insumo-producto. Los ndices de eslabonamientos puros muestran que la produccin de pollos de engorde es un sector clave como ofertante de productos intermedios y el sacrificio de pollos de engorde es un sector clave como demandante
* Professor do Departamento de Economia (DEE) da Universidade Federal de Viosa (UFV). E-mail: elvanio.souza@ufv.br ** Professora do Departamento de Economia Rural (DER) da UFV. E-mail: mfmgomes@ufv.br *** Professora do DER/UFV. E-mail: vslirio@ufv.br **** Pesquisador do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). E-mail: kureski@pr.gov.br
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de insumos intermedios. Estos dos sectores no se encuentran entre los de mayor multiplicador de empleo en el Estado. La produccin de pollos de engorde es uno de los sectores con mayores multiplicadores de ingreso. Los dos sectores tienen los mayores multiplicadores de produccin. Palabras-clave: Pollos de Engorde; Insumo-Producto; Impactos Econmicos; Paran.
IMPACTS DE LA PRODUCTION ET DE LABATTAGE DE POULETS DE CHAIR SUR LCONOMIE DE LTAT DU PARAN

Cette tude visait valuer les effets de liaison et les effets multiplicateurs des secteurs conomiques de ltat du Paran. Nous analysons principalement la production et labattage de poulets de chair. Nous utilisons lanalyse entres-sorties. Les pure indices de liaison montrent que la production de poulets de chair est un secteur cl en tant que vendeur et labattage de poulets de chair est un secteur cl en tant quacheteur. Ils ne sont pas parmi les secteurs les plus multiplicateurs demplois dans ltat. La production de poulets de chair est parmi les secteurs les plus multiplicateurs de revenu. Les deux secteurs sont les plus multiplicateurs de production. Mots-cls: Poulet de Chair; Entres-Sorties; Impacts Economiques; Paran.
1 INTRODUO
O baixo custo de produo e a qualidade do produto tm contribudo para que o Brasil se coloque entre os maiores produtores e exportadores de carne frango na atualidade. Em 2007, o pas foi o terceiro maior produtor, com 9,7 milhes de toneladas (15,9% da produo mundial), e o maior exportador, com 3,2 milhes de toneladas, o que representou 45,5% das exportaes mundiais do produto (ABEF, 2008). No contexto brasileiro, a regio Sul foi responsvel por 60,9% do total de frangos de corte abatidos em 2007, com destaque para o estado do Paran, maior produtor nacional, que respondeu por 25,2% (IBGE, 2008c). Segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (BRASIL, 2008) o Paran foi, em 2007, o segundo maior exportador de carne de frango entre os estados brasileiros, com 26,7% do total exportado pelo Brasil, posicionando-se atrs apenas de Santa Catarina, que participou com 28,1%. A avicultura uma atividade de grande relevncia no estado do Paran. Ela deteve, em 2006, o segundo maior valor bruto da produo (VBP) entre os produtos da agropecuria estadual (R$ 3,8 bilhes), estando sua frente apenas a soja, com R$ 3,9 bilhes (ANDRETTA, 2008). A produo de frangos representou 73,9% da produo avcola nesse mesmo ano.1 A atividade avcola apresenta-se como a de maior VBP agropecuria em 72 dos 399 municpios paranaenses. Segundo o Sindicato e Associao dos Abatedouros e Produtores Avcolas do Paran (Sindiavipar) (2008), o frango de corte
1. Os 26,1% restantes dizem respeito produo de pintainhos, perus, galinhas, aves exticas e codornas.
Impactos da Produo e do Abate e Processamento de Frangos de Corte na Economia Paranaense
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responsvel pela gerao de 50 mil postos de trabalho na criao dos animais e de outros 500 mil no setor industrial abate e processamento e de servios transporte de insumos, pintainhos, frangos e produtos finais , constituindo-se, alm de uma importante atividade econmica, em uma atividade de grande relevncia social. No estado, existem 7.482 produtores integrados de frango e 455 de peru. Indubitavelmente, as atividades de produo e de abate e processamento de frangos de corte so de grande expressividade na economia paranaense. Entretanto, indicadores sobre seus efeitos de encadeamento e multiplicadores ainda no so encontrados na literatura nacional. Assim, alguns questionamentos so feitos acerca destes setores: so eles setores-chave no Paran? Seus efeitos multiplicadores de produo, renda e emprego so relevantes? Com base na teoria econmica, sabe-se que as atividades so ligadas umas s outras, de forma que o aumento da produo em dado setor eleva a produo em outros, que mantm relaes com ele, seja vendendo-lhe insumos, seja utilizando seus produtos como insumo. Da mesma forma, aqueles que esto ligados ao primeiro tambm se relacionam com outros, de modo que o impulso inicial gera impactos sobre diversos setores econmicos efeitos multiplicadores. O setor de produo de frangos de corte demanda rao, equipamentos, cama de avirio, energia eltrica, servios de manuteno das instalaes, servios de seguro, servios de transporte, produtos veterinrios e assistncia tcnica, bem como oferta o produto frango, a matria-prima principal da indstria de abate e processamento de frangos de corte. O setor de abate de frangos, por sua vez, demanda frangos, embalagens, equipamentos, servios de transporte, energia eltrica, gua e servios de seguro, e oferta carne de frango e produtos processados aos mercados atacadistas, varejistas de autosservio (supermercados) e mercado externo. Das demandas geradas por esses dois setores na economia paranaense, duas merecem destaque: a de servios de transporte e a de gros para a fabricao de rao. So feitas, no estado, cerca de 100 mil viagens por ms envolvendo o transporte de pintos, rao, aves vivas, aves abatidas, produtos processados, outros insumos e viagens de assistncia tcnica aos integrados (SINDIAVIPAR, 2008). Com respeito produo de gros no estado, a avicultura demanda o equivalente a 590,4 mil hectares de milho e 200 mil hectares de soja para a produo de rao. Desse modo, choques ocorridos nesses setores variaes no consumo interno ou externo de carne de frango, novas polticas pblicas, elevao/diminuio dos investimentos, entre outros devem provocar efeitos multiplicadores importantes sobre a economia na qual esto inseridos. Assim, o objetivo deste trabalho avaliar os impactos econmicos gerados pelos setores de produo e de abate e processamento de frangos de corte na economia paranaense. Especificamente, pretende-se verificar se eles so setores-chave no estado se
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possuem efeitos de encadeamento relevantes sobre outros setores e se apresentam importantes multiplicadores de produo, renda e emprego. Para cumprir estes objetivos, utilizar-se- a anlise de insumo-produto. O modelo de insumo-produto tem sido utilizado com frequncia em anlises intersetoriais, com vista a verificar a importncia de setores especficos, bem como identificar aqueles que so chave para o desenvolvimento de determinadas economias. Entre os estudos que fizeram uso da anlise de insumo-produto, citam-se os de Guilhoto et al. (1994) e Casimiro Filho (2002), que analisaram a economia nacional; e os de Silva (2004) e Tosta et al. (2005), que procederam a anlises em nvel regional. Para o estado do Paran, em especfico, verificaram-se na literatura, entre outros, os trabalhos de Martins et al. (2003), Sesso Filho et al. (2004) e Rodrigues et al. (2006). Apesar de importantes trabalhos sobre a economia paranaense terem sido feitos nos ltimos anos utilizando a anlise de insumo-produto, na literatura consultada no foi encontrado nenhum que avaliasse os efeitos de encadeamento e multiplicadores dos setores de produo e de abate e processamento de frangos de corte. Rodrigues et al. (2006), por exemplo, analisaram a evoluo da estrutura produtiva dos setores alimentares no sistema inter-regional, Paran-restante do Brasil, entre 1980, 1990 e 2000. Nesse estudo, entretanto, no havia uma desagregao setorial suficiente que permitisse consideraes a respeito dos setores de produo e de abate e processamento de frangos de corte. No presente trabalho, este tipo de anlise ser possvel, pois esses dois setores sero includos na matriz de insumo-produto estadual por meio da desagregao dos setores pecuria e pesca e alimentos e bebidas, respectivamente. Dessa forma, este estudo amplia o conhecimento acerca desses importantes setores na economia estadual, suprindo a carncia existente na literatura cientfica. Ademais, tais conhecimentos so imperativos para a tomada de deciso, quando se busca, principalmente, o desenvolvimento de regies em que se estabelecem tais atividades, ou que so propcias a desenvolv-las, sinalizando se elas emanam estmulos adicionais sobre outros setores.
2 REFERENCIAL TERICO
O Tableau conomique, do francs Franois Quesnay, publicado em 1758, considerado a ideia inicial do modelo de insumo-produto (LANGONI, 1986). O pioneiro da formulao matemtica direcionada ao sistema econmico, entretanto, foi Leon Walras, um sculo aps o trabalho de Quesnay. Walras se interessava pela determinao simultnea de todos os preos na economia, ou seja, compreender o equilbrio geral de mercado. Para tal, fazia uso de um sistema de equaes simultneas (RODRIGUES et al., 2006).
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O ponto mais alto do trabalho iniciado por Quesnay foi alcanado quando Wassily Leontief, em 1936, apresentou uma teoria geral da produo, baseada na interdependncia econmica (MIERNYK, 1974). Esse trabalho possibilitou a modelagem aplicada do modelo de insumo-produto. Esse instrumento de anlise passou por um perodo de estagnao aps a publicao de Leontief, dadas a complexidade e a sofisticao matemtica necessrias (MILLER, 1998). A primeira aplicao do modelo de insumo-produto foi feita para a economia norte-americana, em 1941, pelo prprio Leontief e, a partir da, passou a ser utilizado como instrumento de anlise de fatores estruturais e de planejamento econmico (MIERNYK, 1974). O quadro 1 apresenta uma matriz de insumo-produto simplificada, composta por dois setores econmicos. As linhas da matriz representam a distribuio da produo dos setores e, as colunas, os insumos absorvidos por eles.
QUADRO 1
Matriz de insumo-produto do tipo Leontief para dois setores
Compras (j) Setores Demanda intermediria Setor 1 Vendas (i) Importaes Tributos indiretos lquidos Valor adicionado Valor bruto da produo Fonte: Miller e Blair (1985). Setor 1 Setor 2 Setor 2 Demanda final Valor bruto da produo
C C1 C2 MC TC
I I1 I2 MI TI
G G1 G2 MG TG
E E1 E2 ME TE
Z11 Z21 M1 T1 VA1 X1
Z12 Z22 M2 T2 VA2 X2
X1 X2
Nessa matriz, Xi a produo total do setor i, Zij a produo do setor i utilizada como insumo intermedirio pelo setor j, Ci a produo do setor i consumida pelas famlias, Ii a produo do setor i destinada ao investimento, Gi a produo do setor i consumida pelo governo, Ei a produo do setor i destinada exportao, Xj o custo de produo total do setor j, Mj so as importaes feitas pelo setor j, MC so as importaes feitas para o consumo das famlias, MI so as importaes destinadas ao investimento, MG so as importaes destinadas ao governo, ME so as importaes destinadas s exportaes as quais passam por alguma transformao antes de serem reexportadas , Tj o total dos impostos indiretos lquidos recolhidos pelo setor j e VAj o valor adicionado do setor j.
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Conforme se observa na matriz, o VBP dos setores pode ser obtido por duas ticas: pelo vetor linha e vetor coluna. Pelo vetor linha, o VBP do setor i dado pela soma das vendas para si mesmo com as vendas para outros setores e para os componentes da demanda final. Ou seja, Xi = Zi1 + Zi2 + ... + Zij + Ci + Ii + Gi + Ei (1) Considerando-se Yi = Ci + Ii + Gi + Ei, a expresso (1) pode ser reescrita como (2) em que Yi a demanda final total do setor i. Pelo vetor coluna, o VBP do setor j igual soma das compras de insumos do prprio setor, de outros setores e importados, com os pagamentos de tributos e o valor adicionado salrios, lucros etc.: Xj = Z1j + Z2j + ...+ Zij + Mj + Tj + VAj (3) (4) Como esse um sistema de equilbrio geral, a soma dos elementos nas colunas igual soma dos elementos nas linhas, isto : Xi = Xj (5) Considerando-se a tica do vetor linha, os fluxos de produtos dos setores, em uma economia com n setores, podem ser descritos como:
(6) Sabendo-se qual o valor gasto pelo setor j com a compra de insumos produzidos por cada setor da economia (Zij) para realizar sua produo (Xj), podem-se obter seus coeficientes tcnicos diretos de produo (aij). Estes indicam quanto o setor j gasta com insumos adquiridos do setor i para produzir uma unidade monetria de produto. Ento, aij definido como: (7)
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Rearranjando-se a expresso (7), Zij pode ser expresso como: Zij = aij Xj (8) Substituindo-se a expresso (8) em (6), encontra-se um sistema de equaes lineares simultneas em que os coeficientes tcnicos diretos de produo so os parmetros:
(9) O sistema de equaes (9) pode ser escrito em notao matricial, como segue: X = AX + Y 10) em que A a matriz dos coeficientes tcnicos diretos de produo, de ordem n x n, X o vetor do VBP, de ordem n x 1, e Y o vetor da demanda final, tambm de ordem n x 1. A expresso (10) pode ser rearranjada, tal que: X AX = Y (I A)X = Y X = (I A) 1 Y em que I a matriz identidade, de dimenso n x n. Na expresso (13), (I A) 1 a matriz inversa de Leontief (matriz B), tambm conhecida como matriz de coeficientes tcnicos diretos e indiretos de produo. Ela capta os efeitos diretos e indiretos de modificaes exgenas na demanda final sobre os n setores. Cada elemento bij da matriz B representa os requisitos diretos e indiretos da produo do setor i necessrios para produzir uma unidade adicional no setor j. No modelo tratado at este ponto, o consumo das famlias, os gastos do governo, os investimentos e as exportaes so considerados elementos exgenos. Quando o consumo das famlias tratado como exgeno, diz-se que o modelo aberto em relao s famlias. Entretanto, tambm comum endogeneizar-se o consumo das famlias, ou seja, trazer o setor famlias da demanda final para dentro da matriz de consumos intersetoriais (matriz Z). Nesse caso, tem-se um modelo fechado em relao s famlias, e so criadas uma nova linha e uma nova coluna (n + 1) na matriz Z. A nova coluna a transferncia do consumo (11) (12) (13)
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das famlias e a nova linha a transferncia da renda das famlias remunerao mais rendimento de autnomos. Assim, o conjunto de equaes (6) passar a ser representado como
(15) tal que Yi* a demanda final do setor i sem o consumo das famlias. Os coeficientes tcnicos diretos de produo do setor n + 1, o setor famlias, so obtidos como segue: ou, Substituindo-se (16) no conjunto de equaes (15), tem-se: (16)
(17) Esse conjunto de equaes pode ser representado, de forma genrica, pelo seguinte conjunto de matrizes:
em que A a matriz dos coeficientes tcnicos diretos de produo com o setor famlia endogeneizado, de ordem (n + 1) x (n + 1); HC o vetor coluna dos coeficientes de consumo das famlias; HR o vetor linha dos coeficientes de insumos das famlias; h a interao do setor famlia com ele mesmo, geralmente igual a zero; X o vetor do VBP, de ordem (n + 1) x 1; e Y o vetor de demanda final sem o consumo das famlias.
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Assim, aps a endogeneizao do consumo das famlias, o modelo de Leontief passa a ser escrito como: X = (I A ) 1 Y
3 METODOLOGIA 3.1 Construo da matriz de insumo-produto paranaense
(18)
Alm das matrizes de insumo-produto nacionais, frequentemente utilizam-se as matrizes regionais para verificar as relaes setoriais e seus impactos na economia. Os modelos regionais possibilitam quantificar os efeitos de variaes na demanda final dos setores de determinada regio sobre variveis econmicas, tais como produo, renda e emprego. Alm disso, as matrizes regionais tm permitido analisar as diferenas entre estruturas de produo regional; avaliar efeitos de polticas de redistribuio geogrfica de atividades econmicas e de programas de investimento pblicos; e elaborar planos de desenvolvimento regional (SILVEIRA, 2000). Para a construo da matriz de insumo-produto paranaense de 2005, utilizou-se o mtodo do quociente locacional simples. Esse mtodo permite obter os coeficientes tcnicos de produo estaduais por meio da regionalizao dos coeficientes nacionais. Ele foi utilizado, entre outros, por Kureski e Caballero Nues (2005), quando da construo da matriz de insumo-produto do Paran para 2000. Outra opo seria a construo de uma matriz de insumo-produto a partir de dados primrios, mas esta envolveria elevados custos, dado que seria necessria uma extensa coleta de informaes junto a todos os setores produtivos no estado. Escolheu-se 2005 porque esse o ano da ltima matriz de insumo-produto construda pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para o Brasil. O quociente locacional simples uma medida da especializao regional baseada na comparao da importncia relativa de uma atividade em uma regio com sua importncia relativa no pas. O quociente locacional simples da atividade i (QLi) pode ser assim obtido: (19) em que XEi o valor da produo do setor i no estado, XE o valor total da produo no estado, XPi o valor da produo do setor i no pas e XP o valor total da produo no pas. De acordo com Rodrigues et al. (2006), o quociente locacional simples pode ser entendido como medida da capacidade do setor i em atender demanda de outros setores da regio e demanda final. Assim, QLi maior que um indica que
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o setor i mais concentrado no estado do que em nvel nacional e, portanto, sua produo deve ser suficiente para atender s demandas locais. Por outro lado, QLi menor que um aponta que o setor i menos concentrado no estado do que em nvel nacional e, neste caso, provvel que a parcela da demanda local pelos produtos do setor i seja suprida por importaes de outras regies do pas. Assim, para a regionalizao dos coeficientes tcnicos diretos de produo, utiliza-se o seguinte procedimento:
PR BR em que aij o coeficiente tcnico paranaense e aij o coeficiente tcnico brasileiro.
A matriz de coeficientes tcnicos nacional (ABR) foi obtida a partir das matrizes de produo e de consumo intermedirio da matriz de insumo-produto brasileira, conforme os procedimentos descritos em Miller e Blair (1985): ABR = D Bn (20) em que a matriz de participao setorial na produo dos produtos nacionais (Market Share), a matriz dos coeficientes tcnicos dos insumos nacionais, V a transposta da matriz de produo, a qual mostra quais so os bens produzidos por cada setor econmico; U a matriz de consumo intermedirio, que fornece a quantidade de insumos que cada setor utiliza para sua produo; Q o vetor do valor da produo total, por produto; e X o vetor do valor da produo total, por setor. Obtida a matriz de coeficientes tcnicos nacional (ABR ), aplicou-se os procedimentos de regionalizao mencionados anteriormente para a obteno da matriz de coeficientes tcnicos do Paran (APR ). A partir desta, calculou-se a matriz inversa de Leontief paranaense (BPR ), a qual utilizada para calcular os ndices de ligaes e os multiplicadores: BPR = (I APR)1 (21) A matriz APR tambm possibilita calcular a matriz de consumo intermedirio, setor por setor, do Paran (matriz ZPR ): (22) em que o vetor do valor da produo dos setores paranaenses diagonalizado.
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O valor da demanda final do setor i paranaense (YiP R ) pode ser obtido por diferena:
(23) o valor da produo do setor i e em que i para o setor j. o valor da venda do setor
3.1.1 Dados utilizados na construo da matriz de insumo-produto paranaense
Para o clculo dos quocientes locacionais, so necessrias informaes sobre o valor da produo de cada setor ao nvel nacional e estadual. O valor da produo dos setores nacionais foi obtido na tabela 1 (recursos de bens e servios) da matriz de insumo-produto brasileira elaborada pelo IBGE (2008b). O valor da produo dos setores estaduais est disponvel nas tabelas das Contas Regionais do Brasil, tambm de autoria do IBGE (2008a). Nestas ltimas, o valor da produo do setor indstria de transformao encontra-se agregado. Para obter o valor da produo das diversas atividades que compe a indstria de transformao, utilizaram-se informaes da Pesquisa Industrial (IBGE, 2005b). Com isso, obteve-se o valor da produo para 55 setores nacionais e 49 estaduais. Para que as informaes nacionais e estaduais fossem compatveis, portanto, fez-se necessrio agrupar alguns setores nacionais. Para os novos setores criados, produo e abate e processamento de frangos de corte de agora em diante denominados como frango e abate de frangos , os valores da produo, nacionais e estaduais, foram obtidos na tabela recursos de bens e servios (IBGE, 2008b), em Andretta (2007) e na Pesquisa Industrial (IBGE, 2005b). Aps agregaes e desagregaes, passou-se a contar com o valor da produo para 51 setores tanto ao nvel nacional quanto estadual. O quadro 2 mostras as agregaes e desagregaes setoriais efetuadas.
QUADRO 2
Agregaes e desagregaes de setoriais
Setores originais Petrleo e gs natural Minrio de ferro Outros da indstria extrativa Comrcio Servios de manuteno e reparao Comrcio, manuteno e reparao (Continua) Extrativa mineral Setores agregados e desagregados
164 (Continuao) Setores originais Educao mercantil Sade mercantil Educao pblica Sade pblica Administrao pblica e seguridade social Pecuria e pesca
Setores agregados e desagregados Sade e educao mercantis
Administrao, sade e educao pblicas
Frango Outros da pecuria e pesca Abate de frangos Outros alimentos e bebidas
Alimentos e bebidas
Fonte: Setores da matriz de insumo-produto brasileira (IBGE, 2008b). Elaborao dos autores.
Para obter a matriz dos coeficientes tcnicos da economia brasileira (matriz ABR ), so necessrias as seguintes informaes: matriz de produo e de consumo intermedirio, valor da produo total por produto e da produo total por setor. Estes dados so encontrados na tabela 1 (recursos de bens e servios) e 3 (oferta e demanda a preo bsico) da matriz de insumo-produto brasileira (IBGE, 2008b). Antes de gerar a matriz ABR, criou-se uma coluna para o setor frango e uma para o setor abate de frangos nas matrizes de produo e de consumo intermedirio. Estas duas novas colunas so desagregaes dos setores pecuria e pesca e alimentos e bebidas conforme mostra o quadro 2 , efetuadas com base em informaes da Pesquisa Industrial (IBGE, 2005b), da planilha de custos de produo de frangos de corte (EMBRAPA, 2008) e das prprias matrizes de produo e de consumo intermedirio dos setores nacionais. Alm disso, tambm realizaram-se nas matrizes de produo e de consumo intermedirio as agregaes setoriais constantes no quadro 2. Assim, estas duas matrizes passaram a ter 51 setores.
3.2 ndices puros de ligaes intersetoriais
Os ndices de ligaes intersetoriais possibilitam identificar os setores que possuem os mais importantes efeitos de encadeamento na economia. Desse modo, ser possvel verificar se a produo e o abate e o processamento de frangos de corte so setores-chave no estado do Paran. Os ndices puros de ligaes (abordagem GHS), desenvolvidos por Guilhoto, Sonis e Hewings (1996), permitem isolar o setor j do restante da economia, de maneira a determinar o efeito das ligaes totais deste. Os ndices puros indicam a diferena entre a produo total na economia e a produo nesta se o setor j no comprasse insumos de outros setores nem vendesse sua produo para eles.
165
A matriz de coeficientes tcnicos diretos de produo (A) pode ser assim decomposta: (24) em que Ajj e Arr so matrizes quadradas de coeficientes tcnicos diretos de produo do setor j e do resto da economia, respectivamente; Ajr e Arj representam matrizes retangulares dos insumos diretos adquiridos pelo setor j do resto da economia e pelo resto da economia do setor j; Aj refere-se ao setor j isolado do resto da economia; e Ar representa o restante da economia. Partindo-se da expresso (24), a matriz inversa de Leontief pode ser representada por: (25) em que , , e
Levando-se em considerao as informaes contidas na expresso (25) e a , apresentada na expresso (13), possvel derivar formulao um conjunto de ndices de ligaes que possibilitam ordenar os setores em termos de importncia de valor. Substituindo-se a expresso (25) na expresso (13), obtm-se: (26) Multiplicando-se os dois ltimos termos da expresso (26), encontra-se: (27) em que PBL); e PFL). o ndice puro de ligaes para trs (pure backward linkage o ndice puro de ligaes para frente (pure forward linkage
Os ndices puros de ligaes para trs representam o impacto puro do valor da produo total do setor j sobre a economia, no considerando a demanda de
166
insumos que ele gera internamente, nem as demandas da economia como um todo para ele e vice-versa. Os ndices puros de ligaes para frente, por outro lado, indicam o impacto puro sobre o setor j provocado pela produo no resto da economia. Os ndices puros de ligaes tm a vantagem de levar em considerao os diferentes nveis de produo dos setores, o que no ocorre com os ndices de ligaes de Rasmussen-Hirschman. O ndice puro total de ligaes (pure total linkage PTL) dado por: PTL = PBL + PFL (28) Os ndices puros de ligaes geralmente so apresentados na forma normalizada para facilitar a comparao com outros ndices de ligaes. A normalizao consiste em dividir o ndice puro de ligaes de cada setor pelo ndice puro de ligaes mdio da economia. Assim, o ndice puro de ligaes para trs normalizado definido como: (29)
Por sua vez, o ndice puro de ligaes para frente normalizado dado por: (30)
Por fim, o ndice puro total normalizado expresso por: (31)
Setores que apresentam ndices de ligaes maiores que um so considerados setores-chave, pois seus impactos sobre a economia so maiores que a mdia. Segundo Hirschman (1958), o estado deve primar por estimular os setores-chave, maximizando os benefcios gerados pelos programas de desenvolvimento, dado que os recursos disponveis para tais programas so, em geral, escassos.
167
3.3 Multiplicadores
Os clculos dos multiplicadores possibilitaro avaliar como o produto, a renda e o emprego paranaenses reagem quando os setores frango e abate de frangos aumentam sua produo. Os impactos de uma variao na demanda final de um setor sobre o produto, a renda e o emprego da economia podem ser diretos, indiretos e induzidos. Os impactos diretos so aqueles gerados diretamente pelo setor que teve sua demanda aumentada, os indiretos so os causados pelos setores que fornecem insumos a ele e os induzidos (ou efeito-renda) referem-se queles provocados por setores que atendem s demandas das famlias que trabalham nos setores que geraram impactos diretos e indiretos (MILLER; BLAIR, 1985). Os impactos diretos e indiretos podem ser medidos por meio dos elementos da matriz inversa de Leontief de um modelo aberto em relao s famlias com o consumo das famlias considerado exgeno. Esses so conhecidos como multiplicadores simples ou multiplicadores do tipo I. Para mensurar os impactos diretos, indiretos e induzidos (impactos totais), deve-se utilizar a matriz inversa de Leontief de um modelo fechado em relao s famlias endogeneizando-se o consumo das famlias. Nesse caso, tm-se os multiplicadores totais ou multiplicadores do tipo II.
3.3.1 Multiplicadores de produo
O multiplicador de produo representa a produo adicional gerada em toda a economia em resposta a uma alterao de uma unidade monetria na demanda final do setor j. O multiplicador de produo simples, ou do tipo I, do setor j ( ser assim obtido: ) pode
(32)
em que representa os elementos da matriz inversa de Leontief no modelo aberto em relao s famlias. O multiplicador de produo total, ou do tipo II, do setor j ( ser expresso por: ) pode
(33)
168
em que representa os elementos da matriz inversa de Leontief no modelo fechado em relao s famlias.
3.3.2 Multiplicadores de renda
O multiplicador de renda possibilita quantificar a renda gerada em toda a economia para cada unidade monetria de renda gerada no setor j, quando este eleva sua produo para atender ao aumento na demanda final. O multiplicador de renda do tipo I do setor j ( ) expresso por: (34) um elemento da linha correspondente ao coeficiente de renda das em que famlias, ou seja, a razo entre a renda recebida pelas famlias do setor j e o seu valor da produo. O multiplicador de renda do tipo II do setor j ( ) obtido por: (35) Os coeficientes de renda e de consumo das famlias paranaenses foram estimados a partir do valor adicionado dos setores estaduais, divulgado pelas Contas Regionais do Brasil, e dos coeficientes das famlias brasileiras, obtidos na matriz de insumo-produto nacional.
3.3.3 Multiplicadores de emprego
O multiplicador de emprego do setor j representa os novos postos de trabalho gerados em todos os setores da economia para cada posto de trabalho gerado no setor j, quando este aumenta sua produo para atender a uma elevao em sua demanda final. O multiplicador de emprego do tipo I do setor j ( ) dado por: (36)
169
em que o coeficiente de emprego do setor j, isto , o nmero de empregos gerados para cada unidade produzida. Por sua vez, o multiplicador de emprego do tipo II do setor j ( obtido: ) assim
(37) Os dados de emprego por setor de atividade no Paran foram obtidos na Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (PNAD) (IBGE, 2005c), sendo complementados por informaes da Pesquisa Industrial (IBGE, 2005b), da Pesquisa Anual de Servios (IBGE, 2005a) e da Relao Anual de Informaes Sociais do Ministrio do Trabalho e Emprego (Rais/MTE) (BRASIL, 2005).
4 RESULTADOS E DISCUSSO 4.1 ndices puros de ligaes intersetoriais
Para verificar se a produo e o abate e o processamento de frangos de corte so setores-chave no estado do Paran, calcularam-se os ndices puros de ligaes intersetoriais. Estes ndices so teis para identificar os setores com maior poder de encadeamento na economia. A tabela 1 apresenta os ndices puros de ligaes normalizados para trs, para frente e total referentes aos setores econmicos paranaenses em 2005. Os setores aparecem classificados quanto ordem de importncia, em termos dos valores dos ndices. Dezessete setores podem ser considerados chave como demandantes na economia paranaense. Entre estes, os cinco que apresentam os maiores ndices puros de ligaes para trs normalizados, em ordem de importncia, so: outros alimentos e bebidas (6), automveis, camionetas e utilitrios (35), administrao, sade e educao pblicas (51), abate de frangos (5) e comrcio, manuteno e reparao (42). Esses setores possuem importantes demandas de matria-prima na economia local, principalmente os setores outros alimentos e bebidas (6) e abate de frangos (5), cujos insumos advm, principalmente, da agropecuria estadual. Os setores comrcio, manuteno e reparao (42) e administrao, sade e educao pblicas (51) apresentaram os maiores valores da produo em 2005. A relevncia do primeiro, no estado, se deve, em grande medida, comercializao da produo agropecuria.
170
O setor abate de frangos (5) se mostra importante demandante na economia paranaense, aparecendo na quarta posio entre os setores de maior ndice puro de ligaes para trs. Suas demandas so quase inteiramente locais, principalmente no tange ao insumo principal, o frango de corte. Isso ocorre porque os avirios devem estar, em mdia, a um raio de 40 a 50 km de distncia do abatedouro, em razo de aspectos logsticos (custos de transporte) e da perda de peso e da qualidade da carne em face ao estresse a que o frango acometido ao ser transportado por grandes distncias (IPARDES, 2002). O setor frango (2), em contrapartida, no apresentou ndice maior que a unidade e, portanto, no um setor-chave como demandante, aparecendo apenas na 35a colocao entre os setores de maior ndice puro para trs. Com respeito aos maiores ndices de ligaes para frente normalizados, 15 setores podem ser classificados como chave. Os cinco setores que apresentam os maiores ndices para frente so: i) comrcio, manuteno e reparao (42); ii) transporte, armazenagem e correio (43); iii) agricultura, silvicultura e explorao florestal (1); iv) refino de petrleo e coque (14); e v) eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana (40). O setor frango (2) apresenta ndice puro de ligaes para frente maior que a unidade (1,67), o que natural, visto que sua produo o insumo principal do setor abate de frangos (5). Portanto, ele um setor-chave no Paran, como ofertante. O setor abate de frangos (5), por sua vez, no um setor-chave em termos de ligaes para frente (ndice igual a 0,04), o que tambm j era esperado, dado que sua produo no , de forma significativa, utilizada como insumo por outros setores. Caso se considerem como setores-chave apenas aqueles que apresentam ndice puro de ligaes totais normalizado maior que um, 19 dos 51 setores paranaenses classificam-se como chave em 2005. Destes, os cinco principais, em ordem decrescente, so: i) outros alimentos e bebidas (6); ii) comrcio, manuteno e reparao (42); iii) agricultura, silvicultura e explorao florestal (1); iv) transporte, armazenagem e correio (43); e v) automveis, camionetas e utilitrios (35). O setor abate de frangos (5) ocupa a nona posio entre os setores com maiores impactos totais. Ele tambm pode ser considerado um setor-chave, pois apresenta ndice total maior que a unidade (1,79). O setor frango (2), por esse critrio, no deve ser considerado um setor-chave, pois apresenta ndice igual a 0,92. De acordo com Rodrigues et al. (2006), as indstrias alimentares encontravam-se entre os setores que apresentavam os maiores ndices puros de ligaes para trs em 2000, com destaque para os setores fabricao de leos vegetais e abate de animais primeiro e segundo colocados, respectivamente. Os resultados encontrados por esses autores indicam que o setor abate de animais saiu da 11a colocao em 1980 para ocupar o segundo lugar em 2000.
171
TABELA 1
ndices puros de ligaes normalizados para trs, para frente e total Paran, 2005
Setores 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 Agricultura, silvicultura e explorao florestal Frango Outros da pecuria e pesca Extrativa mineral Abate de frangos Outros alimentos e bebidas Produtos do fumo Txteis Artigos do vesturio e acessrios Artefatos de couro e calados Produtos de madeira, exclusive mveis Celulose e produtos de papel Jornais, revistas e discos Refino de petrleo e coque lcool Produtos qumicos Fabricao de resina e elastmeros Produtos farmacuticos Defensivos agrcolas Perfumaria, higiene e limpeza Tintas, vernizes, esmaltes e lacas Produtos e preparados qumicos diversos Artigos de borracha e plstico Cimento Outros produtos de minerais no metlicos Fabricao de ao e derivados Metalurgia de metais no ferrosos Produtos de metal exclusive mquinas e equipamentos Mquinas e equipamentos inclusive manuteno e reparos Eletrodomsticos Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica Mquinas, aparelhos e materiais eltricos Material eletrnico e equipamentos de comunicaes Aparelhos/instrumentos mdico-hospitalares, medida e ptico Automveis, camionetas e utilitrios Trs 2,50 0,17 0,47 0,00 3,54 7,18 0,36 0,21 0,60 0,28 1,34 1,51 0,22 1,27 0,03 0,55 0,09 0,07 -0,08 0,19 0,01 0,04 -0,06 0,16 0,14 0,08 0,05 0,19 1,18 0,65 0,19 0,11 0,64 0,06 5,72 Ordem 6 35 25 48 4 1 27 31 21 29 14 12 30 16 45 23 39 41 50 32 47 44 49 36 37 40 43 33 17 19 34 38 20 42 2 Frente 3,71 1,67 1,61 0,50 0,04 2,45 0,00 0,56 0,10 0,01 0,52 0,82 0,44 3,44 0,25 2,14 0,21 0,07 0,68 0,07 0,20 0,17 1,69 0,21 0,66 0,36 0,08 1,19 0,66 0,03 0,01 0,73 0,08 0,09 0,03 Ordem 3 13 14 26 45 9 51 23 38 49 24 16 27 4 30 10 31 42 19 43 33 36 12 32 20 29 40 15 21 46 48 17 41 39 47 Total 3,10 0,92 1,04 0,25 1,79 4,82 0,18 0,39 0,35 0,14 0,93 1,17 0,33 2,36 0,14 1,34 0,15 0,07 0,30 0,13 0,10 0,10 0,82 0,18 0,40 0,22 0,07 0,69 0,92 0,34 0,10 0,42 0,36 0,07 2,87 Ordem 3 21 18 37 9 1 40 31 33 42 20 16 35 6 43 13 41 48 36 44 45 46 24 39 30 38 50 27 22 34 47 29 32 49 5 (Continua)
172 (Continuao) Setores 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 Caminhes e nibus
Trs 1,38 -0,17 0,01 1,27 0,48 2,48 2,65 2,12 0,56 0,84 0,34 1,78 0,37 1,60 1,53 4,13
Ordem 13 51 46 15 24 7 5 8 22 18 28 9 26 10 11 3
Frente 0,04 2,81 0,00 0,19 3,29 0,64 5,24 3,99 2,00 2,70 0,71 0,37 2,67 0,13 0,50 0,20
Ordem 44 6 50 35 5 22 1 2 11 7 18 28 8 37 25 34
Total 0,71 1,32 0,01 0,73 1,89 1,56 3,94 3,05 1,28 1,77 0,52 1,08 1,52 0,87 1,01 2,16
Ordem 26 14 51 25 8 11 2 4 15 10 28 17 12 23 19 7
Peas e acessrios para veculos automotores Outros equipamentos de transporte Mveis e produtos das indstrias diversas Eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana Construo Comrcio, manuteno e reparao Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermediao financeira e seguros Servios imobilirios e aluguel Servios de alojamento e alimentao Servios prestados s empresas Sade e educao mercantis Outros servios Administrao, sade e educao pblicas Fonte: Resultados da pesquisa.
Segundo os referidos autores, as indstrias alimentares, em geral, melhoraram de posio nas ltimas dcadas, graas reestruturao e modernizao pela qual passaram. Os investimentos em novos processos, produtos e tecnologias em 1990 permitiram que setores modernos como os de abate de animais e fabricao de leos vegetais apresentassem os maiores ndices puros de ligaes para trs em 2000. Quanto aos setores com os maiores ndices puros de ligaes para frente, em 2000, Rodrigues et al. (2006) encontraram os seguintes resultados: agropecuria, qumica, comrcio, transporte e servios industriais de utilidade pblica. Destaca-se, nesse sentido, a ligeira perda de mpeto da agropecuria, quando se comparam 2000 e 2005. De acordo com as informaes das Contas Regionais do Brasil, a agropecuria perdeu participao no valor total produzido pelo Paran entre 2000 e 2005 (10,5%, em 2000, e 8,5%, em 2005). Isso se deve, em grande medida, estiagem que castigou a agricultura paranaense em algumas das ltimas safras, como a de 2005/2006.
4.2 Efeitos multiplicadores na economia paranaense
Os clculos dos multiplicadores permitem analisar se os setores frango e abate de frangos geram importantes impactos sobre a produo, a renda e o emprego no Paran quando aumentam sua produo.
173
4.2.1 Multiplicadores de produo
Os multiplicadores de produo do tipo I e tipo II referentes aos setores econmicos paranaenses em 2005 so apresentados na tabela 2. Os multiplicadores de produo do tipo I indicam qual ser a produo adicional gerada em toda a economia, direta e indiretamente pois o consumo das famlias considerado exgeno , em resposta alterao de uma unidade monetria na demanda final do setor j. Os cinco maiores multiplicadores de produo do tipo I so dos seguintes setores: i) abate de frangos (5); ii) frango (2); iii) outros alimentos e bebidas (6); iv) produtos do fumo (7); e v) fabricao de resina e elastmeros (17). Os dois primeiros setores, como observado, so os maiores impactadores sobre a produo paranaense. O primeiro apresenta multiplicador de produo do tipo I igual a 2,72 e o segundo, 2,33. Isso significa que, caso ocorra aumento da demanda final desses setores em uma unidade monetria, a produo da economia como um todo aumentar em 2,72 e 2,33 unidades monetrias, respectivamente. Os multiplicadores de produo do tipo II, por sua vez, indicam qual ser a produo adicional gerada em toda a economia, direta, indiretamente e por fora do efeito induzido, em resposta alterao de uma unidade monetria na demanda final do setor j. Os cinco setores que apresentam os maiores multiplicadores de produo do tipo II so: i) abate de frangos (5); ii) frango (2); iii) produtos do fumo (7); iv) outros alimentos e bebidas (6); e v) servios de alojamento e alimentao (47). O setor abate de frangos (5) apresenta multiplicador de produo do tipo II igual a 4,24, indicando que o aumento de uma unidade monetria em sua demanda final gera aumento de 4,24 unidades monetrias na produo da economia como um todo. Ele possui o maior multiplicador de produo do tipo II na economia paranaense. O setor frango (2) apresentou multiplicador de produo do tipo II igual a 3,93, demonstrando que a produo total paranaense aumentar em 3,93 unidades monetrias cada vez que a demanda final do setor aumentar em uma unidade monetria. Cumpre ressaltar que os setores que apresentaram os maiores multiplicadores de produo so aqueles cujas demandas de insumos incidem, em sua maior parcela, na economia local. Como a maior parte de seus fornecedores so locais, ao aumentarem sua produo para atender ao aumento da demanda final, h menor vazamento de impactos em direo a outros estados ou pases. Segundo o trabalho de Sesso Filho et al. (2004), em 2000, o setor abate de animais possua o maior multiplicador de produo no Paran, seguido pelas demais indstrias alimentares. Em contrapartida, ele apresentou um dos menores
174
efeitos de transbordamento do Paran para o restante do Brasil. Isso indica que os efeitos multiplicadores de produo do setor abate de animais se concentram mais no estado, quando comparado com outros setores. As demais indstrias alimentares igualmente apresentaram os menores efeitos de transbordamento.
TABELA 2
Multiplicadores do tipo I e II de produo, renda e emprego Paran, 2005
Setores 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Agricultura, silvicultura, explorao florestal Frango Outros da pecuria e pesca Extrativa mineral Abate de frangos Outros alimentos e bebidas Produtos do fumo Txteis Artigos do vesturio e acessrios Multiplicadores de produo Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,61 2,33 1,64 1,58 2,72 2,26 2,18 1,69 1,68 1,84 1,95 1,94 1,60 1,42 1,84 1,76 2,05 1,51 1,90 1,83 1,72 1,72 1,69 1,81 1,73 1,53 29 2 27 32 1 3 4 22 25 13 7 8 31 45 12 17 5 38 11 15 19 20 24 16 18 36 2,92 3,93 2,82 2,43 4,24 3,40 3,78 2,71 3,10 2,90 3,03 2,97 2,64 1,72 2,75 2,42 2,83 2,22 2,84 2,62 2,45 2,65 2,58 3,17 2,75 2,18 13 2 18 41 1 4 3 23 7 14 8 10 30 51 21 42 16 48 15 31 40 28 33 6 22 49 Multiplicadores de renda Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,31 1,79 1,42 2,49 5,35 4,41 2,43 1,91 1,40 1,82 2,37 2,42 1,65 3,18 5,37 2,90 3,44 2,15 2,31 3,11 2,21 1,77 1,68 1,86 1,79 2,55 46 27 40 11 3 4 12 21 41 24 14 13 34 6 2 9 5 18 15 7 16 29 33 23 26 10 2,15 2,87 2,26 4,89 8,84 7,43 4,16 3,33 2,28 3,01 4,07 4,26 2,91 6,21 9,56 5,26 6,45 3,86 4,11 5,55 3,86 3,07 2,91 3,60 3,13 4,87 46 34 45 11 3 5 14 25 43 29 16 13 33 7 2 9 6 18 15 08 17 28 32 22 26 12 Multiplicadores de emprego Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,18 2,68 1,26 3,07 5,02 4,97 19,75 2,13 1,26 1,82 2,30 3,72 1,56 31,20 2,09 6,03 5,62 1,54 6,22 2,34 2,38 2,34 1,66 5,05 1,46 2,13 48 17 45 14 9 10 2 26 44 30 22 13 34 1 27 6 7 35 5 20 19 21 33 8 39 25 1,71 4,78 1,69 7,38 9,10 7,68 38,32 3,95 1,88 3,02 3,75 7,62 2,93 78,72 2,88 14,53 14,17 2,47 14,72 3,92 4,63 5,26 3,21 16,07 2,48 4,46 48 23 49 16 11 13 2 27 47 33 29 14 35 1 36 8 9 41 7 28 24 19 32 6 40 25
10 Artefatos de couro e calados Produtos de madeira exclu11 sive mveis 12 Celulose e produtos de papel 13 Jornais, revistas e discos 14 Refino de petrleo e coque 15 lcool 16 Produtos qumicos Fabricao de resina e 17 elastmeros 18 Produtos farmacuticos 19 Defensivos agrcolas 20 Perfumaria, higiene e limpeza 21 22 Tintas, vernizes, esmaltes e lacas Produtos e preparados qumicos diversos
23 Artigos de borracha e plstico 24 Cimento 25 Outros produtos de minerais no metlicos
26 Fabricao de ao e derivados
(Continua)

(Continuao) Setores 27 28 29 Metalurgia de metais no ferrosos Produtos de metal, exclusive mquinas e equipamentos Multiplicadores de produo Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,58 1,45 33 42 34 21 37 30 23 2,40 2,29 2,47 2,54 2,26 2,50 2,67 43 46 39 35 47 38 27 Multiplicadores de renda Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,91 1,51 1,58 2,06 2,05 1,71 1,77 22 37 35 19 20 31 28 3,62 2,70 2,68 3,54 3,45 3,01 2,95 21 37 38 23 24 30 31
175
Multiplicadores de emprego Tipo I Ordem Tipo II Ordem 1,88 1,38 1,74 2,85 3,04 2,21 3,77 29 41 31 16 15 24 11 4,23 2,50 3,54 6,20 6,55 5,13 9,40 26 39 30 18 17 20 10
Mquinas e equipamentos, 1,57 inclusive manuteno e reparos 1,71 1,52 1,61 1,69
30 Eletrodomsticos 31 32 33 Mquinas para escritrio e equipamentos de informtica Mquinas, aparelhos e materiais eltricos Material eletrnico e equipamentos de comunicaes
Aparelhos/instrumentos 34 mdico-hospitalares, medida e ptico 35 Automveis, camionetas e utilitrios
1,37
47
2,36
45
1,39
42
2,53
39
1,49
38
3,41
31
2,00 1,90 1,83 1,42 1,67 1,54 1,48 1,32 1,62 1,46 1,34 1,06 1,94 1,37 1,47 1,44 1,36
6 10 14 44 26 35 39 50 28 41 49 51 9 46 40 43 48
2,82 2,54 2,70 2,38 2,60 2,64 2,68 2,79 2,80 2,51 2,51 1,94 3,29 2,71 2,93 3,01 2,95
17 34 25 44 32 29 26 20 19 37 36 50 5 24 12 9 11
3,00 5,82 2,19 1,36 1,80 1,74 1,37 1,17 1,42 1,56 1,36 1,47 1,71 1,23 1,25 1,20 1,16
8 1 17 44 25 30 43 50 39 36 45 38 32 48 47 49 51
4,91 9,91 3,73 2,27 3,13 3,80 2,39 1,99 2,44 2,85 2,51 7,50 2,86 2,08 2,02 1,95 1,89
10 1 20 44 27 19 42 49 41 36 40 4 35 47 48 50 51
11,83 8,57 2,43 1,13 1,72 3,73 1,26 1,14 1,46 2,02 2,30 1,49 1,53 1,19 1,35 1,10 1,22
3 4 18 50 32 12 43 49 40 28 23 37 36 47 42 51 46
24,64 16,64 4,79 1,52 3,01 17,84 2,03 1,92 2,81 5,13 8,47 7,57 2,28 2,08 2,54 1,51 2,44
3 5 22 50 34 4 45 46 37 21 12 15 43 44 38 51 42
36 Caminhes e nibus 37 38 39 40 Peas e acessrios para veculos automotores Outros equipamentos de transporte Mveis e produtos das indstrias diversas Eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana
41 Construo Comrcio, manuteno e 42 reparao 43 Transporte, armazenagem e correio
44 Servios de informao 45 Intermediao financeira e seguros
46 Servios imobilirios e aluguel 47 48 Servios de alojamento e alimentao Servios prestados s empresas
49 Sade e educao mercantis 50 Outros servios 51 Administrao, sade e educao pblicas
Fonte: Resultados da pesquisa.
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4.2.2 Multiplicadores de renda
Como j exposto, o multiplicador de renda possibilita quantificar a renda gerada em toda a economia para cada unidade monetria de renda gerada no setor j, quando este eleva sua produo para atender ao aumento na demanda final. Os setores que apresentam os maiores multiplicadores de renda do tipo I quando o setor famlias considerado exgeno no Paran, em 2005, so: i) caminhes e nibus (36); ii) lcool (15); iii) abate de frangos (5); iv) outros alimentos e bebidas (6); e v) fabricao de resina e elastmeros (17). Os multiplicadores de renda so apresentados na tabela 2. O setor abate de frangos (5) o que gera o terceiro maior multiplicador de renda do tipo I no Paran (5,35). Isso implica que, para aumento de uma unidade monetria na renda gerada por esse setor, a renda distribuda por todos os setores do estado, na forma de remuneraes e rendimentos de autnomos, elevar-se- em 5,35 unidades monetrias. O setor frango (2) no se encontra entre os setores que geram os maiores multiplicadores de renda do tipo I. Mesmo assim, no se pode desprezar sua importncia, pois, para cada aumento de uma unidade monetria em sua renda, a renda total da economia paranaense eleva-se em 1,79 unidade monetria. Quando o consumo das famlias endogeneizado (multiplicadores do tipo II), os setores que apresentam os maiores multiplicadores de renda so praticamente os mesmos: i) caminhes e nibus (36); ii) lcool (15); iii) abate de frangos (5); iv) servios imobilirios e aluguel (46); e v) outros alimentos e bebidas (6). Este ltimo setor, que aparecia em quarto lugar pelos multiplicadores do tipo I, agora figura como o quinto colocado. O setor servios imobilirios e aluguel (46) passou da 38a para a quarta colocao ao se considerar, alm dos efeitos diretos e indiretos, o efeito induzido. O valor da produo desse setor engloba o aluguel pago, o valor adicionado das empresas que fazem locao e o aluguel imputado (o maior componente). Este ltimo diz respeito renda gerada pelo fator de produo terra. Considera-se que o imvel residencial gera renda para seu proprietrio, mesmo no alugado. Assim, o valor do consumo das famlias desse setor torna-se elevado, refletindo-se em grande multiplicador de renda do tipo II, pois este tambm capta o efeito induzido. O setor abate de frangos (5) continua apresentando o terceiro maior multiplicador de renda entre os setores paranaenses (8,84). Esse resultado indica que, se a renda desse setor se elevar em uma unidade monetria, a renda total distribuda na economia dada pela soma da renda gerada por ele (efeito direto) com a gerada nos setores que suprem suas demandas (efeitos indiretos) e nos que atendem s demandas das famlias (efeito induzido) aumentar em 8,84 unidades monetrias. O setor frango (2) no figura entre os que geram
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os maiores multiplicadores de renda do tipo II; porm, vale salientar que se sua renda aumentar em uma unidade monetria, a renda total distribuda na economia elevar-se- em 2,87 unidades monetrias.
4.2.3 Multiplicadores de emprego
O multiplicador de emprego do setor j representa os novos postos de trabalho gerados em todos os setores da economia para cada posto de trabalho gerado neste setor, quando este aumenta sua produo para atender a uma elevao em sua demanda final. Os setores paranaenses que apresentam os maiores multiplicadores de emprego do tipo I, em 2005, conforme pode ser observado na tabela 2, so: i) refino de petrleo e coque (14); ii) produtos do fumo (7); iii) automveis, camionetas e utilitrios (35); iv) caminhes e nibus (36); e v) defensivos agrcolas (19). Esses setores esto localizados na Regio Metropolitana de Curitiba. Apesar de os setores frango (2) e abate de frangos (5) se posicionarem entre os mais importantes em termos de multiplicadores de produo, e este ltimo entre aqueles com os maiores multiplicadores de renda, eles no esto entre os cinco setores com os mais significativos multiplicadores de emprego do tipo I no Paran. O setor abate de frangos (5) encontra-se na nona posio, com multiplicador igual a 5,02, significando que, para cada emprego que ele gera, criam-se, aproximadamente, cinco novos empregos na economia. O setor frango (2) apresenta menor multiplicador de emprego que o setor abate de frangos. Para cada emprego gerado nesse setor, so criados 2,68 novos empregos na economia paranaense. Os setores que apresentam os maiores multiplicadores de emprego do tipo II so: i) refino de petrleo e coque (14); ii) produtos do fumo (7); iii) automveis, camionetas e utilitrios (35); iv) eletricidade e gs, gua, esgoto e limpeza urbana (40); e v) caminhes e nibus (36). Em se tratando de multiplicador de emprego do tipo II, o setor abate de frangos (5) cai para o 11o lugar. Para cada novo emprego criado nesse setor, so gerados 9,10 novos empregos na economia paranaense, por meio dos efeitos diretos, indiretos e induzidos. No caso do setor frango (2), geram-se 4,78 novos empregos.
Este trabalho teve por objetivo avaliar o poder de encadeamento e os efeitos multiplicadores dos setores econmicos paranaenses, evidenciando-se os setores frango e abate de frangos. Para cumprir os objetivos propostos, utilizou-se a anlise de insumo-produto.
178
Inicialmente, construiu-se uma matriz de insumo-produto para o estado do Paran, referente a 2005. Utilizaram-se os ndices puros de ligaes para verificar o poder de encadeamento dos setores e, para mensurar os impactos de aumento em sua demanda final sobre toda a economia, calcularam-se os multiplicadores de produto, renda e emprego. A partir dos resultados encontrados, algumas caractersticas da economia paranaense podem ser destacadas. Observa-se que o comrcio, os transportes, a agricultura, o refino de petrleo e os servios industriais de utilidade pblica so as atividades que geram maiores impactos para frente no processo produtivo. Em termos de impactos para trs, o destaque fica por conta das indstrias processadoras de produtos agropecurios (abate de frangos e outros alimentos e bebidas), do setor automobilstico, da administrao pblica e do comrcio. Em termos de multiplicadores de emprego e renda, o setor refino de petrleo, as indstrias processadoras de produtos agropecurios e a indstria automobilstica apresentam maior relevncia. De acordo com os ndices puros de ligaes, o setor abate de frangos aparece entre os cinco com maior poder de encadeamento para trs. O setor frango apresentou ndice puro de ligaes para frente normalizado maior que a unidade, caracterizando-se como setor-chave, ainda que no esteja entre os dez mais importantes em termos desse ndice. Pelo ndice puro total normalizado, apenas o setor abate de frangos deve ser considerado chave. Por intermdio dos multiplicadores de produo, verificou-se que os setores abate de frangos e frango so os que geram os maiores impactos sobre a produo total da economia quando sua demanda final aumenta. Em termos de efeitos multiplicadores de renda, apenas o primeiro est entre os principais setores do estado. O setor abate de frangos se coloca entre os 15 que geram os maiores impactos sobre o emprego ao aumentar sua produo para atender a uma elevao na demanda final. O setor frango, por sua vez, no apresenta efeitos multiplicadores de emprego muito significativos. Visto que os recursos disponveis para programas de desenvolvimento so, em geral, escassos, o estado deve primar por estimular as atividades que possuem os mais importantes efeitos de encadeamento na economia, maximizando os benefcios gerados. Desse modo, se houver uma poltica de desenvolvimento para regies deprimidas no Paran, os setores de produo e de abate e processamento de frango de corte podem ser possveis candidatos a receber incentivos pblicos, dado que o primeiro um setor-chave como ofertante e, o segundo, como demandante. Obviamente, como observado, eles no se sobressaem em todos os indicadores calculados, visto que o setor frango possui fraco poder de disperso para trs e, o setor abate de frangos, para frente. Nesse aspecto, se o poder pblico pre-
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tendesse incentivar apenas as atividades que geram importantes impactos tanto para frente quanto para trs no processo produtivo, provavelmente eles ficariam de fora. Porm, se o objetivo fosse estimular os setores que possuem importantes efeitos multiplicadores de produo, ambos mereceriam ateno. J, se a inteno fosse aumentar o nvel de renda e emprego, apenas o setor abate de frangos deveria receber estmulos. Isso, claro, beneficiaria indiretamente o setor frango, pois fornecedor de matria-prima para o setor abate de frangos. Cumpre destacar, tambm, a importncia do setor outros alimentos e bebidas que inclui outras indstrias de abate, de caf, de laticnios, de acar, a fabricao de leos vegetais e outros produtos alimentares. Ele o setor mais importante no estado em termos de impactos para trs, tal que seu crescimento gera significativos estmulos para a agropecuria estadual, sua principal fornecedora de matrias-primas. Alm disso, ele tambm gera importantes impactos para frente, estimulando setores como o de transporte e o de comrcio. Ainda, est entre os setores que possuem os maiores multiplicadores de produo, renda e emprego. Assim, boa estratgia de desenvolvimento para a economia estadual como um todo, ou para alguma regio menos desenvolvida, seria incentivar as atividades que transformam e agregam valor aos produtos da agropecuria. Por fim, pode-se apresentar como sugesto para futuros trabalhos a construo de uma matriz inter-regional para o Paran e a quantificao dos efeitos de transbordamento. O efeito de transbordamento mostra como o aumento da produo setorial em uma regio impacta a produo em outra, dado que os setores econmicos no restringem suas relaes de compra e venda regio onde esto localizados. Nesse sentido, a construo de uma matriz inter-regional para o Paran permitir mensurar os efeitos de transbordamento desse estado para o restante do Brasil e vice-versa.
REFERNCIAS
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Originais submetidos em novembro de 2010. ltima verso recebida em julho de 2011. Aprovado em agosto de 2011.
REDEFININDO PAPIS NO PROCESSO DE REGULARIZAO FUNDIRIA: A ATUAO JURDICA NA VALORIZAO DO DILOGO DEMOCRTICO E DA CIDADANIA PARTICIPATIVA DO ENGENHO VELHO ITABORA/RJ A PARTIR DO ESTMULO AO CONHECIMENTO E COMUNICAO
Fbio Roberto de Oliveira Santos* Fernanda de Matos Seplveda** Lucas Baptista Portes*** Regina Bienenstein****
O artigo aborda a participao dos profissionais do Direito no processo de regularizao fundiria em comunidade de baixa renda. Parte-se da experincia emprica de uma ao de extenso do NEPHU/UFF na comunidade do Engenho Velho, Itabora/RJ para a formulao de mecanismos jurdicos que proporcionem o equilbrio entre os interesses individuais dos moradores e o interesse coletivo. Pina-se o quadro de crise de efetividade do direito fundamental moradia digna no Brasil para, posteriormente, estabelecer correlao com as dificuldades enfrentadas no projeto desenvolvido pelo NEPHU/UFF na comunidade supracitada. Nesse contexto, a equipe jurdica, em uma abordagem sistmica e interdisciplinar do tema, desenvolveu com os demais profissionais do ncleo da UFF instrumentos garantidores de uma regularizao fundiria democrtica, considerando a indissociabilidade entre os aspectos polticos (cidadania participativa), jurdicos (legalizao da posse), sociopsquicos (conhecimento) e urbansticos (redesenhos dos lotes e intervenes fsicas). Palavras-chave: Regularizao Fundiria; Cidade Formal; Direito Moradia; Democracia; Cidadania Participativa.
REDEFINING ROLES IN THE PROCESS OF LAND REGULARIZATION: THE JURIDICAL ACTION FOR IMPROVING THE DEMOCRATIC DIALOGUE AND THE PARTICIPATORY CITIZENSHIP IN ENGELHO VELHO ITABORA/RJ BY STIMULATING KNOWLEDGE AND COMMUNICATION
The article explores the participation of Law practitioners in the process of elaborating a Land Regularization in poor areas. The starting point for the article is the experience of the NEPHU/ UFF in the neighborhood of Engenho Velho, located in Itabora, in the state of Rio de Janeiro.
Advogado, professor de Direito, especialista em Processo Civil pela Universidade Federal Fluminense (UFF), assessor jurdico da Procuradoria-Geral de Quissam do Rio de Janeiro (RJ) e pesquisador do Ncleo de Estudos e Projetos Habitacionais e Urbanos (NEPHU)/UFF no projeto A Observao Internacional dos Impactos do COMPERJ sobre os Objetivos de Desenvolvimentos do Milnio nos Municpios do Conleste. E-mail: fabiorobert@hotmail.com ** Advogada, especialista em Processo Civil pela UFF, bolsista do NEPHU/UFF no projeto A Observao Internacional dos Impactos do COMPERJ sobre os Objetivos de Desenvolvimentos nos Municpios do Conleste e graduada e licenciada em Letras pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail: nandasep@gmail.com *** Colaborador e graduando do 3o perodo da Faculdade de Direito da UFF. E-mail: porteslucas@hotmail.com **** Colaboradora e doutora em Arquitetura e Urbanismo pela UFF, professora titular do curso de Arquitetura e Urbanismo do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo (PPGAU) da UFF e coordenadora do NEPHU/UFF. E-mail: bienenstein@uol.com.br
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The NEPHU made use of experiments to elaborate legal mechanisms that may be efficient in balancing individual rights and collective interests. Firstly, the article examines the governments ineffectiveness in ensuring the right to housing, which is considered to be a fundamental right by the Constitution of Brazil. Subsequently, it establishes an association between this ineffectiveness and the difficulties faced by the NEPHU during the project in the neighborhood of Engenho Velho. In this context, dealing with the theme in a systematic and interdisciplinary way, the Law practitioners developed with other members of the NEPHU staff instruments which guarantee a democratic fundiary regularization, considering the following inseparable issues: political (participative citizenship), legal (legalizing the possession), sociopsychological (knowledge) and urban (redesigning the lot and physical interventions). Key-words: Fundiary Regularization; Formal City; Right to Housing; Democracy; Participative Citizenship.
REDEFINIENDO ROLES EN EL PROCESO DE REGULARIZACIN AGRRIA: LA ACTUACIN JURDICA EN LA VALORACIN DEL DILOGO DEMOCRTICO Y DE LA CIUDADANA PARTICIPATIVA EN EL ENGELHO VELHO ITABORA/RJ A PARTIR DEL ESTMULO DEL CONOCIMIENTO Y LA COMUNICACIN
El artculo trata de la participacin de los profesionales de Derecho en el proceso de regularizacin agraria en una comunidad de baja renta. A partir de la experiencia emprica de una accin de posgrado del NEPHU/UFF en la comunidad del Engenho Velho en la ciudad de Itabora, RJ, Brasil, para la formulacin de mecanismos jurdicos que proporcionen el equilibrio entre el inters individual de los habitantes y el inters colectivo. El autor parte de un cuadro de crisis de la efectividad del derecho fundamental a la vivienda digna de la poblacin desplazada, que ocurre en Brasil, para despus establecer una correlacin con las dificultades enfrentadas en el proyecto desarrollado por el NEPHU/UFF en la comunidad supracitada. En esto contexto el Equipo Jurdico logr una abordaje sistemica e interdisciplinaria del tema y desarroll junto con los dems profesionales del nucleo de la UFF instrumentos garantidores de una regularizacin agraria democrtica, considerando la indissociabilidade entre los aspectos polticos (ciudadana participativa), jurdicos (legalizacin de la posesin), socio psquicos (conocimiento) y urbansticos (nuevo dibujo de los lotes e intervenciones fsicas). Palabras-clave: Regularizacin Agraria; Ciudad Formal; Derecho a La Vivienda; Democracia; Ciudadana Participativa.
LA REDFINITION DES RLES DANS LE PROCESSUS DE RGULARISATION FONCIRE: LE RLE DU DROIT DANS LAPPRCIATION DU DIALOGUE DMOCRATIQUE ET DE LA CITOYENNET PARTICIPATIVE DANS LE QUARTIER ENGENHO VELHO, ITABORA, DANS LTAT DE RIO DE JANEIRO, PARTIR DE LENCOURAGEMENT LA CONNAISSANCE ET LA COMMUNICATION
Larticle parle de la participation des profissionels du Droit dans le process de regularisation fundiaire dans les communauts plus pauvres. On commence dune exprience empirique dun projet acadmique du NEPHU/UFF dans la communaut de Engenho Velho Itabora/RJ, pour la formulation de mcanismes juridiques que puissent proportionner lquilibre entre les intrts individuels des habitants et les intrts collectifs. On dgage des empchements affronts dans le projet devlop par le NEPHU/UFF dans la communatut mentionn pour l `effectuer. Dans ce context
Redefinindo Papis no Processo de Regularizao Fundiria...
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de difficult, l`quipe Juridique, avec un travail systmatique et interdisciplinaire, a dvelopp avec les autres professionnels du NEPHU/UFF, instruments pour assurer une regularisation fundiaire dmocratique en examinen la connexion entre les points politiques (citoyennet participative), juridiques (lgalisation des terres), socio-psychique (savoir faire) et urbanistique (modification de l`urbanization). Mots-cls: Regularisation Fundiaire; Cit Formel; Droit L`Habitation; Dmocratie; Citoyennet Participative. O princpio da dignidade humana identifica um espao de integridade moral a ser assegurado a todas pessoas por sua s existncia. A dignidade relaciona-se tanto com a liberdade e valores do esprito como com as condies materiais de subsistncia. Luis Roberto Barroso
1 INTRODUO
No se pode olvidar que imprescindvel o estudo do direito fundamental social moradia, eis que o referido direito retrata a influncia dos acontecimentos econmico poltico social sobre inmeros direitos individuais, emergindo a necessidade imperiosa dos pensadores do direito acompanharem toda essa evoluo. Segundo Boaventura Santos (apud SARLET, 2003, p. 422), a ps-modernidade trouxe na bagagem a globalizao, que na esfera econmico-poltica tem como marca o consenso neoliberal. A despeito do aspecto positivo desse fenmeno complexo, no se pode esconder seus impactos na teoria do Estado. Impe o Estado mnimo o que, de certa forma, enfraquece o Estado Democrtico (Social) de Direito, pois retira do ente estatal algumas aes indispensveis para a efetividade dos direitos fundamentais, contribuindo assim com a crise destes. Observa-se com isso a incapacidade do Estado em prestar o mnimo existencial, mitigando, em muitos casos, o princpio norteador da Repblica Federativa do Brasil: a dignidade da pessoa humana (Art. 1o, inciso III, da CF/881). A limitada capacidade prestacional do Estado notria em qualquer esquina, hospital pblico, comunidade carente, escola e creches. o retrato da excluso social. A fragmentao do Estado neoliberal retira a potencialidade dos governos, reduzindo assim a sua participao (espontnea), por meio de aes concretas, na construo de uma sociedade livre, justa e solidria (Art. 3o, inciso I, da CF/88) e na erradicao da pobreza e da marginalizao, bem como na reduo das desigualdades sociais e regionais (Art. 3o, inciso III, da CF/88).
Colocada em risco a democracia e enfraquecido o papel do Estado na sua condio de promover e assegurar os direitos fundamentais e as instituies democrticas, a prpria noo de cidadania como direito a ter direitos encontra-se sob grave ameaa,
1. Constituio Federal de 1988.
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implantando-se, em maior ou menor grau, aquilo que Boaventura Santos denominou de fascismo societal (SARLET, 2003, p. 422).
Em consonncia com o pensamento anterior, afirma Santos (apud SARLET, 2003, p. 421):
Dentre as diversas manifestaes desta nova e perversa forma de fascismo, tpica dos pases tidos como perifricos ou em desenvolvimento, assume especial relevncia e crescente segregao social dos excludos (fascismo do apartheid social), de tal sorte que a cartografia urbana passa a ser caracterizada por uma diviso em zonas civilizadas, onde as pessoas ainda vivem sob o signo do contrato social, com a manuteno do modelo democrtico e da ordem jurdica estatal, e em zona selvagem, caracterizadas por uma espcie de retorno ao estado de natureza hobbesiano, no qual o Estado, a pretexto de manuteno da ordem e proteo das zonas civilizadas, passa a atuar de forma predatria e opressiva, alm de subverter-se virtualmente a ordem jurdica democrtica, o que, por sua vez, leva afirmao tambm a expresso cunhada por Boaventura Santos do fenmeno do fascismo do Estado Paralelo.
Essa crise da sociedade, do Estado, do direito e da cidadania gera reflexos imediatos no mbito dos direitos fundamentais. Entre tais reflexos, cumpre destacar: i) a intensificao do processo de excluso, notadamente no seio das classes mais desfavorecidas, fenmeno ligado diretamente ao aumento dos nveis de desemprego e subemprego; ii) reduo e at mesmo supresso de direitos sociais prestacionais bsicos (sade, educao e moradia), assim como o corte ou, pelo menos, a flexibilizao dos direitos dos trabalhadores; e iii) ausncia ou precariedade dos instrumentos jurdicos e de instncias oficiais ou inoficiais capazes de controlar o processo, resolvendo litgios dele oriundos, e de manter o equilbrio social, agravando o problema da falta de efetividade dos direitos fundamentais e da prpria ordem jurdica estatal (SARLET, 2003, p. 423). Como se verifica, o atual problema de fundo dos direitos fundamentais no justific-los e nem proteg-los. Trata-se de um problema mais que filosfico, um problema sociopoltico.
2 DIREITO MORADIA: MNIMO VITAL A SER GARANTIDO
As leis, em geral, so bem minuciosas em previses de mnimos vitais, isto , aquilo que estritamente necessrio para a manuteno da vida. Consultando os dispositivos da CF/88, v-se proteo ao salrio (Art. 7o, caput), pequena propriedade rural (Art. 5o, inciso XXVI), moradia (Art. 6o da CF c/c Lei no 8.009/1990, Arts. 1o e 4o, 4o), ao padro mnimo de qualidade de ensino (Art. 211, 1o) e, por fim, ao objeto do presente programa: regularizao da moradia no espao urbano. Trata-se aqui de um mnimo social garantido pelo Estado e referente a bens primrios. Ocorre que este mnimo recebe a conotao de menor e no de bsico,
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significando que os patamares de satisfao das necessidades vitais beiram desproteo social, de modo que o fundamental reduzido a uma partcula nfima de satisfao (ALFONSIN, 2003). Vale mencionar que enquanto o mnimo pressupe supresso ou cortes de atendimentos, tal como prope a ideologia liberal arraigada no pensamento dos brasileiros, o bsico requer investimentos sociais de qualidade para preparar o terreno a partir do qual maiores atendimentos possam ser prestados e otimizados. Isto , se o mnimo nega o timo do atendimento, o bsico a mola propulsora da satisfao essencial de necessidades em direo ao timo. Por trs da alegada falta de recursos pblicos, ou dificuldades inerentes s exigncias de cumprimento da funo social da propriedade, existe toda uma cultura de interpretao das causas de pobreza que no inclui a expanso capitalista como uma das causas principais. Considerando-se as limitaes de espao, inevitvel concluir que, se existe um direito com capacidade ilimitada sobre tal espao, falta espao para aqueles que no tm dinheiro para concorrer no mercado altamente capitalista e, portanto, no conseguiro preencher os requisitos impostos por este mercado para a aquisio da propriedade. Verifica-se, pois, que a lei da oferta e da procura, como corolrio do sistema capitalista, pensada sem qualquer referncia garantia das necessidades vitais, fato este que pode fadar ao insucesso o atendimento ao mnimo existencial entendendo-se aqui esse mnimo como bsico , tendo em vista que a no previso de um mximo a ser adquirido dificilmente permitir a sobrevivncia dos mnimos. lamentvel que uma sociedade erija o direito real de propriedade categoria de inclume ou intangvel pela utilizao da expresso erga omnes (contra todos) em seu aspecto invarivel, deixando de atentar para a nica funo que no o desumaniza, ou seja, a sua funo social. Essa funo social da propriedade sobre o solo integra o prprio contedo daquele direito, causa e no efeito da sua aquisio e conservao, na medida em que, ao lado de uma relao da propriedade urbana como bem de troca no mercado, corresponde a uma relao-fim, que grava o prprio bem com um fim transcendente, isto , com o propsito de que o exerccio do direito de propriedade sobre o imvel urbano no seja empecilho para a satisfao de necessidades vitais de no proprietrios. O exerccio efetivo da funo social dos direitos reais pressupe a interpelao da expresso erga omnes pelos interesses alheios que explicam e justificam a funo social daqueles direitos.
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Para esse balano permanente, dois princpios constitucionais de grande relevncia para a sustentao dos direitos humanos fundamentais podem apoiar o princpio da funo social da propriedade em favor daqueles que so vitimados pela especulao da propriedade privada. O primeiro o princpio democrtico, tambm identificado como fundamento do Estado Democrtico de Direito, no qual se encontram notadamente presentes a noo de sociabilidade, a procura do bem-estar e a consagrao constitucional dos direitos sociais. O segundo princpio que pode reforar o da funo social da propriedade o da proporcionalidade, que tem como fim ponderar bens e interesses conflitantes (BARROSO, 2003a). Pretende-se demonstrar que a satisfao de necessidades humanas, tal como a moradia, no permite alternativa outra que no sua satisfao, pois, para garantia do direito vida e dignidade de todas as pessoas, inexiste outro meio. Sendo assim, indispensvel se torna o discernimento da sociedade civil e do Estado, no que diz respeito s diferenas entre aquelas necessidades, seus desejos, seus interesses e suas preferncias. que na ausncia de tal discortnio, a manipulao frequente do conceito de necessidade vital desvia os recursos pblicos do atendimento preferencial das necessidades vitais para conservar uma cultura que introjetou como normal a falta de teto da maioria pobre da populao. Constata-se, portanto, que fundamental a conscientizao tanto do poder pblico quanto da comunidade de baixa renda sobre a imprescindibilidade da necessidade vital de moradia digna, de modo que aquele se proponha a realizar polticas pblicas com previso oramentria suficiente para o atendimento de todas as atividades indispensveis consecuo desse direito. E esta, a comunidade, adeque a propriedade pblica ao fim social de utiliz-la para a sua residncia e de sua famlia, obedecendo s previses legislativas.
3 APRESENTAO DO NEPHU/UFF
O Estado Democrtico de Direito obtm substancialidade to somente com a legitimidade da Constituio e dos direitos fundamentais, traduzida em uma escala axiolgica, em que repousa a eficcia das regras constitucionais e assenta a estabilidade de princpios do ordenamento jurdico, orquestrado pelas normas constitucionais. Nesse contexto, o direito moradia (adequada e digna) insere-se. O cerne do presente artigo descrever as dificuldades e as solues jurdicas encontradas, de forma interdisciplinar, no processo de regularizao fundiria da comunidade do Engenho Velho, desenvolvido pelo NEPHU/UFF.
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A relevncia da experincia jurdica aqui relatada reside nos mecanismos encontrados para assegurar a funo social da propriedade, a participao dos beneficiados (possuidores) e a transparncia das decises tcnicas. Assim, corroborar-se- com a discusso acerca do problema atual de acesso ao solo urbano e moradia adequada, que, de certa maneira, evidencia a segregao social e a violao do direito fundamental moradia. Cumpre esclarecer que o NEPHU/UFF, criado no fim de 1982, desenvolve aes extensionistas almejando regularizar, urbanstico e juridicamente, assentamentos de baixa renda, de modo a resolver situaes de risco e prepar-los para receber infraestrutura (saneamento bsico, pavimentao e equipamentos pblicos), alm de viabilizar a legalizao da situao de fato da posse. mister tambm frisar que a noo de regularizao fundiria estabelecida pela coordenao do NEPHU compreende a legalizao da ocupao por meio da busca da segurana jurdica da posse (aspecto jurdico), a emancipao dos cidados por meio da participao democrtica (aspecto poltico) e a reformulao do conceito da ocupao do espao urbano incorporando a noo de qualidade e de adequao do direito moradia (aspecto fsico-urbanstico). Com essa perspectiva multidimensional do espao urbano, o NEPHU/UFF vem implementando o projeto de Regularizao Fundiria e Urbanizao do assentamento popular Engenho Velho, acordado entre a Prefeitura Municipal de Itabora e a UFF. O estado, em toda sua extenso, h de coordenar o desenvolvimento urbano e a ocupao dos terrenos por meio de instrumentos urbansticos e jurdicos, promovendo e estimulando a ordenao adequada das cidades, de modo a alcanar a funo social da cidade e diminuir as acentuadas desigualdades sociais e a segregao residencial. Ressalta-se ainda que a titulao da propriedade/segurana da posse, concretizada por meio de sentena judicial na ao de usucapio ou de deciso administrativa de concesso especial para fins de moradia, corrobora com a efetividade do valor constitucional da dignidade da pessoa humana, bem como do direito fundamental moradia adequada, visto que expresso visvel da realizao da justia social. A proposta desse estudo cientfico emergiu da necessidade latente de aprimorar a participao dos pensadores do direito nos projetos de regularizao fundiria plena, seja no aspecto social, seja no aspecto legal, em escala local, regional e nacional. certo ainda que as cidades brasileiras se apresentam como meio de excluso social em que o espao urbano se divide em dois: a cidade oficial e a cidade
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real. De acordo com Bienenstein (2002), existe uma cidade real as comunidades de baixa renda, por exemplo , em que o abandono e a desdia da administrao pblica so frequentes, e a cidade oficial, onde os holofotes pblicos concentram sua atuao. Vale lembrar, nesse ponto, que o caos urbano e seu carter excludente decorrem de inmeros fatores: a urbanizao acelerada e desordenada, a ineficcia do Estado do bem-estar social, a ineficincia do atual modelo urbanstico e a especulao imobiliria. Isso tudo transformou o espao brasileiro urbano em uma seara de excluso social por meio da inobservncia, em relao populao carente, dos direitos humanos direitos sociais: educao, sade e moradia e da segregao sociourbana. Nesse contexto, o legislador ptrio, na esteira da tendncia internacional,2 adotou medidas essenciais para conter a especulao imobiliria e a m utilizao do espao urbano. O legislador originrio de 1988 manteve o preceptivo constitucional que prescrevia o princpio social da propriedade, mas tambm, pela primeira vez, o constituinte estendeu esse princpio, de forma clara, propriedade urbana. Frise-se que a Emenda Constitucional (EC) no 26 acrescentou ao caput do Art. 6o o direito moradia, tornando-o um direito social, destarte inserido no ttulo dos direitos e das garantias fundamentais. Com isso, no espao das cidades, o legislador buscou assegurar a dignidade da pessoa humana e uma sociedade livre, justa e solidria fundamento e objetivo, respectivamente, da CF/88, caput do Art. 1o e I, do Art. 3o. Outrossim, a prpria Constituio elenca vrios mecanismos garantidores da funo social da propriedade urbana, como o Art. 182, 4o (parcelamento ou edificao compulsrios, Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU, progressivo e a desapropriao), e o caput do Art. 183 (a usucapio especial urbana) e o Art. 183, 1o (a concesso de uso especial para fins de moradia). Destaca-se que os referidos instrumentos jurdico-polticos possuam eficcia relativa dependente de complementao legislativa, que s foi sanada em 10 de julho de 2001, quando entrou em vigor o Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257), e em 4 de setembro de 2001, quando entrou em vigor a Medida Provisria (MP) no 2.220. Cumpre salientar que, no incio do projeto da comunidade do Engenho Velho, no era sabida ao certo a natureza jurdica do assentamento (pblica ou
2. A Agenda Social da ONU debateu ao longo da dcada de 1990, entre diversos problemas contemporneos, acerca dos assentamentos humanos. Esse debate ocorreu na Conferncia Habitat II, em 1996, na cidade de Istambul. Nessa conferncia, o direito moradia foi includo no rol dos direitos humanos, ratificando a posio da Declarao dos Direitos Humanos de 1948. Em vista disso, fica assegurada a possibilidade de aes judiciais com fulcro nesse direito, em caso de sua inobservncia, perante os tribunais nacionais dos pases participantes.
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privada) em virtude das vicissitudes da ocupao e da dvida acerca da titularidade da propriedade da gleba particular, da Caixa Econmica Federal (CEF) ou da Prefeitura de Itabora. Somente em julho de 2009, foi possvel confirmar que o terreno pertencia prefeitura, sendo por conta disso aplicada ao caso a concesso de uso. Nesse diapaso, como elemento jurdico limitador da atuao da equipe jurdica do NEPHU previsto na CF/88 e regulamentado pela medida provisria supracitada, a eficcia sociojurdica da concesso de uso especial para fins de moradia aliada eficcia do princpio da funo social da propriedade foram utilizadas diuturnamente na delimitao dos direitos individuais e na ponderao entre estes interesses e o interesse coletivo, buscando a democratizao do imvel urbano e, consequentemente, a concretizao do direito moradia. Assim, o projeto do assentamento do Engenho Velho visou combater a especulao imobiliria promovida por possuidores de lotes maiores e a m utilizao ou no utilizao da terra, j que, na sociedade atual, a funo social representa regra basilar para se alcanar a dignidade da pessoa humana e uma sociedade justa e fraterna. Nesse contexto, o direito passa a exercer funo relevante no xadrez da regularizao do espao urbano e, por conseguinte, na busca de justia social, atuando, sobretudo, na superao da crise dos direitos fundamentais em especial, o direito moradia. medida que os profissionais do direito entrecruzam o jurdico com a realidade social e com os demais conhecimentos Arquitetura, Engenharia, Servio Social, Comunicao, Cincias Polticas etc. , maior ser a operacionalidade do direito, a instrumentalidade dos instrumentos jurdicos (concesso, por exemplo) e a efetividade dos valores constitucionais (dignidade da pessoa humana e funo social).
4 OS REFLEXOS DA POLTICA URBANA NO BRASIL NO ASSENTAMENTO DO ENGENHO VELHO
As polticas pblicas abarcam aspectos operacionais da ao governamental estatal vinculado a objetivos sociais entre os quais se destaca a habitao , representando, assim, recodificaes das demandas e das prticas sociais pelo conjunto de instituies do Estado Democrtico de Direito (ALVIM et al., 2006). No cenrio da globalizao e da emergncia do Estado neoliberal, os municpios, com a ampliao da sua competncia poltica no nvel de governo local, assumiram novo papel, o qual pode ser bem observado a partir da edio da Lei Federal no 10.257, de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), que se firmou como
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marco do novo quadro institucional da poltica urbana no Brasil, reconhecendo a importncia da cidade na articulao dos processos de desenvolvimento econmico e social. Por intermdio, portanto, desse novo quadro institucional, reconheceu-se a funo social da cidade em um pas essencialmente urbano, onde a cidade o local da diversidade e da legitimidade social, representada pelos movimentos populares, fora poltica essencial para garantir o desenvolvimento associado ao processo de incluso. Trata-se, pois, de um contexto de valorizao do processo de planejamento urbano na ao pblica. Em que pese essa valorizao do planejamento urbano, a implementao deste ainda frgil. Inovador e progressista, este tipo de planejamento brasileiro, institudo pelo Estatuto da Cidade, aponta para a superao das prticas patrimonialistas, as quais, revestidas de roupagem tecnocrtica, reforam a produo de condies urbanas de concentrao social e espacial de servios e benefcios, combinada generalizao de assentamentos precrios onde se abriga a populao de baixa renda (ALVIM et al., 2006). Os instrumentos do Estatuto da Cidade induzem a regularizao fundiria bem como o financiamento das polticas urbanas e de democratizao da gesto das cidades, transformando a ordem urbanstica tradicional e a atuao na lgica econmica da cidade. Depara-se, pois, com a colocao de objetivos de justia social e de qualidade de vida, por meio de estratgias de elaborao de polticas urbanas inclusivas e sustentveis. O assentamento do Engenho Velho, situado no municpio de Itabora, evidencia a importncia de reorganizao das cidades brasileiras em razo do seu abrupto crescimento desordenado. As transformaes internacionais da dcada de 1980, associadas ao contexto de falncia do crescimento econmico do perodo militar, o qual gerou uma situao de grave endividamento pblico e de visibilidade da extenso das desigualdades sociais, fortemente concentradas nas cidades, convergiram em um movimento social pela redemocratizao do pas. De fato, as polticas de modernizao econmica do perodo militar incidem sobre uma intensa urbanizao da sociedade brasileira, que, conjugada ao fenmeno do xodo rural, fez que as cidades se tornassem o pano de fundo para as desigualdades sociais reproduzidas e intensificadas pelos processos de segregao espacial e pelo crescimento de periferias carentes e desprovidas de infraestrutura. O municpio de Itabora editou, em 2006, um plano diretor de desenvolvimento integrado cujo objetivo redimensionar a cidade, permitindo que se alimente a esperana de um crescimento ordenado, sempre na busca da melhoria
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da qualidade de vida dos habitantes, por intermdio de uma poltica racional de uso do solo e dos equipamentos urbanos, ajustada, periodicamente, com a evoluo da Cidade.3 justamente com o fito de efetivar esses anseios de reestruturao das cidades, assegurando o bem-estar equnime de seus habitantes mediante, por exemplo, a instalao de infraestrutura adequada, a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda, que o NEPHU selecionou a comunidade do Engenho Velho para implantao do projeto de regularizao fundiria, uma rea extremamente carente de infraestrutura bem no seio da cidade de Itabora e do Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ).
5 O HISTRICO E A SITUAO JURDICA DA OCUPAO DO ASSENTAMENTO DO ENGENHO VELHO
A rea atualmente denominada Engenho Velho pertenceu originalmente ao Senhor Dinor de Souza e sua esposa, Senhora Paulicia Lopes de Souza, at 1982, quando foi vendida por meio de contrato particular com fora de escritura pblica ao Banco Nacional de Habitao (BNH), o qual, ao ser extinto, teve todo o seu acervo patrimonial incorporado pela CEF, empresa pblica. Nesse nterim, iniciou-se a ocupao da rea por famlias de baixa renda, vindas inicialmente do conjunto habitacional do BNH na Reta e decididas a estabelecer suas moradias no local. Tendo em vista que tais famlias necessitavam gerar renda para a sua subsistncia, fundaram a Associao Rural dos Trabalhadores do Engenho Velho (Atreve). Muitos dos assentamentos foram registrados junto ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), uma vez que alguns moradores pretendiam implantar na rea produo agrcola e atividade pecuria. Mas tal pretenso ficou reduzida a uma quantidade nfima de hortalias e de animais de pequeno porte, tais como galinhas. No decorrer dos anos, novos indivduos passaram a residir no Engenho Velho e a realizar vendas e doaes da terra, parcelando-a desordenadamente, desrespeitando, por conseguinte, no apenas a geografia da rea, mas tambm toda e qualquer legislao de regularizao fundiria. Hodiernamente, encontram-se assentadas na rea aproximadamente 400 famlias. Considerando que o objetivo da CEF era construir novos conjuntos habitacionais no local para atender populao economicamente hipossuficiente e
3. Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado de Itabora. Disponvel em: <http://camara.itaborai.rj.gov.br/legislacao/ leis/leis_complementares>.
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que o municpio de Itabora, ao adquirir daquela tal imvel, tambm almejava a mesma destinao, constata-se que o loteamento encontra-se em zona de especial interesse social. A prefeitura municipal de Itabora celebrou, em 1996, com a CEF o contrato de compra e venda da rea do Engenho Velho, a ser quitado em 24 parcelas mensais, a fim de providenciar a regularizao fundiria da regio, cuja ocupao desenfreada e desordenada pe em risco as condies indispensveis a uma moradia digna. Efetivada a quitao no prazo legalmente estipulado, a terra passou a ter como titular o municpio de Itabora. Saliente-se que, embora a terra pertencesse anteriormente a uma empresa pblica federal (seja o BNH, seja a CEF), isto , a uma pessoa jurdica de direito privado, tal fato no enseja a concluso de que o bem era antes privado, pois este se encontrava, desde a poca na qual a sua titularidade pertencia ao BNH, afetado a uma funo pblica: proporcionar o direito fundamental moradia. Nesse contexto, o bem desde 1982 tem natureza pblica, sendo, portanto, insuscetvel de aquisio pelo instrumento jurdico da usucapio. Destarte, o municpio s poder legalizar a posse por meio de concesso de uso especial para fins de moradia de modo a cumprir a funo social da propriedade, tudo em respeito aos parmetros legais definidos pela CF/88 e pela MP no 2.220/2001. Nesse sentido, na medida em que o imvel tem natureza pblica e destina-se a conferir moradia digna a todos os seus habitantes, respeitando as regras constantes do Plano Diretor do Municpio de Itabora, verifica-se a necessidade de proceder concesso de uso especial para fins de moradia.
6 A POPULAO ASSENTADA NO ENGENHO VELHO
Enquanto as equipes de engenharia e arquitetura avanavam no conhecimento das condies fsicas de assentamento do terreno, a equipe jurdica enveredou-se na definio dos parmetros legais que norteariam a demarcao do terreno e a subsequente entrega do ttulo de posse aos moradores da regio. Elaborou-se, pois, um documento intitulado Requerimento administrativo de concesso de uso especial para fins de moradia, a partir do qual as famlias interessadas na regularizao da sua posse forneceram informaes a respeito do modo e data de aquisio do imvel, a fim de se constatar o efetivo cumprimento dos requisitos legais estabelecidos na MP no 2.220/2001 e na CF/88 e, por conseguinte, viabilizar o fornecimento de moradia adequada quelas pessoas de pouco poder aquisitivo cuja nica residncia foi estabelecida de boa-f no local.
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O documento serviu tambm como demonstrativo do interesse dos moradores em regularizar a situao dos terrenos e ter suas moradias asseguradas face expanso ocupacional das regies do entorno aps a instalao do COMPERJ, em especial a valorizao imobiliria a ser conferida por este, visto que s assinava o documento aqueles que manifestassem concordncia com os objetivos do projeto. Assim, a comunidade assentada, composta por cerca de 400 famlias, deveria atender aos seguintes requisitos indispensveis configurao da posse ensejadora da concesso de uso especial: i) posse mansa, pacfica e de boa f do imvel cedido h pelo menos cinco anos ininterruptos; e ii) declarao de que no possuidor, concessionrio e nem proprietrio de quaisquer bens em qualquer municpio da Federao e que utiliza o imvel ora ocupado para fins exclusivamente de moradia. Tambm prestaram o compromisso de manterem todas as condies legais necessrias para a concesso e manifestaram concordncia com as intervenes projetadas para os lotes, permitindo que, quando da execuo do projeto, fossem corrigidos os problemas urbansticos identificados pelo NEPHU/UFF em cada lote do terreno: desnivelamento e infiltrao do solo, inundaes, entre outros. As informaes reunidas sobre os moradores do Engenho Velho permitiram equipe jurdica dividi-los em cinco segmentos: i) morador cadastrado e com documentao completa sobre o tempo de posse; ii) morador cadastrado,4 mas que no entregou nenhum documento comprobatrio do tempo de posse; iii) lote registrado, mas com morador no cadastrado e/ou sem documentao; iv) lote no registrado; e v) morador cadastrado, mas cujo lote registrado se encontra em rea de risco. Importante frisar que o documento preenchido e assinado pelos moradores com auxlio da equipe jurdica do NEPHU permitiu aprofundar o conhecimento da rea ocupada, verificando-se a necessidade de desmembrar determinado terreno em mais lotes a fim de assentar adequadamente determinadas famlias, em especial as que se situavam em rea de risco e, portanto, no poderiam conservar as suas casas no exato local em que se encontravam. O remanejamento dessas famlias ocorreria com o desiderato de retir-las das zonas de risco, mas sempre com a preocupao de inseri-las em um lote no qual pudessem conservar os costumes que antes exerciam, procurando, pois, conservar as vizinhanas anteriormente existentes.
4. As expresses morador cadastrado e lote registrado significam, respectivamente, que o morador se apresentou ao NEPHU demonstrando interesse no projeto e preenchendo o seu perfil sociopsicogrfico/profissiogrfico e que o lote foi reconhecido como existente pelas equipes de engenharia e arquitetura quando da elaborao da planta topogrfica da regio.
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Para as hipteses de i) morador cadastrado e com documentao; ii) morador cadastrado, mas que no entregou nenhum documento comprobatrio do tempo de posse; e iii) lote registrado, mas com morador no cadastrado e/ou sem documentao, a posse seria garantida nos parmetros estabelecidos por lei e adotados pelo grupo de arquitetura entre 80m e 250m , ainda que os possuidores estivessem no exerccio da posse direta h menos de cinco anos, contados retroativos a 2001. Nessa situao de posse com perodo menor ou sem comprovante/documentao, o possuidor deveria apresentar ao NEPHU algum documento que provasse a transferncia da posse. Aqui sobressaem muitos casos de moradores que possuam escrituras de posse sobre aquele terreno, significando que um possuidor, mediante pagamento pelo lote, cedia a sua posse a outrem e assim sucessivamente. Nessas hipteses, no obstante o documento de transmisso estar destitudo de eficcia jurdica, visto que a regio do Engenho Velho pertence ao poder pblico e, como tal, no passvel de negociao sem a ingerncia deste, ele serviu de fonte ftica para determinar o tempo de ocupao do imvel e a que ttulo. No caso dos lotes no registrados, situao em que o morador nem sequer se apresentou ao NEPHU/UFF, as exigncias de tempo de posse seriam maiores, de modo que a sua rea s ficaria protegida e regularizada mediante a comprovao do tempo de residncia no imvel, bem como da transferncia feita, tudo com cinco anos retroativos a 2001 (1996-2001). As exigncias garantiram que o projeto desenvolvido pelo NEPHU atendesse exclusivamente os moradores daquela regio, impedindo a consolidao de eventuais interesses alheios implementao de moradia digna, inclusive os de comercializao do terreno com vista especulao imobiliria. Mais de 80% da comunidade local cerca de 350 famlias aderiram ao projeto, principalmente aps as visitaes de campo, quando os moradores tiveram oportunidade de se aproximarem dos membros do NEPHU, bem como quando este rgo possibilitou-lhes a visita s suas instalaes fsicas em Niteri para conhecerem de perto o planejamento dos trabalhos. Enquanto preenchiam o requerimento de concesso, os moradores eram entrevistados pela equipe social do NEPHU, a qual preenchia o cadastro socioeconmico dos moradores, traando-se um perfil individualizado para que junto melhoria fsica das condies de moradia, fossem tambm desenvolvidas atividades de incluso social, a exemplo das atividades desportivas, artesanais e tcnico-profissionais. Desse modo, todas as famlias assentadas seriam beneficiadas no apenas com moradia adequada, mas tambm com programas de desenvolvimento e integrao
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social, haja vista mais da metade dos moradores estarem alijadas do mercado de trabalho, em razo da educao insuficiente ou da falta de capacitao. Com a concluso do projeto e com a maioria da comunidade local manifestando concordncia, o NEPHU obteve aprovao do projeto junto ao Ministrio das Cidades (MCidades), avanando agora nas negociaes com o governo federal para liberao da verba pblica necessria ao empreendimento. Verifica-se, pois, que a adeso ao projeto por parte da comunidade foi expressiva, em especial aps entenderem os objetivos daquele, que em nada se confundiam com interesses eleitoreiros, conforme inicialmente acreditaram os moradores. Dessarte, foi preciso, durante o processo de viabilizao do projeto, trabalhar junto comunidade no sentido de integr-la aos propsitos projetados, detectando os conflitos de interesse presentes na rea, quais sejam: i) a presena de lotes com metragem superior aos 250m permitidos por lei, cujos possuidores no queriam ceder parte deles para reduzi-los a esse patamar; ii) alguns moradores serviam de intermediadores para a negociao de lotes, procedendo a uma espcie de especulao imobiliria no local; iii) o interesse do COMPERJ em expandir a sua rea de atuao, o que poderia afetar o terreno do Engenho Velho; e iv) a desconfiana da comunidade quanto s reais pretenses do projeto.
7 A EQUIPE JURDICA NO PROCESSO DE CONSCIENTIZAO E DE LEGITIMAO POLTICA 7.1 Conhecer para aceitar
O projeto de Regularizao Fundiria e Urbanizao do Engenho Velho est sendo elaborado pelas equipes profissionais do NEPHU equipe jurdica, social, tcnica e da prefeitura de Itabora de acordo com metodologia desenvolvida no prprio ncleo.5 equipe jurdica6 competiu precipuamente assegurar a funo social da propriedade, a cidadania participativa e a adequao tcnica das moradias. A coordenao do projeto foi orientada pela equipe jurdica a adotar diversificados instrumentos jurdicos concretizadores dos valores constitucionais anteriormente mencionados, tais como: a diminuio dos lotes extensos de modo a possibilitar a alocao dos moradores removidos de reas de riscos e a realizao de vistorias nos lotes com mais de 250m2, entre outros mecanismos.
5. A metodologia utilizada fruto da pesquisa realizada com suporte do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e do Programa Institucional de Bolsas de Iniciao Cientfica (PIBIC), coordenada por Regina Bienenstein, 1998-1999. 6. Formada por um professor do Escritrio Modelo da Faculdade de Direito da UFF, uma advogada e dois graduandos em direito da UFF.
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Alm das orientaes tradicionais que perpassam quaisquer projetos de regularizao fundiria,7 a equipe jurdica teve de aprimorar o processo de comunicao, de modo a aproximar a linguagem do direito s dificuldades e necessidades tcnicas das outras equipes do projeto. Tambm foi mister romper a linguagem jurdica para alcanar a compreenso dos moradores do Engenho Velho e superar as resistncias ao projeto. Cabe, a partir desse momento, tecer algumas consideraes acerca do papel da equipe jurdica no processo comunicativo entre o corpo tcnico do NEPHU e a populao. Imbudas dos aspectos tericos acerca do procedimento de regularizao fundiria, as equipes dirigiram-se ao assentamento do Engenho Velho para divulgar as propostas elaboradas para aquela regio, quando, ento, depararam-se com uma enorme barreira: a desconfiana quanto s intenes do projeto. Esse receio inicial, logo transmudado em rejeio, pareceu em um primeiro momento injustificado, visto que as propostas veiculadas se destinavam a conferir moradia no apenas legalizada, mas tambm, e principalmente, digna, de modo a garantir populao local os benefcios bsicos de uma cidade formal. Diante desse cenrio, foram as insistentes idas a Itabora que propiciaram, por parte das equipes, a melhor compreenso do fenmeno da no recepo do projeto, confundido inicialmente com programa eleitoreiro e promessa poltica. Os debates travados nas assembleias realizadas na regio proporcionaram s equipes o acesso experincia local, ou seja, conhecer as necessidades da comunidade e tentar estabelecer um canal comunicativo entre esses dois mundos.
7. Cumpre destacar, nesse nterim, algumas atribuies da equipe jurdica: Consultas informais por e-mail e/ou telefone. Elaborao de pareceres escritos a partir da observao dos aspectos relevantes e controvertidos existentes no projeto, bem como a partir das dvidas suscitadas em reunies, assembleias e grupos de discusso. Tais pareceres objetivaram apresentar as diversas correntes doutrinrias e jurisprudenciais, apontando os fundamentos que as embasam, por meio de um corte transversal com anlise doutrinria e jurisprudencial acerca dos seguintes institutos: posse, propriedade (funo social), benfeitorias, direito de reteno, indenizao e instrumentos jurdicos previstos na MP n 2.220/2001 e no Estatuto da Cidade. Anlise constitucional dos institutos jurdicos, de modo a atender o objetivos do projeto, que a realizao do interesse social. Elaborao de uma historinha em quadrinho para explicitar os conceitos jurdicos determinantes no projeto. Elaborao de relatrio parcial da atuao da equipe jurdica. Participao das reunies semanais no NEPHU, na Prefeitura de Itabora e na comunidade. Elaborao dos ofcios para a CEF. Confeco de formulrios (vistoria tcnica), declaraes (de pobreza e de lapso temporal), requerimentos etc. Frisa-se tambm que os enfrentamentos jurdicos corriqueiros de qualquer projeto de regularizao fundiria foram superados com muito debate entre todas as equipes. Citam-se os seguintes pontos: qual a natureza jurdica da propriedade e o instrumento jurdico-poltico para promover a regularizao legal? Se a natureza jurdica do terreno (urbano ou rural) influenciada por cadastros feitos perante o Incra? Os possuidores tm eventuais direitos a indenizaes em virtude do tempo de ocupao ou pelas benfeitorias e plantaes? O imposto IPTU e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) pago pelo possuidor influencia a natureza do instituto jurdico-poltico a ser adotado para a regularizao da posse?
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bem verdade que de uma populao que at ento desconhecia a atuao do poder estatal no se pode esperar uma aceitao homognea e pacfica de algo que lhe totalmente externo. Foi preciso, portanto, internalizar no seio comunitrio os objetivos da regularizao, reconstruir naquela comunidade as diretrizes do projeto que desenhado sob os ditames legais precisava se deslocar para abaixo da Nao (CANDAU, 2002, p. 13-29), isto , considerar as vozes daquele grupo social, conforme figura 1 e 2 a seguir.
FIGURA 1
Extrato do jornal
Fonte: Ilustrao criada pela equipe NEPHU para informar os objetivos do projeto comunidade do Engenho Velho.
FIGURA 2
Extrato do jornal
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Assim que questionadas a autenticidade das transaes comerciais8 com os lotes e a legalidade das construes que desobedeciam a todo e qualquer parmetro urbanstico, os moradores se insurgiram contra essa postura limitadora que s agora lhes voltava a ateno. Foi exatamente nesse ponto que se vislumbrou a necessidade de, para alm da apresentao do projeto, realizar-se um processo de construo do conhecimento junto aos moradores para conscientiz-los da importncia do projeto e ouvi-los em suas demandas. Para garantir a participao popular em todas as fases do programa, a coordenao do projeto solicitou que a equipe jurdica estivesse presente em todas as reunies e assembleias realizadas com a populao, o que exigiu tambm dos profissionais do Direito uma linguagem mais adequada linguagem cotidiana dos moradores do Engenho Velho. Afinal, a comunicao s se faz presente quando o canal do discurso consegue interligar integralmente locutor-interlocutor. Essa modificao no processo de comunicao foi concretizada em especial por meio de histrias em quadrinhos. Em uma delas, desenharam-se moradores indagando a coordenadora do projeto sobre diversificadas questes suscitadas durante as assembleias e que ainda no haviam sido bem compreendidas, tudo em uma linguagem capaz de efetivar o processo comunicativo (figuras 3 e 4). Da redao da histria encarregou-se a equipe jurdica, enquanto a sua ilustrao competiu s demais equipes, demonstrando assim a flexibilizao da linguagem do mundo acadmico, o qual deve se voltar tambm para a realidade qual se destina.
8. A rea do Engenho Velho, em virtude do COMPERJ e do projeto, vem sofrendo um processo de valorizao imobiliria, o que estimula, de certa forma, a especulao e a comercializao de terras pblicas por possuidores. Com o fito de reduzir tal prtica, as equipes do NEPHU propuseram a limitao espacial dos lotes cada morador teria direito a um lote de 250 m2, podendo, em casos excepcionais apreciados pela equipe jurdica, permitir o desmembramento gratuito do lote entre familiares.
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FIGURA 3
Processo de comunicao
FIGURA 4
Processo de comunicao
Como o sucesso do projeto s seria possvel com a adeso irrestrita da maioria dos moradores e, para aceitar, preciso conhecer, foi indispensvel aliar os conceitos jurdicos e urbansticos linguagem simples da populao local.
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Constatou-se que, a partir da modificao do processo de comunicao, a adeso ao projeto ampliou-se visto que a frequncia dos moradores aos plantes de cadastro feito na sede do NEPHU aumentou consideravelmente. Observar aquelas pessoas caminharem paulatinamente para a aceitao das propostas, dispondo-se a comparecerem ao NEPHU e se cadastrarem em consistiu ao avano significativo com o qual se obteve a diminuio da distncia entre os indivduos e o Estado legal. Conseguir com eles pensar os problemas de infraestrutura e de insegurana quanto posse das terras devido expanso do COMPERJ foi o primeiro passo para estudar as possibilidades de soluo daqueles. E, o primeiro passo tambm para que concordassem com a adequao dos lotes metragem e aos demais requisitos previstos em lei, a qual vem sendo encarada no mais como instrumento opressor, mas como garantia de proteo dos interesses de toda a comunidade (figura 4).
FIGURA 5
Problemas solues
Destarte, um fator de grande importncia foi a preocupao das equipes em esmorecer a desconfiana com o exterior por meio da redefinio das reflexes tericas em um espao de deliberao coletiva, a fim de que as normas se adequassem tanto vida comum quanto existncia pessoal e para que estas tambm se amoldassem quelas regras em uma relao recproca.
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Essa opo pelo encaminhamento do projeto sob os moldes da democracia participativa, com o tratamento dos conflitos de forma coletiva, requer que todos os indivduos se desvencilhem da menoridade e passem a pensar: tomar conscincia do que so e do que tm, at mesmo para poderem cobrar a atuao mais efetiva do poder pblico. Essa conduo, alm de funcionar como mecanismo de agilizao da concesso, tambm se configura como meio de afirmao dos direitos de cidadania.
Esclarecimento Aufklrung a sada do homem de sua menoridade, da qual ele prprio culpado. A menoridade a incapacidade de fazer uso de seu entendimento sem a direo de outro indivduo. O homem o prprio culpado dessa menoridade se a causa dela no se encontra na falta de entendimento, mas na falta de deciso e coragem de servir-se de si mesmo sem a direo de outrem. Sapere aude! Tem coragem de fazer uso de teu prprio entendimento, tal o lema do esclarecimento (KANT, 1974, p. 100).
De fato, todo o receio existente consiste na falta do esclarecimento. Tal ausncia faz que o indivduo se deixe persuadir por boatos, ficando impedido de pensar, de construir o seu prprio conhecimento sobre os fatos. No se pretende aqui que as pessoas pensem da mesma maneira. Antes, preciso ter em mente que o ato de raciocinar peculiar a cada uma e, portanto, exige diferentes estratgias para alcan-lo. exatamente nesse aspecto que a equipe jurdica se concentra. Resumir-se afirmao de que o projeto obedece aos parmetros legais no resolve o problema da no recepo do programa. Pelo contrrio, propicia mais boatos e mais conflitos, desencadeados principalmente pela minoria que no deseja o projeto:
A preguia e a covardia so as causas pelas quais uma to grande parte dos homens, depois que a natureza de h muito os libertou de uma direo estranha (naturaliter maiorennes), continuem, no entanto de bom grado menores durante toda a vida. So tambm as causas que explicam por que to fcil que os outros se constituam em tutores deles. to cmodo ser menor. Se tenho um livro que faz as vezes de meu entendimento, um diretor espiritual que por mim tem conscincia, um mdico que por mim decide a respeito de minha dieta, etc., ento no preciso me esforar. No tenho necessidade de pensar, quando posso simplesmente pagar; outros se encarregaro em meu lugar dos negcios desagradveis. A imensa maioria da humanidade (inclusive todo o belo sexo) considera a passagem maioridade difcil e alm do mais perigosa, porque aqueles tutores de bom grado tomaram a seu cargo a superviso dela. Depois de terem primeiramente embrutecido seu gado domstico e preservado cuidadosamente estas tranqilas criaturas a fim de no ousarem dar um passo fora do carrinho para aprender a andar, no qual as encerraram, mostram-lhes, em seguida, o perigo que as ameaa se tentarem andar sozinhas. Ora, este perigo na verdade no to grande, pois aprenderiam muito bem a andar finalmente, depois
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de algumas quedas. Basta um exemplo deste tipo para tornar tmido o indivduo e atemoriz-lo em geral para no fazer outras tentativas no futuro (KANT, 1974, p. 100-101).
difcil, portanto, para um indivduo desvencilhar-se da menoridade que para ele se tornou quase uma natureza. Chegou mesmo a ser realmente incapaz de utilizar seu prprio entendimento, porque nunca o deixaram fazer a tentativa de assim proceder. Esse foi e continua sendo um constante desafio para a atuao da equipe jurdica no assentamento do Engenho Velho, construir com e no para os moradores o conhecimento sobre os rumos do projeto, pois, quando eles assimilam a ideia contida neste, independentemente da linguagem que usam para explic-la, o dilogo se torna efetivo e o sucesso do trabalho tambm. Uma das vantagens da abordagem coletiva angariar a adeso voluntria, isto , consciente, que permite s equipes avanar na identificao segura dos problemas urbansticos, ambientais e sociais que assolam a regio do Engenho Velho. Ocorre que esse avano necessita ser mais significativo, o que seria viabilizado via sistemas de vistorias: adentrar nos lotes para fazer medies e detectar as suas peculiaridades. No entanto, ainda se encontram resistncias por parte de alguns moradores, principalmente daqueles que possuem lotes com dimenses muito superiores aos definidos na MP no 2.220/2001 e no querem v-las diminudas em prol de um bem maior: o direito moradia da coletividade.9 E nesse cenrio, faz-se necessrio ser cauteloso no debate com a comunidade a fim de conferir voz a todos e no apenas queles que possuem lotes grandes e conseguem, por conta dessa situao, oprimir os demais. A intermediao entre os moradores de Itabora e a lei que rege a regularizao fundiria ficou incumbida equipe jurdica, a qual, aps o levantamento das informaes histricas sobre o assentamento do Engenho Velho e o estudo do contedo do projeto urbanstico previsto pelas demais equipes do NEPHU, procedeu anlise da situao ftica de cada posseiro. Para tanto, foi preciso inicialmente promover assembleias com os moradores para que estes se identificassem, comprovando a condio de possuidores do lote e o tempo de posse. Bem verdade que essa aproximao com a comunidade demanda o estabelecimento de uma relao de confiana entre aquela e as equipes envolvidas no projeto, o que s possvel com a construo do conhecimento sobre a importncia da regularizao fundiria para a regio do Engenho Velho.
9. mister destacar que a resistncia ao projeto surgiu da parte minoritria dos moradores, possuidores inclusive dos lotes que extrapolam 1.000m2. Essa minoria, por ser organizada e articulada politicamente, dissemina informaes deturpadas sobre o projeto, influenciando e desmobilizando a maioria da populao, que vive em condies precrias.
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Nos encontros foram mapeados entraves, que precisariam ser previamente resolvidos, tais como: reas de risco de desabamento ou alagamento devido ao no escoamento das guas pluviais , pavimentao das ruas, instalao de sistema de saneamento e a promoo de um centro de capacitao profissional, de formao escolar e de reas de lazer para crianas e adolescentes. Afinal, urbanidade guarda ntima relao com cidadania, que, por sua vez, est atrelada educao. Uma populao educada capaz de lutar pelos seus direitos e cumprir com os seus deveres. Uma populao que pensa no sucumbe opresso daqueles que utilizam um discurso terrorista para atemorizar os moradores e escamotear verdades. nesse ponto inclusive que j se afirmou residir o maior empecilho para o desenvolvimento do projeto, pois para as pessoas se cadastrarem preciso que elas o faam de maneira espontnea e o medo acaba por lhes retirar tal espontaneidade. De fato, o cadastramento fundamental para o controle da demanda e o congelamento da rea a ser regularizada, a partir da clara identificao dos moradores que sero os beneficirios da regularizao, evitando-se a especulao imobiliria e o contnuo retalhamento desplanejado da rea. Desse modo, verificou-se a necessidade de ampliao do debate, com diferentes formas de comunicao: distribuio de jornais contendo informaes sobre o projeto e agendamento de plantes para dirimir dvida ou fazer cadastramentos, alm da possibilidade de visita ao local de trabalho das equipes, a fim de demonstrar a credibilidade do projeto e receber informaes especficas sobre a situao de cada morador e seu respectivo lote.
7.2 Da conscientizao ao comprometimento do poder pblico
Aliado a esse processo constante e intenso de conscientizao da comunidade, deve-se buscar apoio junto ao poder pblico legal no intuito de conferir legitimidade poltica ao projeto, ou seja, garantir que os parmetros nele estabelecidos sejam respeitados no apenas pelos moradores, mas tambm e principalmente pelo governo. O comprometimento governamental garante a respeitabilidade poltica do projeto para alm da gesto atual, evitando que este se torne mera promessa eleitoral e que a populao volte quela descrena nos instrumentos legais garantidores dos seus direitos. A imprescindibilidade da participao do poder pblico resulta do fato de o Programa de Regularizao Fundiria demandar recursos da administrao municipal, bem como repasses do governo federal, por meio do MCidades, evidenciando a necessidade de unir esforos de maneira concatenada para a efetivao do direito moradia. O fim ltimo do projeto garantir aos moradores o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia, o que lhes garantir o direito de permanecerem no local com as suas famlias, atrelados realizao de obras de melhorias habitacionais.
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cedio que a Constituio Republicana vigente positivou a dignidade da pessoa humana enquanto direito fundamental, sendo um dos seus reflexos a previso constitucional, regulamentada pela MP no 2.220/2001, do direito social moradia cuja eficcia exige prestaes positivas por parte do Estado.10 Em outras palavras, por um lado, para concretiz-lo, o poder pblico ter de despender recursos, situao que constantemente enfrenta a barreira da reserva do possvel, ou seja, a alegao de ausncia de verba pblica suficiente para cobrir todas as despesas estatais. Por outro, inegvel que se o direito vindicado pertencer ao ncleo do mnimo existencial, como o a moradia, ele deve ser considerado prioritariamente quando da elaborao da lei oramentria, de modo que no faltem recursos ao seu implemento.11 Uma vez formalizado o requerimento de concesso de uso especial nos moldes da previso legislativa regulamentada na MP no 2.220/2001, compete ao poder pblico, mais especificamente ao municpio local quando se tratar de imvel urbano de sua titularidade, proceder regularizao dos posseiros ajustados ao contedo da espcie normativa supracitada mediante a entrega do ttulo de concesso, de modo que se tornem possuidores legtimos dos lotes. Essa exigncia de participao do poder pblico municipal no despicienda. Ao contrrio, vem ao encontro de toda a legislao constitucional, que define competncias e direitos fundamentais. A Constituio estabelece ser da competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios a promoo da melhoria das condies habitacionais e de programas de construo de moradias (Art. 23, inciso IX, CF/88), bem como serem da competncia legislativa concorrente s disposies concernentes ao direito urbanstico, cabendo Unio fixar as normas gerais, concretizadas no Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001), que dispe como diretriz geral da poltica urbana a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda (Art. 2o, inciso XIV), cabendo ao municpio a execuo dessa poltica de desenvolvimento urbano, da qual um dos instrumentos a concesso de uso especial para fins de moradia.12
10. A positivao da exigibilidade plena dos direitos fundamentais est presente no prembulo da CF/88. 11. O direito moradia j era reconhecido como uma expresso dos direitos sociais por fora mesmo do disposto no art. 23, IX, da CRFB, segundo o qual da competncia comum da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento. A j se traduzia um poder-dever do poder pblico que implicava contrapartida do direito correspondente a tantos quantos necessitem de uma habitao. Essa contrapartida o direito moradia que a EC no 26, de 14 de fevereiro de 2000, explicitou no Art. 6 (SILVA, 2003, p. 313). 12. (...) o instituto da concesso especial de uso para fins de moradia atende a evidente interesse social, na medida em que se insere como instrumento de regularizao da posse de milhares de pessoas das classes mais pobres, em regra faveladas, contribuindo para ampliar a funo social inerente propriedade pblica (DI PIETRO, 2002, p. 149-170).
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Um dos grandes desafios que devem ser enfrentados pelo ente municipal garantir que a terra pblica urbanizada permanea vinculada funo social de moradia para atendimento da comunidade de baixa renda, sob pena da incidncia do Art. 8o da MP no 2.220/2001, que determina a extino da concesso e, por conseguinte, a retomada do bem pelo poder pblico, nos casos de destinao diversa ou de o possuidor vir a titularizar outro imvel. Assim, aps direcionar parte do oramento pblico para a urbanizao e a regularizao das reas concedidas, combatendo o processo de produo informal de assentamentos, o qual gera a segregao espacial, a falta de condies de habitabilidade, a insegurana na posse, alm claro de no servir necessidade vital de moradia digna, o poder pblico municipal no deve se olvidar de garantir a segurana da posse legalizada. Isso significa conferir comunidade direitos sobre o imvel com amparo legal e com o estabelecimento de regras que impeam desalojamentos forados. Ademais, mister ter em mente que reservar os imveis pblicos urbanizados e regularizados no impede a livre negociao do ttulo, pois a mobilidade existe e no pode ser impedida. Nada obstante o ttulo ser transfervel, a mobilidade deve atender no apenas aos interesses dos concessionrios originais, mas tambm de qualquer outra famlia de baixa renda que no tenha acesso ao mercado imobilirio tradicional, garantindo que a concesso se atenha ao mbito dos indivduos hipossuficientes e, por conseguinte, continue a servir ao interesse pblico. Desse modo, imprescindvel que a prefeitura estabelea regras especficas de transmisso, mesmo porque a concesso no retira a titularidade do imvel por parte do poder pblico.
Verificamos que um dos efeitos gerados pela globalizao foi a consolidao do Estado mnimo, o qual preconiza a interveno estatal restrita s suas atividades essenciais enquanto ente soberano e autnomo. No mais deve prevalecer a normatividade universal, em que as regras se aplicam do mesmo modo nas sociedades cujos sistemas poltico-econmicos coincidam. Se o processo de globalizao desfez fronteiras reduzindo a atuao estatal para pensar o mundo como um todo comunicvel por regras e prticas comuns, que devem ser adotadas por todos, indistintamente, no menos certo afirmar que tal uniformidade to desejada no ocorreu de forma absoluta. Isso porque o Estado compreendido como representao das esferas poltico-administrativas Unio, Estados e municpios deveria ser uma figura catalisadora dos anseios sociais, com atuao mxima no que concerne ao bem-estar dos seus habitantes. Inclusive essa mesma ideia se faz presente nos fundamentos da edio do Estatuto da Cidade e das polticas pblicas urbanas voltadas ao setor
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da habitao. Ocorre que, com a atuao reduzida do Estado, os administrados no lhe reconhecem a legitimidade e, por conseguinte, ignoram o dever de obedincia s suas normas. bem verdade que essa limitao das reas de ingerncia do Estado poderia ter servido como abertura para novas formas de conhecer e interpretar o mundo. Porm, acabou por atuar inversamente, gerando a supresso das condies bsicas do ser humano, do seu mnimo existencial: moradia, alimentao e educao adequadas. Tais carncias provocam efeito devastador no exerccio da cidadania, pois tolhe o indivduo da capacidade de se educar para aprender a pensar, raciocinar por si prprio e agir com conscincia quando da deciso sobre o que bom para ele e para a comunidade na qual se insere. No presente artigo, enfrentaram-se as questes pertinentes ao assentamento do Engenho Velho situado em Itabora/RJ e a sua relao com o Programa de Regularizao Fundiria desenvolvido pelo NEPHU/UFF. Observou-se que a comunidade local se depara com uma enorme distncia entre as garantias legais de bem-estar devidas a toda e qualquer pessoa, sem distino, e as condies de vida daqueles moradores. Evidencia-se, portanto, o paradoxo entre o Estado brasileiro que se intitula democrtico e parte do seu povo completamente alijado das polticas pblicas. Diante desse cenrio antidemocrtico encontrado no Engenho Velho, as moradias se encontram em situao de risco sob o aspecto tanto urbanstico quanto jurdico. preciso regularizar a posse dos moradores para que no futuro, talvez muito prximo, no venham a perder as suas casas em razo do poderio econmico de empresas que vm espraiando os seus polos para aquela regio, como o caso do COMPERJ. Superadas as dificuldades quanto ao mapeamento do terreno e dos lotes, ao cadastramento dos moradores, compreenso das reais necessidades bsicas destes (que vo para alm da moradia, incluindo a educao e a formao profissional) e ao convencimento dos gestores municipais da importncia de apoiarem o projeto, o NEPHU caminha agora para as negociaes junto ao governo federal no intuito de obter o financiamento do projeto, bem como estuda mecanismos de viabilizar junto procuradoria do municpio de Itabora os documentos que validaro juridicamente a posse ftica exercida pelos moradores. cedio que os avanos foram considerveis, porm, o momento atual de reunir mais esforos, em especial com a participao dos governos federal e municipal, para que a reorganizao da cidade saia do papel.
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Destarte, a equipe jurdica, com as demais equipes do NEPHU, buscou e ainda continua na busca da regularizao da rea para que aquela propriedade pblica exera a sua funo social, atendendo ao direito moradia digna daquelas famlias. Verificou-se que tal regularizao demanda procedimentos para alm da mera redao jurdica do termo de concesso de uso, precisando realizar o processo de conscientizao tanto do poder pblico quanto dos prprios possuidores, uma vez que alguns destes ainda conflitam em interesses possuidores de grandes lotes versus possuidores de lotes pequenos ou no conseguem entender os objetivos do projeto. E nesse ponto que entra a questo do dilogo democrtico para juntos produzirem conhecimento e, consequentemente, ganharem confiana nas diretrizes do programa, inclusive contribuindo para o sucesso deste, visto que a urbanizao da rea beneficiar a todos, inclusive queles que se sentiram em princpio lesados com a reduo dos seus lotes por fora de lei. Ainda existe um trabalho rduo a ser feito na regio. Os debates precisaro continuar. Mas com os instrumentos e mecanismos adequados, o objetivo de conferir moradia digna quela populao ser devidamente alcanado.
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Originais submetidos em novembro de 2009. ltima verso recebida em setembro 2011. Aprovado em outubro de 2011.
CONSIDERAES SOBRE A DINMICA DO SETOR DE SERVIOS CEARENSE: UMA ANLISE SOB A TICA DO MERCADO DE TRABALHO
Christiane Luci Bezerra Alves* Soraia Arajo Madeira** Jnior Macambira***
No fim do sculo XX, o setor de servios destaca-se na economia mundial e nacional, quando a globalizao e a reestruturao produtiva colocam esse setor como importante colcho absorvedor do emprego, liderado principalmente pela indstria. No Brasil, isso se torna mais evidente frente s reformas institucionais adotadas nos anos 1990. O Cear destaca-se a partir de nova estratgia de desenvolvimento que envolve ajuste fiscal e atrao de investimentos. Este trabalho procura entender como se deu a dinamizao do setor no estado, considerando suas repercusses para o emprego, utilizando os dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). So estabelecidas, ainda, breves consideraes sobre a perspectiva sistmica que a atividade pode estabelecer em sua contribuio para o desenvolvimento local. Palavras-chave: Mercado de Trabalho; Servios; Estado do Cear.
CONSIDERATIONS ON THE DYNAMICS OF THE SERVICE SECTOR IN CEAR: AN ANALYSIS FROM THE PERSPECTIVE OF THE LABOR MARKET
At the end of the twentieth century, the services sector is highlighted by the national and international economy, in a moment which globalization and productive restructuring put this sector as an important absorbing cushion of employment mainly by the industry. In Brazil, this become more evident due to institutional reforms in the 90s. Cear stands out for a new development strategy which involves tax adjustment and attraction of investments. This research searches for understanding how the dynamics of this sector happened in the state, considering its rebound to employment, based on Rais/MTE data. Brief discussions are still established on the systemic perspective that the activity may set in its contribution to the local development. Key-words: Labor Market; Services; State of Ceara.
CONSIDERACIONES SOBRE LA DINMICA DEL SECTOR DE SERVICIOS EN CEAR: UN ANLISIS DESDE LA PERSPECTIVA DEL MERCADO DE TRABAJO
A finales del siglo XX, el sector de servicios se destaca en la economa mundial y nacional cuando la globalizacin y la reestructuracin productiva ponen este sector como importante colchn
Mestre em Economia pela Universidade Federal da Paraba (UFPB), professora adjunta do Departamento de Economia da Universidade Regional do Cariri (Urca). E-mail: chrisluci@gmail.com ** Mestranda em Economia Rural pela Universidade Federal do Cear (UFC). E-mail: soraiamadeira@gmail.com *** Analista de Mercado de Trabalho do Instituto de Desenvolvimento do Trabalho (IDT), mestre em Planejamento e Polticas Pblicas pela Universidade Estadul do Cear (UECE). E-mail: juniormacambira@idt.org.br
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de absorcin del empleo liberado principalmente por la industria. En Brasil, esto se hace ms evidente delante las reformas institucionales adoptadas en la dcada de 1990. El Cear se destaca desde nueva estrategia de desarrollo que incluye el ajuste fiscal y la atraccin de inversiones. En este trabajo se intenta comprender cmo fue la dinamizacin del sector en el estado, considerando sus repercusiones para el empleo, con datos de la Rais/MTE. Se establecen, adems, breves consideraciones sobre el enfoque sistmico que la actividad puede establecer en su contribucin al desarrollo local. Palabras-clave: Mercado de Trabajo; Servicios; Estado de Cear.
CONSIDRATIONS SUR LA DYNAMIQUE DU SECTEUR DES SERVICES DANS LE CEAR: UNE ANALYSE DU POINT DE VUE DU MARCH DU TRAVAIL
la fin du XXe sicle, le secteur des services est mis en vidence par lconomie nationale et internationale, dans un moment o la mondialisation et la restructuration productive mis ce secteur comme un important phonique de lemploi, principalement par lindustrie. Au Brsil, cela devient plusvident en raison de rformes institutionnelles dans les annes 90. Cear se distingue par une nouvelle stratgie de dveloppement qui implique un ajustement dimpt et lattraction des investissements. Cette requte de recherche pour comprendre comment la dynamique de ce secteur qui sest pass en ltat, compte tenu de son rebond lemploi, sur la base Rais/MTE. De brves discussions sont encore tablis sur le point de vue systmiqueque lactivit peut mettre en uvre sa contribution au dveloppement local. Mots-cls: March du Travail; Services; tat du Ceara.
1 INTRODUO
O cenrio das economias capitalistas do fim do sculo XX, particularmente nas dcadas de 1970, 1980 e 1990, marcado por significativas transformaes nos regimes de acumulao e regulao mundiais, que envolvem fortes mudanas nas regras do jogo competitivo, transformaes das foras produtivas e tecnolgicas e ruptura dos paradigmas ideolgicos e institucionais, as quais se refletem em novas acomodaes na diviso internacional do trabalho (ALVES; LIMA, 2009). No campo produtivo, o modelo keynesiano-fordista, que liderara o padro de acumulao do ps-guerra, comea a dar sinais de esgotamento, em fins dos anos 1960. A recuperao das economias da Europa Ocidental e japonesa e o aumento da concorrncia dos pases recm-industrializados, com a consequente compresso da demanda efetiva por produtos americanos, influenciam na queda de lucratividade e competitividade da economia dos Estados Unidos. A economia americana afetada, ainda, pelo binmio desequilbrio fiscal financiamento inflacionrio, o qual torna a moeda instvel, forando a desvalorizao do dlar, e culminando, em 1973, com o colapso do sistema de Bretton Woods. No mbito mundial, a desacelerao das economias centrais, diante de um quadro de estaginflao, soma-se crise do Estado de bem-estar social, dada a incapacidade dos estados nacionais manterem os elevados gastos sociais, frente
Consideraes sobre a Dinmica do Setor de Servios Cearense...
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crise fiscal dessas economias. Os anos 1970 foram marcados, ainda, por um quadro de choques externos, que envolveram crises financeiras internacionais, primeiro e segundo choques do petrleo, evidenciando a crise do padro energtico do perodo. Esse conjunto de fatores impe polticas de ajustes, marcadas pela orientao neoliberal a partir dos governos de Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e Margaret Tatcher, na Inglaterra. O quadro de flutuaes e crise na economia capitalista mundial evidencia a incapacidade do fordismo de responder aos desafios impostos por um ciclo econmico com demanda desaquecida. Diante do novo cenrio mundial de oscilaes e incertezas, uma srie de novas experincias, em se tratando de organizao industrial e social, comeou a vir tona, associadas desregulamentao do Estado e da economia em face nova orientao neoliberal, reestruturao produtiva, alm de um novo modelo de acumulao flexvel. Assim, a rigidez fordista da produo e do consumo em massa, que envolve sistemas de racionalizao da produo, desqualificao dos operrios, padronizao de peas e integrao vertical, d lugar a novos princpios de flexibilidade produtiva, com sistema produtivo mais gil e capaz de atender s exigncias de um mercado em crise, dominado por novos padres de consumo1 (HARVEY, 1992; ANTUNES, 2000). Nessas condies, as economias de escala da produo fordista do lugar, no regime de acumulao flexvel, competitividade via economias de escopo, com produo de bens variados, a preos baixos e em pequenos lotes. O uso de novas tecnologias e de novas formas de gesto da produo acompanhado, como destacam Harvey (1992) e Antunes (2000), por novas formas de gesto de mo de obra (maior envolvimento dos trabalhadores com o processo produtivo, verticalizao substituda pela horizontalizao), precarizao do trabalho (com a expanso do desemprego estrutural, presente em pases desenvolvidos ou no),
1. Em meio crise do regime fordista de produo nos pases centrais, em resposta ao cenrio de reduo das taxas de lucro e crise no modo de acumulao daqueles pases, os anos 1970, como enfatizado, so marcados pelas transformaes impostas pela emergncia do novo regime de acumulao flexvel. Como resposta crise, para fazer frente ao esgotamento do modelo vigente, intensificam-se as conexes globais, com significativa expanso dos investimentos diretos, os quais, segundo Cidade, Vargas e Jatob (2008, p. 24), (...) estabeleceram-se em pases como a Coria do Sul, o Mxico e o Brasil, considerados em condies de alavancar o processo de desenvolvimento e constituir-se em novos mercados. Porm, para Lipietz (apud CIDADE; VARGAS; JATOB, 2008, p. 25) o panorama de desigualdade dos pases receptores favoreceu o estabelecimento de um fordismo perifrico, a partir de um regime de acumulao com traos hbridos. Assim, caracterizadas pelas desigualdades e pela existncia de grande nmero de empresas tradicionais ao lado de ramos avanados, muitas dessas economias enfrentam dificuldades para promover as atualizaes preconizadas. Nesse quadro, tendem a se reproduzir as desigualdades econmicas, sociais e espaciais (op. cit.). Para autores como Pochmann, teria ocorrido, na dcada de 1970, uma periferizao da indstria, por meio do deslocamento de partes menos complexas das atividades manufatureiras, que constituem cada vez mais bens que podem ser considerados quase commodities, com base na alta escala de produo, baixo preo unitrio, simplificao tecnolgica e rotinizao das tarefas realizadas pelos trabalhadores, constituda a partir de uma nova diviso internacional do trabalho, marcada pela polarizao entre a produo de manufatura, em parte nos pases perifricos, e a produo de bens industriais de informao e comunicao sofisticados e de servios de apoio produo no centro do capitalismo (POCHMANN, 2004, p. 15).
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aumento da subcontratao, em face da diminuio do emprego por tempo completo, alm da queda dos salrios reais e da perda da fora dos sindicatos (alicerce do modelo fordista de produo). A ruptura no paradigma de acumulao passa a ditar, portanto, fortes processos de reestruturao produtiva que atingem largamente o setor industrial, o qual se submete a ajustes estruturais com reflexos considerveis no mercado de trabalho e nveis de produtividade. Como consequncia, pode-se observar, paralela adoo do modelo de produo flexvel e dos altos nveis de desemprego industrial, a elevao do emprego no setor de servios, resultado do deslocamento da mo de obra dos setores primrio e secundrio para este setor.
A acumulao flexvel envolve rpidas mudanas dos padres de desenvolvimento desigual, tanto entre os setores como entre regies geogrficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado setor de servios (HARVEY, 1992, p. 140).
Em consonncia com as alteraes estruturais do sistema capitalista global, tambm se observa o crescimento da participao do emprego no setor de servios na economia brasileira dos anos 1990. As alteraes estruturais mais significantes ocorridas na estrutura produtiva brasileira ocorreram nesse perodo, principalmente ps-poltica de estabilizao do Plano Real e ps-aprofundamento das reformas institucionais iniciadas no comeo da dcada. Nesse cenrio, destacam-se as reformas de cunho neoliberal, envolvendo desregulamentao da economia, abertura e valorizao cambial, reinsero do Brasil no fluxo internacional de capitais, com o aumento do fluxo de investimento direto estrangeiro (IDE), alm das privatizaes. Os resultados so sentidos no comrcio exterior, na estrutura produtiva, no padro de investimentos e, principalmente, no mercado de trabalho, onde se observa maior processo de terceirizao, precarizao do trabalho, aumento da rotatividade, maior jornada de trabalho, alm do grande aumento do nvel de desemprego, que passa a ter caractersticas estruturais (ANTUNES, 1999; POCHMANN, 2001). No processo de ajuste do mercado de trabalho no incio da dcada, ocorre significativa reduo do emprego no setor industrial. Porm, este fator acompanhado do crescimento do emprego no setor de comrcio e servios, que funciona como acomodador do desemprego, absorvendo parte da fora de trabalho liberada pela indstria. Nesse sentido, a maior capacidade de gerao de empregos, diferentemente do que acontecera na dcada de 1970, desloca-se do setor industrial para o setor de servios, durante as dcadas de 1980 e 1990. De acordo com os dados da Rais (1996-2006), verifica-se que o setor de servios, em nvel nacional, o que mais contribui para o total de emprego formal, tendo aumentado sua participao entre 1996 e 2006 e sendo ainda o setor que
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apresenta a maior taxa de crescimento anual, 3,92%, contra 2,56% da indstria e 3,11% da agricultura. Em nvel estadual, o estado do Cear, na dcada de 1990, apresentou resultados positivos no mercado de trabalho, no que diz respeito ao nmero de postos de trabalho gerados, referentes s polticas adotadas a partir de meados dos anos 1980 ps-primeira gesto do governo Tasso Jereissati , em que uma nova estratgia de crescimento econmico comeou a ser posta em prtica, envolvendo medidas de saneamento da mquina estatal, enxugamento do quadro de pessoal, alm de polticas de incentivos fiscais e de atrao de investimentos em infraestrutura que resultaram em um desempenho financeiro e econmico superior ao esperado (VALOIS; ALVES, 2006). Nos anos 2000, estudos revelam, ainda, uma performance positiva no mercado de trabalho, em que o emprego formal cearense registrou um crescimento mdio superior ao observado para o pas e para a regio Nordeste (CAVALCANTE; PAIVA; TROMPIERI NETO, 2010, p. 54). Diante do cenrio de alteraes institucionais, ocorrido tanto em nvel nacional como estadual, este trabalho pretende traar um painel do comportamento do setor de servios cearense em 1996 e 2006, com destaque para a caracterizao do mercado de trabalho e a especificao dos padres de qualidade do emprego no setor. H de se destacar que os estudos sobre servios, apesar de terem ganhado importncia, dado o peso que o setor tem sobre a gerao de riqueza e emprego, carregam, em grande parte, limitaes intrnsecas s atividades tercirias, principalmente devido s dificuldades metodolgicas de classificao de suas atividades. As limitaes tambm envolvem a complexidade e a heterogeneidade estrutural apresentadas pelo setor, sobretudo quando consideradas economias perifricas (SILVA, 2009). Apesar de a literatura reconhecer as dificuldades associadas ao padro setorial dos servios, estudos recentes comeam a apontar para a perspectiva sistmica aplicada a esse setor, medida que novas tecnologias de informao e conhecimento, sistemas locais de inovao, so incorporados como fonte endgena de desenvolvimento. Sem ignorar essas contribuies, so feitas breves consideraes sobre as relaes entre setor de servios e desenvolvimento regional, a partir da anlise estadual. Em que pesem as limitaes dessa anlise, j que o setor de servios cearense tomado como estudo a partir dos dados da Rais, registro administrativo do MTE que leva em considerao o mercado formal de trabalho, o presente trabalho deve contribuir para o melhor entendimento da participao do setor na economia cearense.
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2 BREVE CARACTERIZAO DA ESTRUTURA PRODUTIVA CEARENSE ENTRE 1996 E 2006
A mudana no modo de regulao que caracteriza as administraes pblicas no Cear, inauguradas nos chamados governos das mudanas, a partir de 1987, inicia um modelo de gesto compartilhada, com uma administrao mais ativa, cooperativa e com metas rigorosas para o ajuste fiscal. Desta forma, so incorporados novos princpios e, com a inflexo na implementao da poltica econmica, o processo de reestruturao produtiva chegou ao Cear antes de a maioria dos estados do pas. Como resultado, de 1991 a 1996, verificou-se um adequado controle das contas pblicas do Cear, caracterizando uma situao incomum em relao aos demais estados do Brasil. Isso ocorreu porque (...) o Cear iniciou o seu ajuste fiscal bem antes que as condies objetivas de aprofundamento da crise fiscal brasileira impusessem graus de dificuldade crescentes no desempenho das atividades inerentes ao setor pblico (ALMEIDA; SILVA, 1998). Atrelado ao ajuste fiscal, ou ao xito dele, o governo estadual apresentou um Programa de Atrao de Investimentos, baseado em perspectivas de crescimento, estabilidade administrativa, novas condies de credibilidade do estado e eficincia da gerncia das finanas pblicas (op. cit.). Esse programa consistia basicamente em uma poltica de incentivos fiscais, combinados com investimentos em infraestrutura. Destacam-se aqui investimentos como: a concluso do Aude Castanho, que beneficiaria a economia rural por meio da agricultura irrigada e da agroindstria; a construo do Complexo Industrial e Porturio do Pecm, que incluiria a implantao de uma siderrgica e de um polo metal mecnico; e a construo do Metrofor.2 A tabela 1 mostra a evoluo dos produtos internos brutos (PIBs) estadual e nacional, bem como a participao do PIB cearense no PIB brasileiro. O novo dinamismo da economia cearense do fim dos anos de 1980 e do incio dos anos 1990 vai se refletir no aumento da participao do PIB estadual no total do pas nos prximos anos, ao qual passa de um percentual de 1,62% em 1990 para 1,95% em 2006 tendo atingido 2,01 em 1996.
2. H de se ressaltar um novo conjunto de investimentos estruturantes programados para o Cear, que passam a fazer parte dos projetos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), do governo federal, envolvendo a implantao de uma refinaria e um terminal de gaseificao, ambos no Complexo Industrial e Porturio do Pecm, que devem contribuir para consolidar a competitividade neste porto, e uma usina de biodiesel, na regio de Quixad. Destaca-se a criao do Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia (Proinfa), que j prev a expanso e a implantao de novos parques elicos no estado e a instalao de trs usinas trmicas. Completa, ainda, o programa de investimentos, a construo da Ferrovia Transnordestina, que dever beneficiar os estados do Piau, de Pernambuco e do Cear. Considera-se que as novas inverses, ao privilegiar reas estratgicas como energtica, logstica e de transporte, alm do alcance social e urbano, tm potencial de estimular o setor de servios estadual em segmentos mais dinmicos e competitivos.
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TABELA 1
PIB a preos constantes de mercado Cear e Brasil, 1990, 1996, 2000 e 2006 (Em R$ de 2000)
Anos 1990 1996 2000 2006 Cear (A) 14.936.643,90 20.213.992,29 20.799.548,01 27.492.347,04 Brasil (B) 922.362.377,78 1.006.603.239,40 1.101.254.907,19 1.406.854.513,60 A/B (%) 1,62 2,01 1,88 1,95
Fonte: <http://www.ipeadata.gov.br>.
Porm, no perodo em estudo, a economia cearense j no apresenta a mesma dinmica relativa s taxas de crescimento apresentadas na dcada de 1990. Entre 1996 e 2006, enquanto Nordeste e Brasil crescem a uma taxa anual de 3,38% e 3,4%, respectivamente, o Cear cresce a uma taxa de 3,12% a.a. (BRANDO; ALVES, 2010). Na economia regional como um todo, considerando-se o setor de servios, objeto de estudo desta anlise, verifica-se que este se apresentou bastante atrelado ao desenvolvimento local da indstria, no que diz respeito tanto ao modelo de base econmica com polticas de incentivos ficais e de atrao de investimentos, como tambm no tocante s economias de aglomerao ou clusters e que foram primordiais para o desenvolvimento local (PONTES; ALMEIDA, 1998). Cabe destacar que mais recentemente, particularmente a partir de 2002, a concesso de incentivos no estado do Cear passou a ser orientada pela viso de cadeias produtivas, com o objetivo de que os investimentos possam integrar e aumentar a competitividade de polos produtivos, diminuindo a necessidade de novos incentivos. Assim, as polticas de desenvolvimento local implementadas no estado, como os Fundos de Desenvolvimento Industrial (FDIs), no tocante s economias de aglomerao, esto diretamente associadas ao conjunto de facilidades proporcionadas por determinada localizao em termos de infraestrutura, reduo de custos e de transporte, localizao, entre outros elementos responsveis por grande dinamismo do setor de servios. nesse contexto que o setor tercirio passa a atuar por meio de gerao de empregos em educao, sade, saneamento bsico, servios pblicos, alm dos servios especializados (consultoria, informtica, assistncia tcnica, entre outros). Como na economia nacional, o setor de servios mantm-se como o que mais contribui na formao do PIB cearense, mesmo diante da realidade estadual, que tem, desde os anos 1990, priorizado programas de desenvolvimento industrial. Entre 2002 e 2006, a participao do PIB do setor de servios oscila em torno de 70% (tabela 2).
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Apesar da forte presena do setor de servios na economia estadual, h de se considerar o fato ressaltado por Melo et al. (1998, p. 6) de que
(...) a presena de um setor servios quantitativamente relevante, no que se refere gerao da renda e do emprego, pode estar associada tanto a uma economia de servios moderna, prpria a economias em estgios avanados de desenvolvimento, como pode ser resultante da presena de um setor de servios composto, em sua maior parte, de atividades tradicionais, portadoras de baixos nveis de produtividade e refgio para mo-de-obra de baixa qualificao.
Essa realidade relativa disparidade na evoluo dos subsetores que compem o setor servios est presente na economia brasileira e reproduzida em nvel estadual, que tem, como ser visto a seguir, uma estrutura marcada pela forte presena de segmentos patentemente arcaicos (op. cit.), como o comrcio varejista, que demandam mo de obra de baixa qualificao, com baixa remunerao. A agricultura apresenta resultados modestos, tendo atingido 8,39% em 2003, fechando esse perodo com uma participao de 7,26%. Apesar da tentativa de atuao de programas modestos de promoo do desenvolvimento do meio rural, implementados no governo de Lcio Alcntara (2003-2007), com nfase na consolidao de agropolos e agronegcios, como forma de propiciar aumento de renda, produtividade e competitividade no meio rural e fomento de atividades agropecurias viveis para a consolidao da economia cearense (ALCNTARA, 2004), os resultados no se mostram significativos (tabela 2). O setor industrial, que a partir da implantao dos FDIs passou a receber significativos incentivos, j no apresenta a mesma dinmica dos primeiros governos da era das mudanas. Atinge a menor participao em 2003 (21,76%) e a maior no ano seguinte, com 25,13%, terminando o perodo com 23,53% em 2006.
TABELA 2
Evoluo e participao do PIB do valor adicionado a preos bsicos das grandes atividades econmicas Cear, 2002 a 2006 (Em R$ de 2000)
Anos 2002 2003 2004 2005 2006 Agricultura 1.506.220,88 1.754.900,60 1.550.048,53 1.373.157,84 1.749.455,22 % 7,15 8,39 7,07 6,01 7,26 Indstria 4.778.144,49 4.553.073,37 5.503.313,58 5.266.894,78 5.671.946,81 % 22,67 21,76 25,13 23,065 23,53 Servios 14.792.756,24 14.616.802,83 14.846.264,88 16.194.580,44 16.679.315,44 % 70,18 69,85 67,79 70,92 69,20 Total 21.077.121,61 20.924.776,8 21.899.626,99 22.834.633,06 24.100.717,47
Fonte: <http://www.ipeadata.gov.br>.
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3 ESTRUTURA E DINMICA DO SETOR DE SERVIOS: UMA ANLISE DO MERCADO DE TRABALHO CEARENSE
O mercado de trabalho cearense vem se destacando, como referido, pela grande quantidade de postos de trabalho gerados nas ltimas dcadas. Dada a importncia do setor de servios na gerao de renda e emprego, este passa a ser analisado sob a perspectiva de seu mercado de trabalho. Em se tratando da participao dos diferentes ramos de atividade na composio do emprego formal do estado, o setor de servios responsvel pela grande maioria dos postos de trabalho, apesar de ser notada leve reduo de sua participao entre 1996 e 2006, o qual apresentava 60,64% dos empregos estaduais, atingindo 59,16% no fim do perodo. Indstria e agropecuria apresentam ganhos de participao. No caso da indstria, o setor participa com 19,66% do total de empregos em 1996 e 20,81% em 2006 e a agropecuria totaliza 1,58% em 1996, aumentando sua participao para 2,26% em 2006 (tabela 3).
TABELA 3
Desempenho do emprego formal, segundo o ramo de atividade Cear, 1996 e 2006
Ramo de atividade Indstria Construo civil Comrcio Servios Agropecuria, extrao vegetal, caa e pesca Outros/ignorado Total Fonte: Rais 1996 e 2006. 1996 120.915 32.466 74.770 372.961 9.693 4.234 615.039 % 19,66 5,28 12,16 60,64 1,58 0,69 100,00 2006 205.879 34.666 141.237 585.333 22.375 989.490 % 20,81 3,50 14,27 59,16 2,26 100,00
Em termos de taxa de crescimento, considerando o emprego formal do setor de servios, para os casos de Cear, Nordeste e Brasil de 1996 a 2006, podemos identificar melhor performance do estado cearense, com taxa de 4,61% a.a. ao longo da dcada, contra 4,59% a.a. para o Nordeste e 3,93% a.a, para o Brasil (tabela 4).
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TABELA 4
Taxa de crescimento do emprego formal no setor de servios Cear, Nordeste e Brasil, 1996 e 2006
Anos 1996 2006 Taxa de crescimento (%) Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. Cear 372.961 585.333 4,61 Nordeste 2.408.755 3.772.189 4,59 Brasil 1.2889.559 18.951.696 3,93
Alm do crescimento do nmero de empregos no setor de servios cearense, que passa de 372.961 para 585.333 no perodo analisado (tabela 4), tambm se pode notar o crescimento considervel do nmero de estabelecimentos classificados no setor tercirio, o qual passa de 12.285, em 1996, para 20.299, em 2006, representando crescimento de 5,15% a.a. para o perodo (tabela 5). Porm, o crescimento no nmero de empregos e de estabelecimentos no acompanhado pela remunerao mdia do setor, que passa de 3,83 salrios mnimos (SMs) para 2,86 SMs entre os anos estudados isso significa taxa negativa de crescimento de 2,88% a.a. Quanto ao tamanho mdio do estabelecimento, podemos observar tendncia natural de reduo de nmero de empregados por unidade que correspondia a 30,36 em 1996 atingiu 28,84 em 2006, resultando em uma taxa negativa de crescimento de 0,51 % a.a. (tabela 5). Essa tendncia consequncia dos processos de enxugamento do nmero de trabalhadores, muitos dos quais passam, no setor, a ser terceirizados.
TABELA 5
Estabelecimentos, empregos, remunerao mdia e tamanho do estabelecimento no setor de servios Cear, 1996 e 2006
Especificao Nmero de estabelecimentos Nmero de empregos Remunerao mdia Tamanho mdio do estabelecimento 1996 12.285 372.961 3,83 30,36 2006 20.299 585.333 2,86 28,84 Taxa de crescimento (%) 5,15 4,61 -2,88 -0,51
Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. Obs.: Remunerao mdia em salrios mnimos e tamanho mdio em nmero de empregados por estabelecimento.
Para anlise mais desagregada do emprego formal do setor de servios, tomou-se como base os dados da Rais de 1996 e 2006, com destaque para os principais subsetores da atividade terciria: comrcio varejista (COM VAREJ), comrcio atacadista (COM ATAC), instituies de crdito, seguros e capitalizao (INST FINANC), comrcio e administrao de imveis, valores mobilirios, servios tcnico-profissionais (ADM TEC PROF), transportes e comunicaes (TRAN E COM), servios de
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alojamento, alimentao, reparao, manuteno e redao (ALOJ E ALIM), servios mdicos, odontolgicos e veterinrios (MED ODONT VET), ensino (ENSINO) e administrao pblica direta e autrquica (ADM PUBLIC) (tabela 6).
TABELA 6
Distribuio do emprego formal por atividades tercirias Cear, 1996 e 2006
Atividades econmicas COM VAREJ COM ATAC INST FINANC ADM TEC PROF TRAN E COM ALOJ E ALIM MED ODON VET ENSINO ADM PUBLIC Total Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. 1996 Nmero de empregos 59.927 14.843 12.326 30.165 26.787 43.013 37.730 68.747 154.193 447.731 % 13,38 3,32 2,75 6,74 5,98 9,61 8,43 15,35 34,44 100,00 2006 Nmero de empregos 120.815 20.422 13.015 89.927 33.553 80.710 25.958 34.695 307.475 726.570 % 16,63 2,80 1,79 12,38 4,62 11,11 3,57 4,78 42,32 100,00
Pode-se notar que o subsetor de servios que apresenta maior representatividade na formao do emprego a ADM PUBLIC, gerando 34,44% do nmero de empregos formais em 1996 e 42,32% em 2006, o que representa um significativo crescimento. Isto reflete o peso que o Estado historicamente assumiu na dinmica econmica nacional, fato que tambm se reflete em parte das esferas estaduais.3 O segundo subsetor de maior representatividade para o incio da srie o setor de ENSINO, com 15,35% dos empregos gerados, perdendo o posto em 2006 para o COM VAREJ, tida como atividade que geralmente demanda menor qualificao profissional. Em 2006, essa ltima gera 16,63% dos empregos e o setor de ENSINO, apenas 4,78%. Outro grupo com participao significativa o de ALOJ E ALIM, formado por atividades que tambm exigem menor qualificao, como setores de alimentao, reparao, manuteno, entre outros, que passam de 43.013 nmeros de empregos em 1996 para 80.710 em 2006 (tabela 6). Esse setor tem destaque devido importncia da cadeia de turismo para o estado do Cear envolvendo bares, restaurantes, hotis etc. , mas tambm se caracteriza por picos de ocupao, dada a sazonalidade de grande parte das atividades.
3. Para Cavalcante, Paiva e Trompieri Neto (2010, p. 21), (...) notrio, tanto no pas quanto no estado, a forte dinmica da gerao de novos postos de trabalho voltadas para o setor de servios e administrao pblica. O significativo peso assumido pela administrao pblica na gerao de empregos formais no Cear deve ser visto com cautela, j que, em via geral, a intensidade desse setor no total de emprego pode ser considerada inversamente proporcional ao nvel de atividade econmica, sendo elevada quando essa escassa.
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Merecem destaque, ainda, no tocante a nmeros de empregos gerados para a dcada: ADM TEC, que apresenta a maior taxa de crescimento anual, com 11,54 % a.a. para o decnio; ALOJ E ALIM, com 7,26 % a.a.; e ADM PUB, com 7,15 % a.a. Cabe ressaltar os subsetores que apresentaram reduo no tocante taxa de crescimento, como: ENSINO e MED ODON VET com -6,61% a.a. e, -3,67 % a.a., respectivamente, entre 1996 e 2006. Ao analisar a escolaridade mdia segundo os subsetores, podemos observar a elevao ininterrupta dos anos de estudos da mo de obra empregada, que passa de 8,5 anos de qualificao em 1996, para 10,41 anos de estudo em 2006, refletindo uma melhoria na qualificao profissional dos empregados cearenses (tabela 7). Ressalta-se que a elevao nos anos de estudo repete tendncia observada em nvel nacional, no sendo, portanto, exclusividade ou vantagem comparativa da economia cearense.
TABELA 7
Escolaridade mdia em 31 de dezembro, segundo os subsetores ocupacionais de servios Cear, 1996-2006
Anos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonte: Rais 1996-2006. Elaborao dos autores. Escolaridade mdia 8,5 8,89 9,00 9,26 9,31 9,47 9,69 9,90 10,20 10,41
Quanto ao grau de escolaridade da mo de obra empregada, podemos observar, pela da tabela 8,4 a melhoria na formao no mercado de trabalho da atividade terciria, com relevante reduo em termos percentuais de trabalhadores
4. A partir de 1996, o Ministrio da Educao (MEC) regulamenta, por meio de Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), as etapas de ensino que passam a compor a educao bsica no Brasil: ensino fundamental e ensino mdio. O ensino fundamental engloba o que antes era caracterizado como 1o grau, acrescido da antiga classe de alfabetizao, compondo-se de dois ciclos, correspondente a nove anos de estudos: Ciclo 1 classe de alfabetizao (CA) = 1o ano; 1a a 4a srie = 2o ao 5o ano; Ciclo 2 5a a 8a srie = 6o ao 9o ano. O ensino mdio compreende o antigo 2o grau (1a, 2a e 3a srie). A Rais, para os anos deste estudo, ainda utiliza a caracterizao e a distribuio de faixas de escolaridade anterior. Em etapa posterior da pesquisa, em que so includos novos anos em anlise, feita a atualizao conforme as novas determinaes do MEC.
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com nveis de formao inferior ao 1o grau completo. Em contrapartida, nota-se o aumento do nmero de empregados nas faixas de escolaridade do 2o grau incompleto e completo, principalmente, superior incompleto e superior completo. Em todas aquelas faixas de escolaridade, diminui a concentrao de trabalhadores, enquanto aumenta o nmero de trabalhadores com o 2o grau incompleto, com 4,31% em 1996 e 5,62% em 2006; com o 2o grau completo, que era de 30,19% em 1996, passa para 37,03% em 2006; com o superior incompleto, que apresentava 2,64 % em 1996, passa para 22,40 em 2006; e com o superior completo, que respondia por 13,12% dos empregos em 1996, foi responsvel por 22,55% da mo de obra empregada em 2006. A tendncia da concentrao de trabalhadores nas faixas de escolaridade destacadas anteriormente fica evidenciada, portanto, por meio da taxa de variao para o decnio: 2o grau incompleto apresenta variao de 104,52%; 2o grau completo, 92,51%; superior incompleto e completo com variaes de 177,07% e 169,75%, respectivamente, para a dcada (tabela 8).
TABELA 8
Escolaridade Analfabeto 4 srie incompleta
a
Nvel de escolaridade do pessoal ocupado no setor de servios Cear, 1996 e 2006

1996 14.525 34.653 38.417 38.290 55.151 16.093 112.581 9.839 48.920 4.492 372.961 Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. % 3,89 9,29 10,30 10,27 14,79 4,31 30,19 2,64 13,12 1,20 100,00 2006 5.832 30.816 23.440 40.050 76.329 32.914 216.731 27.261 131.960 585.333 % 1,00 5,26 4,00 6,84 13,04 5,62 37,03 22,40 22,55 100,00 Taxa de variao -59,85 -11,07 -38,99 4,59 38,40 104,52 92,51 177,07 169,75 56,94
4a srie completa 8 srie incompleta

a
8a srie completa 2o grau incompleto 2o grau completo Superior incompleto Superior completo Ignorado Total
No que concerne a nveis de remunerao obtidos pelo pessoal ocupado no grande setor de servios, nota-se que, apesar de melhorias na qualificao de profissionais em anos de estudos, os salrios no acompanham os nveis de escolaridade. Demonstra-se, assim, a carncia e a falta de oportunidades de empregos com melhores remuneraes no Cear. Os ndices de remunerao mais significativos em termos percentuais esto entre 1 SM e 2 SMs, faixa que concentrava
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23,12% dos empregos em 1996, nmero que se eleva consideravelmente para 48,06% em 2006, mostrando a intensa precarizao do mercado de trabalho no setor tercirio cearense. Nota-se, ainda, uma queda do nmero da mo de obra em faixas de maiores remuneraes, com destaque para a expressiva reduo do nmero de trabalhadores que auferiam mais de 5 SMs; 80.673 trabalhadores em 1996, o que corresponde a 21,63% da mo de obra ocupada, e 75.079 trabalhadores em 2006, resultando em um percentual de 12,82%, como pode ser observado na tabela 9.
TABELA 9
Empregos segundo o nvel de remunerao em 31 de dezembro, no setor de servios Cear, 1996 e 2006
Faixas At 1 SM Entre 1 e 2 SMs Entre 2 e 3 SMs Entre 3 e 5 SMs Acima de 5 SMs Ignorado Total Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. 1996 72.528 86.335 47.704 46.469 80.673 39.352 372.961 % 19,44 23,12 12,79 12,46 21,63 10,55 100 2006 98.085 28.1295 63.042 62.451 75.079 5.381 585.333 % 16,76 48,06 10,77 10,67 12,82 0,92 100
Outro atributo a ser analisado, e que permite inferir sobre padres de qualidade do emprego no setor tercirio, a distribuio da mo de obra por tempo de servio e suas tendncias de rotatividade. No Cear, expressivo o nmero de trabalhadores empregados por cinco anos ou mais, 57,79%, em 1996. Prem, essa faixa que expressa maior estabilidade no trabalho perde em concentrao de trabalhadores, j que o percentual se reduz para 45,54% em 2006. A faixa geralmente considerada para caracterizar a rotatividade da mo de obra empregada, menos de dois anos de tempo de servio, apresenta nmero expressivo de trabalhadores em 1996, 26,37%, situao que se precariza na dcada em anlise, quando 35,45 % da mo de obra passam a se concentrar nessa faixa (tabela 10).
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TABELA 10
Total de empregados por tempo de servio nos estabelecimentos tercirios Cear, 1996 e 2006
Anos de servio Menos de 2 2a3 3a5 5 ou mais Ignorado Total de empregados Fonte: Rais 1996 e 2006. 1996 98.344 25.968 32.480 215.563 606 372.961 % 26,37 6,96 8,71 57,79 0,16 100,00 2006 207.503 40.833 70.237 266.559 201 585.333 % 35,45 6,98 12,00 45,54 0,03 100,00
No que diz respeito distribuio da ocupao no grande setor de servios cearense, em 1996 podemos observar maior representatividade dos empregados nos segmentos de servios tursticos, hospedagem, serventes, higiene e beleza, segurana e auxiliares da sade, com 115.684 empregos e 31,02%. Muitos desses servios exigem menor grau de escolaridade e remunerao e tambm so marcados por alta rotatividade e sazonalidade. O segundo segmento no setor que mais emprega em 1996 so os trabalhadores de servios administrativos e trabalhadores assemelhados, com 106.408 postos de trabalho e 23,53%, e o terceiro grupo que merece destaque so os trabalhadores das profisses cientficas, tcnicas, artsticas e trabalhadores assemelhados com 88.253 empregos e que representam 23,66% (tabela 11). Para 2006, podemos mencionar como principal destaque para as ocupaes os profissionais das cincias e das artes,5 com 164.798 postos de trabalho e 28,15%. J os trabalhadores dos servios, vendedores do comrcio em lojas e mercados totalizam 148.764 nmeros de empregos e 25,42%; o terceiro grupo de ocupao so os trabalhadores de servios administrativos, com 105.055 postos de trabalho e representando 17,95% (tabela 11).
5. H que se considerar o crescimento expressivo na rede federal de educao profissional e tecnolgica, ocorrido particularmente nos anos 2000, que tambm tem reflexos na economia cearense, com aumento no nmero de cursos de curta e longa durao (CONIF, 2011). No estado, a expanso da rede tem sido promovida por diversas instituies vinculadas s instncias administrativas do Estado, da Unio e mantenedores privadas, com destaque para a rede de unidades do Instituto Centro de Ensino Tecnolgico (CENTEC), envolvendo ainda as faculdades tecnolgicas e os centros vocacionais tecnolgicos, caminhando em largos passos para a interiorizao e beneficiando municpios como: Limoeiro do Norte, Sobral, Quixad, Acara, Crates, Canind, Juazeiro do Norte, Crato, Iguatu, Cedro, Maracana, entre outros, abrangendo todas as regies administrativas do estado.
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TABELA 11
Distribuio da ocupao no setor de servios Cear, 1996 e 2006

Atividades econmicas Trabalhadores das profisses cientficas, tcnicas, artsticas e trabalhadores assemelhados Trabalhadores das profisses cientficas, tcnicas, artsticas e trabalhadores assemelhados Membros dos Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio, funcionrio pblico sup., diret. empr. e trabalhadores assemelhados Trabalhadores de servios administrativos e trabalhadores assemelhados Trabalhadores de comrcio e trabalhadores assemelhados Trabalhadores de servios de turismo, hospedagem, servente, higiene e embele., segurana e auxiliar sade Trabalhadores agropecurios, florestais, da pesca e trabalhadores assemelhados Trabalhadores prod. indust., oper. maq., condut. veic. e trabalhadores assemelhados grande gr Trab. prod. indust., oper maq, condut. veic. e trabalhadores assemelhados grande gr Trab. prod. indust., oper. maq., condut. veic. e trabalhadores assemelhados grande gr Ignorado Total Atividades econmicas Membros superiores do poder pblico, dirigentes de organizaes Profissionais das cincias e das artes Tcnico de nvel mdio Trabalhadores de servios administrativos Trabalhadores dos servios, vendedores do comrcio em lojas e mercados Trabalhadores agropecurios, florestais e da pesca Trabalhadores da produo de bens e servios industriais Trabalhadores da produo de bens e servios industriais Trabalhadores em servios de reparao e manuteno Ignorado Total Fonte: Rais 1996 e 2006. Elaborao dos autores. 1996 21.935 88.253 6.484 106.408 2.608 115.684 1.159 1.188 4.057 22.631 2.554 372.961 2006 26.075 164.798 77.109 105.055 148.764 1.930 31.483 2.723 25.637 1.759 585.333 % 5,88 23,66 1,74 28,53 0,70 31,02 0,31 0,32 1,09 6,07 0,68 100,00 % 4,45 28,15 3,17 17,95 25,42 0,33 5,38 0,47 4,38 0,30 100,00
Ao desagregar as ocupaes do setor cearense por meio dos dados da Rais (1996-2006), no tocante distribuio dos empregos dos grandes subsetores de servios, podemos notar grande destaque para os professores, que representam 18,82% do total do nmero de empregos em 1996, com leve reduo em 2006, 18,75%. J os trabalhadores de servios, de limpeza de edifcios, logradouros pblicos e trabalhadores assemelhados representam 12,57%, alm dos trabalhadores de servios administrativos e trabalhadores assemelhados e agentes administrativos, com 11,09% e 10,05%, respectivamente, em 1996. Outro grande
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destaque para 2006 so os trabalhadores dos servios (21,19%), alm dos escriturrios (14,30%) (MADEIRA; ALVES, 2009).
4 SETOR DE SERVIOS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: BREVES CONSIDERAES SOBRE A PERSPECTIVA ESTADUAL
Nas ltimas dcadas, o estudo do setor de servios ganha destaque na literatura econmica, conforme mencionado, dada sua importncia para ampliao e manuteno da renda, bem como para a determinao e a composio do emprego das diferentes economias. Para Dedecca (1990), aps perodos em que a agricultura e depois a indstria representaram o centro dinmico da economia brasileira processo de complexificao da estrutura produtiva e da infraestrutura , estas perderiam participao relativa e sua funo de motor de desenvolvimento da economia passaria a ser vinculada e exercida pelo setor tercirio. No Brasil, a expanso do emprego no setor de servios acompanha o avano do sistema de industrializao por meio do Processo de Substituio de Importaes, nos anos 1970. Para Almeida e Silva (1973), a industrializao e a urbanizao teriam provocado aumento da fora de trabalho nas atividades tercirias, principalmente em ramos que exigiam menor qualificao e que apresentavam menores remuneraes.
A importncia do setor de servios no Brasil nesta dcada explicada por dois movimentos distintos: no processo de desenvolvimento, a expanso da produo industrial e da agropecuria exigiu um aumento das atividades de distribuio de mercadorias e dos servios financeiros, ramos de atividades estritamente relacionadas com produo de bens. Neste caso, a expanso destes servios seria uma resposta s necessidades de construo de segmentos modernos; a urbanizao nos pases perifricos foi acompanhada, de modo mais geral, por um aumento da fora de trabalho nos servios e na construo civil (...) com mo-de-obra de baixo grau de qualificao que buscaram a cidade por atividades mais tradicionais do comrcio e da prestao de servios pessoais (MELO et al., 1998, p. 19-20).
Para Pochmann (2001), o setor de servios apresentou-se como importante absorvedor de mo de obra desde sua origem, resultante em grande parte do movimento do xodo rural pela insuficincia de postos de trabalho nos setores primrio e secundrio para o nmero de empregados disponveis no mercado. Kon (2004) destaca ainda o papel da complementaridade das atividades de servios em relao evoluo das atividades industriais brasileiras. Os anos 1980 so considerados um perodo de fortes desequilbrios macroeconmicos, associados ao esgotamento do modelo de substituio de importaes, aos impactos das crises externas (primeiro e segundo choques
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do petrleo) sobre a economia nacional e ao processo de ajuste ortodoxo implementado na primeira metade da dcada. Os principais desequilbrios esto intrinsecamente ligados crise fiscal do Estado brasileiro ao processo inflacionrio crnico; este ltimo ser alvo de sucessivos programas de estabilizao heterodoxa, na segunda metade da dcada de 1980, que no apresentam sucesso no combate inflao. Os anos de 1990 marcam um perodo de grandes transformaes poltico-econmicas no pas, ainda impactado pela recesso da dcada anterior. O perodo caracterizado pela diminuio da participao do Estado na economia, associada s mudanas significativas que envolvem as relaes de trabalho, desregulamentao dos mercados, processos de abertura comercial e financeira, privatizaes, valorizao cambial, alm de graves consequncias de polticas de juros sobre o crdito (ALVES, 2003). A partir de 1994, dada a estabilizao monetria promovida pelo Plano Real, privatizaes e alteraes no ambiente macroeconmico, com o aprofundamento da abertura comercial, as empresas brasileiras viram-se obrigadas a intensificar o processo de reestruturao produtiva e empresarial. Diante da adaptao a um novo ambiente competitivo, empresas procuraram se adequar nova ideologia no mercado de trabalho, por meio de polticas de menores custos, maior qualidade e melhor escala de produo com produtos mais competitivos, a fim de organizar a produo e o trabalho de forma a permitir que uma grande diversidade de produtos e servios fosse oferecida no mercado. Os resultados dessa reestruturao empresarial so: reduo da mo de obra, terceirizao das atividades limpeza, segurana, vendas etc. , aumento de importaes, entre outros. Nesse cenrio, segundo Proni et al. (2005), um dos fatores que impulsionaram a modernizao e o aumento da participao no setor de servios na dcada de 1990 foi a entrada de capital estrangeiro no pas, sendo o ramo financeiro, de telecomunicaes, transportes e comrcio varejista e atacadista que alavancaram esse processo. Nos bancos, por exemplo, a introduo de novas tecnologias foi decisiva para o melhor atendimento dos clientes, por meio da automao dos servios (autosservios); as telecomunicaes, aps privatizaes e entrada de novos agentes, puderam aumentar a oferta do servio e atender maior nmero de pessoas; no comrcio varejista, as mudanas mais relevantes se deram nos segmentos de super e hipermercados, com a diversificao dos servios, como: informatizao, leitura ptica de cdigos de barras, relao com o fornecedor etc. importante entender, nessa dinmica, que o setor de servios comea a ganhar destaque, principalmente nas duas ltimas do sculo XX e incio do sculo XXI, no apenas na complementariedade das atividades industriais, mas tambm, considerando que os novos ciclos de desenvolvimento da economia capitalista e as
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tecnologias da informao e comunicao passam a ocupar espao central nesse padro de desenvolvimento, o setor de servios passa a ser considerado pea-chave, medida que se qualifica como importante segmento absorvedor dessas tecnologias (BARRAS, 1986 apud VARGAS, 2009). Nesse sentido, passa-se a identificar, no fim da dcada de 1980, novas abordagens que do perspectiva sistmica aplicada aos servios, ao vincularem, portanto, a relao de sistemas de inovao ao setor em considerao. Nessas abordagens, os determinantes do processo de inovao no se encontram necessariamente atrelados indstria manufatureira. Considerando os estudos sobre desenvolvimento regional ou local, as ideias de economias de aglomerao ganham destaque, na medida em que
(...) esto associadas com o conjunto de facilidades proporcionadas por uma determinada localizao em termos de infra-estrutura, atuando, sobretudo, na reduo de custos de transporte e de comunicao, nos benefcios da proximidade com universidades e centros de pesquisa, no clima propcio aos negcios, dentre outros elementos (VARGAS, 2009).
Porm, como enfatiza Vargas (2009), tanto a noo de economias de aglomerao como de urbanizao, analisadas estritamente, conferem ao setor de servios um papel acessrio indstria. Nesse sentido, Moulaert e Gallouj (1993 apud VARGAS, 2009, p. 18) chamam ateno para a necessidade de ampliao da noo de economias de aglomerao.
O carter local deve incorporar tambm, na viso dos autores, os efeitos da interao da aglomerao com outras aglomeraes locais. Desta forma, seria possvel a superao terica do fato que a tecnologia impe: mesmo quando a aglomerao importante, a tecnologia impe integrao e interao que vo alm do limite local.
Sob essa perspectiva, importante o entendimento, do ponto de vista da oferta, de como determinada regio pode oferecer recursos para a inovao, por exemplo, por intermdio da relao de servio e, do lado da demanda, no uso que atores locais podem fazer dos resultados advindo desta interao. Elementos dessa abordagem sistmica podem ser encontrados em Djellal e Gallout (2006 apud VARGAS, 2009). No caso do estado do Cear, a estratgia de crescimento econmico que norteia a mudana no modo de regulao estadual ps-1987, inaugurada na primeira gesto do governo Tasso Jereissati, destaca-se pelo uso intensivo de incentivos fiscais e financeiros para atrao de investimentos externos. A poltica de atrao de novas empresas adota critrios diferenciados na concesso de incentivos, visando ao crescimento econmico descentralizado espacialmente e apontando para a interiorizao dos investimentos, e passa a privilegiar principalmente os setores coureiro-caladista, metal mecnico, alimentcio, txtil e de confeces. Isto observado
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quando da implementao dos chamados Fundos de Desenvolvimento Industrial (FDIs) (FDI-Provin, ps-1989), que possibilitaram ao estado o estabelecimento de incentivos, sob a forma de emprstimos, utilizando como base o Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) (VASCONCELOS; ALMEIDA; SILVA, 1999), revertidos como capital de giro, destinado principalmente s empresas que se instalassem ou que resolvessem se modernizar, ampliar e relocalizar suas plantas industriais no Cear. Assim, nesse cenrio, o Cear consegue consolidar o ajuste fiscal, mesmo no ambiente de crise fiscal da economia brasileira verificado no perodo, mostrando-se preparado para receber inverses, por meio de polticas de atrao de investimentos pelos incentivos fiscais, alm de promover, dessa forma, o desenvolvimento da regio via industrializao. Mais recentemente, particularmente a partir de 2002, conforme enfatizado anteriormente, a concesso de incentivos passou a ser orientada pela viso de cadeias produtivas. No chamado FDI-II, a inteno da alterao seria, portanto, o estmulo formao de clusters e cadeias produtivas no Estado. Nesse sentido, foi adotado um sistema de incentivos que tinha por prioridade a formao de aglomerados industriais em regies mais produtivas, tendo por centros determinados municpios do Cear, que j possuam um comeo de aglomerao de empresas. Cabe salientar que as empresas localizadas nesse aglomerado continuariam recebendo os investimentos; porm, estes seriam menores do que os incentivos concedidos s empresas que se instalassem nos municpios-sede (PONTES; VIANNA; HOLANDA, 2006). Quanto ao resultado dessas aglomeraes das respectivas economias locais, veem-se como consequncias: otimizao das escalas de produo, reduo de custos de transao, constituio de um mercado de trabalho especializado e maiores possibilidades de inovao e gerao de novos projetos e negcios (ESTADO DO CEAR, 2002). Ainda de acordo com Pontes, Vianna e Holanda (2006), o Decreto no 27.040, de 9 de maio de 2003, provoca grande reestruturao no que concerne aos conceitos operacionais de desenvolvimento da poltica de incentivo industrializao no Cear. Essas modificaes na lgica econmica resultariam em externalidades positivas; trata-se do FDI-III, que valoriza desde o nmero de empregos gerados at o volume de investimentos das empresas. O valor da pontuao se modificava entre as variveis. A pontuao mxima do critrio era: volume de investimentos (13 pontos), gerao de empregos (12 pontos), setores e cadeias produtivas (8 pontos), aquisio de matria-prima e insumos no Cear (7 pontos), localizao geogrfica (6 pontos) e responsabilidade social (4 pontos), sendo estabelecido ainda que o valor mnimo do investimento seria de 25% para pontos menores e 75% para 50 pontos.
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Observa-se, portanto, que na poltica recente de desenvolvimento estadual, apesar de a questo local determinar um peso importante na aglomerao de servios, o segmento ainda encontra-se largamente vinculado s noes de economias de aglomerao ou clusters, como enfatizam os ltimos FDIs, atrelado, portanto, ao aspecto de setor acessrio atividade industrial, limitando a perspectiva sistmica que a atividade pode estabelecer em sua contribuio para o desenvolvimento local.6 Nesse sentido, primordial que a formulao de polticas pblicas passe a contemplar polticas especficas para o desenvolvimento local baseado em servios, como forma de ampliar o potencial desse desenvolvimento, como enfatiza Gallouj (2006 apud VARGAS, 2009). Reconhece-se, neste artigo, que a estrutura do setor de servios cearense limitada na gerao de externalidades positivas, na medida em que predominam setores pouco integrados, com alta taxa de rotatividade e baixos nveis de remunerao, ou atividades que exigem baixa qualificao. Assim, o apoio do estado a atividades que gerem externalidades positivas e que reforcem a competitividade sistmica, integrando os agentes produtivos locais, passa a ser fundamental na construo de uma proposta de desenvolvimento sustentvel e integrado. Para isso, atividades de ensino e aprendizagem, com prioridade em centros de incluso digital, ncleos de informao tecnolgica, fortalecimento da educao bsica e superior, com a ampliao e interiorizao de polos de educao, contribuindo para a reduo da desigual densidade tcnico-cientfica dos espaos regionais brasileiros, devem fazer parte da agenda de polticas pblicas, seja no nvel federal, estadual, seja municipal. Para isso, fundamental que a educao seja considerada como um fator que transcende os espaos formais onde ela tratada e que o conhecimento tambm produzido e disseminado em outras esferas, gerando um sistema complexo de interaes (CORDEIRO NETO; ALVES, 2008).
No Brasil, processos de reestruturao produtiva ganham fora tardiamente, a partir dos anos 1990, alavancados pelos processos de liberalizao econmica, abertura comercial, privatizaes, entre outros, culminando da mesma forma no aumento considervel de postos de trabalho no setor de servios.
6. O impulso industrializante do estado ampliou a demanda dos servios de transportes e de distribuio e observa-se, ainda, a ampliao da produo urbana de servios de apoio novas instituies financeiras, armazenagem, venda de insumos, engenharia etc. Porm, verifica-se significativo peso de atividades de mais baixa produtividade como servios pessoais, de reparao, emprego domstico, funes de vigilncia e limpeza e o comrcio varejista.
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O Cear sofre reflexos no apenas das mudanas estruturais ocorridas na economia brasileira desse perodo, mas tambm de novo modelo de desenvolvimento implementado ps-1987, que, apesar de focalizar seus esforos em promover o crescimento do estado via industrializao, por meio de incentivos fiscais e creditcios, alm de adoo de polticas de atrao de investimentos e inverses em infraestrutura, consegue promover resultados positivos para a indstria local no decorrer das dcadas posteriores. Porm, o setor de servios o grande responsvel pelo dinamismo do PIB estadual (69,20% em 2006, contra 56,47% em 1996) e em gerao de empregos para o decnio em anlise (585.333 em 2006, contra 372.961 em 1996). Nesse contexto, o mercado de trabalho cearense nos anos de 1996 e 2006 apresenta taxas de crescimento do setor tercirio maiores que as do Nordeste e do Brasil (4,61% a.a., 4,59% a.a. e 3,93%, a.a., respectivamente). Grande destaque para sua participao na gerao de empregos, nos quais o setor apresentava 60,64% em 1996, atingindo 59,16% no fim do perodo. Tambm se pode notar o crescimento considervel do nmero de estabelecimentos classificados no setor de tercirio, o qual passa de 12.285 em 1996 para 20.299 em 2006, o que representa um crescimento de 5,15% a.a. para o perodo. Porm, apesar de o setor de servios cearense se mostrar dinmico em percentuais de gerao de emprego e crescimento no nmero estabelecimentos, tal dinamismo no acompanhado por grandes transformaes nos padres de qualidade desse mercado de trabalho. Predominam, nesse setor, apesar da melhoria em termos de escolaridade, indicador que no exclusividade desse segmento, trabalhos com baixos nveis de remunerao e altas taxas de rotatividade, evidenciando a carncia e a falta de oportunidades de empregos com melhores remuneraes no Cear. Esses fatores reforam a urgncia de se pensar programas ou polticas de desenvolvimento que incorporem o setor de servios em perspectiva sistmica, reconhecendo a importncia deste setor como absorvedor de novas tecnologias e potencializador de externalidades, elementos to fundamentais para a construo de proposta de desenvolvimento sustentvel e integrado.
REFERNCIAS
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Originais submetidos em setembro 2010, ltima verso recebida em maio 2011, aprovado janeiro 2012.
REFORMA AGRRIA E PLANEJAMENTO REGIONAL: UMA PROPOSIO ESTADO MERCADO

Saulo S. Souza* Elisabete A. Silva**
So exploradas neste artigo possibilidades de utilizao de princpios de planejamento regional e do equilbrio entre graus variados de ao estatal e foras de mercado com o fito de aumentar o impacto socioeconmico de polticas de reforma agrria. O estudo de caso se detm na anlise de indicadores socioeconmicos e sua relao com os assentamentos do Nordeste brasileiro, onde duas diferentes modalidades de reforma agrria coexistem no perodo 1997-2002: a tradicional de Estado e a de mercado. O estudo identifica problemas derivados da ausncia de planejamento regional, mais especificamente na identificao de reas sustentveis na regio e elaborao de planos de interveno apropriados para essas reas. Com base em evidncias empricas e na literatura de planejamento regional, o trabalho prope que aspectos de ambas as modalidades de reforma agrria sejam combinados em uma estratgia baseada na ao conjunta dos setores pblico e privado tanto para a aquisio dos lotes quanto para a proviso de infraestrutura produtiva. Ademais, a estratgia envolve, desde os estgios iniciais de formulao at sua final implementao, vrias instncias de coordenao intergorvenamental e intersetorial, alm de consulta pblica aos grupos afetados. Prope-se, por fim, que a definio das estratgias regionais seja aliada implementao de intervenes especficas em unidades geogrficas de planejamento. As intervenes, por seu turno, baseiam-se na identificao de reas estrategicamente localizadas e prioridades de investimentos para a subsequente implantao dos assentamentos e garantia de sua sustentabilidade em uma perspectiva regional. Palavras-chave: Reforma Agrria; Planejamento Regional; Impacto Socioeconmico; Crescimento Sustentvel; Desenvolvimento Regional.
AGRARIAN REFORM AND REGIONAL PLANNING: A STATE-MARKET PROPOSAL

In this article, we explore possibilities of using regional planning principles and the proper balance between different degrees of state action and market forces in order to improve the socioeconomic impact of agrarian reform policy. Our case study focuses on analyzing socio-economic indicators of agrarian reform settlements in the Brazilian Northeast, where two distinct approaches to land reallocation have coexisted, particularly over the time frame 1997-2002: the traditional state-led approach and the market-based approach. The study identifies problems deriving from a lack of a regional planning strategy, more specifically in terms of identifying sustainable areas and designing appropriate plan-led interventions for those areas. Based on empirical evidence and the regional planning literature, it is proposed in this work that different aspects of both approaches to agrarian reform be combined into a single strategy which counts on action by both public and private sector agents aiming to acquire plots and provide productive infrastructure to those
Pesquisador assistente no Ncleo de Opinio e Polticas Pblicas (NEPPU), Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). E-mails: ssds2@cam.ac.uk, souzasaulo@yahoo.com.br ** University lecturer in the Department of Land Economy and Fellowof Robinson College, University of Cambridge, 19 Silver Street, Cambridge CB3 9EP, United Kingdom. E-mail: es424@cam.ac.uk
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plots. Moreover, from the early stages of formulation until final implementation, such strategy consists of varying degrees of intergovernmental and intersectoral coordination, in addition to public consultation of stakeholders. Finally, it is proposed that the definition of regional strategies is linked to the implementation of specific interventions across geographic units of planning. Those interventions, in turn, involve targeting strategically located areas and defining investment priorities to subsequently create settlements there are sustainable from a regional perspective. Key-words: Land Reform; Regional Planning; Socio-Economic Impact; Sustainable Growth; Regional Development.
REFORMA AGRARIA Y PLANIFICACIN REGIONAL: UNA PROPUESTA DE ESTADO-MERCADO

Son exploradas en este artculo las posibilidades de la utilizacin de los principios de planificacin regional y del equilibrio entre varios grados de accin estatal y fuerzas de mercado, con el objetivo de aumentar el impacto socioeconmico de polticas de reforma agraria. El estudio de caso se detiene en el anlisis de indicadores socioeconmicos y su relacin con los asentamientos del Nordeste brasileo, donde dos diferentes modalidades de reforma agraria coexisten en el perodo 1997-2002: la tradicional del estado y la de mercado. El estudio identifica problemas derivados de la ausencia de planificacin regional, ms especficamente en la identificacin de reas sustentables dentro de la regin, y elaboracin de planos de intervencin apropiados para esas reas. Con base en evidencias ernpiricas y en la literatura de planificacin regional, el trabajo propone que aspectos de ambas modalidades de reforma agraria sean combinados en una estrategia basada em la accin conjunta de los sectores pblico y privado, tanto para la adquisicin de los lotes, como para proveer la infraestructura productiva. Adems, la estrategia envuelve, desde las etapas iniciales de la formulacin hasta su implantacin final, varias instancias de coordinacin intergubernamental e intersectorial, adems de la consulta pblica a los grupos afectados. Se propone, por fin, que la definicin de las estrategias regionales sea aliada a la implantacin de intervenciones especficas en unidades geogrficas de planificacin. Las intervenciones, a su vez, se basan en la identificacin de reas estratgicamente localizadas y prioridades de inversiones para la posterior implantacin de los asentamientos y la garanta de su sustentabilidad en una perspectiva regional. Palabras-clave: Reforma Agraria; Planificacin Regional; Impacto Socioeconmico; Crecimiento Sustentable; Desarrollo Regional.
REFORME AGRAIRE ET PLANIFICATION REGIONALE: UNE PROPOSITION TAT-MARCHE

Cet article explore les possibilits dutilisation des principes de la planification rgionale et de lquilibre parmi diffrents degrs daction de lEtat et des forces du march visant augmenter limpact socio-conomique des politiques de rforme agraire. Ltude de cas se concentre sur lanalyse des indicateurs socio-conomiques et leur relation avec les tablissements ruraux dans le nord-est du Brsil, o coexistaient deux diffrentes modalits de rforme agraire durant la priode de 1997 2002: la traditionnelle de lEtat et celle du march. Ltude identifie des problmes dus labsence de planification rgionale et, plus spcifiquement, dans lidentification des terres durables dans la rgion et llaboration de plans dintervention adquats. Bas sur des donnes empiriques et sur la littrature du plan rgional, cet article propose la combinaison dlments des deux modalits de reforme agraire dans une stratgie base sur laction conjointe du secteur public et du secteur priv, soit pour lacquisition des lots, soit pour mettre en place linfrastructure
Reforma Agrria e Planejamento Regional: uma proposio estado mercado
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de production ncessaire. En plus, la stratgie englobe toutes les tapes entre sa formulation et sa mise en uvre, diffrentes instances de coordination intergouvernementale et intersectoriale, ainsi quune consultation publique aux groupes affects. Larticle propose, enfin, que la dfinition des stratgies rgionales soit lie la mise en uvre dinterventions spcifiques dans les units gographiques du plan. Les interventions, leurs tours, sont bases sur lidentification des espaces stratgiquement localiss et sur les priorits dinvestissements pour la subsquente fixation des tablissements humains et garantie de sa subsistance dans la perspective rgionale. Mots-cls: Rforme Agraire; Planification Rgionale; Impact Socio-Economique; Croissance Durable; Dveloppement Rgional.
1 INTRODUO, ESCOPO E PROPSITOS
Polticas de reforma agrria baseadas na ao direta do Estado tm sido consideradas pela literatura especializada como instrumentais na redistribuio de terras e diminuio da pobreza rural (NAVARRO, 1998; HEREDIA et al., 2006). Dado possuir por fundamento regras unilaterais de desapropriao, uma corrente oposta da literatura acredita ser essa abordagem nociva garantia dos direitos de propriedade (DEININGER et al., 2003; NETO, 2004). Uma abordagem alternativa baseada em transaes no mercado de terras para transferncia de direitos de propriedade tem sido recentemente adotada por pases em desenvolvimento, como o Brasil (DEININGER, 1999), Colmbia (FAJARDO, 2002), frica do Sul (BRINK et al., 2005) e Filipinas (BORRAS, 2003), consistente na proviso de crdito a famlias sem-terra com o intuito de estimular a livre negociao entre elas e os proprietrios rurais. Todavia, a efetividade de ambas as modalidades em garantir desenvolvimento socioeconmico sustentvel vem sendo disputada por diversas correntes da literatura (por exemplo, DEININGER, 1999, de um lado, e BORRAS, 2003, de outro), restando-se provar se as reformas orientadas pelo mercado so ferramentas mais eficientes do que os instrumentos tradicionais de redistribuio de terras no propsito de impactar de forma positiva e duradoura a economia regional (SOUZA; SILVA, 2010). No meio rural do Brasil, cerca de 12 milhes de famlias (44,8% da populao rural) encontram-se em estado de pobreza, das quais aproximadamente metade se localiza na regio Nordeste, ao longo de uma imensa concentrao de assentamentos de reforma agrria (42% do total no Brasil, de acordo com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio MDA). A literatura a respeito desse tema pontua que o Incra tem desapropriado terras infrteis (BUAINAIN et al., 2000, p. 9), o que se alia ao fato de que essas reas no possuem infra-estrutura bsica e ficam distante de mercados consumidores importantes (SABOURIN, 2008, p. 6). Ademais, em vez de promover crescimento sustentvel, a poltica de desapropriao de terras tem gerado corrupo, insegurana quanto ao direito de propriedade e burocracia (DEININGER, 1999, p. 263), alm de provocar conflitos sociais e debilitar o desenvolvimento agrcola (NETO, 2004, p. 53).
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Por fim, apesar de verem mudanas positivas no padro de vida das famlias, Heredia et al. (2006, p. 285) admitem que a criao de assentamentos no tem alterado o cenrio de distribuio de terras em larga escala. Por outro lado, polticas de reforma agrria e iniciativas de planejamento regional parecem estar precariamente inter-relacionadas (FAJARDO, 2002; DEININGER et al., 2003; BRINK et al. 2005), o que posiciona os assentamentos parte dos fatores de desenvolvimento regional. Isto porque os vrios programas de reforma agrria implementados ao longo dos anos tm sido ou aleatrios ou desassociados entre si. Regularmente, projetos mais amplos por exemplo, o plano nacional de reforma agrria de 1985 so postos em prtica na forma de pacotes de desapropriao no planejados e assistemticos, principalmente em reas resultantes de ocupaes massivas de terra por grupos rurais organizados. Ao fim e ao cabo, pouca mudana na estrutura fundiria tem sido observada. Na verdade, o Censo Agropecurio 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), mostra o agravamento da concentrao de terras no pas, com um ndice de Gini de 0,872, superior aos ndices de 1985 (0,857) e 1995 (0,856). Buainain et al. (2000) chamam ateno para a caracterstica isolada e incompleta da realocao de terras no pas, enfatizando que, em vez de tomarem parte em uma estratgia de desenvolvimento geral do campo, a poltica de reforma agrria tem sido mais uma reao do Estado presso de grupos sociais organizados. Similarmente, Sabourin (2008) observa que o Brasil tem falhado na implementao de grandes planos de reforma agrria. O autor afirma que isso tem levado na maioria das vezes criao de assentamentos em condies precrias e sem suporte produo. Essas breves consideraes parecem apontar para uma necessidade crescente de polticas de reforma agrria associadas a estratgias de planejamento regional. Tomando por base os resultados de pesquisa realizada no Nordeste brasileiro e a literatura internacional especializada, argumentamos que a insuficincia de planejamento regional nos programas de reforma agrria dificulta o desenvolvimento socioeconmico sustentvel das reas beneficiadas e, simultaneamente, o saneamento de problemas de alcance regional. Para o teste do argumento, uma anlise realizada dos efeitos socioeconmicos de duas modalidades distintas de redistribuio de terras em reas selecionadas da regio Nordeste: a tradicional de Estado, levada a cabo por via das desapropriaes do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), e outra baseada na concesso de crditos para a negociao e aquisio de lotes, no caso o Projeto Cdula da Terra (PCT). Avaliamos empiricamente se, e em que medida, cada uma das abordagens contribuiu para o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos e dos territrios rurais que os contm. Alm disso, o trabalho destaca o papel do planejamento regional na reforma agrria e o equilbrio entre graus variados de ao estatal e foras de mercado nos programas de redistribuio de terras.
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Como implicaes de polticas pblicas, o estudo conclui que: i) polticas de reforma agrria associadas a estratgias de planejamento regional so mais eficientes na garantia de desenvolvimento econmico e social; e ii) modalidades distintas de reforma agrria, no caso o incentivo a aquisies subsidiadas de terras ou, alternativamente, realocaes de terras desapropriadas pelo Estado, no so mutuamente excludentes e podem ser combinadas em uma poltica pblica de amplitude regional. Este artigo pretende, portanto, transpor as discusses acadmicas sobre os efeitos socioeconmicos de diferentes modalidades de reforma agrria, visto enfatizar questes de destaque na literatura de planejamento regional e suas contribuies para o desenvolvimento regional associado a programas de redistribuio de terras. O restante do artigo organizado conforme segue. A seo 2 analisa o impacto das duas modalidades de reforma agrria na economia regional das reas selecionadas. A seo 3 aborda possveis estruturas de governana baseadas em mecanismos intergovernamentais e intersetoriais de coordenao. A seo 4 avalia o componente espacial da reforma agrria com o objetivo de estabelecer parmetros para definio de reas prioritrias. O foco da seo 5 a priorizao de investimentos em setores estratgicos como requisito para a otimizao de recursos produtivos. A seo 6 enfatiza as possibilidades de financiamento pblico e privado como meio de contornar limitaes oramentrias. A seo 7 sumariza o papel do planejamento regional na reforma agrria e traz as consideraes finais.
2 O IMPACTO SCIO-ECONMICO DA REFORMA AGRRIA NO NORDESTE BRASILEIRO
A reforma agrria nos moldes tradicionais, isto , a organizao de assentamentos para plantio agrcola por meio da expropriao e da redistribuio de terras a famlias rurais pobres, prevista no Estatuto da Terra (Lei no 4.504, de 1964) e est a cargo do Incra. Todavia, um estudo feito pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em 2000 indica que muitas das famlias que recebem o ttulo do Incra, embora estejam vinculadas a associaes e movimentos sociais rurais, no fazem necessariamente uso produtivo das reas formalmente redistribudas (BRASIL, 2000). O estudo tambm aponta que a maior parte das terras expropriadas permanece improdutiva devido a fatores diversos, como condies econmicas desfavorveis, baixa fertilidade da terra, infraestrutura deficiente e inacessibilidade a mercados consumidores. Em que pese a priorizao de reas sustentveis para as desapropriaes ser um dos objetivos previstos no Estatuto da Terra, isto efetivamente jamais foi tentado. Em 1997, um programa de reforma agrria baseada em transaes de mercado, conhecido como Projeto Cdula da Terra, foi lanado em decorrncia de
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um acordo entre o governo federal e o Banco Mundial.1 O propsito foi promover redistribuio de terras de acordo com as foras de oferta e procura, por meio das quais famlias previamente registradas receberiam emprstimos para a compra de lotes por meio de associaes rurais. O PCT deveria assegurar no apenas a aquisio de terra cultivvel, mas tambm uma srie de servios de suporte produo e, sobretudo, melhoria do padro de vida dos participantes. Antes de eventual implementao em outras regies, a poltica foi direcionada a reas rurais de maior ndice de pobreza nos estados da Bahia, do Cear, do Maranho, de Pernambuco e do norte de Minas Gerais, mas no necessariamente em reas onde iniciativas anteriores do Incra eram tidas como malsucedidas. Como ser discutido adiante, a falta de planejamento regional na implementao do Cdula da Terra foi tambm causa do baixo impacto dos assentamentos no crescimento da economia regional. Para breve anlise de impacto de ambas as polticas em escala regional, a premissa bsica que a taxa de crescimento do produto interno bruto (PIB) agropecurio deve refletir em alguma medida o crescimento da atividade econmica nas reas beneficiadas com os assentamentos do Incra e do Projeto Cdula da Terra. A amostra formada por 49 territrios rurais do Nordeste, entre os quais 22 apresentam assentamentos da reforma agrria de mercado simultaneamente com assentamentos da modalidade tradicional. As variveis utilizadas nas estimaes da tabela 1 a seguir so extradas da literatura internacional sobre desenvolvimento rural e regional (por exemplo, HAGGBLADE; HAZELL; BROWN, 1989; FERREIRA, 2001; GARDNER, 2003; SAHU; MADHESWARAN; RAJASEKHAR, 2004).
TABELA 1
Y = crescimento do PIB agropecurio territrios rurais
Taxa de crescimento anual (1995-2005) rea cultivada rea total (%) Gado bovino cabea Crdito rural para comercializao Crdito rural para investimentos Gasto pblico em energia e recursos minerais Gasto pblico em agricultura (1) Efeitos fixos 0,954*** (0,208) -0,401 (0,339) -0,035* (0,020) 0,047*** (0,014) -0,035** (0,013) 0,015 (0,019) (2) Efeitos aleatrios 0,505** (0,159) 0,930*** (0,227) -0,067** (0,021) 0,058*** (0,012) -0,025* (0,013) 0,002 (0,016) (Continua)
1. Land Reform and Poverty Alleviation Pilot Project 4147-BR.

(Continuao) Taxa de crescimento anual (1995-2005) Populao rural rea expropriada pelo Incra rea/perodo com assentamentos do PCT (dummy) Constante N MSE R2 (1) Efeitos fixos -0,043 (0,688) -0,002 (0,002) 0,220 (0,215) 29.799** (9.506) 539 1.190 0,832 (2) Efeitos aleatrios 1.192*** (0,309) -0,007** (0,002) 0,216 (0,175) -4.149 (3.929) 539 1.465 0,178
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Fontes: Ipeadata, IBGE e MDA. Elaborao dos autores. Notas: * p < 0,1. ** p < 0,05. *** p < 0,01. Obs.: Erro-padro entre parnteses. (1) = os modelos com efeitos fixos consideram que as diferenas das observaes captam-se na parte constante (intercepto). (2) = os modelos com efeitos aleatrios consideram que estas diferenas captam-se no termo de erro. N = nmero de observaes. MSR = erro quadrtico mdio. R2 = coeficiente de determinao.
No h indicao estatstica de que a economia rural dos territrios da amostra tenha sido positivamente afetada pela presena de assentamentos de reforma agrria de qualquer dos tipos. Como a tabela 1 sugere, os resultados de diferentes equaes so estatisticamente no significativos para o PCT, indicando que a reforma agrria de mercado no fator de crescimento econmico no perodo. O coeficiente do Incra, por seu turno, sempre negativo e precariamente correlacionado com o crescimento do PIB, apesar de significativo a 10% na equao de efeitos fixos. Isto no quer necessariamente dizer que as desapropriaes foram fatores de desacelerao do crescimento, mas que o crescimento provavelmente se concentrou fora das reas alcanadas pelo Incra. Por outro lado, a alta significncia da varivel de crdito nas regresses (p < 0,01 nas equaes de efeitos fixos e aleatrios) indica que o desenvolvimento da economia rural se beneficia da disponibilidade de crdito para investimentos em larga escala e da habilidade do governo em reduzir deficincias infraestruturais que limitam o acesso a mercados dinmicos. Quanto a diferenas na qualidade de vida dos assentados, os indicadores utilizados so a renda familiar na zona rural e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Uma vez que mais difcil a mensurao dos impactos sociais no nvel regional, as regresses apresentadas na tabela 2 a seguir so feitas a partir de dados da zona rural de amostra de 416 municpios da regio Nordeste.
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TABELA 2
Y = crescimento da qualidade de vida zona rural dos municpios

Taxa de crescimento (1990-2000) Emprego Renda de programas sociais Gasto pblico em agricultura (per capita) Escolaridade Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) rea expropriada pelo Incra rea/perodo com assentamentos do PCT (dummy) Constante N MSE (raiz) R2 Fontes: Ipeadata, IBGE e MDA. Elaborao dos autores. Notas: * p < 0,1. ** p < 0,05. *** p < 0,01. Obs.: Erro-padro entre parnteses. Renda rural 0,398*** (0,113) 0,024 (0,066) 0,001 (0,018) -0,275* (0,139) 0,010 (0,009) 1.659** (0,143) 0,041 (0,060) -0,217 (0,307) 416 0,505 0,327 IDH 0,001 (0,010) 0,016** (0,006) -0,001 (0,001) 0,131*** (0,012) -0,001 (0,001) 0,025* (0,013) -0,010* (0,005) 0,907*** (0,027) 416 0,044 0,433
H correlao significativa entre a abordagem tradicional de Estado e a taxa de crescimento de indicadores sociais na srie temporal indicada, com destaque para a renda familiar, ao passo que o PCT permanece sem contribuir para a melhoria da renda rural ou do IDH. Tais resultados contrariam a suposio de que polticas de reforma movidas pelas foras do mercado conduzem a um crescimento mais acelerado do que intervenes diretas do Estado. Por outro lado, isso em grande medida confirma os achados de estudos anteriores realizados em assentamentos do Incra (HEREDIA et al., 2006; SABOURIN, 2008 etc.). Os resultados dos testes economtricos so confrontados com a evidncia apresentada na tabela 3 a seguir, elaborada a partir de um estudo da qualidade de vida em 13 assentamentos participantes do Cdula da Terra2 realizado entre dezembro de 2008 e maio de 2009.3
2. Os assentamentos da amostra so os seguintes: CE Barra Bom Tempo, Lagoa e Santo Amaro; PE Dois Braos, Engenho Cana Verde e Nossa Senhora de Ftima; BA Novo Horizonte e Fazenda So Geraldo; MA Vale do Barbosa e Vila Castro Gomes; norte de MG Amaralina e Duas Barras. 3. A pesquisa consistiu em questionrios (30-40 questes) apresentados a uma amostra randmica de 260 respondentes que aderiram ao Cdula da Terra no perodo 1997-2002. As questes versaram sobre situao socioeconmica das famlias antes e depois da entrada nos assentamentos e qualidade dos lotes, infraestrutura e acesso a servios bsicos. Para detalhes sobre a pesquisa, ver Souza e Silva (2010).
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As entrevistas mostraram que o crdito disponibilizado pelo PCT foi essencial para o acesso terra (70% dos entrevistados afirmaram ter adquirido lotes a um preo baixo ou justo). Por outro lado, a grande maioria dos entrevistados lamentou que os assentamentos foram criados em reas distantes ou remotas. Ademais, a agricultura de subsistncia era predominante na maioria dos assentamentos, como indicao de que a qualidade de vida dos beneficirios no melhorara significativamente. De fato, os rendimentos da produo no assentamento foram considerados insuficientes (60% dos entrevistados), de maneira que as famlias tiveram de procurar renda complementar. Muitas delas admitiram depender de programas governamentais como o Bolsa Famlia para a sobrevivncia (66%). Diante disso, parcela muito pequena dos rendimentos podia ser destinada melhoria da produo.
TABELA 3
Situao socioeconmica nos assentamentos frequncias das respostas (Em %)
Localizao Prximo a mercados/cidades Qualidade do lote Distante reas remotas Extenso/rea Grande/suficiente Razovel Pequeno/insuficiente Estradas de acesso Pavimentadas Infraestrutura Parcialmente pavimentadas No pavimentadas Escolas pblicas Bom/razovel Ruim Inexistente Principais fontes Agricultura de subsistncia Renda familiar Outras atividades no assentamento Atividades fora do assentamento Renda de programas assistenciais Bolsa Famlia e outras Nenhuma 66 34 41 7 52 13 14 73 0 38 61 2 62 36 30 41 29 Barato Justo Caro Adequao agricultura Adequado Razovel Inadequado Postos de sade Bom/razovel Ruim Inexistente gua, eletricidade, esgoto etc. Bom/razovel Ruim Inexistente Suficincia da renda no assentamento 1. Para sobrevivncia Suficiente Insuficiente 2. Para investir/quitar financiamento Suficiente Insuficiente 22 78 39 60 31 69 0 27 12 61 64 32 10 Preo de aquisio 18 52 28
Fonte: Pesquisa de campo em assentamentos do PCT (2008-2009). Elaborao dos autores.
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Entretanto, a difcil situao dos assentados do PCT se deveu a uma srie de fatores, sendo o baixo nvel de investimentos produtivos apenas um deles. A escassez de recursos naturais em diversas reas tambm imps restries produo agrcola, fato este que dificultou a melhoria socioeconmica das famlias assentadas. Alm disso, o programa careceu de estrutura de governana capaz de selecionar reas sustentveis, combinada proviso de infraestrutura adequada ao estmulo da produo a nveis maiores do que a agricultura de subsistncia. Tal estrutura de governana fundava-se exclusivamente na aquisio de lotes que se enquadravam no limite de aproximadamente US$ 11.200,00 por famlia, sujeita a aprovao por uma unidade tcnica estadual subordinada ao MDA. Portanto, a disponibilidade de crdito do PCT no foi, por si s, soluo sustentvel para a pobreza nos territrios rurais investigados por pelo menos trs razes principais: i) o volume de recursos associados ao PCT no foi suficiente para consolidar empreendimentos agropecurios em larga escala; ii) a renda familiar mdia esteve abaixo do mnimo necessrio ao pagamento mensal dos lotes adquiridos e, simultaneamente, realizao de investimentos produtivos; iii) isso foi particularmente vlido para assentamentos localizados em reas que demandavam investimentos substanciais tendo em vista suprirem a insuficincia de recursos naturais e a infraestrutura ausente ou inadequada. Mais significativamente, esses problemas decorreram da falta de coordenao estratgica para insero do programa nas polticas mais abrangentes de desenvolvimento regional. Em suma, a reforma agrria de mercado facilitou o acesso terra, mas no eliminou as barreiras ao crescimento sustentvel, especialmente nas reas menos privilegiadas do Nordeste. A modalidade tradicional, por sua vez, parece ter sido mais eficiente na melhoria dos ndices de qualidade de vida, embora no tenha reduzido significativamente a pobreza rural. Ademais, no houve suficiente planejamento de ambas as modalidades do ponto de vista regional, o que, como ser discutido em detalhe, poderia ter conduzido as reas beneficiadas a taxas mais altas de crescimento socioeconmico.
3 MECANISMOS DE PLANEJAMENTO E INTERAO INTERGOVERNAMENTAL
Embora as estruturas de governana do PCT e dos projetos do Incra previssem setores responsveis para coordenar e monitorar a implantao de assentamentos, alm de supervisionar seus resultados, tais estruturas no dispuseram de estratgias definidas de planejamento regional, de modo que deficincias de coordenao foram observadas entre as agncias federais responsveis pelos programas e os governos subnacionais. De maneira geral, houve pouca ou nenhuma ao conjunta entre os trs nveis de governo na mobilizao de recursos para a implantao de assentamentos em reas sustentveis da regio devido, em grande
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parte, falta de coordenao a nvel regional. Nesse nterim, houve queda de 2,92% nos gastos governamentais com agricultura nas localidades rurais de nossa amostra entre 2001 e 2005, como indicativo de que as prioridades de gastos subnacionais estiveram desassociadas do propsito do governo federal em aumentar a atividade econmica gerada pela agricultura familiar decorrente da criao de assentamentos. Quanto a isso, a literatura aponta para a necessidade de um nexo regulatrio entre diversas camadas de governo com o objetivo de facilitar nveis satisfatrios de investimento, a fim de se obter crescimento sustentvel associado a redistribuio mais equitativa de riquezas (CLARK, 1994). Semelhantemente, para Razin e Hazan (1995), a disposio intergovernamental de cooperar representa importante passo em direo justa distribuio da riqueza regional. Na prtica, um dos objetivos propostos o estabelecimento de cronogramas compartilhados de aes e dispndio em polticas de reforma agrria, assegurando o direcionamento de recursos dos nveis de governo participantes para um conjunto de reas criteriosamente selecionadas. As implicaes para o oramento pblico so assim especificadas a curto, mdio e longo prazos, de forma a viabilizar uma agenda de reforma agrria conjunta e compatvel com aes de abrangncia regional, nomeadamente medidas visando estabelecer reas estratgicas em cada regio e os investimentos necessrios proviso nessas reas de infraestrutura produtiva e servios pblicos de qualidade. Trata-se de um plano de ao multissetorial acordado entre diferentes localidades e esferas de governo, em um horizonte de tempo suficiente para promover a sustentabilidade socioeconmica dos assentamentos. Uma estratgia de tais dimenses requer comprometimento poltico dos entes governamentais na produo do mencionado nexo regulatrio para, com isso, assegurar a justa alocao de responsabilidades com a questo fundiria. Da agncia nacional no Brasil, o MDA , guisa de exemplo, requer-se que trace as diretrizes gerais da poltica para as entidades regionais de planejamento agrrio, a fim de assegurar coeso e cooperao na interpretao da poltica, bem como consistncia na elaborao de estratgias regionais. Aos governos subnacionais cabe, por esse veio, a identificao de reas prioritrias para a implementao de planos de interveno especficos no mbito das unidades geogrficas de planejamento, alm da definio de prioridades de gastos e investimentos. A figura 1 ilustra a estrutura de governana de acordo com os princpios de planejamento regional abordados nesta seo. A estrutura implica a instituio de conselhos regionais de planejamento agrrio (CRP), ou colegiados formados por representantes dos estados da regio, com a funo de elaborar as estratgias regionais de acordo com as diretrizes da
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poltica nacional de reforma agrria. Tal lgica requer necessariamente a participao direta dos estados, o que subentende a utilizao de sua estrutura descentralizada de planejamento agncias estaduais de planejamento (AEP) ou mecanismos similares de coordenao destinados definio de intervenes especficas para os territrios rurais sob sua jurisdio. Ou seja, conquanto os nveis superiores de planejamento no exijam obrigatoriamente estruturas fsicas a serem constitudas, requerem, todavia, estruturas organizacionais hbeis articulao intergovernamental e intersetorial, de modo a facilitar processos de deciso e assegurar a boa governana da estratgia.
FIGURA 1
Estrutura ilustrativa de governana e planejamento regional
Anra Poltica
CRP 1 Estratgia
CRP 2
CRP n
AEP 1 Interveno
AEP 2
AEP n
UGP 1 A1 A2 An
Anra: Agncia Nacional de Reforma Agrria CRPn: Conselhos regionais de planejamento AEPn: Agncias estaduais de planejamento UGPn: Unidades geogrcas de planejamento An: Assentamentos
Elaborao dos autores.
A figura 1 sugere, por fim, que as menores extenses territoriais a serem consideradas como UGPs correspondem aos territrios rurais (reas sub-regionais institudas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para fins especficos de polticas fundirias e desenvolvimento rural), de modo a afirmar o cunho regional das intervenes.
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4 A DIMENSO ESPACIAL DA REFORMA: UM PORTFLIO DE REAS ESTRATGICAS
Na lgica da reforma agrria de mercado, so os prprios beneficirios que escolhem as reas para negociao e aquisio de terras. Nosso estudo do Cdula da Terra, entretanto, a par de revelar o precrio perfil socioeconmico dos assentados, demonstrou tambm que uma das consequncias dessa reforma foi que grande parte dos assentamentos se estabeleceu em reas que no favoreciam a agricultura familiar por uma srie de fatores. Ademais, foi detectada dependncia espacial no desempenho econmico dos lotes adquiridos, ou seja, assentamentos localizados a maiores distncias de mercados consumidores apresentaram maiores dificuldades em comercializar a produo (70% das famlias entrevistadas). Por outro lado, a prevalncia de agricultura de subsistncia resultou que muitas famlias buscaram atividades fora dos assentamentos como parte de uma estratgia de sobrevivncia (52%). Assim, esta seo prope estratgias de reforma agrria que levem em conta no apenas indicadores da situao socioeconmica dos beneficirios, mas tambm aspectos espaciais vis--vis o status da economia regional. A literatura sobre desenvolvimento sustentvel corrobora a capacidade do Estado de induzir mudanas na economia das regies a mdio ou longo prazo, tornando-as mais propcias confluncia de pequenos produtores rurais (MASON, 1985; CHAN; CLARK; 1994; GARDNER, 2003). Por esse prisma, as estratgias de reforma agrria devem necessariamente envolver a adoo de abordagens de zoneamento (ALLMENDINGER, 2006) ou de centros de crescimento induzido para o desenvolvimento regional (HANSEN, 1975). Para tanto, Huby et al. (2009) sugerem a seleo de reas estratgicas com base em consideraes conceituais e estatsticas. De forma complementar, Craglia, Haining e Signoretta (2003) advogam a utilizao de indicadores por via dos quais as reas so pontuadas segundo diferentes variveis, sendo a pontuao combinada em nico indicador para a classificao final das reas. A questo crucial saber at que ponto estratgias viveis de reforma agrria podem ser planejadas de acordo com os exemplos extrados da literatura mencionada. O principal parmetro dessa literatura o espacial. Assim, as reas devem em primeiro lugar ser selecionadas de acordo com sua localizao. Por exemplo, reas onde a malha rodoviria existente ou planejada no mbito da estratgia regional seja adequada, ou onde curtas distncias entre os assentamentos e os mercados consumidores predominem, de forma que os custos de transporte e comercializao da produo sejam minimizados. Tem-se com isso que a localizao dos assentamentos na regio est diretamente relacionada a sua viabilidade econmica. Espera-se tambm que as famlias sejam assentadas em locais com infraestrutura necessria ao desenvolvimento da agricultura familiar, da pecuria e de outras atividades produtivas suplementares ou onde essas infraestruturas
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venham a ser criadas em articulao com a interveno. Os indicadores de reas sustentveis segundo os critrios espacial e econmico podem incluir os seguintes: Proximidade a mercados dinmicos. Taxa de crescimento do PIB agropecurio. Infraestrutura agrcola e plataforma logstica. Viu-se em nosso estudo de caso que aproximadamente metade da renda familiar advm do trabalho fora do assentamento como forma de complemento dos ganhos da produo devido falta de infraestrutura bsica e recursos para investir. A situao dos assentados agravada com o acesso deficiente a servios pblicos bsicos, tudo refletindo em baixa qualidade de vida. Considerando-se, portanto, o status socioeconmico das famlias beneficirias, a prioridade recai em reas onde a evidncia demonstra que o maior nmero de indivduos ser favorecido econmica e socialmente. reas definidas com maiores necessidades sociais urgentes ou dificuldades econmicas estruturais podem ser reconhecidas como prioritrias com base em fatores tais quais: Taxa de emprego rural ou renda per capita. IDH ou outro indicador de qualidade de vida. Acesso a servios bsicos, tais como sade e educao. Por outro lado, esperado que diferentes reas rurais reajam de diferentes maneiras a uma estratgia de amplitude regional, devido a diferentes configuraes socioeconmicas, caractersticas geogrficas e condies agroclimticas, de forma que algumas reas na regio apresentaro maiores perspectivas para a sustentabilidade dos assentamentos do que outras. Uma consequncia que intervenes que levem em conta esses elementos se sobrepem a estratgias mais generalistas. Do ponto de vista do planejamento espacial, a estratgia assim concebida promove disposio policntrica de crescimento. Tal disposio consiste em agrupamentos de centros interativos relativamente prximos entre si, mas separados por extensas reas no-urbanas ou rurais (PARR, 2008, p. 3018). Isto significa que a distribuio espacial dos assentamentos deve seguir padres de interdependncia econmica, com a busca do equilbrio entre diversas atividades comerciais e industriais em benefcio de um conjunto de localidades. reas de maior proximidade em relao a polos comerciais da regio sero, por esse critrio, definidas como preferenciais, exceto quando outros indicadores de sustentabilidade recomendem o contrrio por exemplo, reas de maior potencial irrigatrio. Entretanto, o critrio preponderante ser sempre o da localizao, por ser o de impacto mais abrangente, definido como aquele que mais favorea o desenvolvimento integrado da unidade geogrfica de planejamento.
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Um aspecto correlato diz respeito realocao sequencial de terras a partir de portflio de reas prioritrias. Ou seja, a sequncia de implementao dos assentamentos deve ocorrer por ordem de prioridade, obedecendo classificao das reas preliminarmente selecionadas e catalogadas com base nos indicadores de sustentabilidade. A utilizao de mtodos sequenciais no planejamento de polticas pblicas tem sido amplamente discutida na literatura, embora na prtica no tenham sido empregados no mbito de programas de reforma agrria. Coyne e Gero (1985), por exemplo, consideram que os processos de elaborao e implementao de uma poltica devem seguir um plano sequencial, ou seja, uma busca por meio do espao das situaes em que as novas regras causaro efeito mais rapidamente, e em que seus efeitos multiplicadores podero gerar mais desenvolvimento associado a aes e polticas subsequentes. Em suma, os indicadores de sustentabilidade das reas onde os assentamentos sero inseridos refletem sua proeminncia econmica e geogrfica nas unidades geogrficas de planejamento, como reas estratgicas que oferecem menor razo custo benefcio para os assentados, por um lado, e maior capacidade de impactar positivamente o crescimento econmico regional, por outro. Os critrios de seleo dessas reas sero estabelecidos em termos de suas especificidades socioeconmicas e geogrficas.
5 UM SEGUNDO PORTFLIO: INVESTIMENTOS EM SETORES ESTRATGICOS
Um dado importante de nosso estudo de caso que, salvo excees, a produo dos assentamentos no implica economias de escala aproximadamente trs quartos das atividades agrcolas so exercidas individualmente ou em famlia, sendo na maioria das vezes restritas ao cultivo de subsistncia. A falta de condies oferecidas pelo Estado aos assentados para consolidarem a produo em larga escala foi um fator negativo na contribuio dos assentamentos para o desenvolvimento regional. Outra concluso do estudo foi que as polticas de reforma agrria para a regio no foram acompanhadas dos meios suficientes gerao de excedentes de produo, o que inibiu uma melhoria substancial no padro de vida das famlias. Pouca ateno foi dada infraestrutura de larga escala associada criao de assentamentos. Consequentemente, conforme impresso dos prprios entrevistados, o simples fato de receberem um lote de terra no foi suficiente para a garantia de uma vida melhor. De modo semelhante, a essencialidade do acesso ao crdito para o crescimento do PIB rural na anlise quantitativa sugere que investimentos produtivos so tambm fatores positivos no suprimento das necessidades bsicas da populao beneficiria, por contriburem significativamente para a sustentabilidade dos assentamentos. Um passo primordial em direo mudana substancial do status
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socioeconmico dos assentados , ento, a adoo de poltica fundiria voltada para o aprimoramento da competitividade de sua produo no mercado agropecurio. Nesse desiderato, o papel crucial do Estado incitar a competitividade da agricultura familiar. Um mtodo sugerido por Chan e Clark (1994) munir os pequenos produtores dos meios de negociao adequados, canalizando investimentos produtivos para atividades lucrativas e competitivas. Outro fator considerado vital no estudo foi a acessibilidade rede de servios pblicos que alcana a maioria dos assentamentos na regio, visto que a condio de vida das famlias assentadas ostensivamente precria. A inexistncia ou baixa qualidade da estrutura de servios nos ou prximo aos assentamentos (por exemplo, postos de sade ruins ou inexistentes para 73% dos respondentes; escolas ruins ou inexistentes para 87%) d indicao da carncia de investimentos associados s estratgias de reforma. Por um lado, respostas a essas necessidades exigem investimentos de capital multissetoriais, de forma a causarem impactos na variedade de deficincias identificadas nas reas. Por outro, estratgias isoladas ou separadas entre si com vista proviso de servios pblicos bsicos s comunidades rurais tendem a consumir volumes mais expressivos de recursos oramentrios. Isso porque um conjunto complexo de arranjos institucionais seria necessrio coordenao dos setores governamentais envolvidos na proviso desses servios em localidades geograficamente distintas (IKEYA, 2003). Disso decorre que eventual maximizao de investimentos de capital nas estratgias de reforma agrria exige serem tomados em conta os indicadores de sustentabilidade das reas definidas como prioritrias. Ou seja, as possveis opes de poltica devem ser confrontadas com base nos impactos positivos esperados naquelas reas, incluindo seus riscos potenciais e externalidades negativas. Diversos modelos tm sido desenvolvidos na literatura com vista otimizao de recursos na proviso regional de servios pblicos, por exemplo, o desenvolvido por Roberts (2003) para a identificao de prioridades no meio rural. O autor utiliza tcnicas de quantificao da relevncia comparativa de diversos elementos, entre os quais as caractersticas demogrficas da regio e a extenso dos servios pblicos disposio da populao rural. Para Felderer (1975), a alocao tima de recursos depende no apenas do equilbrio entre oferta e demanda de servios, mas principalmente da criao de uma estrutura de tomadas de deciso de mbito regional. Em outras palavras, o critrio de otimizao de recursos sugere a adoo de um portflio de prioridades para o gasto pblico associado s polticas de reforma agrria, por meio do qual se destinem investimentos a setores mais crticos, tais como o financiamento de projetos infraestruturais. A coerncia deste segundo portflio com o de reas prioritrias exige a ao de mecanismos de articulao em nveis superiores de planejamento, como os conselhos regionais sugeridos na figura 1, dado que um nico territrio rural poder conter mltiplas reas prioritrias.
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Projetos de construo de novas escolas na extenso de determinado territrio rural, por exemplo, contemplaro obrigatoriamente localidades acessveis s famlias assentadas. Desta forma, as aes conjuntas na definio da interveno para aquele territrio reconhecero no somente os benefcios, mas tambm os custos que incidiro sobre os estados e os municpios envolvidos. Espera-se, portanto, que as reas prioritrias se beneficiem de recursos da Unio, dos estados e dos municpios, o que envolve o planejamento intra e intergovernamental, de maneira a evitar a aplicao ineficiente de recursos pblicos. Em suma, estratgias abrangentes de reforma agrria devem conter programas de gastos multissetoriais compreendendo: i) a concentrao de investimentos em larga escala em reas estratgicas, assim definidas de acordo com os indicadores de sustentabilidade explorados na seo anterior; ii) a proviso de infraestrutura produtiva nas unidades geogrficas de planejamento por exemplo, estradas e sistemas de irrigao , ou aperfeioamento da estrutura existente, a fim de intensificar a competitividade da produo dos assentamentos e possibilitar aos assentados que se beneficiem das oportunidades econmicas inerentes ao meio rural; e iii) a proviso de servios pblicos de qualidade como meio de acelerar a incluso social das famlias assentadas. Por fim, alm de render dividendos econmicos por meio da regio, os portflios estratgicos objetivam abordar os problemas sociais crnicos e a insuficincia aguda de infraestrutura dentro e fora dos assentamentos, na medida em que direciona recursos a setores e reas geogrficas cuja probabilidade de contribuir positivamente para o desenvolvimento socioeconmico regional seja maior.
6 O FINANCIAMENTO DA REFORMA AGRRIA: UMA TAREFA DO ESTADO E DO MERCADO
Nossos testes estatsticos associaram o crdito para investimentos a taxas mais elevadas de crescimento da produo rural. Em contraste, o PCT estabeleceu limite de crdito para o financiamento de atividades produtivas o equivalente a cerca de U$ 11.200,00 por famlia, inclusive para aquisio do lote (BRASIL, 2000). Os investimentos produtivos foram, portanto, insuficientes, dado dependerem quase que exclusivamente da renda familiar conforme resposta de 78% dos entrevistados. Ficou igualmente evidente que a estrutura de governana nas duas modalidades de reforma no garantiu, por si s, a aquisio de terras em reas sustentveis. No caso especfico do Incra, um desafio adicional parece ser como redistribuir terras sem recorrer a dispendiosos mtodos expropriatrios, alm do que persistentes restries oramentrias impem limites capacidade do Estado de canalizar recursos para as necessidades mais urgentes das comunidades rurais sem-terra. Outro fator observado nos testes foi uma combinao ineficiente ou insuficiente de gastos governamentais nas reas da amostra a correlao do gasto
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pblico com as variveis dependentes foi sempre negativa ou insignificante e, consequentemente, uma infraestrutura produtiva inadequada. A principal premissa que se extrai do exposto anteriormente que a contribuio da reforma agrria ao desenvolvimento regional depende em grande parte da eliminao das barreiras a seu financiamento. Em primeiro lugar, a exequibilidade de portflios estratgicos pode exigir o aperfeioamento dos mtodos de aquisio de terras. A partir do exame de literatura pertinente (BUAINAIN et al., 2000; BORRAS, 2003; DEININGER et al., 2003; NETO, 2004 e outros), tem-se que a aquisio pode se dar essencialmente de duas maneiras distintas: 1. Com base nas regras do mercado: por meio de crdito fundirio e transaes para aquisio de terras. 2. Por interveno direta do Estado: por meio de sistemas de propriedade coletiva ou expropriaes de terras. Com base nas concluses da seo 2, argumentamos que a combinao de ambas as modalidades em nica estratgia de reforma mais eficiente nos aspectos de acesso terra e melhoria da qualidade de vida. Assim, de acordo com o modelo Estado mercado, a proviso de crdito pode ser direcionada a aquisies de terras nas situaes em que os beneficirios individualmente ou por meio de associaes se achem em condies de negociar a compra de propriedades em reas constantes nos portflios estratgicos. Embora esse estmulo a transaes no mercado tenha sido a base do Cdula da Terra, ocorre que os proprietrios rurais no tiveram incentivos por exemplo, dedues fiscais para vender terras de melhor qualidade a preos acessveis a famlias de baixa renda. Por outro lado, a experincia do PCT sugere que as transaes sejam subsidiadas pelo Estado, com mtodos que podem incluir dedues fiscais ou utilizao de fundos pblicos para complementar o preo da terra, de forma a: i) assegurar a boa qualidade das propriedades adquiridas; ii) compensar o volume limitado de crdito disponvel por famlia; iii) facilitar o reembolso mensal dos valores financiados; e, simultaneamente, iv) permitir a realizao de investimentos produtivos. Alternativamente, ou seja, nas situaes em que os beneficirios no obtiverem xito na tentativa de adquirir as terras indicadas nos portflios, outros mtodos podem ser considerados. Por exemplo, o arrendamento das terras a longo prazo, podendo ser de terras pblicas ou estatizadas (adquiridas pelo Estado) e subsequentemente arrendadas s famlias, ou terras arrendadas de particulares pelo perodo que as famlias se dispuserem ao seu cultivo;4 sistemas de uso coletivo de
4. No Reino Unido, por exemplo, o prazo pode chegar a 100 anos, havendo a possibilidade de sua prorrogao, caso requerida 20 anos antes do fim do arrendamento, ou da reverso definitiva da propriedade s famlias inicialmente detentoras das terras.
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terras pblicas nas reas de interesse, como em regies da China, da frica e da Itlia, onde o direito de propriedade coletivo e as famlias trabalham lotes individualizados, cabendo ao Estado controlar o acesso e monitorar a distribuio e uso dos lotes; ou o tradicional mtodo da desapropriao, com o reembolso parcelado dos valores ao Estado. A ttulo de exemplo, um estudo de Alexander (2001) sobre estratgias de planejamento e desenvolvimento do uso da terra em Israel sugere um modelo de aquisio de terras por meio de transaes comerciais precedidas de planejamento e acordos formais. Similarmente, Correia e Madden (1985) usam modelos sofisticados de otimizao que identificam a localizao de lotes disponveis em Portugal e sua potencial destinao de uso para posterior aquisio.5 Qualquer que seja o mtodo de aquisio, os lotes devem se concentrar onde se cumpram os objetivos socioeconmicos mais amplos da reforma. A questo passa a ser como o Estado (ou o mercado) contribuir efetivamente para o desenvolvimento dessas reas. A literatura apoia a ideia de se selecionar reas para o estmulo ao desenvolvimento regional. Dietrichs (1989), por exemplo, advoga em favor de um planejamento espacial que atente para as potencialidades econmicas de reas distintas da regio. Nessa linha, Gwosdz et al. (2008) consideram como eficazes instrumentos de crescimento as zonas de comrcio introduzidas nas regies da Polnia mais afetadas pelo desemprego em meados dos anos 1990. As zonas surgiram como resultado da iseno total ou parcial de impostos com a finalidade de atrair empresas e investidores. Fan, Gulati e Thorat (2007), apoiados em evidncias da agricultura indiana, tambm sugerem iseno de impostos e subsdios do governo para impulsionar a produo agrcola, especialmente as atividades de pequenos produtores rurais. Esses simples exemplos demonstram como o Estado pode atrair investimentos ou expandir mercados consumidores para as reas rurais. Disposies semelhantes so necessrias proviso de infraestrutura nas reas prioritrias, uma vez que, conforme visto no estudo de caso, nenhuma das modalidades de reforma assegurou nvel suficiente de investimentos em benefcio dos assentamentos da regio, tampouco houve qualquer planejamento relacionado distribuio espacial desses assentamentos. Viu-se tambm que, embora em certa medida previsto no Estatuto da Terra e nos Planos Nacionais de Reforma Agrria (PNRA I e II), houve na prtica pouca ou quase nenhuma coordenao intersetorial para a proviso de servios pblicos bsicos em uma estrutura conjunta de planejamento regional. Em contraste, intervenes planejadas a partir de portflios de investimentos podem assegurar a alocao de recursos oramentrios em programas governamentais que beneficiem os assentamentos simultaneamente a diversas reas na regio. Outras possibilidades incluem acordos intergovernamentais, reconhecidos por darem efetivas respostas de polticas s necessidades de coordenao na administrao
5. Para mais detalhes, ver Alexander(2001) e Correiae Madden(1985).
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pblica (MASON, 2007). Repasses intergovernamentais vinculados a programas de reforma agrria teriam essa finalidade. Por outro lado, parcerias pblico-privadas tm sido consideradas solues alternativas de financiamento na implementao de diversa gama de polticas pblicas, inclusive do prprio Cdula da Terra. A despeito de o programa ter encorajado a participao de instituies do setor privado na proviso de servios bsicos e infraestrutura, tais parcerias jamais ocorreram, ou ocorreram de forma espordica e desassociada de projetos integrados de desenvolvimento regional. Na prtica, nenhuma estratgia colaborativa Estado mercado coexistiu com o programa para assegurar a proviso de servios de melhor qualidade, indispensveis sustentabilidade dos assentamentos, como o abastecimento de gua, telecomunicaes, eletricidade ou habitao popular. Mais ateno, portanto, deve ser dada aos investimentos oriundos do setor privado como meio de obteno de resultados de poltica mais efetivos e menos onerosos ao Estado. Decorre dessa discusso que os recursos pblicos indispensveis implementao dos portflios de reas e investimentos estratgicos devem constituir parte integrante do oramento pblico nas trs esferas de governo, sem desconsiderar a potencial participao de empreendedores do setor privado no financiamento da interveno Estado mercado na questo fundiria.
7 RECAPITULAO SINTTICA E LTIMAS CONSIDERAES
Com amparo na literatura de planejamento regional, o presente artigo identifica princpios norteadores de estratgias de reforma agrria de amplitude regional. Ao mesmo tempo, o trabalho conecta vises aparentemente opostas de reforma agrria, ao propor a combinao de mtodos tradicionais de desapropriao de terras com transaes subsidiadas no mercado, contanto que tanto uma viso quanto outra contribuam para a equidade e a eficincia na redistribuio de terras. nfase dada a planos de interveno para reas especficas, levando-se em conta indicadores de sustentabilidade, tais como o acesso a recursos naturais e a existncia de interconexes entre os assentamentos e os potenciais mercados de consumo, a fim de se identificar reas sustentveis no mbito das unidades geogrficas de planejamento. Isso implica que a estratgia privilegie a interdependncia entre assentamentos e polos de desenvolvimento em cada regio, levando ao acesso das famlias assentadas bens e servios pblicos de melhor qualidade. Ademais, a proposio adota disposio policntrica de crescimento, segundo a qual a identificao de reas estratgicas na regio passa a ser o parmetro para a canalizao de gastos e investimentos. O principal propulsor de desenvolvimento regional , por este prisma, o esforo conjunto de facto dos setores pblico e privado na obteno de terras, proviso de recursos produtivos, criao ou expanso da infraestrutura existente nos assentamentos e, ato contnuo, a garantia
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de sua sustentabilidade. Outro aspecto de relevncia a necessidade de um sistema de coordenao intergovernamental tendente maior interao e aplicao mais eficiente do gasto pblico na questo fundiria. Em vista do que se elaborou at aqui, um ponto ressurge, posto que essencial nos debates da reforma agrria: qualquer estratgia para o setor fundirio requer ser planejada de maneira inclusiva, isto , com o envolvimento dos grupos afetados, de forma a minimizar os fatores de indeciso na proposta de interveno (SILVA, 2002). Para se granjear o apoio de associaes de sem-terra, proprietrios rurais, agentes polticos e econmicos e sociedade civil em geral, um mecanismo democrtico de incluso social no planejamento das intervenes , portanto, condio sine qua non para o sucesso da estratgia. Na prtica, isso significa o exame pblico dos portflios estratgicos e das decises a eles relacionadas, o que poder resultar no apenas na adaptao da poltica nacional s necessidades especficas das comunidades rurais, mas principalmente na extenso dos benefcios socioeconmicos a reas mais abrangentes em cada unidade geogrfica de planejamento. O quadro 1 faz sinopse dos aspectos de maior relevncia na interao sugerida entre reforma agrria e planejamento regional, a saber, os princpios gerais e os mecanismos necessrios a sua efetiva utilizao.
QUADRO 1
Planejamento regional em reforma agrria sinopse de princpios
Mecanismo Planejamento espacial Princpios 1. Interdependncia de assentamentos e mercados consumidores 2. Padro policntrico de desenvolvimento 3. Mtodo sequencial de implementao 1. Articulao intersetorial 2. Coordenao intergovernamental 3. Consulta pblica 1. Portflio de reas estratgicas 2. Portflio de investimentos prioritrios 1. Obteno de terras por negociao ou expropriao 2. Interao entre produo assentada e mercados consumidores 3. Incentivos para parcerias com o setor privado
Ao conjunta
Interveno especfica
Abordagem Estado mercado Elaborao dos autores.
Por outro lado, a presena de uma variedade de determinantes de crescimento ou elementos obstrutivos nos territrios e nas localidades rurais torna aguda a necessidade de monitoramento sistemtico da estratgia. Os objetivos so pelo menos trs: i) avaliar se as intervenes ocorrem em conformidade com a estratgia regional; ii) identificar seus resultados socioeconmicos; e iii) sugerir meios de intensificao dos resultados positivos ou minimizao dos negativos. A figura 2 esquematiza as principais fases do processo de planejamento regional da poltica de reforma agrria.
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FIGURA 2
Diagrama ilustrativo do ciclo de planejamento regional

Estratgia regional
Portflio de reas estratgicas
Portflio de investimentos
Consulta pblica
Plano de interveno
Monitoramento e avaliao
Elaborao dos autores.
Por fim, ainda que se reconheam os diferentes papis do Estado e do mercado no desenvolvimento socioeconmico, a presente proposio destaca o esforo conjunto do setor pblico e de agentes econmicos no apenas na viabilizao de estratgias mais eficientes e equitativas de redistribuio de terras, como tambm na consolidao de polticas fundirias que melhorem substancialmente a qualidade de vida dos assentados, ao mesmo tempo em que contribuam para o desenvolvimento sustentvel das regies do pas.
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REFERNCIAS
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Originais submetidos em agosto de 2010. ltima verso recebida em julho 2011. Aprovado em agosto de 2011.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Inara Vieira Thayse Lamera Reviso ngela de Oliveira Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Regina Marta de Aguiar Editorao Daniela Rodrigues Moreira Capa Joe Rodrigues Daniel Dresch Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
NORMAS AOS COLABORADORES DE PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS 1. Os artigos enviados para seleo devem ser inditos. A remessa do artigo revista implica autorizao para a sua publicao pelo autor. 2. Os trabalhos podem ser submetidos em portugus, ingls, francs ou espanhol. Aceitam-se, eventualmente, artigos traduzidos j publicados em outro idioma que, pela sua relevncia, meream divulgao em portugus. 3. A revista reserva-se o direito de recusar trabalhos submetidos para publicao conforme a avaliao de seus pareceristas. Todos os trabalhos submetidos sero julgados por dois pareceristas ad hoc, no processo de avaliao double-blind. Caso haja divergncia entre os dois primeiros pareceristas, o artigo ser encaminhado para um terceiro parecerista. 4. No caso dos artigos selecionados para publicao, os autores devero enviar uma verso deles editada em Word 2003 ou posterior. Os artigos podem ser enviados por e-mail <ppp@ipea.gov.br> ou pelo site da revista <www.ipea.gov.br>. 5. Cada artigo dever conter um resumo de cerca de 150 (cento e cinquenta) palavras, o qual propicie uma viso global e antecipada do assunto tratado. O resumo, bem como o ttulo do artigo, deve ser enviado em 4 (quatro) idiomas: portugus, ingls,espanhol e francs. Cada resumo deve conter at 5 (cinco) palavras-chave. 6. As frmulas matemticas devem ser claras e insertas no prprio texto: jamais podem dar margem dupla interpretao. Se as dedues de frmulas forem abreviadas, o autor dever apresentar a derivao completa em um anexo, o qual no ser publicado. 7. Diretrizes gerais para formatao dos artigos: 7.1 Antes do ttulo, devem constar as informaes sobre o autor: nome completo, instituio na qual est vinculado, endereo eletrnico e endereo para correspondncia. O autor dever informar at 5 (cinco) cdigos no sistema de classificao do Journal of Economic Literature (JEL) disponvel no site <http://www.aeaweb.org/journal/jel_class_system.php>. 7.2 Os artigos no devem exceder 30 (trinta) pginas, em texto digitado em formato A4 (29,7 x 21 cm), espao simples, letras Times New Roman, corpo 12, margens superior e esquerda com 3 cm e inferior e direita com 2 cm, justificado. 7.3 Grficos de dados devem ser editados em Microsoft Excel, verso 7.0 ou anterior. No caso de grficos, pode-se fazer a edio tambm em Corel Draw. Mapas e gravuras devero vir em arquivo separado, com extenso CDR, BMP, TIF, JPG e EPS, para possibilitar leitura magntica obs.: no utilizar cores. 7.4 As notas devem aparecer no fim da pgina, numeradas sequencialmente. 7.5 O artigo deve seguir as normas estabelecidas pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), NBR-6023. 7.6 As indicaes bibliogrficas no texto devem obedecer, por exemplo, forma (BARAT, 1978) e, se for o caso, acrescidas de referncia ao nmero da pgina citada: (BARAT, 1978, p. 15). A referncia completa dever ser apresentada no fim do artigo, em ordem alfabtica, com: no caso de livros autor(es), ttulo completo do livro, nome e nmero da srie ou coleo (se houver), edio, local, editora e ano de publicao; e no caso de artigos de peridicos autor(es), ttulo completo do artigo, ttulo completo do peridico, local, nmero e volume, nmero de pginas, ms e ano de publicao.
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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jan. jun.

nmero 38 | jan./jun. 2012

planejamento e polticas pblicas ppp

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

NOTA DOS EDITORES

REFORmA AGRRIA E PLANEJAmENTO REGIONAL: umA PROPOSIO ESTADO mERCADO.... 237

APPLIED mETHODS ON INSTITuTIONS AND BuDGETING RESEARCH IN LATIN AmERICA ........ 37

COmPARING THEINTENSITYOF THEPRO-POORGROWTHIN THEBRAZILIAN REGIONS ......... 69

AGRARIAN REFORm AND REGIONAL PLANNING: A STATE-mARKET PROPOSAL.................... 237

COmPARANDO LA INTENSIDAD DE CRECImIENTO PRO-POBRES EN LAS REGIONES DE BRASIL ... 69

REFORmA AGRARIA Y PLANIFICACIN REGIONAL: uNA PROPuESTA DE ESTADO-mERCADO ..... 237

LA mESuRE DE LA CROISSANCE PRO-PAuVRES DES RGIONS Du BRSIL .............................. 69

REFORmE AGRAIRE ET PLANIFICATION REGIONALE: uNE PROPOSITION TAT-mARCHE ....... 237

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Base Exportadora Brasileira 1997-2000

Mdias das variveis exgenas para os quatro grupos

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Nmero de observaes 314 Tamanho

Mdia 7,02 10,90 2,13 3,47

Produtividade Escolaridade Idade

Frequncia Experiente Porcentagem do total Porcentagem da linha Porcentagem da coluna Total

8.400 56,32 90,20 60,69 92,80

312 2,09 3,35 82,11 2,55

312 2,09 3,35 82,11 2,55

289 1,94 3,10 92,04 2,11

9.313 65,53 100,00

Distribuio das empresas, conforme relevncia relativa do valor exportado

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Teste t para a mdia de permanncia dos grupos 2 e 3 no mercado internacional

Teste chi-quadrado para o tempo de permanncia 1997

Teste chi-quadrado para o tempo de permanncia 1998

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Teste chi-quadrado para o tempo de permanncia 1999

Teste chi-quadrado para o tempo de permanncia 2000

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Modelo Probit 1997

Modelo Probit 1998

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Modelo Probit 1999

Modelo Probit 2000

METODOLOGIAS APLICADAS AO ESTUDO DAS INSTITUIES E DO PROCESSO ORAMENTRIO NA AMRICA LATINA

APPLIED METHODS ON INSTITUTIONS AND BUDGETING RESEARCH IN LATIN AMERICA

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METODOLOGAS PARA EL ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES Y EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN AMRICA LATINA

MTHODOLOGIES POUR LTUDE DES INSTITUTIONS ET LE PROCESSUS BUDGTAIRE EN AMRIQUE LATINE

Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituies e do Processo Oramentrio na Amrica Latina

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Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituies e do Processo Oramentrio na Amrica Latina

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Metodologias Aplicadas ao Estudo das Instituies e do Processo Oramentrio na Amrica Latina

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