Objectif 2050: Politique de Prix Pour Le Carbone Pour Le Canada

OBJECTIF 2050 :
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA
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LE CANADA DOIT PA DS MAINTENANT S SES OBJECTIFS DE MISSIONS DE 2050
SSER AUX ACTES IL VEUT ATTEINDRE RDUCTION DES
Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie, 2009 Tous droits rservs. Aucune partie de ce document couverte par les droits dauteur ne peut tre reproduite ou utilise sous quelque forme que ce soit : graphique, lectronique, mcanique (y compris photocopie), enregistrement, collage, systme daccs lectronique, sans avoir obtenu au pralable la permission crite de lditeur. Catalogage avant publication de Bibliothque et Archives Canada. Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Note consultative. galement disponible sur Internet. Texte en franais et en anglais dispos tte-bche. Titre de la p. de t. addit. : Achieving 2050: A Carbon Pricing Policy for Canada (Advisory Note) Rapport prpar par la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (Canada). Conception graphique par Mouk (www.mouk.ca) ISBN 978-0-662-06538-8 No de cat. : En134-43/1-2009 1. Gaz effet de serre--Rduction--Canada. 2. Gaz effet de serre--Rduction--Aspect conomique--Canada. 3. Gaz carbonique--Rduction--Canada. 4. Climat--Changements--Politique gouvernementale--Canada. 5. Air--Pollution--Politique gouvernementale--Canada. 6. Environnement--Politique gouvernementale--Canada. I. Titre : Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Note consultative. II. Titre : Achieving 2050: A Carbon Pricing Policy for Canada (Advisory Note) HC120 E5 N38 2009 363.7387460971 C2009-980043-8F
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Ce livre est imprim sur du papier Choix environnemental qui est certifi par le Forest Stewardship Council (FSC). Le FSC est un organisme international sans but lucratif dont la mission est dencourager la gestion responsable des forts du monde. Les produits tiquets par le FSC sont certifis individuellement afin de garantir aux consommateurs quils proviennent de forts qui sont gres de faon respecter les besoins sociaux, conomiques et cologiques des gnrations actuelles et futures.
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Table ronde nationale sur l'environnement et l'conomie
MEMBRES DE LA TRNEE
Prsident de la TRNEE Bob Page, Ph.D. Professeur TransAlta en gestion et en durabilit de lenvironnement Energy and Environmental Systems Group Institute for Sustainable Energy, Environment and Economy Universit de Calgary Calgary (Alberta) Vice-prsident de la TRNEE David Chernushenko Prsident Green & Gold Inc. Ottawa (Ontario) Janet Benjamin Prsidente Vireo Technologies Inc. et Prsidente sortante de lAssociation of Professional Engineers Vancouver Nord (Colombie-Britannique) Lhonorable Pauline Browes, C.P. Directrice Waterfront Regeneration Trust Toronto (Ontario) Elizabeth Brubaker Directrice gnrale Environment Probe Toronto (Ontario) Angus Bruneau Administrateur de socits Saint-Jean (Terre-Neuve et Labrador) Anthony Dale Vice-prsident Politiques et affaires publiques Association des hpitaux de lOntario Toronto (Ontario) Francine Dorion St-Bruno-de-Montarville (Qubec) Robert Dub Prsident Atout Personnel Montral (Qubec) Timothy Haig Prsident et prsident-directeur gnral BIOX Corporation Ancien prsident Association canadienne des carburants renouvelables Oakville (Ontario) Christopher Hilkene Prsident Clean Water Foundation Toronto (Ontario) Mark Jaccard Professeur School of Resource and Environmental Management Universit Simon Fraser Vancouver (Colombie-Britannique) Donald MacKinnon Prsident Syndicat des travailleurs et travailleuses du secteur energtique Toronto (Ontario) Ken McKinnon Prsident Office dvaluation environnementale et socioconomique du Yukon Whitehorse (Yukon) Richard Prokopanko Directeur des Affaires gnrales Rio Tinto Alcan Inc. Vancouver (Colombie-Britannique) Wishart Robson Conseiller en matire de changements climatiques Nexen Inc. Calgary (Alberta) Robert Slater Professeur adjoint en politique environnementale Universit Carleton Ottawa (Ontario) Robert Sopuck Vice-prsident des politiques (ouest canadien) Delta Waterfowl Foundation Winnipeg (Manitoba)
David McLaughlin Prsident et premier dirigeant TRNEE
Table ronde nationale sur l'environnement et l'conomie
QUI NOUS SOMMES

Issue du clbre Rapport Brundtland Notre avenir tous , la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) est devenue un modle de rassemblement dintrts diversifis et concurrentiels une mme table en vue de parvenir un consensus sur les ides et les suggestions de dveloppement durable.
Un mdiateur qui met les solutions lavant-plan

La TRNEE soccupe assurer la prosprit du Canada sans avoir emprunter des ressources des gnrations futures, ni compromettre leur capacit de vivre en scurit. Depuis ltablissement de la TRNEE en 1988, les proccupations sur le changement climatique, la qualit de lair et lapprovisionnement en eau ont entran une prise de conscience sans prcdent des Canadiens et de leurs gouvernements sur le besoin de rapprocher les objectifs conomiques et environnementaux. lheure actuelle, les Canadiens font montre dune apprciation accrue du besoin de faire le lien entre les proccupations environnementales et conomiques. Il sagit en fait des deux cts dune mme mdaille. Ce besoin de rapprochement et le processus pour y parvenir constitue la raison dtre de la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie.
Notre mission consiste laborer et promouvoir des solutions de dveloppement durable qui serviront la fois les intrts nationaux du Canada en matire d'environnement et d'conomie par l'laboration de recherches novatrices sur les politiques et la formulation de conseils.
EXTRAIT DE LA LOI SUR LA TRNEE DE 1993
Nous concrtisons cette mission en parrainant des rapports solides et bien documents sur des enjeux prioritaires et en conseillant les gouvernements sur la meilleure manire de concilier les dfis souvent divergents de la prosprit conomique et de la conservation de lenvironnement.
Un rassembleur unique en son genre

La TRNEE rassemble un groupe de leaders distingus en matire de durabilit, quil sagisse dentreprises, duniversits, de groupes environnementaux ou de groupes de travailleurs, de concepteurs de politiques publiques et dAutochtones de partout au Canada. Nos membres sont nomms par le gouvernement fdral, et leur mandat dure tout au plus trois ans. Les membres se rencontrent loccasion de tables rondes, un havre sr pour les discussions qui encourage lchange dides sans retenue, qui aboutit souvent un consensus. Cest de cette faon que nous rapprochons les diffrentes positions qui sont habituellement opposes.
Un instigateur de fronts communs fiable

Nous faisons aussi appel des organismes experts, diverses industries et des personnes qui partagent notre vision du dveloppement durable. Ces partenaires aident mousser notre crativit, mettent au dfi nos opinions et nous gardent les deux pieds sur terre. Ils nous donnent aussi llan dont nous avons besoin pour russir.
Un catalyseur du changement impartial

La TRNEE profite de la situation privilgie dorganisme consultatif en matire de politique indpendant qui conseille le gouvernement fdral au sujet de solutions sur le dveloppement durable. Nous sensibilisons les Canadiens et leurs gouvernements aux dfis que pose le dveloppement durable. Nous prconisons un changement positif. Nous nous efforons de mettre en valeur des politiques crdibles et impartiales qui reprsentent les meilleurs intrts de tous les Canadiens.
Un organisme de premier rang lchelle nationale et internationale

Nous nous trouvons galement lavant-scne dun futur nouveau rseau de recherche international qui rassemblera des instituts de recherche sur le dveloppement durable qui comptent parmi les chefs de file mondiaux, ce qui enrichira nos recherches et augmentera notre capacit, nous donnera accs de nouvelles ides et des solutions prouves dans dautres pays, dont le Canada pourrait profiter. Forts de notre exprience reconnue de llaboration de solutions environnementales et conomiques, nous cherchons maintenant mettre profit notre influence et notre crdibilit pour faire progresser les priorits environnementales et conomiques du Canada de concert avec les autres pays.
Organisme indpendant
La Loi sur la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie prvoit lindpendance de la Table ronde et de son travail. Le prsident et premier dirigeant est responsable devant le Parlement et, lheure actuelle, relve du ministre de lEnvironnement. Bien que la TRNEE ne soit pas un organisme dEnvironnement Canada ni de tout autre ministre fdral, son budget et ses obligations de rendre compte sinscrivent au portefeuille gnral sur lenvironnement du gouvernement.
Le secrtariat dynamique de la TRNEE

Le groupe de personnes qui composent le secrtariat se chargent de sa gestion. Le secrtariat s'occupe de mener les recherches sur les politiques et l'analyse de celles-ci dont nos membres ont besoin pour faire leur travail. Le secrtariat fournit un soutien tant sur le plan de l'administration que sur ceux de la publicit et des communications la TRNEE. Nous rpondrons volontiers vos questions, ou vous rfrerons un expert qui pourra y rpondre. Dites-nous ce que nous pouvons faire pour vous.
TABLE RONDE NATIONALE SUR LENVIRONNEMENT ET LCONOMIE

344, rue Slater, bureau 200 Ottawa (Ontario) K1R 7Y3 Canada Tl. : (613) 992-7189 Tlc. : (613) 992-7385 Courriel : admin@nrtee-trnee.ca
Avertissement : Les opinions formules dans ce document ne sont pas ncessairement celles des organismes aves lesquels les membres de la Table ronde sont associs dune manire ou dune autre.
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BOB PAGE, PH.D.

PRSIDENT DE LA TRNEE
titre de prsident de la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE), je suis heureux de prsenter notre important et nouveau rapport, intitul Objectif 2050, sur une politique unifie de prix pour le carbone pour le Canada. La Table ronde runit des intrts et des points de vue environnementaux et conomiques pour crer notre vision du dveloppement durable. Dans le rapport, on dmontre que pour ce faire nous devons concevoir un systme de quotas et dchange si le gouvernement du Canada veut atteindre ses cibles environnementales de rduction des missions de gaz effet de serres (GES) moindre cot. La politique de prix pour le carbone, propose dans le rapport, est responsable, raisonnable et raliste. Elle est responsable puisquelle intgre pleinement les proccupations environnementales nos objectifs environnementaux. Elle est raisonnable puisquelle alloue une priode de transition convenable pour la mise en uvre du systme de quotas et dchange partout au pays. Enfin, elle est raliste du fait quelle sinspire des politiques climatiques actuelles, lchelle fdrale, provinciale et internationale, afin que nous puissions progresser rapidement pour atteindre nos objectifs. La TRNEE estime que lheure est venue dagir de faon plus dcisive et urgente afin de sassurer que le Canada prend les moyens les plus efficaces pour rduire les missions en profondeur et long terme. Le rapport Objectif 2050 nous montre la voie suivre. Nous souhaitons que les gouvernements et les Canadiens trouveront utile dexaminer les problmes et les solutions ambitieuses et complexes dont le Canada doit tenir compte pour lutter contre les changements climatiques.
DAVID MCLAUGHLIN
PRSIDENT ET PREMIER DIRIGEANT DE LA TRNEE
Le rapport Objectif 2050 est le fruit de plus dune anne de recherches et de consultations approfondies par la TRNEE auprs de grands spcialistes nationaux et internationaux, dorganisations environnementales et dassociations industrielles. Il sinspire de notre rapport prcdent intitul Dici 2050, dans lequel nous demandions llaboration dune politique de prix pour le carbone pour le Canada afin datteindre nos objectifs de rductions des missions de GES. Le rapport Objectif 2050 va plus loin en proposant la conception et la mise en uvre dune politique pancanadienne de prix pour le carbone unifie, sappliquant toutes les missions, tous les secteurs et toutes les administrations. Une politique unifie de prix pour le carbone au Canada est la premire tape essentielle pour lier ou harmoniser les systmes dchange de droits dmission avec nos principaux partenaires commerciaux. Notre politique propose prcise les enjeux et les compromis dont les gouvernements et les Canadiens doivent tenir compte. De plus, nous recommandons ladoption de nouveaux mcanismes et processus de gouvernance pour nous assurer que la politique climatique canadienne est intgre, coordonne et ouverte la collaboration. Le temps est propice ladoption dune politique de prix pour le carbone. Cest maintenant le temps dtablir les assises dun cadre stratgique climatique efficace et long terme fond sur une politique unifie de prix pour le carbone au pays et sur des approches internationales harmonises. Le rapport Objectif 2050 nous permettra de le faire.
REMERCIEMENTS
Dans sa ralisation de Objectif 2050, la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie a reu laide et les conseils de nombreux intervenants importants qui ont tous contribu la production du rapport. La TRNEE tient remercier tout particulirement les quelque 30 membre du comit consultatif dexperts qui ont formul des commentaires valables et opportuns sur notre recherche et nos conclusions dans le cadre de trois sances de consultations qui se sont droules des moment critiques de llaboration du rapport et des conclusions. Nous voulons galement remercier les 63 participants nos sances rgionales qui ont eu lieu lautomne 2008 Vancouver, Calgary, Toronto, Montral et Ottawa et grce auxquelles nous avons obtenu le contexte sectoriel et rgional de nos rflexions. Les participants reprsentaient toute une gamme dintrts environnementaux et conomiques, de secteurs et dorganisations et regroupaient des experts nationaux des milieux universitaire, public, politique et du monde de la gouvernance lis aux domaines de recherche du projet. la Table ronde mme, plusieurs membres du Secrtariat ont jou un rle crucial dans la gestion de la recherche et de lanalyse ayant form la base de Objectif 2050, soit par la prparation dbauches, par les communications aux intervenants, le travail avec nos membres et lorganisation de nombreuses rencontres et sances de consultations, sans oublier lexigence de la production et des communications. Nous remercions donc : Politiques : Alex Long, Dale Beugin et Will McDowall Communications : Robert Paterson, Tony Bgin, Tania Tremblay et Edwin Smith Administration : Isabella Kavafian, Tammy Robillard, Richard Pilon et Denise Edwards Nous tenons galement souligner la participation importante de lconomiste qui a men le projet, Dave Sawyer dEnviroEconomics et de Jill Baker, autrefois de la TRNEE, pour le lancement du projet; nous remercions les collgues qui ont rvis notre travail Stephanie Cairns, Carolyn Fischer, Andrew Leach, Nic Rivers ainsi que nos chercheurs et experts nationaux et internationaux qui nous ont fourni des conseils et des rapports tout au long de nos dmarches.
TABLE DES MATIRES
RSUM 1 MISE EN SCNE 1.1 Considrations et suppositions principales 1.2 Nos rapports 1.3 Modlisation et ses mises en garde POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE BUTS ET OBJECTIFS 2.1 Premier but : Atteindre les cibles de rduction des missions de GES du gouvernement du Canada au moindre cot 2.2 Deuxime but : Attnuer les impacts indsirables sur lconomie et la socit POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE LMENTS DE CONCEPTION ESSENTIELS 3.1 lments essentiels de la conception de politique : une politique unifie de prix pour le carbone 3.2 lments essentiels de la mise en uvre de la politique : une politique dadaptation de prix pour le carbone qui envoie un signal de prix crdible long terme 3.3 Les volets de la politique de tarification du carbone POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE LA FEUILLE DE ROUTE 4.1 Transition de la fragmentation une politique unifie de prix pour le carbone 4.2 Llaboration dtaille des volets de politique POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE RPERCUSSIONS ET RSULTATS 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6 Les impacts macroconomiques sont grables Les enjeux lis la comptitivit sont limits mais importants pour certains Les effets distributifs pour certains mnages et collectivits poseront des dfis Le lancement de la technologie est primordial pour le succs Aplanir la transition avec les recettes des enchres
2 12 13 15 16
20 21 23
28 29 43 46 52 53 54 76 77 78 81 84 90 94 95 96 97 99 102 106 110
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE GOUVERNANCE ET MISE EN UVRE 6.1 Objet 6.2 Gouvernance fonde sur les rgles 6.3 Examen des progrs 6.4 Gouvernance de la politique climatique au Canada 6.5 Aller de lavant CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
ANNEXE GLOSSAIRE
LISTE DES FIGURES

Figure 1 : Figure 2 : Figure 3 : Figure 4 : Figure 5 : Figure 6 : Figure 7 : Figure 8 : Figure 9 : Figure 10 : Figure 11 : Figure 12 : Trac vers les rductions des missions selon le scnario rapide et important pour atteindre les cibles du gouvernement du Canada La tarification du carbone rduit les missions aux niveaux cibles missions des secteurs et rgions en 2005 avant la mise en uvre de la politique de tarification du carbone missions des secteurs et rgions en 2020 suite la mise en uvre de la politique de tarification du carbone Prix sur le carbone plus levs avec une politique fragmente dans lensemble des administrations Gamme de politiques de tarification du carbone : Prix du carbone vs certitude sur les rductions Augmentation rapide des cots lis lattnuation Rapport cot-efficacit dune stratgie uniquement lchelle nationale vs une stratgie implicant les liens et les achats internationaux Incidence sur les rductions dmission grce la certitude de la politique Volets de la politique de tarification du carbone Volet 1A : Systme de quotas et dchange pour les grands metteurs tapes de la mise en uvre du systme de quotas et dchange Volet 1A : Systme de quotas et dchange pour les grands metteurs Ajout de la certitude de la quantit de faon prcoce : transition vers le plafond absolu avant 2015 Volet 1A : Systme de quotas et dchange pour les grands metteurs Rpartition base sur la production : Transition vers la mise aux enchres intgrale Volet 1B : Systme de quotas et dchange pour le reste de lconomie Augmentation du plafond absolu et du prix qui en rsulte pour toutes les missions Contribution des rglements complmentaires et des politiques technologiques envers la rduction des missions Sommaire des rductions dmissions et des cots pour 2020 Fardeau dun prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les mnages en 2020, illustr en pourcentage de leur revenu disponible moyen Fardeau dun prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les mnages en 2020, rparti selon la densit de la collectivit Transformation en nergie et intensit des missions Changements des investissements dans les principaux secteurs en 2020 et 2050 lis la tarification du carbone Deploiement technologique issu de la tarification du carbone selon le modle rapide et important Scnario dtaill du dploiement des technologies
22 31 33 34 35 36 40 41 44 48 55
56 59 64 67 73 82 83 84 86 87 88
Figure 13 : Figure 14 : Figure 15 : Figure 16 : Figure 17 : Figure 18 : Figure 19 : Figure 20 : Figure 21 : Figure 22 :
LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Impacts macroconomiques et rsultats des politiques dattnuation : Changement comparativement un cas sans politique de prix pour le carbone Tableau 2 : Plan thorique des rles et responsabilits pour les institutions de gouvernance au sein de la politique canadienne de tarification du carbone
79 101
RSUM
LA POLITIQUE DE LA TRNEE SUR LE PRIX DU CARBONE EST RESPONSABLE, RAISONNABLE ET RALISTE POUR LE CANADA ET LES CANADIENS.
RSUM
En 2009, le Canada doit composer la fois avec des enjeux climatiques nouveaux et connus. Au fil des dernires annes, des plans fdraux et provinciaux ont t labors pour freiner et ensuite rduire les missions de gaz effet de serre (GES) au Canada. On a galement fait lessai de divers instruments de politique de taxes sur le carbone des rglements en passant par des rgimes dchange et des fonds technologiques. Il semble maintenant que de nombreux Canadiens ont une conception de plus en plus prcise de ltendue probable du problme et des solutions mettre en place. Malgr cela, le rsultat collectif est peut-tre en-de des attentes. Les missions de carbone augmentent de plus en plus, et les entreprises et les consommateurs canadiens doivent composer avec des politiques de prix pour le carbone fdrales, provinciales, territoriales et rgionales fragmentes qui se manifestent partout au pays et dans le continent; et nous sommes maintenant aux prises avec la rcession conomique mondiale la plus complexe et la plus profonde depuis des dcennies. Cependant, ces difficults amnent leur lot de possibilits. La nouvelle administration en place aux tats-Unis sest engage envers dimportantes mesures en matire de politiques climatiques internes et internationales. Nous constatons galement que la communaut internationale labore, dun commun accord, un cadre pour laprs-2012 qui met en cause tous les metteurs. De plus, la rcession conomique donnera ultimement lieu une nouvelle croissance conomique, ce qui offrira au Canada loccasion de jouer un rle dans une reprise axe vraiment sur la durabilit, en sappuyant en partie sur une politique de prix pour le carbone nationale, unifie et efficace. Le passage vers un monde faible en carbone est invitable, mais notre place dans ce contexte nest pas aussi claire. Comme lensemble de lconomie, la comptitivit long terme du Canada dans
OBJECTIF 2050 : POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA
un avenir faible en carbone ne pourra tre assure dans un pays o les administrations se livrent concurrence en matire de carbone, ou encore o lon rige des frontires protectionnistes sur le carbone ltranger, notre dtriment. Le lien entre les deux est vident. Lengagement lchelon international doit tre renforc par des mesures harmonises lchelon national. Les intrts environnementaux et conomiques nationaux du Canada commandent tous deux une telle approche. La Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) croit quil est maintenant le temps daller de lavant dans la conception de la politique climatique idale pour le Canada et les Canadiens. Une anne de recherche et dintrospection a renforc notre point de vue selon lequel il est urgent de prendre une dcision, mme dans le contexte de la turbulence conomique actuelle et de la climatologie qui volue. Il faut immdiatement saisir loccasion qui se prsente nous celle de se prparer une reprise conomique durable et de solliciter activement la participation des tats-Unis et de nos autres partenaires commerciaux majeurs. Il est maintenant temps de jeter les bases dun cadre de politique climatique long terme vritablement efficace laide dune approche concerte lchelon national visant llaboration dune politique unifie de prix pour le carbone au Canada et dune approche harmonise lchelon international en Amrique du Nord. Le prsent rapport recommande une politique unifie de prix pour le carbone pour le Canada une politique qui vise atteindre un objectif distinct : la rduction des missions de carbone la plus importante au moindre cot conomique. la suite de plus dun an de recherche et de consultations de notre part, le rapport tablit ce que nous croyons tre la politique de prix pour le carbone la plus efficace, raliste et ralisable pour le contexte actuel et prvu au Canada. Ltendue des efforts de transformation aux systmes nergtiques du Canada pour atteindre les cibles de rduction des missions du Canada de 2020 (20 % en dessous des niveaux de 2006) et de 2050 (65 % en dessous des niveaux de 2006) ne doit pas tre sous-estime. Les gaz effet de serre font partie intgrante de lnergie que nous utilisons, un point tel que rduire considrablement les missions aura des implications conomiques et sociales extrmement vastes. Notre dfi collectif consiste maintenant oprer la transition de la fragmentation naissante note chez les politiques de prix sur le carbone actuelles vers un cadre politique unifi pour toutes les missions lchelle nationale. dfaut de faire cet exercice, et de conserver la fragmentation actuelle de diffrents prix pour le carbone pour toutes les missions et dans lensemble des administrations, les cots conomiques seront considrablement plus levs, les rpercussions environnementales seront plus marques, des obstacles senracineront et compliqueront la prise de mesures lavenir, et le risque de ne pas atteindre les cibles de rduction des missions canadiennes sera bien rel.
UNE POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA

La politique de prix pour le carbone propose dans le prsent rapport a deux grands objectifs. Dabord, il vise latteinte des cibles de rduction des missions de gaz effet de serre moyen et long terme, au moindre cot au gouvernement du Canada. Ensuite, il cherche rduire au minimum les effets indsirables de latteinte de ces cibles sur les rgions, les secteurs et les consommateurs. Une politique de prix pour le carbone intgre lchelon national est ncessaire pour latteinte de ces objectifs, selon quatre grandes composantes. Un systme de quotas et dchange du carbone pour lensemble de lconomie est au cur de ltablissement de prix pour le carbone et fournit des mesures incitatives commerciales concrtes aux entreprises et aux mnages canadiens pour changer leurs choix en matire de technologie et leurs comportements afin de rduire les missions. Des rglements et des politiques technologiques complmentaires seront ensuite ncessaires en vue damliorer la rentabilit du systme de quotas et dchange pour quil couvre toutes les principales sources dmissions, tout en favorisant la cration et le lancement de technologies cibles. Ladhrence des marchs dmissions internationaux au moyen dchange et dachats de crdit nous aidera rduire les cots conomiques au Canada en donnant laccs aux entreprises et aux consommateurs canadiens des rductions crdibles pour la communaut internationale. Enfin, une stratgie de gouvernance et de mise en uvre climatique est ncessaire pour tablir de nouvelles institutions pour la collaboration et coordonner les processus qui visent mettre en uvre et adapter la politique de prix pour le carbone au fil du temps, en veillant ce quelle transmette un signal de prix clair et assur lindustrie et aux consommateurs, tout en tant adaptable aux nouvelles donnes et aux nouveaux contextes.
Voici nos conclusions. Un signal de prix pour le carbone pour lensemble de lconomie est le moyen le plus efficace datteindre les cibles de rduction des missions moyen et long terme du gouvernement du Canada et de rduire les missions cumulatives rejetes dans latmosphre. Ce signal de prix doit prendre la forme dun systme de quotas et dchange pour lensemble de lconomie qui unifie les prix pour le carbone dans toutes les administrations et pour toutes les missions, et qui nous prpare tisser des liens avec nos principaux partenaires commerciaux internationaux. Une politique efficace de prix pour le carbone doit tablir lquilibre entre la certitude et ladaptabilit le degr de certitude doit tre suffisant pour transmettre un signal de prix clair et long terme lconomie au moment de son application, en vue de prconiser les nouvelles technologies et les changements de comportement, tout en tant adaptable aux circonstances changeantes et aux nouvelles connaissances.
Un dlai dans la mise en uvre du rapport a un cot, cest--dire un prix suprieur pour le carbone dans lavenir pour atteindre les objectifs. Le maintien de lapproche fragmente actuelle aux politiques de prix pour le carbone du Canada a aussi un cot, celui dun produit intrieur brut (PIB) rduit et de prix pour le carbone suprieurs avec le temps. Lconomie du Canada continuera de prosprer dans le cadre de cette politique selon les prvisions, elle sera deux fois plus forte en 2050 quaujourdhui mais elle sera moins importante si aucune politique ntait adopte. De nouveaux mcanismes et processus de gouvernance fdraux-provinciaux-territoriaux doivent tre mis en place pour concevoir une politique de prix pour le carbone harmonise au Canada. Le dveloppement et le lancement de technologies, en plus de llectrification du systme nergtique, sont au cur des rductions des missions et sont stimuls par un signal de prix pour le carbone pour lensemble de lconomie, tout comme lest linvestissement public appropri envers la capture et le stockage du carbone et lnergie renouvelable. Des rglements et des politiques technologiques dans le secteur des transports, des btiments, du ptrole et du gaz et de lagriculture sont aussi ncessaires afin dassurer une couverture pour toutes les missions au moindre cot global, de rduire les missions totales et datteindre les cibles du gouvernement.
PRINCIPES DIRECTEURS POUR UNE POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE CANADIENNE

tablir la bonne politique nationale de prix pour le carbone, dentre de jeu, est la premire chose que le Canada peut faire pour atteindre ses cibles ambitieuses de rduction des missions moyen et long terme. Nos recherches indiquent que le Canada a la capacit datteindre ces cibles tout en maintenant une qualit de vie leve et en assurant le bien-tre conomique. Cependant, nos recherches montrent aussi que, pour russir ce virage, nous, en tant que pays, devrons prendre trois mesures : Premirement, nous devons mettre en place une politique de prix pour le carbone qui est la fois certaine et adaptable. Ce faisant, les investisseurs et les consommateurs pourront modifier leur comportement avec confiance sils sont assurs que la politique et les prix sont rels; paralllement, la politique doit pouvoir sadapter aux nouvelles donnes et aux nouveaux contextes pour protger nos propres intrts.
Deuximement, nous devons unifier les politiques sur le carbone et les prix au Canada. Pour ce faire, nous devons passer de politiques sur le carbone fdrales, provinciales, territoriales et rgionales fragmentes actuellement en vigueur une politique unifie de prix pour le carbone ou harmonise qui couvre toutes les missions dans toutes les administrations. Troisimement, nous devons tablir le lien entre notre politique de prix pour le carbone et le systme dchange avec le monde nos portes. En favorisant lchange dmissions lchelon international, surtout avec notre plus important partenaire commercial, les tats-Unis, nous attnuerons les problmes de la concurrence et pourrons grer nos cots. Unifier ici, tablir des liens avec ltranger, mettre en uvre avec certitude et adaptabilit : Voil le fondement des principes directeurs propres la politique de prix pour le carbone. En particulier :
1.
Placer laccent sur les prix pour le carbone et lefficience conomique. Une fois les cibles canadiennes tablies, le premier principe important consiste sassurer que la politique met laccent sur lefficience conomique afin de rduire au minimum les cots long terme. Pour ce faire, il faut tablir un prix unifi pour le carbone applicable toutes les missions et administrations. Bien que lon puisse anticiper des effets dfavorables sur certains secteurs de lconomie et de la socit, un soutien du revenu cibl demeure le meilleur moyen dy faire face, et non une dilution fragmente du signal de prix pour le carbone. Viser appliquer le prix pour le carbone tous les types dmission de manire uniforme. Ce faisant, la politique de prix pour le carbone canadienne sera plus rentable, puisquelle permet dviter des exclusions propres certains secteurs attribuables la concurrence ou ladministration. Mme sil y aura probablement des effets dfavorables et peut-tre mme disproportionns sur certains, la politique de prix pour le carbone ne doit pas sciemment omettre certaines missions dentre de jeu. Si elle le fait, les cots totaux devront augmenter en consquence pour ceux qui paient pour atteindre les cibles tablies, ce qui sera peru comme injuste et inquitable. Lutilisation des recettes issues du systme de quotas et dchange par la mise aux enchres de droits dmission confre une souplesse dans le cadre du systme uniforme permettant de rpondre des besoins conomiques ou sociaux particuliers issus de la politique de prix pour le carbone. Contrler les cots au dbut puis transformer la politique pour quelle prvoie davantage de rductions de certaines missions au fil du temps. Lincertitude domine les politiques climatiques, y compris les mesures de rduction, les incertitudes du cot et, plus important encore, les prix pour le carbone que les principaux concurrents imposeront leurs industries. Ces incertitudes indiquent le besoin quune politique
2.
3.
climatique contrle dabord les cots, mesure que ces incertitudes sont rvles. Cependant, le contrle des cots amne des rductions des missions que lon doit concilier avec latteinte de nos cibles. Le prix pour le carbone doit donc cadrer dans les cibles de rduction des missions. Ultimement, il faudra passer de lapproche du contrle des cots initiaux celle qui mettra laccent sur latteinte des rductions des missions dont nous aurons besoin lavenir par laugmentation des prix du carbone. 4. Placer le Canada en position de participer des cadres stratgiques internationaux. tant donn la ncessit d'avoir les prix pour le carbone trs levs afin d'obtenir les rductions internes escomptes plus long terme, une politique crant des rductions concrtes et vrifiables diminuant les cots au pays est tout fait sense. Aussi, afin de mettre en place ce genre de politique, la politique de prix pour le carbone du Canada devra tre conue de telle sorte tablir un lien futur avec les systmes des principaux partenaires commerciaux, surtout ceux des tats-Unis. tablir des mcanismes de gouvernance pour mettre en place la politique mais aussi actualiser les attentes sur les prix futurs pour le carbone. La politique doit tre crdible long terme pour stimuler les investissements dans la technologie et les changements de comportement qui simposent. La cration de mcanismes de gouvernance cibls qui mettent en uvre la politique de prix pour le carbone de faon transparente et responsable est cruciale pour garder cette crdibilit. Pour ce faire, il faut adopter une approche axe sur les rgles qui rduit au minimum lintervention politique et les retours en arrire. La surveillance et le signalement public des progrs sont tout aussi importants dans lactualisation des attentes selon lesquelles les prix pour le carbone ou les restrictions sur les quantits dmissions devront augmenter ou diminuer, en fonction de ces progrs.
5.
RECOMMANDATIONS
Le prsent rapport fait office de recommandation complte et intgre pour llaboration et la mise en uvre dune politique canadienne de prix pour le carbone canadienne. Pour tayer la recherche, les analyses et les conclusions du rapport, la TRNEE met en vidence les recommandations prcises suivantes :
1.
Unifier les politiques et les prix pour le carbone pour toutes les missions et administrations, selon trois grandes composantes : un systme de quotas et dchange pour lensemble de lconomie, inspir des initiatives actuelles et prvues fdrales, provinciales et territoriales; des rglements et des politiques technologiques complmentaires dans le secteur des transports, des btiments, du ptrole et du gaz et de lagriculture; possibilits de rduction du carbone internationales qui sont crdibles, abordables et durables.
2.
Faire en sorte que la politique unifie de prix pour le carbone canadienne puisse tre relie aux systmes internationaux actuels et proposs, et en particulier avec le systme dchange qui sera probablement institu aux tats-Unis, pour assurer la compatibilit des prix et des mesures. Utiliser les recettes issues de la mise aux enchres des droits dabord et avant tout pour investir dans les technologies et les innovations requises pour atteindre lobjectif environnemental canadien de rduire les missions de GES. Oprer la transition de lapproche fragmente actuelle du prix pour le carbone adopte pour lensemble des administrations et des missions vers un rgime de prix pour le carbone canadien unifi aussi tt que possible et au plus tard en 2015. tablir un cadre cibl de gouvernance du prix pour le carbone qui repose sur les principes dadaptabilit de la politique pour laborer, mettre en uvre et grer le rgime de prix pour le carbone unifi au fil du temps, y compris les lments qui suivent : Collaboration fdrale-provinciale-territoriale au moyen dune tribune permanente qui permettrait aux gouvernements de coordonner et dharmoniser les efforts et les mesures lappui de la politique unifie de prix pour le carbone, et consulter et mobiliser rgulirement les intervenants pour assurer le progrs et lorientation de la distribution des recettes issues du prix pour le carbone, et llaboration dune politique climatique. Faire appel un autorit ou une agence responsable du revenu de la tarification du carbone, en lui donnant comme mandat rglementaire de percevoir les recettes des enchres qui proviennent des metteurs, dtablir des tableaux de prix pour le carbone et des rgles de conformit, dtablir des rgles sur la rpartition des droits qui reposent sur les principes et les orientations stratgiques fixs par le
3.
4.
5.
gouvernement, de surveiller et dassurer la conformit, de mettre en place des procdures de surveillance et de dclaration des missions, et assurer la confiance envers la solidit long terme de la politique. Solliciter lapport dun organisme consultatif dexperts pour quil formule des conseils rguliers et point l'intention au gouvernement sur des cibles temporaires pour chaque priode de conformit, sur la rpartition des recettes des enchres en vue datteindre les objectifs environnementaux, conomiques, et sociaux au besoin, sur lvaluation continue du rgime de prix pour le carbone et sur tout ajustement la politique propos et tout cadre de prix qui seront soumis lexamen des dcideurs.
MISE EN SCNE
CHAPITRE UN
LA POLITIQUE DE LA TRNEE SUR LE PRIX DU CARBONE VISE ATTEINDRE LES OBJECTIFS GOUVERNEMENTAUX DE RDUCTION DES MISSIONS AU COT LE PLUS BAS POSSIBLE.
CHAPITRE UN
MISE EN SCNE
Dans son plan sur le changement climatique de 2007 intitul Prendre le virage, le gouvernement du Canada a annonc ses cibles ambitieuses de rduction des missions de gaz effet de serre (GES) pour le Canada, soit 20 % en dessous des niveaux de 2006 dici 2020 et 65 % dici 2050. En janvier 2008, la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE ou Table ronde) a publi un rapport intitul Dici 2050 : la transition du Canada vers un avenir faible taux dmission, dans lequel elle recommande que le gouvernement mette en place un signal de prix pour le carbone1 solide, clair, uniforme et certain dans lensemble de lconomie canadienne aussi tt que possible pour effectuer la transition vers un trac plus faibles missions de GES. Nous avons dtermin que des instruments axs sur le march soit une taxe sur le carbone, soit un systme de quotas et dchange, ou une combinaison des deux taient ncessaires, assortis de politiques complmentaires dans certains secteurs, pour atteindre les cibles du gouvernement. Nous avons constat que le dveloppement et le lancement de technologies sont au cur de la rduction des missions et dcouvert que ltablissement de prix pour le carbone encouragerait ces progrs. Enfin, nous avons dclar que les effets globaux sur lconomie canadienne, bien quils soient significatifs dans certains secteurs et rgions, sont grables long terme. Nos recherches, plus approfondies quauparavant, ont prouv que cette approche de politique tait la voie la plus efficace pour oprer la transition vers un avenir faible en missions au Canada. Cependant, dautres questions importantes qui entourent la conception et la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone mritaient quon sy attarde. Quel est linstrument de prix pour le carbone qui convient le mieux au contexte canadien? Comment faudrait-il le concevoir et comment devrait-il fonctionner? Comment la transition devrait-elle tre gre,
Dans le prsent rapport, toute rfrence au carbone sous-entend les changements dans les niveaux de tous les gaz effet de serre exprims en units communes dCO2 (quivalent en dioxyde de carbone).
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et sur combien de temps? Quelles sont les rpercussions sur lconomie canadienne de latteinte de cibles de rduction des missions, et comment pouvons-nous aborder le problme de la comptitivit et de lquit? Quelles sont les rpercussions internationales dune politique par rapport une autre? Ces questions qui entourent la conception et la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone sont toutes fondamentales, et les gouvernements devront en tenir compte. Consciente de ce besoin, la TRNEE a entrepris un programme de recherche dun an qui visait renforcer notre rapport Dici 2050, qui devait se solder par la formulation dun nouveau conseil sur la politique de prix pour le carbone la plus efficace pour le Canada, sous forme du prsent rapport. La Table ronde a mis en place un programme de recherche ambitieux et dtaill, qui comprend huit tudes prliminaires, la constitution dun comit consultatif dexperts national qui examinerait notre recherche au cours de son droulement, ainsi quun modle et une analyse conomiques originaux. Les conclusions prliminaires ont t mises lessai auprs dintervenants des secteurs environnemental et conomique, dans le cadre dune srie de consultations rgionales tenues partout au pays. chaque tape, des membres de la Table ronde ont examin la recherche et tudi ses rpercussions, qui ont culmin par cette prsente note dinformation et un rapport technique contextuel daccompagnement qui est plus dtaill.
1.1 CONSIDRATIONS ET SUPPOSITIONS PRINCIPALES

Nous avons formul quelques considrations et suppositions dans notre recherche et nos mesures qui visent assurer la validit et la pertinence. Nous nous appuyons sur les cibles de rduction des missions de GES du gouvernement du Canada. En adoptant les cibles du gouvernement de 20 % en dessous des niveaux actuels (2006) dici 2020 et de 65 %2 en dessous des niveaux actuels dici 2050, nous garantissons que notre recherche est bel et bien fonde sur les pratiques actuelles. Nous nous assurons aussi que le gouvernement peut utiliser nos conclusions avec confiance, ds maintenant, pour dterminer ce quil faudra faire long terme pour atteindre les buts et les cibles stratgiques tablis. Nous utilisons le trac de la rduction des missions rapide et important . Le trac de la rduction des missions rapide et important de la TRNEE, dcrit dans le rapport Dici 2050, sinspire des cibles moyen et long terme du gouvernement.
Lengagement du gouvernement fdral pour 2050 est de rduire les missions de 60 70 % en dessous des niveaux de 2006; lanalyse de la TRNEE dans son rapport Dici 2050 a adopt la mdiane 65 % en dessous des niveaux actuels comme le fait le prsent rapport.
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Le rapport adopte ce trac et propose un dpart rapide pour les rductions, avant 2015, et un engagement soutenu et long terme pour le prix pour le carbone en vue de rduire les missions faible cot et temps. Ce trac tait celui quon privilgiait, parce quil permettait dviter trois risques prcis : le dfaut datteindre les cibles de rductions importantes, des cots conomiques plus levs et des missions de GES cumulatives plus leves. Nous sommes conscients que notre politique sur le carbone diffre de certaines conclusions dans le rapport Dici 2050. Dans Dici 2050, nous avions dfini un scnario canadien seulement, o lon supposait que les cibles du gouvernement seraient atteintes par des mesures de rduction internes seulement. Dans la rdaction du prsent rapport, nous avons utilis une supposition plus recherche, selon laquelle le Canada devra quilibrer les cots de mesures canadiennes avec les avantages de se tourner vers des marchs de carbone internationaux pour obtenir des rductions des missions plus faible cot. Cette dcision donne suite aux commentaires des intervenants et nos propres dcouvertes et constatations au cours du projet. Nous avons une vision long terme et non court terme. Au cours de la dernire anne, nous avons pu constater dimportants dveloppements dans de nombreux lments moteurs des politiques climatiques et de la croissance des missions : les prix du ptrole ont augment de deux tiers de leur prix dorigine et ont ensuite soudainement dgringol partir dun sommet historique, une rcession conomique mondiale prend de l'ampleur et une nouvelle administration est au pouvoir aux tats-Unis, qui souhaite prendre de nouveaux engagements en matire de politique climatique. Ces moteurs sont tous des dveloppements importants, et nous nous sommes efforcs den tenir compte le plus possible, que ce soit en tablissant des postulats pour la modlisation conomique, en fixant des chances pour la transition, ou encore en tudiant des options de politique adaptatives. certains gards, ils ont tt fait de compliquer le choix de toute politique lheure actuelle, mais ils renforcent aussi le besoin crucial de mettre en place un cadre de politique de prix pour le carbone solide et adaptable pour le Canada, qui peut se plier aux nouveaux dveloppements tout en nous gardant sur la bonne voie pour latteinte de rductions des missions importantes et long terme. Nous avons envisag des compromis. Il faut examiner les principaux compromis faire dans la conception de toute politique de prix pour le carbone. Dabord, la certitude par rapport ladaptabilit comment concevoir un cadre stratgique dont la certitude est suffisante pour stimuler les investissements et les technologies, tout en tant assez adaptable pour tenir compte des nouvelles circonstances conomiques et environnementales? Ensuite
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viennent les rsultats environnementaux et les cots conomiques comment concevoir des instruments de politique qui permettront de rduire les missions tout en tenant compte de la comptitivit et de la prosprit actuelles et futures? Le prsent rapport formule des recommandations qui reposent sur nos suggestions de stratgies visant aborder ces compromis. Nous avons observ le climat politique changeant en matire de climatologie au Canada. Dabord, le Parti libral du Canada a propos une taxe sur le carbone, mais celui-ci a t dfait dans llection gnrale de 2008. Ensuite, le gouvernement fdral a indiqu son intention de passer de ses cibles de rduction des missions initiales, axes sur lintensit, dcrites dans le Cadre rglementaire sur les gros metteurs et dans le cadre du plan Prendre le virage, pour se tourner vers un plafond absolu sur les missions, peut-tre en harmonie avec un systme de quotas et dchange ventuel aux tats-Unis. Nos recherches sur les prix pour le carbone, qui ont commenc avant ces dveloppements, tiennent compte des deux possibilits. Le cadre stratgique propos dans la prsente note dinformation vise faire la transition du systme actuel ax sur lintensit vers un plafond absolu dici 2015, ou mme adopter htivement un systme absolu de quotas et dchange pour tablir le lien avec un systme dchange amricain.
1.2 NOS RAPPORTS

La TRNEE publie deux rapports; le premier, qui tablit notre conseil et nos recommandations en matire de politique aux gouvernements, et le second, qui contient la recherche technique, les modles ainsi que lanalyse et lvaluation connexes sur lesquelles nous nous sommes appuys pour examiner les options, valuer les effets et concevoir les instruments. Les deux rapports sont des lectures essentielles pour les dcideurs du domaine de la climatologie, et nous leur offrons ces outils pour contribuer aux dbats sur les politiques publiques canadiennes en matire de changement climatique et de prix pour le carbone. Voici la structure de la note dinformation.
Le chapitre 2 fournit des renseignements sur les buts de la politique de prix pour le carbone, qui comprend latteinte des cibles du gouvernement, la rduction des cots de latteinte des cibles au minimum et les impacts indsirables sur certains segments de la socit et de lconomie.
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Le chapitre 3 comporte les composantes essentielles de la conception ou secteurs de politique de la politique de prix pour le carbone, y compris un prix unifi pour le carbone pour toutes les missions et dans toutes les administrations, et des politiques sous forme de systme de quotas et dchange pour lensemble de lconomie, des rglements complmentaires et une politique technologique, ainsi que des occasions de rduction internationales. Il insiste aussi sur limportance de grer une politique crdible et adaptive au fil du temps pour traiter lincertitude. Le chapitre 4 prsente une feuille de route dtaille de la conception et de la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone. Le chapitre 5 traite des impacts et des rsultats probables de la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone, y compris ltendue possible de la transformation conomique et technologique ncessaire pour atteindre les cibles de rduction des missions importantes et les effets indsirables ventuels de la politique auxquels il faudra sattarder; ainsi que des utilisations possibles des recettes des enchres pour aborder ces effets. Le chapitre 6 met laccent sur des questions de mise en uvre et de gouvernance par rapport la politique de prix pour le carbone. Les principaux lments du chapitre comportent le besoin de mettre en place une institution indpendante et transparente qui fixera les rgles du jeu pour maintenir la crdibilit, le besoin de surveiller et de signaler les russites, et le besoin dactualiser les attentes selon lesquelles les prix pour le carbone ou les restrictions des quantits augmenteront ou diminueront, selon les russites. Le dernier chapitre de la note dinformation tablit la principale conclusion et les recommandations de la TRNEE.
1.3 MODLISATION ET SES MISES EN GARDE

Depuis plusieurs annes et dans un certain nombre de rapports, la TRNEE semploie tablir des modles conomiques pour mieux comprendre lincidence de divers prix pour le carbone et scnarios climatiques. Chaque anne, on fait appel notre expertise pour examiner et valuer les mthodes et les modles du gouvernement dans la mesure o ils se rapportent ses obligations de rendre compte annuelles en vertu de la Loi de mise en uvre du Protocole de Kyoto. Nous avons galement entrepris des tudes propos des pratiques exemplaires internationales sur les prvisions des missions de GES
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et avons publi un rapport ce sujet. Cette exprience et ces nouvelles connaissances nous ont aids utiliser les modles pour ces travaux et comprendre leur rle, et a renforc notre capacit de tirer parti des rsultats. Pour le prsent rapport, nous nous en sommes remis des modles conomiques dj tablis pour mener notre analyse, complter nos connaissances et tayer notre conseil3. Le Systme canadien de modlisation intgr (SCMI), qui met de lavant le scnario rapide et important retenu dans notre rapport Dici 2050, a inspir la dtermination doccasions de rduction faisables sur le plan technique et rentables pour les cibles moyen (2020) et long (2050) terme. Nous nous en sommes galement servi pour lvaluation des effets distributionnels, pour llaboration du scnario de prvisions technologiques et lvaluation doptions de rglements complmentaires et de politiques technologiques. Nous avons ensuite complt ces renseignements en appliquant les modles TIM et D-GEEM, qui examinent les impacts macroconomiques des rsultats de la modlisation selon le SCMI. Il est important dintgrer les facteurs macroconomiques ceux du roulement du stock de capital national et de linvestissement dans la technologie. Lanalyse de modlisation mene pour ce projet est approfondie et sappuie sur les donnes les plus rcentes. Ses suppositions sont conservatrices. Dans lensemble, il faut le voir comme un modle rigoureux et solide, capable de se plier la conjoncture conomique en volution, surtout en ce qui a trait au prix pour le carbone long terme. Le rapport technique contextuel comporte de plus amples renseignements sur nos modles, y compris les suppositions. Malgr cela, des mises en garde demeurent, dont la plus importante est lincertitude naturelle qui sous-tend tout exercice de modlisation sur les cibles et les politiques long terme. Nous prvoyons un certain nombre de facteurs influents long terme, qui apportent leur lot dincertitudes sur eux-mmes et la faon dont les personnes, les entreprises et les administrations y ragiront. Ce qui en dcoule ne sont donc pas des prvisions absolues du prix exact pour le carbone et des rsultats conomiques et sociaux exacts de latteinte des cibles de rduction des missions moyen et long terme du gouvernement. Nous tablissons plutt des conseils sur des moyens datteindre ces cibles au moindre cot conomique et les rpercussions probables de latteinte de ces cibles par la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone propose, selon les modles choisis et les recherches entreprises. Ils visent appuyer le processus dcisionnel pour lensemble des politiques publiques choisir, par des examens minutieux et des analyses mens par notre processus indpendant, sur ce que nous estimons tre la meilleure voie suivre pour concrtiser ces rductions importantes des missions au Canada, maintenant et long terme.
Veuillez consulter la section 2.2 du rapport technique contextuel pour de plus amples renseignements sur nos modles et nos suppositions.
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE
BUTS ET OBJECTIFS
CHAPITRE DEUX
LA POLITIQUE DE LA TRNEE SUR LE PRIX DU CARBONE CONTIENT DEUX OBJECTIFS : LA RENTABILIT ET LA RDUCTION DES RPERCUSSIONS NGATIVES.
CHAPITRE DEUX
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE BUTS ET OBJECTIFS

La politique de prix pour le carbone de la TRNEE a deux grands buts :
tre rentable. Nous cherchons atteindre les cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada moyen et long terme au moindre cot. Lobjectif consiste maintenant tablir lquilibre entre lefficacit environnementale et lefficience conomique pour calibrer la quantit des rductions des missions avec les cots de rduction au fil du temps et mesure que nous uvrons rendre la rduction des missions abordable. Rduire au minimum les impacts indsirables. Nous cherchons rduire au minimum ou attnuer par dautres moyens les impacts indsirables sur certains secteurs, rgions et consommateurs. Lobjectif consiste par la suite concevoir une politique de prix pour les missions de carbone qui tient compte des rpercussions ngatives sur la rpartition de ltablissement dun prix pour le carbone dans lensemble de lconomie et qui permet de les viter, dans la mesure du possible.
Le prsent document traite de la recherche de ces deux buts. Au chapitre 3, nous discutons des
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exigences obligatoires pour concilier ces buts, suivies des dtails sur la politique de prix pour le carbone, conue pour concrtiser les deux buts susmentionns, sont prsents au chapitre 4. Enfin, le chapitre 5 traite des impacts indsirables qui pourraient dcouler de la mise en uvre de la politique.
2.1 PREMIER BUT : ATTEINDRE LES CIBLES DE RDUCTION DES MISSIONS DE GES DU GOUVERNEMENT DU CANADA AU MOINDRE COT
Dans cette note dinformation, nous nous intressons particulirement dgager les options de conception de politique privilgies et non valuer les cibles de rechange de rduction des missions. Cet accent plac sur la conception permet la TRNEE de sloigner des dbats sur la cible choisir et traite plutt des questions de conception de la politique pour aller de lavant. Nous pourrons ensuite formuler des conseils bien tays au gouvernement fdral sur le meilleur moyen datteindre les cibles quil a tablies. Notre politique de prix pour le carbone met laccent sur deux grands lments moteurs :
efficacit environnementale, qui sous-entend que la politique permet latteinte dune cible en particulier4; efficience conomique, qui sous-entend que la politique doit permettre latteinte de ces rductions au moindre cot.
Autrement dit, la politique de prix pour le carbone doit intgrer la fois les facteurs environnementaux et conomiques si nous voulons atteindre nos objectifs environnementaux au cot conomique le plus faible. Cette observation a un sens important pour la politique que la TRNEE recommande. Elle sous-entend que peu importe la politique choisie, elle devra incorporer des lments de conception qui stabilisent les cots dans une priode prvisible, tout en rduisant les missions des niveaux qui correspondent aux cibles de rduction des missions dj tablies. La TRNEE a adopt les cibles de rduction des missions moyen et long terme du gouvernement du Canada, soit 20 % en dessous des niveaux de 2006 en 2020 et 65 % en dessous des niveaux de 2006 en 2050, comme lannonce le rapport Prendre le virage. Dans notre rapport Dici 2050, la TRNEE a conseill que pour atteindre ces importantes rductions des missions et rduire au
Idalement, la politique chercherait optimiser les bienfaits sur lenvironnement tout en rduisant les cots au minimum. Cependant, en se servant des cibles environnementales dj tablies par le gouvernement, nous pouvons nous concentrer sur la rduction des cots au minimum pour atteindre ces cibles.
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minimum les cots globaux, la politique doit tablir un prix pour le carbone pour lensemble de lconomie. La voie temporelle retenue pour ce faire a t celle des rductions selon le scnario rapide et important , selon laquelle les missions doivent atteindre le sommet de 570 Mt en 2020 pour ensuite chuter progressivement 235 Mt en 2050. La figure 1 prsente la voie temporelle des rductions fonde sur cette prvision des futures missions. Nous continuons dutiliser ce trac pour le prsent rapport, mais avons mis jour la prvision du maintien du statu quo (MSQ) en nous servant des donnes les plus rcentes de linventaire des GES du Canada.
TRAC VERS LES RDUCTIONS DES MISSIONS SELON LE SCNARIO RAPIDE ET IMPORTANT POUR ATTEINDRE LES CIBLES DU GOUVERNEMENT DU CANADA
MSQ* denviron 1 100 Mt en 2050
1,000
missions de GES (Mt CO2)
800 Cible : 570 Mt en 2020 600 RDUCTION DES MISSIONS Cible : 235 Mt en 2050
400
200
MISSIONS RESTANTES
0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
FIGURE 1
* Maintien du statu quo Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050
Le principe de la rentabilit, implicite dans la recommandation dun prix pour le carbone dans lensemble de lconomie et dans le trac des rductions vers latteinte des cibles mis de lavant dans le conseil, se dfinit ainsi :
la valeur montaire des cots de rduction additionnels par tonne dCO2 rduite ou encore le prix pour le carbone.
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Cet indicateur comporte deux lments : une rduction des missions et le cot de la rduction. Bien quune rduction des missions soit simple et se dfinisse par la quantit des missions rduites un moment prcis, le cot de la rduction, lui, mrite quon sy attarde. Nous entendons par cot de la rduction le changement progressif dans le capital-actions annuel et les cots de fonctionnement et de lnergie qui peuvent tre attribus la politique de prix pour le carbone par rapport un monde o aucune politique nest mise en place.5 Cela signifie que la russite de la politique de prix pour le carbone est vrifiable si les cibles sont atteintes et si le simple ratio entre les cots totaux la rduction diviss par les rductions totales est tenu au minimum. De mme, les diffrentes options de conception qui forment la politique de prix pour le carbone sont values en parallle avec le premier objectif, la rentabilit. Cela suppose galement que la porte de la politique de prix pour le carbone que nous mettons sur pied peut tre ajuste en faveur dautres cibles de rduction des missions, cest--dire que la politique doit permettre latteinte de rductions rentables, peu importe la cible. Cette conclusion prcoce importante nous permet de recommander avec confiance daller de lavant ds maintenant avec une telle politique, malgr les incertitudes qui entourent les questions climatiques futures. Nous nous rfrons galement des donnes mtriques comme le produit intrieur brut (PIB) ou le bien-tre des consommateurs6, surtout dans le contexte de notre valuation des impacts macroconomiques et sur la comptitivit. Cependant, il faut noter que nous utilisons le prix requis pour le carbone pour atteindre les cibles de rduction des missions en tant que premire mesure du cot. En effet, le prix pour le carbone est le principal catalyseur des impacts sur la macroconomie et des autres impacts, et si la politique est rentable et permet datteindre les cibles, dans lensemble, elle rduit donc au minimum les autres impacts, comme la diminution du PIB.
2.2 DEUXIME BUT : ATTNUER LES IMPACTS INDSIRABLES SUR LCONOMIE ET LA SOCIT
Au cours de la conception de la politique, nous mettons principalement laccent sur la recherche de rductions rentables des missions. Toute politique de prix pour le carbone sera invitablement assortie dimpacts indsirables sur lconomie et la socit en gnral, mais sur certains segments en particulier. Notre dfi secondaire consistait songer aux diffrents moyens dattnuer ces retombes
Nous reconnaissons que lindicateur de la rentabilit nest pas pertinent ltablissement de cibles de rduction des missions. La stratgie dtablissement de cibles privilgie serait plutt de rduire au minimum les cots totaux de la rduction tout en optimisant les rductions cumulatives des missions entre maintenant et 2050.
Mesure de la satisfaction des consommateurs par rapport la consommation et aux loisirs, lexclusion toutefois des bienfaits rattachs la stabilisation du climat ou la rduction des missions de CO2.
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dans la mesure o elles posent particulirement problme, tout en poursuivant nos efforts grande chelle sur latteinte des rductions des missions importantes. Le ralentissement conomique actuel nexacerbe en rien ces impacts, puisquils stendent moyen et long terme en fait, le besoin de prendre des mesures rapides pour rduire les missions demeure inchang. La conception de la politique doit nanmoins aborder les impacts indsirables de la politique par rapport aux critres dvaluation suivants : Effets distributifs la politique retenue rpartirait quitablement (dans la mesure du possible) les cots et les avantages financiers parmi les producteurs dnergie, les mnages, dautres industries et le gouvernement. Selon toute attente, le fardeau des cots de la conformit peut incomber non seulement ceux qui dploient des efforts de rduction mais galement aux consommateurs. Y sont troitement lies les rpercussions disproportionnes sur les secteurs tributaires du commerce. En dernier lieu, la question suivante se pose : quels sont les options de conception qui pourraient rduire au minimum les retombes sur le revenu de groupes qui ressentent les rpercussions de faon disproportionne? Acceptabilit La politique de prix pour le carbone privilgie devrait tre globalement acceptable pour le public, les gouvernements, lindustrie et dautres intervenants. Une acceptabilit gnrale augmentera la capacit des gouvernements de mettre en uvre la politique de prix pour le carbone et den assurer la viabilit dans le cadre de la vision long terme que la mitigation du climat commande. La question de lacceptabilit porte particulirement sur les impacts court terme sur le revenu des metteurs relativement aux droits dactifs dlaisss7 et aux cots augments. Par consquent, les rpercussions sur la comptitivit et la capacit financire sinsrent ce critre. Gouvernance et administration La capacit du gouvernement de mettre en place une nouvelle politique qui a autant denvergure que celle-ci, du fait quelle touche toutes les provinces et tous les territoires, presque tous les secteurs de lconomie et la plupart des mnages dune manire ou dune autre au fil du temps, sera mise lpreuve. Ce fait est particulirement significatif la lumire de la nature fragmente actuelle des politiques climatiques entre les provinces, qui devront tre harmonises, et des chevauchements dans les responsabilits entre les ministres chargs des aspects des politiques climatiques qui devront tre intgrs. La mise en place de processus et dinstitutions transparents pour la gestion de la mise en uvre de la politique de prix pour les missions de carbone long terme est essentielle.
Un droit dactif dlaiss est un actif dont la valeur marchande est infrieure sa valeur comptable du fait quil est devenu dsuet avant la fin de sa priode damortissement.
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE LMENTS DE CONCEPTION ESSENTIELS
CHAPITRE TROIS
IL FAUT METTRE EN PLACE UN SYSTME DE PLAFONNEMENT ET DCHANGE POUR UNIFIER LE PRIX DU CARBONE, COMPTE TENU DES MISSIONS, DES SECTEURS ET DES ADMINISTRATIONS.
CHAPITRE TROIS
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE LMENTS DE CONCEPTION ESSENTIELS

Dans ce chapitre, nous examinons les lments de conception essentiels dune politique de prix pour le carbone pour le Canada. Il importe de prciser dentre de jeu que lenjeu est beaucoup plus complexe quune simple dcision entre un systme de quotas et dchange et une taxe sur le carbone; en effet, il faudra plutt concevoir une politique de prix pour le carbone qui permettra des rductions au moindre cot long terme sans oublier latteinte des cibles de rduction des missions du gouvernement. Pour assurer ces rductions long terme, nos recherches ont abouti la conclusion quil faut absolument porter attention aux incertitudes. La conception de la politique de prix pour le carbone doit donc pouvoir tre adapte en fonction de nouveaux renseignements et de nouvelles situations tout en gardant la voie de la rduction des missions. Ces constats nous mnent deux observations importantes pour la conception de la politique, ds le dpart : 1. La politique de prix pour le carbone doit mettre en place un prix unifi pour le carbone applicable toutes les missions, politiques et administrations. La politique de prix pour le carbone doit transmettre un signal de prix crdible long terme suffisant pour stimuler les nouveaux investissements et le dveloppement des technologies, ainsi que des changements de comportements, tout en tant assez souple et adaptable au contexte changeant au fil du temps.
2.
29
Le chapitre expose les dtails de la conception de la politique de prix pour le carbone qui permettent de faire des rductions faible cot une ralit. Les rsultats de la modlisation montrent lincidence des lments de conception essentiels sur latteinte des rductions des missions selon les cibles du gouvernement. Nous prsentons ensuite la justification pour la mise en place dune politique adaptative et dcrivons dans quelle mesure la conception peut rpondre ce besoin.
3.1 LMENTS ESSENTIELS DE LA CONCEPTION DE POLITIQUE : UNE POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE UNIFIE
Pour atteindre les cibles de rduction fixes au moindre cot global possible, la politique doit couvrir toutes les missions, dans la mesure du possible. Ce besoin exige la mise en place dune politique unifie de prix pour le carbone qui tient consciemment compte de toutes les missions dans tous les secteurs et toutes les administrations. dfaut de cela, nous croyons que le cot de lapproche fragmente actuelle la politique de prix pour le carbone actuelles au Canada, cest--dire la fragmentation de politiques sur les GES de secteurs particuliers et de diffrentes administrations, qui transmet diffrents prix pour divers types dmissions de carbone, ne fera quintensifier les impacts indsirables. Les cots globaux augmentent, et la capacit datteindre nos objectifs en matire de GES diminuera tant que les politiques climatiques fragmentes actuelles resteront en place. La prsente note dinformation a comme principale conclusion que les cots de politiques climatiques fragmentes sur toutes les missions et dans toutes les administrations sont inutilement levs et que lapproche actuelle sera un obstacle latteinte de rduction des missions importantes et long terme, un cot raisonnable. Pour contourner ce risque de fragmentation, nos recherches permettent de suggrer que la politique privilgie de prix pour le carbone doit dabord chercher transmettre un signal de prix pour le carbone commun pour toutes les missions et toutes les administrations laide dun seul instrument de prix, et ensuite chercher largir la couverture toutes les missions dont la gestion au moyen dun prix pour le carbone lui seul serait non pratique. Enfin, la politique doit cadrer avec celles de nos principaux partenaires commerciaux et chercher contrler les cots de mesures internes et trouver des occasions de diminuer les cots de la rduction des missions de carbone ltranger.
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3.1.1 Unifier les prix pour le carbone pour toutes les missions, administrations et politiques
Le cot du carbone est le principal modulateur de rductions des missions rentables; Pour que llment dtablissement dun prix pour le carbone de la politique soit rentable, trois objectifs sont cruciaux. Les prix pour le carbone devraient tre :

harmoniss pour concrtiser les rductions ncessaires latteinte des cibles; uniformes pour toutes les missions et administrations; unifis dans un systme national et unique de quotas et dchange.
Harmoniser le prix pour le carbone pour concrtiser les rductions ncessaires latteinte des cibles
Le principal avantage de ltablissement de prix pour le carbone est quil signale que le carbone a une valeur et quil faut le grer. Le prix pour le carbone signale le degr daction que la politique demande, et les dcisions qui visent changer les comportements et investir sont prises en consquence. Cependant, le fait que le signal de prix ne correspond pas aux cibles tablies est une faiblesse qui caractrise la plupart de nos politiques de prix pour le carbone fdrales et provinciales actuelles. Cet cart entre ce qui est requis pour atteindre les cibles et ce qui stimule les dcisions en matire de technologie mne la fois des rsultats qui ont des cots levs, puisque les technologies choisies ne tiennent pas compte des prix pour le carbone qui augmentent avec le temps, ni du risque de ne pas atteindre les cibles, puisque les technologies choisies ne correspondent pas aux cibles. Le premier lment de notre politique consiste dfinir les prix pour le carbone requis pour atteindre les cibles de 2020 et de 2050 du gouvernement. Nos recherches laissent entendre que des prix pour le carbone pour lensemble de lconomie devront augmenter 100 $8 la tonne dCO2 dici 2020 et jusqu 300 $ la tonne dCO2 dici 2050 pour enclencher le changement de comportement et le lancement de la technologie qui sous-tendent latteinte de rductions importantes (Figure 2). Il convient de noter cependant que, pour contrler les cots internes et amliorer la rentabilit de la politique de prix pour le carbone (un de nos deux principaux buts), il faudra tablir un plafond suprieur pour le prix pour le carbone, soit 200 $ la tonne dCO2 en 2025. tant donn le nouveaux prix infrieur pour le carbone, les mesures internes ne suffisent pas atteindre les cibles de rduction des missions. Dautres mesures devront donc tre prises.
Tous les prix sont en dollars canadiens en 2006.
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LA TARIFICATION DU CARBONE RDUIT LES MISSIONS AUX NIVEAUX CIBLES
250 $
1 000 missions de GES (Mt CO2)
200 $ Plafond du prix du carbone 200 $ / tonne CO2
800
150 $
600 Le prix du carbone entraine une baisse des missions aux niveaux cibles 100 $
400
Augmentation du prix du carbone
200
MISSIONS RESTANTES
50 $
0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
FIGURE 2
*Maintien du statu quo Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050
Uniformiser les prix pour le carbone pour toutes les missions et administrations
Le besoin de couvrir toutes les missions, dans tous les secteurs et toutes les rgions, est absolument essentiel pour quilibrer les cots tout en atteignant les cibles de rduction. Un autre lment essentiel consiste harmoniser le prix pour le carbone dans tous les secteurs de lconomie. Dune manire pratique, cela signifie que des exclusions propres certains secteurs devraient tre vites, en vue duniformiser le prix pour le carbone grande chelle et de lappliquer toutes les missions de linventaire des GES du Canada. Cependant, la tendance actuelle qui semble prvaloir dans les politiques sur les GES fdrales, provinciales et mme internationales est dexclure les missions perues plus difficiles sur le plan politique. Nos recherches indiquent que les grands metteurs industriels9 ont tendance payer un prix pour le carbone, tandis que le secteur des transports et de lindustrie lgre, les mnages et les btiments demeurent en quelque sorte exempts, malgr quils soient lorigine de quantits importantes dmissions. Lexclusion de ces missions prend habituellement la forme de prix diffrentiels
On entend par grands metteurs les entreprises qui produisent des biens dans des secteurs o les missions sont significatives, comme la production primaire dnergie, la production dlectricit et des secteurs prcis de lindustrie minire et de la fabrication.
$ / tonne C02
RDUCTION DES MISSIONS
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pour le carbone, o les prix sont soit peu levs, entirement absents ou cibls au moyen dune politique technologique de porte restreinte. Cependant, mesure que le Canada hausse des prix pour le carbone pour faire le parallle avec les cibles de GES, deux grands risques se prsentent si cette tendance se maintient :
Les cots montent considrablement si les prix pour le carbone sont appliqus de manire diffrentielle pour les missions. Si lon maintient la voie actuelle dune couverture incomplte pour la politique de prix pour le carbone pour toutes les missions, le Canada peut sattendre des cots plus levs, en raison du dfaut de rechercher des occasions dattnuation faible cot pour toutes les missions. Nos recherches indiquent que si un prix infrieur pour le carbone est appliqu aux secteurs autres quindustriels, le prix pour le carbone dans les secteurs industriels devrait augmenter considrablement soit de 2 2,25 fois, ce qui reprsente 200 $ la tonne en 2020 et 600 $/tonne en 2050 si nous souhaitons toujours atteindre les cibles de rductions des missions. Si le prix pour le carbone pour les mnages, le secteur des transports et de lindustrie lgre est infrieur, le risque que nous natteignions pas les cibles est bien rel. Bien que latteinte de la cible de 2020 semble faisable compte tenu des prix pour le carbone diffrentiels pour toutes les missions, nous pourrions prouver des difficults bien relles quand viendra le temps datteindre les cibles de rduction importantes prvues pour 2050, mme si en thorie le prix pour le carbone est augment 600 $ la tonne. Selon notre valuation, les missions ne semblent pas ragir laugmentation des prix pour le carbone passe un certain seuil. Des rductions additionnelles semblent donc incertaines.
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Un prix pour le carbone appliqu large chelle, cependant, permet des rductions uniformes pour toutes les missions. La figure 3 montre les missions de divers secteurs et rgions avant la politique .
MISSIONS DES SECTEURS ET RGIONS EN 2005 AVANT LA MISE EN UVRE DE LA POLITIQUE DE TARIFICATION DU CARBONE
missions dans les secteurs en 2005
missions dans les rgions en 2005

Provinces de lAtlantique 53 Mt 8% Qubec 82 Mt 12% Alberta 210 Mt 32%
Dchets 27 Mt 4%
Rsidentiel 41 Mt 6%
Commercial 34 Mt 5%
C.-B. 63 Mt 9%
Transports 198 Mt 30%
Industriel 346 Mt 52%
Industrie lgre 19 Mt 3%
Ontario 191 Mt 29%
Manitoba 13 Mt 2%
Saskatchewan 52 Mt 8%
FIGURE 3
La figure 4 montre les contributions relatives des rductions des missions en 2020 pour toutes les missions au Canada selon le tableau des prix, tel qu'illustr la figure 2. Bien que la figure semble indiquer que lAlberta et lOntario apportent des rductions disproportionnes par rapport aux autres rgions, en fait, toutes les rgions et tous les secteurs apportent environ les mmes rductions en raction au prix pour le carbone gnral en comparaison avec leurs missions totales, sans politique unifie de prix pour le carbone.
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Si la question de lunification de la politique de prix pour le carbone pour tous les secteurs et metteurs est importante, la question des politiques fragmentes entre les administrations illustre limportance dunifier la politique cet gard galement. La monte dune mosaque fragmente des prix pour le carbone qui sobserve maintenant au Canada pose des risques (1) dentraner des cots considrablement plus levs pour les metteurs si lon veut atteindre les cibles et (2) que les cots globaux demeureront trop bas et que les cibles ne seront pas atteintes.
MISSIONS DES SECTEURS ET RGIONS EN 2020 SUITE LA MISE EN UVRE DE LA POLITIQUE DE TARIFICATION DU CARBONE
Rductions dans les secteurs en 2020
Rductions dans les regions en 2020

Provinces de lAtlantique 13 Mt 5%
Dchets 26 Mt 10%
Rsidentiel 18 Mt 7% Commercial 12 Mt 5%
Qubec 28 Mt 11%
C.-B. 29 Mt 12%
Transport 70 Mt 28%
Ontario 57 Mt 23% Alberta 101 Mt 40% Saskatchewan 17 Mt 7%
Industriel 114 Mt 46%
Industrie lgre 10 Mt 4%
Manitoba 4 Mt 2%
FIGURE 4
Pour quantifier le risque, nous avons examin les impacts sur les cots dans chaque rgion du Canada qui tente datteindre les objectifs nationaux de rduction par elle-mme. Nous avons dtermin les prix requis pour les missions dans chaque rgion si elle veut rduire ses missions selon lobjectif tabli du Canada, soit 20 % en dessous des niveaux actuels dici 2020 et 65 % dici 2050. Nous avons galement dcouvert que les prix du carbone devraient augmenter de 25 % au-del du prix unifi, en plus daugmentations aux cots en capital et de fonctionnement et des dpenses nergtiques, soit 45 % plus cher en 2020 et 25 % par la suite (Figure 5). Nous avons aussi dcouvert que les cots de la part de latteinte des cibles de rduction des missions du Canada dans certaines
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administrations, notamment la Colombie-Britannique et lAlberta, seraient beaucoup plus levs si ces provinces devaient agir seules. En Alberta, par exemple, les prix pour le carbone, selon notre valuation, devraient augmenter de 300 % au-del des prix de la trajectoire selon le scnario rapide et important en 2020 et de 175 % par la suite si on conservait une politique fragmente sans lien un systme national unifi. En termes dimpacts conomiques, les cots de la diminution du PIB rattache la fragmentation par rapport une politique unifie efficace sont 7 % plus levs que lapproche unifie en 2020, 20 % en 2035 et 7 % en 2050.
PRIX SUR LE CARBONE PLUS LEVS AVEC UNE POLITIQUE FRAGMENTE DANS LENSEMBLE DES ADMINISTRATIONS
400 $ 350 $
Politique fragmente cart de 25 % politique de prix pour le carbone unie
Prix pour le carbone ($ / tonne CO2)
300 $ 250 $ 200 $ 150 $ 100 $ 50 $
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
FIGURE 5
Unifier les prix pour le carbone au moyen dun unique systme de quotas et dchange national
La question centrale de la conception de la politique de prix pour le carbone consiste choisir un instrument de politique dtablissement des prix. Ds le dpart, la TRNEE a dtermin quau cours de la conception dune politique efficace de prix pour le carbone, elle ne se contenterait pas de choisir entre deux grands instruments : taxes sur le carbone et systmes de quotas et dchange. Chacun deux offre un avantage que la politique de prix pour le carbone cherche obtenir, soit la certitude du prix au moyen de taxes sur le carbone et la certitude de la rduction des missions au moyen
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des quotas et de lchange. Autrement dit, lun deux offre une certitude quant ltablissement de prix tandis que lautre confre une certitude quant ltablissement de la quantit. En ralit, les approches dtablissement des prix (taxes) peuvent se jumeler des approches dtablissement des quantits (quotas et change), mesure que nous grons des compromis entre les deux. La figure 6 brosse un portrait national des instruments dtablissement des prix au Canada existants et proposs, instruments qui ne sont ni une taxe sur le carbone intrinsque ni un systme de quotas et dchange intrinsque; il sagit plutt du rsultat dune fusion daspects de chacun deux en vue datteindre les buts de la certitude des prix et de la certitude de la quantit des missions.
GAMME DE POLITIQUES DE TARIFICATION DU CARBONE : PRIX DU CARBONE VS CERTITUDE SUR LES RDUCTIONS
Plus grande certitude sur le prix
Plus grande certitude sur les rductions
Taxe intrinsque sur le carbone
Taxe sur le carbone de la C.-B.
Systme albertain
Plan fdral Prendre le virage
Systmes dchange dmissions de lUE
Systme intrinsque de quotas et dchange
FIGURE 6
Cet aspect a dimportantes implications pour linstrument de politique que la TRNEE recommande selon ses recherches. Il laisse entendre que la politique du prix pour le carbone doit comprendre des lments qui permettent le contrle des cots (donc certains aspects dune taxe) et dautres qui permettent de rduire les missions jusqu des niveaux qui correspondent aux cibles de rduction des missions tablies (donc certains aspects dun systme de quotas et dchange). Toute politique
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de prix pour le carbone doit donc intgrer des lments de conception des deux voies pour stabiliser les cots dans une chance prvisible tout en rduisant les missions des niveaux qui correspondent aux cibles tablies. Nous devions tout de mme trancher sur un mcanisme principal pour ltablissement de prix pour le carbone. En ce qui concerne la recommandation de la TRNEE dun unique systme de quotas et dchange national pour le Canada, deux facteurs ont influ sur sa dcision : Dabord, la plupart des rgimes de prix pour le carbone provinciaux, fdraux et internationaux songent srieusement mettre en place une forme quelconque de quotas et dchange pour les grands metteurs ou en ont dj mis en uvre. Des propositions aux tats-Unis visent galement inclure dautres missions du reste de lconomie. Ce fait est particulirement important, puisquil montre une capacit de contrler ultimement les cots de mesures internes elles seules par la capacit dtablir des liens entre les systmes canadiens et les autres systmes internationaux et dchanger des droits dmission. Ensuite, tant donn que lon propose la mise en uvre de systmes de quotas et dchange dans de nombreuses administrations canadiennes avant 2015 (comme le Qubec, lOntario, le Manitoba, lAlberta et la Colombie-Britannique), il est plus simple doprer la transition entre ces systmes et un systme national de quotas et dchange peu de temps aprs, dans loptique de coordonner les politiques de prix pour le carbone de manire efficace.
Cependant, ce choix dun systme national de quotas et dchange amne son lot de problmes. Le Cadre rglementaire fdral repose sur un systme national de quotas et dchange pour les grands metteurs, qui reprsentent 51 % des missions de lconomie. Une premire question se pose, soit celle de savoir comment intgrer la part des 36 % des missions issues des btiments, des mnages, du transport et de lindustrie lgre avec un unique systme de quotas et dchange national10. Le temps requis est une autre question. Les taxes sur le carbone ont pour avantage un concept et une mise en uvre relativement simples. La deuxime question consiste donc savoir comment mettre sur pied un unique systme de quotas et dchange national. Pour lavenir, notre travail consiste concevoir une politique de prix pour le carbone qui fait lquilibre entre ces tensions concurrentielles. Dans le cas qui nous intresse, il sagit de recommander un unique programme de quotas et dchange pour toutes les missions et administrations, assorti dchances fermes pour la mise en uvre. Un quota national pour les missions serait tabli pour lensemble de lconomie. Les grands metteurs seraient viss par une partie de ce quota national, et le reste de lconomie serait quant lui vis par lautre partie. La partie sur les grands metteurs
10
noter que le reste des missions sont des missions fugitives dagrocosystmes, de dchets et de solvants. On traite de certaines de ces missions dans la partie sur les rglements complmentaires et les politiques technologiques.
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viserait les missions relles et comprendrait donc les missions fugitives et celles rattaches la production, et tablirait un signal de prix pour la capture et le stockage du carbone. Le reste du quota, appliqu au reste de lconomie (btiments, transports et industrie lgre) serait rparti selon la teneur en carbone du combustible dont ces consommateurs dnergie en font lachat. Le systme unique national permettrait lchange entier de droits entre les grands metteurs et la balance des missions dans lconomie avant 2015. Cette option satisfait aux critres de la rapidit, de la couverture et de lunification du prix pour le carbone dici 2015. Linclusion dun plancher et dun plafond pour les prix des allocations que nous exposons plus loin dans le rapport assurerait la certitude du prix (limite suprieure sur les cots ventuels) tandis quun quota sur les missions assure la certitude des quantits. Cependant, un tel systme, qui englobe les secteurs non industriels, devrait tre mis en place ds que possible pour rduire les cots au minimum et nous placer sur le trac des rductions faible cot pour unifier les prix entre toutes les administrations au plus tard en 2020 et atteindre les cibles moyen terme du gouvernement.
3.1.2 tendre la couverture et supprimer les obstacles laide des rglements complmentaires et des politiques technologiques
Dici 2050 et notre recherche ultrieure qui a men au prsent rapport montrent que ltablissement dun prix pour le carbone est la mesure unique la plus rentable pour favoriser ladoption de la technologie visant la rduction du carbone au Canada. Toutefois, notre recherche illustre galement quun prix pour le carbone lui seul est insuffisant en raison des obstacles du march dans certains secteurs de lconomie et dune rticence de la part du gouvernement, entre autres, dimposer des augmentations marques du prix pour le carbone, particulirement court terme. Il faudra soutenir linnovation, ladoption et le dploiement de la technologie tant donn le besoin dun dploiement denvergure des technologies faibles missions de carbone requises en vue datteindre les objectifs de 2020 et de 2050 du Canada. Puisquun prix pour le carbone en tant que tel natteint pas nos cibles de rduction des missions, nous devons examiner les autres rglements complmentaires et les politiques technologiques afin damliorer lefficience et lefficacit de la politique de tarification du carbone. Deux types sont ncessaires le premier en vue de sassurer que toutes les missions sont cibles, et le second dans le but de traiter des questions prcises relatives aux obstacles en matire de technologie qui empchent les signaux de prix pour le carbone.
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Rglements cibls pour tendre la couverture de la politique dautres dmissions. Des rglements prcis peuvent tendre la couverture de la politique de tarification du carbone en ciblant des missions dans certains secteurs, mais ne rpondent pas efficacement un signal de prix pour le carbone seulement. Politiques qui soutiennent linnovation, ladoption et le dploiement de la technologie. En liminant les principaux obstacles linnovation, ladoption, et au dploiement de la technologie, le signal de prix peut avoir une incidence complte sur lconomie.
Le prix pour le carbone est beaucoup moins efficace lui seul dans les secteurs cls du transport, des btiments, du ptrole et du gaz en amont et de lagriculture. Notre recherche et notre analyse rvlent quen couvrant ces missions avec des politiques complmentaires, dautres rductions peuvent tre accomplies, tout en rduisant les cots totaux de la lutte antipollution. En modlisant des politiques complmentaires permettant dtendre la couverture du signal de prix, le prix national pour le carbone a t rduit denviron 30 %, de 300 $ la tonne 200 $ la tonne CO2 pour atteindre le mme objectif11. En effet, les possibilits de lutte antipollution les plus coteuses ont t vites dans le contexte de llment dtablissement dun prix pour le carbone de la politique lorsque les rglements ont largi la couverture. De nombreuses possibilits visant llaboration de politiques complmentaires ont dj des prcdents au Canada : des rglements lis au captage et lutilisation du gaz denfouissement sont en place dans plusieurs provinces, tout comme des rglements sur lefficacit nergtique dans les btiments ainsi que le traitement des missions en amont dans le secteur du ptrole et du gaz. Les prcdents qui existent pour la rglementation dans ces secteurs suggrent que de telles approches sont acceptables sur le plan politique et faisables sur le plan administratif. Un rapport rcent de la TRNEE sur lefficacit nergtique dans le secteur canadien des btiments commerciaux intitul Dans lengrenage du changement : Efficacit nergtique dans le secteur des btiments commerciaux du Canada, indique clairement lincidence positive des politiques complmentaires relativement la tarification du carbone. Le dfi est de sassurer que ces rglements imposent des cots qui correspondent au prix pour le carbone grande chelle afin que les cots lis toutes les missions soient unifis en vertu de la politique de tarification et de la combinaison de rglements complmentaires. Ce faisant, les gouvernements et lindustrie devront rsoudre les problmes difficiles lis aux obstacles institutionnels, financiers, entre autres, dans chaque secteur rglement. De tels obstacles empchent lincidence complte du prix et les obligations rglementaires, augmentent les cots lis la conformit et ralentissent le dveloppement de la technologie.
11
Cependant, veuillez noter que des cots plus levs taient requis moyen terme pour le prix infrieur long terme (c.--d. avec lattente dun prix pour le carbone infrieur lavenir, la lutte antipollution est plus faible court terme et, par consquent, le prix pour le carbone doit augmenter en vue datteindre la mme cible).
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3.1.3 quilibrer le cot des mesures prises au niveau national avec les possibilits de rduction du carbone au niveau international
Alors que lon vise des rductions accrues avec le temps, limportance de bien laborer la politique de prix pour le carbone sintensifie mesure que des cots plus levs sont imposs dans le plus en plus de secteurs de lconomie. Notre recherche rvle quil existe un point auquel dautres mesures nationales ne nous aident pas atteindre notre but de rentabilit. La raison est simple : les cots de la lutte antipollution augmentent rapidement mesure que des rductions plus importantes sont vises. La figure 7 illustre ce point. Puisque des rductions de plus 45 % en dessous des niveaux de 2006 sont vises, en 2050, le cot marginal pour atteindre notre cible de 65 % augmente de 200 $ la tonne plus de 300 $ la tonne, et mme davantage pour atteindre une cible de 80 %. Cette observation indique quaux niveaux cibles viss par le gouvernement fdral, le cot des rductions augmente plus rapidement que la quantit des rductions dmissions et chaque tonne rduite cote plus cher.
AUGMENTATION RAPIDE DES COTS LIS LATTNUATION

Cible du gouvernement du Canada
700 $
600 $
500 $
400 $
300 $
200 $
100 $
0$ 0% 10% 20% 30% 40% 50% 65% 75% 80% 85%
Pourcentage des rductions dmissions en 2050 ( partir des niveaux de 2005)
FIGURE 7
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Puisque les prix du carbone devront augmenter afin d'obtenir les rsultats escompts, il est sens dtablir une stratgie qui permet dquilibrer les mesures prises au niveau national avec des rductions relles et vrifiables lextrieur du Canada. La figure 8 souligne les avantages dune telle stratgie. Elle tudie trois scnarios possibles en vue de permettre que le cot densemble li la conformit soit contrl : une stratgie uniquement au niveau national, une stratgie qui permet lchange de 10 % de la cible du gouvernement et une stratgie lchange de 30 % de la cible du gouvernement. Il est fort probable que des achats internationaux de carbone pourraient seffectuer des prix infrieurs aux cots nationaux du Canada. Par consquent, plus nos cots lis la conformit pour la mme cible chuteront, plus on permettra les changes internationaux.
RAPPORT COT-EFFICACIT DUNE STRATGIE UNIQUEMENT LCHELLE NATIONALE VS UNE STRATGIE IMPLICANT LES LIENS ET LES ACHATS INTERNATIONAUX
350 $
300 $
Uniquement lchelle nationale 10% de commerce international 30% de commerce international
250 $
200 $
150 $
100 $
50 $
0$ 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
FIGURE 8
Trois implications immdiates deviennent apparentes. Premirement, si lintgrit des cibles de GES doit tre maintenue, tout manque gagner li aux rductions des missions nationales devra tre combl en sorganisant pour que les gouvernements ou les metteurs achtent des rductions lchelle internationale. Cela ncessite dtablir des liens avec les mcanismes internationaux dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ou
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dtablir des liens directs avec dautres rgimes commerciaux en Europe ou aux .-U. Par consquent, le cadre stratgique du Canada sur le carbone doit tre conu en vue de faciliter un tel constat. Deuximement, ces rductions doivent tre relles et vrifiables afin de sassurer quil ne sagit pas seulement que de lair chaud 12 et que le niveau global des GES dans latmosphre est rduit. Troisimement, les entreprises canadiennes peuvent tirer avantage de leur capacit de vendre des crdits nationaux des entreprises dans dautres marchs. La politique de tarification du carbone de la TRNEE est, en consquence, conue dans le but dtablir des liens ventuels avec les systmes des partenaires commerciaux et de participer aux cadres mondiaux : Permettre ltablissement de liens entre les systmes dchange. Notre analyse suggre que les cots du carbone du Canada lis latteinte des cibles importantes sont vraisemblablement plus levs que ceux de nombreux partenaires commerciaux. Le fait de permettre lchange de droits avec des systmes dchange de droits dmission internationaux comparables aidera contrler les cots lchelle nationale et harmoniser les prix pour le carbone parmi les partenaires commerciaux afin que lensemble des proccupations de comptitivit soit limit. Contrler les prix nationaux pour le carbone en permettant les achats de droits dmission de carbone internationaux. Idalement, les cots du carbone que doivent payer dautres partenaires commerciaux importants tels que lEurope et les .-U. fourniraient des renseignements sur le niveau auquel nous limitons les cots nationaux du carbone au niveau auquel nous recherchons ensuite des achats internationaux. Bien que les prix internationaux pour le carbone soient difficiles prvoir, il ne fait aucun doute que des rductions dmissions internationales relles et vrifiables peuvent tre ralises des prix infrieurs aux prix nationaux pour le carbone requis pour atteindre les objectifs du Canada. En laborant et en valuant notre politique de prix pour le carbone, nous limitons les prix nationaux pour le carbone en dessous des niveaux requis pour raliser les mesures au niveau national seulement, dici 2020 et, ensuite, nous limitons les prix 200 $ la tonne, environ 100 $ de moins la tonne que ce qui serait requis, autrement, pour atteindre nos cibles.
Cette observation selon laquelle nos cots nationaux du carbone augmentent rapidement, alors que la ralisation de nos rductions supplmentaires est limite, renforce la ncessit dquilibrer constamment les cots lis aux rductions dmissions avec latteinte des cibles de rduction des missions. Puisque le fait de se concentrer sur la lutte antipollution au niveau national ne nous permet pas datteindre notre objectif central de raliser des rductions importantes dmissions au moindre cot, il faudra chercher des possibilits de rduction relle lchelle internationale.
12
Des systme compensatoire dfectueux peuvent mener la cration dallocations excdentaires ou air chaud , qui ne contribuent en rien la rduction des missions.
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3.2 LMENTS ESSENTIELS DE LA MISE EN UVRE DE LA POLITIQUE : UNE POLITIQUE DADAPTATION DE PRIX POUR LE CARBONE QUI ENVOIE UN SIGNAL DE PRIX CRDIBLE LONG TERME
Le deuxime lment essentiel de notre politique est quelle doit envoyer un signal de prix lconomie qui est certain et crdible maintenant, mais qui est galement rceptif et adaptif long terme. Il doit tre certain et crdible pour changer les comportements et favoriser linvestissement au moyen de rgles du jeu qui sont claires, et tre rceptif et adaptif pour les nouvelles circonstances et les nouveaux renseignements conomiques et environnementaux. Il importe de trouver une faon de relier ces deux besoins dans llaboration de la politique. Bien que ladaptabilit et la certitude relatives la politique soient des lments essentiels de toute politique de tarification du carbone, il existe des compromis entre les deux critres. Si une politique a clairement t labore en vue dtre souple ou modifiable dans lavenir, lincertitude relative la nature future de la politique sensuit. Dautre part, tenter de modifier une politique davance voudrait dire quil a t impossible de sadapter aux nouveaux renseignements, tels que ceux lis la science du climat qui volue ou aux politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique de tarification du carbone efficace doit comprendre un quilibre entre ladaptabilit et la certitude elle doit pouvoir sadapter au changement et aux circonstances inconnues de lavenir, mais tre suffisamment certaine pour transmettre un signal de prix robuste et long terme lconomie ds le dbut.
3.2.1 La certitude de la politique est ncessaire pour influer sur les dcisions dinvestissement long terme
Les entreprises et les mnages grent rgulirement le risque et lincertitude lorsquil sagit de prendre des dcisions dinvestissement. Pourtant, une politique incertaine sur le climat entrane des risques supplmentaires. Elle augmente le cot en capital et modifie les dcisions dinvestissement. Lincertitude de la politique incite davantage reporter des investissements dans les technologies de rduction des missions en vue dobtenir des renseignements supplmentaires ou un engagement fondamental plus clair de la part des gouvernements. Il sagit dun grand dfi puisque de nombreux secteurs de lindustrie, particulirement la production dnergie, le ptrole et le gaz et le secteur manufacturier, font face des pressions considrables court terme pour investir dans de nouveaux capitaux propres long terme. Les entreprises et les mnages ont tous les deux tendances viter dinvestir dans un climat dincertitude, en particulier sil est prvu que les signaux de prix et les orientations de la politique changeront brusquement, ou avec le temps.
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Une politique efficace est celle qui fait clairement et uniformment tat de la nature long terme de la politique de tarification du carbone. Par consquent, la certitude de la politique suggre que la politique de tarification sera maintenue et quelle est dfinie avec le temps. En dautres termes, la certitude de la politique sassure que le signal de prix nest pas dilu par lincertitude en ce qui concerne la permanence ou la longvit de la politique de tarification. Selon notre recherche, une communication claire dun engagement long terme du gouvernement relatif une politique de tarification est essentielle pour latteinte des rductions faible cot qui correspondent aux cibles dmissions de GES. Si les consommateurs et les entreprises croient que le gouvernement pourrait reculer ou adoucir la politique de tarification la suite de pressions politiques, cela rduit lefficacit de la politique. Dans la figure 9, deux scnarios sont prsents. Le premier comporte des investissements faits en toute confiance relativement la politique de prix pour le carbone et lautre a trait au manque de confiance. Le manque de confiance va de pair avec le niveau infrieur dinvestissement global, ce qui entrane des rductions dmissions beaucoup plus faibles. La confiance en la politique de tarification du carbone fait en sorte que les investissements refltent la valeur future du carbone et, par consquent, les choix lis la technologie long terme prvalent. Cela illustre lincidence positive de la certitude de la politique de tarification du carbone.
INCIDENCE SUR LES RDUCTIONS DMISSION GRCE LA CERTITUDE DE LA POLITIQUE
1,000 Incertitude envers une politique de prix pour le carbone entraine une hausse des missions
800
600 Cible 400 MISSIONS RESTANTES
200
Certitude absolue envers une politique de prix pour le carbone entraine une baisse des missions
0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
FIGURE 9
45
3.2.2 Ladaptabilit de la politique est ncessaire en raison de lventail des incertitudes

Alors que la certitude de la politique illustre limportance de lincertitude du point de vue des entreprises et des mnages, ladaptabilit de la politique met en lumire limportance de lincertitude du point de vue des dcideurs. Les sources considrables dincertitude, dont les suivantes, compliquent llaboration de la politique :
les prix pour le carbone ou les plafonds mis en uvre par les principaux partenaires commerciaux du Canada; lurgence des rductions des missions, telle quelle est impose par la science sur le climat; le cot et lefficacit des politiques nationales; la force de lconomie; la rpartition des incidences pour les intervenants.
En raison de ces sources dincertitude, les gouvernements doivent composer avec des risques dans le cadre de la mise en uvre de la politique nationale de tarification du carbone et doit tenir compte de ces questions. Par exemple, si le Canada devait mettre en application une politique de tarification du carbone diffrente de celle de partenaires commerciaux, cela pourrait crer des proccupations accrues sur le plan de la comptitivit pour lindustrie canadienne. Si la politique de tarification du carbone tait tablie de faon trop svre et que les cots dattnuation des missions taient plus levs que prvus, lconomie canadienne pourrait souffrir de perturbations disproportionnes. De faon semblable, si les rductions dmissions canadiennes court terme taient trop faibles, le Canada pourrait tre forc daugmenter ses rductions de faon importante lavenir, ce qui augmenterait les cots. Il est possible de rduire ces risques si la politique est conue pour tre adaptable et souple. Ladaptabilit de politique permettrait une politique de tenir compte des nouveaux renseignements fournis plus tard et de laider demeurer concentre sur la ralisation de rductions rentables conformes aux cibles. Les principes de la gestion adaptive sappliquent dans ce cas-ci. Un cadre de gestion adaptive permettrait de surveiller les rsultats et de sadapter aux incertitudes et aux rsultats ngatifs. Ladaptation la politique, avec le temps, serait importante en raison de la complexit du systme dnergie et des incertitudes sous-jacentes dcrites ci-dessus.
46
3.2.3 quilibrer la certitude et ladaptabilit de la politique

Bien que ladaptabilit de la politique et la certitude de la politique soient des objectifs importants pour une politique de tarification du carbone, il y a des compromis entre les deux buts. Si une politique a clairement t conue pour tre souple ou modifiable un certain moment, il est impossible dviter lincertitude. Dautre part, modifier une politique long terme signifie quelle ne peut tre ajuste aux nouveaux renseignements. Notre recherche suggre quune politique de tarification du carbone devrait plutt tenter de trouver un quilibre entre la certitude et ladaptabilit; elle devrait transmettre un signal de prix robuste lconomie ds le dbut, mais doit pouvoir sadapter lavenir. Latteinte de cet quilibre est un rel problme de rgie : elle ncessite la mise sur pied dinstitutions et de processus lis la mise en application et la gestion de la politique de tarification du carbone avec le temps. Cela est particulirement vrai pour le Canada en tant que fdration comportant la comptence partage pour lenvironnement, la proprit provinciale des ressources naturelles dans le sol et les ententes de partage des recettes avec les provinces pour lextraction en mer. Afin datteindre nos cibles importantes de rduction dmissions long terme, nous avons besoin dune institution et dun processus qui peuvent grer les incertitudes du point de vue des dcideurs au moyen dune approche adaptive et grer les incertitudes du point de vue des entreprises et des mnages, en rduisant au minimum les risques lis linvestissement dans les technologies relatives aux missions faible en carbone et en conservant les signaux de prix constants et abordables. Une autre discussion sur les questions de gouvernance lies la mise en uvre dune politique adaptive de tarification du carbone figure au chapitre 6.
3.3 VOLETS DE LA POLITIQUE DE TARIFICATION DU CARBONE

Afin datteindre nos deux principaux buts, nous avons traduit ces lments de conception essentiels en une politique de tarification du carbone traitable compose de volets de politique13 . Ensemble, les volets de politique traitent de chacun des segments des missions de linventaire national du Canada. La politique de tarification du carbone comprend galement une stratgie de mise en uvre en vue de fournir une politique adaptive et une tarification du carbone long terme certaine. Nous utilisons les volets de politique suivants.
13
La TRNEE a dabord prsent le concept de volet dans son document intitul Conseil sur une stratgie long terme sur lnergie et les changements climatiques de 2006. Bien que le centre dintrt de cette note ait t largement fond sur le concept du volet de la technologie labor par Socolow et Pacala (2004), ce rapport a mis sur ce modle, mais utilise plutt les politiques, et non les technologies, comme base pour les volets.
47
1.
Un systme de quotas et dchange national unique. Cela unifiera les prix et les politiques pour le carbone pour toutes les missions de tous les secteurs et toutes les administrations, selon un plafond national pour lensemble des missions. Les grands metteurs. Cela couvre environ 51 % des missions. En tablissant un prix pour le carbone maximum, nous pouvons inclure les lments souhaitables des taxes sur le carbone afin daccrotre la certitude du prix et contrler les cots, tout en sassurant que le plafond sur les missions fonctionne efficacement. Le reste de lconomie. En ce qui concerne les 36 % des missions dans les btiments, le transport et lindustrie lgre, un plafond serait appliqu un point donn dans la chane de distribution du carburant ceux qui distribuent ou importent du carburant, limitant ainsi le nombre dentits commerciales, tout en largissant la couverture dans toute lconomie.
2.
Les rglements complmentaires et les politiques technologiques. Puisque les checs du march empchent le prix pour le carbone datteindre toutes les missions, des rglements cibls, tels que les codes du btiment, les rglements adquats, les normes de rendement nergtique des appareils et des vhicules, ainsi que les investissements publics cibls par des subventions pour le dveloppement et le dploiement technologique, aideraient sassurer que tous les secteurs de lconomie contribuent aux rductions dmissions et que le dploiement de la technologie faibles missions de carbone se produit en temps opportun. Cela comprend des rglements pour les missions restantes difficiles daccs. Les possibilits de rduction du carbone lchelle internationale. Puisque le prix pour le carbone augmente considrablement partir de 2015 et par la suite, nous devons faire en sorte que le cot des mesures au niveau national uniquement ne soit pas prohibitif. Laccs aux possibilits de rduction du carbone lchelle internationale aidera harmoniser les cots nationaux du carbone avec ceux de nos principaux partenaires commerciaux et sassurer quau fur et mesure que les prix pour le carbone augmentent et que des units supplmentaires de rductions sont de plus en plus dispendieuses, nous ne dpensons pas une somme disproportionne pour un nombre infrieur de rductions supplmentaires relles. Avec le temps, les achats internationaux pourraient reprsenter 20 % des rductions cibles en 2020, et moins de 10 % en 2050.
3.
48
La figure 10 fournit les rsultats de la modlisation mene par la TRNEE pour ces trois volets de politique ainsi que la contribution de chacun pour lensemble des rductions avec le temps. Ils montrent la faon dont, individuellement et ensemble, ils rduisent les missions de carbone et atteignent les rductions de GES moyen et long terme du gouvernement.
VOLETS DE LA POLITIQUE DE TARIFICATION DU CARBONE
1,000
800
Volet 1a: missions des grands metteurs Volet 1b: missions du reste de lconomie
600
Volet de politique 1 : Un systme unique de quotas et dchange lchelle nationale
400 MISSIONS RESTANTES
Volet de politique 2 : politiques complmentaires Volet de politique 3 : dbouchs internationaux
200
0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
FIGURE 10
Le chapitre suivant prsente les caractristiques dtailles de la conception de la politique de prix pour le carbone recommande de la TRNEE, notre feuille de route , pour que le Canada se concentre sur chacun des volets de la politique, en montrant comment ils fonctionneront. Par la suite, nous examinons nos considrations des rsultats attendus et des incidences de la politique propose sur lindustrie, les mnages et le gouvernement, et la faon dont nous pouvons attnuer les effets nfastes. Par consquent, nous discutons des lments importants de la mise en application et de la gouvernance dune politique de prix pour le carbone qui fournit une certitude long terme, mais qui peut sadapter aux circonstances qui changent avec le temps.
LA FEUILLE DE ROUTE
CHAPITRE QUATRE
LA FEUILLE DE ROUTE DONNE AU CANADA UNE POLITIQUE UNIFIE DU PRIX DU CARBONE QUI REMPLACE LENSEMBLE ACTUEL DE POLITIQUES FRAGMENTES.
CHAPITRE QUATRE
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE LA FEUILLE DE ROUTE

Maintenant que larchitecture principale de la politique de prix pour le carbone est encadre, le point central est llaboration et la mise en uvre de la politique. La politique recommande de prix pour le carbone recommande combine les trois volets de politique. Les rductions dmissions sont grande chelle, le plafond initial faible et conforme et le prix qui en rsulte sur toutes les missions augmente avec le temps et, par consquent, les efforts de lutte antipollution augmente, alors que le cot et la technologie sont de plus en plus certains et les rponses ainsi que les obstacles sont mieux compris. Une telle politique de prix pour le carbone entrane la ncessit dlaborer une feuille de route de conception et de mise en uvre. Le fait dapprocher ce dfi comme une difficult de transition, tant donn lconomie et le temps quont les Canadiens pour apporter des rajustements en vue datteindre les cibles de rduction des missions de carbone, est sens et faisable. Dans ce chapitre, nous commencerons par tablir les priodes critiques de la feuille de route au cours desquelles les principaux objectifs de la politique doivent tre atteints, et prsenterons ensuite les renseignements dtaills sur les principales caractristiques dlaboration des trois volets de politique.
53
4.1 TRANSITION DE LA FRAGMENTATION UNE POLITIQUE UNIFIE DE PRIX POUR LE CARBONE

La feuille de route de la politique est divise en trois priodes qui nous permettent de nous adapter lobjectif de politique dune politique unifie de prix pour le carbone. Toutefois, la priode entre aujourdhui et 2020 est la plus importante pour une transition russie. Au cours de cette priode, toutes les mesures disparates des politiques climatiques dans lensemble du Canada devront tre unifies en vue dviter le risque de fragmentation de la politique et de ltablissement dun prix pour le carbone. De plus, nous devrons entreprendre ce travail ds que possible. Les trois priodes sont les suivantes.
La priode fragmente actuelle couvre les programmes et les politiques actuellement annoncs aux chelles nationale, provinciale, territoriale et rgionale dici 2015. Cette priode est caractrise par les multiples politiques sur le carbone qui envoient diffrents signaux de prix pour le carbone dans lconomie. Le risque li cette fragmentation est quelle cre une incertitude pour les investissements, ce qui entrane un report de mesures ou des mesures insuffisantes pour placer le Canada sur une trajectoire technologique qui correspond nos cibles de rduction des GES plus long terme. Au cours de cette priode, la fragmentation est grable sur le plan du cot puisque le plafond attendu pour les missions et le prix qui en rsulte sont infrieurs, rduisant ainsi le risque conomique dune politique fragmente. Cependant, le plafond dmissions et le prix qui en rsulte au cours de cette priode devront augmenter de zro (ou dun prix trs faible) pour certaines missions pouvant atteindre 50 $ la tonne dici 2015, de sorte que nous soyons en mesure datteindre les cibles. Ils devront galement sappliquer toutes les missions, particulirement celles lies aux btiments, aux vhicules et lindustrie lgre qui ne font pas partie des grands metteurs industriels. Au cours dune priode de transition critique, entre 2015 et 2020, le Canada doit travailler pour regrouper les politiques disparates de prix pour le carbone, tant dans lensemble des administrations que des missions. la fin de cette priode, toutes les missions, y compris celles provenant des mnages, du transport et de lindustrie lgre, devront atteindre un plafond strict qui, vraisemblablement, occasionnera un prix dchange de droits unifi denviron 100 $ la tonne dici 2020. La politique devrait galement tenir compte des liens avec les systmes internationaux dchange de droits dmission.
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Une priode de prix pour le carbone unifi long terme devrait tre atteinte en 2020 et se poursuivre jusquen 2050. Au dbut de cette priode, toutes les missions sont couvertes dans le cadre dun plafond des missions se chiffrant 100 $ la tonne CO2 retir, mais il est prdit que le prix long terme sera en fait plus lev, dans l'ordre de 150 $ - 200 $ par tonne de CO2 retir. Au fur et mesure que les prix augmentent, laccs des rductions internationales vrifies faible cot devient de plus en plus important.
Maintenant que chacune des priodes est dfinie, nous pouvons discuter des volets de politique prcis de la politique de prix pour le carbone propose et de les appliquer chacune des priodes de transition.
4.2 LLABORATION DTAILLE DES VOLETS DE POLITIQUE

Les trois principaux volets de politique sont les suivants : 1. un systme de quotas et dchange national unique qui gnre un prix pour le carbone unifi pour lensemble des missions avec le plafond rparti entre a. les grands metteurs et b. les missions restantes dans lconomie (btiments, transport et industrie lgre); des rglements complmentaires et des politiques technologiques; les possibilits de rduction du carbone lchelle internationale.
2. 3.
4.2.1 Volet 1a. Un systme de quotas et dchange pour les grands metteurs
Le systme de quotas et dchange pour les grands metteurs qui reprsente environ 51 % des missions ncessiterait ltablissement du niveau annuel de rductions dmissions, un plafond, en mettant des droits dmission. Si des metteurs individuels produisent plus dmissions quil est permis, ils peuvent acheter des droits supplmentaires par lchange. Les gouvernements peuvent fixer le niveau dmissions en vue de fournir la certitude de la quantit en dterminant le nombre de droits mettre, mais le prix des droits sera tabli par le march, ce qui le rend incertain.
55
La principale question relative llaboration de la politique a trait la faon dassurer la transition des politiques actuelles fragmentes, en fonction presque exclusivement sur les quotas et lchange, vers un systme national de quotas et dchange unifi ou unique au plus tard en 2015. Certaines tapes cls doivent tre suivies pour y parvenir.
Procder la transition vers un plafond absolu avant 2015 pour ajouter la certitude de la quantit de faon prcoce; Se concentrer ds le dbut sur le contrle des cots; Permettre les rpartitions pratiquement gratuites pour la production, mais transiter vers des rpartitions fixes et au cas de tout vendre aux enchres; Adopter rapidement un prix unifi des missions de carbones en tablissant des liens nationaux.; tablir des liens avec les systmes dchange internationaux pour ladoption dun prix international pour le carbone unifi.
La feuille de route de conception et de mise en uvre pour le volet de politique pour les grands metteurs est prsente dans la figure 11 o y sont fournis des dtails sur chacune des tapes suivantes :
VOLET 1A : SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE POUR LES GRANDS METTEURS TAPES DE LA MISE EN UVRE DU SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE
VOLET 1A : RDUCTION DES MISSIONS DES GRANDS METTEURS
PRIODE FRAGMENTE 2010 2015
PRIODE DE TRANSITION 2020
PRIODE UNIFIE 2030 2030
1 1
Ajout de la certitude de la quantit de faon prcoce : transition vers le plafond absolu avant 2015
Un intrt prcoce sur le contrle des cots
Rpartitions quasi gratuites bases sur la production, transition vers des rpartitions xes et vers un cas de mise aux enchres intgrale
Adoption rapide dun prix pour le carbone national uni en tablissant des liens nationaux
5
FIGURE 11
Relier les systmes dchange internationaux en vue dadopter un prix pour le carbone uni
56
tape 1 : Ajouter la certitude de la quantit de faon prcoce, transiter vers un plafond absolu avant 2015
Transition de la politique actuelle pour les grands metteurs vers un plafond absolu. La premire tape sera de procder la transition du Cadre rglementaire fdral propos avec son systme dchange fond sur lintensit et ses crdits compensatoires, afin dinclure un plafond obligatoire ou absolu peu aprs 2010. Bien que cette transition vers un plafond absolu assure la certitude de la quantit, elle nassure pas le contrle des cots. Au dbut, il ne devrait pas y avoir de plafond pour certaines missions fugitives ou lies des procds provenant de grandes industries. Le plafond devrait tre largi peu aprs 2015 afin dinclure toutes les missions fugitives et lies des procds (Figure 12).
VOLET 1A : SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE POUR LES GRANDS METTEURS AJOUT DE LA CERTITUDE DE LA QUANTIT DE FAON PRCOCE : TRANSITION VERS LE PLAFOND ABSOLU AVANT 2015
PRIODE UNIFIE 2030
Intensit des transitions vers le plafond absolu
missions fugitives et lies des procds plafonnes
Couverture 100 %
Le plafond tablit les attentes 311 Mt Rductions de 89 Mt
Diminution progressive du plafond 276 Mt Rductions de 141 Mt
Diminution du plafond 273 Mt Rductions de 146 Mt
Diminution du plafond 270 Mt Rductions de 161 Mt
FIGURE 12
Les plafonds doivent tre annoncs longtemps davance et rapprochs avec les cibles moyen et long terme et celles lies aux missions du reste de lconomie. Le calendrier pour ltablissement du plafond absolu devrait tre annonc bien avant la mise en application du plafond, avec un chancier qui, au bout du compte, correspond la part des missions des grands metteurs dans
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la cible nationale (p. ex. 20 % en dessous des niveaux actuels dici 2020). On doit procder au rapprochement de toute rpartition de droits dmission court terme suprieure au plafond pour sajuster aux proccupations relatives au contrle des cots avec la rduction des plafonds moyen et long terme afin dassurer la crdibilit des plafonds long terme. Cet quilibre des cibles court et long terme permettent aux participants de savoir que tout assouplissement des plafonds court terme entranera invitablement des plafonds encore plus bas lavenir, ou des rductions plus profondes de la part des grands metteurs et le reste de lconomie, ainsi quun prix pour le carbone plus lev. Notre valuation rvle que le plafond pour les secteurs industriels, sil est appliqu uniformment comme une rduction de 20 % des missions de 2006, devrait tre de 311 Mt en 2015, 276 Mt en 2020 et 274 Mt en 2025. Ces chiffres reprsentent des rductions de 22 % en dessous des missions prvues en 2015, et 35 % en dessous des missions en 2020. Cependant, tant donn le besoin de se concentrer sur la politique en matire de GES en ce qui concerne les prix pour le carbone, assurer le contrle des cots est un lment important des plafonds pour les missions.
tape 2 : Un intrt prcoce sur le contrle des cots en tablissant un prix plafond
tablir une limite leve sur les allocations afin de contrler les cots et de rduire la volatilit des droits. Au dbut, les cots lis latteinte du plafond seront inconnus et un prix plafond ou un prix maximum du carbone peut tre une option pour contrler rapidement les cots qui augmentent rapidement. Un prix plafond peu lev rduit les cots prvus et la volatilit du prix qui est souvent plus lev au dbut dun programme dchange de droits. Pour contrler les cots nationaux et rechercher des possibilits de lutte antipollution plus faible cot lchelle internationale, nous tablissons le niveau maximum du plafond du prix pour le carbone en dessous de nos prix attendus pour le carbone si les objectifs ont t atteints laide de mesures internes seulement, augmentant de 50 $ en 2015 100 $ en 2020 et 200 $ aprs 2025. Avec la mise en place de ce prix plafond en 2020, les missions en dessous de la limite du prix pour le carbone pour tous les grands metteurs sont denviron 325 Mt en 2020, ce qui reprsente un manque gagner denviron 49 Mt relativement leur objectif. Ce manque gagner doit tre combl pour atteindre les objectifs. la place des mesures internes supplmentaires visant rduire les missions, les entreprises auraient payer une somme denviron 360 million de dollars14 une autorit gouvernementale centrale, qui fait ensuite des achats internationaux en vue de combler le manque. Au cours de la priode fragmente, avec les faibles prix pour le carbone, une partie des produits pourrait galement tre utilise au pays pour des investissements dans des technologies viables faibles missions en vue dtablir la base pour les rductions venir.
14
Dollars de 2006 actualiss selon un taux d'escompte de 8%. Ce taux correspond la pratique normale du gouvernement du Canada sur lactualisation, avec des taux descompte observs publis dans la Gazette du Canada, allant de 6 % 10 %.
58
liminer progressivement les compensations nationales. Les compensations, qui sont des rductions des secteurs qui ne sont pas couverts par le systme de quotas et dchange, peuvent ds le dpart tre souhaitables pour transmettre un signal de prix grande chelle. Toutefois, elles doivent tre limines progressivement de faon acclre avant la fin de la priode de transition, puisque la plupart, sinon toutes les possibilits de compensation seraient limines avant 2015, tant donn le plafond sur les missions dans le reste de lconomie et les politiques complmentaires.
tape 3 : Rpartition quasi gratuite fonde sur la production, mais transition des plafonds fixes et vers un march aux enchres intgrales.
Normaliser la rpartition dans une optique de lien ventuel entre administrations et lchelle internationale. Pendant la transition de la priode fragmente, la manire dont les droits sont rpartis aux entreprises devra tre normalise. Si les systmes fonds sur lintensit qui fixent les normes de rendement pour lindustrie restent au Canada, actuellement, il est probablement prfrable de continuer sur cette voie dintensit des missions comme fondement de la rpartition future pour une priode fixe 15. En faisant la transition un plafond fixe, lapproche qui sharmonise le plus avec la norme dintensit est celle de la rpartition fonde sur la production, qui est fonction du rendement en regard dune intensit moyenne et en tant que part de sa contribution la production du secteur. Fondamentalement, la rpartition fonde sur lintensit peut se poursuivre tant que la somme est infrieure au plafond fix (Figure 13). Un mouvement vers les enchres suivrait peu aprs, faisant que la plupart des secteurs devront faire la transition vers une rpartition fixe (certains droits gratuits et dautres mis aux enchres) et, ultimement, aucune rpartition ou, vert un march aux enchres intgrales. Cependant, la subvention implicite pour la production fonde sur les normes dintensit peut tre contre-productive dans bien des secteurs, la conservation tant un moyen lgitime de rduire les missions16. Une solution consisterait rapidement rduire les normes dintensit zro, faisant ainsi que toutes les missions doivent tre lobjet denchres ou dachat de droits dmission. Sil est encore jug ncessaire de rpartir des droits gratuitement, lautre solution serait dutiliser les donnes historiques de rpartition (ou de capacit de production) pendant la priode de transition,
15
Les systmes fonds sur lintensit proposs dans le Cadre rglementaire du gouvernement du Canada et le Specified Gas Emitters Regulation de lAlberta, par exemple, ne rpartissent pas dmissions, mais se fondent plutt sur des rfrences du secteur pour fixer des normes de rendement fondes sur les missions et la production. Dautres systmes proposs, comme la Western Climate Initiative et les initiatives du Congrs amricain, attribuent des droits pour commencer, le plus souvent fonds sur les missions, puis font la transition vers le cas de tout vendre aux enchres quand les droits dmission ne sont pas requis. Comme le Cadre rglementaire na pas t officiellement abandonn et quun systme ventuel de quotas et dchange avec les tats-Unis nest ni officiel ni accept pour linstant, que ce soit par le gouvernement des tats-Unis ou celui du Canada, notre srie de mesures tient compte de ces deux situations. Elle est conue soit pour faire la transition du systme propos fond sur lintensit un plafond absolu dici 2015, soit pour passer plus tt un systme absolu de quotas et dchange en vue dun lien ventuel avec le systme amricain.
16
Cette mthode de rpartition des droits transmet discrtement un signal de prix par le biais des prix des produits, ce qui nincite pas spontanment la conservation.
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VOLET 1A : SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE POUR LES GRANDS METTEURS RPARTITION BASE SUR LA PRODUCTION : TRANSITION VERS LA MISE AUX ENCHRES INTGRALE
PRIODE UNIFIE 2030
1 1
Introduction de faon graduelle de la mise aux enchres lavance de ltablissement du plafond absolu
Maintien du plafond et de la rpartition base sur la production
Maintien de la rpartition base sur la production pour les Secteurs exposs au commerce et aux cots
Mise en uvre du plafond absolu
5
FIGURE 13
Mise aux enchres intgrale
en faisant une moyenne sur la priode vise et en appliquant une pondration approprie pour tablir un systme dattribution fixe. Bien que la perspective de droits futurs puisse constituer un incitatif supplmentaire de production pendant la transition, cette solution est juge prfrable au fondement de la rpartition des droits sur les missions pendant cette priode, o le niveau des missions serait pouss la hausse par la perspective de lobtention, ultrieurement, de droits supplmentaires. Le choix du mcanisme de rpartition pourrait aussi influer sur la faisabilit de ltablissement de liens lchelle internationale et le choix de politiques pour composer avec les proccupations internationales relatives la comptitivit, dont il est trait dans les pages qui suivent. Vers le cas dun march aux enchres intgral dici 2020. La raison dtre des enchres est de capturer, dans lintrt du public, la valeur inhrente des missions. Les enchres obligent les entreprises soumissionner pour lobtention de droits dmission afin de couvrir les missions restantes aprs que les mesures de rduction ont t mises en vigueur. La plupart des systmes de quotas et dchange
60
prennent la voie vers un march aux enchres intgral, y compris le systme europen dchange de quotas dmissions de lUE et la plupart des propositions des .-U. Comme lon sattend une hausse du prix des droits dmission au dbut de la priode de transition et quun plafond limitant les missions serait tabli par la suite, il semble irraliste de faire rapidement la transition de la gratuit des droits et labsence de plafond vers un march aux enchres intgral et un plafond. Au lieu de cela, le systme denchres serait graduellement instaur pendant la priode fragmente, pour culminer un march aux enchres intgral dici 2020. Lexception serait dans le secteur de la production dlectricit, qui serait immdiatement assujetti au systme denchres. Le cot des droits sur le march de llectricit peut tre transfr aux clients. Lexprience tire de divers rgimes dchange dans le monde entier, y compris le systme europen dchange de quotas dmissions de lUE, a dmontr que la rpartition gratuite de droits dmission aux services publics dlectricit transfre une importante richesse leurs actionnaires, laquelle peut prendre la forme de bnfices exceptionnels tandis que les cots du carbone sont assums par les clients, mais la valeur des droits est conserve par le service public. Bien quune politique efficace doit pouvoir contrer ce problme, ce dernier pourrait ne pas tre aussi grand au Canada compte tenu des pouvoirs quassument les provinces lgard des services publics dlectricit. Une autre justification aux enchres dans le secteur de la production dlectricit est que le transfert aux clients du cot des droits soumis aux enchres catalyse les cots de llectricit et la conservation. Une fois le un march aux enchres intgral en place la fin de la priode de transition, la valeur des droits dmission pour les grands metteurs industriels en 2020 serait de lordre de 9,5 milliards de dollars17. Ce serait donc une importante source de revenu dont lemploi et la distribution exigeraient un examen attentif. Exploiter la rpartition pour attnuer les effets de la comptitivit sur les changes et les secteurs sensibles aux cots, mais rduire le recours la rpartition de droits gratuite au fur et mesure de lattnuation des pressions de la comptitivit. Il ne fait aucun doute que certains segments de lconomie seront plus touchs que dautres par la politique de prix pour le carbone. Ces secteurs tendent la fois tre de grands metteurs, cest--dire quils utilisent de vastes quantits de combustible fossile, et tre vulnrables aux forces du march, ce qui signifie quun pourcentage lev de leur production est export ou fait concurrence des importations au pays. Cependant, les proccupations relativement la comptitivit concernent surtout deux enjeux : 1) le prix relatif du carbone entre le Canada et ses partenaires commerciaux et 2) les fuites de carbone qui surviennent si la production canadienne se dplace vers les pays qui nimposent pas de prix pour le carbone, (ce qui rduirait lactivit conomique du Canada mais non les missions mondiales).
17
61
Si les partenaires commerciaux du Canada appliquent et adoptent des prix et mcanismes dtablissement du prix pour le carbone similaires, les proccupations lies la comptitivit diminuent. La plupart des principaux partenaires commerciaux du Canada, reprsentant 86 % des exportations du pays et 72 % de ses importations en 2006, envisagent de mettre en uvre une politique climatique avant 2020. Cela fait ressortir des proccupations prcises lgard de la comptitivit pour un petit nombre de secteurs, avec des risques particuliers court et moyen terme compte tenu de la nature fragmente des prix pour le carbone lchelle internationale. Des ajustements aux politiques sur le carbone la frontire, ou encore la taxation ou les restrictions imposes sur les produits imports, sont souvent cits comme des moyens de rgler les problmes de comptitivit. Cependant, daprs notre valuation, leur application grande chelle augmente les cots pour le Canada. Si des ajustements sont apports aux taxes la frontire et appliqus de faon gnrale tous les produits imports, par exemple, tous les prix augmentent, ce qui se rpercute non seulement sur les consommateurs mais aussi sur les producteurs, tandis que montent les cots des intrants. Cela exacerbe la comptitivit en provoquant une hausse gnralise des cots de production, moins que les ajustements lis au prix pour le carbone la frontire englobent un allgement pour les exportations canadiennes. Une stratgie plus efficace consiste maintenir le mcanisme de rpartition fond sur la production pour les secteurs vulnrables aux forces du march et les secteurs de grands metteurs et ne pas instaurer un march aux enchres intgral jusqu ce que les principaux partenaires commerciaux en fassent autant. Cela a deux rsultats : dabord, la rpartition fonde sur la production agit comme une subvention la production puisque plus de droits sont attribus avec une plus grande production, tandis que le plafond restreint la croissance des missions. Deuximement, le cot des droits pour les missions restantes est inexistant, vitant ainsi une importante source de cots financiers. Cependant, une fois que la plupart des partenaires commerciaux ont fix un barme comparable de prix pour le carbone, les droits fonds sur la production engendrent de plus grands cots defficacit quils ne rduisent lgitimement les fuites, et ils devraient graduellement tre limins pour ces secteurs aussi. La dfinition de rgles pour dterminer les sous-secteurs qui connatraient des difficults financires sous le rgime dtablissement de prix pour le carbone nest gure facile. La prudence simpose pour confirmer que les impacts sont attribuables au prix pour le carbone et non aux pressions normales de la comptitivit du march. Un systme dvaluation serait tabli pour dterminer la capacit du secteur de faire assumer les cots aux consommateurs, lampleur des changes commerciaux et lexposition au carbone comparativement aux concurrents trangers, ainsi que lincidence financire sur la rentabilit.
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tape 4 : Adopter rapidement un prix pour le carbone unifi au moyen de liens lchelle nationale
Aller de lquivalence la normalisation des rgimes de quotas et dchange nationaux. Bien que des ententes dquivalence entre les provinces, les territoires et le gouvernement fdral puissent tre envisages comme tapes initiales de normalisation des plafonds dmissions et des prix qui en dcouleront le cheminement vers une politique unifie de prix pour le carbone ncessitera une normalisation rapide dautres lments que seulement les prix. Il faudra aussi des rgles qui sous-tendent le carbone et le dfinissent comme une marchandise. Un mouvement vers la normalisation aplanira alors la transition vers un systme unifi unique. Transition vers un rgime national unique avec des rgles unifies mais une gestion dcentralise des recettes. Avant 2020, les rgimes fdral, provinciaux, territoriaux et rgionaux qui sont en voie dlaboration devront tre unifis pour constituer une srie commune de rgles. Idalement, ces rgles seraient tablies sous lgide dune instance nationale et acceptes par les gouvernements des provinces et des territoires afin quil y ait une politique unifie de prix pour le carbone entre toutes les administrations et de prparer le pays pour les changes internationaux. Compte tenu de lampleur et de la porte du dfi venir, la participation des provinces et territoires est essentielle. Deux importantes fonctions devront tre dtermines : 1) dfinir et instaurer les rgles du jeu, et 2) les arrangements de rpartition fiscale des recettes engendres. Idalement, ces deux fonctions seraient distinctes, et de nouvelles fonctions administratives seraient tablies pour dfinir et administrer les rgles relatives aux changes tandis que lon pourrait envisager dappliquer les arrangements fiscaux existants entre les gouvernements fdral et provinciaux en matire de partage des recettes provenant de limpt des entreprises et des particuliers pour lutilisation du produit des enchres, jusqu ce que de nouveaux arrangements soient formuls. Limportant, ici, est de sparer les dcisions lies une politique de prix pour le carbone de la question de recyclage ou de distribution des recettes afin dassurer lefficacit de la contribution de la politique de prix pour le carbone latteinte de nos cibles de rduction des GES. Plus ces deux aspects sont relis, plus lefficience conomique est menace, car les enjeux de la redistribution des recettes font obstacle la formulation dune politique efficace de tarification du carbone.
tape 5 : Relier les systmes dchange internationaux pour aller vers un prix unifi pour le carbone lchelle mondiale
Permettre lchange bilatral international pour limiter et harmoniser les prix pour le carbone. Si le plafond fix aux prix est bas et quaucun droit nest rparti quand le plafond est atteint, dautres rgimes dchange pourraient refuser de se relier ce systme compte tenu des incertitudes quant la crdibilit des droits et leur dvaluation connexe. De mme, si le systme de quotas et dchange
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comprend un plafond dintensit ou des dispositions largies de compensation, ltablissement de liens devient moins souhaitable pour dautres systmes. Dans le premier cas, le systme europen dchange de quotas dmissions de lUE nest assujetti aucun plafond de prix, ce qui rendrait difficile ltablissement de liens entre lui et le systme actuellement propos au Canada. De mme, la plupart des projets de loi relatifs au climat qutudie actuellement le Congrs amricain, ainsi que les dispositions de la Western Climate Initiative, limitent les possibilits de compensation internationale. Par consquent, un but de la transition est de regarder vers lavenir dans une optique de normalisation pour rendre plus simple et faisable la cration ventuelle de liens. Ltablissement de liens pourrait au mieux se faire graduellement, en attendant de pouvoir observer lvolution des politiques de prix pour le carbone et les prix fixs dans les pays partenaires, puis en sadaptant en consquence. De grands carts dans les prix pour le carbone pourraient dclencher de vastes flux financiers sous forme de transferts de droits entre les systmes interrelis. Un lment connexe est que les vendeurs et les acheteurs de droits dmission ne sen tireraient pas de la mme faon sous les rgimes interrelis puisque, avec les liens tablis, les prix des droits augmenteront ou diminueront. La chute des prix peut tre avantageuse pour les acheteurs, mais les vendeurs y seraient perdants. Linfluence sur les prix des droits et, par consquent, les gains ou les pertes dcoulant des liens vient des cibles relatives dans les deux systmes relis et des cots subsquents de latteinte de ces cibles. Compte tenu de lincertitude de ces deux lments, on ne peut garantir que ltablissement de liens sera automatiquement avantageux pour le Canada. Bien que ltablissement de liens soit un objectif fondamental dune politique unifie de prix pour le carbone pour le Canada, il faut soigneusement rflchir la manire dont cela peut se raliser.
4.2.2 Volet 1b : Quotas et change pour le reste de lconomie

largir rapidement lapplication du prix pour le carbone pour couvrir toutes les missions afin de contrler les cots. Pour ce faire, il faut dterminer un mcanisme dtablissement du prix pour les missions restantes en dehors de grands metteurs. Cela comprend les secteurs de la construction du transport et lindustrie lgre. Nous proposons limposition dun plafond et de frais sur la teneur en carbone de lessence qui en rsulte, pouvant se chiffrer environ 50 $ / t CO2 la fin de la priode de prix fragments (2015) puis de les augmenter 100 $ dici 2020 la mme chose que le plafond de prix et le prix projet dans les secteurs de grands metteurs en vertu du mme systme de quotas et dchange. ce moment-l, les distributeurs de carburant en amont devraient obtenir tous leurs droits dmission au moyen des enchres, sous le rgime du systme de quotas et dchange. Lchange intgral entre cette partie de lconomie et les grands metteurs serait rendu possible dans le cadre
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du systme national unique. Aucun droit dmission ne serait rparti gratuitement, pour viter toute possibilit de crer des bnfices. Avec le systme de quotas et dchange en place, il est prvu que les missions de ces metteurs chuteraient de 282 Mt en 2005 267 Mt en 2020, et 190 Mt en 2030 (Figure 14).
VOLET 1B : SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE POUR LE RESTE DE LCONOMIE AUGMENTATION DU PLAFOND ABSOLU ET DU PRIX QUI EN RSULTE POUR TOUTES LES MISSIONS
VOLET 1B : RDUCTION DES MISSIONS DU RESTE DE LCONOMIE
PRIODE UNIFIE 2030
1 1
Le plafond est appliqu au point de distribution de carburant Application du plafond selon les mme rgles que les grands metteurs
2 2
Unication des prix du carbone par lapplication dchange de permis avec les grands metteurs
FIGURE 14
viter dimposer doublement un prix pour le carbone aux grands metteurs. Comme les grands metteurs font face un plafond des missions et du prix connexe de leurs missions en vertu du systme de quotas et dchange, lajout dun plafond des missions et son incidence sur le cot du carburant pourrait constituer un double prix pour le carbone pour certains. Par consquent, il faudra soit exempter les ventes de carburant pour les acheteurs qui sont de la catgorie des grands metteurs viss par le systme de quotas et dchange, soit rapprocher les paiements imputs au moyen des dclarations de revenus. Ce processus ne devrait pas tre trs diffrent du traitement de la taxe sur la valeur ajoute ou de la taxe de vente gnrale sur les intrants pour ces entreprises.
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4.2.3 Volet 2 : Rglements complmentaires et politiques technologiques

Des rglements complmentaires et des politiques technologiques sont ncessaires pour deux raisons : pour largir la couverture de la politique de prix pour le carbone tous les secteurs possibles, ce qui aura pour effet de rduire les cots; et instituer un complment du prix pour le carbone pour rgler le problme des obstacles du march que pose ladoption de la technologie et qui ne sont pas corrigs par limposition dun signal largi de prix pour le carbone fond sur le march. Dans les recherches et lanalyse que nous avons menes, nous avons pu rduire le prix pour le carbone ncessaire lchelle nationale pour atteindre les cibles, la fois en largissant la couverture de la politique de prix pour le carbone et en liminant les obstacles du march au moyen de rglements complmentaires et de politiques technologiques. Cela a pu tre ralis en rglant les problmes de couverture du march associs la production dhydrocarbures en amont, aux missions des pipelines, aux gaz denfouissement et lagriculture, et en nous concentrant sur les obstacles du march dans les secteurs de la construction et du transport. Il convient de souligner que ces rglements sont tablis des niveaux correspondant aux prix pour le carbone prvus pour chaque priode, lesquels ne dpassent pas 100 $ la tonne en 2020 et 200 $ la tonne en 2050. Cela fait en sorte que les politiques complmentaires imposent des cots similaires llment dtablissement de prix pour le carbone de la politique. Des aspects prcis ont t valus pour rduire encore les missions et contribuer abaisser les cots globaux : Importantes fuites de ptrole et de gaz en amont de lvacuation, du torchage flaring et des fuites de pipelines : Les rglements exigeraient llimination progressive de lvacuation et du flaring (autres que pour des raisons de scurit). Des rglements semblables pourraient tre utiliss pour les fuites de pipelines, avec peut-tre un peu plus de souplesse tant donn quil est impossible, sur le plan technique, dliminer compltement les fuites de pipelines. La modlisation faite a permis destimer quun programme de rglementation harmonis avec ltablissement de prix bas sur le modle rapide et important permettrait de rduire denviron 42 Mt CO2 par anne les missions manant de ces sources.
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missions des gaz denfouissement : La plupart des occasions de rduction dcoulant de la capture du gaz denfouissement cotent environ de 15 $ 25 $ la tonne CO2. Le rglement pourrait exiger la capture du gaz denfouissement de tous les sites denfouissement (au-dessus dun seuil minimal). La modlisation faite a permis destimer la rduction des missions de 25 28 Mt CO2 par anne. missions agricoles : Une vaste partie des missions de GES du Canada provient de la fermentation entrique (25 Mt), de la gestion du fumier (8,6 Mt) et de la gestion du sol (23 Mt). Les rductions dmissions agricoles sont ralisables au moyen de la promotion dimportants changements dans les pratiques dutilisation du sol et les mthodes agricoles, de llaboration de codes de pratique et de la mise jour des politiques actuellement en vigueur. Des politiques existent dj relativement ces pratiques agricoles, mais pourraient tre amliores pour raliser les objectifs dmissions de GES. Nous avons modlis des rductions estimatives de 8 Mt en 2020 et de 13 Mt en 2050 de ce secteur.
Les rglements prcis values pour rduire encore plus les missions et contribuer rduire les cots globaux comprennent ce qui suit : Normes pour les missions des vhicules pour acclrer les rductions dans le secteur du transport : Les rglements pourraient comprendre ladoption lchelle nationale de la politique californienne sur les missions de gaz effet de serre jusquen 2020, en augmentant graduellement les exigences pour atteindre des missions pratiquement nulles dici 2040. Ces rglements signifient soit llectrification presque complte du parc de vhicules, soit le passage des carburants de rechange liquide ou gazeux; les biocarburants et lhydrogne tant deux candidats possibles. La politique permet datteindre 11 Mt CO2 en 2015, pour atteindre graduellement 68 Mt CO2 dici 2050. Normes pour contrer les obstacles dans le secteur des btiments : Lune des lacunes connues du march prend la forme dun dcalage entre les personnes qui fixent lutilisation quotidienne dans les btiments et celles qui en sont propritaires. Les propritaires ne peuvent pas forcment rcuprer les investissements en efficacit nergtique puisque ce sont les locataires qui en bnficient, car ce sont eux qui dterminent la charge nergtique et payent les factures connexes. Dun autre ct, les locataires ne sont nullement pousss faire des investissements importants en matire nergtique puisquils nont habituellement aucune garantie sur loccupation de leur rsidence. Une norme LEED (Leadership in Energy and Environmental Design) ou quivalente pourrait constituer un niveau de base pour tous les btiments commerciaux et augmenter dau moins 50 % lefficacit de tous les btiments rsidentiels par rapport aux codes actuels et projets. On peut trouver dautres moyens
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daccrotre lefficacit nergtique dans le secteur des btiments commerciaux dans le rcent rapport de la TRNEE intitul Dans lengrenage du changement : Efficacit nergtique dans le secteur des btiments commerciaux du Canada La figure 15 illustre les effets positifs des politiques complmentaires pour engendrer des rductions des missions quand elles sont employes comme complment dun systme de quotas et dchange. En 2020, 40 % des rductions sont attribues aux politiques complmentaires et en 2050, elles compteront pour 18 % de toutes les rductions tandis quentrera en vigueur le signal de prix pour le carbone. En termes de cots du carbone, ces rglements cibls ont pu rduire les cots lchelle nationale de lordre de 15 % en 2020, et de 35 % aprs 2025. Inversement, nous avons constat que le manque dharmonisation du cot impos par les rglements en matire technologique avec le prix national pour le carbone poussait les cots globaux la hausse.
CONTRIBUTION DES RGLEMENTS COMPLMENTAIRES ET DES POLITIQUES TECHNOLOGIQUES ENVERS LA RDUCTION DES MISSIONS.
MSQ* denviron 1 100 Mt en 2050 1000 missions de GES (Mt CO2) 900 800 700 600 500 400 300 200
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
RDUCTIONS POSSIBLES GRCE UN SYSTME DE QUOTAS ET DCHANGE Rductions grce aux politiques complmentaires MISSIONS RESTANTES
Achats internationaux
Agriculture Btiments et mnages
Transport Hydrocarbures en amont
Dchets
FIGURE 15
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La ralisation des cibles de rduction des missions moyen et long terme exige une vaste transformation de nos systmes nergtiques, et le lancement de la technologie soutenu. Plusieurs obstacles se posent ce lancement. Financement restreint. Les horizons pour les risques et les retombes influent galement sur les dcisions dinvestissement; si les perceptions qua le secteur priv de ces facteurs ne sharmonisent pas celles du secteur public, des politiques peuvent savrer ncessaires afin daider au financement et la gestion des risques pour des projets souhaitables pour le public. Les technologies pour lesquelles des cots dinvestissement sont trs importants tendent plus ncessiter un financement prfrentiel ou des garanties pour rduire les risques encourus par des investissements privs. conomies dchelle. Les conomies dchelle sont un enjeu dans le cas de nombreuses nouvelles technologies. Tant quun nombre suffisant dunits nont pas pntr un march, les cots de production sont levs et les services de soutien sont rares. Des politiques pour surmonter cet obstacle peuvent lgitimement contribuer lacceptation et au lancement de certaines nouvelles technologies et en rduire les cots, mais on doit prendre garde ce quelles nappuient des technologies non rentables. limination des disproportions des institutions et des rglements existants. Des rglements inefficaces peuvent nuire au progrs technique. Des obstacles juridiques et rglementaires inutiles favorisent souvent les institutions tablies et font obstacle la diffusion de nouvelles technologies ou aux nouveaux-venus sur le march. Par ailleurs, il manque de rglements sur les technologies nouvelles et mergentes, la capture et le stockage du CO2 (CSC). Manque de renseignements. Pour que les marchs puissent fonctionner, il doit y rgner non seulement une bonne concurrence et le respect des droits de proprit intellectuelle, mais il y faut aussi des renseignements. Certaines caractristiques de produits sont facilement observables, mais dautres comme les taux de consommation dnergie ne sont pas disponibles ou crdibles sans lintervention du gouvernement pour en accrotre la visibilit. Rseaux et infrastructure. Certaines options technologiques ncessitent une nouvelle infrastructure et des rseaux de soutien pour fonctionner. Cependant, les acteurs du secteur priv hsitent entreprendre des activits qui fournissent des biens publics et prfreraient attendre que dautres le fassent. Les externalits de rseau qui en rsultent sont une cause importante de dpendance de cheminement ou de verrouillage technologique , et une intervention publique peut simposer pour modifier les cheminements. Des exemples
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importants sont prsents dans la distribution des carburants pour le transport : les biocarburants, lhydrogne, le gaz naturel comprim ou les moteurs lectriques rechargeables ncessiteraient de nouveaux systmes de distribution de carburant (ou de batteries) et de nouveaux quipements dentreposage, ainsi que de nouveaux moteurs. Selon les recherches et lanalyse que nous avons effectues, toutes ces politiques complmentaires seront ncessaires un moment ou un autre pendant la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone. Il est nanmoins ncessaire dappuyer le dveloppement et le lancement de technologies pendant la priode de mise en uvre, au-del du signal de prix pour le carbone. Nous constatons que le dveloppement technologique doit se faire le plus tt possible. Cest particulirement le cas pendant les priodes fragmente et de transition (avant 2020), quand les plafonds dmissions et les prix correspondants sont faibles comparativement ceux qui sont ncessaires pour provoquer les investissements ncessaires latteinte des rductions dmissions plus long terme. Ce scnario ncessite une stratgie dinvestissement public cibl, appuye par les recettes des enchres, qui soit centre sur le type appropri de technologie de rduction des missions de carbone. Le tout devrait tre intgr une stratgie gouvernementale dinvestissement dans la recherche et le dveloppement qui sont non prescriptive et de vaste porte. Compte tenu des cots de pareil effort, il sera important de concevoir un cadre clair et abordable centr sur le type appropri dinvestissement, qui limine les subventions provocatrices de distorsions et qui exploite les ressources des secteurs public et priv de lintrieur des secteurs et dans toute administrations touches. Il faudrait envisager des moyens d chelonner ces investissements et de les assortir dune disposition de caducit chelonnes pour rpondre au besoin tabli et tablir une correspondance avec les cycles de roulement du stock de capital, et assortis dune disposition de caducit une fois que le signal de prix pour le carbone prend pleinement effet, les problmes dabordabilit pour le secteur priv sattnuent et le lancement de la technologie bat son plein. Pour tre efficace, linvestissement public doit saccompagner de politiques sectorielles (y compris de rglements, de normes et de programmes dinformation) conues pour encourager une application efficace de ces fonds aux technologies appropries.
4.2.4 Volet 3 : Possibilit de rduction internationale de carbone

Selon nos recherches et analyses, les effets sur le bien-tre des consommateurs et le produit intrieur brut associs latteinte des cibles de rduction des missions du Canada peuvent tre nettement attnus si nous achetons des droits internationaux dmission de carbone et tablissons un lien
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entre notre systme national dchange et dautres systmes. Cette stratgie nous aide viter certaines des mesures nationales de rduction de carbone les plus coteuses en tournant notre regard vers ltranger, en dpit du transfert financier international associ ce type changes ou achats de droits dmission. Idalement, les cots du carbone que doivent assumer dautres importants partenaires commerciaux, comme lUE et les .-U., aideraient tablir le niveau auquel nous fixerions le plafond national dmission de carbone et le niveau auquel nous chercherions acheter des droits dmission internationaux. Cette correction de politique prsente lavantage supplmentaire de permettre au Canada dagir lchelle internationale pour influer sur ltablissement du prix pour le carbone des niveaux correspondant leffort de rduction dploy au pays. Bien quil soit difficile de prvoir les prix pour le carbone ltranger, selon toute probabilit, des rductions internationales relles et vrifiables des missions peuvent tre obtenues des cots infrieurs au prix national pour le carbone que nous avons prvu. Notre scnario fixe le plafond national du prix pour le carbone quelque peu en dessous des niveaux requis pour raliser rien que les objectifs nationaux, mais assez haut pour illustrer la raret grandissante et le cot en hausse des rductions internationales tandis que de plus en plus de pays se tournent vers ltranger en qute de solutions peu coteuses. Il peut y avoir des avantages permettre aux entreprises canadiennes de vendre des droits nationaux dautres entreprises sur les marchs internationaux. Selon le plafonnement des cots nationaux du carbone 100 $ par tonne en 2020 et 200 $ aprs 2025, les achats internationaux de droits dmission de carbone devraient stablir environ 52 Mt en 2020 et prs de 200 Mt en 2050. Le transfert financier affrent serait de lordre de 1,9 milliard de dollars en 2020 et 200 million de dollars18 en 2050. Tout change connexe de droits dmission rgi par un systme de quotas et dchange unifi se grefferait cela, en supposant que des rductions pourraient tre achetes des prix infrieurs au cot plafonn du carbone hors du Canada. Cela entend un prix seuil national pour le carbone, en dessous duquel lchange de droits relis pourrait se faire avec les tats-Unis ou lEurope, mais au-dessus duquel le gouvernement pourrait acheter des droits internationaux dmission de carbone avec les paiements reus des metteurs. Laccs aux solutions internationales de rduction des missions de carbone est ncessaire pour maintenir la baisse les cots nationaux, mais peut engendrer dimportants transferts de richesses et jeter le doute sur leur efficacit sur le plan environnemental sil nest pas bien gr. Lefficacit environnementale dune telle politique peut tre rduite si on ne cherche pas raliser des rductions relles et vrifiables des missions lchelle internationale. Le Fonds prototype pour le carbone que gre la Banque mondiale, par exemple, a fait lobjet de critiques de groupes environnementalistes et communautaires pour avoir financ des projets de dveloppement grande chelle, comme une plantation deucalyptus au Brsil, un barrage hydrolectrique au Guatemala et un site
18
71
denfouissement en Afrique du Sud. Ces groupes soutiennent que de tels projets contribueront trs peu lattnuation des effets des changements climatiques et pourraient tre source de prjudices sociaux et environnementaux. Il pourrait aussi y avoir des proccupations relativement la rpartition, sur la manire dont les rductions sont ralises dans dautres pays. Un protocole visant faire ce que les rductions soient relles, quitables et durables pourrait contribuer guider les achats internationaux de carbone.
4.2.5 Sommaire des missions et des cots de la politique de prix pour le carbone
la suite de la mise en uvre en 2020 de la politique de prix pour le carbone, y compris un systme national de quotas et dchange o le tout est vendu aux enchres, des rglementations complmentaires et des politiques technologiques de mme que des possibilits de rduction internationales, le total des cots lis la conformit est estim, en chiffres prudents, environ 3,4 milliards de dollars19. La politique, quant elle, gnrerait une valeur conomique de 18 milliards de dollars20 tant donn que le reste des missions dpassant la cible de rduction des missions de 2020 peut tre achet et vendu sur le march. Afin de rduire le taux dmission au pays ou ltranger et datteindre la cible de 2020, il faudra des dpenses annuelles supplmentaires totalisant 3,4 milliards de dollars en 2020. Les missions seront rduites de 278 Mt en 2020, parmi lesquelles 178 Mt proviendront des systmes nationaux de quotas et dchange, 52 Mt rsulteront des politiques complmentaires avec un prix plafond de 200 $ et un autre taux de rduction de 48 Mt rsultant des possibilits de rduction internationales21. Cela entrane ensuite des cots lis la conformit de 1,9 milliard de dollars pour les cots couverts en vertu du systme de quotas et dchange, les cots de 800 million de dollars pour les politiques complmentaires et 700 million de dollars en cots dachats internationaux. Ces chiffres masquent certains flux de financement en raison du march qui pourrait voir la vente des droits dmission slever 800 million de dollars entre les metteurs. En outre, les achats internationaux permettent dviter les cots nationaux lis la conformit de 1,7 milliard de dollars. La valeur du reste des missions slve 18 milliards de dollars en 2020. Malgr la mise en uvre de la politique et latteinte de la cible de 2020, il resterait quand mme 570 Mt dmissions. Ces missions sont de valeur car elles peuvent tre achetes et vendues sur le
19 20 21 Dollars de 2006 actualiss selon un taux d'escompte de 8%. Ce taux correspond la pratique normale du gouvernement du Canada sur lactualisation, avec des taux descompte observs publis dans la Gazette du Canada, allant de 6 % 10 %. La valeur du reste des missions multiplie par le prix des droits dmission de 100 $ en 2020. Ces chiffres sont prudents tant que nous avons prsum que le prix des achats internationaux est comparable au prix plafond de 200 $. Si les cots des achats internationaux taient infrieurs, les conomies prvues seraient plus leves. Le taux dchange avec les grands metteurs europens et amricains na pas t inclus, ce qui pourrait rduire davantage les cots par des ventes et des achats dmissions.
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march dchange avec une valeur avoisinant les 18 milliards de dollars. La distribution de cette valeur est cruciale en raison de son importance. La politique de prix pour le carbone de la TRNEE recommande avant tout la rpartition gratuite des droits et la transition vers un march aux enchres intgral dici 2020 afin dassurer la disponibilit de fonds qui assoupiraient le processus de transition vers une conomie basse teneur en carbone. Une quantit minimale de rpartitions gratuites sera toujours recommande au-del de 2020 sous rserve, et ce, afin de traiter toute proccupation provisoire lie la comptitivit. On peut procder aux ventes aux enchres de plusieurs faons : une enchre uniformise o la soumission la plus leve tablit le prix global et une enchre qui fixe les prix par bloc o les droits sont vendus des prix diffrentiels selon les soumissions. Chaque option mne vers une distribution diffrente possible de la valeur des missions de 18 milliards de dollars entre le gouvernement et les grands metteurs et distributeurs de carburant qui ont besoin de droits dmission. La figure 16 illustre la valeur maximale accumule pour le gouvernement selon une enchre uniformise o la soumission la plus leve tablit le prix global de lenchre pour toutes les missions. Dans le cadre de la politique, la valeur totale de lenchre est ensuite dbourse intgralement pour le dveloppement de la technologie et le lancement technologique, pour un soutien offert un certain nombre de mnages et dentreprises touchs et pour certaines rductions dimpt. Ces options de revenu sont tudies plus en dtail la section 5.5.
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SOMMAIRE DES RDUCTIONS DMISSIONS ET DES COTS POUR 2020
Rduction des missions sous la politique en 2020

800
Rductions de 178 Mt
Politiques
Rduction des missions de 278 Mt en 2020
Cots en 2020
Cot de 1,9 milliards de dollars li lattnuation, mais gnre 800 $ million en change de permis lchelle nationale
Systme de quotas et d'change
700
Rductions de 52 Mt Rductions de 48 Mt
Politiques complmentaires Dbouchs internationaux
800 $ million 700 $ million, mais permet une conomie de 1,7 milliards de dollars lie lattnuation
600 missions de GES (Mt CO2)
500
400
MISSIONS RESTANTES
300
Mise aux enchres de 570 Mt dmissions
18 milliards de dollars en recettes issues de la mise aux enchres pour couvrir la majorit des missions restantes en 2020 Entirement dcaisss, principalement pour le dveloppement de la technologie avec certaines mesures de soutien du revenu et dallgements scaux
Rduction des missions de 570 Mt en 2020
200
100
FIGURE 16
Cible de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020
0 2 0 2
5 1 0 2
0 1 0 2
RPERCUSSIONS ET RSULTATS
CHAPITRE CINQ
LA TRANSFORMATION TECHNOLOGIQUE VERS UNE CONOMIE FAIBLE CARBONE EST IMPORTANTE MAIS NOTRE CONOMIE ET LES CONSOMMATEURS PEUVENT LASSUMER.
CHAPITRE CINQ
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE RPERCUSSIONS ET RSULTATS

La recherche effectue pour la TRNEE permet de conclure que la ralisation de profondes rductions des GES ncessite rien de moins quun virage technologique vers une conomie nergtique faibles missions de carbone. Bien que cette transformation soit de vaste envergure, ses impacts macroconomiques probables sur lindustrie, les rgions et les consommateurs sont grables. Compte tenu de la nature et des sources de production et dutilisation de lnergie, ces impacts ne seront pas uniformes dans toute lconomie, le pays ou les mnages. Des politiques additionnelles devront en traiter au-del des lments fondamentaux de la politique sur les missions de carbone. Ce chapitre dfinit les impacts macroconomiques largis probables dune politique unifie de prix pour le carbone et conue pour raliser des rductions conomiques des missions. Dans le cadre de cette politique, nous devons dterminer comment attnuer les impacts indsirables sur certains segments de lconomie et la socit. Conscients de ce fait, nous pouvons concevoir la politique de prix pour le carbone en tant que telle de manire attnuer certains impacts et appliquer dautres mesures, particulirement des mesures fiscales, pour faciliter la transition et assurer le maintien de notre trajectoire.
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Nos recherches font ressortir quatre principaux domaines dimpact dont il faut tenir compte :

Impacts macroconomiques gnralement modestes et grables avec le temps Impacts sur la comptitivit principalement axs sur un secteur, donc le point de mire est connu Effets distributifs pour certains mnages pour lesquels le recyclage des recettes peut allger une part du fardeau conomique Impacts technologiques surtout positifs mais une aide cible reste ncessaire
Tous sont importants. Ensemble, ils jettent la fois une nouvelle lumire sur le pouvoir de ltablissement du prix pour le carbone pour catalyser le changement transformationnel et nous informer do nous devons concentrer notre attention pour composer avec ses effets.
5.1 LES IMPACTS MACROCONOMIQUES SONT GRABLES

Selon la recherche et la modlisation que nous avons effectues, mme avec un signal de prix pour le carbone unifi, tous les secteurs de lconomie canadienne et les recettes nationales auront affich une croissance lavenir comparativement maintenant. Delle-mme, nous pouvons nous attendre ce que lconomie du pays enregistre une croissance globale d'environ 40 % dici 2020 et de 150 % dici 2050. Avec une politique de prix pour le carbone efficace, lconomie globale serait probablement rduite de seulement 1 3 % en 2020 et de 3 5 % en 2050 comparativement ce quelle aurait t. Cela se traduit en une rduction de la croissance annuelle du PIB denviron 0,2 % comparativement une croissance annuelle denviron 1,5 2 % dici 2050. Par consquent, en vertu de la politique unifie de prix pour le carbone qui est propose, il ny aura probablement pas deffet important sur la demande de biens et de services dans lconomie, sur la productivit et les marchs du travail, ou sur les recettes relles. Dici 2020, la demande nationale de biens et services pourrait diminuer de moins de 1 %. Des changements dans les exportations et importations totales pourraient survenir pareillement, avec une baisse de lordre de 1 % du total des changes dici 2020. Avec le temps, la composition de lconomie changera vraisemblablement tandis que les secteurs qui consomment moins dnergie prendront de lampleur, comme lindustrie lgre, tandis que les rductions denvergure des secteurs de grands consommateurs et certains producteurs dnergie seront proportionnellement modestes.
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Avec les investissements soutenus dans les technologies faibles missions favoriss par la politique de prix pour le carbone, la fois les salaires rels et loffre de main-duvre augmentent comparativement un monde sans politique de prix pour le carbone, mais probablement plutt lgrement. Comme la quantit de biens et services diminue avec la main-duvre accrue, la productivit globale de la main-duvre diminue, mais encore une fois de peu. Les prix dans lconomie augmentent quelque peu, refltant la modestie des investissements ncessaires dans la technologie comparativement la taille de lconomie totale. Dans notre politique de prix pour le carbone, nous avons trait de lemploi des recettes gnres par les enchres de droits dmission pour rduire le fardeau fiscal des entreprises et des mnages comme moyen dattnuer les impacts macroconomiques du prix pour le carbone. Le tableau 1 donne un aperu de la manire dont les impacts macroconomiques pourraient tre attnus par une augmentation de lefficacit du rgime fiscal du Canada : La rduction de limpt des socits stimulerait la croissance et rembourserait une plus grande part du PIB et de la production perdus que ne le feraient la rduction de limpt des travailleurs ou des charges sociales. Les rductions de limpt des socits instaures avec la politique de prix pour le carbone peuvent nettement rduire les effets du PIB et pourraient par consquent tre une solution pour rpondre aux proccupations poses par la comptitivit (dont il est trait plus loin). La rduction de limpt des travailleurs ou des charges sociales (y compris de limpt des particuliers) ne stimulerait pas une croissance aussi importante que celle qui rsulterait de la rduction de limpt des socits, mais elle aurait un effet dattnuation des impacts sur les salaires et la taille de la population active. Les rductions de limpt des travailleurs peuvent donc amliorer les impacts indsirables de la politique de prix pour le carbone sur les mnages.
5.2 LES ENJEUX LIS LA COMPTITIVIT SONT LIMITS MAIS IMPORTANTS POUR CERTAINS
Les impacts macroconomiques apparemment modestes sur le plan national dissimulent des impacts sur des segments de lconomie qui pourraient tre plus importants. Cela fait entrevoir un conte de deux conomies faisant ressortir la variabilit des impacts probables dune politique de prix sur le carbone dans diffrents secteurs sur la comptitivit. une extrmit du spectre, les secteurs qui ne sont pas de grands metteurs ni exposs aux forces du march (comme le secteur des services
79
IMPACTS MACROCONOMIQUES ET RSULTATS DES POLITIQUES DATTNUATION CHANGEMENT COMPARATIVEMENT UN CAS SANS POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE
Mise aux enchres intgrale avec rduction de limpt des socits

2020 2050
Mise aux enchres intgrale avec rduction de limpt des travailleurs

2020 2050
PIB (%) Bien-tre des consommateurs (%) Prix des devises trangres (%) Taux salarial aprs impt (%) Taille de la population active (%)
0,0 -0,8 -0,4 -1,3 0,0
% % % % %
-2,4 -2,0 -1,4 -5,7 -0,6
% % % % %
-3,3 0,2 0,1 -5,0 -1,3
% -4,8 % % -3,2 % % -0,6 % % 5,6 % % 2,5 %
TABLE 1
et certaines industries lgres) ressentiront de lgres rpercussions sur la comptitivit. lautre extrmit du spectre, les secteurs qui sont de grands metteurs et ceux qui sont exposs aux forces du march (comme celui de la fusion des mtaux non ferreux) seront confronts des risques plus importants sur le plan de la comptitivit. Cela est signe dune exposition concentre pour un petit segment de lconomie totale du Canada. Ce conte de deux conomies dcoule de la ralit voulant que pour 60 % de la production conomique du Canada, les cots de lnergie comptent pour moins de 2 % du cot total, tandis que seulement 12 % de la production conomique vient des secteurs qui ont des cots nergtiques suprieurs 5 % de leurs cots totaux. De plus, une vaste part de la production de certains secteurs fait lobjet dchanges commerciaux et sont confronts une solide concurrence des importateurs. Bien que cela signale une certaine vulnrabilit au commerce attribuable la tarification du carbone au Canada quand il ny en a pas ailleurs, bon nombre des principaux partenaires commerciaux du Canada, reprsentant 86 % des exportations du pays et 72 % de ses importations, envisagent activement de mettre en uvre des politiques de prix pour le carbone avant 2020. Les dtails de la conception et, en particulier, la rigueur de ces politiques restent toutefois incertains.
80
En vertu de la politique de prix pour le carbone que nous proposons, ces secteurs vulnrables la comptitivit pourraient continuer de crotre, bien qu un rythme plus lent que le reste de lconomie. Il nen reste pas moins que, comparativement aujourdhui, il semble faisable quavec une politique efficace de prix pour le carbone, les grands metteurs industriels, qui comptent pour environ 20 % de toute lactivit conomique, pourraient avoir grandi de 1,8 fois en 205022. Nous remarquons toutefois que la transition ce rsultat pourrait encore engendrer moyen terme des effets qui pourraient tre importants pour certains. Certains secteurs trs exposs aux forces du march, comme ceux du fer et de lacier, du ciment, de laluminium et des ptes et papiers ressentiraient probablement des effets plus importants, avec des taux de croissance faibles ou ngatifs entre maintenant et 2020. Nos principales conclusions sur la comptitivit sont les suivantes.
Dans lensemble, les effets nets des enjeux de la comptitivit sur lconomie canadienne en consquence de la politique de prix pour le carbone seront probablement faibles. De court moyen terme, on peut sattendre ce que les politiques climatiques et de prix pour le carbone nationales soient mises en uvre par un bon nombre des partenaires commerciaux du Canada, modrant ainsi lincidence directe des enjeux de la comptitivit engendrs par la politique de prix pour le carbone elle seule. Avec linstauration dune politique de prix pour le carbone pour le Canada, les risques de comptitivit et de fuites changent avec le temps. Les risques tendent tre plus importants moyen terme au fur et mesure que svit la politique, mais diminuent aprs que les liens internationaux harmonisent les prix avec les principaux partenaires commerciaux. Certains secteurs de lconomie subiront des effets plus positifs (p. ex. production dlectricit, appareils et quipement de bureau) tandis que dautres subiront une incidence plus ngative comparativement labsence de changement dans la politique climatique (p. ex. les secteurs du gaz naturel, du ptrole raffin et du ptrole brut).
Dans la politique de prix pour le carbone, la rpartition de droits dmission est propose en tant que mesure pour composer avec la comptitivit, et les entreprises pouvant faire la preuve de difficults financires pourraient obtenir gratuitement des droits dmission au lieu de les acheter aux enchres. Cela pourrait ne pas suffire en soi, surtout avant 2020 quand les principaux partenaires commerciaux dont les industries ne se feront pas forcment imposer des cots similaires dmission de carbone. Dautres mesures court terme pourraient simposer, comme lemploi des recettes des enchres pour rduire limpt des socits. Il est trait plus en dtail de ces solutions dans les pages qui suivent.
22
Cela entend un ralentissement de la croissance denviron 0,3 % par anne, ce qui signifie que ces secteurs auraient diminu de 7 % 8 % en 2050, comparativement ce quils auraient t en labsence dune politique de prix pour le carbone.
81
5.3 LES EFFETS DISTRIBUTIFS POUR CERTAINS MNAGES ET COLLECTIVITS POSERONT DES DFIS
Le scnario pour les mnages est assez semblable celui de la comptitivit. Ltablissement dun prix pour le carbone lui seul pourrait avoir des effets disproportionns sur les familles faible revenu, et une politique quitable de prix pour le carbone devrait contrer ce problme. Des mcanismes de recyclage des recettes peuvent tre appliqus pour corriger les effets distributifs ngatifs, comme on lexplique dans la section 5.5. Nous valuons limpact de ltablissement dun prix pour le carbone selon le modle rapide et important sur les mnages canadiens en 2020. Les donnes obtenues de Statistique Canada dmontrent que les habitudes de consommation varient entre groupes de revenu et que, en consquence, la production de gaz effet de serre de ceux-ci varie. De faon gnrale, une plus grande part des missions de gaz effet de serre est attribue aux mnages revenu plus lev qu leurs homologues plus faible revenu. La tranche de 20 % des Canadiens au revenu le plus lev sont responsables denviron quatre fois plus dmissions de gaz effet de serre que la tranche de 20 % de la population au revenu le plus faible. Cela signifie que sous le rgime dune politique de prix pour le carbone applique uniformment, les Canadiens dont le revenu est le plus lev paieraient quatre fois plus. Cependant, ceux avec les revenus les plus levs gagnent six fois plus que les moins fortuns; la proportion paye est donc infrieure celle pour les faibles revenus. Cela explique pourquoi nous estimons que ltablissement dun prix pour le carbone est rgressif. Compte tenu des contraintes sur le revenu, les familles les moins favorises sont aussi moins en mesure de corriger leur comportement et de dpenser sur la technologie ou des mesures efficientes en raction au prix. Selon la modlisation illustrative effectue par la TRNEE, on estime que les mnages faible revenu pourraient payer presque deux fois plus que les mnages les plus fortuns en proportion du revenu, mme si, en termes absolus, le prix pay pour les missions de carbone sera infrieur. Pour les 20 % de Canadiens les moins fortuns, un prix pour le carbone de 100 $ par tonne en 2020, augmenterait le cot de la vie denviron 1 000 $ par anne, soit environ 3 % de leur revenu disponible moyen23 (Figure 17). Il importe de souligner toutefois que des estimations ne tiennent compte daucun changement de comportement ni de lutilisation de la technologie, alors ils pourraient tre infrieurs.
23
Tel que dfini par Statistique Canada, le revenu personnel disponible est la portion du revenu de chaque Canadien et entreprise non constitue en socit qui reste aprs dduction de limpt sur le revenu et des cotisations de scurit sociale. Ce nest pas la mme chose que le revenu personnel total qui est calcul avant dduction de limpt. Le revenu disponible comporte tous les salaires et traitements verss aux particuliers, le revenu provenant dun travail autonome et dautres revenus dentreprises non constitues en socit, les intrts et dividendes pays aux particuliers ainsi que les prestations dassuranceemploi et dautres prestations dcoulant des paiements de transferts que les gouvernements versent aux particuliers, moins limpt sur le revenu (et non les tarifs douaniers ou les taxes sur les produits et services) et les cotisations de scurit sociale verses aux gouvernements.
82
FARDEAU DUN PRIX POUR LE CARBONE DE 100 $ / TONNE SUR LES MNAGES EN 2020, ILLUSTR EN POURCENTAGE DE LEUR REVENU DISPONIBLE MOYEN
Pourcentage du revenu dpens en fonction du prix du carbone
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
faible revenu (moyenne de 28 258 $) 2e (moyenne de 62 168 $) 3e (moyenne de 90 426 $) 4e (moyenne de 135 689 $) Revenu le plus lev (moyenne de $248,672)
FIGURE 17: Nota : On prsuppose dans cette illustration que les mnages ne prennent pas de mesures pour rduire leurs missions de carbone. En ralit, les mnages vont ragir au signal de prix afin de rduire leurs cots; par consquent, les dpenses relles seront infrieures ce qui est illustr ci-dessus.
Ltablissement dun prix pour le carbone aura aussi une incidence diffrente sur les mnages selon le type de collectivit rurale ou urbaine. Le mnage rural moyen sera susceptible de payer prs de 20 % de plus, en proportion du revenu, que les habitants des grandes villes ayant une population de plus de 500 000 habitants. Des rpercussions diffrentes catalysent la variation de limpact financier relatif des mnages urbains et ruraux. Tout dabord, en moyenne, les Canadiens des rgions rurales ont un revenu infrieur celui des rgions urbaines. Et bien que le prix pour le carbone ait une incidence disproportionne sur les mnages moins fortuns, une telle analyse doit prendre en compte tous les revenus discrtionnaires. Le cot de la vie tend tre infrieur dans certaines rgions rurales dont les habitants sont propritaires en plus grand nombre et paient moins dimpts fonciers, par exemple. Deuximement, le mode de vie rural peut dans certain cas produire plus dmissions, laccs aux transports en commun est limit et, bien souvent, les distances parcourir pour accder aux services sont plus grandes. Les donnes nappuient pas une conclusion sur lesquels de ces effets (diffrences entre revenu et entre modes de vie) sont les plus importants.
83
Les collectivits nordiques et loignes sont confrontes un dfi particulier pos par ltablissement dun prix pour le carbone. Les prix des biens et services, dans bon nombre de collectivits loignes, sont dj lourdement influencs par le cot de lnergie, et la taxe sur le carbone sajoutera ces cots du transport. Si on prend lexemple des Territoires du Nord-Ouest, on constate que les prix de llectricit, pour les mnages, sont gnralement au moins le triple de ceux de Vancouver ou Winnipeg. La figure 18 illustre les divers impacts en regard du revenu pour les collectivits rurales et urbaines.
FARDEAU DUN PRIX POUR LE CARBONE DE 100 $ / TONNE SUR LES MNAGES EN 2020, RPARTI SELON LA DENSIT DE LA COLLECTIVIT
Pourcentage du revenu dpens en fonction du prix du carbone
4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

Milieu rural Petite municipalit (moins de 30 000 habitants) Municipalit de taille moyenne (de 30 000 99 999 habitants) Grande municipalit (de 100 000 499 999 habitants) Grande ville (plus de 500 000 habitants)
FIGURE 18
Il est vident que lon peut sattendre dimportants impacts de la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone. Selon notre valuation, ces impacts deviendront plus aigus tandis quaugmenteront les prix pour le carbone moins que des mesures dattnuation soient instaures. Cela fait ressortir la ncessit continue et soutenue de mesures de soutien du revenu appliques directement ou par lintermdiaire du rgime fiscal pour certains mnages qui subiront des effets ngatifs, plutt que des exclusions absolues des effets de la tarification du carbone qui rduiraient lefficacit de la politique canadienne et en augmenteraient le cot.
84
5.4 LE LANCEMENT DE LA TECHNOLOGIE EST PRIMORDIAL POUR LE SUCCS

Les recherches et lanalyse que nous avons menes dmontrent clairement lincidence positive qua le prix pour le carbone sur les progrs et le lancement technologiques. Cest essentiel pour gnrer les investissements ncessaires pour dvelopper et lancer de nouvelles technologies faibles missions de carbone, particulirement dans le secteur de lnergie. Avec la hausse du cot du carbone 100 $ la tonne CO2 dici 2020, et jusqu 200 $ la tonne CO2 dici 2050, nous pouvons nous attendre un important incitatif pour lancer des technologies faibles missions. Selon nos recherches, avec un prix pour le carbone de cet ordre, les changements de comportement et les choix technologiques seront influencs dans une mesure susceptible de dcoupler la consommation dnergie de lmission, tout en soutenant les recettes nationales et une conomie vigoureuse. Avec notre politique unifie de prix pour le carbone, lintensit des missions du Canada (ou les missions par dollar du PIB) affichera une baisse de lordre de 35 % dici 2020 et de 75 % dici 2050 comparativement ce qui arriverait sans la politique de prix pour le carbone. En mme temps, nous pourrions maintenir ou augmenter la consommation de lnergie comparativement un avenir sans politique de prix pour le carbone en vigueur, en augmentant la consommation dnergie faibles missions pour produire des biens et services dans lconomie (Figure 19).
TRANSFORMATION EN NERGIE ET INTENSIT DES MISSIONS
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050 En 2050, nous devons consommer davantage une nergie produisant moins dmissions que si la politique sur le carbone navait pas t mise en uvre
10 % cart en pourcentage calcul partir du MSQ

Transformation en missions par dollar de PIB
-5 %
En 2020, lintensit des missions devra diminuer de 30%
-20 %
En 2050, lintensit des missions devra diminuer de 75% Transformation en nergie par dollar de PIB
-35 %
-50 %
-65 %
-75 %
FIGURE 19
85
Il ne faut pas sous-estimer lampleur de la transformation et du lancement technologique sous-jacent pour raliser ce dcouplage. Linvestissement ncessaire dans toute lconomie pourrait devoir tre accru de 2,2 milliards de dollars par anne moyen terme, et de 2 milliards de dollars par anne par la suite.24 Cela pourrait signifier que les dpenses en capital sur la technologie faibles missions seraient suprieures de 5 % par anne ce quelles auraient t autrement entre maintenant et 2030, et de 7 % de plus par anne plus long terme. Une grande partie de ces dpenses doivent se faire dans les secteurs de production dlectricit et de biocarburants avec dimportantes dpenses dans les secteurs industriels pour la capture et le stockage du carbone. Bien que la plupart des secteurs puissent prvoir une hausse des investissements, une rduction de linvestissement est aussi probable dans le secteur du transport en raison dun virage vers des vhicules plus petits et moins coteux, ainsi que dune tendance la hausse de lutilisation du transport en commun. Il convient de souligner plusieurs tendances technologiques dignes de mention (mises en valeur dans la figure 20). Llectrification de lconomie. Lconomie ne fera pas que rduire sa dpendance lgard de llectricit produite avec des combustibles fossiles mais elle augmentera aussi nettement la quantit dlectricit produite avec des combustibles non fossiles. Dans notre dmarche de dcarburation, nous emploierons llectricit plus largement dans nos procds industriels, dans le transport et dans nos btiments. Selon notre analyse par modlisation, les secteurs de llectricit connatront sous le rgime de la politique de prix pour le carbone une expansion suprieure de 25 % aux niveaux prvus dici 2020 et de 50 % dici 2050. Tout cela devra maner dun portefeuille exhaustif de technologies faibles missions ou nulles. Notamment le CSC, l'nergie hydrolectrique, l'nergie nuclaire, et les sources d'nergie renouvelables. Lavnement de la production dlectricit missions nulles est donc la pierre angulaire de la transformation du secteur de llectricit. Pour assurer la durabilit de llectrification toutefois, il faudra tenir compte de lintgralit des cots conomiques, environnementaux et sociaux de la production et de la transmission. La figure 20 illustre cette tendance et les importants investissements qui seront ncessaires dans la production dlectricit faibles missions. Cette lectrification rduira les cots dinvestissement pour bien des secteurs tandis que lquipement de production nergtique avec les combustibles fossiles tend tre plus coteux que lquipement lectrique. Cependant, ces gains sont contrebalancs par la hausse des cots de llectricit comparativement aux choix de combustible fossile. Les changements dans la production modifient les modles dinvestissement. Avec lvolution de la demande de produits faibles missions de carbone, les investissements dans certains secteurs comme celui des minraux industriels et du raffinage du ptrole diminueront tandis que ces secteurs se contracteront. Les investissements dans dautres secteurs, comme celui des biocarburants et de la production dlectricit, afficheront une hausse vigoureuse tandis que la demande de leurs produits sera stimule par la politique de prix pour le carbone.
24
86
CHANGEMENTS DES INVESTISSEMENTS DANS LES PRINCIPAUX SECTEURS EN 2020 ET 2050 LIS LA TARIFICATION DU CARBONE
3 362% 1 908% % de changement dans les investissements en raison du prix pour le carbone selon la politique sous le modle rapide et important
175%
150%
100%
Production rduite Vhicules plus compacts en moins grands nombres lectrication et autres mesures de contrle des GES entranent moins dinvestissements dans les quipements, mais augmentent les cots dexploitations Investissements en CSC, changements de carburants et autres measures de contrle des GES
75%
50%
25%
0% L D -25% E F G H I J K M N O P Q
-50%
A -75%
A B C D E F
Minraux industriels Rafnage du ptrole Transport de marchandises Transport individuel Fabrication de papier Autres fabrications
G H I J K L
Btiments commerciaux Fusion de mtal Produits chimiques Extraction minire Btiments rsidentiels Fer et acier
M N O P Q
Extraction de gaz naturel Extraction de ptrol brut Mines de charbon lectricit Biocarburants
2020
2050
FIGURE 20
87
Changement des investissements dans la CSC et les carburants. La capture et le stockage du carbone seront dploys grande chelle dans les grands secteurs industriels avec la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone. Ces pratiques seront surtout concentres dans lOuest et, dans une moindre mesure, en Ontario, et dans les secteurs de la production ptrolire et gazire et dlectricit ainsi que sur certaines applications industrielles. Avec ce vient la ncessit de plus dnergie pour capturer et transporter le carbone aux fins de stockage. Cette consommation accrue dnergie explique la tendance la hausse de lnergie dans la figure 19 qui prcde.
Llectrification de lconomie avec des technologies faibles missions ne suffira cependant pas. Il faudra de vastes lancements technologiques dans peu prs tous les secteurs de lconomie et de la socit. Les figures 21 et 22 dmontrent quune technologie ne suffira pas elle seule raliser les rductions ncessaires, mais plutt une combinaison de quasiment lensemble des technologies de
DEPLOIEMENT TECHNOLOGIQUE ISSU DE LA TARIFICATION DU CARBONE SELON LE MODLE RAPIDE ET IMPORTANT
Efficacit nergtique 1,000 Pnalisation dnergie pour le CSC
800 Captage et stockage du carbone 600 Remplacement du carburant par llectricit 400 MISSIONS RESTANTES 200 Autres mesures de contrle de GES 0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
Remplacement du carburant par des sources renouvelables
FIGURE 21
Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050
SCNARIO DTAILL DU DPLOIEMENT DES TECHNOLOGIES
88
EFFICACIT NERGTIQUE
Amliorations rsidentielles et commerciales Installation de pompes gothermiques pour les btiments rsidentiels et commerciaux
22 Mt CO2
CONTRLE SUR LES GES LIS DES PROCDS
Captage et flaring de gaz denfouissement
53 Mt CO2
Rduction du dgazage et du flaring des puits dhydrocarbures, programmes amliors de dtection et de rparation des fuites
LECTRIFICATION DES RSIDENCES, IMMEUBLES ET DE LINDUSTRIE
Installation de systmes de chauffage lectrique dans les btiments rsidentiels et commerciaux
lectrification de certains processus industriels impropres au captage du carbone
ostly processes unsuitable to carbon capture)
75 Mt CO2
Dcarburation de la production lectrique => adoption du captage du carbone et largissement des sources dnergie renouvelables
DCARBURATION DES TRANSPORTS
Adoption de vhicules hybrides Adoption de vhicules hybrides rechargeables Adoption de biocarburants => lthanol et le biodiesel Dcarburation de la production des biocarburants => ethanol cellulosique, CSC, passage llectricit
RDUCTIONS EN 2050
235 Mt CO2
CAPTAGE ET STOCKAGE DU CARBONE
Captage de la formation de CO2 et sparation, production dhydrogne et dammoniac
Captage des usines hydrolectriques et des installations destins la valorisation des sables bitumineux Captage de sources industrielles => fours ciment, usines sidrurgiques intgres
325 Mt CO2
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
FIGURE 22 Ce scnario des technologies dcoule du trac rapide et important de la tarification du carbone. Consquemment, il fait le point sur les dploiements des technologies sous une politique de tarification du carbone faible dploiement rsultant des politiques complmentaires, et omet celles lies aux cots du commerce international.
89
rduction des missions devra pntrer le march. La politique de prix pour le carbone acclrera en outre les tendances actuelles vers la production faibles missions dans plusieurs secteurs cls, dont ceux des btiments, des ptes et papiers, du transport, de la fabrication daluminium et des biens et services. La pntration sur le march des vhicules hybrides actuels, par exemple, est une transition vers une pntration accrue des vhicules hybrides rechargeables et des vhicules lectriques missions nulles. De mme, les biocarburants actuels servant pour le transport devront graduellement tre limins au fur et mesure de lacclration de la production dthanol cellulosique stimule par la certitude de linvestissement quapporte ltablissement dun prix pour le carbone. En dpit de ces prvisions, nous reconnaissons que le changement technologique est, de par sa nature, incertain. Nous ne pouvons savoir en toute certitude lampleur des rductions dmission qui seront ncessaires, ou quels en seront les prix correspondants. Il rgne aussi de lincertitude autour du cot dun lancement grande chelle des technologies existantes, encore plus quant au moment o seront faites de grandes dcouvertes technologiques ou dans quelle mesure les cots et la qualit des technologies existantes seront amliors. Ce type dincertitudes peut crer une tension entre les recommandations de politiques. Dun ct, les politiques publiques devraient tre aussi neutres que possible pour permettre un large ventail de technologies dtre cres et de se concurrencer, et pour viter le problme de tentative de la part des gouvernements de choisir des gagnants. Dun autre ct, nous ne pouvons rester passifs, compte tenu du fait que nous sommes largement au courant des grandes solutions technologiques qui soffriront dans la prochaine dcennie et que nous savons que certaines technologies dressent des obstacles particuliers et prsentent un potentiel particulier qui pourraient ncessiter un soutien cibl. Notre analyse illustre en outre le fait que la tarification du carbone elle seule ne suffit probablement pas catalyser le changement technologique ncessaire. Les obstacles au lancement de la technologie reprsentent un enjeu important qui est le noyau de la conception et la mise en uvre. Llimination des obstacles au lancement peut amliorer la fois lefficacit et lefficience conomique des mesures adoptes en aidant le march fonctionner comme il le devrait. Tous les obstacles, toutefois, ne sont pas des checs du march, et le recours des politiques complmentaires pour supprimer les obstacles additionnels pourrait, de fait, rduire lefficacit par rapport aux cots dune politique de prix pour le carbone. De plus, le fait de privilgier une technologie ou dessayer de choisir les gagnants au moyen de politiques pousse la hausse les cots de la politique de prix pour le carbone.
90
5.5 APLANIR LA TRANSITION AVEC LES RECETTES DES ENCHRES

Tous les enjeux relatifs aux impacts dont nous avons traits peuvent tre aplanis divers degrs par la dpense des recettes des enchres. Cela peut faciliter la transition. Selon lanalyse que nous avons faite, un systme denchres intgrales des droits dmission de carbone pourrait gnrer des recettes denviron 18 milliards de dollars en 2020, et de 3 milliards de dollars en 2050 (en dollars actuels) daprs notre trajectoire de prix de 100 $ en 2020 et 200 $ en 2050. Selon une projection des recettes de ltat en 2020, les 18 milliards de dollars seraient lquivalent denviron 16 % des recettes totales du gouvernement fdral ou la totalit de limpt sur le revenu des socits.25 Cest une trs grosse somme, ce qui entend la ncessit dune approche stratgique rflchie afin de maintenir le soutien de la politique une fois celle-ci mise en uvre (particulirement la lumire des perceptions de transfert de la richesse rgionale), et demployer judicieusement les recettes et datteindre efficacement notre objectif de durabilit illustr par de profondes rductions des missions de la manire la plus efficace possible par rapport au cot. Une importante considration est que les besoins varieront en regard des recettes pendant les diverses phases de la transition. Avec de faibles prix pour le carbone pendant la priode fragmente initiale, il sera ncessaire de stimuler encore plus le lancement de la technologie faibles missions pour une meilleure harmonisation avec les objectifs plus long terme. De mme, la recherche et dveloppement prend du temps devenir une innovation, et donc un soutien financier revt une importance fondamentale. Avec le temps, le signal de prix pour le carbone reste le plus vigoureux catalyseur de linnovation technologique. En une poque o les prix pour le carbone sont en hausse et les effets ngatifs sont plus durement ressentis par les entreprises et les mnages, il faudra employer les recettes pour rduire limpact conomique du prix pour le carbone sur eux. Les recettes des enchres pourraient servir comme suit dans chacune des trois priodes de transition. La priode fragmente. Nous ne voyons pas la ncessit dinvestir les recettes au dpart dans la recherche, le dveloppement et la dmonstration relativement la technologie faibles missions de carbone, comme la CSC. Cest particulirement le cas pendant cette priode fragmente, o le prix pour le carbone augmente graduellement, et il y a un cart entre le niveau actuel du prix pour le carbone et celui quil doit atteindre. Cette dpense devrait contribuer mettre lconomie sur la bonne voie pour rpandre les solutions de rechange plus propres et raliser les rductions de cots ncessaire pour les cibles importantes de lavenir.
25
91
La priode de transition. Pendant cette priode, il sera encore ncessaire dinvestir dans la recherche, le dveloppement et la dmonstration relativement la technologie. Cependant, avec lharmonisation du prix pour le carbone en vue de la ralisation dimportantes rductions en 2020, et avec des rglements gnraux dtablissement dun prix pour le carbone et des rglements complmentaire en plus de limplantation de politiques technologiques, laccent sur le financement direct sera susceptible de sattnuer. Comme les enchres seront graduellement intgres pleinement pendant la priode de transition et les cots du carbone augmenteront rapidement, les recettes en feront autant, mais aussi les impacts conomiques. Cela signifie quil faudra se concentrer sur la compensation de ceux qui subiront les plus grands effets ngatifs. La priode unifie. En raison de la ncessit de maintenir le point de mire sur lefficience conomique, le gros des recettes devrait tre employ accrotre lefficience de lconomie dans son ensemble et prparer la voie la croissance durable paralllement la dcarburation. Selon nos recherches, si les recettes de ltablissement dun prix pour le carbone peuvent servir la compensation de limpt sur le revenu des particuliers et de limpt sur le revenu des socits, les impacts conomiques gnraux de la politique de prix pour le carbone peuvent tre grandement attnus. Cela, la fois, prserve la vigueur du prix pour le carbone tandis que le plafonnement des missions ou le tarif impos catalyse les rductions, et rduit les impts pour attnuer les rpercussions sur le revenu des cots accrus de lnergie. Daprs notre valuation, un certain nombre davantages dcoulent des mesures de compensation pour limpt mais, surtout, ils permettent lconomie de mieux maintenir son cap que sil ny avait pas de prix pour le carbone. De fait, la rduction de limpt des travailleurs ou de limpt sur le revenu peut rduire de moiti limpact sur lconomie.
Pendant toutes les priodes, une partie des recettes devrait tre axe sur la compensation des effets ngatifs que subissent les sous-groupes de lconomie canadienne et de la socit qui sont susceptibles de souffrir des impacts de faon disproportionne. En mme temps, la TRNEE estime aussi que lemploi des recettes des enchres doit dabord et avant tout privilgier latteinte des objectifs environnementaux et investir dans les technologies faibles missions de carbone qui situent notre conomie sur une voie claire de dveloppement durable et non sur celle de la distribution de la richesse lchelle rgionale ou de la transformation gnralise de la socit. Des mcanismes et processus efficaces de gouvernance seront ncessaires pour assurer la ralisation de ce but.
GOUVERNANCE ET MISE EN UVRE
CHAPITRE SIX
LES TABLISSEMENTS ET LES PROCDS DE GOUVERNANCE SONT ESSENTIELS LA MISE EN PLACE EFFICACE DUNE POLITIQUE UNIFIE DU PRIX DU CARBONE QUI SOIT SRE ET ADAPTATIVE.
CHAPITRE SIX
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE GOUVERNANCE ET MISE EN UVRE

En matire de politique climatique, sa mise en uvre est tout le moins aussi importante que sa conception. Les uniques dfis transitionnels, conomiques, sociaux, administratifs et de comptence que posent llaboration et ladoption dune politique de prix pour le carbone touchant presque tous les aspects de lconomie et de la socit exigent que soit porte une attention particulire aux enjeux de la gouvernance. Comme nous lavons constat, la politique doit tre la fois certaine et crdible, mais aussi sensible et adaptable. Elle doit inspirer confiance linvestisseur tout en modifiant le comportement du consommateur. Elle doit tre axe sur les buts et les besoins du Canada tout en intgrant les buts et les besoins mondiaux. La politique climatique influe aussi sur diverses responsabilits assumes entre ministres fdraux et entre les gouvernements eux-mmesfdral, provinciaux et territoriaux. Une politique fragmente est souvent la consquence dun processus dcisionnel fragment. Sous langle de lenjeu, la politique climatique ncessite une approche intgre prenant en compte la fois les enjeux environnementaux et conomique mais aussi, plus particulirement, les enjeux lis lnergie, la technologie et linfrastructure de manire ce que les approches stratgiques sappliquent en tandem. Du point de vue des comptences, la politique climatique ncessite une dmarche concerte entre gouvernements pour harmoniser les efforts, exploiter les ressources et attnuer les cots. Sous langle politique, la
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politique climatique doit tenir compte des compromis ncessaires pour modifier les comportements sur la manire dont nous produisons et consommons lnergie long terme, une perspective que les cycles dcisionnels court terme du gouvernement ne peuvent pas toujours intgrer. Ainsi, les institutions et les processus de gouvernance sont des lments essentiels de la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone qui est la fois certaine et adaptive. Elles sont ncessaires pour assurer la pertinence des compromis. Elles sont essentielles pour faire en sorte quil y ait apprentissage et gestion adaptative. Elles favorisent lacceptation de la politique et contribuent rgler les enjeux de lgalit et lquit. Et dans une fdration comme le Canada, o la comptence en matire denvironnement est partage entre le gouvernement fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux et o nimporte quelle dmarche de politique de prix pour le carbone a des rpercussions claires lchelle rgionale, il est logique de porter le regard vers les institutions et les processus rservs pour contribuer formuler et concrtiser des dcisions difficiles.
6.1 OBJET
Lobjet de toute stratgie de mise en uvre de ltablissement dun prix pour le carbone est de le faire de faon ce quelle ralise nos objectifs environnementaux de faon aussi efficace par rapport au cot et qui puisse sadapter aux contexte environnemental et conomique et aux possibilits qui changent. Comme on le disait au chapitre 3, la politique de prix pour le carbone doit communiquer un signal de prix lconomie qui soit la fois certain et crdible maintenant, mais qui soit aussi sensible et flexible long terme. Il doit tre certain et crdible pour modifier le comportement et catalyser linvestissement grce des rgles du jeu qui sont claires mais nanmoins sensibles et adaptables aux nouvelles circonstances et aux nouveaux renseignements conomiques et environnementaux. Bien que ladaptabilit de la politique et la certitude de la politique soient des lments essentiels de toute politique de prix pour le carbone, des compromis doivent tre faits entre les deux critres. Si une politique a t conue pour tre flexible ou pouvoir changer un moment donn, il en dcoule de lincertitude quant la nature future de la politique. Dun autre ct, une tentative pour fixer la politique lavance entendrait lchec de ladaptation aux nouveaux renseignements, comme lvolution des donnes de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique efficace de prix pour le carbone doit trouver le juste quilibre entre ladaptabilit et la certitude elle devrait tre adaptable aux situations changeantes et inconnues de lavenir, mais aussi assez certaine pour transmettre ds le dpart un vigoureux signal long terme lconomie. Les
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institutions et les processus de gouvernance sont ncessaires pour assurer latteinte de cet quilibre. Mme sil existe divers modles pour rgir les politiques nationales de prix pour le carbone, la TRNEE estime important de cerner les principes quil faudrait appliquer la cration dinstitutions pour la politique de prix pour le carbone, et les caractristiques souhaitables de toute institution propose de gouvernance. Ces principes peuvent guider la transition de la fragmentation actuelle des politiques de prix pour le carbone entre administrations au Canada vers une politique de prix pour le carbone nationale unifie qui pourrait, son tour, tablir le lien avec les tats-Unis et nos autres grands partenaires commerciaux. Voici cinq principes qui sappliquent la gouvernance dune politique de prix pour le carbone.
Efficacit par rapport aux cots privilgiant latteinte des objectifs environnementaux au plus faible cot possible Inclusivit toutes les administrations participent la conception et la mise en uvre de la politique quit reconnaissance du fait que certains rgions, secteurs de lindustrie et catgories de revenu seront touchs plus que dautres Transparence la recherche, les donnes et les renseignements sont recueillis, vrifis et diffuss au public de manire indpendante Communication explication rgulire et publique des dcisions
6.2 GOUVERNANCE FONDE SUR LES RGLES

La nature long terme de la politique dattnuation des changements climatiques amplifie la perspective de virages et changements de politiques entre gouvernements successifs et en raction aux proccupations court terme. Cela exacerbe lincertitude plutt que de lattnuer et peut constituer un obstacle linvestissement et linnovation technologique ncessaires. Cependant, lampleur et la porte de la transformation essentielle de nos systmes de production dnergie pour contrer les changements climatiques ncessite lintgration de mcanismes et de processus capables de raliser un consensus stratgique et de dclencher des mesures visant concrtiser les cibles de rduction importante des missions que nous nous sommes dj fix. De fait, une institution ou un processus bien conu, avec des rgles transparentes pour lajustement des politiques, favorisera la crdibilit et stimulera la certitude, ce qui rduira le risque de linvestissement. Cest un signal aux entreprises et aux particuliers que les changements de politique
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ne surviendront que dans des conditions particulires, ce qui rduira lincertitude associe aux adaptations futures des politiques et la probabilit dun changement de politique trs coteux un point de jonction encore imprvisible. De plus, un processus clairement dfini avec des priodes plus longues de transition permet aux entreprises et aux particuliers de mieux prvoir les changements potentiels de politique et de planifier en consquence. De mme, un processus transparent dajustement des politiques peut rduire les cots de transaction associs la transition une conomie faibles missions de carbone. La communication de la crdibilit et de lengagement est un important objectif pour une politique climatique efficace long terme. Cela peut se faire au moyen de politiques, de rglements, dinstitutions et de processus. Ce peut aussi tre fait au moyen de la lgislation. titre dexemple, citons la Climate Change Act, la loi sur les changements climatiques du Royaume-Uni, qui exige du gouvernement quil tablisse des budgets sur cinq ans pour le carbone, en commenant par 2008-2012. Chaque budget quinquennal doit tre harmonis avec les cibles moyen et long terme et est surveill par un comit indpendant dexperts. Il assure lattnuation intrimaire ou graduelle des missions de carbone tout au long du cycle budgtaire de cinq ans, lequel est mis jour chaque anne. En faisant le lien entre les budgets particuliers court terme et une trajectoire planifie plus gnrale de rduction des missions, cette approche offre une assurance de crdibilit plus long terme de la politique sans empcher ladoption de mesures dadaptation en chemin. On peut trouver un exemple canadien avec la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique. Le niveau de cette taxe est fix par la loi, ce qui cre une certitude court terme, avec des hausses planifies de 5 $ par tonne par anne, de 10 $ par tonne en 2008 30 $ par tonne en 2012. Lhorizon temporel limit du barme daugmentation laisse place lajustement de la rigueur aprs quatre ans. Pour intgrer une plus grande certitude long terme, la Colombie-Britannique a fix dans la loi des cibles pour 2020 et 2050 et a aussi des cibles court terme pour 2012 et 2016 pour guider ses progrs.
6.3 EXAMEN DES PROGRS

Des examens rguliers et planifis de la politique sont un important lment de ladaptation efficace de la politique. Cela permet de faire le point et dvaluer la situation. chaque priode dexamen, les cibles, la rigueur de la politique ou dautres lments de la conception de la politique peuvent tre ajusts. Les donnes sur le rendement de la politique devraient tre recueillies et diffuses publiquement. Les importants paramtres pourraient comprendre, pour chaque rgion et secteur,
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le prix des droits dmission, le nombre de droits changs, les recettes fiscales gnres, les changements dans la production du secteur, lintensit des missions et les changements dans linvestissement technologique. De mme, linstitution dtablissement de prix devrait valuer les effets de la politique. Un important pralable des priodes dexamen est donc une surveillance rgulire des effets et de lefficacit de la politique. La collecte de ces donnes revt une importance fondamentale puisque les examens priodiques devraient se fonder sur des renseignements valables; lvaluation de la politique est tributaire de la surveillance de son application. Une composante essentielle est la prvision des missions. Un rapport publi en 2008 par la TRNEE, intitul Prvisions des missions de gaz effet de serre : Leons tires des pratiques exemplaires internationales, renferme un examen et une valuation de la question sous langle de la gouvernance, en tirant les conclusions qui suivent :
Il est prfrable d'utiliser les services d'un organisme de prvision indpendant pour obtenir des prvisions d'missions plus exactes et transparentes qui seront tudies par les responsables des orientations politiques gouvernementales, les analystes externes et les dputs et pour faciliter une vrification et une valuation continues. Les prvisions des missions plusieurs sources provenant d'un groupe de ministres distincts peuvent tre exactes, mais il est plus efficace qu'elles soient coordonnes par un seul organisme possdant l'autorit de mettre en question les prvisions des autres ministres. Des examens indpendants rguliers, des vrifications et des valuations des prvisions et des mthodes de prvision du gouvernement par un tiers (organisme ou procd) contribuent assurer l'exactitude des prvisions et l'application de mthodes de prvisions courantes et robustes. Le gouvernement doit accorder un financement et une dotation en personnel suffisants la prparation de prvisions pour s'assurer que les donnes sont jour et que les mthodologies intgrent les plus rcentes amliorations, ce qui sera l'avantage des responsables des politiques qui doivent prendre des dcisions fondes sur ces prvisions. Il est ncessaire d'valuer rgulirement et constamment l'exactitude et l'efficacit des prvisions antrieures pour assurer l'amlioration continue des mthodologies et des mthodes de prvision du gouvernement. Il faut assurer la transparence et la clart en ce qui concerne les principales hypothses et mthodes.
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6.4 GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE CLIMATIQUE AU CANADA

Le cadre juridictionnel et le contexte du Canada ajoutent un degr de complexit la mise en uvre et la gouvernance dune politique de prix pour le carbone nationale unifie. Actuellement, divers gouvernements sefforcent divers rythmes et degrs de rigueur dtablir et de mettre en uvre une forme quelconque de politique de prix pour le carbone. Comme les gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux assument tous le pouvoir constitutionnel dtablir leurs propres politiques de prix pour le carbone, la transition de lactuelle approche disparate vers une approche nationale unifie pose certaines difficults fondamentales.
Notre recherche montre que bien que la transition une politique du prix pour le carbone unifie rduira grandement les cots du carbone dans lensemble comparativement la dmarche disparate actuelle, certaines provinces devront probablement assumer des cots plus importants que dautres compte tenu de lintensit des missions de carbone de leurs industries et de leur conomie. Dans le mouvement vers un prix pour le carbone unifi, il y a risque dhritage ngatif des instruments dharmonisation; cest--dire que certains instruments dtablissement de prix qui sont actuellement en place dans certaines provinces pourraient tre moins efficaces que ceux dautres provinces, ou dont lapplication pourrait au bout du compte tre propose lchelle nationale. Bien que le gouvernement fdral jouisse clairement du pouvoir de fixer un prix et des cibles nationales pour les missions de carbone, aucun mcanisme ni processus intergouvernemental tabli nexiste pour amener les provinces et territoires forger ensemble une dmarche stratgie unifie ou fixer un prix pour le carbone unifi.
De lavis de la TRNEE, la mise en uvre de la politique propose de prix pour le carbone exigera le ravivement de la collaboration entre les gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux sur la politique climatique. Une politique unifie de prix pour le carbone entend le dplacement efficace du point de mire sur lquivalence un point de mire sur la normalisation des rgimes nationaux de quotas et change. Des efforts devront tre dploys pour sentendre sur un ensemble de normes qui dfinissent et sous-tendent le carbone comme une marchandise dchange. Un mouvement vers la normalisation avec des jalons clairement tablis aplanira alors la transition pour les entreprises et les mnages un systme unifi unique. On peut envisager une hirarchie de structures de gouvernance ventuelles dans le cadre du processus de mise en uvre, fonde sur la phase de transition du march canadien du carbone. Ces structures
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vont des plus directes les dmarches communes et concertes de collecte et de dissmination des donnes une approche plus intgre et harmonise allant dune instance dlgue de conseil ou de prise de dcision des organismes indpendants dexperts. Compte tenu de la nature hautement technique et politique de la politique climatique, il vaudrait la peine de rflchir au rle dun expert indpendant, ou dorganismes consultatifs ou dcisionnels tiers pour aider les gouvernements, le Parlement et les assembles lgislatives prendre des dcisions relativement aux enjeux de la politique de prix pour le carbone. Le Royaume-Uni et lAustralie ont rcemment mis sur pied des organismes qui ont t chargs dassumer certains de ces rles. Une institution formelle ayant pour mandat de rgulirement faire lexamen et prsenter des rapports sur les enjeux de la politique de prix pour le carbone transmet un signal additionnel de certitude et de confiance au march quil ny aura pas de changements soudains apports aux approches dtablissement de prix. Ltablissement dune mthode claire permettant de grer de manire crdible le prix pour le carbone au fil du temps pourrait transmettre le signal que la politique durera longtemps et que le gouvernement sest engag son application long terme. Les paragraphes qui suivent contiennent une brve description des trois principaux rles de gouvernance. Ils peuvent tre envisags de manire indpendante ou conjugus sous divers modles. 1. Rle dinformation. Collecte indpendante de donnes, surveillance, prsentation de rapports et valuation des modles dmissions de carbone et dtablissement de prix pour le carbone pour permettre des ajustements de la politique de manire continue. Conjugue une fonction de prvision tablissant un ventail de scnarios possibles dmission, cette institution pourrait servir fournir des renseignements annuels aux gouvernements, lindustrie et aux Canadiens sur les progrs de la rduction des missions de carbone. On pourrait sinspirer notamment des modles de la Energy Information Administration des .-U., de lInstitut canadien dinformation sur la sant, de la Commission nationale de lnergie et de Statistique Canada. Rle consultatif. Conseiller les gouvernements sur les aspects fondamentaux de la politique de prix pour le carbone, comme les budgets de carbone, lchange de droits dmission, la tarification, le recyclage des recettes et les considrations dordre distributif, et les effets sur la comptitivit. Ce rle pourrait tre conjugu au rle dinformation dcrit dans les lignes qui prcdent. Cet organisme consultatif dexperts indpendant jouirait dinfluence et de la crdibilit dune tierce partie pouvant aider les gouvernements prendre des dcisions difficiles. Les modles possibles dont on pourrait sinspirer comprennent le Committee on Climate Change (comit sur les changements climatiques) du Royaume-Uni et la Climate Action Team de la C.-B.
2.
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3.
Rle dcisionnel. Responsable de la prise de certaines dcisions relativement la mise en uvre de la politique, y compris de ltablissement de cibles intrimaires, de budgets pour le carbone et de la rpartition de droits. Ce pourrait tre un organisme indpendant ou une nouvelle institution fdrale-provinciale-territoriale pour assurer une responsabilit politique plus directe. Cet organisme pourrait sinspirer du Carbon Pollution Reduction Scheme Regulator (organisme de rglementation du mcanisme de rduction de la pollution par le carbone) de lAustralie.
Un plan thorique des rles et responsabilits dune politique de prix pour le carbone canadienne figure au tableau 2 qui suit.
PLAN THORIQUE DES RLES ET RESPONSABILITS POUR LES INSTITUTIONS DE GOUVERNANCE AU SEIN DE LA POLITIQUE CANADIENNE DE TARIFICATION DU CARBONE INSTITUTION RLES ET RESPONSABILITS
Parlement
tablit les objectifs et les cibles long terme, le choix des outils, les principes de conception et dopration ainsi que les rles et les responsabilits Met sur pied une autorit pour le carbone ainsi quun organisme consultatif indpendant; tablit les critres pour la rpartition de droits; tablit les critres pour les rpartitions de droits gratuits et/ou les rabais
Organisme consultatif compos dexperts indpendants Auditor-General: Vrificateur(trice) gnral(e) Gouvernements provinciaux
tablit des rglements complmentaires qui sont cohrents avec les prix pour le carbone A le pouvoir de prendre des dcisions relativement aux rglements et aux oprations, surveille la conformit et en fait lapplication; mne des enchres et fait la perception des recettes auprs des metteurs; dtermine les industries ou entits qui rpondent aux critres pour obtenir de laide; a le pouvoir de dclencher les mcanismes dallgement; tablit les rglements pour rendre compte des missions et en faire la surveillance Fournit des conseils sur les cibles intrimaires pour chaque priode dobservation; fait une valuation continue; et offre des conseils sur les ajustements la politique du prix pour le carbone Fait enqute et tat de la collecte et du dcaissement des recettes de la mise aux enchres des fins de transparence et dimputabilit.
Agence du revenu et de la tarification du carbone
Organisme consultatif compos dexperts indpendants
Bureau du vrificateur gnral du Canada
TABLEAU 2
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6.5 ALLER DE LAVANT

On ne saurait trop insister sur limportance dun rgime efficace de gouvernance de la politique de prix pour le carbone canadienne. Au-del du fardeau additionnel du cot associ la fragmentation de la politique, une politique de prix pour le carbone nationale unifie est un pralable ltablissement dun systme efficace dchange de droits en Amrique du Nord. Mettre de lordre dans nos propres activits ne peut que renforcer toute ouverture lgard dun nouveau gouvernement des tats-Unis dtermin renforcer les mesures internationales en matire de politique climatique. Les initiatives rgionales actuelles, comme la Western Climate Initiative et la Regional Greenhouse Gas Initiative avec leurs caractristiques transfrontalires, pourraient trs bien se retrouver intgres un systme nord-amricain plus largi une fois quaura t adopte une politique de prix pour le carbone pancanadienne. De mme, il faut un rgime de gouvernance transparent pour tenir compte des aspects rgionaux de la politique climatique canadienne. Le lien entre les objectifs de la politique en matire dnergie et denvironnement pour dterminer la politique climatique est rel. Lintgration des deux aspects pour assurer la contribution conomique continue du vaste secteur de lnergie aux efforts canadiens est une importante considration long terme. Il est nanmoins essentiel dabandonner lapproche fragmente sous le leadership fdral et avec la collaboration des provinces et territoires pour tablir et mettre en uvre une politique unifie de prix pour le carbone qui ralisera dimportantes rductions des missions aux plus bas cots possible. Une institution ou un processus de gouvernance rserv pouvant faciliter la transition contribuera dmontrer que les rpercus sions et les proccupations rgionales sont activement prises en compte et que des mesures sont prises pour y remdier. Les principales caractristiques dun cadre de gouvernance efficace pour une politique de prix pour le carbone canadienne comprennent celles-ci :
Un plan daction clair et convenu relativement la politique dress par les gouvernements pour inspirer la certitude court terme au moyen de jalons graduels et mesurables de ltablissement du prix pour le carbone et de la mise en place de systmes dchange. Un chancier prcis des progrs vers les cibles moyen et long terme pour 2020 et 2050 en tablissant, par exemple, des budgets pour le carbone roulants de cinq ans pour contribuer informer lindustrie, les gouvernements et dautres de ce qui doit tre fait pour raliser les objectifs.
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Des dmarches rgulires et indpendantes de surveillance, dvaluation et de prsentation de rapports sur les progrs aux gouvernements et au public afin que des ajustements puissent tre envisags. La cration dun organisme expert dot de pouvoirs de rglementation et de prise de dcisions oprationnelles relativement aux dtails et la mise en uvre des rgles relatives aux enchres et aux changes de droits. La cration dun mcanisme et dun processus fdral-provincial-territorial de gouvernance appropris permettant damliorer la collaboration et de rgulirement tudier les progrs et lorientation de ltablissement dun prix pour le carbone et de llaboration dune politique climatique. La mise sur pied dun comit consultatif indpendant charg dexaminer les aspects fondamentaux des politiques climatiques et des politiques de prix pour le carbone canadiennes globales, et de formuler des recommandations au gouvernement cet gard. des fins de transparence, le Bureau du vrificateur gnral du Canada fera enqute et tat de la collecte et du dcaissement des recettes issues de la mise aux enchres.
CONCLUSION ET
RECOMMANDATIONS
CHAPITRE SEPT
LHEURE DE LA POLITIQUE DU PRIX DU CARBONE EST VENUE.
CHAPITRE SEPT
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Le Canada doit ragir avec plus dempressement au dfi des changements climatiques. Le dlai des mesures fait vritablement obstacle lobtention de rsultats. Nous devons prendre des mesures maintenant pour nous assurer dtre plus fermement en position, plus tard, de grer les dfis encore plus grands qui se poseront invitablement. Il est grand temps dinstaurer une politique de prix pour le carbone. Lattribution dune valeur claire au carbone que nous mettons nous forcera penser et agir autrement relativement la manire dont nous lmettons. Plus important encore, la Table ronde ny voit pas uniquement un dfi environnemental ou conomique. Nous nestimons pas que cest uniquement lindustrie quil incombe dagir plus quil nincombe la communaut environnementale dintervenir. Cest un dfi collectif qui se pose nous, et une responsabilit collective que nous devons assumer, en tant que Canadiens et Canadiennes. Nous y voyons un enjeu national ncessitant la participation de tous pour, ensemble, dterminer et mettre en uvre des solutions qui sont non seulement efficaces, mais aussi quitables. Le prsent rapport offre cette possibilit. Il met le Canada sur la voie dune politique unifie de prix pour le carbone. Il jette les bases de lharmonisation des systmes de rduction des missions dans un monde de plus en plus mondialis dchange de droits dmission de carbone. Il rassemble les instruments axs sur le march pouvant constituer les moyens les plus efficaces de rduire les missions pour atteindre les cibles qua fixes le gouvernement. Il rgle les proccupations relatives la comptitivit de lindustrie en prvoyant une priode valable de transition, des possibilits dchange de droits dmission et le recyclage des recettes pour attnuer les impacts. Il reconnat le rle fondamental de la technologie dans latteinte de nos objectifs en encourageant linnovation au
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moyen de ltablissement dun prix pour le carbone lchelle du pays et de linvestissement public cibl. Et il met la gouvernance climatique fermement lordre du jour de nos dirigeants nationaux dans le cadre dune nouvelle approche concerte en matire dlaboration et de mise en uvre dune politique climatique au Canada.
RECOMMANDATIONS
Le prsent rapport fait office de recommandation complte et intgre pour llaboration et la mise en uvre dune politique canadienne de prix pour le carbone. Pour tayer la recherche, les analyses et les conclusions du rapport, la TRNEE met en vidence les recommandations prcises suivantes : 1. Unifier les politiques et les prix pour le carbone pour toutes les missions et administrations, selon trois grandes composantes : un systme de quotas et dchange pour lensemble de lconomie, inspir des initiatives actuelles et prvues fdrales, provinciales et territoriales; des rglements et des politiques technologiques complmentaires dans le secteur des transports, des btiments, du ptrole et du gaz et de lagriculture; possibilits de rduction du carbone internationales qui sont crdibles, abordables et durables.
2.
Faire en sorte que la politique unifie de prix pour le carbone canadienne puisse tre relie aux systmes internationaux actuels et proposs, et en particulier avec le systme dchange qui sera probablement institu aux tats-Unis, pour assurer la compatibilit des prix et des mesures. Utiliser les recettes issues de la mise aux enchres dabord et avant tout pour investir dans les technologies et les innovations requises pour atteindre lobjectif environnemental canadien de rduire les missions de GES. Oprer la transition de lapproche fragmente actuelle du prix pour le carbone adopte pour lensemble des administrations et des missions vers un rgime de prix pour le carbone canadien unifi aussi tt que possible et au plus tard en 2015.
3.
4.
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5.
tablir un cadre de gouvernance du prix pour le carbone cibl qui repose sur les principes dadaptabilit de la politique pour laborer, mettre en uvre et grer le rgime de prix pour le carbone unifi au fil du temps, y compris les lments qui suivent : Collaboration fdrale-provinciale-territoriale au moyen dune tribune permanente qui permettrait aux gouvernements de coordonner et dharmoniser les efforts et les mesures lappui de la politique unifie de prix pour le carbone, et consulter et mobiliser rgulirement les intervenants pour assurer le progrs et confirmer lorientation sur le prix pour les missions de carbone et llaboration dune politique climatique. Faire appel un expert des prix pour le carbone et des recettes, en lui donnant comme mandat rglementaire de percevoir les recettes des enchres qui proviennent des metteurs, dtablir des tableaux de prix pour le carbone et des rgles de conformit, darrter des rgles sur la rpartition des droits qui reposent sur les principes et les orientations stratgiques fixs par le gouvernement, de surveiller et dassurer la conformit, de mettre en place des procdures de surveillance et de dclaration des missions, et assurer la confiance envers la solidit long terme de la politique. Solliciter lapport dun organisme consultatif dexperts pour quil formule des conseils rguliers et point nomm au gouvernement sur des cibles temporaires pour chaque priode de conformit, sur la rpartition des recettes des enchres en vue datteindre les objectifs environnementaux, conomiques, et sociaux au besoin, sur lvaluation continue du rgime de prix pour le carbone et sur tout ajustement la politique propos et tout cadre de prix qui seront soumis lexamen des dcideurs.
ANNEXE GLOSSAIRE
Remarque : Les termes indiqus en MAJUSCULES sont mentionns plus loin dans le glossaire. TERME Allocation DFINITION Mthode dattribution des droits dmission selon le systme de quotas et dchange. On donne parfois le nom d allocations aux droits dmission. Habituellement, le gouvernement peut allouer gratuitement les droits ou les vendre aux enchres. Approche visant rpondre aux enjeux lis la comptitivit soit : 1) en exigeant que les compagnies importatrices de marchandises payent leurs cots dmissions non chiffrs; et/ou 2) en exonrant les compagnies exportatrices de leurs cots dmission prvus. Lobjectif de ces approches est dtablir des rgles du jeu quitables pour les firmes canadiennes sur le march national ou international pour viter que ces firmes ne soient dsavantages du point de vue de la comptitivit. Les combustibles carbons changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les producteurs, o les combustibles entrent en premier dans lconomie font partie du s ecteur Amont dans la chane de combustible. Les combustibles carbons changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les consommateurs finaux qui brlent ces combustibles font partie du secteur Aval dans la chane de combustible. (Voir aussi AMONT et POINT DE RGLEMENTATION). Les compensations sont des rductions dmissions cres en dehors du cadre dun systme rglement et vendues aux metteurs rglements. Ces derniers peuvent utiliser les compensations, au lieu des droits, pour se conformer la politique de prix pour le carbone. Par exemple, la compagnie A dsire rduire ses missions pour atteindre 500 tonnes par anne. Elle investit dans des technologies dconomie dnergie et rduit ses missions 600 tonnes par anne tout en se rendant compte que des rductions ultrieures seraient trs onreuses. Plutt que de rduire ses missions de 100 tonnes additionnelles, la compagnie A paye des rductions dmission en Inde, l o on trouve de meilleures occasions de rductions dmissions faible cot.
Ajustements la frontire
Amont
Aval
Compensations
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Comptitivit
Corrlation
Couverture
Effets distributifs
Efficacit environnementale
Efficience conomique
lectrification
Les enjeux de comptitivit sont des implications dfavorables possibles du prix pour le carbone qui ont lieu si le Canada met en uvre une politique de prix pour le carbone sans que ses partenaires le fassent. Les firmes canadiennes subissent alors des cots additionnels en raison des missions qui les dsavantagent avec leurs comptiteurs internationaux. La corrlation entre les systmes de prix pour le carbone (habituellement les systmes de quotas et dchange) est une reconnaissance explicite de la rduction des missions dune administration par une autre administration. Par exemple, une corrlation existe entre les systmes A et B si les firmes de ladministration A reoivent des crdits pour les droits dmission allous ladministration B. La corrlation peut tre sens unique ou deux sens, selon la question de savoir si une administration accepte les crdits de lautre comme des rductions valides. On peut appliquer une politique de prix pour le carbone diffrentes missions de gaz effet de serre, diffrents secteurs de lconomie et diffrentes sources dmissions. Connu aussi sous lappellation de couverture de la politique de prix pour le carbone. Critre servant valuer la mesure dans laquelle la conception dune politique entranera des incidences disproportionnes sur diffrentes rgions, diffrents secteurs ou des mnages. Ce critre value les enjeux dquit. Critre qui sert valuer la mesure dans laquelle la conception dune politique atteint son objectif qui est de rduire les missions de carbone et de diminuer les concentrations dmissions de gaz effet de serre dans latmosphre. Critre qui sert valuer la mesure dans laquelle une politique permet de rduire au minimum les cots totaux, y compris les cots de conformit avec la politique de mme que les cots de transaction. Lefficience conomique augmente galement si la politique rpond dautres distorsions conomiques ou dficiences du march. Changement du systme nergtique vers une utilisation accrue de la technologie utilisant llectricit au lieu de la technologie de combustion de combustibles fossiles. Ce changement touchant la demande est rendu possible par laugmentation de la production dlectricit touchant loffre afin de fournir llectricit requise.
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Fuite
Lutte antipollution Point de rglementation
Prix plafond
Prix plancher Recyclage des recettes
Relocalisation des firmes mettrices de gaz effet de serre vers dautres administrations afin dviter de payer les cots lis une politique de prix pour le carbone. Dans une telle situation, la politique na pas permis de rduire la quantit totale des missions; elle na fait que dplacer le point dorigine. Comme le changement climatique est un enjeu mondial et que la source dmissions modifie leur impact, la fuite rduit lefficacit de la politique. Efforts visant rduire les missions de gaz effet de serre, quon appelle aussi rduction du taux dmission de carbone. Les missions de carbone sont produites en grande partie par la combustion de fossiles combustibles. Les combustibles base de carbone, tel le ptrole, vont du puits de ptrole, la raffinerie vers le distributeur et finalement au consommateur. On peut appliquer le prix pour le carbone tout au moment dans cette chane de combustible, cest ce quon appelle le point de rglementation. On dcrit souvent le point de rglementation comme en AVAL ou en AMONT. Dans un systme dchange de droits dmission de carbone, les prix des droits dmission sont tablis en fonction du march. Sil ny a pas assez de droits, les prix augmentent, crant du coup une mesure incitative importante visant investir dans la rduction des missions. Cependant, lorsque les prix augmentent trop et trop rapidement, le systme peut causer des perturbations conomiques inutiles et destructrices. Un prix plafond ou soupape de sret tablit un prix plafond possible. Lorsque le prix atteint le plafond, le systme dchange de droits dmission de carbone agit de faon similaires aux approches dtablissement des prix. Prix minimal pour les droits de CO2. Aucun droit un prix infrieur ne sera vendu dans le march ou par l'organisme de rglementation. lment de la conception dune politique visant tablir comment les recettes du gouvernement (augmentes soit au moyen dune taxe sur le carbone ou au moyen dune vente aux enchres de droits dans un systme de quotas et dchange) seront attribues. Les approches possibles au recyclage des recettes comprennent la rduction des taxes actuelles, le soutien aux enjeux en matire de comptitivit, le soutien dun financement destin au lancement technologique et la recherche et dveloppement, ou le traitement des effets distributifs dfavorables.
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Remplacement de combustible
Systme de quotas et dchange
Taxe sur le carbone
Type de mesure qui pourrait rduire les missions. Par exemple, en rponse une politique de prix pour le carbone, une firme pourrait passer de la technologie de combustion du charbon la technologie de gaz naturel ou de llectricit. Connu aussi sous systme de droits dmission ngociables . Politique de quotas et dchange qui tablit le niveau annuel dmissions par loctroi de droits dmission. Si un metteur produit plus dmissions auxquelles il a droit, il peut acheter dautres droits. Les gouvernements peuvent fixer le niveau dmissions (avec une certitude de la quantit) en choisissant le nombre de droits dchange quils octroieront; cependant, le prix des droits sera tabli par le march, ce qui nest pas un gage de certitude. La taxe sur le carbone est un instrument de politique qui sert tablir les frais par unit dmissions. Habituellement, le systme comprend une taxe sur les combustibles consomms qui mettent du dioxyde de carbone et sur dautres missions de gaz effet de serre lors de leur utilisation. Un calendrier de taxes futures serait mis en uvre afin denvoyer un signal de prix longue porte lconomie. La taxe offrira une certaine certitude du prix mais aucune certitude sur le niveau annuel des rductions dmissions.

Objectif 2050: Politique de Prix Pour Le Carbone Pour Le Canada

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Objectif 2050: Politique de Prix Pour Le Carbone Pour Le Canada

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OBJECTIF 2050 :

POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA

LE CANADA DOIT PA DS MAINTENANT S SES OBJECTIFS DE MISSIONS DE 2050

SSER AUX ACTES IL VEUT ATTEINDRE RDUCTION DES

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28 29 43 46 52 53 54 76 77 78 81 84 90 94 95 96 97 99 102 106 110

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