Haut Conseil du financement de la protection sociale

TAT DES LIEUX DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE EN FRANCE

TOME I : NOTE

31 octobre 2012

INTRODUCTION

Le dcret du 20 septembre 2012 qui institue le Haut Conseil du financement de la protection sociale lui assigne pour missions gnrales : 1de dresser un tat des lieux du systme de financement de la protection sociale,

danalyser ses caractristiques et ses changements ; 23dvaluer les volutions possibles de ce systme de financement ; dexaminer lefficacit des rgles de gouvernance et dallocation des recettes de

lensemble du systme de protection sociale de manire assurer son quilibre prenne 4rforme. de formuler, le cas chant, des recommandations et des propositions de

La feuille de route sociale , issue de la grande confrence sociale des 9 et 10 juillet 2012 prcise cet gard que le Haut Conseil aura tablir un diagnostic sur les modalits actuelles de financement de notre protection sociale, le partage entre les besoins de protection sociale relevant dune approche contributive et non-contributive, et les volutions possibles du systme actuel, notamment sagissant de la diversification des recettes.

La prsente note apporte de premiers lments ltablissement de ce diagnostic, compte tenu de la demande exprime par le Premier Ministre lors de la sance dinstallation du Haut Conseil1 de disposer dun tat des lieux du systme de financement de la protection sociale et de ses changements au cours des dernires annes avant la fin du mois doctobre 2012. Elle prcde une deuxime phase de travail, qui sera engage partir dune saisine spcifique, et consacre lanalyse de scnarios dvolution possible de ce mode de financement. Compte tenu de la brivet du temps imparti sa ralisation, ce premier bilan a t tabli sur la base des donnes et tudes disponibles, notamment auprs des administrations de lEtat et de lACOSS, dont il propose une lecture synthtique. Lclairage quil apporte est loin dtre

Cf. les dispositions rglementaires relatives au Haut Conseil du financement de la protection sociale, ainsi que le discours du Premier ministre lors de linstallation du Haut Conseil le 26 septembre 2012, en annexe I jointe la prsente note.
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exhaustif, et devra donner lieu des approfondissements lors des travaux ultrieurs que le Haut Conseil sera amen conduire. Ce dernier a nanmoins tenu, dans un contexte o le primtre de la protection sociale est la fois volutif et variable selon les pays, faire porter ds lentre ses analyses sur le champ large des risques sociaux et des institutions charges de leur financement, sans se restreindre ni la scurit sociale stricto sensu, ni mme aux rgimes dassurances sociales obligatoires, mais en prenant en compte les dpenses dintervention sociale de ltat et des collectivits locales des dispositifs privs qui contribuent la couverture mutualise de ces risques. Il a galement recens des thmes quil souhaite approfondir dans la suite de ces travaux, et sur lesquels des rflexions pourront tre engages au cours de lanne 2013 : y figurent notamment lanalyse des perspectives de financement long terme de la protection sociale, lies en particulier lallongement de la dure de la vie et aux volutions ventuelles de son champ, ainsi que la rflexion sur les notions duniversalit et de contributivit et sur les lignes de partage susceptibles den dcouler pour le financement de la protection sociale.

SOMMAIRE

Chapitre I Quelques lments de cadrage sur la protection sociale

1 Le champ de la protection sociale : des contours larges mais pour partie conventionnels
1.1 Un champ plus large que celui des administrations publiques, et a fortiori que celui des rgimes de scurit sociale 1.2 Une composante prive au titre de dispositifs ayant une forte dimension de mutualisation 1.3 Lexclusion des dpenses fiscales et de certaines exonrations de cotisations sociales bnficiant aux mnages

2 Les dpenses de protection sociale : un bref panorama

2.1 Le systme de protection sociale a redistribu 32% de la richesse nationale en 2010 2.2 Les dpenses de protection sociale reprsentent plus de la moiti des dpenses publiques en 2010 2.3 Une couverture des risques sociaux progressivement tendue et devenue universelle pour les prestations famille et maladie 2.4 - Une croissance de long terme des dpenses de protection sociale tire par les risques sant et vieillesse, et assortie de fluctuations selon les priodes 2.5 - Des dpenses de protection sociale parmi les plus leves en Europe

Chapitre II - Les ressources de la protection sociale : un processus de diversification en cours

1 Un financement de la protection sociale qui repose largement sur les revenus dactivit, et pour plus dun tiers sur les cotisations sociales acquittes par les employeurs
1.1 Les cotisations sociales effectives fournissent aujourdhui plus de la moiti de ses ressources au systme de protection sociale, et sont constitues hauteur de 63% par des cotisations la charge des employeurs 1.2 Plus des trois quarts des ressources perues par le systme de protection sociale sont assis sur les revenus du travail

1.3 Le financement des rgimes de base de scurit sociale est plus diversifi que celui des rgimes gestion paritaire, qui reste presque exclusivement assis sur les cotisations 1.4 Des structures de financement qui refltent le caractre bismarckien ou beveridgien des systmes nationaux de protection sociale en Europe, avec une tendance la convergence

2- Un barme des cotisations sociales la charge des employeurs initialement dgressif, et aujourdhui devenu fortement progressif
2.1 Un taux de cotisation facial (hors allgement) sous plafond qui a doubl entre 1945 et 1990, mais dont la progression a ensuite t contenue 2.2 Un cheminement en plusieurs tapes vers la progressivit du barme des cotisations sociales la charge des employeurs 2.3 - Une compensation des exonrations aux rgimes de scurit sociale dsormais assure au moyen de laffectation dimpts et de taxes 2.4 - Des valuations pour partie incertaines, mais qui convergent vers un impact significatif des allgements gnraux sur lvolution de lemploi peu qualifi 2.5 - Des incidences dbattues du mode de financement de la protection sociale sur le cot du travail et son volution

3 Une monte en charge de la CSG et des prlvements sociaux sur les revenus du capital
3.1 - La cration et la monte en puissance de la CSG 3.2 - Un accroissement concomitant des prlvements sociaux sur les revenus du capital

4 Une diversification des recettes qui est aussi passe par laffectation croissante dautres impts et taxes
4.1 - Une politique dj ancienne 4.2 - Des impts et taxes affects dabord lis la compensation des exonrations de cotisations sociales, puis la rduction des niches sociales 4.3 - Un dveloppement des prlvements vise comportementale

5 Une association croissante des organismes complmentaires et des collectivits territoriales la prise en charge de certains segments de la protection sociale 6 Des lignes de partage entre assurance et solidarit qui restent clarifier

Chapitre III Les perspectives financires de la protection sociale : une apprciation porter dans la dure
1 Des dficits dont lampleur et les causes ont fluctu selon les priodes
1.1 -. Des administrations de scurit sociale en dficit frquent au cours des trente dernires annes, dont la situation stait fortement amliore en 2007- 2008, mais avec des rgimes de base rests dficitaires 1.2 - A partir dun excdent en 2008, une situation financire des administrations de scurit sociale fortement fragilise par la crise conomique et financire 1.3 - Des besoins de financement et une dette des administrations de scurit sociale infrieurs ceux des administrations centrales

2 Les perspectives financires moyen et long terme 3 Une dette sociale qui fait lobjet de modalits spcifiques damortissement
3.1 - Une dette sociale amortie sur une dure limite, la diffrence de celle de lEtat 3.2 - Des dficits sociaux pour les exercices 2012 et suivants dont le traitement devra tre envisag

4 Des tensions spcifiques sur les dpenses sociales des collectivits locales

Annexes I. Dispositions rglementaires relatives au Haut Conseil du financement de la

protection sociale et discours du Premier Ministre lors de linstallation du Haut Conseil, le 26 septembre 2012.

II. Les prlvements sociaux sur les revenus dactivit et de remplacement : taux
et historique (Direction de la scurit sociale).

III. Comparaison des modes de financement de la protection sociale en Europe

(Direction de la recherche, des tudes, de lvolution et des statistiques).

IV. Comparaison des prlvements sociaux sur les salaires en France et en

Allemagne (Direction gnrale du trsor).

V. Les allgements gnraux de cotisations sociales patronales sur les bas

salaires (Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des statistiques).

VI. Rpartition par secteur et par taille dentreprises des exonrations de

cotisations sociales (Agence centrale des organismes de scurit sociale).

VII. Le cot de la main-duvre : comparaison europenne 1996 - 2011 (Institut

national de la statistique et des tudes conomiques).

VIII. Prlvements sociaux sur les revenus du capital (Direction de la scurit

sociale).

IX. Prsentation des impts et taxes affects aux rgimes dassurances sociales
(Direction de la scurit sociale).

X. Fonds concourant au financement des risques de la protection sociale

(Direction du budget, Direction de la scurit sociale).

Chapitre I Quelques lments de cadrage sur la protection sociale

1 Le champ de la protection sociale : des contours larges mais pour partie conventionnels
En premire analyse, le champ de la protection sociale est dfini comme lensemble des mcanismes institutionnels de prvoyance collective, publics ou privs ou encore relevant de la solidarit sociale, permettant aux individus ou aux mnages de faire face aux charges rsultant de lapparition dun certain nombre de risques ou besoins sociaux identifis. Par risque social, on entend des vnements susceptibles dentraner pour les individus ou les mnages une perte de revenu ou des dpenses importantes. Il sagit la fois de risques dont la ralisation est indpendante de leur volont maladie, accidents du travail, invalidit, handicap, vieillesse, pauvret -, mais aussi par extension, et de faon conventionnelle, , de situations qui dcoulent en tout en partie de dcisions individuelles, telles que les charges dducation des enfants. La protection sociale implique le versement de prestations aux individus ou aux mnages qui sont confronts la ralisation de ces risques et subissent de ce fait une baisse de leurs ressources ou une hausse de leurs dpenses.

1.1 Un champ plus large que celui des administrations publiques, et a fortiori que celui des rgimes de scurit sociale
Le primtre de la protection sociale peut tre lobjet de dbats sur ce qui constitue ou non des risques ou des besoins sociaux. Pour des fins de comparaison conomique et statistique, le classement des risques est gnralement opr par les institutions internationales partir des fonctions conomiques essentielles auxquelles les prestations de protection sociale sont affectes, et ce, indpendamment de la nature des organismes qui versent ces prestations. La grande diversit institutionnelle des systmes de protection sociale interdit, en effet, de dfinir le champ de la protection sociale partir des organismes en charge de ces politiques. En effet, ces acteurs peuvent tre trs varis : rgimes dassurances sociales, rgimes demployeurs, Etat, collectivits locales, mutuelles, institutions de prvoyance. Les fonctions de la protection sociale telles quelles sont dfinies par les organisations conomiques et statistiques internationales sont globalement comparables, mme si les nomenclatures des risques peuvent varier dans les dtails. Les rgles europennes de comptabilit nationale, mises en uvre au travers du systme SESPROS2, identifient six risques ou besoins sociaux en matire de protection sociale : la sant (y compris linvalidit et les accidents du travail et maladies professionnelles), la vieillesse et la survie, la maternit et la famille, lemploi (assurance chmage, insertion et rinsertion professionnelle), le logement, la pauvret et lexclusion sociale. Cette liste de risques sociaux correspond au regroupement le plus large des diffrents programmes de protection sociale mis en uvre dans les pays industrialiss. Ayant vocation permettre lanalyse compare entre pays, elle peut paratre de prime abord englobante par

Systme Europen de Statistiques intgres de PROtection Sociale. Cf. Eurostat (2008), Manuel SESPROS, Le Systme europen de statistiques intgres de la protection sociale, p. 10.
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rapport aux reprsentations couramment utilises en France. Lorganisation de la protection sociale en France repose en effet sur une distinction juridique entre les rgimes de base de la scurit sociale, cre en 1945 avec la mission de protger les Franais contre les risques maladie, maternit et invalidit, vieillesse et survie, accidents du travail et maladies professionnelles, et dattnuer les cots exposs par lducation des enfants et le logement, les rgimes obligatoires gestion paritaire tels que les rgimes de retraite complmentaire AGIRCARRCO, et lassurance chmage, cre ultrieurement, qui assure la protection des salaris contre le risque de perte demploi. Ces trois types de rgimes sont inclus dans le champ des administrations publiques, et en leur sein dans celui des administrations de scurit sociale (ASSO), de mme que les dpenses de solidarit des administrations publiques centrales et locales, et ce titre sont pris en compte dans les objectifs de solde des administrations publiques figurant dans le pacte de stabilit et de croissance europen. Ce nest pas le cas de la protection sociale complmentaire ou supplmentaire facultative, souscrite par exemple auprs des mutuelles ou des institutions de prvoyance, en matire de sant, dinvalidit ou de retraite (cf. encadr 1 et tableau 1). Encadr 1 Des comptes des rgimes de scurit sociale aux comptes des administrations de scurit sociale et aux comptes de la protection sociale
Plusieurs systmes comptables distincts fournissent de linformation publique dans le domaine de la protection sociale : en premier lieu, les comptes de la scurit sociale, qui sont prsents dans le cadre de la Commission des comptes de la scurit sociale et servent llaboration des agrgats financiers qui sont associs au projet de loi de financement de la scurit sociale (PLFSS) : leur primtre retrace les comptes de lensemble des rgimes de scurit sociale de base et des fonds qui concourent leur financement, lamortissement de leur dette ou la mise en rserve de recettes leur profit (FSV, Cades, FRR), tablis en comptabilit de droits constats et arrts au 1er semestre suivant la fin de lexercice considr (en Commission des comptes de la scurit sociale, les comptes des rgimes complmentaires de scurit sociale sont galement retracs) ; les comptes nationaux prsentent, au sein des administrations publiques, les comptes des administrations de scurit sociale (ASSO) : leur primtre porte sur les rgimes de base de scurit sociale lexception de certains rgimes directs demployeurs (fonction publique dtat et RATP, qui assurent directement la couverture de base de leurs salaris dans leurs comptes, sans la faire transiter par un rgime disposant de la personnalit juridique et de lautonomie financire), les fonds de financement, lassurance chmage, les rgimes complmentaires et les hpitaux publics ; tablis galement partir des comptes des rgimes, ils font lobjet de deux rvisions jusqu lanne N+3 pour les comptes de lanne N ; des corrections de synthse lies la cohrence densemble de lensemble des comptes des agents conomiques dcrits par la comptabilit nationale peuvent galement expliquer des carts, sur leur primtre commun, avec les comptes de la scurit sociale ; les comptes de la protection sociale labors par la DREES sont un compte satellite des comptes nationaux. Comme les dispositifs prcdents, ils ambitionnent de mesurer les masses de prestations sociales verses aux mnages et les prlvements qui les financent ainsi que de dcrire la situation financire des rgimes qui participent la protection sociale. Ils optent toutefois pour un primtre extensif afin de prsenter la contribution de lensemble des agents conomiques la protection sociale, suivant les normes tablies lchelle europenne par le systme SESPROS. Leur champ inclut donc une grande varit de dpenses publiques - au-del des agrgats financiers des rgimes entrant dans le champ des LFSS, les dpenses des rgimes dassurance sociale qui ne relvent pas des LFSS (rgimes de retraite complmentaire et assurance chmage), les dpenses dintervention de lEtat, de ses oprateurs et des collectivits locales -, mais galement certaines dpenses prives mutualises : prestations verses par les entreprises au titre de rgimes demployeurs, prestations des rgimes de la mutualit et de la prvoyance et prestations des institutions sans but lucratif au service des mnages (cf. infra). Les montants de dpenses et de recettes prsents dans les comptes de la protection sociale sont ajusts sur les agrgats des administrations de scurit sociale des comptes nationaux puisquils en sont un compte satellite -, et de ce fait ils diffrent des donnes issues des comptes des rgimes
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de scurit sociale. Dautres carts sont lis au traitement de certaines oprations, notamment les versements des rgimes dassurance maladie aux tablissements mdico-sociaux pour personnes handicapes, qui sont traits pour ces rgimes en prestations sociales par les comptes de la scurit sociale, et en transferts des organismes but non lucratif par les comptes de la protection sociale (ces derniers assurant toutefois in fine le versement des prestations aux mnages). Le cas des versements de lassurance maladie aux hpitaux publics diffrencie quant lui les comptes de la scurit sociale et les comptes de la protection sociale dune part, des comptes nationaux des ASSO dautre part : les deux premiers systmes comptables traitent ces versements en prestations, tandis que le troisime en consolide lessentiel au sein du compte des ASSO (les hpitaux publics en faisant partie). Dans les comptes de la protection sociale, les prestations verses se sont leves 620,8 Md en 2010 (cf. tableau 1). En regard, les prestations et transferts en nature verss par les ASSO ont reprsent la mme anne 391,7 Md selon les comptes nationaux. Toutefois, on atteint un montant de 450,7 Md en y ajoutant les transferts en nature aux mnages au titre des soins hospitaliers. Dans le champ des rgimes de scurit sociale de base couverts par les comptes de la scurit sociale, les comptes de la protection sociale fournissent en 2010 un montant de 392,4 Md en nomenclature des comptes de la protection sociale, leur champ tant la fois plus large (inclusion des rgimes directs demployeur) et moins large que celui des ASSO (exclusion des rgimes complmentaires et du rgime dassurance chmage). De son ct, la Commission des comptes de la scurit sociale value 405,2 Md les prestations verses par lensemble des rgimes de scurit sociale de base en 2010. Lcart de 13 Md observ entre ces deux derniers agrgats sexplique, pour lessentiel, par la qualification en transferts, dans les comptes nationaux, de dpenses analyses comme des prestations dans les comptes de la scurit sociale, qui recouvrent principalement des transferts aux institutions sans but lucratif au service des mnages.

Tableau 1 Des comptes de la protection sociale aux comptes de la scurit sociale : montant des prestations verses en 2010, en Md (en nomenclature comptabilit nationale)
Comptes de la Rgimes de protection base de scurit sociale sociale

Administrations publiques Etat, organismes divers d'administration centrale et collectivits locales Rgime d'intervention sociale des pouvoirs publics Rgimes directs d'employeurs Prestations extra-lgales Administrations de scurit sociale Rgime gnral de la scurit sociale Autres rgimes de base de scurit sociale hors rgimes directs d'employeurs Rgimes complmentaires de retraite Rgime d'indemnisation du chmage Fonds Prestations extra-lgales Autres rgimes directs d'employeurs Autres rgimes extralgaux d'employeurs Rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance Rgimes des institutions sans but lucratif au service des mnages Total (dans les champs considrs)
Source : DREES, Les comptes de la protection sociale 2010.

557,6 106,9 57,9 47,1 1,9 450,7 272,3 71,5 74,4 30,0 1,5 0,9 2,4 10,6 30,7 19,5 620,8

47,1

272,3 70,6 2,4 392,4

Lexamen de la nomenclature des risques retenue au niveau communautaire rappelle aussi le caractre volutif des risques sociaux, lexemple du risque pauvret et exclusion sociale qui a merg partir du milieu des annes quatre-vingt. Il peut galement soulever des interrogations quant au rattachement au risque vieillesse des prestations sociales verses au

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titre de la compensation de la perte dautonomie des personnes ges, alors que les prestations correspondantes bnficiant aux personnes handicapes relvent du risque invalidit . Il conduit enfin noter que seule est prise en compte la part mutualise des dpenses consenties au sein de la collectivit nationale : en matire de sant, ny figurent ainsi ni les assurances souscrites titre individuel, ni les frais restant la charge des mnages, qui ont reprsent en 2011 prs de 10% de la consommation de soins et de biens mdicaux (CSBM). Dans ce contexte mouvant du primtre des risques sociaux, la mission du Haut Conseil du financement de la protection sociale de dresser un tat des lieux du systme de financement de la protection sociale, danalyser ses caractristiques et ses changements a en tout cas vocation porter sur un champ large des risques sociaux et des institutions charges de leur financement, sans se restreindre ni la scurit sociale stricto sensu, ni mme aux administrations de scurit sociale qui regroupent lensemble des rgimes oprant selon le modle de lassurance sociale. Cela implique de prendre en compte les financements publics dans leur ensemble intgrant les dpenses dintervention sociale de ltat et des collectivits locales -, ainsi que les dispositifs privs qui contribuent la couverture des risques sociaux. 1.2 Une composante prive au titre de dispositifs ayant une forte dimension de mutualisation Les dispositifs privs de protection sociale mritent une attention particulire, car ne pas les prendre en compte peut conduire biaiser la comparaison entre pays des efforts nationaux en faveur de la couverture des risques sociaux. Ces dispositifs sont de quatre ordres : des prestations extra-lgales verses aux salaris par les employeurs, telles que des complments de rmunration lis au nombre denfants du salari ou des aides complmentaires au logement ; des contrats collectifs dassurance couvrant un groupe de salaris, dans le cadre de lentreprise ou de la branche professionnelle, en rgle gnrale contre les risques maladie, invalidit et vieillesse ; des contrats individuels de couverture complmentaire maladie et invalidit proposs par les mutuelles et, de faon plus marginale, par les institutions de prvoyance ; les prestations et secours accords des personnes en situation dexclusion sociale par les organismes privs but non lucratif, dont les recettes sont toutefois en grande partie composes de transferts des administrations publiques.

Ces dispositifs ont en commun de ne pas revtir de caractre lgalement obligatoire pour leurs bnficiaires, et de ne pas ressortir au champ des finances publiques. Ne pas les prendre en compte risquerait cependant de fausser la vision de lvolution des dpenses publiques de protection sociale, dans le cas dun transfert de la charge du financement dune prestation dune administration publique vers un oprateur priv typiquement, en matire de couverture maladie, un moindre remboursement des soins par lassurance maladie obligatoire qui viendrait tre pris en charge par les organismes dispensateurs de couvertures maladie complmentaires. De plus, ces dpenses comportent une dimension de redistribution dans le cas des interventions des organismes but non lucratif et surtout de mutualisation dans le cas des rgimes de prvoyance et de couverture maladie complmentaire adhsion collective ou individuelle dont la tarification nest pas lie au risque individuel. Cest ce critre de tarification indpendante des caractristiques des individus qui prside lexclusion du champ de la protection sociale des indemnits verses par des organismes dassurance. Cette exclusion peut
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toutefois tre questionne, en particulier dans le domaine de la couverture complmentaire maladie, lorsque les oprateurs dassurance sont incits, via une rduction de la taxe spciale sur les conventions dassurance ou des exemptions de cotisations pour les employeurs, proposer des contrats solidaires qui proscrivent la diffrenciation tarifaire autre que fonde sur lge. Il est souhaitable que cette question fasse lobjet dune rflexion dans le cadre des travaux sur lvolution future des concepts de la comptabilit nationale. 1.3 Lexclusion des dpenses fiscales et de certaines exonrations de cotisations sociales bnficiant aux mnages En posant que la couverture des risques doit passer par le versement dune prestation en nature ou en espces, les comptes de la protection sociale excluent les dpenses fiscales de nature sociale, qui peuvent prendre notamment la forme de crdits ou rductions dimpt et de dductions du revenu imposable. Ils ne tiennent pas non plus compte des dispositifs dexonrations de cotisations en faveur de certaines catgories de mnages employeurs, en lien avec des situations sociales particulires, qui visent allger le cot du recours certains services, notamment daide domicile, qui participent la couverture de risques sociaux. Ces dispositifs fiscaux et sociaux sont particulirement importants dans le domaine de la politique familiale, mais aussi, comme lont montr les travaux sur la dpendance, en faveur des personnes en situation de perte dautonomie sous la forme dexonrations de cotisations sociales3. Pour autant, il nest gure contestable que certains de ces dispositifs poursuivent des objectifs de redistribution sociale. Cest dautant plus net quune partie dentre eux ont leur pendant en matire de prestations sociales : en France, la rduction dimpt pour frais de scolarisation des enfants a son symtrique dans lallocation de rentre scolaire, mme si leur champ nest pas strictement quivalent. De mme, la prime pour lemploi qui est un crdit dimpt sur le revenu poursuit des objectifs analogues au revenu de solidarit active, en termes dincitation lactivit. Mais on peut galement considrer que les demi-parts accordes pour le calcul de limpt sur le revenu au titre de situations particulires (titulaires de la carte dinvalidit, bnficiaires de rentes daccidents du travail ou de pensions dinvalidit au-del dun taux donn dincapacit) , ou lexonration de limpt sur le revenu des majorations de retraites des personnes ayant eu ou ayant lev trois enfants ou plus, correspondent des mesures de soutien au revenu de ces personnes. Le tableau 2 suivant prsente les dix mesures fiscales les plus importantes en rapport avec la couverture dun risque social.

Cf. Stratgie pour la prise en charge de la dpendance , rapport du groupe de travail prsid par M. Bertrand Fragonard, juin 2011.
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Tableau 2 Principales dpenses fiscales caractre social

Intitul de la dpense fiscale Cot en 2011 (ME) 3 105 2 930

Prime pour l'emploi Abattement de 10% sur les pensions et les retraites Exonration de l'impt sur le revenu des prestations familiales et de l'allocation aux adultes handicaps 1 900 Demi-part supplmentaire pour contribuables vivant seuls et ayant eu des enfants charge 1 440 Rduction d'impt pour frais de garde 985 Exonration de l'impt sur le revenu des majorations de retraites des personnes ayant eu ou ayant lev trois enfants ou plus 830 Demi-part supplmentaire pour les parents isols ayant des enfants charge 410 Exoration de l'impt sur le revenu des indemnits et rentes d'accident du travail et de maladie professionnelle 350 Demi-part supplmentaire pour les contribuables invalides 340 Exonration de l'impt sur le revenu des indemnits journalires de maladie servies au titre des maladie longues et coteuses 320 Source : projet de loi de finances pour 2013, valuation des voies et moyens, tome II.

La question du quotient familial, cest--dire des demi-parts accordes aux enfants charge, est plus dlicate trancher, dans la mesure o il peut tre analys soit comme un mcanisme permettant simplement dassurer lgalit des citoyens devant limpt, soit comme une aide aux familles pour la totalit de lavantage en impt quil procure, soit comme un dispositif participant de ces deux logiques4. Pour mmoire, les travaux du Haut conseil de la famille ont propos plusieurs valuations de lensemble des mesures fiscales participant de la politique familiale en 2008, dont la plus leve atteint 29 Md, dont 13 Md au titre du quotient familial5. Sagissant des exonrations de cotisations, lannexe 5 au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2012 value 1,6 Md en 2011 la perte de recettes pour la scurit sociale des exonrations de cotisations sociales consenties aux personnes fragiles qui embauchent une aide domicile ou aux entreprises prestataires de services domicile auprs de personnes fragiles. On peut enfin noter que les dpenses fiscales peuvent, en rduisant le revenu imposable des personnes qui en bnficient ou en les rendant non imposables, avoir dautres incidences sur le financement de la protection sociale, : elles peuvent entraner lligibilit certaines prestations sous conditions de ressources ou, sagissant par exemple des retraits, ouvrir le bnfice du taux rduit de la contribution sociale gnralise (CSG).

Dans ce dernier cas, lavantage en impt procur par les demi-parts enfants nest considr comme une aide aux familles que pour ce qui excde le nombre dunits de consommation usuellement retenu par lINSEE. Pour effectuer des comparaisons de niveaux de vie entre mnages, lINSEE utilise en effet une chelle dquivalence dans laquelle le premier adulte compte pour 1, le second adulte et les enfants partir de 14 ans pour 0,5, et les enfants de moins de 14 ans pour 0,3. 5 Haut Conseil de la famille, Linvestissement de la Nation en direction des familles , septembre 2010.
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2 Les dpenses de protection sociale : un bref panorama

Lanalyse des ressources de la protection sociale ncessite au pralable de porter un regard sur les masses de prestations que ces ressources ont financer. On se tiendra dans ce qui suit un bref panorama des dpenses de protection sociale et de leur volution au cours du temps.

2.1 Le systme de protection sociale a redistribu 32 % de la richesse nationale en 2010

Les masses financires mises en jeu dans le systme de protection sociale sont trs importantes. En 2010, selon les comptes de la protection sociale, les dpenses totales hors transferts de lensemble des rgimes de protection sociale se sont leves 654 Md, dont 621 Md correspondent des dpenses de prestations de protection sociale. Lcart entre ces dpenses totales et les prestations de protection sociale correspond aux charges financires et de gestion administrative. Ces prestations reprsentent une masse de transferts quivalente 32 % de la richesse nationale produite (cf. tableau 1)6. Prs des quatre cinquimes des prestations de protection sociale sont consacrs aux risques vieillesse-survie (278,5 Md de dpenses) et sant (213,1 Md). Les autres risques reprsentent une part beaucoup plus faible des dpenses : 9 % pour le risque maternit-famille, 7% pour le risque emploi, de lordre de 2,5 % pour chacun des risques logement et exclusion sociale (cf. graphique 1). Graphique 1 - Prestations de protection sociale par risque en 2010
Pauvret - exclusion sociale 2,4% Logement 2,6% Chmage 6,0% Insertion et rinsertion professionnelle 0,9% Famille 7,7% Maternit 1,3% Invalidit 1,8% Accidents du travail 5,0% Maladie 27,5%

Survie 6,0%

Vieillesse 38,9%

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2010.

5 Au sein des prestations de protection sociale, il y a lieu de distinguer les prestations sociales proprement dites (535 Md), qui correspondent des versements directs et individualiss aux mnages, et les prestations de services sociaux qui relvent de la couverture des risques sociaux, mais qui la diffrence des prestations sociales ne sont pas individualisables. Il sagit principalement des versements de lassurance maladie aux hpitaux publics et des subventions des tablissements accueillant des personnes handicapes.

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En France, 80 % des prestations de protection sociale sont finances par des rgimes obligatoires dassurances sociales : rgimes de base de scurit sociale, rgimes complmentaires, rgime dassurance chmage. lui seul, le rgime gnral de la scurit sociale reprsente plus de la moiti des prestations de ces rgimes (cf. tableau 3). Avec 57,9 Md de prestations verses en 2010, soit 9 % du total, les rgimes dintervention des pouvoirs publics constituent, en montant, le deuxime intervenant dans le champ de la protection sociale. Ces sommes traduisent les interventions de lEtat, des collectivits locales et de fonds spcialiss en faveur de certaines catgories de population. Elles recouvrent notamment le financement de certains minima sociaux revenu de solidarit active (RSA), allocation aux adultes handicaps (AAH) , des dpenses facilitant la prise en charge de la dpendance et du handicap allocation personnalise dautonomie (APA), prestation de compensation du handicap (PCH) ainsi que laide sociale lenfance et les structures municipales daccueil des jeunes enfants. Les autres acteurs occupent dans le champ de la protection sociale une place moins importante : Les rgimes de la mutualit et de la prvoyance en sont lensemble le plus important ; ils ont vers pour 30,7 Md de prestations en 2010, essentiellement dans les domaines de la sant et de la vieillesse-survie. Avec 19,5 Md de prestations verses, les institutions sans but lucratif financent, pour lessentiel, des prestations de services sociaux relatives lhbergement des personnes handicapes, et plus secondairement des actions dans le domaine de la pauvret et de lexclusion sociale. Les rgimes extralgaux demployeurs versent, en vertu de conventions collectives ou daccords dentreprises, des prestations lies au contrat de travail : indemnits journalires, prestations familiales, indemnits de licenciement. Ces prestations se sont leves 13,3 Md en 2010. Tableau 3 Les prestations de protection sociale par rgime en 2010, en Md et en structure
En Md Assurances sociales 499,3 Rgime gnral de la scurit sociale 272,3 Autres rgimes de scurit sociale de base (hors rgimes d'employeurs) 73,1 Rgimes directs d'employeurs 49,5 Rgimes complmentaires 74,4 Rgime d'indemnisation du chmage 30,0 Prestations extralgales d'employeurs 13,3 Rgimes de la mutualit, de la retraite et de la prvoyance 30,7 Rgimes d'intervention sociale des pouvoirs publics 57,9 Rgimes d'intervention sociale des institutions sans but lucratif (ISBLSM) 19,5 Ensemble des rgimes 620,8 Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2010. En % du En part du total PIB 80,4% 25,8% 43,9% 14,1% 11,8% 3,8% 8,0% 2,6% 12,0% 3,8% 4,8% 1,6% 2,1% 0,7% 4,9% 1,6% 9,3% 3,0% 3,1% 1,0% 100,0% 32,0%

Il ressort de cette dcomposition que les dpenses de protection sociale sont issues trs majoritairement 90 % de fonds publics. Les administrations de scurit sociale (ASSO) au sens de la comptabilit nationale sont prpondrantes dans leur financement (cf. tableau 4) : leurs dpenses recouvrent les prestations de lensemble des rgimes de base lexception des rgimes directs demployeurs, dont celui des fonctionnaires de lEtat, les prestations des rgimes complmentaires et du rgime dassurance chmage. LEtat et les organismes divers dadministration centrale (ODAC) viennent au deuxime rang : ils assurent tout dabord la
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couverture de leurs agents en tant quemployeur au titre de certaines prestations lgales (pensions civiles et militaires) ou extralgales (supplment familial de traitement servi aux agents ayant des enfants charge) ; ils interviennent galement dans le champ de la solidarit nationale, concurremment aux collectivits locales, qui constituent le quatrime acteur de la protection sociale en importance. Le champ de laction sociale est en effet pour partie partag entre lEtat qui est, par exemple, le financeur de lAAH et les collectivits locales qui financent lAPA et, depuis 2009, le RSA7. Tableau 4 - Prestations de protection sociale par secteur institutionnel en 2010
En Md Administrations publiques (APU) Administrations de Scurit sociale (ASSO) Etat Organismes divers d'administration centrale (ODAC) Administrations publiques locales (APUL) Socits non financires Socits financires Institutions sans but lucratif au service des mnages (ISBLSM) Ensemble des secteurs institutionnels 557,6 450,7 60,1 19,4 27,4 11,9 31,7 19,5 620,8 En % du En part du total PIB 89,8% 28,8% 72,6% 23,3% 9,7% 3,1% 3,1% 1,0% 4,4% 1,4% 1,9% 0,6% 5,1% 1,6% 3,1% 1,0% 100,0% 32,0%

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2010.

2.2 - Les dpenses de protection sociale reprsentent plus de la moiti des dpenses publiques en 2010
Une tude publie par Eurostat en 20128 propose une dcomposition fonctionnelle des dpenses de lensemble des administrations publiques, qui attribue la fonction protection sociale une part de 43% dans cette dpense publique totale en France. En ajoutant les dpenses au titre de la fonction sant - qui toutefois inclut des dpenses au titre de la sant publique qui ne relvent pas de la couverture des risques sociaux -, ltude prcite conclut une proportion de 57% des dpenses publiques qui seraient ddies la protection sociale et la sant. Cela montre que limportance dterminante des dpenses de protection sociale dans lvolution des dpenses publiques et la situation financire globale des comptes publics. Cette proportion est un peu suprieure la moyenne europenne (54%, dont 39% pour la seule fonction protection sociale ). Les pays europens observent en outre une progression de la part des fonctions protection sociale et sant au sein de leurs dpenses publiques entre 2002 et 2010, avec une progression moyenne de, respectivement, 1,7 point et 1,1 point de PIB au cours de cette priode. En termes de sous-secteurs institutionnels des administrations publiques en comptabilit nationale, les prestations de protection sociale verses par les rgimes dassurances sociales et les administrations publiques centrales et locales, telles quvalues par les comptes de la protection sociale, reprsentaient plus de la moiti des dpenses des administrations publiques dans leur ensemble (557,1 Md sur 1 096 Md de dpenses totales). Les dpenses des administrations de scurit sociale reprsentent quant elles 44% de lensemble des administrations publiques, non consolides des transferts entre sous-secteurs (cf. graphique 2).

Le revenu minimum dinsertion, quil remplace, tait financ par lEtat avant 2004. L. Freysson (2012), General government expenditure : analysis by detailed economic function , Statistics in focus, n 33/2012, Eurostat.
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Graphique 2 Rpartition des dpenses des administrations publiques par sous-secteur (donnes 2011, non consolides, Md et %)

Etat 414,3 Md (32,6% ) Administrations de scurit sociale 538,8 Md (42,4% )

Organismes divers d'administration centrale 81,8 Md (6,4% ) Administrations publiques locales 234,4 Md (18,5% )

Source INSEE, comptes nationaux.

2.3 Une couverture des risques sociaux progressivement tendue et devenue universelle pour les prestations famille et maladie
La progression au cours du temps de la part des dpenses de protection sociale dans la richesse nationale sest accompagne dune extension progressive du champ de ses bnficiaires. Construite au lendemain de la seconde guerre mondiale selon une logique institutionnelle trs largement bismarckienne privilgiant la protection des travailleurs et de leur famille dans le cadre de rgimes dassurances sociales, la scurit sociale franaise, a t initialement institue dans un cadre professionnel. A lorigine, seules pouvaient bnficier des prestations dassurance vieillesse, maladie-maternit-invalidit-dcs, accidents du travail-maladies professionnelles, et des prestations familiales, les personnes exerant une activit professionnelle et leurs ayants droit. Il fallait ainsi justifier dune dure minimale de cotisation pour bnficier des prestations en nature de lassurance maladie. La cration ultrieure des rgimes de retraite complmentaire et du rgime dindemnisation du chmage a accentu cet ancrage professionnel du systme franais de protection sociale. Des annes 1950 aux annes 1970, on observe toutefois un mouvement de gnralisation et dharmonisation de la couverture au sein de la population, ainsi que le dveloppement dun ensemble de prestations non contributives, le plus souvent confies aux caisses dallocations familiales, et parfois finances par lEtat. Des transformations majeures sont surtout intervenues partir du milieu des annes soixantedix. La loi de gnralisation de la scurit sociale du 4 juillet 1975, qui entendait renouer avec lambition initiale des fondateurs dun rgime unique de scurit sociale couvrant lensemble de la population, a eu pour effet de supprimer les conditions dactivit professionnelle requises pour bnficier des prestations familiales. Lassurance maladie a connu une volution similaire, bien que plus progressive : les conditions dactivit professionnelle ont t assouplies, et les cas de maintien des droits en cas dinterruption de lemploi ont t multiplis, Mais cest la loi du 27 juillet 1999 crant la couverture maladie universelle qui a achev le processus duniversalisation
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de lassurance maladie en posant le principe de laffiliation de tous les rsidents en France, indpendamment de leur statut au regard de lemploi. Luniversalisation des prestations famille et maladie des rgimes dassurances sociales est donc aujourdhui un processus abouti ( la rserve notable des indemnits journalires et, dun autre ct, des prestations familiales sous conditions de ressources), mais elle sest aussi accompagne, dans le domaine de la sant, du dveloppement de couvertures complmentaires individuelles ou dentreprise, et de nouvelles prestations de solidarit comme la CMUC. Lempreinte bismarckienne reste au contraire plus forte dans les domaines des prestations en espces (retraites, accidents du travail et des maladies professionnelles et indemnisation du chmage), o la logique de remplacement du revenu reste prdominante, et o, selon certains auteurs, la contributivit des prestations dassurance se serait plutt accrue, combine la volont de les distinguer des prestations dites de solidarit 9. Ds 1984, avec laugmentation du chmage et lapparition de situations de chmage de longue dure, a t opre une distinction entre des prestations dassurance, dtermines dans le cadre de ngociations paritaires entre les organisations reprsentatives des employeurs et des salaris et finances par cotisations sociales sur les salaires, et des allocations de solidarit verses une fois puiss les droits lassurance chmage et finances par ltat. Cette partition a t amplifie par la cration du troisime pilier que constitue le RSA (ex-RMI) confi aux dpartements, sachant que des phnomnes de vases communicants existent cependant entre ces trois composantes. Dans le domaine des retraites, la rforme de 1993 a cr un Fonds de solidarit vieillesse (FSV, cf. 6 du chapitre II)) qui prend en charge, au moyen de recettes fiscales propres, une partie des dpenses des rgimes de retraite de base pouvant tre considre comme relevant de la solidarit nationale ( minimum vieillesse , validation de certaines priodes non cotises, majorations de pensions raison des enfants levs). Cela nempche pas les rgimes dassurance chmage et vieillesse de mettre en uvre en leur sein, comme lont notamment montr les travaux du Conseil dorientation des retraites, des mcanismes spcifiques de solidarit ou de redistribution, que ce soit travers le dcompte des cotisations ou le mode de calcul des prestations (forfaits, plafonds, minima). Enfin, la prise en charge de la perte dautonomie a donn lieu, travers lallocation personnalise dautonomie et dans une moindre mesure la prestation de compensation du handicap, au dveloppement de prestations empruntant la fois aux logiques assurantielle et assistantielle. La couverture des risques sociaux sest donc la fois tendue et hybride au cours des cinquante dernires annes, avec un mouvement duniversalisation pour certains risques, et pour dautres une segmentation accrue. Les travaux ultrieurs du Haut Conseil du financement de la protection sociale seront amens clairer lvolution de ce processus, au regard dventuelles modifications du mode de financement de la protection sociale (cf. 6 du chapitre II).

A ce stade, les termes assurance , contributivit , solidarit , assistance sont utiliss dans leur acception commune, et donneront lieu rexamen dans le cadre des travaux ultrieurs du Haut Conseil.
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2.4 Une croissance de long terme des dpenses de protection sociale tire par les risques sant et vieillesse, et assortie de fluctuations selon les priodes
La part des dpenses de protection sociale dans le PIB a atteint 32 % en 2010, soit son niveau historiquement le plus lev. Ce ratio ntait que de 14,3 % en 1959. En cinquante ans, il a donc cr de prs de 18 points10. Les progressions les plus vives ont t enregistres dans les annes 1960 et 1970 : 3,2 points de PIB durant la dcennie 1960, puis plus de 5,2 points de PIB durant la dcennie 1970. La progression a encore t sensible dans les annes 1980 et 1990 (autour de 2,7 points par dcennie), mais infrieure de moiti ce qui avait t observ durant la dcennie 1970. Les annes 2000 marquent une inflexion, avec une stabilisation de la part des dpenses de protection sociale dans le PIB autour de 30 %11 (cf. graphique 3). Toutefois, la crise conomique et financire apparue fin 2008 a entran de nouveau une inflexion la hausse du rapport des dpenses de protection sociale au PIB, qui crot de lordre de 2,5 points par rapport sa valeur de 2008. En prsence de prestations de protection sociale, dont la progression tendancielle reste suprieure 3 % par an, le recul du PIB en 2009 (-2,5 % en valeur) et sa faible progression en 2010 (+2,7%) ont mcaniquement tir la hausse le taux de redistribution. Ce phnomne a t accentu par le fait quune part, cependant minoritaire, des dpenses de protection sociale (allocations chmage, RSA, allocations logement) est trs sensible la conjoncture conomique : leur poids saccrot lorsque la conjoncture se dgrade. Enfin, des mesures caractre exceptionnel (prime de solidarit active) ont t prises par les pouvoirs publics pour soutenir la demande de biens et de services et prserver le pouvoir dachat des mnages : leur effet a cependant t cantonn lanne 2009. Graphique 3 Part de lensemble des dpenses de protection sociale dans le PIB
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2008, 2009 et 2010.

La comparaison intertemporelle des donnes des comptes de la protection sociale est toutefois affecte par les changements de base de comptes nationaux intervenus en 1971, 1980, 1995 et 2000 et 2005. 11 Pour les raisons voques au-dessus, il semble prfrable dexclure lanne 2009 de lanalyse.
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Une dcomposition par risque de la part des dpenses de protection sociale dans le PIB montre que ce sont les prestations de vieillesse-survie qui ont port le plus fortement la croissance des prestations sociales. Leur part dans la richesse nationale est passe de 5,1 % 14,4 % entre 1959 et 2010. Elles reprsentaient un tiers des masses totales de prestations de protection sociale en 1959, elles en constituent aujourdhui 45 %. La sant est le deuxime poste ayant le plus tir la hausse les dpenses de protection sociale. Exprim en pourcentage du PIB, ce poste a doubl entre 1959 et 2010. Les prestations dassurance chmage et dinsertion professionnelle (risque emploi ), trs faibles sur le dbut de la priode tudie (quelques diximes de points de PIB), croissent fortement partir de 1974 face la monte en puissance du chmage de masse. Elles se stabilisent ds le milieu des annes 1980 autour de 2 points de PIB. Enfin, les dpenses du risque maternit-famille ont vu leur part dans la richesse nationale se rduire durant les annes 1960 1980, en cohrence avec la rduction tendancielle de la taille des familles. Elles sont stabilises depuis le dbut des annes 1990 2,7 points de PIB. Graphique 4 Evolution par risque des dpenses de protection sociale (en % du PIB)
15,0% vieillesse-survie 12,5%

10,0% sant 7,5% insertion prof.-chmage 5,0% maternit-famille

logement, pauvretexclusion

2,5%

0,0% 1959

1964

1969

1974

1979

1984

1989

1994

1999

2004

2009

Remarque : les sries de dpenses de prestations sociales prsentes ici se caractrisent par une discontinuit imputable au changement de la base statistique retenue pour la rtropolation : les sries couvrant la priode 1959-85 sont exprimes en base 1970, celles courant de 1981 2007 le sont en base 2000. Des retraitements en termes de primtre ont t oprs pour rendre la srie exprime en base 1970 la plus homogne possible celle en base 2000. En particulier, le quotient familial, qui tait considr comme une prestation fiscale dans la srie en base 1970 en a t exclu. Source : daprs DREES, comptes de la protection sociale 2008 et 2010.

2.5 Des dpenses de protection sociale parmi les plus leves en Europe
Les comptes de la protection sociale publis par la Drees mettent en uvre une mthodologie commune aux tats-membres de lUnion europenne rgie par un rglement, dite SESPROS (cf. supra), qui permet de comparer entre pays les dpenses de protection sociale et leur ventilation par risques, ainsi que la structure de leur financement.

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A cet gard, la France prsentait en 2009 une part des dpenses de protection sociale dans le PIB sensiblement suprieure la moyenne europenne (33,0%, contre 29,5% en moyenne europenne). Elle se situait ainsi au deuxime rang de lUnion europenne, juste derrire le Danemark (33,4%). Toutefois, lexception du Royaume-Uni, les pays les plus dvelopps de lUnion europenne (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Sude) prsentent galement des ratios dpenses de protection sociale / PIB suprieurs ou trs proches de 30% (cf. graphique 5). Graphique 5 Part des dpenses de protection sociale dans le PIB en Europe en 2009
(en % du PIB)

35 30 25 20 15 10 5 0

La part des dpenses de protection sociale dans le PIB sest accrue en moyenne de 2,6 points dans les 15 premiers tat membres de lUnion europenne depuis 1995 (de lordre de 5,5 points, dont +4 points de dpenses publiques et +1,5 point de dpenses prives). Mais les volutions sont fortement contrastes entre les pays : certains pays ont connu une baisse de ce ratio (Sude, Finlande), dautres ont connu au contraire une croissance trs rapide, comme lIrlande (+8,6 points), la Grce (+8,1 points), le Portugal (+7,1 points) ou lItalie (+5,2 points). En France, ce ratio a progress de trois points entre 1995 et 2009, soit un peu plus rapidement que dans lensemble de lUnion europenne 15. La forte progression de la part des dpenses de protection sociale dans le PIB en Europe du Sud et en Irlande traduit, outre des diffrences de situation dmographique dont limpact serait approfondir, un mouvement de convergence vers le niveau des pays les plus dvelopps de lUnion, tandis que la diminution en Europe reflte larrive plus prcoce maturit des systmes sociaux de ces pays, et leffet des politiques budgtaires restrictives menes lors de la crise du milieu des annes quatre-vingt dix. Les donnes relatives lanne 2009 montrent en outre une forte augmentation du poids des dpenses de protection sociale dans le PIB par rapport lanne prcdente (+2,9 points). La
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Le t Bu toni lga e Ro u rie Sl man ov ie aq Es uie R Po toni pu log e bl i qu M ne e t al ch te Ch que y Lu Lit pre xe ua mb nie Ho ourg Sl ngrie ov Es ni pa e Po gne Un r tu ion Irla gal eu rop R n e oya Gr de nn um c e( e e 27 -U pa ni ys ) Ita Be li lg e Fin i qu e Pa lan ys de Au Bas Al tric lem he ag Su ne F d Da ran e ne ce ma rk
Source : Eurostat

France a t affecte par ce mouvement gnral, bien que dans des proportions moindres (+2 points). Cest l leffet de la crise conomique et financire, qui amplifie des effets dj observs dans les priodes passes de ralentissement de lactivit conomique. Mme sans changement de la lgislation, les dpenses de protection sociale augmentent plus vite que la richesse nationale lorsque lactivit conomique se dgrade, puisque, avec la monte du chmage et de moindres progressions des revenus. Les mnages bnficient davantage du filet de scurit de la protection sociale par le jeu de lindemnisation du chmage tout dabord, mais galement par celui de lensemble des prestations accordes sous condition de ressources. En outre, les pouvoirs publics peuvent tre amens, dans un contexte de forte diminution des revenus, mettre en place des programmes nouveaux en faveur des catgories les plus touches par le ralentissement de lactivit et de lemploi. Il est probable que cette tendance laugmentation du poids des dpenses de protection sociale dans le PIB observe en 2009 se soit poursuivie au cours des annes suivantes. Cela souligne le rle de stabilisation automatique de la conjoncture que la protection sociale est appele jouer, en sus de sa fonction gnrale de couverture des risques sociaux et de redistribution du revenu. Cette relative proximit du poids des dpenses de protection sociale dans la richesse nationale des pays europens les plus dvelopps, et la similitude des volutions observes depuis une trentaine dannes, tiennent pour partie lvolution des dpenses publiques, mais aussi celle des dpenses prives de protection sociale. Ne considrer que les dpenses publiques dans les comparaisons internationales donnerait en effet une vision tronque de limportance de la protection sociale dans les pays qui font une place importante aux acteurs privs : ces dpenses peuvent prendre un caractre obligatoire par exemple dans les pays o la lgislation impose aux employeurs de prendre en charge les indemnits journalires de maladie ou volontaire il en est ainsi des plans sant dentreprise aux Etats-Unis. Une tude rcente de lOCDE12, qui exploite les donnes recueillies dans la base SOCX ( social expenditure database ), permet cet gard dlargir lapproche. Dans cette tude, lOCDE retient un primtre spcifique des dpenses de protection sociale . La dfinition des dpenses prives de protection sociale reste proche de celle retenue par le systme europen SESPROS les prestations verses par des dispositifs privs assurant un groupe de travailleurs titre obligatoire (prvoyance), ou adhsion individuelle sils ralisent une mutualisation minimale des risques. En revanche, les dpenses publiques sont values dans une approche nette qui conduit ajouter aux prestations de protection sociale proprement dites les dpenses fiscales revtant un caractre de couverture des risques sociaux en y incluant non seulement les rductions dimpt bnficiant aux mnages, mais aussi les incitations fiscales aux employeurs qui assurent une couverture complmentaire facultative leurs salaris -, et en retrancher les impts directs et indirects acquitts par les bnficiaires de prestations sociales . Plusieurs enseignements se dgagent de cette tude : Si la taille des systmes de protection sociale publics est relativement diffrente selon les pays, les diffrences entre Etats apparaissent moins importantes lorsque lon prend en compte dans lanalyse les dpenses prives et de nature fiscale : dans tous les grands pays de lOCDE, les dpenses de protection sociale totales (publiques et prives) reprsentent alors entre 26 % et 31 % de la richesse nationale. Avec un ratio de 28 %, lAllemagne se situe moins de deux points au-dessus des Etats-Unis et du Royaume-Uni ; elle est trois points au-dessous de la France et de la Belgique, lesquelles consacrent la

W. Adema, P. Front, M. Ladaique (2011), op. cit.. Cf. aussi C. Simon et F. Tallet (2011), Dynamique des dpenses de protection sociale dans les pays de lOCDE en priode de crise conomique , in Les Comptes de la protection sociale en 2009, DREES, pp. 53-69.
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part la plus importante de leurs dpenses la protection sociale parmi lensemble des pays de lOCDE (voir graphique 5). Les acteurs privs peuvent financer une part importante de la protection sociale : cest particulirement le cas aux Etats-Unis, puisquils contribuent 40 % des dpenses totales, mais galement en Suisse, aux Pays-Bas, au Canada et en Grande-Bretagne. Ils jouent un rle plus marginal en France (moins de 10 % des dpenses), en Italie et en Allemagne. Le recours aux dpenses fiscales est enfin un facteur de diffrenciation important entre pays de lOCDE. En particulier, certains recourent plus que dautres limpt sur le revenu pour le service de transferts sous conditions de ressources. Dune manire gnrale, ltude de lOCDE montre quil y a plutt une relation inverse entre les masses financires dvolues au service de prestations sociales et celles qui sont mobilises, pour les mmes fins, au travers des allgements fiscaux. Ainsi, limportance des dpenses fiscales vocation sociale est value par lOCDE prs de 2 % du PIB aux Etats-Unis et en Allemagne, 1,5 % au Canada, alors quelle nen reprsente que 1,1 % en France et quelle est nulle en Sude, au Danemark et en Finlande. Graphique 6 Part des dpenses de protection sociale dans le PIB en 2007
35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Etats-Unis Royaume-Uni Allemagne Danemark Portugal Australie Autriche Canada Italie Hongrie Sude Pologne Espagne Rpublique Tchque Luxembourg Finlande Pays-Bas Belgique France Irlande Grce Suisse

Dpenses publiques

Dpenses prives

Source : daprs donnes OCDE, 2011.

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Chapitre II Les ressources de la protection sociale : un processus de diversification en cours

1 Un financement de la protection sociale qui repose largement sur les revenus dactivit, et pour plus dun tiers sur les cotisations sociales acquittes par les employeurs
1.1 Les cotisations sociales effectives fournissent aujourdhui plus de la moiti de ses ressources au systme de protection sociale, et sont constitues hauteur de 63% par des cotisations la charge des employeurs 633 Md de ressources ont t affectes au financement de la protection sociale en 2010. Au sein de ces ressources, les cotisations sociales restent prpondrantes : elles seules, les cotisations sociales effectives constituent 56 % des ressources totales de la protection sociale (354 Md). En leur sein, les cotisations acquittes par les employeurs reprsentent 63% de cette masse, celles supportes par les salaris 29%, les parts pesant sur les non salaris et les titulaires de revenus de remplacement tant plus faibles (respectivement 7% et 0,5%). En outre, prs de 8 % des ressources correspondent des cotisations fictives demployeur, cest--dire la contrepartie de prestations verses directement par les employeurs leurs salaris ou anciens salaris : ces cotisations fictives abondent, pour lessentiel, le rgime de retraite des fonctionnaires de lEtat, dont elles contribuent assurer lquilibre (cf. tableau 5). La contribution sociale gnralise (CSG), qui sest pour une part importante substitue des cotisations sociales salariales, constitue le second poste de ressources (13 % du total). Son assiette est plus large que celle des cotisations sociales : elle comprend, en sus des revenus dactivit qui sont apprhends plus compltement -, les revenus de remplacement lexception des minima sociaux et les revenus du capital. Toutefois, lassiette des revenus dactivit contribue de manire prpondrante au rendement de la CSG : en 2011, la CSG sur les revenus dactivit reprsentait 70% du produit total de cette contribution, dont 60% sur les seuls salaires. Les impts et taxes autres que la CSG (10,6 % des ressources) constituent la troisime catgorie de ressources des rgimes de protection sociale. Une partie de ces ressources correspond aux recettes fiscales qui ont t affectes aux rgimes de scurit sociale, partir de 200713, en compensation des allgements de cotisations vocation gnrale (allgement gnral sur les bas salaires, allgement gnral en faveur des heures supplmentaires). Les impts et taxes affects la scurit sociale ce titre reprsentaient, en 2010, 38 % du total des impts et taxes autres que la CSG perus par les rgimes de protection sociale. Les 62 % restants sont constitus de recettes diverses, dont certaines sont affectes de longue date la scurit sociale : les droits prlevs sur les alcools et la contribution sociale de solidarit des socits (CSSS) constituent les plus importantes de ces recettes. Les contributions publiques reprsentent un dixime des ressources de la protection sociale. Elles recouvrent, pour plus de 70 %, les dotations budgtaires que lEtat et les collectivits locales apportent au financement de certains minima sociaux et des aides au logement. Pour le

Les modalits de compensation aux rgimes de scurit sociale des allgements gnraux de cotisations a volu au fil du temps , prise en charge par le fonds de financement de la rforme des cotisations sociales patronales (FOREC) avant 2004, prise en charge par lEtat, en 2004 et 2005, affectation de recettes fiscales partir de 2006.
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reste, il sagit de subventions dquilibre de lEtat certains rgimes de scurit sociale (SNCF, FSPOEIE, CANSSM, ENIM, RATP14, pour les principaux dentre eux), et de prises en charge de cotisations par lEtat, au titre dexonrations, dites cibles, en faveur de zones gographiques ou de publics spcifiques.. Tableau 5 Les ressources de la protection sociale en 2010, par nature de ressource
En Md Cotisations effectives dont employeurs dont salaris dont travailleurs indpendants Cotisations fictives d'employeur CSG dont CSG sur revenus d'activit Impts et taxes Contributions publiques Autres recettes Total des ressources 354,3 222,4 104,2 24,6 50,0 83,4 57,9 66,8 65,2 13,4 633,1 En % du En part du total PIB 56,0% 18,3% 35,1% 11,5% 16,5% 5,4% 3,9% 1,3% 7,9% 2,6% 13,2% 4,3% 9,1% 3,0% 10,6% 3,4% 10,3% 3,4% 2,1% 0,7% 100,0% 32,7%

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale en 2010, et rapport la commission des comptes de la scurit sociale, septembre 2011.

1.2 Plus des trois quarts des ressources perues par le systme de protection sociale sont assis sur les revenus du travail Lanalyse juridique du financement de la protection sociale par catgorie de prlvements ne reflte pas la signification conomique de la structure des ressources, laquelle ncessite danalyser la rpartition par assiette des prlvements. A cet gard, les cotisations sociales la charge des employeurs et des salaris sont toutes deux assises sur la rmunration brute du travail ; les cotisations acquittes par les travailleurs indpendants, pour lesquels la distinction entre cotisations de lemployeur et cotisations de la personne protge na pas de sens, sont assises quant elles sur le bnfice net de lentreprise, ou en cas dexercice en socit sur les rmunrations nettes perues. De son ct, la CSG repose pour une large part sur les revenus dactivit : dun point de vue conomique, elle constitue un prlvement sur les revenus dactivit analogue aux cotisations sociales, mme si son assiette est plus large. De mme, sont juridiquement classs en impts et taxes des prlvements assis sur des assiettes trs diverses : la consommation des mnages pour les taxes sur les alcools et le tabac, les salaires assujettis (principalement des secteurs financier, hospitalier et associatif) pour la taxe sur les salaires, le chiffre daffaires des entreprises pour la CSSS. Enfin, mme si cest plus marginal, une fraction des cotisations est prleve sur les revenus de remplacement : cest en particulier le cas de la cotisation maladie prleve sur les retraites complmentaires des salaris du secteur priv. Ainsi, en 2010, 77,3% des ressources de la protection sociale taient constitus de prlvements sociaux sur les revenus dactivit (cf. tableau 6), y inclus les cotisations sociales fictives la charge des employeurs pour le financement de prestations verses directement aux salaris. Les autres assiettes contribuent de manire beaucoup plus marginale au financement de la protection sociale : hauteur de 4,8% pour la consommation des mnages, de 2,5% pour les revenus de remplacement, de 2,0% pour les revenus du capital, et de 1,0% pour les autres

FSPOEIE : fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de lEtat ; CANSSM : caisse autonome nationale de scurit sociale dans les mines ; ENIM : tablissement national des invalides de la marine.
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impts lis la production. Il convient enfin dajouter quun huitime des ressources de la protection sociale (hors transferts) est compos de dotations de ltat et des administrations publiques locales, et de produits divers, notamment financiers. Rapportes aux seuls prlvements affects la protection sociale, donc hors contributions publiques et autres ressources, les recettes sur revenus dactivit reprsentent une part de 88,3%, ce qui souligne leur importance dans lensemble du financement des rgimes sociaux. Lannexe II la prsente note, rdige par la Direction de la scurit sociale, rappelle les taux de cotisation et de contribution sur les revenus dactivit pour les salaris du secteur priv, sur les revenus de remplacement et sur les revenus du capital. Elle dtaille galement les taux applicables en matire de scurit sociale dans les principaux rgimes. Tableau 6 Les prlvements affects au financement de la protection sociale en 2010, par catgorie dassiette
En Md Prlvements sur les revenus d'activit dont cotisations fictives Prlvements sur les revenus de remplacement Prlvements sur les revenus du capital des mnages Prlvements sur la consommation des mnages Prlvements lis la production Total des prlvements affects la protection sociale Contributions publiques Autres recettes Total des ressources de la protection sociale 489,7 50,0 15,8 12,4 30,3 6,3 554,5 65,2 13,4 633,1 En % du total 77,3% 7,9% 2,5% 2,0% 4,8% 1,0% 87,6% 10,3% 2,1% 100,0%

Source : calculs HCFi daprs donnes DREES et CCSS.

Cette structure conomique du financement de la protection sociale reflte avant tout la nature contributive dune partie importante des dispositifs franais de protection sociale. Lindemnisation du chmage, les retraites, les prestations au titre de la rparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, les indemnits journalires de maladie ou les pensions dinvalidit sont conues dans le droit franais de la protection sociale comme des revenus de remplacement, diffrs ou non, des revenus tirs dune activit professionnelle. Restant fortement marqus par lempreinte bismarckienne qui prvalait la cration de la scurit sociale, les prestations sont pour une large part calcules en fonction des revenus dactivit perus par les assurs, et cest donc logiquement que les cotisations acquittes par les salaris, les employeurs et les travailleurs indpendants ce titre sont assises sur ces mmes revenus. Llargissement via la CSG de lassiette des prlvements destins financer des dispositifs et des risques plus universels , comme la politique familiale ou lassurance maladie, maintient quant lui une importante sollicitation des revenus dactivit, eu gard leur part dterminante dans le revenu total des mnages. Les calculs prsents dans ce qui prcde font toutefois masse, dans une catgorie prlvements sur les revenus dactivit , des cotisations sociales supportes par les employeurs, et des cotisations sociales et de la CSG supportes dune part par les salaris et dautre part par les travailleurs indpendants. Cette convention est justifie par le fait que ces divers prlvements ont pour caractristique commune de porter sur les revenus du travail15. Elle ne doit cependant pas tre interprte de faon extensive comme une quivalence

Mme si lon pourrait considrer que les cotisations acquittes par les travailleurs indpendants, assises sur les rsultats de lentreprise, psent la fois sur le travail effectu par le chef dentreprise et sur le capital investi dans son entreprise.
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conomique entre prlvements sociaux la charge des employeurs et la charge des salaris pourvu quils psent sur le travail. En effet, substituer des cotisations la charge des salaris ou de la CSG des cotisations la charge des employeurs peut exercer, court et moyen terme, une incidence sur le cot du travail pour les entreprises et sur le niveau des salaires nets. Lhypothse dune quivalence conomique entre prlvements supports par les employeurs et par les salaris prend sans doute davantage son sens long terme, lissue de lajustement des salaires bruts dans le cadre des mcanismes de formation des salaires, et compte tenu de la mobilit plus ou moindre grande des diffrents facteurs de production. En tout tat de cause, lagrgation des prlvements sociaux pesant sur le travail, pour utile quelle soit pour lanalyse conomique du financement de la scurit sociale, nabolit pas la pertinence de la distinction entre prlvements supports par les entreprises et par les personnes protges. 1.3 Le financement des rgimes de base de scurit sociale est plus diversifi que celui des rgimes gestion paritaire, qui reste presque exclusivement assis sur les cotisations Les cotisations sociales constituent la ressource principale des rgimes dassurances sociales comme des rgimes de la mutualit et de la prvoyance. Toutefois, cest dans les rgimes de base de scurit sociale quelles reprsentent la part moins importante, en raison de la diversification de leurs ressources intervenue au cours des vingt dernires annes. En regard, les cotisations sociales restent le seul prlvement qui finance les rgimes complmentaires et le rgime dindemnisation du chmage (cf. graphique 7). Les rgimes dintervention sociale des pouvoirs publics prsentent une structure de financement qui fait une trs large place aux contributions publiques : le financement des minima sociaux la charge de lEtat (AAH) ou des dpartements (RSA), celui des aides au logement pour la partie qui relve de lEtat et de lAPA se font par concours budgtaires et non par affectation de recettes Graphique 7 Structure des ressources des rgimes de protection sociale en 2010
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Rgimes de base de la scurit sociale Rgimes Rgime complmentaires d'indemnisation du chmage Rgimes de la mutualit et de la prvoyance Rgimes d'intervention sociale des pouvoirs publics Autres recettes

Cotisations sociales

CSG

Impts et taxes

Contributions publiques

Transferts

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale en 2010. Les montants affichs ici au titre des transferts sont artificiellement majors du fait de labsence de neutralisation des transferts internes aux rgimes, qui squilibrent en recettes et en dpenses. Cest notamment le cas des transferts de compensation au sein des rgimes de base de scurit sociale et de ceux oprs entre le fonds de solidarit vieillesse et les rgimes de retraite.
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Le financement de la protection sociale reste donc encore largement assis sur les revenus du travail. Comme on la vu, il a pour autant subi des modifications importantes au fil du temps. La premire de ces volutions porte sur la structure des cotisations. Initialement prleves sur des revenus dactivit plafonns, donc dgressives ds que le revenu excde le plafond de la scurit sociale, les cotisations sont devenues proportionnelles, avec les oprations de dplafonnement, puis progressives suite la mise en place des allgements en faveur des bas salaires, qui visaient rduire le cot du travail peu qualifi (cf. partie 2). La cration, puis la monte en charge de la CSG prlvement qui se substitue pour une large part aux cotisations salariales et des prlvements sociaux sur les revenus du capital a par ailleurs entran un largissement de lassiette du financement de la protection sociale lensemble des revenus (cf. partie 3). Cette diversification des recettes sest prolonge et amplifie depuis une quinzaine dannes par lattribution la scurit sociale dune diversit dimpts et taxes, pour une large part prcisment en contrepartie des allgements en faveur des bas salaires (cf. partie 4). 1.4 Des structures de financement qui refltent le caractre bismarckien ou beveridgien des systmes nationaux de protection sociale en Europe, avec une tendance la convergence La comparaison des structures du financement de la protection sociale en Europe, que permettent les donnes harmonises issues du systme SESPROS, place la France parmi les pays qui comptent une part importante des cotisations sociales dans les ressources de la protection sociale (cf. graphique 8). Alors que cette part atteignait en 2009 56,8% en moyenne dans lUnion europenne 27, elle avoisinait 65% en France la mme date. Pour les seules cotisations sociales la charge des employeurs, notre pays se situait, avec 43,6%, au quatrime rang europen, aprs lEstonie, la Rpublique tchque et la Lituanie. Les pays dEurope centrale (Allemagne, Autriche) et mridionale prsentent toutefois une structure du financement de la protection sociale proche de celle de la France, avec laquelle ils ont en commun une logique bismarckienne : reposant sur des rgimes institus dans le cadre professionnel, et consistant pour une part importante en des dispositifs de remplacement du revenu dactivit, leur protection sociale fait largement appel des financements sappuyant sur des cotisations sociales prleves sur ces mmes revenus dactivit. A contrario, les pays dEurope du Nord de lEurope et les les britanniques se caractrisent par une part leve des contributions publiques (cf. note de lecture du graphique 8), suprieure 50% en Sude et en Finlande, proche de 60% en Irlande et au Royaume-Uni, et de 70% au Danemark. Cest l un trait marquant des systmes de protection sociale de type beveridgien dans lesquelles la couverture des risques sociaux est tendue lensemble de la population sous condition de rsidence, et finance au moyen de recettes fiscales gnrales.

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Graphique 8 Ressources de la protection sociale par type de financements

Danemark Chypre Irlande Royaume-Uni Portugal Sude Finlande Bulgarie Luxembourg Roumanie Hongrie Grce Malte Italie Espagne Lettonie UE (27) Pologne Slovaquie Allemagne Autriche Belgique Lituanie France Slovnie Pays-Bas Rpublique Estonie 0%

Contri buti ons publ i ques

20% 40% 60% Cotisations sociales charge des personnes protges

80%

100%

Coti s a ti ons l a cha rge de l 'empl oye ur

Source : Eurostat-Sespros. Note : les donnes dEurostat dcomposent les ressources de la protection sociale en trois grandes catgories : les cotisations la charge des employeurs, les cotisations la charge des personnes protges (y compris les travailleurs indpendants et les titulaires de revenus de remplacement), et les contributions publiques qui regroupent les impts et taxes et les dotations budgtaires ddis au financement de la couverture des risques sociaux, ainsi que, pour des montants limits, les autres recettes.

Cependant, lopposition entre pays de tradition sociale beveridgienne et bismarckienne tend sestomper lgrement depuis une quinzaine dannes. En particulier, la part des contributions publiques a eu tendance progresser dans les pays historiquement marqus par un poids lev des cotisations sociales dans le financement de la protection sociale (Espagne, Italie, Belgique, Allemagne, Portugal), tandis quelle sest stabilise dans les pays dEurope du Nord, et a mme recul en Finlande. Lannexe III jointe la prsente note, ralise par la DREES, dveloppe lanalyse compare des modes de financement de la protection sociale en Europe.

2- Un barme des cotisations sociales la charge des employeurs initialement dgressif, et aujourdhui devenu fortement progressif
Les dveloppements qui suivent traitent principalement des exonrations de cotisations sociales assises sur les salaires, dont les barmes ont fait lobjet de modifications importantes depuis les annes 1970, et encore plus depuis le milieu des annes quatre-vingt dix, dans le sens dune plus grande progressivit. Le profil des cotisations sociales acquittes par les travailleurs indpendants na pas t affect par des changements aussi importants au cours des annes rcentes, si on excepte la cration du rgime de lauto-entrepreneur. Toutefois, le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013 comporte des mesures de dplafonnement de ces
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cotisations sociales, et dallgement sur les plus bas revenus, qui si elles sont adoptes permettront de conduire une analyse similaire. 2.1 Un taux de cotisation facial (hors allgement) sous plafond qui a doubl entre 1945 et 1990, mais dont la progression a ensuite t contenue Les annes 1945 1990 ont t marques par une forte augmentation des taux de cotisation sociale globaux (patronaux et salariaux), qui, pour les rmunrations sous le plafond de la scurit sociale, passent de 28 points prs de 60 points16 entre 1945 et le dbut des annes 1990 (cf. graphique 9)17. La croissance des taux de cotisation a troitement suivi celle de la richesse nationale consacre aux dpenses de protection sociale : celle-ci a t multiplie par 1,8 entre 1959 et 1990, alors que les taux de cotisation sous plafond ont t multiplis par 1,7. Les rgimes dassurances sociales tant presque exclusivement financs cette poque par des cotisations, celles-ci ont t releves mesure que le champ de la protection sociale sest largi, et ce dans un contexte de croissance conomique soutenue. Graphique 9 Taux de cotisation, de CSG et de CRDS au rgime gnral, au rgime dassurance chmage et aux rgimes complmentaires de retraite, pour un salari non cadre du secteur priv
70 60 50 40 30 20 10 0 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Pour un salaire au niveau du SMIC Pour un salaire gal au plafond Sur la partie du salaire comprise entre une fois et deux fois le plafond

Note : Le taux prsent ici est la somme des taux de cotisation sociale patronaux et salariaux et des taux de CSG et de CRDS. Source : DREES, DSS.

16

17

Dans les entreprises de 20 salaris et plus. Ces taux sappliquent aux rmunrations perues par les seuls salaris du secteur priv, sachant quune analyse spcifique serait par ailleurs ncessaire en ce qui concerne les salaris du secteur public.
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A partir du dbut des annes 1990, lvolution des taux globaux de cotisation sociale apparat plus contenue : dans le champ de la scurit sociale, llargissement de lassiette des cotisations, associ un ralentissement de la croissance des prestations par rapport aux dcennies prcdentes, a conduit stabiliser le taux global de cotisation, qui ne progresse que de 1,1 point entre 1990 et 2012. Cette lgre augmentation recouvre une progression de 1,8 point des prlvements acquitts par les salaris (y compris CSG et CRDS) et une baisse de 0,7 point des cotisations patronales ; laugmentation des cotisations est surtout le fait des rgimes gestion paritaire (+ 4,5 points entre 1990 et 2012), pour lesquels, la diffrence des rgimes de scurit sociale, les cotisations sociales restent la ressource quasi-exclusive. Les contributions patronales en faveur de lapprentissage, de la formation, de la construction et du logement se sont galement lgrement accrues (+ 0,8 point au total18).

Au total, le taux global de prlvement sur les salaires a progress de 6,3 points entre 1990 et 2012, qui se dcomposent en une hausse de 3,6 points des prlvements la charge des salaris (y compris CSG et CRDS) et de 2,6 points des prlvements la charge des employeurs (cf. tableau 7 et graphique 10). Ce taux porte sur les rmunrations entrant dans lassiette assujettie aux cotisations sociales, indpendamment des rductions ou exemptions qui ont pu laffecter, et qui sont abordes au 4.2 infra. Tableau 7 Taux de cotisation sur les salaires du secteur priv en 1990 et 2012 (au plafond de la scurit sociale)
En points Scurit sociale 1990 31,2 13,6 44,8 4,5 2,5 7,0 2,9 1,9 4,8 2,8 59,3 41,3 18,0 2012 Variation 30,5 -0,7 15,4 1,8 45,8 1,1 4,3 -0,2 2,4 -0,1 6,7 -0,3 5,7 2,8 3,8 1,9 9,5 4,7 3,5 0,8 65,6 6,3 44,0 2,8 21,6 3,6

Assurance chmage + AGS

Retraite complmentaire ARRCO et AGFF

Autres Taux global dont part patronale dont part salariale

patronal salarial total patronal salarial total patronal salarial total patronal

Note : les taux sont ceux applicables aux salaris non cadres dans une entreprise de 20 salaris et plus. Lensemble des prlvements assis sur les salaires est pris en compte, lexception du versement transport. Source : HCFi.

A Paris et dans les Hauts-de-Seine, le taux du versement transport, qui nest pas pris en compte ici, augmente galement de 0,4 point.
18

32

Graphique 10 Taux de cotisations patronaux de scurit sociale et des autres affectataires

Taux de scurit sociale (au plafond)

35%

Autres taux 18%

AT plafonne
30%

16%

AT dplafonne Famille plafonne Famille dplafonne Vieillesse dplafonne

14% 12% 10% 8% 6% 4

25%

Contributions diverses : 1 : construction 2 : apprentissage 3 : formation prof. 4 : logement (FNAL)

CSA Versement transport (Paris) 1 2

Contributions div erses 3 ARRCO / AGFF

20%

15%

Vieillesse plafonne

10%

4%

Maladie dplafonne
5%

Maladie plafonne
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

2% 0%

chmage

Source : DSS, HCFi.

2.2 Un cheminement en plusieurs tapes vers la progressivit du barme des cotisations sociales la charge des employeurs La logique bismarckienne qui a prsid la cration de la Scurit sociale en France au lendemain de la seconde guerre mondiale a conduit construire les premiers systmes dassurances sociales comme des dispositifs de remplacement du revenu dactivit, titre viager ou de longue dure (retraite, accidents du travail-maladies professionnelles) ou titre temporaire (maladie). Le systme de financement qui sest ds lors logiquement impos est celui dune cotisation proportionnelle au revenu et plafonne, puisque les prestations offertes taient lies des revenus dactivit eux-mmes plafonns. La cration du rgime de retraite des cadres AGIRC, ds 1947, a conduit instituer des cotisations sociales sur la partie des revenus suprieure au plafond de la Scurit sociale, assorties de droits supplmentaires la retraite pour les salaris les plus qualifis. Pendant une longue priode, ce principe de congruence entre le niveau des prestations offertes et lassiette des cotisations correspondantes a empch dtendre lassiette des cotisations de Scurit sociale aux salaires suprieurs au plafond. Pour les non cadres, il faut attendre 1958, avec la mise en place de lUNEDIC, pour voir apparatre des cotisations au-del du plafond (cf. graphique 9). A partir des annes 1970, le mouvement duniversalisation progressive des prestations sociales prestations en nature dassurance maladie, puis prestations familiales a toutefois rendu de moins en moins justifiable lexistence de cotisations assises sur les seuls salaires infrieurs au plafond. La volont dlargir lassiette de financement et de trouver de nouvelles recettes, et

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
33

0%

ultrieurement le souhait de rduire les taux des prlvements sociaux sur les bas salaires19, a conduit remettre en cause progressivement le plafonnement des cotisations de Scurit sociale. Ce processus sest tendu de 1967 199120, et il sest achev en 1984 pour la branche maladie, en 1990 pour la branche famille et en 1991 pour les accidents du travail. Les cotisations au titre de la retraite de base du rgime gnral restent aujourdhui les seules tre plafonnes21, en raison du dveloppement des rgimes complmentaires de retraite institus par voie conventionnelle. Au total, cette structure des taux de cotisation aboutit aujourdhui des taux de prlvements globaux, assurance chmage et rgimes complmentaires obligatoires de retraite inclus, relativement proches de part et dautre du plafond. Hors prise en compte des allgements de cotisations sociales sur les bas salaires, lcart nest en effet que de 2,25 points en 2012 pour les non-cadres et pour lensemble des cotisations salariales et patronales, alors quil tait de prs de 28 points en 1945 et de 38 points en 1967, anne o il atteint son point maximal. Les annes 1990 voient un nouveau tournant avec la mise en place des allgements gnraux de cotisations en faveur des bas salaires. La France fait face au dbut des annes 1990 une situation de chmage de masse (plus de 10 % de la population active en 1993), touchant fortement les moins qualifis. Le diagnostic pos notamment la suite des travaux du Commissariat gnral du plan (rapport Charpin, 1992 ; rapport Brunhes, 1993) tait que la France, croissance de lactivit donne, crait moins demplois que ses partenaires. En particulier, une croissance du PIB de 2,5 % suffisait seulement stabiliser le taux de chmage. Cette situation ne rsultait pas dun cot salarial moyen trop lev, dont lvolution passe avait t modre au regard de celle de nos partenaires ; mais les rapports pointaient une rduction importante, sur la priode 1970-85, de lcart entre le SMIC et le salaire moyen, facteur de difficults daccs lemploi des salaris peu qualifis. Les barmes dallgement de cotisation de scurit sociale mis en place ds 1993 et modifis plusieurs fois dans les annes qui ont suivi ont donc dabord vis rduire le cot du travail au voisinage du SMIC (voir encadr 2). Pour ce faire, lexonration accorde au niveau du SMIC a rapidement atteint des niveaux importants (18,2 points en 1995), mais le point de sortie du barme dallgement est rest dans un premier temps relativement proche du SMIC (il na jamais excd 1,33 SMIC entre 1993 et 1998). Lamplification, de 1998 2002, des allgements de cotisation en faveur des entreprises ayant rduit leur dure du travail les autres entreprises conservant le bnfice de lancien barme a rpondu une autre proccupation : compenser leffet de la hausse mcanique du cot horaire du travail entrane par le passage aux 35 heures hebdomadaires. Cette amplification a pris la forme dune augmentation du taux dexonration au niveau du SMIC (26 points) et dun largissement de la plage de rmunration couverte par les allgements. Enfin, entre 2003 et 2005, les deux dispositifs dallgement qui coexistaient pour les entreprises 35 heures, dune part, et pour celles restes 39 heures, dautre part ont t unifis dans un barme proche de celui applicable aux entreprises 35 heures. La convergence des diffrents

19 Cest notamment le cas en 1984, pour la cotisation maladie, en 1990 pour la cotisation famille et en 1991, pour la cotisation daccidents du travail. 20 Dplafonnement partiel des cotisations maladie en 1967, puis intgral en 1980 pour les cotisations salariales et en 1984 pour les cotisations patronales ; dplafonnement intgral des cotisations familles en 1989-90 ; dplafonnement intgral des cotisations daccidents du travail en 1991. 21 Les 16,65 points de cotisation vieillesse sont dplafonns hauteur de 1,7 point : 1,6 point de cotisations famille dplafonnes a en effet t transfr la branche vieillesse en 1991 lors de la cration de la CSG famille (les 0,1 point rsiduels correspondent lancienne cotisation salariale veuvage, fondue dans la cotisation vieillesse en 1994).

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niveaux de rmunrations minimales crs par la rduction du temps de travail a entran en effet un relvement plus important du SMIC (applicable dans les entreprises restes 39 heures) que des garanties minimales de rmunration (applicables dans les entreprises 35 heures). Le nouveau barme dallgement a donc eu pour objectif principal damortir la hausse du cot du travail pour les entreprises qui navaient pas rduit leur dure du travail. La monte en puissance de ces allgements gnraux de cotisations, qui se diffrencient par leur logique des exonrations spcifiques mises en uvre dans le cadre de la politique de lemploi22, a donc fortement modifi le profil des prlvements sociaux : Au niveau du SMIC, les entreprises sont aujourdhui exonres de la totalit (entreprises de moins de vingt salaris) ou de la quasi-totalit (entreprises de vingt salaris et plus23) des cotisations patronales de scurit sociale (cf. graphique 11). Parmi les cotisations patronales de scurit sociale, la cotisation daccidents du travail est la seule qui reste due intgralement au niveau du salaire minimum ; elle reflte la sinistralit de lentreprise et na pas, ce titre, vocation donner lieu exonration. Avec la cotisation daccidents du travail, les seuls prlvements obligatoires la charge des employeurs au niveau du salaire minimum sont les cotisations au profit des rgimes conventionnels (UNEDIC, AGIRC-ARRCO), ainsi que des contributions au profit dorganismes divers (fonds national daide au logement, taxe dapprentissage, participation la formation professionnelle, participation leffort de construction et, le cas chant, versement transport), et la contribution de solidarit pour lautonomie24. Enfin, il est noter quavec la suppression de lexonration salariale en faveur des heures supplmentaires, le 1er septembre 2012, les cotisations et contributions sociales salariales ne font plus lobjet dexonrations gnrales25. Le barme des cotisations est prsent fortement progressif jusquau point de sortie des allgements gnraux en faveur des bas salaires (1,6 SMIC). Il nest que lgrement dgressif au-del du plafond, le diffrentiel de prlvement social tant relativement faible de part et dautre. Toutefois, pour des rmunrations extrmement leves, le taux moyen de prlvement social dcrot de manire importante en raison du plafonnement des cotisations de chmage ( 4 fois le plafond) et AGIRC ( 8 fois le plafond). Mais cette dgressivit est la contrepartie de droits qui ne sont ouverts que dans la limite de ces plafonds.

Ces modifications profondes ont toutefois t apportes dans un contexte de changement continu des rgles et des barmes, qui a t un facteur dinstabilit et sest traduit depuis 2003 par des mesures destines en contingenter le cot, et, au travers dune conditionnalit limite, favoriser les ngociations salariales (cf. encadr 2). La progressivit des cotisations entre 1 SMIC et 1,6 SMIC est en outre, il faut le noter, uniquement le fait des cotisations patronales. Les cotisations et contributions juridiquement la

22 Dans son rapport de 2010 intitul Entreprises et niches fiscales et sociales , le Conseil des prlvements obligatoires souligne toutefois certains dfauts darticulation des allgements gnraux de cotisations sociales et des exonrations cibles sur des zones gographiques, des secteurs et des publics particuliers. 23 Pour lesquelles 2,1 points de cotisations rsiduelles maladie, famille et vieillesse ne sont pas exonres. 24 Il convient toutefois de rappeler que linstitution en 2005 de la contribution de solidarit pour lautonomie, la charge des entreprises et assise sur les salaires bruts au taux de 0,3%, a eu pour contrepartie la suppression dun jour de cong. Elle a donc t en principe neutre sur les rsultats des entreprises. 25 A lexception du contrat vendanges dans le secteur agricole

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charge des salaris demeurent, en effet, proportionnelles la rmunration26 Il existe toutefois un mcanisme qui introduit indirectement une forme de progressivit du prlvement social : la non dductibilit de lassiette de limpt sur le revenu de la CRDS et dune partie de la CSG27. De ce fait, les revenus soumis limpt sur le revenu sont suprieurs de prs de 3% ce quils seraient dans lhypothse dune dductibilit intgrale de la CSG et de la CRDS. Pour les contribuables appartenant la tranche suprieure de limpt sur le revenu, cela se traduit par une augmentation dun point environ du taux marginal effectif dimposition. Par ailleurs, la CSG et la CRDS sur les revenus de remplacement comportent un barme progressif, du fait des rgles dexonration pour les titulaires de faibles revenus28 (exonration en cas de revenus infrieurs au seuil de non assujettissement la taxe dhabitation). Graphique 11 Evolution du taux effectif de cotisation sociale patronale, au niveau du salaire minimum
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Scurit sociale

Autres

Taux d'exonration

Note : situation dune entreprise de 20 salaris et plus. Source : DSS, HCFi.

26 Dans la limite du plafond de la scurit sociale. Elles sont, comme les cotisations patronales, lgrement dgressive audel du plafond. 27 2,4 points de CSG sont non dductibles. Ils sajoutent 0,5 point de CRDS galement non dductibles. 28 Exonration de CSG et de CRDS en cas de revenu fiscal de rfrence infrieur au seuil dassujettissement la taxe dhabitation, application dun taux de CSG rduit 3,8% lorsque le montant dimpt sur le revenu d par le foyer fiscal est infrieur 61 (seuil de non recouvrement) ; les titulaires dallocations dassurance chmage et de prretraites sont galement exonrs de CSG et de CRDS dans le cas o lassujettissement aurait pour effet de faire passer lallocation nette en-de su SMIC brut.

36

Encadr 2 Les mesures gnrales dallgement des cotisations patronales de scurit sociale : un dispositif modifi de nombreuses reprises La politique de rduction gnrale des cotisations sur les bas salaires a dbut en juillet 1993 avec la mise en uvre de lexonration de cotisation dallocations familiales, totale (5,4 points) pour les salaires infrieurs 1,1 SMIC et diminue de moiti pour les salaires compris entre 1,1 et 1,2 SMIC. Ces seuils sont relevs respectivement 1,2 et 1,3 SMIC le 1er janvier 1995. Le 1er septembre 1995, est cr une rduction de cotisations maladie, totale au niveau du SMIC (12,8 points), puis dgressive jusqu 1,2 SMIC, qui sajoute lexonration de cotisations dallocations familiales. Les deux mesures fusionnent le 1er octobre 1996 en une ristourne unique dgressive ( ristourne Jupp ), reprsentant 18,2 points de cotisations au niveau du SMIC et sannulant 1,33 SMIC. Le 1er janvier 1998, le point de sortie de la ristourne dgressive est ramen 1,3 SMIC. Par ailleurs, le calcul des allgements tait initialement fond sur la rmunration mensuelle non proratise par la dure, ce qui avantageait les employeurs recourant fortement au temps partiel. La rforme de 1998 a introduit une proratisation de la rmunration mensuelle, qui a rtabli lquilibre entre les avantages consentis pour lemploi temps plein ou partiel. Du 1er janvier 2000 au 1er juillet 2003, la politique de rduction du temps de travail saccompagne de la mise en place dun nouveau barme dexonration pour les entreprises passes au 35 heures, les entreprises nayant pas rduit leur temps de travail continuant bnficier de la ristourne Jupp. Les entreprises qui diminuent leur temps de travail bnficie dun allgement ( Aubry II ) de 26 points de cotisations au niveau du SMIC, dgressif jusqu 1,7 SMIC. Cet allgement est complt par une aide structurelle, gale 4 000 francs par an et par salari. Du 1er juillet 2003 au 1er juillet 2005 sopre en trois tapes la fusion des barmes dexonration, paralllement la convergence des diffrents niveaux de rmunration minimale crs par la politique de rduction du temps de travail. Le barme fusionn ( Fillon ), effectif au 1er juillet 2005, apporte 26 points dexonration au niveau du SMIC et est dgressif jusqu 1,6 SMIC. Le 1er juillet 2007, le montant dexonration maximal est port de 26 28,1 points dans les entreprises de moins de 20 salaris. Cela correspond, en pratique, une exonration complte des cotisations patronales de scurit sociale de maladie, de vieillesse et dallocations familiales. Parmi les cotisations de scurit sociale, la cotisation daccidents du travail reste donc la seule prleve au niveau du SMIC. Si son taux dexonration maximale et son point de sortie ne seront plus modifis compter de cette date, le barme de lallgement gnral en faveur des bas salaires a connu des volutions sensibles depuis 2007, qui ont t en sacclrant en 2011 et 2012 afin den contingenter le cot pour la scurit sociale: exclusion des heures supplmentaires du calcul des allgements, afin que le recours aux heures supplmentaires, qui sont majores, ne se traduise plus par une baisse du taux dexonration (2007) ; annualisation du calcul de lallgement, afin qu niveau de rmunration annuelle donne, le taux dexonration soit indpendant de la rpartition du salaire sur lanne (2011) ; rintgration des heures supplmentaires dans le calcul des allgements (2012), dont elles avaient t exclues en 2007. Par ailleurs, des tentatives pour lier le bnfice des allgements gnraux de cotisations sociales lamlioration des pratiques salariales des entreprises et des branches professionnelles ont t introduites. Ainsi, depuis 2008, seules les entreprises ayant engag des ngociations salariales peuvent bnficier des allgements gnraux, et il avait t prvu que le calcul des allgements se fonde sur les minima conventionnels de branche lorsque ceux-ci navaient pas t remis au niveau du SMIC, cette disposition ayant t reporte. Il est galement souligner que le document dorientation sur la ngociation nationale et interprofessionnelle relative au contrat de gnration envisage de conditionner, dans les entreprises de 300 salaris ou plus, une partie du bnfice des allgements gnraux la conclusion daccords prvoyant des objectifs dembauche de jeunes et dembauche ou de maintien en emploi de seniors, et favorisant la transmission des comptences au sein de lentreprise. Enfin, le 1er octobre 2007 a t mise en place une exonration de lensemble des cotisations et contributions sociales salariales obligatoires dues au titre des heures supplmentaires ainsi quune dduction forfaitaire de cotisations patronales de 0,5 par heure supplmentaire effectue (dans les entreprises de moins de 20 salaris) ou de 1,5 (dans les entreprises de 20 salaris et plus). Les exonrations salariales et la dduction forfaitaire accorde aux entreprises de 20 salaris et plus sont supprimes compter du 1er septembre 2012,
37

Graphique 12 Barme des allgements de cotisation (en points de cotisation) en fonction de la rmunration exprime en multiples de la rmunration minimale applicable

Source : C. Nouveau et B. Ourliac, Trsor Eco n97, DGTrsor, janvier 2012.

2.3 - Une compensation des exonrations aux rgimes de scurit sociale dsormais assure par laffectation dimpts et de taxes
Le principe dune compensation aux organismes sociaux du cot des exonrations de cotisation est concomitant de la gnralisation des allgements du cot du travail lensemble des bas salaires. Cest en effet la loi du 25 juillet 1994, communment appele loi Veil , qui pose le principe que toute mesure dexonration totale ou partielle de cotisation de scurit sociale institue compter de la date dentre en vigueur de la loi doit donner lieu compensation intgrale aux rgimes sociaux par le budget de lEtat pendant toute la dure de son application . Cette obligation de compensation a t tendue par la loi du 13 aot 2004 relative lassurance maladie : elle couvre dsormais explicitement les cotisations et contributions de scurit sociale, que la mesure en cause prenne la forme dune exonration totale ou partielle de ces cotisations et contributions ou dune rduction totale ou partielle de leur assiette. Enfin, la loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale confie la loi de financement le monopole des drogations au principe gnral de compensation29. Ces dispositions ont prserv les ressources des rgimes de scurit sociale mesure que montaient en puissance les mesures dallgement du cot du travail. La part des mesures non compenses dans le total des exonrations, qui tait suprieure 40% lors du vote de la loi de 1994 est tombe 11 % en 2011 et est quasiment stable depuis le dbut des annes 2000. Pour autant, le montant des exonrations non compenses, antrieures 1994, a continu progresser depuis le dbut des annes 1990 et atteint prsent 2,9 Md (cf. graphique 13). 90 % de ces dpenses sont concentres sur trois dispositifs : les exonrations pour les salaris employs au domicile de particuliers dits fragiles (pour lessentiel, les bnficiaires de lallocation personnalise dautonomie, et les personnes handicapes ou ges de plus de 70

Article LO. 111-3, IV : Seules des lois de financement peuvent crer ou modifier des mesures de rduction ou dexonration des cotisations de scurit sociale non compenses aux rgimes de base .
29

38

ans), en emploi direct ou par le biais dune association ou dune entreprise, et lexonration associe aux contrats uniques dinsertion30. La loi de 1994 na donc pas conduit, comme on aurait pu sy attendre, une extinction complte des exonrations non compenses. Par ailleurs, mme sil sagit de dispositifs associs des montants relativement limits, dix-neuf mesures nouvelles ont fait lobjet dune disposition expresse de non compensation depuis ladoption de la loi organique de 200531. Graphique 13 Montant des mesures dexonration compenses et non compenses (en Md)
30 25 20 15 10 5 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Mesures non compenses Mesures compenses Part des mesures non compenses (chelle de droite)

Source : donnes ACOSS. Champ : rgime gnral.

En outre, les modalits de la compensation ont sensiblement vari au cours du temps, alternant des prises en charge directes par le budget de ltat et laffectation de recettes fiscales aux rgimes afin de rtablir la perte de recettes pour la Scurit sociale lie aux exonrations. Ainsi, sagissant des allgements gnraux sur les bas salaires : jusquen 1999, la compensation a t assure au moyen de versements de ltat ; de 2000 2003, des recettes fiscales ont t affectes un fonds de financement de la rforme des cotisations patronales de scurit sociale (FOREC) , lui-mme charg de rpartir ces recettes entre les rgimes concerns par les exonrations ; en 2004 et 2005, les modalits de compensation des exonrations sont revenues au versement de d0tations du budget de ltat, ce dernier se voyant raffecter les impts et taxes antrieurement attribus au FOREC ;

Cf. rapport la Commission des Comptes de la scurit sociale de juillet 2012, page 59, et annexe 5 au PLFSS 2012, page 28. 31 Cf. ce sujet lannexe 5 au PLFSS pour 2013, p. 21.
30

39

depuis 2006, des recettes fiscales sont affectes directement aux rgimes de scurit sociale ; la tendance est laffectation du produit intgral dune recette fiscale la Scurit sociale, lexemple de la taxe sur les salaires depuis 2007 ; depuis 2011, les allgements gnraux de cotisations sociales sur les bas salaires ne sont enfin plus compenss leuro leuro, mais fait lobjet de laffectation dfinitive dimpts et taxes la Scurit sociale (cf. infra, 4.2).

2.4 - Des valuations pour partie incertaines, mais qui convergent vers un impact significatif des allgements gnraux sur lvolution de lemploi peu qualifi Les mesures dallgement gnral reprsentent un montant important de rduction des cotisations : 22,6 Md en montant brut en 2011 dans le champ du rgime gnral32, dont 19,4 Md au titre de lallgement gnral sur les bas salaires et 3,2 Md au titre des exonrations applicables aux heures supplmentaires, dsormais mises en extinction. Ces mesures reprsentent les quatre cinquimes du total des exonrations recenses en annexe 5 au PLFSS. Llargissement du barme des allgements sur les bas salaires depuis le milieu des annes 1990 a fortement amplifi le cot de ces exonrations, qui ntait que de 3,1 Md en 1995. Ainsi, en quinze ans, de 1995 2010, les exonrations en faveur des bas salaires ont cr de 15 % par an. Il sagit l dune moyenne, qui recouvre deux priodes de trs forte croissance de la dpense, au dbut des annes 1990, avec linstauration du dispositif dexonration gnrale, et partir de la fin des annes 1990, avec la mise en place des mcanismes visant contenir les hausses de cot du travail conscutives au passage aux 35 heures puis lunification des diffrents niveaux de rmunration minimale. La priode rcente (depuis 2008) se caractrise au contraire par une diminution du montant global de ces dallgements en faveur des bas salaires, principalement sous leffet de lannualisation des allgements et de la rintgration des heures supplmentaires dans la formule de calcul. Ces mesures dallgement au niveau des bas salaires ont ainsi introduit de facto une forte progressivit des prlvements sociaux, qui est alle de pair avec une stabilisation de la part de lemploi non qualifi dans lemploi total partir du milieu des annes quatre-vingt dix, par del les -coups conjoncturels qui tendent rduire sa part en priode de croissance conomique et la diminuer durant les phases de ralentissement (cf. graphique 14). La simultanit des tendances du cot du travail au niveau du SMIC (cf. 2.5) et de lemploi peu qualifi depuis prs dune vingtaine dannes, bien que conforme aux attendus de lanalyse conomique (cf. Encadr 3) doit toutefois tre interprte avec prudence. Il est ainsi exemple possible que la dynamique relativement favorable de lemploi peu qualifi ait t impulse par dautres facteurs (par exemple, les aides fiscales lembauche de salaris domicile). valuer lincidence propre des allgements de cotisations sociales sur les bas salaires sur lvolution de lemploi peu qualifi requiert la mise en uvre de mthodes statistiques complexes, dont les conditions de mise en uvre doivent tre soigneusement vrifies. En outre, les changements successifs ayant affect le dispositif dallgement rendent difficiles lvaluation globale de ses effets sur plusieurs annes, dautant que depuis 1998 ces mesures se sont trouv associes aux politiques de rduction du temps de travail et aux relvements du SMIC qui les ont suivies. Les diverses valuations ralises de leur impact sur lemploi conduisent cet gard des intervalles numriques parfois larges, qui laissent place une incertitude importante. Toutefois, elles paraissent converger vers lidentification dun impact sensible des allgements de charges sur lvolution de lemploi peu qualifi.

32

22,6 Md en 2011 (source : rapport la Commission des comptes de la scurit sociale de juillet 2012, page 57).
40

Graphique 14 - Part de lemploi non qualifi dans le total de lemploi (hors exploitants agricoles)

Source : DGTrsor, DARES, sur donnes INSEE, enqute Emploi. In B. Ourliac, C. Nouveau, Les allgements de cotisations patronales en faveur des bas salaires en France de 1993 2009 , DARES, Document dtudes, n169, fvrier 2012, p. 10. Encadr 3 Les canaux daction des allgements bas salaires sur lemploi non qualifi Les canaux par lesquels transitent les effets sur lemploi des allgements en faveur des bas salaires sont en thorie de deux types : un effet de substitution du travail non qualifi au travail qualifi ou au capital, ces deux facteurs tant souvent considrs comme complmentaires. Les entreprises adaptent leur combinaison productive la baisse du cot du travail peu qualifi en y incorporant davantage de travail peu qualifi ; les mnages, quant eux, peuvent eux-mmes arbitrer en faveur dun panier de consommation plus riche en biens ou services fort contenu en travail peu qualifi ; un effet de volume si les entreprises rpercutent sur leurs prix de vente tout ou partie de la baisse du cot du travail. La demande qui leur est adresse saccrot dautant plus que la demande est sensible au prix des produits, comme il en va dans les activits de commerce, dhtellerie et de restauration, de services la personne ou dans certains secteurs industriels traditionnels.

Dans le cas de lallgement dgressif de 1 1,6 Smic mis en place depuis 2003, joue galement un effet dassiette , li au fait que la baisse du cot du travail est dautant plus importante que la rmunration est proche du salaire minimum. Cet effet est renforc par le fait que, comme llasticit de la demande de travail au cot salarial se rduit mesure que lon slve dans le montant de la rmunration des salaris, limpact sur lemploi peut de la sorte tre suprieur. A contrario, cette forte concentration des aides au voisinage du salaire minimum peut induire un risque de stagnation des salaires pour les salaris peu qualifis, une progression salariale se traduisant pour lemployeur par une diminution rapide du montant de lallgement (effet dit de trappe bas salaires ).

41

Les travaux relatifs la priode qui a prcd la mise en place de la rduction du temps de travail font ainsi tat, selon les modles utiliss, dun nombre demplois crs ou sauvegards de lordre de 200 000 400 000 pour les modles macroconomiques, pouvant atteindre 460 00033 pour les tudes fondes sur des donnes individuelles, et de 100 000 200 00034 pour des modles sectoriels intgrant des effets de substitution entre emploi qualifi et emploi non qualifi, et donc des pertes demplois qualifis attnuant limpact global obtenu sur lemploi. Compte tenu des incertitudes, lhypothse retenue par le Conseil dorientation pour lemploi35 de 300 000 emplois crs ou sauvegards par les allgements de 1997 peut sans doute tre considre comme un ordre de grandeur raisonnable. Les valuations de la rforme des allgements bas salaires de 2003-2005 menes par diffrentes quipes de recherche36 concluent galement lexistence dune sensibilit de lemploi son cot, confirmant les rsultats des travaux dvaluation des politiques dallgement mises en uvre au milieu des annes 1990. Les valuations de llasticit de la demande de travail, cest--dire de la variation (en pourcentage) de lemploi obtenue suite une baisse de 1% du cot du travail, font tat de valeurs moyennes comprises entre 0,25 et 0,5, plus leves pour les emplois peu qualifis. La rforme de 2003-2005, combine la convergence vers le haut des garanties minimales de rmunration, aurait eu cet gard peu deffet sur lemploi non qualifi comme sur lemploi total, et se serait traduite par des rallocations demplois entre les entreprises (entre entreprises 35 heures et 39 heures, entre entreprises prsentant des diffrences de distributions salariales avant la rforme). Les extrapolations conduites, la suite du Conseil dorientation de lemploi, sur limpact global des allgements luvre en 2009 aboutissent quant elles, selon la DARES et la DGTrsor37, une fourchette de 550 000 1,1 million demplois crs ou sauvegards, mais sur la base dune hypothse trs discutable de rendement constant , alors mme que le barme des allgements a t significativement tendu depuis 1997. Dautres estimations ramnent cet intervalle entre 400 000 800 000 crs ou sauvegards, ou mme selon des travaux plus rcents38 une fourchette un peu resserre et en tout tat de cause infrieure la simple extrapolation de limpact estim des allgements de 1997. Lannexe V la prsente note, labore par la DARES, propose une synthse de ces tudes rcentes.

B. Crpon,, R. Desplatz (2001), Une nouvelle valuation des effets des allgements de charges sociales sur les bas salaires , Economie et statistique, n348. 34 Voir notamment : S. Jamet (2005), De limpact sectoriel leffet macroconomique des allgements de cotisations sociales , Revue franaise dconomie, n3, vol. XIX ; et I. Gafsi, Y. LHorty et F. Mihoubi (2005), Rformer les exonrations de cotisation sur les bas salaires , Revue franaise dconomie, n3, vol. XIX. 35 Rapport au Premier Ministre relatif aux aides publiques, fvrier 2006. 36 Y. LHorty (2006), Dix ans dvaluation des exonrations sur les bas salaires , Connaissance de lemploi, no 24 ; H. Sterdyniak (2007), Low-skilled jobs: The French strategy , Document de travail OFCE, no 2007-15 ; M. Bunel, F. Gilles, Y. LHorty,(2009), Les effets des allgements de cotisations sociales sur lemploi et les salaires : une valuation de la rforme de 2003 , conomie et Statistique, n429-430, Insee ; V. Simonnet, A. Terracol (2009), Cot du travail et flux demploi : limpact de la rforme de 2003 , conomie et Statistique, n429-430, Insee. 37 C. Nouveau , B. Ourliac (2012), Les allgements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires de 1993 2009 , Trsor-co, n 97, Direction gnrale du Trsor. 38 M. Barlet, D. Blanchet, Th. Le Barbanchon (2009), Microsimulation et modles dagents : une approche alternative pour lvaluation des politiques demploi , conomie et Statistique, n 429-430 ; M. Bunel, C. mond, Y. LHorty (2012), valuer les effets des exonrations gnrales de cotisations sociales , rapport de recherche n 2012-4, programme de recherche Travail, emploi et politiques publiques .
33

42

Les tudes font par ailleurs ressortir le caractre problmatique de linstabilit des dispositifs, modifis plus dune dizaine de fois depuis 1990. La lisibilit limite qui en a rsult pour les employeurs a en effet pu nuire leur impact sur lemploi, qui ne peut sapprcier que sur le long terme39. Le barme des allgements gnraux en faveur des bas salaires, qui est fortement dgressif avec le niveau de rmunration, a en outre pour effet de les concentrer sur les secteurs employant une main-duvre peu qualifie : ainsi, 90 % du montant de ces exonrations bnficiant en effet des salaris rmunrs moins de 1,3 SMIC. Les exonrations cibles en faveur de certaines catgories de salaris, qui reprsentent moins dun cinquime de la dpense totale dallgements, sont elles aussi largement centres sur les travailleurs bas salaires. Il sensuit que la dpense totale dallgement se concentre sur quelques secteurs dactivit prsentant de forts effectifs de salaris rmunrs au voisinage du SMIC : en 2010, six secteurs dans une nomenclature trente-huit secteurs absorbent 69% des dpenses totales dexonration, alors quils reprsentent 55% de lemploi et 46% de la masse salariale totale du secteur concurrentiel. Ces six secteurs, sont, par ordre dcroissant de leur part dans les masses dexonration, le commerce, les activits de services administratifs et de soutien, la construction, lhbergementrestauration, les transports et laction sociale (cf. graphique 15). Graphique 15 Rpartition de la masse salariale et de la part des exonrations totales au sein des douze secteurs qui concentrent la part des exonrations la plus leve
CH - Mtallurgie OZ - Administration publique QA - Activ. pour la sant humaine MA - Activ. juridiques, de conseil et d'ingnierie CA - Ind. agro-alimentaires SZ - Autres activ. de services QB - Action sociale et hberg. mdico-social HZ - Transports et entreposage IZ - Hbergement et restauration FZ - Construction NZ - Activ. de services admin. et de soutien GZ - Commerce ; rparation auto.-moto.
7,9 % 8,1 % 7,6 % 5,4 % 13,2 % 9,4 % 9,2 % 7,7 % 2,0 % 2,4 % 4,6 % 0,6 %

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Part du total des exonrations

Part de la masse salariale

Note : les douze secteurs sont slectionns au sein dune nomenclature 38 postes (NACE 38). Les pourcentages prsents face aux barres correspondent au taux apparent dexonration du secteur, cest--dire au rapport de la masse des exonrations la masse salariale. Lecture : le secteur du commerce et de la rparation automobile reprsentent 12,5 % de la masse salariale totale et reoit 20,5 % de la masse totale des exonrations (tous types dexonration confondus). Dans ce secteur, le taux dexonration apparent est de 7,7 %. Source : calculs HCFi sur donnes ACOSS 2010.

Observatoire franais des conjonctures conomiques (2003), Lvaluation des politiques conomiques en dbat , Revue de lOFCE, n 85.
39

43

Inversement, les activits industrielles se caractrisent la fois par une part faible dans la masse des exonrations et un taux dexonration apparent peu lev : ce taux est ainsi de 4,6 % dans la mtallurgie et tombe 1,8 % dans lindustrie de transport dont lautomobile et 1,6 % dans la chimie, pour une moyenne de 4,7 % tous secteurs confondus. Lannexe VI la prsente note, labore par lACOSS, prsente des donnes plus dtailles sur la rpartition sectorielle et par taille dentreprises des exonrations de cotisations sociales. La politique dexonration concentre donc laide publique sur des secteurs fortement employeurs de main-duvre non qualifie, mais probablement peu exposs la concurrence internationale, mme en tenant compte des phnomnes dexternalisation de la production qui amnent certaines entreprises recourir aux prestataires de ces secteurs (cest notamment le cas des activits de service administratifs et de soutien et des activits de transport). Au total, les politiques dallgement des cotisations sociales sur les bas salaires ont t menes avec une certaine continuit au cours des vingt dernires annes, et ce malgr les fluctuations et limprvisibilit du dispositif. Les tudes conomiques font tat dun impact favorable de ces politiques sur la dynamique de lemploi faiblement qualifi, avec toutefois une plage dincertitude importante des valuations disponibles, Les dbats restent cependant ouverts sur limpact conomique final de ces politiques au regard, notamment, de leur incidence ngative sur la productivit globale des facteurs -, sur leur incidence sectorielle eu gard aux enjeux de comptitivit pour les secteurs exposs la concurrence internationale, et enfin de leurs effets sur la qualit de lemploi et les risques de trappes bas salaires lis la progressivit des cotisations sociales. Les analyses relatives limpact de ces dispositifs sur les structures et les volutions salariales individuelles sont toutefois relativement peu conclusives et la plupart dentre elles ne mettent pas en vidence deffet perceptible des allgements gnraux sur les carrires salariales40.

2.5 - Des incidences dbattues du mode de financement de la protection sociale sur le cot du travail et son volution
La progressivit des prlvements sociaux induite par les allgements en faveur des bas salaires sest ainsi traduite comme on la vu par une rduction sensible du cot relatif du travail au niveau du salaire minimum : celui-ci reprsente dsormais 52% du cot du travail au niveau du salaire mdian, contre 60% au milieu des annes quatre-vingt. Cette volution a t obtenue alors mme que la rmunration nette au niveau du SMIC a continu de se rapprocher de la rmunration nette mdiane, ainsi que le montre le graphique 16 ci-dessous. En matire de financement de la protection sociale, le dbat sest aujourdhui dplac sur la part que prend le cot du travail, et en son sein les cotisations sociales la charge des employeurs, aux problmes de comptitivit que connat lconomie franaise, notamment dans les secteurs industriels. La France a en effet perdu des parts de march importantes tant lexportation que sur son march intrieur, le solde du commerce extrieur de biens tant pass dun excdent de plus de 30 Md la fin des annes quatre-vingt dix un dficit de 70 Md en 2011. Ce dficit sest creus au cours des cinq dernires annes, alors mme que les marges des entreprises non financires et le taux dautofinancement de leurs investissements se sont sensiblement rduits depuis la crise, en lien avec des gains de productivit ralentis.41

40 41

Cf. Nouveau, Ourliac (2012), op. cit. Ces volutions donnent lieu des disparits sectorielles qui nont pas t tudies dans la prsente note.
44

Graphique 16 Evolution du rapport entre le SMIC et le salaire mdian

Lecture : En 2008, la rmunration nette dun salari temps complet au SMIC reprsentait 63 % du salaire net mdian tandis que le cot du travail reprsentait 52 % du cot (au niveau du salaire) mdian. Source : DGTrsor, DARES, sur donnes INSEE, DADS. In B. Ourliac, C. Nouveau, Les allgements de cotisations patronales en faveur des bas salaires en France de 1993 2009 , DARES, Document dtudes, n169, fvrier 2012, p. 9.

Le Haut Conseil du financement de la protection sociale na pas mission danalyser lensemble des problmes lis cette situation, dans la mesure o la comptitivit-prix reflte aussi le cot de lensemble des consommations intermdiaires et des facteurs de production, y compris celui du capital, et o elle ne constitue quune partie des enjeux de comptitivit. Il est vrai toutefois quune diminution de leffort dinvestissement qui pourrait survenir suite une diminution des marges des entreprises, quelle provienne dune augmentation des cots salariaux ou de tout autre facteur, constituerait un risque pour la capacit dinnovation et damlioration de la qualit des produits. Dun autre ct, parmi les facteurs de la comptitivit hors prix , la protection sociale peut aussi tre un lment dattractivit du territoire national. Le Haut Conseil peut en ce qui le concerne mettre disposition les donnes les plus rcentes sur le lien entre financement de la protection sociale et cot du travail. Un constat nuanc se dgage cet gard des travaux disponibles. Dun ct, les tudes de lINSEE et de la DARES42, compltes et mises jour au moyen des donnes prsentes en annexe VII, montrent que les charges supportes par les employeurs comptaient pour environ un tiers (dont 28,7% pour les cotisations) dans la structure du cot salarial observe en 2011, et que cette part est un peu plus leve dans lindustrie, qui bnficie moins des allgements bas salaires. Les comparaisons internationales montrent cet gard que le financement de la protection sociale mobilise davantage les cotisations employeurs en France que dans les autres pays europens et

42

Demailly D., Marlat D. et Rioux L., Les dterminants du cot du travail en France , INSEE Premire, n1393, fvrier 2012.
45

notamment en Allemagne (o il recourt davantage aux cotisations des salaris et des inactifs), mme si la progressivit des prlvements les rendent dsormais infrieures dans la zone des bas salaires43. Au final, la France se situe parmi les pays cot horaire du travail relativement lev dans lindustrie manufacturire (cf. graphique 17), derrire la Belgique, la Sude et le Danemark, et un niveau devenu juste suprieur celui de lAllemagne. Graphique 17 Cot horaire de la main duvre dans lindustrie manufacturire en 2011
Cot horaire de la main-d'oeuvre dans l'industrie manufacturire en 2011
Portugal Grce Royaume-Uni Espagne Italie Irlande Luxembourg Zone euro Autriche Pays-Bas Finlande Allemagne France Danemark Sude Belgique 0 5 10 15 20 25 30 35 40 10,40 15,77 21,04 21,88 26,45 28,29 29,68 29,71 31,91 32,20 32,32 35,41 35,91 37,95 40,46 40,74 45

en euros

Source : Eurostat, enqutes sur cot de la main duvre ; actualisation Insee.

La situation est un peu diffrente dans les services marchands o lcart entre les cots salariaux en France et en Allemagne est plus important (34,5 en 2011, contre 28,5 , cf. graphique 18).

43

Marc B. et Rioux L., Le cot de la main duvre : comparaison europenne 1996-2008 , Emploi et salaires, d. 2012.
46

Graphique 18 Cot horaire de la main duvre dans les services marchands en 2011
Cot horaire de la main-d'oeuvre dans les services marchands en 2011
Portugal Grce Royaume-Uni Espagne Irlande Zone euro Italie Autriche Finlande Allemagne Pays-Bas France Luxembourg Sude Belgique Danemark 0 5 10 15 20 25 30 35 40 13,16 16,33 19,77 20,04 26,28 27,41 27,50 28,33 28,36 28,45 30,35 34,45 37,31 38,92 39,42 40,74 45

en euros

Source : Eurostat, enqutes sur cot de la main duvre ; actualisation Insee.

Cependant, ltude de lINSEE jointe en annexe VII la prsente note conclut labsence de lien statistiquement significatif entre le taux de cotisations sociales patronales et le niveau du cot horaire au sein des pays de lex-UE 15. Dans certains des pays o les cotisations sociales la charge des employeurs reprsentent une part plus faible quen France (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, notamment), les salaires horaires bruts sont en effet souvent plus levs. De plus, avec les prcautions que ncessite lutilisation de cette notion, le coin fiscalo-social 44 apparat peu diffrent en France et en Allemagne, avec toutefois des carts selon la position dans lchelle des rmunrations45. En ce qui concerne son volution, le cot horaire du travail en France a connu entre 1996 et 2011 une croissance proche de la mdiane europenne dans lindustrie et infrieure dans les services marchands. En revanche, cest par rapport lAllemagne que lvolution des cots salariaux horaires a t plus forte en France au cours des quinze dernires annes (cf. graphique

44 Le coin fiscalo-social ne couvre pas seulement les charges directes des employeurs, mais reprsente la diffrence entre le cot salarial total pour lemployeur et la rmunration nette du salari aprs prlvements sociaux et impts directs. Il permet de comparer lincidence des modes de financement de la protection sociale sur la rmunration nette des personnes occupant un emploi, mais il sagit dune notion qui prend davantage son sens long terme, comme indiqu au 1.2 supra. 45 DG Trsor, Comparaison France-Allemagne des systmes de protection sociale , Les cahiers de la DG Trsor, n2012-02. Cf. galement lannexe IV la prsente note.

47

19) : ces cots ont progress de 58% en France entre 1996 et la mi-2012, contre 25% en Allemagne au cours de la mme priode, et ne sont plus dsormais dans lindustrie manufacturire infrieurs comme en dbut de priode ceux de lindustrie allemande. Cest cet gard lAllemagne qui a suivi une volution atypique en Europe, notamment entre 2003 et 2007, en recourant de faon prpondrante la modration salariale pour contingenter la progression du cot de sa main duvre, dont une reprise a dailleurs t amorce par la suite.

Graphique 19 volution du cot salarial horaire en Allemagne et en France 1996-2011

Cot salarial horaire en euros (ensemble marchand)
40,00
32,15 31,98 27,76 28,67 24,42 29,36 35,28

30,00

25,63 22,33

26,34

20,00

10,00

0,00 1996 2000 2004 Allemagne France 2008 t2 2012

Source : Eurostat, enqutes sur cot de la main duvre ; actualisation Insee.

Lvolution des cotisations sociales la charge des employeurs nexplique en outre quune part limite de ces volutions divergentes du cot salarial horaire. La part des cotisations sociales employeurs dans le cot total de la main duvre est stable en France depuis 1996 : elle est de 28,7% mi-2012, contre 28,6% seize ans auparavant. Cette stabilit moyenne rsulte de limpact combin du dispositif dallgements de cotisations sociales sur les bas salaires (cf. . 2.2) et de lvolution des taux de cotisations faciaux ; sy ajoute une hausse des prlvements fiscaux assis sur les salaires (participation leffort de construction, versement transport, notamment). En Allemagne, dans lensemble marchand, la part des cotisations sociales employeurs dans le cot horaire total est passe de 23,1 % en 1996 20,8 % au deuxime trimestre 2012, en partie suite au transfert le 1er janvier 2007 dune partie des cotisations employeurs vers la TVA (quivalent 1 point de TVA). Ces diffrences dans les politiques de financement de la protection sociale ne permettent toutefois dexpliquer quune part rduite de lcart dvolution du cot salarial horaire entre les deux pays, lessentiel de cet cart incombant, comme indiqu prcdemment, au fort ralentissement des salaires bruts observ outre-Rhin suite la runification. Enfin, au-del des cots horaires, la prise en compte de la productivit rduit les disparits constates en termes de cots salariaux unitaires : ces derniers ont diminu dans lindustrie la fois en France et en Allemagne entre 1996 et 2008 (contrairement au Royaume-Uni, lEspagne ou lItalie o ils ont augment). LAllemagne a surtout connu une baisse marque entre 2002 et 2007, laquelle sest adjointe une volution particulirement faible dans les services. Au total,

48

lvolution annuelle moyenne du cot salarial unitaire dans lindustrie manufacturire a atteint, selon les donnes de lOCDE, respectivement -0,5% en France et -0,7% en Allemagne sur la priode allant de 1996 200846. Il a cr de respectivement 1,6% et 0,2% par an dans les services marchands, sachant que les cots de ce secteur peuvent aussi influer sur la comptitivit prix des entreprises industrielles, dans la mesure o le montant de leurs consommations intermdiaires de services est du mme ordre que celui de leurs cots salariaux directs. Depuis la crise de 2008, les cots salariaux unitaires de lindustrie manufacturire mesurs par Eurostat sont repartis la hausse en France comme en Allemagne, au-del des fortes fluctuations lies au cycle de productivit. La dgradation relative, denviron 15%, de la position franaise sest donc concentre sur la priode allant de 2000 2007, avec ensuite une stabilisation (cf. graphique 20). Graphique 20 volution du cot salarial unitaire dans lindustrie manufacturire dans quatre pays europens

Cot salarial unitaire

Base 2005
0,90 0,85 0,80 0,75 0,70 0,65 0,60 0,55 0,50 0,45 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
49

0,40

Allemagne

Espagne

France

Italie

Source : Eurostat, enqutes sur cot de la main duvre ; Insee, comptes nationaux.

Les annexes IV, rdige par la DGTrsor, et VII, rdige par lInsee, jointes la prsente note, fournissent une comparaison des cots du travail entre pays europens et une valuation du lien entre les changements dans le mode de financement de la protection sociale et lvolution du cot du travail.

46

Marc B. et Rioux L., op. cit.

3 Une monte en charge de la CSG et des prlvements sociaux sur les revenus du capital
Outre laffectation dimpts et de taxes la Scurit sociale pour les besoins de la compensation des pertes de recettes lies aux exonrations de cotisations sociales, un mouvement plus large de diversification et dextension des ressources des rgimes a t impuls partir des annes quatre-vingt dix, dans le but de rpartir le financement des dpenses de protection sociale sur une varit dassiettes qui vitent la seule mise contribution des revenus dactivit. La monte en puissance des prlvements sociaux sur les revenus du capital ds 1984, puis surtout la cration de la contribution sociale gnralise (CSG) partir de 1991 ont amorc ce mouvement. 3.1 - La cration et la monte en puissance de la CSG La mise en place de la contribution sociale gnralise (CSG), par la loi de finances pour 1991, a dot la scurit sociale dun instrument de financement assis sur lensemble des revenus des mnages, et non sur les seuls revenus dactivit. Llargissement de lassiette du financement de la scurit sociale lensemble des revenus avait t prpar ds le dbut des annes 1980 par diffrents rapports47 et par le livre blanc de la protection sociale de juin 1983. Il est mis en uvre ds 1984 dans le cadre de deux prlvements temporaires successifs sur le revenu imposable, dont lun sera prorog jusqu la cration de la CSG : le plan Delors de 1983 instaure ainsi un prlvement exceptionnel sur le revenu imposable au profit de la CNAF, au taux de 1 %, qui est supprim en 1985 ; dans le cadre du premier plan Seguin, la loi du 18 aot 1986 rtablit cette contribution pour les annes 1986 et 1987, en abaisse le taux ( 0,4 %) et laffecte la CNAV. Cette contribution sera ensuite reconduite anne aprs anne jusqu la mise en place de la CSG. Par ailleurs, les revenus du capital ont t sollicits ds les annes 1980 par la mise en place de deux prlvements de 1 % chacun sur les revenus du patrimoine et les produits de placement au profit de la CNAF (1984) et de la CNAV (1987). La cration de la CSG, par la loi de finances pour 1991, met en place un prlvement assiette large, portant sur lensemble des revenus : llargissement dassiette porte non seulement sur les revenus de remplacement et du capital, mais aussi sur certains lments de rmunration qui chappaient jusqualors lassiette des cotisations : sommes verses au titre de lintressement et de la participation des salaris aux fruits de lexpansion de lentreprise, abondements de lemployeur aux plans dpargne en entreprise, indemnits de rupture du contrat de travail qui excdent le champ conventionnel, primes et indemnits des fonctionnaires. Inversement, lassiette salariale de la CSG fait lobjet dun abattement pour frais professionnels, de 5 % lorigine, ramens 3 % en 1995, puis 1,75 % en 2012, qui nest pas appliqu lassiette des cotisations. Au total, sur le champ des salaris du secteur priv hors grandes entreprises nationales, lassiette de la CSG aprs abattement tait, en 2010, suprieure de 14,5 Md celle des cotisations48. Enfin, lassiette de la CSG des travailleurs indpendants est galement plus large que celles des cotisations personnelles, puisquelle inclut ces cotisations.

47 Rapport dHenry de Castries sur les possibilits et les consquences dun changement dassiette des cotisations patronales (fvrier 1982), rapport de Vronique Maillet sur les lments de rflexion sur la rforme de lassiette des cotisations sociales (juillet 1982), rapport de Claire Bazy-Malaurie et Charles-Amde du Buisson de Courson sur lextension de lassiette des cotisations sociales (novembre 1983). 48 In Rapport la Commission des comptes de la scurit sociale, septembre 2011, page 63. Lassiette des cotisations des salaris du secteur priv (hors grandes entreprises nationales) est estime 457,6 Md en 2010 et celle de la CSG 472,1 Md aprs abattement.

50

Lassiette de la CSG fait donc lobjet de peu dexonrations, qui portent pour lessentiel : sur les prestations familiales et de logement et les minima sociaux ; sur certains revenus de remplacement (lorsque le titulaire de ces revenus appartient un foyer fiscal que ses revenus placent en-dessous du seuil de mise en recouvrement de la taxe dhabitation, ce qui est le cas par exemple de prs de 40 % des retraits du rgime gnral49) ; en outre, un taux rduit de 3,8% sapplique aux revenus de remplacement dans le cas des personnes appartenant des foyers fiscaux assujettis la taxe dhabitation, mais dont le montant de contribution due au titre de limpt sur le revenu est infrieur au seuil de recouvrement (61 ) ; sur les revenus de lpargne rglemente (livret A, livret jeune, livret dpargne populaire, livret de dveloppement durable).

Le taux de la CSG, fix 1,1 % en 1991 a progressivement t relev sur lensemble des assiettes : il est prsent de 7,5 % sur les revenus dactivit et de 8,2 % sur les revenus du capital. Sur les revenus de remplacement assujettis la CSG, il est compris entre 3,8 % (taux rduit) et 6,2 % ou 6,6 % (taux plein)50. Cette augmentation des taux, qui fait aujourdhui de la CSG un prlvement de rendement suprieur celui de limpt sur le revenu, a t la contrepartie, sauf en 1993, de baisses de cotisations en faveur des actifs occups. Ainsi, en 1991, la cration de la CSG au taux de 1,1 % sest accompagne de trois mesures qui ont rendu la rforme, prise globalement, favorable au pouvoir dachat de la majorit des salaris : baisse de 1,05 point de la cotisation salariale vieillesse, instauration dune remise de cotisation vieillesse dun montant de 42 francs par mois, suppression du prlvement de 0,4 % sur le revenu imposable. Il en va de mme des oprations de substitution de la CSG aux cotisations salariales mises en uvre en 1997 et 1998 : llargissement de lassiette du prlvement aux revenus autres que ceux du travail a permis une diminution du taux des cotisations sociales suprieure laugmentation du taux de la CSG sur les revenus du travail (cf. tableau 8). Au total, le bilan de la monte en puissance de la CSG substitutions de la CSG aux cotisations, relvement unilatral du taux de la CSG en 1993, cration de la CRDS et largissements de lassiette de la CSG et de la CRDS par abaissement de labattement pour frais professionnel a entran pour les salaris une lgre diminution de 0,9 % du salaire net par rapport la situation qui prvalait en 199051. La CSG a galement t accrue ces dates sur les revenus de remplacement (cf. tableau 8), sachant que les inactifs et les chmeurs revenu modeste ont t largement prservs des consquences de ce rquilibrage de la fiscalit sociale, du fait des exonrations ou des taux rduits qui sappliquent ces revenus. On notera enfin que la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), institue en 1996 au profit de la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) et prleve au taux de 0,5 %, est, comme la CSG, assise sur lensemble des revenus. Sa base est cependant plus large, puisquelle inclut les prestations familiales et de logement (mais non les minima sociaux), ainsi que les ventes dor ou de bijoux.

In Rapport la Commission des comptes de la scurit sociale, juin 2009, page 90. La donne porte sur lanne 2008. 6,2 % sur les allocations de chmage et les indemnits journalires ; 6,6 % sur les pensions de retraite et dinvalidit. 51 La cration de la CSG et de la CRDS a galement eu une incidence sur le revenu disponible des retraits, qui na pas t calcule au stade de cette premire note.
49 50

51

Tableau 8 Les principales volutions de la CSG sur lassiette salariale et sur les revenus de remplacement pour le taux de droit commun
Assiette salariale Assiette revenus de remplacement (taux de droit commun)

+1,1 point de CSG (non dductible, et assis sur 95% du salaire brut), affect la branche famille ; -1,05 point de cotisation salariale vieillesse plafonne ; +1,1 point de CSG (non dductible), assis sur la totalit des revenus de remise forfaitaire de cotisation vieillesse de 42 francs par mois remplacement ; 01/02/91 (supprime le 01/01/95) ; affectation la branche famille sans contrepartie de baisse de suppression du prlvement de 0,4% sur le revenu imposable. prlvement. (Par ailleurs, 1,6 point de cotisation patronale dplafonne sont transfrs de la branche famille la branche vieillesse) +1,3 point de CSG (non dductible), affect au FSV, sans contrepartie de +1,3 point de CSG (non dductible), affect au FSV, sans contrepartie de 01/07/93 baisse de prlvement baisse de prlvement. 01/01/97 +1 point de CSG (dductible), affect la branche maladie ; -1,3 point de cotisation salariale maladie dplafonne +1 point de CSG (dductible), affect la branche maladie ; -1 point de cotisation salariale maladie. +2,8 points de CSG (dductible), affect la branche maladie ; suppression de la cotisation salariale maladie sur les retraites de base (2,8 points, maintien d'un point de cotisation maladie sur les retraites complmentaires ; +0,4 point de CSG affect la branche maladie sans c ontrepartie de baisse de prlvement

+4,1 points de CSG (dductible), affect la branche maladie ; 01/01/98 -4,75 points de cotisation salariale maladie dplafonne Elargissement de l'assiette "salaires" de la CSG de 95 % 97 % du salaire brut Elargissement de l'assiette "salaires" de la CSG de 97 % 98,25 % du 01/01/12 salaire brut 01/01/05

Source : HCFi.

3.2 - Un accroissement concomitant des prlvements sociaux sur les revenus du capital Etrangers au financement de la protection sociale jusquau dbut des annes 1980, les revenus du capital reus par les mnages y contribuent prsent de manire significative. Les prlvements sociaux sur les revenus du capital, juridiquement au nombre de cinq (cf. graphique 21 et annexe VIII jointe la prsente note, rdige par la DSS), reprsentent aujourdhui 15,5 points et ont connu deux phases de relvement important, la premire la fin des annes 1990, la seconde de 2009 aujourdhui (cf. graphique 21). Encore la premire phase daugmentation at-elle t suivie dune baisse des taux marginaux dimposition, limitant la progression de la pression fiscale et sociale globale sur le revenu des mnages aiss.

52

Graphique 21 Evolution des prlvements sociaux sur les revenus du capital

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 01/01/1983 01/01/1985 01/01/1987 01/01/1989 01/01/1991 01/01/1993 01/01/1995 01/01/1997 01/01/1999 01/01/2001 01/01/2003 01/01/2005 01/01/2007 01/01/2009 01/01/2011 01/01/2013
53

Prlvement social sur le capital

CSG

CRDS

CSA

Contribution au FNSA

Note : CSA : contribution de solidarit pour lautonomie ; FNSA : fonds national des solidarits actives. Source : HCFi.

Lassiette sociale des prlvements sur les revenus du capital a par ailleurs fait lobjet au fil du temps dlargissements afin, notamment, de supprimer les exonrations attaches des types de contrats (assurance-vie) ou des seuils de cession (plus-values) et danticiper le prlvement, notamment lorsquil intervenait au dnouement du contrat (plans dpargne logement, assurance-vie). Ces mesures prises dans leur ensemble ont permis dlargir lassiette du prlvement social par rapport celle de limpt sur le revenu, dont elle tait historiquement le dcalque. En termes dincidence conomique, le prlvement social sur les revenus du capital ne peut toutefois pas tre dissoci de lensemble de la fiscalit sappliquant ces revenus. Au regard des grandeurs fournies par la comptabilit nationale, lassiette fiscale des revenus du capital apparat relativement circonscrite : selon certains chercheurs52, cette dernire reprsenterait environ 40 % des revenus du capital mesurs dans la comptabilit nationale. Une partie de lcart sexplique par les exonrations spcifiques dont bnficient certains revenus, parmi lesquels les produits de lpargne rglemente. Une autre part importante de la diffrence dassiette provient des loyers fictifs, cest--dire de lavantage que les propritaires occupants tirent de la jouissance de leur logement. La comptabilit nationale assimile en effet des revenus du capital ces quivalents de loyers que le propritaire se verse implicitement lui-mme, alors que ces loyers sont exclus de lassiette des prlvements sociaux. Enfin, certains travaux rcents

52

C. Landais, Th. Piketty et E. Saez (2011), Pour une rvolution fiscale, Seuil, page 74.

rappellent que les revenus fonciers rels et les revenus financiers intrts et dividendes sont sujets dautres sources dcarts dassiette53. Des travaux dexpertise seraient mener pour approfondir les volutions possibles de la contribution des revenus du capital au financement de la protection sociale. Des travaux de comparaison internationale conduits par Eurostat54 montrent cependant quavec un taux de 14,2 % en 2010, la France se situait dans la moyenne des pays de lUnion 17 membres (14,9 %) pour le niveau des taux implicites de taxation des revenus du capital des mnages (y compris travailleurs indpendants), obtenus en rapportant le produit des impositions leur assiette conomique mesure par la comptabilit nationale (cf. graphique 22). Quelque sommaire que soit cet indicateur, il suggre que le niveau global de la fiscalit du patrimoine semblait rester proche en France en 2010 de celui des principaux pays europens. Graphique 22 Taux implicite de taxation des revenus du capital des mnages (y. c. travailleurs indpendants), en %, entre 1995 et 2010
30

25

20

15

10

0 1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

France Pays-Bas Royaume-Uni

Italie Sude Union Europenne ( 17)

Source : daprs donnes Eurostat (2012). Les donnes pour lAllemagne ne sont pas disponibles ce niveau de dsagrgation. Note : Des niveaux gaux de taux implicite de taxation des mnages peuvent reflter des structures de prlvement diffrentes entre pays : une assiette large taxe taux faible peut conduire un mme niveau implicite de taxation quune assiette troite taxe taux lev. Ils ne permettent donc pas de conclure de manire absolument univoque. Il convient de noter par ailleurs que ces taux prennent en compte ici les prlvements sur le capital destination de lensemble des affectataires publics : Etat, administrations de scurit sociale, collectivits locales. Les donnes ne sont disponibles que jusquen 2010, et ne tiennent pas compte des volutions intervenues depuis lors en France et dans les diffrents pays europens.

53 54

G. Allgre, M. Plane, X. Timbeau (2012), Rformer la fiscalit du patrimoine ? , Revue de lOFCE, n 122. Eurostat (2012), Taxation trends in European Union.
54

Toutefois, les mesures de financement dcides entre 2011 et 2013 conduisent une sensible augmentation des prlvements fiscaux et sociaux assis sur les revenus du patrimoine et des placements55, dont les incidences devront tre observes lavenir.

4 Une diversification des recettes qui est aussi passe par laffectation croissante dautres impts et taxes
4.1 - Une politique dj ancienne Par del la cration de la CSG, la politique de diversification et dlargissement de lassiette du financement de la protection sociale est relativement ancienne, mme si elle na vritablement pris son ampleur que dans les annes 2000. Cette politique tait lorigine cantonne essentiellement au rgime des exploitants agricoles et aux rgimes des artisans et des commerants, dont le dclin dmographique justifiait lapport de ressources complmentaires celles des cotisations. Cest ainsi que le rgime des exploitants agricoles bnficie depuis sa cration de taxes affectes et que la contribution sociale de solidarit des socits (CSSS) a t instaure, en 1970, pour assurer lquilibre des rgimes qui constituent aujourdhui le rgime social des indpendants (RSI). Il sagit dune contribution au taux de 0,13% assise sur le chiffre daffaires des entreprises lorsque celui-ci dpasse 760 000 , un reliquat de CSSS tant par ailleurs affect au FSV. Cependant, au sein du rgime gnral, les impts et taxes autres que la CSG nont occup quune place mineure jusque dans les annes 2000, leur part nexcdant jamais plus de 2,5 % de ses recettes.
Encadr 4 Les objectifs de laffectation des impts et taxes la scurit sociale Plusieurs objectifs ont dtermin la politique de cration ou de transfert de taxes au profit des rgimes sociaux : la diversification des recettes permet, bien sr, de ne pas faire reposer que sur le facteur travail la charge du financement de la protection sociale ; elle rpond galement au souhait de restituer la scurit sociale une partie des rentes de situation cres par la prise en charge publique de certaines dpenses de protection sociale. Il en va pour partie ainsi des contributions mises la charge de lindustrie pharmaceutique : contribution sur les dpenses de publicit, cre en 1983, contributions sur les ventes des grossistes et le chiffre daffaires des laboratoires, instaures dans la seconde moiti des annes 1990 ; elle entend par ailleurs compenser aux rgimes dassurance maladie le cot de certaines pratiques risques et doter la scurit sociale des instruments qui orienteront, par un signal sur les prix, les comportements individuels dans un sens favorable aux proccupations de sant publique : cest le sens de la contribution assise sur les primes d'assurance obligatoire des vhicules terrestres moteur instaure en 1967 au profit de la CNAMTS, qui, en renchrissant le cot du contrat dassurance, cherche inciter les conducteurs automobiles des pratiques de conduite plus prudentes et responsables ; cest aussi celui des taxes sur lalcool et le tabac dont le transfert de lEtat vers la scurit sociale est entam ds 1983 ou de la taxe sur les boissons non alcoolises contenant des sucres ajouts ou des dulcorants de synthse cre en 2012 ; un esprit

55

Cf. rapport la Commission des comptes de la scurit sociale, fiche 5-4 : Les prlvements sur les revenus du capital , octobre 2012.
55

voisin guide la cration en 1983 dune contribution sur les dpenses de promotion des laboratoires pharmaceutiques, compte tenu de leurs effets sur les prescriptions et par suite sur les dpenses dassurance maladie, ou les contributions particulires ou pnalits mises en place pour influer sur les comportements des entreprises en matire demploi des travailleurs gs ; elle permet, enfin, dlargir lassiette du prlvement des lments de rmunration non taxs, lexemple du forfait social sur les revenus exempts de cotisations sociales, sans avoir les effets massifs dun assujettissement instantan lensemble des cotisations sociales.

4.2 - Des impts et taxes affects dabord lis la compensation des exonrations de cotisations sociales, puis la rduction des niches sociales Les impts et taxes prennent vritablement leur essor dans les ressources de la scurit sociale avec la mise en place dun financement des allgements gnraux de cotisations par affectation de recettes, notamment dans les priodes o la compensation des pertes de recettes pour les rgimes lies ces allgements a t ralise au moyen de laffectation directe de recettes fiscales. Telle est la situation qui prvaut aujourdhui (cf. supra et tableau 8). Lannexe IX jointe la prsente note, rdige par la DSS, fournit une prsentation dtaille de ces affectations. Le financement des allgements gnraux sur les bas salaires est en effet ralis depuis 2006 par une srie dimpts et taxes directement affects ces rgimes : droits sur les boissons, les alcools et les tabacs, taxes sur les contributions patronales la prvoyance dentreprise et sur les primes dassurance automobile, taxe sur les salaires, auxquels se sont ajoutes des fractions de TVA, initialement sur certains produits comme les tabacs, les alcools ou la pharmacie (et qui seront remplaces en 2013 par une fraction de TVA nette globale). Le reste des impts et taxes affects la scurit sociale se rpartit entre : des impts sur les salaires, parmi lesquels la contribution de solidarit pour lautonomie (CSA) ; des impts sur les produits, essentiellement des montants supplmentaires de droits sur les tabacs et alcools ; des impts lis la production, pour lessentiel la contribution sociale de solidarit des socits (CSSS), perue au taux de 0,13% sur les chiffres daffaires dau moins 760 000 et affecte au financement du RSI et du FSV.

La recherche de mesures de financement de la scurit sociale alternatives des hausses des cotisations et de la CSG a par ailleurs repos de faon de plus en plus importante au cours des dernires annes sur la rduction des exonrations et exemptions dassiette applicables aux cotisations et contributions sociales. Communment appeles niches sociales, ces dispositions sont, pour beaucoup dentre elles, trs anciennes : certaines exemptions dassiette ont plus de cinquante ans danciennet ; quant aux mesures dexonration, elles prennent leur essor dans les annes 1970, avec le dveloppement des politiques de soutien lemploi peu qualifi. Pour autant, lidentification de ces dispositifs drogatoires est beaucoup plus rcente que celle des dpenses fiscales qui constituent leur pendant, en matire dimpts. Ainsi, ce nest que depuis 2006 quune annexe au PLFSS56, considrablement enrichie depuis, recense les exonrations et exemptions dassiette en matire sociale ; et lvaluation de lefficacit conomique de ces dpenses est encore plus rcente, puisquil faut attendre les travaux du Comit dvaluation des dpenses fiscales et

56

Voir annexe 5 au PLFSS 2012 Prsentation des mesures dexonrations de cotisations et contributions et de leurs compensations .
56

niches sociales, mens en 2010 et 2011 sous lgide de lInspection gnrale des finances, pour disposer dune valuation globale et coordonne de lensemble de ces dispositifs57. Le prlvement social se prte sans doute moins aisment que le prlvement fiscal lrosion de son assiette : les recettes restent concentres sur les revenus dactivit, qui constituent une assiette large, et un prlvement historiquement taux proportionnel comme le sont les cotisations ou la CSG donne moins de prise la cration de drogations quun prlvement progressif. Nanmoins, les niches sociales prsentent un cot important pour les finances publiques, que lannexe 5 au PLFSS 2012 chiffre 41,0 Md en 2010 (et 40,6 Md en 2011). Le cot de ces drogations accordes en matire sociale ne repose pas entirement sur les rgimes sociaux. En effet, la majeure partie des exonrations de cotisation fait lobjet dune compensation soit par affectation de recettes fiscales, soit par dotation budgtaire. Ainsi, sur les 40,6 Md de pertes de recettes attribuables aux niches fiscales en 2011, 28,1 Md taient compenses la scurit sociale. Les 12,5 Md de niches fiscales effectivement la charge des rgimes sociaux recouvrent, pour les trois quarts du total (9,5 Md), des mesures dexemption dassiette et, pour le quart restant (3,0 Md), les exonrations non compenses. La perte de recettes associe aux exemptions dassiette doit tre regarde comme un ordre de grandeur compte tenu de la difficult de bien apprhender les effets de rduction de lassiette dans lhypothse o celle-ci serait instantanment taxe lensemble des cotisations. Cette estimation ne prend par ailleurs en compte que les exemptions au titre de revenus qui peuvent tre regards comme des hybrides de salaire : elle nglige donc les exemptions dassiette applicables aux non salaris. En raisonnant non plus sur la perte de recettes, mais sur lassiette exempte, value prs de 50 Md, les deux premiers postes, qui reprsentent chacun un tiers du total, sont constitus par les exemptions en faveur de lpargne salariale et celles relatives la protection sociale complmentaire en entreprise. Le reste des exemptions comprend des aides directes aux salaris (tickets restaurant, chques vacances, avantages accords par les comits dentreprise, qui peuvent tre considrs comme des accessoires de salaires) et les indemnits de rupture du contrat de travail. Or, ces revenus ont connu par le pass des volutions trs suprieures celle de la masse salariale : ainsi, les sommes verses au titre de lpargne salariale ont quasiment doubl depuis 199958, alors que dans le mme temps la masse salariale a peine augment de 50 %. Comme le montre le graphique 23 ci-dessous, on note cet gard, depuis le dbut des annes 2000, une divergence entre la dynamique de lassiette des cotisations sociales dplafonnes et celle de la CSG sur les revenus dactivit, qui traduit la part croissante prise par les formes de rmunrations telles que lintressement et la participation, qui sont exonres de cotisations sociales mais sont assujetties la CSG. Ces revenus exonrs de cotisations sont en effet pour une part importante soumis la CSG et la CRDS. Certains dentre eux supportent par ailleurs des prlvements ad hoc visant limiter les effets lis au non assujettissement de ces revenus aux cotisations : forfait social sur lpargne salariale et les contributions patronales aux rgimes de retraite supplmentaire, taxe sur les contributions patronales aux rgimes de prvoyance complmentaire Toutefois, mme lorsquil existe de tels prlvements spcifiques, le diffrentiel de prlvements reste favorable ces assiettes drogatoires, puisquil nest jamais infrieur 37 points.

57 58

Rapport du comit dvaluation des dpenses fiscales et des niches sociales, juin 2011. Source : DARES, enqute ACEMO-PIPA de 2000 2008 ; donne 2010 tablie partir de lassiette du forfait social.
57

Graphique 23 Dynamiques respectives des assiettes des cotisations dplafonnes et de la CSG sur revenus dactivit (1996-2011)
145 170,0

base 100 = 2000

140 135 150,0 130 125 120 115 120,0 110 105 100 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Assiette dplafonne (chelle de gauche) Assiette CSG sur revenus d'activit (chelle de gauche) Assiette CSG sur revenus d'activit - Assiette dplafonne (chelle de droite) 110,0 140,0 160,0

130,0

100,0

Source : ACOSS.

En raison des risques importants dattrition de lassiette, lintgration pure et simple des revenus exonrs dans lassiette des cotisations est dlicate mettre en uvre. Aussi, la politique de rduction des niches sociales dploye ces dernires annes a privilgi les contributions ad hoc, dont laugmentation peut tre module en fonction de la nature de lassiette taxer et tale dans le temps : instauration dune contribution sur les indemnits de mise la retraite doffice en 2007 ; mise en uvre du forfait social en 2009 et relvement progressif de son taux ( 20 % au 1er aot 2012) ; mise en place dune contribution patronale sur les retraites supplmentaires prestations dfinies ( retraites chapeau ), puis dune contribution la charge du bnficiaire sur les rentes perues. La distribution doptions dachat dactions, ou stock options, qui peut tre galement considre comme une forme alternative de rmunration du travail, a galement vu sa fiscalit sociale fortement renforce depuis la mise en place, en LFSS pour 2008, de deux contributions la charge de lemployeur (sur la valeur de loption) et du salari (sur le gain la leve de loption), dont le taux a t relev en 2011 et 2012. 4.3 - Un dveloppement des prlvements vise comportementale Laspect comportemental dune partie des recettes de la scurit sociale sincarne principalement dans les droits sur les alcools et les tabacs, sachant que la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles en fonction de lhistorique de la sinistralit,
58

qui sapplique aux entreprises moyennes et grandes, et dont les modalits ont t rformes en 2010, se veut galement une incitation lamlioration des comportements de prvention des risques professionnels. Ces taxes ont souvent servi par le pass rgler des questions de relations financires entre lEtat et la scurit sociale, mais elles sont lheure actuelle intgralement affectes la scurit sociale lheure actuelle. Ces prlvements visent dune part accorder la scurit sociale une compensation face aux cots de sant induits par la consommation de tabac et dalcool, et dautre part modifier les comportements de consommation de ces produits, par le biais dun effet prix. Leur rendement sest lev 14,6 Md en 2011, dont 11,0 Md sur les tabacs et 3,6 Md sur les boissons alcoolises. La consommation de tabac est la premire cause de mortalit vitable en France. En effet, le tabagisme actif est considr comme responsable de 90 % des cancers du poumon et de prs de 73 000 dcs prmaturs chaque anne du fait notamment dinfarctus, daccidents vasculaire crbraux, de cancers ou de pneumopathies imputables au tabac. Le cancer du poumon est devenu, rcemment, la 2e cause de mortalit par cancer chez les femmes. Le volet comportemental des ressources de la scurit sociale va toutefois au-del de ces dispositifs, avec par exemple : depuis 1967, une contribution assise sur les primes d'assurance obligatoire des vhicules terrestres moteur ; en 2011, la cration dune taxe sur les boissons sucres ; en 1983, linstauration dune contribution sur la promotion mdicale, qui, mme sil ne sagit ici pas dune pratique risque , a un effet sur les prescriptions rembourses par lassurance maladie ; enfin, les mcanismes de contributions ou de pnalits qui sappliquent aux mises la retraite doffice, aux prretraites dentreprise ou labsence daccord ou de plan daction relatif lemploi des seniors.

5 Une association croissante des organismes complmentaires et des collectivits territoriales la prise en charge de certains segments de la protection sociale
Il faut enfin noter, qu ct de la modification de la structure des ressources des rgimes de scurit sociale, le financement des diffrents segments de la protection sociale est aussi pass par des modifications du primtre dintervention des acteurs qui en ont la charge. Lessentiel de ces modifications sest opr dans le champ mme de la protection sociale mutualise , sans dveloppement massif du recours aux assurances prives et au reste charge des mnages, et sa porte a t globalement circonscrite, les rgimes dassurances sociales obligatoires continuant supporter comme il y a vingt ans plus de 80% du montant total des prestations. Les rgimes de la mutualit et de la prvoyance en assument globalement environ 5%, et les collectivits publiques un peu plus de 9%, avec en leur sein une participation croissante des collectivits locales (4,3% du total), compensant sur longue priode la diminution de celle de ltat.

59

Cependant, les transferts entre acteurs ont pu tre significatifs dans des domaines, comme la sant, la dpendance, le chmage et lexclusion, ouvrant des questions sur la rgulation et le partage de ces risques. Les organismes complmentaires prennent ainsi depuis plusieurs annes une part croissante dans le financement des soins de sant, avec un poids qui sest accru de plus de 2 points entre 1990 et 2010. Cette augmentation, qui a surtout concern les soins courants, reflte une concentration des dpenses dassurance maladie obligatoire sur les pathologies les plus lourdes, et donne une importance majeure aux problmes dgalit daccs et de couverture par les protections complmentaires, ainsi que de rgulation et darticulation optimale de ces dernires avec les rgimes de base. En matire de lutte contre lexclusion et de prise en charge de la dpendance, les dpartements se sont vus attribuer par les lois de dcentralisation un rle de chef de file en matire de politiques sociales locales. Leurs dpenses sociales sont toutefois largement tires par la dynamique de prestations de solidarit qui, comme lAPA ou le RSA, dpendent de rgles et de barmes fixs au niveau national, ainsi que, en ce qui concerne le RSA, de la conjoncture du march du travail et des dcisions des partenaires sociaux relatives au champ de couverture de lassurance chmage. Le financement de ces prestations de solidarit nest donc pour lavenir pas sans poser question, sachant que le poids quelles exercent sur les finances des dpartements induit, dans un contexte o ceux-ci doivent quilibrer leurs budgets annuels, des tensions et des disparits importantes, susceptibles de contraindre leurs capacits daction sociale facultative (cf. infra, 4 du chapitre III)59 .

6 Des lignes de partage qui restent clarifier

De faon plus globale, la volont de distinguer, au sein des dpenses de protection sociale, ce qui relve de lassurance et de la solidarit 60, justifiant pour les premires un financement par cotisations, pour les secondes le recours limpt, a accompagn un certain nombre de rformes mises en uvre depuis les annes 1990. Luniversalisation des prestations familiales, effective la fin des annes 1970, et des prestations maladie, au tout dbut des annes 2000, a pour partie relanc ce dbat dj ancien (cf. 2.3 du chapitre I de la prsente note), et inspir certaines modifications qui ont affect le financement de la protection sociale depuis une vingtaine dannes. Dans le champ de la protection sociale, les frontires entre assurance et solidarit restent toutefois extrmement dlicates tracer : les assurances sociales comportent par leur objet mme une dimension redistributive importante dcoulant de la mutualisation des risques quelle ralise, et les rgles de calcul des prestations tout comme leur mode de financement mlent souvent les deux logiques de manire trs imbrique. Cela est mis en vidence par les travaux en cours du Conseil dorientation des retraites, dans un champ qui parat plus naturellement relever de lassurance, celui de la retraite :ainsi, les travaux en cours du Conseil dorientation des retraites mettent en vidence des non linarits trs nombreuses dans le barme des prestations rgles de validation des dures, existence de minima et de plafonds, etc. rompent le lien de proportionnalit des prestations aux cotisations verses quon pourrait attendre dun systme de retraite purement assurantiel. Cette imbrication des logiques

Voir notamment Borgetto M., Lafore R. (2007), Le droit de laide et de laction sociales lpreuve de lacte II de la dcentralisation, Recherches et prvisions, no 87 et Borgetto M. (2010), La dcentralisation du social en dbat(s) , Informations sociales, n162. 60 Ces termes sont utiliss ici avec les rserves mentionnes la note de bas de page n 9 ( 2.4 du chapitre I).
59

60

contributives et non contributives vaut pour le rgime gnral, mais se retrouve aussi en partie, quoique un moindre degr, dans les rgimes complmentaires. Ainsi, la notion de dure retenue par ces rgimes pour lapplication ou non du coefficient danticipation cest--dire dune dcote est celle du rgime gnral, trs favorable aux personnes ayant travaill temps incomplet, puisquun peu plus de cinq mois et demi de travail temps plein sur une anne civile permettent de valider quatre trimestres de retraite61. Les tentatives de clarification des financements menes dans le champ de la scurit sociale partir du milieu des annes 1990, qui ont port sur les risques maladie, famille et vieillesse, ont bnfici de la cration, puis de la monte en puissance de la CSG. En se substituant des cotisations, ce prlvement a, de fait, largi lensemble des mnages le financement de risques auparavant uniquement assur par les actifs occups. Laffectation, aux rgimes dassurance maladie, de taxes sur la consommation poursuivant des objectifs de sant publique, peut galement tre vue comme un renforcement du caractre solidaire de leur financement. La structure du financement des branche maladie et famille du rgime gnral sest en consquence fortement modifie en vingt ans : les cotisations reprsentent aujourdhui moins de la moiti des recettes de la branche maladie, alors quelles la finanaient presque intgralement en 1990. De mme, leur part a sensiblement baiss dans le financement de la branche famille (cf. graphique 23). La poursuite ventuelle de ces volutions fera partie des rflexions quaura conduire le Haut Conseil du financement de la protection sociale. Graphique 23 Part des recettes de cotisation dans les recettes totales des branches du rgime gnral

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30%

96%

96% 95% 88% 85%

1990 2011

65%

63%

49%

CNAM maladie

CNAM AT-MP

CNAF

CNAV

Source : Rapports la Commission des comptes de la scurit sociale, juin 1991 et juillet 2012.

Cest toutefois dans le domaine des retraites que le partage entre assurance et solidarit a jusquici t le plus mis en avant. La cration du fonds de solidarit vieillesse (FSV), en 1993, entit distincte du rgime gnral et finance exclusivement, lorigine et principalement encore

61

Au rgime gnral, une rmunration gale 200 heures de SMIC permet de valider un trimestre.
61

aujourdhui, par la CSG, a entendu identifier dans un fonds ddi les charges affrentes la solidarit nationale autrefois supportes par la CNAV et les rgimes dont les rgles sont alignes sur celles du rgime gnral. Les prises en charge par le FSV recouvrent cet gard deux mcanismes distincts : des prises en charge de prestations, gales tout ou partie du montant des prestations de solidarit nationale verses par les rgimes. Cest le cas du minimum vieillesse, du minimum contributif et des majorations de pension ; des prises en charge de cotisations, assises sur une assiette le plus souvent forfaitaire, pour les validations de priodes non cotises.

Limit lorigine aux dpenses de minimum vieillesse, aux validations gratuites de priodes de chmage et de service militaire et aux majorations de pension servies aux parents de trois enfants62, le champ de ses prises en charge sest tendu en 2010 aux validations gratuites des priodes de maladie, de maternit, dinvalidit et daccidents du travail et, en 2011, une partie du cot du supplment de pension vers au titre du minimum contributif. Cest donc dans le domaine du risque vieillesse qua t pousse le plus loin la logique de partage des financements, puisquil est le seul, dans le champ de la scurit sociale, oprer une distinction entre prestations relevant dune logique dassurance et prestations ressortant de la solidarit, et orienter des ressources ddies au financement de ces dernires, ce que ne font ni la branche maladie, ni la branche famille. Il faut toutefois noter que le calibrage des transferts entre le FSV et les rgimes de retraite a pu obir aussi des considrations dopportunit, dans le but dajuster chaque anne la situation financire de la branche vieillesse du rgime gnral, Ces fluctuations posent la question de la prennit des distinctions ainsi tablies, en ce qui concerne par exemple les prises en charge des minima de pensions. Hors du champ de la scurit sociale, lassurance chmage repose sur une logique comparable de partage des financements, puisquelle distingue, depuis 1984, un rgime dassurance chmage, financ par cotisations, dun rgime de solidarit, financ par une contribution prleve sur les rmunrations des personnels de la fonction publique, des droits tabac et une subvention de lEtat. Pour autant, la frontire entre ces deux champs na pas t stable dans le temps, puisque, comme on la vu, elle sest trouve modifie au gr des changements apports aux dures dindemnisation et aux conditions daffiliation par les partenaires sociaux gestionnaires du rgime dassurance chmage. Au surplus, la cration du revenu minimum dinsertion en 1988, puis du revenu de solidarit active en 2009, ont selon certains auteurs fait merger un troisime pilier ddi la prise en charge des populations nayant peu ou plus de droit indemnisation63, dont la gestion est confie aux collectivits locales, et dont lampleur fluctue en fonction de la conjoncture du march du travail et des rgles daccs aux prestations de chmage. Les Fonds de solidarit vieillesse et chmage sont deux des plus importants fonds sociaux qui contribuent au financement de la protection sociale, et qui soit canalisent des transferts entre les diffrents rgimes et organismes, soit grent des dettes ou des actifs sur le long terme (CADES, FRR), soit encore rassemblent des ressources dorigine diverse pour le financement de dispositifs associant plusieurs acteurs (Fonds de financement de la couverture maladie universelle Fonds CMU -, Caisse nationale de solidarit pour lautonomie CNSA). Lannexe X

Leur financement a t progressivement transfr la CNAF de 2001 2011. F. Audier, J.-L. Outin, A. Dang A. (1998), Le RMI, troisime composante de lindemnisation du chmage , in P. Mhaut, P. Moss, Politiques sociales catgorielles, Paris, LHarmattan.
62 63

62

la prsente note, labore par la DSS, prsente de faon plus dtaille les missions et lintervention financire de ces organismes. Lintrt dune clarification parat ainsi particulirement important dans le cas du risque de perte dautonomie, notamment des personnes ges. On peut cet gard questionner larticulation institutionnelle entre la responsabilit confie aux dpartements dune partie des prestations et de leur financement, et celle de lassurance maladie, que ce soit travers le financement des tablissements mdico-sociaux ou la prise en charge des soins ambulatoires et hospitaliers des personnes ges64. Au total, une rflexion sur les notions duniversalit, de contributivit et de redistribution, ainsi que sur la part de cette dernire qui doit incomber directement aux rgimes de protection sociale, constitue un pralable indispensable une clarification de leur financement. Il entre dans les missions du Haut Conseil du financement de la protection sociale que dengager ses rflexions dans les tapes ultrieures de son programme de travail.

64

Cf. rapport du groupe de travail prsid par M. Bertrand Fragonard, juin 2011, op. cit.
63

64

Chapitre III Les perspectives financires de la protection sociale : une apprciation porter dans la dure

1 Des dficits dont lampleur et les causes ont fluctu selon les priodes
1.1 - Des administrations de scurit sociale en dficit frquent au cours des trente dernires annes, dont la situation stait fortement amliore en 2007- 2008, mais avec des rgimes de base rests dficitaires Le systme de protection sociale fait face depuis longtemps dimportantes tensions sur son quilibre : ainsi, depuis 1978, la situation financire des administrations de scurit sociale mesure par la comptabilit nationale a t dficitaire environ une anne sur deux (cf. graphique 25). Ce constat ne va pas de soi sagissant dun systme qui a vocation financer des prestations et transferts de revenu, dont une part probablement faible sapparente des dpenses dinvestissement qui pourraient justifier dun financement structurel par lemprunt, et dont certaines suivent une dynamique de long terme lie lallongement de la dure de la vie qui peut parfois tre anticipe (par exemple, sous la forme de rserves financires). Graphique 25 Capacit ou besoin de financement des administrations de scurit sociale, en Md et en pourcentage du PIB
20 15 10 5 0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 -5 -10 -15 -20 -25 -30 En Md (chelle de gauche) En pourcentage du PIB (chelle de droite) -1,5% -1,0% 2010 -0,5% 0,0% 0,5% 1,0%

Source : INSEE.

La situation financire des administrations de scurit sociale est par ailleurs fortement corrle au cycle conomique : les priodes o les ASSO dgagent une capacit de financement, cest-dire un excdent de leurs recettes sur leurs dpenses, correspondent des priodes de forte croissance conomique durant lesquelles la masse salariale du secteur priv, qui constitue la principale assiette de ressources des ASSO, progresse au-dessus de sa moyenne de longue priode. Mme si leurs volutions peuvent parfois tre lgrement dsynchronises au moment des retournements de cycle conomique, les entreprises pouvant tarder ajuster rmunrations

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et niveau demploi, le PIB et la masse salariale suivent en effet globalement des progressions trs parallles, comme le montre le graphique 26. Inversement, les annes durant lesquelles les ASSO font face des besoins de financement sont des annes de fort ralentissement conomique. Graphique 26 Evolutions compares du PIB et de la masse salariale du secteur priv
6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1980 -1% -2% -3% -4% PIB en volume Masse salariale dflate du prix du PIB

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Source : calculs HCFi sur donnes ACOSS et INSEE. Champ URSSAF pour la masse salariale prive. Prvision pour 2012.

La dpendance des comptes sociaux aux changements de lenvironnement conomique dcoule principalement du lien entre les assiettes de ses ressources, notamment la masse salariale du secteur priv, et la croissance du PIB. Certaines de ses dpenses y participent galement : cest le cas de lindemnisation du chmage, qui ragit directement aux variations du march du travail. Bien que plus difficiles identifier sur le plan statistique, des relations paraissent galement exister entre le montant des dpenses sociales soumises condition de ressources une partie des prestations familiales, aides au logement, minima sociaux et niveau de lactivit. Les politiques de matrise de la dpense, dont le plan Barre de 1976 constitue le point inaugural, ont par ailleurs contribu limiter les dficits, sans cependant maintenir durablement le rythme de progression de la dpense un niveau infrieur celui des recettes en priode de basse ou de moyenne conjoncture. Cela explique que les administrations de scurit sociale ne dgagent une capacit de financement que lorsque la croissance conomique redevient proche ou suprieure son volution de long terme. A cet gard, en 2008, au moment du dclenchement de la crise conomique et financire, elles taient revenues une capacit de financement de 13,5 Md, soit +0,7 point de PIB, alors que le dficit de lensemble des administrations publiques avoisinait 3,3 points de PIB. Ce constat dune situation financire favorable de lensemble des rgimes dassurances sociales au dbut de la crise conomique et financire doit toutefois tre nuanc lexamen dtaill des rsultats des principaux dentre eux. Il rsulte en effet :

66

dun excdent de lUNEDIC li lamlioration du march du travail (+4,6 Md) ; dun solde technique positif des rgimes complmentaires de retraite AGIRC-ARRCO, refltant une politique de constitution de rserves destines amortir les volutions dmographiques de ces rgimes, mais devenu ngatif aprs oprations financires, compte tenu de la dgradation des rendements sur les marchs financiers ; dun dficit de lensemble de lensemble des rgimes de base de scurit sociale et des fonds de financement, qui demeurait, en dpit dune conjoncture conomique plus favorable, voisin de 11 Md, dont 10,2 Md pour le rgime gnral, et tait apparu durablement partir du milieu des annes quatre-vingt dix (cf. graphique 27) ; et enfin de soldes respectivement excdentaire (+2,9 Md) et dficitaire (-2,6 Md) pour la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES) et le Fonds de rserve des retraites (FRR), qui relvent des administrations de scurit sociale depuis le dernier changement de base des comptes nationaux.

Des diffrences existent en outre entre le mode dlaboration de ces comptes et les rfrentiels comptables des organismes de protection sociale (prise en compte des recettes exceptionnelles, ainsi que des gains ou pertes lis aux oprations financires), qui peuvent affecter linterprtation des rsultats annuels. A cet gard, il apparat souhaitable que les rfrentiels comptables des diffrents organismes de protection sociale continuent se rapprocher, et que des informations plus dtailles soient rendues disponibles sur la comparaison entre comptes des administrations de scurit sociale en comptabilit nationale et comptes des diffrentes catgories de rgimes.. Graphique 27 Soldes du rgime gnral de la scurit sociale 1978-2011 (Md)
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

-5

-10

-15

-20

-25 CNAM maladie CNAM-AT-MP CNAF CNAV Rgime gnral

Source : Commission des comptes de la scurit sociale.

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1.2 - A partir dun excdent en 2008, une situation financire des administrations de scurit sociale fortement fragilise par la crise conomique et financire Partant ainsi dune situation excdentaire en 2008, les administrations de scurit sociale ont toutefois fait face ds 2009 une dgradation trs importante de leur situation financire, qui sest tablie -15,5 Md en 2009 et -23,0 Md en 2010 (respectivement -0,8 et -1,2 point de PIB, cf. tableau 8). Cette dgradation est indite dans son ampleur et reflte dabord la profondeur de la crise conomique. La dtrioration de la situation de lemploi a pes videmment sur les recettes : la masse salariale du secteur priv a recul, fait indit, de plus de 1 % en 2009 ; en trente ans, son volution navait t ngative quune fois, en 1993, et encore trs faiblement (-0,2 %). Mais la rcession conomique a jou aussi la hausse sur les dpenses, dune part par un effet de stabilisation automatique, les allocations de chmage et de logement et les prestations familiales servies sous condition de ressources augmentant sous leffet des baisses de revenu subies par les mnages exposs au chmage ou au sous-emploi, dautre part du fait de mesures spcifiques de soutien du revenu de certaines catgories de mnages modestes Cet effet sest ajout au surcot de la mise en place dune convention UNEDIC plus favorable aux personnes prives demploi. Au total, la dgradation du solde des ASSO en 2009 aurait t pour les trois quarts dorigine conjoncturelle, selon lanalyse prsente dans le programme de qualit et defficience Financement 65. En 2010, anne caractrise par une progression de la masse salariale prive encore trs infrieure ses niveaux davant la crise, la dgradation de la situation des ASSO proviendrait toutefois en grande part de facteurs plus structurels, comme la vive progression des dpenses de retraite. Tableau 8 Capacit ou besoin de financement des administrations de scurit sociale et solde comptable des rgimes de scurit sociale (en Md)
2007 Comptabilit nationale ASSO Soit en % du PIB 4,6 0,2% -9,5 0,4 0,2 -9,0 2008 13,5 0,7% -10,2 0,4 0,8 -8,9 2009 -15,0 -0,8% -20,3 -1,3 -3,2 -24,9 2010 -23,3 -1,2% -23,9 -1,6 -4,1 -29,6 2011 -12,5 -0,6% -17,4 -3,2 -3,5 -24,0 2012 (p) -10,4 -0,5% -13,3 -1,9 -4,1 -19,3

Rgime gnral Autres rgimes de base Droits constats FSV Tous rgimes de base et FSV

Source : INSEE, comptes nationaux et rapports la Commission des comptes de la scurit sociale.

Ces volutions ont t largement dtermines par celles luvre au sein du rgime gnral de scurit sociale, qui reprsente lui seul 60 % des dpenses des ASSO. Les comptes des ASSO ont t cependant lobjet, en 2009-10, dune dtrioration plus forte que celle du rgime gnral en raison de la situation de lassurance chmage, qui a fait face une progression trs vive de ses dpenses dindemnisation. En 2011, en revanche, la forte amlioration de la situation financire des ASSO, qui ont vu leur besoin de financement divis par deux, est imputable la rduction du dficit du rgime gnral, mais aussi la croissance de la capacit damortissement de la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES), qui en fait partie. Les LFSS pour 2011 et 2012 ont en effet mis en uvre un important transfert de dettes du rgime gnral, du FSV et du rgime des exploitants

Source : programme de qualit et defficience financement associ au PLFSS 2011, page 26. Le partage entre les composantes conjoncturelle et structurelle des soldes des administrations publiques est toutefois tributaire de mthodologies qui donnent lieu dbat entre experts au niveau national et international.
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agricoles la CADES en contrepartie dune affectation de recettes nouvelles cet organisme. Il sen est suivi un amortissement plus lev de la CADES (11,7 Md, contre 5,1 Md en 2010), qui contribue au redressement du solde des administrations de scurit sociale. Au total, la rduction de 0,6 point du besoin de financement des ASSO en 2011 sest explique pour moiti par lamlioration de la situation des rgimes de scurit sociale de base et du FSV et pour lautre moiti par le transfert de la dette sociale la CADES et laffectation concomitante de recettes cette Caisse. Lanne 2012 devrait voir une nouvelle amlioration du solde des administrations de scurit sociale, mais plus modeste quen 2011. La prvision associe au projet de loi de programmation des finances publiques fait tat dun besoin de financement de 0,5 point de PIB. Ce lger redressement serait obtenu malgr une faible croissance de lactivit conomique (+0,3% pour le PIB en volume en 2012) et de la masse salariale du secteur priv (+2,5% en valeur, la hausse attendue des prix la consommation tant de 2%). Il sexplique donc, dune part par une volution contenue des dpenses sociales, et dautre part par des mesures nouvelles de recettes dans le champ des rgimes de base de scurit sociale, dont limpact global peut tre estim 5,5 Md. 1.3 - Des besoins de financement et une dette des administrations de scurit sociale qui reprsentent en 2011 environ 12% de ceux de lensemble des administrations publiques Le besoin de financement des ASSO reste de moindre ampleur que celui des administrations publiques centrales (APUC) : sur les trente dernires annes, il nexcde un point de PIB quen 201066, cest--dire au plus fort de la dernire crise conomique et financire. En regard, les administrations publiques centrales ont t dficitaires chaque anne depuis 1981 et leur besoin de financement annuel na jamais t infrieur 2,3 points du PIB durant les deux dernires dcennies, sachant quelles ont assumer une part du financement de linvestissement public et quelles exercent une fonction spcifique de stabilisation macro-conomique. Les annes de mauvaise conjoncture ont abouti pour les administrations publiques centrales des niveaux de dficit suprieurs 4 points de PIB, comme en 1993-95 et en 2009-2011 (cf. graphique 28).

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Le besoin de financement des ASSO est de 1,2 point de PIB en 2010.

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Graphique 28 - Capacit ou besoin de financement des administrations publiques, en points de PIB

2012(p) 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

1 0 -1 -2 -3 -4 -5 -6 -7 -8 Administrations de scurit sociale Administrations publiques locales Administrations publiques centrales Total administrations publiques

Source : donnes INSEE jusquen 2011 inclus ; prvision de la loi de programmation des finances publiques pour 2012.

De ce fait, la dette des administrations publiques centrales au sens de Maastricht, qui atteint 67,4 % du PIB en 2011, reprsente ainsi elle seule prs des quatre cinquimes de la dette totale des administrations publiques, la dette des ASSO (10,3 % du PIB) nen constituant quun huitime (cf. tableau 9). Pour autant, la part des ASSO dans la dette totale a progress depuis dix ans, passant de 5 % 12 %, alors que celle de lEtat a lgrement rgress (de 82 % 78 %).
1.1 Tableau 9 Dette notifie et dette nette des administrations publiques Dette publique notifie Dette publique nette Au 31 dcembre 2011 En milliards En milliards En % du PIB En % du PIB d'euros d'euros tat 1 335,2 66,9 1 271,2 63,7 Organismes divers d'administration centrale 10,4 0,5 -1,7 -0,1 Administrations locales 166,3 8,3 156,6 7,8 Administrations de scurit sociale 205,4 10,3 146,8 7,4 Total administrations publiques 1 717,3 86,0 1 572,9 78,8 Source : Insee, comptes nationaux. Note : la dette publique au sens de Maastricht (ou dette publique notifie) est mesure en valeur brute, les actifs financiers des administrations publiques ntant pas dduits de leurs dettes. Elle est value en valeur nominale et est consolide des dettes entre administrations publiques. La dette publique nette est gale la dette publique notifie diminue des dpts, des crdits et des titres de crance ngociables dtenus par les administrations publiques sur les autres secteurs.

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2 Les perspectives financires moyen et long terme

La loi de programmation des finances publiques pour la priode 2012-2017, en cours dexamen par le Parlement, comporte une trajectoire de redressement des finances publiques lhorizon 2017. Elle prvoit qu cette date les administrations publiques dans leur ensemble soient revenues lquilibre correction faite de la situation conjoncturelle, et que les administrations de scurit sociale dgagent un excdent effectif de 0,8 point de PIB (cf. tableau 10). Plus prcisment, cet excdent portera sur le Fonds de rserve des retraites (FRR) et sur la capacit damortissement de la dette sociale par la CADES, les autres composantes des administrations de scurit sociale rgimes obligatoires de base de scurit sociale, fonds de financement, rgimes complmentaires de retraite, rgime dindemnisation du chmage, hpitaux publics - se voyant assigner un objectif de retour lquilibre financier. Tableau 10 Objectifs de solde des administrations publiques 2012-2017 : selon la trajectoire de redressement des finances publiques (en % du PIB)
Administrations publiques centrales Administrations publiques locales Administrations de scurit sociale Ensemble des administrations publiques 2011 -4,5 0,0 -0,6 -5,2 2012 -3,9 -0,1 -0,5 -4,5 2013 -2,7 -0,1 -0,2 -3,0 2014 -2,1 -0,1 0,0 -2,2 2015 -1,6 0,0 0,3 -1,3 2016 -1,2 0,1 0,6 -0,6 2017 -1,1 0,1 0,8 -0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

Ces objectifs seront notamment dclins dans les lois financires annuelles. Dans le champ de la protection sociale, les rgimes obligatoires de base de scurit sociale et les fonds de financement psent pour trois quarts environ dans les dpenses de lensemble des administrations de scurit sociale. A cet gard, les perspectives financires prsentes en annexe au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013 prvoient un besoin de financement peine infrieur 10 Md en 2017 pour ces rgimes et fonds, soit prs de 0,5% du PIB, malgr un retour un rythme de croissance du produit intrieur brut de 2% en volume, et de 4% par an pour la masse salariale prive en valeur, partir de 2014 (cf. tableau 11). Tableau 11 - Perspectives financires des rgimes obligatoires de base de scurit sociale et du Fonds de solidarit vieillesse 2012-2017 (Md)
Maladie Accidents du travaiil - maladies professionnelles Famille Vieillesse Ensemble des rgimes obligatoires de base de scurit sociale Fonds de solidarit vieillesse (FSV) Rgimes obligatoires de base de scurit sociale + FSV 2011 -8,5 -0,1 -2,6 -7,9 -19,1 -3,4 -22,6 2012 -5,5 -0,1 -2,5 -7,1 -15,2 -4,1 -19,3 2013 -5,1 0,4 -2,6 -5,4 -12,7 -2,6 -15,3 2014 -4,3 0,5 -2,4 -5,6 -11,9 -2,7 -14,6 2015 -3,2 0,7 -2,1 -6,5 -11,1 -2,1 -13,3 2016 -2,0 0,9 -1,8 -7,2 -10,1 -1,3 -11,3 2017 -1,1 1,2 -1,3 -7,9 -9,1 -0,6 -9,7

Source : projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013.

A plus long terme, les perspectives de financement de la protection sociale dpendront galement de la dynamique de longue priode propre aux dpenses de sant, de retraite et de prise en charge de la perte dautonomie, eu gard notamment lallongement de la dure de la vie. Des projections concernant les retraites sont en cours dlaboration par le Conseil dorientation des retraites, et la Commission europenne a, conjointement avec le Comit de politique conomique du Conseil europen, publi des projections dans le champ des dpenses sociales publiques sur la priode 2010-2060. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale aura revenir sur ce thme dans la suite de ses travaux, en tenant compte des hypothses et des rsultats de lensemble des projections ralises.

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3 - Une dette sociale qui fait lobjet de modalits spcifiques damortissement

3.1 - Une dette sociale amortie sur une dure limite, la diffrence de celle de lEtat La dette sociale fait lobjet depuis 1996 dune gestion qui la diffrencie de celle de lEtat. Alors que lhorizon de remboursement de la seconde nest pas encadr par des textes, des rgles spcifiques de gestion de la dette sociale ont t institues afin de limiter le financement des dpenses de protection sociale par endettement, en raison de leur caractre de charges courantes. Ces rgles sont constitues dune part de limitations du recours lemprunt des rgimes de scurit sociale, fixes en lois de financement de la scurit sociale, et dautre part de lintervention depuis 1996 de la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES), dote de ressources propres destines rembourser les dficits accumuls par les rgimes de scurit sociale et le Fonds de solidarit vieillesse un horizon dtermin (cf. Encadr 5).
Encadr 5 La gestion de la dette sociale Le principe de non report de la dette sociale sur les gnrations futures a conduit encadrer de deux manires lendettement des rgimes sociaux : Les possibilits demprunt des rgimes de scurit sociale ne peuvent excder un an et sont conditionnes une habilitation renouvele chaque anne par le lgislateur en LFSS, pour une liste limitative de rgimes, et dans la limite de montants maximaux, appels plafonds de trsorerie, au-del desquels le recours aux ressources non permanentes nest plus autoris. Le recours des emprunts de court terme avait initialement pour vocation de permettre aux rgimes de financer les dcalages frictionnels en trsorerie entre dpenses et recettes. Il a aussi pu tre utilis comme une solution temporaire en lattente doprations de reprises de dette par des organismes tiers. En particulier, en 2010, lACOSS a t amene porter elle-mme une dette leve, de lordre de 50 Md. Depuis 1996, la dette de moyen terme est cantonne au sein dune structure ddie, la caisse damortissement de la dette sociale (CADES). Cre par lordonnance du 24 janvier 1996, la CADES est un tablissement public dot de ressources propres qui a pour mission damortir les dettes sociales qui lui sont transfres par la loi. Son existence a t initialement limite treize ans et un mois par lordonnance susvise, puis allonge de cinq ans en raison du transfert de dette organis par la LFSS pour 1998. A compter de 2004, et de la loi relative lassurance maladie, la dure de vie de la Caisse nest plus fixe en nombre dannes mais jusqu lextinction de ses missions. La loi organique du 2 aot 2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale a nanmoins rintroduit un verrou juridique de faon viter le report systmatique de lhorizon damortissement de la caisse loccasion de chaque reprise de dette. La date du terme de la CADES fait ainsi lobjet dune protection de rang organique en vertu de laquelle chaque transfert de dette doit tre accompagn dune augmentation des ressources de la caisse damortissement permettant de ne pas repousser en prvision lhorizon de remboursement de la dette sociale. Face lampleur des dficits sociaux ns de la crise conomique et financire, la loi organique du 13 novembre 2010 relative la gestion de la dette sociale a autoris exceptionnellement le lgislateur droger, en LFSS pour 2011, ce principe de non allongement de la dure de vie de la CADES, sans cependant pouvoir relever de plus de quatre ans cette dure. Le Conseil constitutionnel a jug conforme la Constitution ces dispositions, tout en prcisant que les lois de financement de la scurit sociale ne pourront pas conduire, par un transfert sans compensation au profit de la CADES de recettes affectes aux rgimes de scurit sociale et aux organismes concourant leur financement, une dgradation des conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale de l'anne venir . Il reste que la loi organique de 2005 constitue une incitation puissante au redressement des comptes sociaux : les transferts de dette sont en effet dautant plus coteux, en termes de poids des ressources nouvelles affecter la

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CADES, donc de hausse de prlvements, quils interviennent un horizon proche de la date dextinction de la CADES, qui stablit prsent 2024 daprs les estimations de la caisse. Les transferts venir devront par ailleurs dsormais sinscrire dans le respect des dispositions de la loi organique du 13 novembre 2010 qui prvoit que les ressources affectes la CADES en contrepartie de nouveaux transferts de dette devaient tre assises sur lensemble des revenus perus par les personnes physiques.. Les ressources propres de la caisse damortissement taient initialement constitues dune contribution ad hoc, la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), prleve au taux de 0,5 % sur lensemble des revenus. Si les oprations de reprise de dette opres plusieurs reprises jusquen 2006 ont t ralises ressources constantes pour la CADES, puisquelles saccompagnaient dun relvement de lhorizon de remboursement de la caisse, les transferts de dette intervenus depuis se sont traduits par un apport de ressources supplmentaires la CADES en raison des contraintes nouvelles poses sur lallongement de sa dure de vie. Ainsi, la CADES sest vu transfrer successivement 0,2 point (en 2009, en provenance du FSV), puis 0,28 point de CSG (en 2011, en provenance de la CNAF, qui devient affectataire de nouvelles recettes). Elle rcupre galement en 2011 la part du prlvement social sur les revenus du capital qui tait affecte au fonds de rserve pour les retraites (FRR), qui est progressivement mis en extinction partir de cette date, et, entre 2011 et 2024, des versements annuels de 2,1 Md financs par la liquidation progressive des actifs du fonds.

En dehors de la scurit sociale, lassurance chmage dispose galement dune facult de recours lemprunt, justifie au regard de la forte dpendance des recettes et des dpenses du rgime la conjoncture de lactivit et de lemploi. Ce recours peut donner lieu lattribution de la garantie de ltat aux oprations financires correspondantes. 3.2 - Des dficits sociaux pour les exercices 2012 et suivants dont le traitement devra tre envisag En organisant une trs importante reprise de dette (130 Md, dont 68 Md en 2011), la LFSS pour 2011 a donn une rponse au financement des dficits : des branches maladie et famille du rgime gnral jusquen 2011 inclus ; de la branche vieillesse du rgime gnral et du FSV jusquen 2018, pour autant que le niveau des reprises de dette autorises en LFSS pour 2011 (62 Md cumuls pour la priode 2011-18, la reprise annuelle ne pouvant par ailleurs excder 10 Md) suffise pour combler lensemble des dficits accumuls sur la priode.

Par ailleurs, la LFSS pour 2012 rgle la question du financement des dficits de la branche vieillesse du rgime des exploitants agricoles jusquen 2010, par un transfert la CADES. Sur ces bases, la dette sociale porte par la CADES diminuera denviron 45 Md sur la priode 2012-201967, en considrant une capacit damortissement annuelle moyenne un peu suprieure 13 Md, soit dans une proportion moindre que la somme des excdents de la priode, dans la mesure o les transferts nouveaux qui interviendront du fait de la reprise des dficits de la CNAV et du FSV pour les exercices 2011 2018 (dans la limite de 62 Md) conduiront majorer par ailleurs le stock de dettes port par la CADES. Cest linterruption de ces transferts, partir de 2020, qui permettra la CADES de rduire significativement son niveau dendettement, et selon ses dernires prvisions dachever lamortissement de la dette sociale ds 2024 (cf. graphique 29).

La loi de financement de la scurit sociale pour 2011 prvoit que les dficits vieillesse de lanne N sont transfrs la CADES lanne N+1.
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En revanche, aucune disposition nest ce jour prvue pour traiter les dficits postrieurs 2011 des branches maladie et famille du rgime gnral, sachant que selon lannexe B au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013, ces deux branches devraient accumuler des dficits pour un montant de 34,5 Md entre 2012 et 2017.. Or lattention doit tre attire sur le fait que, compte tenu des contraintes auxquelles obit la dure damortissement de la CADES qui ne peut tre allonge que par une disposition lgislative organique -, de nouvelles ressources devront tre transfres la Caisse en cas de reprise au cours des prochains exercices des dficits des branches maladie et famille, voire vieillesse si des carts significatifs apparaissaient par rapport la trajectoire de retour lquilibre financier du systme de retraite. . Graphique 29 Dette sociale nette en fin danne (en Md)

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1986 Dette nette porte par la CADES Dette sociale totale nette

1991

1996

2001

2006

2011

2016

2021

2026

Note : la dette nette porte par la CADES comprend lensemble des reprises de dficits des rgimes de scurit sociale par la Caisse ralises ou prvues par la loi depuis 1996, nettes des amortissements ; pour laprs 2012, elle nintgre aucune reprise supplmentaire. La dette sociale totale nette correspond aux dficits cumuls du rgime gnral et des fonds de financement (FOREC et FSV), nets des amortissements raliss par la CADES. Source : HCFi, daprs donnes CADES.

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4 Des tensions spcifiques sur les dpenses sociales des collectivits locales
Les dpenses de protection sociale des collectivits territoriales sont largement concentres sur les dpartements, que les lois de dcentralisation ont dsigns comme chef de file de ces politiques, mme si le niveau communal exerce une intervention significative sur laction sociale de proximit. Avec 33,7 Md de dpenses brutes en 201068, les dpartements taient lorigine de 76 % 86 % des dpenses sociales des collectivits locales69. Les diffrentes vagues de dcentralisation ont conduit dimportants transferts ou extensions de comptence vers lchelon dpartemental en matire de politiques sociales. Ds 1983, les dpartements acquirent une comptence de droit commun en matire daide sociale lgale lenfance et aux familles, aux personnes handicapes et aux personnes ges. Mais la croissance de leurs prrogatives en matire de protection sociale rsulte surtout du mouvement de transferts de comptence en provenance de lEtat men dans les annes 2000 : cration de lallocation personnalise dautonomie (APA) en 2002, en remplacement de la prestation spcifique dpendance (PSD), dont le financement tait assur par les dpartements, transfert du revenu minimum dinsertion (RMI) en 2004, remplac par le revenu de solidarit active (RSA) en 200970, mise en place de la prestation de compensation du handicap (PCH), en 2006. Cette deuxime vague de dcentralisation a donn lieu des transferts de ressources aux dpartements : pour lAPA et la PCH, qui se substituent des prestations quils finanaient antrieurement, un concours est vers aux dpartements par la caisse nationale de solidarit pour lautonomie (CNSA)71. En 2010, il couvrait 30 % des dpenses dAPA et 46 % de celles de PCH72. Pour le RMI, puis le RSA, la compensation du cot du transfert sest effectue pour lessentiel par attribution, aux dpartements, dune fraction de la taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP), devenue en 2011 la taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques. Depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, tout transfert de comptences entre lEtat et les collectivits territoriales saccompagne de lattribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur exercice et toute cration ou extension de comptences ayant pour consquence d'augmenter les dpenses des collectivits territoriales est accompagne de ressources dtermines par la loi 73. Ce principe, prcis par la loi organique du 29 juillet 2004, garantit au moment du transfert de comptence une compensation aux collectivits territoriales hauteur des charges qui leur sont transfres.

68 Il sagit des dpenses de fonctionnement avant rgularisations et rcuprations sur succession. Pour mmoire, les dpenses sociales dinvestissement se sont leves 0,6 Md en 2010 (source : DESL-DGCL, comptes administratifs 2010 des dpartements). 69 Source : DREES, comptes de la protection sociale 2010. La fourchette sexplique par la difficult didentifier en nomenclature fonctionnelle les dpenses daction sociale des communes de moins de 10 000 habitants. La borne haute de la fourchette exclut les dpenses de ces communes ; la borne basse intgre une estimation de leurs dpenses en supposant quelles reproduisent la structure des dpenses des communes de plus de 10 000 habitants. 70 Les dpartements nen financent que la partie socle , qui correspond lancien RMI et lallocation de parent isol (API), fondue dans le RSA socle et antrieurement finance par lEtat. La partie activit du RSA est finance par le fonds national des solidarits actives. 71 Et par le fonds de financement de lAPA antrieurement la cration de la CNSA (2005). 72 Source : programme de qualit et defficience Invalidit et dispositifs grs par la CNSA associ au PLFSS pour 2012, pages 68-69. 73 Article 72-2 nouveau de la Constitution.

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En revanche, il ne prvoit pas que les ressources affectes assurent, dans le futur, une compensation du cot des politiques transfres en raison dcarts de dynamique entre dpenses et recettes. Les transferts de comptence oprs dans les annes 2000 ont conduit donner aux dpartements la responsabilit de prestations sociales dont, pour des raisons dquit, les barmes sont nationaux. Il sensuit que les dterminants de lvolution de leurs dpenses de prestations sociales chappent assez largement leurs dcisions : ces dterminants peuvent tre structurels (comme le vieillissement de la population, qui contribue la hausse du cot de la prise en charge de la dpendance), conjoncturels (les dpenses de RSA varient en fonction de la situation du march de lemploi), ou dpendants de dcisions prises par dautres acteurs (le taux de recours aux minima sociaux, qui constitue le filet de scurit de la protection sociale, augmente lorsque les rgimes dassurances sociales dcident de rduire le niveau de leur protection et inversement dcrot lorsquils llargissent). Ce constat doit toutefois tre nuanc : sur certaines prestations, dont le dimensionnement dpend dune valuation individuelle des besoins des personnes (APA, PCH), les dpartements disposent dune latitude pour fixer le niveau de laide accorde. Il en va de mme en matire de contrle de leffectivit de laide. Cela explique vraisemblablement pour partie quil subsiste, entre les dpartements, des carts de niveau individuel moyen daide sociale mme une fois corrigs des diffrences de richesse conomique et de structure sociodmographique74. Il nen reste pas moins que les rgles budgtaires sappliquant aux collectivits locales, qui les contraignent ne recourir lemprunt que pour le financement des dpenses dinvestissement, soumettent les dpartements de fortes tensions pour le financement de leurs dpenses de solidarit. Lannonce dune nouvelle tape de la dcentralisation fournit loccasion de dresser un bilan des conditions de la prise en charge financire par les dpartements des politiques sociales dcentralises, compte tenu des contraintes spcifiques du pilotage financier des collectivits territoriales. Le Haut Conseil du financement de la protection sociale se propose dapporter sa contribution cette rflexion, en linscrivant son programme de travail partir du 1er semestre 2013.

Cf. ce sujet : E. Clment, M. Mansuy, Les dpenses sociales des dpartements : volution et disparits spatiales , Les Comptes de la protection sociale 2009, DREES, 2011, pages 17-52.
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