Estado e Sociedade No Brasil

Estado e Sociedade no Brasil
http://www.cjf.jus.br/revista/seriemon04.htm
ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL: NOVOS PADRES DE RELACIONAMENTO?

ELIMAR PINHEIRO DO NASCIMENTO Professor do Departamento de Sociologia da UnB
APRESENTAO A necessidade de compreender a evoluo e as tendncias atuais das relaes entre Estado e sociedade parte do processo de aperfeioamento da Justia Federal, na medida em que Justia uma instncia do Estado. Dentro desse enfoque, o Centro de Estudos Judicirios encomendou a presente monografia do professor Elimar Nascimento, ora publicada como volume 4 da Srie Monografias do CEJ. Com esta publicao, o CEJ espera contribuir para o desenvolvimento do potencial criativo e intelectual de magistrados e servidores, bem como para o intercmbio de informaes e para a mudana de mentalidade no que se refere viso do trabalho jurdico.
O professor Elimar Pinheiro do Nascimento, do Departamento de Sociologia da Universidade de Braslia, com doutorado na Universidade Rene Descartes, de Paris, e ps-doutorado na E'cole dos Hautes Etudes en Sciences Sociales, atualmente exerce o cargo de Secretrio de Cincia e Tecnologia no governo do Distrito Federal.
INTRODUO O presente trabalho trata dos padres de relacionamento entre Estado e sociedade no Brasil, construdos nos anos recentes, mais precisamente nos ltimos vinte anos. Complementando-se com cenrios construdos para o Brasil no ano 2000, responde a uma demanda do Centro de Estudos Judicirios (CEJ) do Conselho de Justia Federal, preocupado em compreender o contexto em que as relaes polticas e institucionais se desenvolveram no pas. Escrito expressamente para essa instituio, em sua maior parte aproveita algumas conferncias ou breves textos
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escritos anteriormente, porm sempre revistos. Na perseguio ao objetivo maior deste texto, enfatizam-se duas formas de abordagem. Do ponto de vista do Estado, a da governabilidade, e do ponto de vista da sociedade, a da participao na esfera pblica. Antes que uma reduo do processo real, trata-se de uma escolha analtica, qualificao necessria a uma abordagem mais consistente. A participao poltica ganhou relevncia no passado imediato, em 1984, com a campanha das Diretas J e com as eleies estaduais de 1986, nas quais o PMDB foi vitorioso em todos os estados, exceto Sergipe. Assim, naquele momento, o partido poltico que assumiu, em meados da dcada de 1970, o papel de resistncia ao regime militar, configurou-se, na dcada seguinte, como o instrumento das mudanas sociais reclamadas em mltiplas ocasies pretritas, o que estimulou novas mobilizaes populares. No se quer com isso afirmar que esse papel tenha sido efetivamente exercido. Como do conhecimento pblico, ocorreu justamente o contrrio, o papel renovador do PMDB esgotou-se sem que as mudanas tenham-se efetivado. Para os setores sociais subalternos, a questo da participao revestiu-se de importncia mpar, vistas as esperanas que as eleies (indiretas) de 1985, para a Presidncia, e as j citadas de 1986, representaram. Com essas eleies, inaugurava-se uma segunda fase da transio poltica, o perodo de democratizao do pas, entendido como a fase de definio das bases do novo regime democrtico. A expectativa de grande parte de analistas e intelectuais polticos tambm se centrou no processo participativo. Particularmente porque a democracia passou, pouco a pouco, a ser entendida no mais como um simples conjunto de regras de participao formal na vida pblica, mas antes como um jogo de construo de direitos. Ora, se a garantia dos direitos exige quase que, exclusivamente, instituies estabelecidas e reconhecidas em suas funes de observncia da lei, a criao de direitos exige um ethos participativo, alm de mecanismos eficientes de mudana. indispensvel, nessas ocasies, que os diversos grupos sociais, que compem uma determinada sociedade, possam exprimir seus interesses e reconhec-los nas decises governamentais e nos arranjos institucionais. A legitimidade das decises governamentais de quaisquer dos poderes constitucionais repousa, necessariamente, no reconhecimento da justeza das regras em que as mesmas se sustentam e na crena da observncia das mesmas pelos decisores. Embora no se possa, no Brasil, partilhar plenamente da afirmao de Luhmann (1980) de que no tanto o resultado que interessa, mas as regras do jogo que so obedecidas, o exerccio da governabilidade deve tomar em considerao tanto o funcionamento das regras, quanto a possibilidade mnima de resposta s demandas sociais. A natureza ainda em formao da sociedade brasileira, com suas desigualdades colossais e suas instituies em amadurecimento, obriga a que tanto a obedincia s regras quanto a
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obteno de resultados sejam imperativos complementares e igualmente relevantes na prtica decisria dos governantes. Dessa forma, a democracia entendida como um processo, ou seja, como a gestao contnua do jogo poltico de interesses, em que os segmentos majoritrios, gradativamente, compem-se, fazem-se ouvir e modificam-se. A concretizao desse processo faz-se por meio de uma participao crescente dos diversos grupos sociais e do estabelecimento de regras institucionais de consenso relativo e provisrio. Nem a observncia das regras, nem a obteno de resultados foram plenamente obtidas em nossa histria poltica recente, colocando a questo da governabilidade no centro dos debates polticos. Na perspectiva acima assinalada, o presente texto busca situar a questo da participao e da governabilidade como pilares fundantes das relaes Estado-sociedade, no processo de transio e consolidao democrtica no Brasil. Para tal, divide-se em seis captulos. O primeiro define, de forma sucinta, alguns conceitos considerados primordiais para uma abordagem mais consistente da questo, para que a mesma no fique prisioneira do fatual ou do emprico mais imediato. Trata-se dos conceitos de Estado, Regime, Governo, Administrao Pblica, alm de sociedades civil e poltica. Assim, pretende-se propor uma matriz analtica do problema. No segundo captulo, aproveitando-se notas de uma aula no doutorado sobre Amrica Latina e Caribe da UnB/Flacso, so analisadas as especificidades do Estado no Brasil. A sua importncia reside, em grande parte, no fato de este ocupar, mesmo com as mudanas recentes, um papel central no desenvolvimento brasileiro neste sculo. Neste captulo, tenta-se chamar ateno para as razes dessa problemtica, enfatizando-se trs momentos marcantes na nossa formao estatal: o do Estado como expresso de um sujeito externo, como instrumento de dominao de uma categoria social e, finalmente, como uma relao de foras entre agentes scio-econmicos definidos. As relaes Estado e sociedade, abordadas no prisma da crise dos anos 70/80, o objeto do terceiro captulo, publicado originalmente em verso modificada na revista Sociedade e Estado, em 1989. As origens e as caractersticas centrais da transio brasileira so recuperadas de forma sinttica, distinguindo-se o projeto dos estrategistas militares do processo real marcado pela longevidade e conservadorismo. Os novos padres de relacionamento entre o Estado e as diversas classes e grupos sociais so desenhados no quarto captulo, que sintetiza resultado de pesquisa realizada em 1990, com financiamento do CNPq. Busca-se chamar a ateno do leitor para o fato de que esses padres nunca foram nem uniformes nem monolticos, tendo uma historicidade prpria, com trs grandes momentos no perodo Republicano. A hiptese central que se caminha para um quarto momento. A crise estatal, crise de regime poltico, entendida como uma crise
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simultaneamente de recursos, de conhecimento e de administrao o grande obstculo produo desse quarto momento em nossa histria. O quinto captulo nasce da revisita a notas de uma conferncia realizada na cole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, Paris, em 1993, sobre as relaes entre poltica e sociedade no Brasil. Se a crise do Estado / crise do regime poltico foi o grande objeto do captulo precedente, as sociedades civil e poltica so examinadas, neste captulo, sob o mesmo ngulo de preocupao: definir seus processos constituintes. O provvel desdobramento futuro, desenhado na sntese de trs macrocenrios nacionais, o objeto do ltimo captulo, que antecede a concluso final. Parte-se de algumas premissas simples em torno das possibilidades reais de o pas superar no apenas sua crise econmica aqui apenas subentendida mas particularmente as crises estatais e sociais que a marcam igualmente. Esses macrocenrios, desenhados na Macroplan, originalmente em 1987 e revistos em seminrios de especialistas em 1989, 1991 e 1994, foram utilizados, de forma levemente modificada, por algumas grandes empresas nacionais. Aqui se apresenta uma verso livre e sinttica dos mesmos. De certa forma, cada captulo enfrenta a questo central do texto de forma distinta, agregando novos aspectos ao enfoque. Nesse sentido, h uma permanente ida e vinda na anlise do desenvolvimento poltico e social, em que o quadro econmico apenas um pano de fundo, nunca esquecido, mas jamais plenamente abordado. Escrito em 1994, quando as eleies se desenrolavam no pas, o texto foi revisto brevemente em 1995. Os passos iniciais do governo Fernando Henrique Cardoso, por serem extremamentes conjunturais, no chegaram a ser objeto de anlise propriamente dita, mas apenas de alguns poucos e sucintos comentrios. Os fatos so ainda muito recentes e "aquecidos" para uma abordagem mais isenta. De toda forma, os cenrios revistos consideram as caractersticas fundamentais da aliana poltica vitoriosa, seus limites e potencialidades. A concluso serve apenas para sintetizar os trs padres de relacionamento Estado e sociedade que se conheceu no perodo, ou seja, entre a dcada de 70 e a presente. Com nfase no aspecto social. Uma linguagem pouco tcnica, ou acadmica, escolhida expressamente, atravessa e constri o texto em seu conjunto. A finalidade, evidente, de ampliar o universo de seus possveis leitores, permitindo a incorporao dos no-especialistas, sem, no entanto, fugir ao rigor da exposio.
1. O Corpo Conceitual A linguagem costumeira no distingue os conceitos de Estado, Governo e Administrao Pblica, omitindo normalmente o de Regime Poltico.
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Embora essa linguagem nos permita um mtuo entendimento, sua precariedade acarreta dois problemas: de um lado, possibilita freqentes mal-entendidos, de outro, dificulta o entendimento de certos fenmenos polticos. Por essa razo, torna-se indispensvel comear por definir brevemente esses conceitos, chaves para a questo objeto deste estudo. A concepo do Estado envolve uma ampla literatura e profundas divergncias entre as diversas correntes tericas que se tm ocupado da questo (Bobbio, 1980; Burdeau, 1970 e Leclercg, 1981). Independentemente dessas vertentes, algumas caractersticas do Estado moderno podem e devem ser retidas porque relativamente consensuais: a) trata-se de uma emanao particular sociedade capitalista; com isso se quer afirmar, por um lado, que no se pode identificar o Estado moderno com os ordenamentos polticos existentes em sociedades pregressas como a dos astecas, romanos ou assrios, por exemplo, e, por outro lado, quer-se afirmar que ele tem uma relao estreita com a economia de mercado em sua forma generalizada, particularmente a partir do sculo XIX (Lipietz, 1986); b) o poder estatal assume a forma da impessoalidade, ou seja, no se pode identific-lo com pessoas ou grupos familiares e mesmo grupos sociais mais amplos, revestindo-se da condio de um lugar que pode, teoricamente, ser ocupado por qualquer dos integrantes da sociedade; c) sua base jurdica a lei unvoca e universal, ocorrendo, pela primeira vez, um ordenamento poltico que pode proclamar a igualdade de seus integrantes independentemente do sexo, da raa, da crena religiosa e das riquezas possudas (Bobbio, 1986); d) os poderes constituintes do Estado so concebidos como distintos, separados e independentes, um com as funes prprias de produzir as leis, outro, execut-las, e, finalmente, um terceiro julg-las, (Althusser, 1974); e) o poder estatal exercido por instituies administrativas concebidas e organizadas com base em conceitos de racionalidade burocrtica (Weber, 1964); f) a legitimidade do poder estatal reside no reconhecimento de seus cidados, concebidos como a fonte ltima do poder (soberano), e se exerce, por essa mesma razo, por meio de seus legtimos representantes (Nascimento, 1987). Evidentemente que no se pode esquecer, de um lado, o carter abstrato dessas assertivas, portanto no plenamente realizveis e, de outro, que a sua materializao sofre distores relevantes nos pases de pouco desenvolvimento capitalista como so os pases latino-americanos. Em conseqncia, no Brasil, esses postulados tericos so apenas em parte aplicveis. Em primeiro lugar, porque o processo de reconhecimento do
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ordenamento poltico superior junto populao se fez com relativo vagar, em face do peso das economias agroexportadoras prevalecentes at meados do sculo. Essas, articuladas para fora, bloqueavam a constituio de um mercado nacional de capital e fora de trabalho. Em segundo lugar, pela estrutura social resultante de um capitalismo hipertardio, de passado colonial, profundamente desigual, excluindo da rbita da poltica a maior parte da populao. Apenas recentemente o processo de cidadania se amplia em meio a resistncias diversas. Alis, no se pode esquecer que at 1988, os analfabetos no votavam, enquanto quase um tero da populao brasileira se encontra, ainda hoje, nessa situao. Em terceiro, e ltimo lugar, para ficar apenas nas especificidades mais contundentes, por causa da privatizao dos aparelhos de Estado ou da pouca distino entre o pblico e o privado, que constitui um componente ainda marcante desse ordenamento poltico. Componente, diga-se de passagem, que coloca em risco as possibilidades da racionalidade do sistema e limita sua expanso e possibilidade de modernizao efetiva (Freire, 1978; Cardoso, 1975). Dessa forma, adota-se no presente estudo a concepo de que o Estado o espao maior de ordenamento poltico, onde se busca a racionalidade (sempre inatingvel) do sistema capitalista, por meio de um conjunto, relativamente diversificado, de instituies (Engels, 1966; Burdeau, 1970; Carnoy, 1990).
Regime Poltico, em conceituao quase clssica, o "conjunto das instituies que regulam a luta pelo poder e o seu exerccio, bem como a prtica e os valores que animam tais instituies" (Bobbio, 1986). Uma outra definio, mais prxima da concepo socialista do sculo XIX, no fugiria ao essencial da questo: "um conjunto especfico de controles formalmente organizados e estabelecidos pelas classes dominantes para ordenar o poder poltico e a convivncia social de uma comunidade em funo de um sistema ideolgico bsico" (Bottomore, 1988). O que se revelaria distinto nessas duas conceituaes o fato de essa ltima vertente demarcar que as regras do jogo da ascenso e do exerccio do poder so estabelecidas por um determinado grupo social em funo de seus interesses. Permanecem, no entanto, as caractersticas bsicas, de que so regras reconhecidas socialmente de ascenso e exerccio do poder. Regras aqui no apenas no sentido jurdico, pois de reconhecimento pblico que essas ultrapassam, em grande parte, o quadro da legalidade jurdica para ingressar no espao especfico da legitimidade poltica. A importncia da conceituao do Regime Poltico encontra-se, entre outros, no fato de que ela diz do grau de participao poltica possvel e
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desejada (e desejvel) em uma determinada sociedade, assim como das formas que o Estado tem para realizar suas funes, particularmente a de legitimao. Como, em nenhuma sociedade moderna, observa-se uma conformidade expontnea s normas sobre as quais se funda a sua prpria existncia e reproduo, ela dotada de um conjunto de rgos que tem o atributo, reconhecido, de impor as regras e tomar as decises necessrias. Esse conjunto de rgos no outro que o Governo. Assim, governar significa "controlar, comandar, dirigir, conduzir" e, normalmente, o termo utilizado para o grupo de pessoas que ocupa os postos centrais nos Poderes Executivo, Judicirio e Legislativo. No Brasil, normalmente, como os grupos que ascendem aos altos postos do Poder Executivo pertencem a um partido (ou a vrios), diz-se que tambm o partido ou os partidos (e seus representantes no parlamento) formam o governo. Distinguindo-se daqueles outros partidos que, presentes no Parlamento ou no, no tm acesso aos cargos de comando da Administrao Pblica. claro que o senso comum, em suas deformaes, reflete elementos de realidade. Em nosso pas, o Governo normalmente articula os Poderes Executivo e Legislativo de forma ambgua e, por isso mesmo, promscua, sem clara distino entre os seus respectivos papis e atribuies. Assentado nessa premissa, alis, que o Poder Executivo o maior legislador, sobretudo aps a adoo do instituto das medidas provisrias. Entende-se, por outro lado, que Administrao Pblica significa "o conjunto de atividades diretamente destinadas execuo concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou numa organizao estatal" (Bobbio, 1986). Observe-se que dois atributos qualificam essas atividades. Em primeiro lugar, o fato de serem as atividades administrativas dependentes ou subordinadas a outras (e por essas controladas), as quais especificam os fins e objetivos a atingir. Em segundo lugar, o de serem executivas, no duplo sentido de que acatam uma escolha ou deciso anterior, e de que do continuidade deciso, intervindo para a consecuo de interesses e objetivos j por ela fixados. Na sua evoluo, porm, a Administrao Pblica veio a ser identificada no apenas com um conjunto de funes prprias quelas atividades, como tambm com uma organizao ou estrutura. Mais precisamente, com um "complexo de estruturas" que traa a caracterstica maior dos Estados modernos e contemporneos e que comporta um pessoal escolhido por sua competncia tcnica, contratado profissionalmente e em carter permanente (s vezes, no sob o ponto de vista legal, mas fatual). Dessa forma, a Administrao Pblica assume as feies de uma ponte no relacionamento Estado-sociedade. Nesse sentido, a Administrao Pblica no se confunde, rigorosamente, com o Governo, nem com o Regime Poltico e muito menos com o Estado, embora estes no possam dela prescindir em sua existncia material ou manifestao operativa
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(Mathias e Salama, 1975). A Administrao Pblica refere-se a uma realidade menos abrangente que o Estado, recobre apenas parcialmente o que se denomina de Regime Poltico e se situa sempre em nvel de subordinao de princpio s instituies governamentais. A ao administrativa , assim, essencialmente orientada para a conquista dos meios indispensveis conservao e reforo do poder estatal e ao desempenho de seu papel. E, de igual maneira, para possibilitar o exerccio do poder governamental. O que no significa a inexistncia de um poder administrativo, embora concebido tecnicamente como "um poder delegado". A noo de "soberania delegada" da Administrao Pblica no deve conduzir ao entendimento de um aparato puramente tcnico e relativamente neutro. Cada vez mais se reconhece a existncia de um papel poltico desempenhado, de fato, pelas estruturas burocrticas, o que coloca na ordem do dia o problema da separao e da articulao das esferas poltica e administrativa. Com o crescimento do corpo burocrtico, alm das garantias que lhes so oferecidas pela lei e o poder que tem acumulado em face da "classe poltica" (poder de conhecimento dos procedimentos), as suas relaes com o poder poltico constitudo tem-se agravado, criando, em alguns lugares e momentos, as condies para a prtica do que Motta (1987) chamou de "irresponsabilidade de cada um e da organizao como um todo". Ademais, o reconhecimento de que a concepo original da Administrao Pblica como atuando imparcialmente e cumprindo o mandato da lei no corresponde realidade, estando ela organizada de tal maneira que se torna facilmente permevel a interferncias de agentes "estranhos" (empresrios, por exemplo).
2. ESTADO NO BRASIL: ESPECIFICIDADE E HISTRIA (1500-1990) Aqui, como na frica e na Europa, o Estado nasceu sob o signo da violncia. Aqui, como na frica, porm diferena da Europa, a violncia foi algo exterior. Essa distino, to simples quanto bvia, apresenta conseqncias marcantes, dentre outros aspectos, quanto legitimidade do poder estatal, entre o continente latino-americano e europeu. Algumas dessas conseqncias merecem ser assinaladas, como pano de fundo de nossa reflexo. Os contrastes permitem, melhor que outros procedimentos, perceber a natureza de nossas caractersticas. A primeira dessas diferenas diz respeito aos processos de formao do Estado e da nao no contexto europeu que, embora mltiplos, so reunidos por similitudes que os fazem parecer, sob determinado ponto de vista, como nicos. Similitudes ou simbioses que possibilitam emergir, no pensamento social europeu, uma teoria contratualista como fundadora e explicadora do Estado moderno. Contrato entre cidados "livres e iguais", em favor desses mesmos cidados, o Estado capitalista surge na
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Europa como organizao asseguradora de direitos individuais, garantidora do bem-comum, protetora de uma fronteira e continuadora de uma tradio (Barret-Kriegel, 1979). Embora parea que a ruptura se situe na raiz imediata da fundao do Estado na Europa, trata-se de uma efetiva aparncia, pois a fundao do Estado moderno naquelas plagas representou, antes que tudo, uma continuidade, menos do prncipe do que do povo nascente, o "Terceiro Estado". Pois, se a revoluo quebra com a herana do prncipe, repe a legitimidade do povo. Na verdade, pode-se afirmar que, se existe ruptura, ela se faz para manter o predomnio da racionalidade ou das "leis naturais". Afinal, a gestao do Estado europeu se fez por intermdio de um processo de diferenciao (Badie e Birnaum, 1979). Pouco importa a forma do argumento, so sempre formas diferenciadas de um mesmo contedo. Dessa maneira, tradio e modernidade formam um contnuo, sobrevivem, coexistem e reproduzem-se num nico movimento (Mayer, 1987). A ruptura sempre uma ferida aberta a ser apressadamente cicatrizada. As revolues inglesa (sc. XVII), francesa (sc. XVIII) e alem (sc. XIX) saltam aos nossos olhos como exemplos reluzentes, mpares, mas no inslitos, pois no esto ss. Elas, como as guerras, servem apenas para lanar as bases de uma sociedade mais igualitria e mais solidria. Nada de similar ocorre na Amrica Latina. O Estado nos vem dos mares, colado aos canhes e caravelas portuguesas e espanholas. introduzido em solo estranho como violncia e pela violncia. Antes que expresso do forjar de uma nao, surge como destruidor de naes. Antes que revestido da legitimidade do povo, despido de qualquer legitimidade que no sua efetividade coativa. Surge, assim, como predomnio, opresso, sem qualquer subterfgio. Porm, mesmo que violento, no apenas destruidor, mas simultaneamente produtor: de sditos, de sujeies e de obedincias. As relaes governantes-governados despontam no como decorrncia de uma civilidade, mas de um delito. Assim, enquanto a violncia endgena formao do estado europeu, ela , na Amrica Latina, absolutamente estranha e exterior. A externa caracterstica do Estado nas sociedades latino-americanas, acima aventada, que se traduz pela violncia, deve-se inicialmente ao carter dominador da presena portuguesa e espanhola nas novas terras. s resistncias dos nativos (quando perseguidos e submetidos ao trabalho forado), os invasores nada tm a oferecer, salvo a fora de suas armas. E quando a necessidade de mo-de-obra cresce, aumenta concomitantemente o uso da fora. Inicialmente sobre os prprios nativos, nas famosas incurses de caa aos indgenas, e posteriormente na caa, transporte e escravizao dos nativos da frica. A escravido, alis, a expresso clara e visvel desse espao da violncia que os Estados colonizadores estabelecem nas suas colnias e que permanece como um pesado legado colonial por todo o perodo imperial e republicano, chegando aos dias de hoje. Afinal, no est ausente nessa
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tradio a forma "selvagem" como se tratam os silvcolas deste pas. As diferenas acima assinaladas entre os dois continentes, no podem ser interpretadas como afirmativas da existncia de um processo violento na gestao do Estado na Amrica Latina que no teria ocorrido na Europa. O que seria, no mnimo, ingnuo. Antes se quer sublinhar que, num espao, essa violncia assume foros de legitimidade porque endgena que so inexistentes no outro. Diferena que poder contribuir para a explicao das distines quanto s formas que a legitimidade assume num e noutro espao. E, com elas, as formas mesmas do Estado. Naquele momento da histria latino-americana e brasileira, o Estado no pode ser compreendido seno na concepo subjetivista do poder. O Estado, nessa concepo, a simples expresso da capacidade de domnio, de obteno de obedincia de um grupo sobre outro, de uma nao sobre outra. O Estado surge, assim, como simples expresso da qualidade intrnseca de um grupo social, sua fora blica, explicada como superioridade inscrita na natureza da diferena entre os povos, permitindo a um intelectual como Voltaire, em pleno Sculo das Luzes, classificar os nativos do Brasil como ocupantes da escala mais inferior da humanidade. O Estado na Amrica Latina, no custa insistir, no uma criao prpria da sociedade. No caso do Brasil, o Estado a expresso impositiva da vontade estatal da Coroa Portuguesa em seu processo de expanso mercantil. Nasce, assim, como uma entidade mercantil, geradora da expanso das formas de produo de mercadorias; parte integrante, portanto, do desenvolvimento das condies primeiras de produo do capitalismo como modo de produo, o que se dar plenamente quatro sculos depois (Furtado, 1959). A distino assinalada entre os casos europeu e latino-americano no passou despercebida aos cronistas sociais do sculo XVIII, quando a nao no passava de um sonho na cabea de uns poucos e ousados intelectuais. Nem aos precursores das Cincias Sociais no Brasil entre finais do sculo passado e incios deste. Em meados do presente sculo, foi objeto de profundas discusses, quando ento se evidenciou, com maior clareza, que o Estado no apenas foi "exterior" ao pas, mas criador da prpria sociedade, ocupando, dessa forma, uma posio inversa quela tida nas plagas europias. A exterioridade do Estado na Amrica Latina tem, assim, uma dupla significao. A primeira que ele se porta como um instrumento eficaz para introduzir a produo de mercadorias em espaos anteriormente estranhos a essa forma de produo. A segunda que se porta como gerador de formas de socializao e relaes sociais que no so inerentes aos povos e naes dominados. O Estado criador de classes sociais no Brasil e na Amrica Latina. As cidades nascem como espaos administrativos da ocupao de novas
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terras, do domnio de novos homens, da extrao de novas riquezas. Enfim, da explorao da fora de trabalho nas fazendas, engenhos e minas. Nesses espaos urbanos, surgem os servios, os comrcios e, posteriormente, as indstrias. Com essas atividades, evidentemente, advm classes e grupos sociais anteriormente inexistentes. Mesmo no campo, grande parte das classes e grupos sociais conforma-se sob a influncia do poder estatal, que assegura as condies propcias sua produo. A estrutura social dos futuros pases-latino americanos assume, pelas razes acima, feies particulares e distintas da sociedade europia, onde o Estado pode assumir a forma de "expresso dos interesses gerais", ou ser assim concebido. No continente latino-americano, isso no possvel porque aqui a cidadania no preexiste ao Estado capitalista. Aqui, a sociedade no conformada, em seus primrdios, como um grande conjunto de indivduos revestido de direitos, mas antes como um grande conjunto de indivduos despido de quaisquer direitos, alguns duplamente estranhos s tradies e ao social. Por essa razo, que a luta pela implantao da cidadania ser, no Brasil, um affaire deste sculo. Mas h outras diferenas prprias ao continente latino-americano. A mais significativa das quais nos remete aos processos distintos de independncia. No por acaso que a possesso espanhola conhece o fenmeno da "balcanizao", apesar das foras centrpodas expressas nas figuras de seus grandes libertadores, enquanto a possesso portuguesa mantm sua unidade, apesar das suas foras centrfugas, manifestas de norte (sobretudo Pernambuco) a sul (particularmente o Rio Grande do Sul). Tambm no o acaso que faz o Brasil, no incio do sculo passado, despontar (e se manter por quase todo o sculo) como "um Imprio entre Repblicas" (Bernardes,1983). No por falta de sentimentos republicanos, presentes de forma marcante entre pernambucanos e gachos, para no citar outros, mas antes pela expresso particular da capacidade de domnio presente nas alianas estabelecidas pelos mandantes. Afinal, a Inglaterra era aliada e dominante no espao portugus desde o sculo XVIII. Posio adversa, por outro lado, demarcava suas relaes com a Espanha: permanente rivalidade. Enquanto os ingleses atuavam na colnia portuguesa, para esmagar os movimentos separatistas, na colnia espanhola os mesmos mercenrios e comandantes faziam o inverso. Apesar da diversidade, dos caminhos peculiares, das estruturas diferenciadas, nos une, no Terceiro Mundo, um passado comum: o de termos sidos colonizados. Aqui, porm, com um diferena marcante em relao frica: em geral somos filhos da ambigidade, porque descendentes do senhor e do escravo, do governante e do governado, com matizes muito distintas, no custa insistir, na grande extenso de nosso territrio (Freyre, 1978). Se o Estado surge sob os signos da violncia e da exterioridade, a nao desponta sob o signo da ambigidade. Violncia, exterioridade e
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ambigidade no constituem, aqui, simples fatos histricos, datados, passados, mas antes processos constituintes de nosso trajeto, tecendo ainda hoje o nosso presente. Por essa, entre outras razes, o poder nacional sempre precrio, instvel, necessitando permanentemente de se auto-explicar, sempre proclamar a tradio e enfatizar a continuidade, sempre ameaada pela ruptura. Ruptura sempre reprimida, mas sempre despontante, embora jamais realizada. Sobretudo que o Estado, no perodo aps a Independncia, assume a feio substancialista em sua identidade com um determinado grupo social: os grandes proprietrios de terra. Ou melhor: propriedade exclusiva, ele tambm, de uma classe. Por isso, o Estado pode ser lido como uma coisa que se possui, ganha a materializao de uma coisa que se manipula. Representao mais prpria de Hobbes do que de Locke, mais prxima de Lnin do que de Gramsci. Como os signos da violncia e da ambigidade, o da coisificao do Estado, presente na sua concepo como propriedade de alguns, no um simples fato histrico, com incio e fim bem determinados, mas uma marca, um trao que, mesmo pouco perceptvel aqui ou acol, permanece e se reproduz nas instncias estatais, sociais e espaciais. No esse o drama hoje da maior parte da Amrica Central? No tem essa marca a natureza do comportamento poltico dos militares argentinos em poca recente? No sob sua inspirao que se estabelece o acordo entre conservadores e liberais na Colmbia? No esse o signo imperante sobre certas instncias estatais brasileiras, que to bem denunciava, j em incios do sculo, Gilberto Freire? Em parte no se encontra a o cerne da obra famosa de Raimundo Faoro? No por esse motivo que certas municipalidades constituem, ainda hoje, simples extenso da casa de seus dirigentes/proprietrios? Todos fatos e processos que se encontram tanto no passado, como no presente do Brasil e da Amrica Latina. Por motivos que no cabe aqui explicar, a urbanizao e, sobretudo, a industrializao, convivem mal com a apropriao "privada" das instituies estatais; tm uma coexistncia tumultuada com a cidadania restrita e regulada; fazem uma interface difcil com a inexistncia de regras claras e consensuais no espao pblico; suportam mal a imagem do colonizado, agora povo, como ser inferior, sub-raa de uma hierarquia estabelecida "cientificamente", como no sculo passado por Gabineau e seus discpulos. Concomitante aos fenmenos da urbanizao e da industrializao surge, em novos moldes, a questo da nao, da nacionalidade, da especificidade de nossas formaes, da nossa prpria identidade. Assim, entre fins do sculo passado e meados deste (no caso do Brasil, a partir de 1930), sobre a esteira dos fenmenos cidade/indstria, o Estado desloca-se, gradativamente, do espao da coisificao para o da expresso relacional, de uma propriedade para uma relao de foras entre atores sociais. No em sua totalidade, no de forma abrupta, mas como tendncia, como fato portador de futuro, que se ir configurar plenamente, em toda sua fora e vigor, aps a Segunda Guerra Mundial.
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Agora, Estado e nao comeam a conhecer uma imbricao antes desconhecida. A sociedade ganha configuraes antes ilegveis. Desponta a possibilidade de uma democracia de massas, porque as massas tornam-se classes sociais, sujeitos, no plural, que se posicionam diferentemente, que se exprimem, que constroem suas prprias identidades. O espao pblico comea a perder seu carter privado. As duas configuraes primeiras do Estado em nosso continente, como concepo subjetivista de domnio, na expresso de Bobbio (1980), e como "propriedade da burguesia", na expresso de Lnin (1965), conduziu alguns tericos a pens-lo como nico agente ativo, conformando uma tradio em meados do presente sculo. Sem qualquer sombra de dvida, dominou em toda a Amrica Latina a idia de que o Estado era o nico agente ativo, enquanto a sociedade civil no era mais do que um espao passivo, puro receptculo das aes estatais. Tomaram-se, assim, os primrdios e as fases do Estado como a totalidade de sua histria. Esqueceu-se que, aos poucos, a sociedade, constituda nos interstcios das aes estatais, ganhou interesses prprios e divergentes, ganhou personalidade e independncia. A sociedade, pelos processos de urbanizao e industrializao, ganhou uma complexidade no imaginada nos primrdios do sculo. E, dessa forma, modificaram-se as suas relaes com o Estado, estabelecendo, aos poucos, novos padres de relacionamento.
3. DILEMAS DA TRANSIO (1974-1990) A sociedade brasileira foi denominada, na dcada de 1980, de transicional: marcada por uma transio aparentemente interminvel entre o regime ditatorial e o democrtico. Para alguns analistas, ela ainda mantm, hoje, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso, esse carter. A tentativa (frustrada) de mudana constitucional em 1993 seria indcio suficiente desse estado. Apenas na possibilidade de sucesso do novo governo estaria a iminncia do fim da transio. De todo modo, no parece ser essencial imiscuir-se nessa discusso, mas antes enfatizar que o carter transicional da sociedade brasileira uma afirmao muito genrica que demanda uma qualificao. A primeira peculiaridade da transio poltica brasileira, quando comparada aos casos do sul da Europa (Portugal, Espanha e Grcia) e do cone sul latino-americano (Argentina e Uruguai), parece residir em sua longevidade (Kucinsky, 1982). Normalmente se entende que os primeiros indcios da transio brasileira esto localizados em 1974, mais precisamente no momento das declaraes do ento Presidente Geisel, em agosto, sobre a "abertura lenta e gradual". Nessa perspectiva, o Brasil teria vivido sua transio durante dezesseis anos: 1974-1990. O Brasil conheceu, entre meados dos anos 70 e final dos anos 80, sob o ponto de vista poltico, que aqui o que nos interessa, vrias e no uma transio. Ou, em termos mais precisos, a transio poltica brasileira (1974/1990) conheceu distintas etapas em seu processo (Nascimento,
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1988). A primeira etapa situa-se na segunda metade dos anos 70, mais rigorosamente de 1974 a 1979, compreendendo o governo Geisel e a ascenso do General Figueiredo. Sua natureza especfica pode ser definida pelo termo liberalizao. Pois se trata de um processo de mudana no ento vigente regime poltico a partir dos detentores do poder estatal. Sua finalidade a de modernizar o regime burocrticomilitar, ameaado em sua reproduo. Em seu interior, porm, atores posicionam-se por uma simples modernizao, enquanto outros movimentam-se em direo a sua superao. A segunda etapa a da inflexo, a da passagem entre o momento da liberalizao, tambm denominado de abertura, e o momento da democratizao propriamente dita, em que a conduo do processo poltico a partir do interior do regime no mais se realiza. A inflexo, ocorrida entre 1981 e 1984, o momento de ruptura, em que o velho regime poltico no pode mais se reproduzir e o novo regime no tem suas formas desenhadas. A terceira a da democratizao propriamente dita, momento em que predomina a incerteza. O jogo agora definido pelo resultado da relao de foras que se estabelece entre os atores polticos. Essa etapa confunde-se, em grande parte, com o governo de Jos Sarney, conhecido na poca como "Nova Repblica" (1985-1989). A quarta e ltima etapa ocorre entre as primeiras e as segundas eleies presidenciais. a etapa em que se inicia a consolidao democrtica. Rigorosamente no se pode falar mais de uma transio, mas simplesmente do complemento necessrio ao novo regime gestado no processo transicional. Com turbulncias e reformas como demonstraram o impeachment-renncia de Collor e as presentes tentativas de reforma constitucional.
GEISEL: a liberalizao do regime burocrtico-autoritrio O discurso da "abertura" no distingue em nada o Presidente Geisel de seus predecessores. Todos assumiram com a proclamao de criar uma democracia, embora sempre adjetivada. No entanto, ao trmino de seu mandato, duas diferenas eram marcantes: a) pela primeira vez o presidente fazia o seu sucessor; e b) o processo de liberalizao era visvel, com ampla liberdade de imprensa, tratamento diferenciado aos conflitos sindicais e posse dos oposicionistas eleitos em 1978, entre outros. Como explicar esses dois fatos singulares? As razes da liberalizao do regime no se encontram em ameaas visveis da oposio. No incio do governo Geisel a oposio armada estava destruda, exilada ou presa e o segmento democrtico-liberal reduzido, como resultado das eleies de 1970, a no mais do que 21,3% da Cmara Federal e 28,8% do Senado. As eleies de 1974 -
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em que a oposio aumenta significativamente seu percentual no Congresso - so posteriores s intenes de abertura e iro contribuir antes para o refluxo momentneo de seu processo, cujos reflexos mais visveis encontram-se na Lei Falco, em 1976, no fechamento do Congresso no ano seguinte e na suspenso do carter direto das eleies para governador em 1978. Tambm no parecem residir as razes da liberalizao em uma suposta crise econmica, cujos contornos se tornam claros apenas em fins da dcada de 70. A primeira crise do petrleo tida como um fenmeno passageiro, e a taxa de crescimento econmico de 1974 prxima do milagre econmico da primeira metade daquela dcada. Mais precisamente, os sinais da crise econmica internacional s se manifestam no Brasil a partir de 1975 e so atenuados pelo processo de endividamento externo, que tem aqui seus primrdios. Afinal, o primeiro ano de recesso econmica ocorreu apenas em 1981. Parece mais consistente atribuir as razes da "abertura" a dois fenmenos que, visveis em 1973 pelo grupo comandado por Geisel, ameaam a robustez de ento do regime: a) o descontrole do "Estado dentro do Estado", ou seja, o poder assumido pela Comunidade de Informao e Segurana; (CIS) b) a fragilidade do processo de legitimao, assentado exclusivamente em ndices econmicos que no podiam ser mantidos indefinidamente. A ideologia do desenvolvimento com segurana s tinha respaldo social com clara sustentao material. O projeto de "grande potncia" jamais galvanizara, efetivamente, amplos setores da opinio pblica, salvo em momentos tnues como o da Copa do Mundo e incio do governo Mdici (1970/1971). Da decorriam duas tarefas fundamentais definidas pelos estrategistas no poder: a) controlar o esquema de segurana selvagem, assentado sobretudo no DOI-CODI, mas cujas razes se encontravam no interior da instituio militar; e, b) redefinir o processo de legitimao do regime pela criao de novos canais de comunicao com a sociedade civil. Essas duas tarefas, perseguidas obstinadamente em condies adversas, foram obtidas parcialmente por intermdio de dois procedimentos. O primeiro foi o da consolidao do novo profissionalismo na instituio militar, definido como o restabelecimento do princpio da hierarquia, a demarcao do espao da Comunidade de Informao e Segurana e a reduo do nvel de politizao no interior das Foras Armadas. O segundo foi o da descompresso do regime, assegurado pela liberdade de imprensa, mesmo em choque constante com os censores, pelo processo eleitoral, ainda que em circunstncias desfavorveis, e pelo novo tratamento das questes sociais, particularmente daquelas que diziam respeito ao movimento sindical e s manifestaes dos movimentos sociais urbanos. Os limites da liberalizao obtida e do alcance das tarefas definidas encontram-se nas condies adversas que encontrou a administrao Geisel em seu transcurso, e que explicam, em parte, o vaivm do processo: a) a resistncia da "linha dura", particularmente nos quadros
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intermedirios e mdio-superiores situados na instituio militar, apresenta-se slida, pois os "militares no governo" detm a cabea da instituio, mas no o seu corpo; b) as manifestaes da crise econmica internacional, que conduziu o governo a aprofundar o processo de estatizao e represar o crescimento das demandas empresariais e trabalhistas; c) a debilidade da oposio democrtica em controlar e/ou dirigir a oposio mais popular alocada no novo movimento sindical e nos movimentos sociais, com apoio dos setores progressistas da Igreja. De certa forma, a lentido e a instabilidade no processo de abertura devem-se, em parte, emergncia da sociedade civil por intermdio das eleies de 1974, nas quais as oposies saram vitoriosas, funcionando como um grande espelho para os atores oposicionistas, situados no nvel silencioso dos microespaos. Com elas foi possvel perceber a dimenso social da oposio poltica ao regime burocrtico-militar e a relativa fragilidade deste. Em contrapartida, a guinada para direita, de 1975 a 1977, por parte do governo, e o exacerbamento das aes repressivas da Comunidade de Informao e Segurana (vide o massacre da Lapa, So Paulo, entre outros), terminaram por apressar o processo de liberalizao que retorna, com mais fora, em 1978. Esse o ano que marca de So Paulo a Rio, de Recife a Porto Alegre, o ressurgimento explosivo das associaes de bairro que lutam por acesso a bens e servios coletivos. E, tambm, o ano em que retorna o movimento operrio com as greves no ABC paulista (Werneck Vianna, 1983). Finalmente, o ano que demarca a dinmica associativista dos setores mdios urbanos, dos engenheiros aos professores, dos mdicos aos economistas, criando novos atores sociais (Boschi, 1986).
FIGUEIREDO: Democratizao revelia da linha dura O legado que Figueiredo recebe extremamente desfavorvel para dar continuidade ao processo de liberalizao do regime. E isso pode ser constatado atravs dos seguintes aspectos, que se manifestaram gradativamente ao longo de seu governo: a) o retorno da "linha dura" ao controle do Estado Maior das Foras Armadas; b) uma liberdade de imprensa que auxilia a oposio, sem render dividendos ao governo; c) um leque amplo e crescente de oposio, que penetra profundamente na sociedade civil, agora em franco processo de articulao; d) uma crise econmica aguda que se reflete em recesso (1981 e 1983); e) o fracasso parcial da legislao eleitoral casustica em 1982, retirando do governo federal o controle sobre os estados centrais da federao (So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais); f) a sustentao poltica do governo federal entra em declnio, com o surgimento das primeiras rebeldias nos governos estaduais. Surpreendentemente, com todos esses fatores adversos, a liberalizao no retrocedeu, transformando-se em democratizao. No que tenham faltado propostas de retrocesso, mas simplesmente porque esse procedimento, aos poucos, tornou-se invivel. E isso, apesar do refluxo
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dos empresrios, nos primrdios do governo Figueiredo. A inviabilidade do retrocesso deve-se, em grande parte, aos "custos da represso", expressos no desenvolvimento organizacional da sociedade civil, e na sua articulao/aproximao com a sociedade poltica, evidenciada nas eleies de 1974 e 1978 e confirmadas em 1982 (Santos, 1985). O momento em que o retrocesso se tornou impossvel, momento de inflexo, ou incio da transio propriamente dito, parece ter ocorrido entre meados de 1981 e meados de 1984, e quatro eventos o confirmaram: a) o episdio do Riocentro; b) as eleies de 1982; c) a campanha das Diretas-j em 1984 e, no mesmo ano, d) a formao da Aliana Democrtica, unindo numa mesma frente o PMDB e setores divergentes do PDS. O episdio do Riocentro demonstrou aos setores mdios da instituio militar que os custos de manuteno no poder eram muito altos, ameaando os valores, a hierarquia e a imagem (j desgastada) da prpria instituio. Ficou claro para grande parte dos oficiais que os autores do atentado pertenciam corporao. Por isso, a "linha dura" perde o poder de recrutamento interno, o "Estado no Estado" perde seu espao de manobra, e isso exatamente um ano antes de retornar ao controle do comando das FFAA. A situao, assim, inverte-se. A "linha dura" conquista a maioria da cabea da instituio militar, mas perde o corpo. Assim, a espinha dorsal da instituio militar, do ponto de vista poltico, estava quebrada. A fora de inrcia a lei imperante em instituies nessas circunstncias, contribuindo, assim, para a continuidade da transio. As eleies de 1982, um ano depois, criaram uma diarquia, desfavorvel aos opositores da democratizao: de um lado, um governo central nascido de eleies indiretas e de um processo j contestado, cuja legitimidade, dbil, esfacela-se com a exploso da recesso econmica em 1981 e, de outro lado, os diferentes governos estaduais da oposio, legitimamente eleitos, cujas bandeiras de luta tm em comum a reinstalao da democracia no pas. Agora, soma-se negatividade da contestao e rejeio do antigo regime, que se manifestara desde 1974, a positividade de uma alternativa real de poder, articulando polticos de tradies e partidos polticos diferentes (Leonel Brizola do PDT, Franco Montoro do PMDB e Tancredo Neves do ento PP). A campanha das Diretas-j (1984) demonstrou, com ntida visibilidade, o grande desejo de mudana existente no mbito da sociedade e, dessa forma, que qualquer tentativa de retrocesso ou manuteno do regime no encontraria base social significativa. Assim, a reproduo do regime tornava-se invivel, pois, alm da recusa por parte da sociedade, no contaria com o entusiasmo dos militares da corporao e, menos ainda, com o apoio da parcela mais significativa dos empresrios e dos principais governos estaduais, inclusive no Nordeste. Sem base social, econmica ou militar, o velho regime perde parte da sustentao poltico-partidria com a formao da Aliana Democrtica,
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reunindo o PMDB e a dissidncia do PDS (que dar nascimento ao PFL Partido da Frente Liberal). Da bancada de 281 ou 51,3% dos membros do Congresso Nacional, eleita em 1982, o PDS perde 117 para o PFL, ficando reduzido, em 1985, a menos de um tero (29,1%). Os eventos de 1984-1985 (com a eleio pelo Colgio Eleitoral de Tancredo Neves) revelaram, ao lado da inviabilidade de reproduo do velho regime, os contornos de sua superao: a frente de oposio ampliou-se para a direita com uma candidatura palatvel aos setores mais atrasados do empresariado e da instituio militar. As FFAA saem do cenrio, conservando, porm, largas fatias do poder; os empresrios ingressam com fora na cena poltica; a tecnoburocracia mantm seus privilgios; os velhos polticos, que souberam se desligar a tempo do antigo regime, so conservados na nova composio governamental. Ademais dos setores polticos identificados com o velho regime, apenas os setores polticos mais ligados aos meios populares, esquerda, ficaram de fora particularmente o Partido dos Trabalhadores (PT). Demarcando, assim, uma segunda e fundamental caracterstica da transio: o seu aspecto conservador, permitindo que alguns autores a denominem de "transao" (Share e Mainwaring, 1986).
O PAPEL DO PROCESSO ELEITORAL Um outro significado, de porte mais terico, dos eventos de 1984-1985, o estreito relacionamento entre a sociedade poltica e civil. Embora de conotao conservadora, a Aliana Democrtica anuncia clara disposio de mudanas, particularmente a destruio do "entulho autoritrio" por intermdio de uma nova constituio e a realizao de reformas agrria, tributria e administrativa. Enfim, assume um carter transicional e reformista. Dessa sucinta anlise dos eventos que marcam as duas primeiras fases da transio poltica, ressalta-se uma terceira caracterstica desta: o papel nela desempenhado pelo processo eleitoral (Lamounier, 1987). Decorrncia, alis, de uma peculiaridade do antigo regime, que jamais abandonou completa e radicalmente as regras da democracia liberal: eleies, parlamento e rodzio no exerccio da presidncia. Como j foi citado, duas eleies foram particularmente importantes, a de 1974, que possibilitou oposio tomar conscincia de sua real dimenso, tirando-a da ameaa de desaparecimento a que tinha sido relegada em 1970, e as de 1982, que criaram no pas uma verdadeira diarquia. Nesse ano, deve-se agregar, pela primeira vez o partido do velho regime perde as eleies no plano federal: enquanto o PDS teve para a Cmara Federal 36,7% dos votos, o PMDB teve 36,5%; o PDT, 4,9%; o PTB, 3,8% e o PT 3% (Pereira, 1984). Porm, o PDS, pelas caractersticas da legislao eleitoral da poca, conservou a maioria no Congresso Nacional. O processo eleitoral desempenha, portanto, o papel de canal de articulao entre as sociedades poltica e civil, cujo pice poltico se
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encontra na campanha das Diretas-j e no emocional, em abril de 1985, por ocasio da morte de Tancredo. Antes de ingressar na terceira fase da transio, a da democratizao propriamente dita, uma ltima caracterstica do perodo inicial da transio merece ser citado. Apesar de alguns analistas chamarem a ateno para o fato de o processo transicional ter sido, em sua totalidade, conduzido de "cima para baixo", a cronologia no confirma isso. verdade que a extino do AI-5, a anistia, o pluripartidarismo e a legislao eleitoral (casustica) foram decises estratgicas, cuja eficcia passou pela disperso da oposio, fragilidade das sociedades civil e poltica e isolamento da esquerda do leque partidrio. Os rumos definitivos, porm, foram muito diferentes daqueles planejados pelos estrategistas do governo militar. Entre o projeto e o processo da abertura, surgiram uma nova sociedade civil e uma sociedade poltica articulada a esta. O associativismo desenvolveu-se na primeira metade da dcada de 80, no seio da sociedade civil, margem da estratgia do "Estado": no meio popular, com os movimentos de bairro; no meio sindical, com as novas centrais sindicais; nos setores mdios urbanos, com as novas associaes e no meio cultural com o movimento das mulheres. Criam-se, assim, novos sujeitos sociais e novas demandas, s quais o Estado no consegue responder e as quais no controla. Um partido societrio, o PT, com grande presena nos meios populares organizados, principalmente no Sudeste, surgiu no incio da dcada de 80, embora ganhe efetiva expresso eleitoral apenas em seu final. Enfim, a oposio liberal-democrtica no se desfez, mantendo seu movimento ascendente, embora com o superdimensionamento de seu aspecto liberal com a vitria de Collor de Mello em 1989, enquanto a direita mais conservadora se dispersa, com as sucessivas perdas eleitorais do PDS. Concluso: a administrao Figueiredo perdeu o rumo do processo, a capacidade de direo, entra em crise e se paralisa. A conduo "de cima para baixo", que constituiu a caracterstica do perodo da gnese da transio, desfaz-se na fase do comeo que marca o momento seguinte, o da inflexo. A diferena conceitual entre gnese e comeo, embora pouco observada (Nascimento, 1982) encontra-se na obra de Marx: na gnese, os processos do novo pertencem ao velho, enquanto no comeo, quando a articulao entre esses processos se realiza, o novo comea a se gestar. So duas fases qualititativamente distintas (Marx, 1966). A inflexo entre a gnese e o comeo da transio resulta mais da confluncia de aes (e omisses) de atores sociais diversos, alocados no interior das sociedades civil e poltica, assim como do Estado, do que da estratgia dos atores polticos alojados no interior do regime militar.
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DOS MILITARES AOS CIVIS: a passagem sem ruptura A anlise, at aqui desenvolvida, permite entender, em parte, porque a instalao do primeiro governo civil (1985-1990) no se constituiu em uma ruptura significativa com a situao anterior. Mas no permite verificar porque esse governo ficou imobilizado, pois, no obstante alguns interregnos, particularmente por ocasio da vigncia do Plano Cruzado (1986), a paralisia do Estado manteve-se. Contribuiu para tanto, embora no se possa afirmar quanto, a morte do lder "carismtico" da transio (Tancredo Neves) e sua substituio pelo antigo presidente da Arena, Jos Sarney. Exceto a instalao do Congresso Constituinte, nenhuma das reformas propaladas se efetivou. Duas mudanas, no entanto, ocorreram, agravantes do quadro poltico nacional e em parte responsveis pela dinmica de instabilidade: a) a separao manifesta entre as sociedades civil e poltica; e b) a eroso das foras hegemnicas do antigo regime, sem a emerso imediata de uma nova. Os resultados das eleies de 1986, aparentemente, seriam negadoras dessas assertivas, com a vitria esmagadora do PMDB. Sem qualquer inteno de ironizar, trata-se de uma verdadeira aparncia. Quatro foram os resultados mais notrios das eleies de 1986: a) a vitria esmagadora do PMDB, tanto no Congresso Nacional (Constituinte) quanto nos governos estaduais; b) um sistema partidrio concentrado no centro; c) a emerso de uma nova instncia poltica (os governos estaduais); d) a prevalncia do conservadorismo no mbito da aliana poltica no poder. Em princpio, esses quatro resultados deveriam articular-se num escopo de estabilidade institucional. Ledo engano. E por vrios motivos. A vitria esmagadora do PMDB deveria atribuir-lhe a condio de partido dirigente do Estado. Porm tal no ocorreu. O PMDB que surge das eleies de 1986 um partido que se anula em suas dissenes internas, dividido nas trs categorias clssicas das afinidades ideolgicas: esquerda, centro e direita. No existindo uma hegemonia clara no partido, ele torna-se, automaticamente, inapto ao exerccio do poder. Afinal, nenhuma das trs correntes, por si, tem foras para se atribuir a direo do Partido e, por conseqncia, a direo do Estado. A teoria sobre sistema partidrio afirma, com largo respaldo emprico, que a concentrao no centro um fator de estabilidade institucional (Sartori, 1982). A obteno de 77% das cadeiras do Congresso Constituinte pela antiga Aliana Democrtica deveria funcionar nesse sentido. O perfil ideolgico do Congresso Constituinte esteve, porm,
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um pouco alm das siglas partidrias. Apesar da variedade de critrios, os resultados das anlises do Congresso Constituinte, embora distintos, so prximos. De comum, resulta a prevalncia dos setores de direita, que se refletiu, alis, nas diversas composies governamentais que marcaram a Nova Repblica. Essa caracterstica, antes que um fator de estabilidade, parece ter contribudo para a dissociao entre as sociedades civil e poltica e para o distanciamento da primeira em relao esfera estatal e, por conseqncia, para a instabilidade poltica. Sobretudo que a frgil hegemonia parlamentar da direita teve srias dificuldades de ser exercida, pois, foi incapaz de responder s demandas da sociedade civil por motivos bvios e, ao mesmo tempo, incapaz de reprimi-las. Em resumo, o resultado das urnas de 1986 somou paralisao do Estado a da sociedade poltica. Nessa situao, nada mais natural que a dissociao desta em relao sociedade civil que, somada crise do mercado, provocou o surgimento, nesse espao, de manifestaes desagregadoras. Assim, assiste-se, durante a segunda metade dos anos 1980, a manifestaes de uma "sociabilidade marginal" com possibilidades de generalizao. Com o bloqueamento da mobilidade social ascendente que caracterizou a sociedade brasileira neste sculo, no restou aos pobres outra alternativa que a transgresso lei. fragilidade do regime agrega-se a da crise de governabilidade, paralisia da sociedade poltica junta-se a sua dissociao da sociedade civil. A Nova Repblica caracterizou-se, assim, politicamente, pela inrcia pendular: movimentos polticos que no conseguem avanos para qualquer direo; no se definem regras precisas para a ao dos empresrios; no se respondem s demandas sociais; no se articula uma base social visvel e no se organiza um bloco poltico majoritrio. A Nova Repblica sustentada pelo efeitos de medidas circunscritas (Plano Cruzado) e da poltica fisiolgica ("Tudo pelo social"), alm da mobilizao em torno da elaborao da Carta Magna.
4. AS RELAES ESTADO-SOCIEDADE NO BRASIL (1889-1989) As relaes Estado e sociedade no Brasil no seguiram um padro uniforme e monoltico. Recuperar, mesmo que muito brevemente, seus diversos padres indispensvel para compreender a situao poltica atual e, nela, a questo da participao poltica. A histria republicana brasileira pode ser lida at a Nova Repblica como a histria da ampliao da presena e interveno do Estado na sociedade, movida por ideologias diversas (autoritarismo nos anos 1920-1930, nacionalismo nos anos 1940-1950, desenvolvimentismo nos anos 1950-1960 e nacionalismo-integracionista nos anos 1970) e movimentos sociais, sobretudo de cunho militar, desde o tenentismo dos anos 1920-1930, at o movimento poltico-militar vitorioso em 1964.
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Nessa histria possvel distinguir trs momentos marcantes. (Jaguaribe, 1962; Amaral, 1938; Carone, 1965; Fausto, 1970; Ianni, 1965). No primeiro momento histrico (1889-1930), o Estado, de "cunho liberal", chamado a intervir sobretudo nas relaes comerciais do Brasil com o exterior. A natureza agroexportadora da economia brasileira coloca, como problema central da interveno econmica do Estado, o cmbio. Afora isso, este se coloca relativamente ausente. (Fausto, 1970) No segundo momento (1930-1964), em face do esgotamento da economia agroexportadora, o Estado chamado a intervir com mais rigor, sobretudo para sustentar minimamente essa economia (geradora de divisas) e possibilitar o desenvolvimento econmico de uma economia centrada na indstria e no consumo interno. o momento em que o pas conhece a industrializao atravs do processo denominado de "substituio de importaes". O esgotamento da "fase fcil de substituio de importaes" (Tavares, 1983) demandar um crescimento maior da interveno do Estado e um conseqente crescimento de sua centralizao no terceiro momento (1965-1985). Agora, o Estado obrigado a investir diretamente na produo (pela criao de empresas pblicas e mistas), no circuito financeiro, na captao de recursos externos e, de forma mais forte que anteriormente, no fornecimento de bens e servios nos novos espaos urbanos. Evidentemente, esse aumento de interveno estatal na economia se faz acompanhar de igual medida no espao social, redefinindo os espaos pblico e privado na sociedade (e restringindo este ltimo), aumentando seu poder de controle e vigilncia sobre a populao e modificando sua imagem e seus mecanismos de legitimao poltica. De igual maneira, podem-se observar transformaes significativas no regime poltico. Conservando-se a mesma diviso proposta anteriormente, em trs momentos histricos, observa-se que cada um daqueles momentos compreendeu uma ampliao do processo de participao poltica, exceto os dois interregnos de governo autoritrio (1937-1945 e 1964-1985). Ampliao da participao e da abrangncia da cidadania poltica. A democracia oligrquica e restrita da Primeira Repblica (1898-1930) foi sucedida por um processo de incorporao poltica dos setores mdios e parte dos populares urbanos vida poltica, pelo que se convencionou chamar, no Brasil e em parte da Amrica Latina, de populismo (Weffort, 1978 e Ianni, 1966). Finalmente, uma democracia de massas comea a se desenhar no pas, aps o regime militar, com a incorporao poltica das massas rurais e dos analfabetos. Movimento que j se prenunciava no incio dos anos 60 e que o movimento polticomilitar vitorioso, na poca, apenas retardou. (Jaguaribe, 1962). A centralizao do poder estatal e a ampliao dos espaos de sua
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interveno, congeminadas s modificaes no regime poltico, criaram uma crise de governabilidade, entendida como uma reduzida capacidade, por parte do governo, de estabelecer regras claras de participao poltica e econmica, de administrar os conflitos entre os atores sociais, de ser obedecido e reconhecido pelos cidados, de prestar os servios considerados pertinentes e de fornecer os bens reivindicados pela sociedade. A crise de governabilidade assume feies particulares no Brasil, na segunda metade dos anos 80, devido a uma srie de variveis, devendo-se enunciar, pelo menos, as mais importantes: a) o esgotamento do modelo econmico, o que conduziu o pas, na dcada passada, a taxas reais de crescimento mnimo, em torno de 1% ao ano; b) o crescimento da dependncia externa atravs da dvida e da necessidade de exportaes em volume crescente para se manter em dia com as exigncias dos bancos credores; c) o esgotamento do poder de tributao do Estado, que, somado a seu endividamento interno, de carter financeiro, reduz sua disponibilidade de recursos e, assim, de interveno; d) o crescimento do corpo funcional do Estado, de forma desordenada e ineficiente, em face do esgotamento de mecanismos de legitimao e os baixos ndices de crescimento econmico; e) o maior espao para a organizao de interesses e o crescimento das pautas reivindicativas dos atores sociais, sobretudo de cunho popular, tornando a regulao dos conflitos mais complexa; f) a perda de consenso e de credibilidade por parte dos governantes (e no s do governo central), partidos polticos e instituies estatais em geral; g) as disfunes no tecido social, com o surgimento de "socializaes marginais", diante da ineficincia das intervenes estatais e da incapacidade de absoro da fora de trabalho pela estrutura produtiva. E, finalmente, a revoluo tecnolgica, com repercusses sobre a insero do pas na nova diviso internacional do trabalho e sobre o conceito de soberania, tornando o nacionalismo dos anos 60 obsoleto; No caso especfico do Brasil, preciso tambm tomar em considerao que essa crise de governabilidade dos anos 80 ocorre em meio a um conjunto relativamente amplo de crises, tanto de carter econmico, como institucional ou poltico. Entendendo-se aqui o termo crise como uma dificuldade manifesta dos sistemas procederem como normalmente esperado, criando situaes de ruptura com as expectativas dos diversos atores econmicos, sociais e polticos participantes desses sistemas. Alm da crise econmica, de visibilidade evidente, presente exausto
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na mdia e no cotidiano das pessoas, deve-se enunciar: a) uma manifestao de crise no tipo de intervenes que o Estado deve realizar. As demandas so no apenas mltiplas como divergentes. Presses para uma manuteno e mesmo ampliao das intervenes at ento realizadas contrapem-se a presses para restringir essas mesmas intervenes e seus espaos de incidncia. Restrio de volume, mas tambm de qualidade. De toda forma, uma incerteza quanto ao papel do Estado em face das mudanas tecnolgicas, sociais, polticas e culturais que ocorrem no mundo e no pas. b) uma crise no regime poltico, na medida em que o velho regime burocrtico-autoritrio se extinguiu em 1985 e o novo regime, que se prenunciava nitidamente democrtico, no havia ainda se estabelecido completamente em 1989 (Diniz, 1986; Nascimento, 1989). c) finalmente, a mais importante, uma crise de hegemonia. As foras conservadoras foram em parte deslocadas do poder, em parte reciclaram-se, em parte modernizaram-se, mas, se obtiveram a "tolerncia" da nao, no ganharam o seu consenso. Evidentemente, controlaram as instncias mximas e fundamentais de deciso na segunda metade dos anos 80, porm sem obter o reconhecimento da sociedade civil, salvo em 1986 com o Plano Cruzado. De outro lado, as foras renovadoras, progressistas, democrticas e populares no foram capazes de criar instrumentos e autoridade para galvanizar o pas. Esfrangalharam-se em diversas siglas partidrias, dissolveram-se em partidos diversos, digladiaram-se. Nesse equilbrio de foras, a tendncia dos rgos da Administrao Pblica e dos grupos governantes a paralisia, a incapacidade de iniciativas ousadas que quebrem o equilbrio e dem s instituies governamentais e estatais a possibilidade de construir respostas conseqentes s demandas dos cidados. Se se tomam em considerao as observaes acima, possvel identificar os obstculos governabilidade no Brasil, nos finais dos anos 80, conformados por quatro traos fundamentais: 1) Crise de recursos e meios: as instituies estatais, as burocracias e os grupos governantes no sabiam como munir-se de recursos suficientes para manter o conjunto de intervenes que a sociedade esperava do Estado, ou no tinham condies, ou no tinham poder de faz-lo. Assim, este no tinha os recursos suficientes para financiar esse conjunto de intervenes ou mesmo aquelas que se poderiam definir como prioritrias. Nessa situao, o Estado se v na contingncia de manter o seu funcionamento ordinrio, sem investimentos significativos (ou capacidade de mobiliz-los), vendo-se desgastar a infra-estrutura econmica em todo o pas, comprometendo o crescimento econmico, no apenas nos anos presentes, mas tambm no futuro. Para o cidado, a questo assume as feies ntidas de perda de qualidade dos servios oferecidos pelo Estado, e a responsabilidade recai sobre os ombros dos governantes.
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Nas unidades da Federao (seus executivos), esse aspecto da crise se reflete na ausncia de recursos para qualquer tipo de investimento mais significativo e no represamento de recursos federais, aumentando as presses populares e as doses de conflito a regulamentar. No caso das unidades da Federao situadas nas regies menos desenvolvidas do pas, a repercusso desse trao da crise de governabilidade ainda mais contundente, vista a importncia histrica das intervenes estatais para propiciar o crescimento econmico ou aparar as conseqncias da crise econmica.Em resumo, trata-se de uma variante do que OConnor chamou de crise fiscal do Estado (OConnor, 1973). 2) Crise de discernimento: as instituies estatais, mas sobretudo os grupos governantes, perderam a capacidade de discernir, de identificar, de hierarquizar as demandas dos cidados. Houve uma notria perda de capacidade das unidades estatais em reconhecer e definir quais os segmentos sociais a serem atendidos, quais os campos de atuao essenciais a serem ocupados, quais os tipos de aes mais pertinentes que deveriam ser produzidos, pois o amplo leque de demandas, de um lado, e a escassez de recursos, de outro, dificultam as opes. Para as unidades da Federao, essa problemtica se torna mais tensa por duas ordens de razes. Em primeiro lugar, a instabilidade poltica que repercute sobre o conjunto de presses a que esto sujeitos e de opes que so chamados a fazer os seus governantes: apia o presidente? Apia qual tendncia do partido? Mantm o apoio de qual base? Em segundo lugar, pela dependncia em relao ao governo central e s instituies estatais no nvel federal. No caso dos governos do PMDB empossados em 1987, h um agravante a mais, parte dos integrantes dos grupos governantes so despidos de experincia governativa e, em alguns casos, da necessria sensibilidade poltica, visto o afastamento de mais de vinte anos da gesto da "coisa pblica". De modo geral, esse aspecto da crise acentuado porque as mudanas culturais hodiernamente so rpidas, de difcil diagnstico e os processos de gerao de informaes para os governantes encontram-se, no geral, sucateados. 3) Crise administrativa: as instituies estatais e os grupos governamentais no conseguem produzir as aes necessrias ou consideradas como tais, ou no produzem as aes exigidas pela sociedade. No se trata, agora, de identificar ou definir o que fazer, mas uma inadequao interna de se fazer aquilo que se decide, de fazer "a mquina funcionar", produzir aes condizentes com as decises. No caso de alguns executivos, deficincia das instituies estatais soma-se a existncia de plos de poder interno e opostos, que desencadeiam uma luta surda de oposio no lugar mesmo que deveria ser o espao da deciso. (Nascimento, 1988) As resistncias do corpo funcional em algumas instituies estatais
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geram uma "esquizofrenia" em que o sim sucede o no em ordem aparentemente ilgica ou fora de qualquer expectativa. Decises e aes implementativas tomam direes antagnicas, por vezes simultaneamente, tornando incuas as decises tomadas. 4) Crise de legitimao: os grupos governamentais, em suas decises e aes, no encontravam aceitao e reconhecimento por parte da sociedade civil, ou encontravam-nos apenas de forma irrisria e difusa. Os procedimentos de tomada de deciso, por outro lado, no tinham sua regulao clara e reconhecida, o que aumenta o grau de insatisfao com seus resultados, pois nesse caso estes podem ser sempre contestados, sobretudo quando no satisfazem a determinados segmentos importantes da sociedade. notrio que essa crise no se manifesta de maneira igual para todos os grupos governantes, ou seja, para todos os executivos, nem tem a mesma faceta caso se trate do espao federal, estadual ou municipal, porm os envolve, de uma maneira ou outra, a todos. H variaes e elas devem, em cada caso, ser explicitadas. No aqui, porm, o espao para tal tarefa. Deve-se concluir esta parte com uma observao decisiva: a crise de governabilidade no ganhou foros de gravidade no pas pela simples razo de a pauta de demandas e o poder organizativo dos setores mais populares do pas terem sofrido um relativo processo de desgaste. Com isso, as presses sobre o exerccio do poder estatal tem-se descongestionado. O que possibilita, alis, aos grupos mais geis, em determinados locais, viverem como se ausentes de uma crise dessa natureza. Diante do refluxo das demandas, suas poucas decises e aes so suficientes para obter ndices razoveis de satisfao no seio da populao.
5. RAZES E "DESRAZES" DA CRISE BRASILEIRA (1980-1994) No incio dos anos 90 (at 1994), os indicadores econmicos e sociais sobre a Amrica Latina possuam um sentido inverso, segundo o Brasil fosse ou no considerado. Quando presente, o continente parece submerso num mar de inflao, com ndices quase nulos de crescimento e altos indicadores negativos do ponto de vista social. Quando ausente, a inflao cai ao nvel histrico do continente, os ndices de crescimento so claramente positivos e os indicadores sociais esperanosos. A idia comumente divulgada de que o Brasil ingressou em uma crise no incio dos anos 80, da qual apenas hoje comea a emergir, no constitui uma falsa representao. Entre 1980 e 1994, o Brasil viveu uma sucesso de crises econmicas, polticas e sociais que se acumulavam e se interpenetravam. Por isso, para entender a situao do Brasil em incios dos anos 90, fundamental considerar que no se est diante de uma crise, mas de uma "complexa transio estrutural" (Furtado, 1992),
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que no se confunde nem com a crise econmica que se abateu sobre a maioria dos pases latino-americanos nos anos 1970-1980, nem com a longa, pacfica e conservadora transio poltica brasileira, iniciada em 1974 e concluda em 1990. No se trata, portanto, de uma crise, mas de vrias que se interpenetram, acrescentando sempre novos problemas e novas dimenses: poltica, econmica, social, institucional e administrativa. A complexidade predomina, assim, tanto no sentido diacrnico quanto no sincrnico: o final dos anos 70 caracterizado por uma crise de legitimidade poltica do regime militar; o incio dos anos 80, por uma dupla crise, poltica, nas indecises da passagem do regime autoritrio ao democrtico, e econmica, manifesta na queda das taxas de crescimento (negativas em 1981 e 1983) e aumento desproporcional da dvida externa; no final dos anos 80 e incio dos 90, a situao torna-se, simultaneamente, mais aguda e mais complexa: a crise econmica assume um carter estrutural incapacidade de redefinir a insero no mercado internacional e particularmente perigosa, com situaes de hiperinflao (1989/1993) e crescimento da dvida interna e do dficit oramentrio, mas sobretudo por uma profunda instabilidade; a crise poltica invade a esfera da representao, com a fragmentao crescente do sistema partidrio, ganhando novos componentes institucionais no enfraquecimento da ao estatal e nos problemas decorrentes da Constituio promulgada em 1988, que propicia conflitos freqentes entre os poderes constitucionais. Acrescente-se, no final dos anos 80 e incio dos 90, uma nova faceta da crise, a social, com o bloqueamento da mobilidade social, aumento dos bolses de pobreza e da violncia e criminalidade urbanas, no refluxo dos movimentos sociais, que redundam, por razes diversas, no esgotamento do espao regulado. A crise poltica j foi anteriormente analisada. A econmica profusamente conhecida; a social, porm, tem sido insuficientemente discutida.
A CRISE SOCIAL: o colapso do espao regulado Os movimentos sociais contriburam, com outros atores sociais e polticos, para produzir a crise de legitimidade do regime militar entre final dos anos 70 e incio dos 80. As reivindicaes e mobilizaes populares da poca, se de um lado se inserem na dinmica de integrao social, de outro lado revelam o carter centralizador e autoritrio do Estado. A substituio do regime militar pelo democrtico seguiu-se, como era
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de se esperar, a uma mudana nas relaes entre os movimentos sociais e o Estado. O carter contestador das mobilizaes sociais esvaneceu-se em proveito do carter puramente reivindicativo. A transgresso da lei antigreve, no final dos anos 70 e incio dos 80, pelo novo sindicalismo da grande So Paulo, deu lugar a greves negociadas em todo o Brasil e a denncias, protestos e mobilizaes populares de bairro. Aumentaram as reivindicaes e presses sobre os novos governos municipais e estaduais, democraticamente eleitos. A luta contra o autoritarismo foi substituda por demandas precisas: salrios, garantia de emprego e melhores condies de trabalho, no caso dos movimentos prprios esfera da produo; servios e bens pblicos, no caso dos movimento de quartiers. Apenas no campo, as mobilizaes populares assumiram, em meados dos anos 80, um carter violento, com ocupaes de terra, tendo uma resposta dos proprietrios ainda mais violenta, dirigida pela Unio Democrtica Ruralista (UDR), que resultou em um fracasso retumbante da proposta de reforma agrria. As cidades permaneceram surdas aos clamores do campo, j prisioneiras, em meados dos anos 80, de seus prprios problemas, voltadas, corporativamente, para si mesmas. Assim como a passagem da contestao negociao, no mago de um processo de construo democrtica, tambm ocorreu a perda do papel de articulador de interesses polticos que os movimentos sociais desempenharam nos anos 70, na medida em que este era assumido, agora, pelos novos partidos polticos, em um quadro de organizao pluripartidria que se desenha desde as eleies de 1982. A sociedade civil, como espao de criao de valores, teria de assumir, necessariamente, novas dimenses e diferentes contornos. Surpreendem, porm, os efeitos dessa mudana, que termina por contribuir na agudizao da crise no final dos anos 80, em seus aspectos simultaneamente sociais e polticos. O movimento sindical brasileiro ganhou trs caractersticas bsicas durante a dcada de 80: a) fragmentao da representao nacional (CUT, CGT e Fora Sindical); b) perda de capacidade de mobilizao, com seu deslocamento do setor privado ao pblico; c) acentuado corporativismo. Essas trs tendncias tiraram o ator social da grande cena, alocando-o nos problemas comezinhos. A fragmentao da representao sindical roubou fora e capacidade ao movimento em formular propostas polticas mais amplas, impulsionando-o, nas disputas internas, a desenvolver suas naturais tendncias corporativas. As lutas internas no movimento sindical permitiram uma relao multipartidria, quebrando o quase monoplio do PT, em favor de partidos mais de centro, como o PMDB, o PSDB e o PDT, sem alcanar, todavia, os partidos mais conservadores, tradicionalmente direita do leque partidrio. Para o nosso objetivo, interessa sinalizar que o desenvolvimento do corporativismo sindical, somando-se a outros, ir contribuir para deformar em parte o processo de construo institucional, particularmente por ocasio da elaborao da nova constituio.
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Pressionados por diversas corporaes, e das mais distintas natureza, desde os sindicatos trabalhistas at a UDR, passando pelas Igrejas e instituies jurdicas, a Carta Constitucional tentou a todos contentar, inexistindo no corpo constituinte qualquer hegemonia ou predomnio entre os atores presentes. O corporativismo foi eficaz porque a esfera poltica j denotava o seu problema maior, o esfacelamento. Mais relevante, porm, constatar outro movimento no transcurso dos anos 80 no movimento trabalhista: o deslocamento do epicentro das greves do setor privado ao pblico. Aos metalrgicos da grande So Paulo, do incio da dcada passada, substituram, em seus meados, os funcionrios pblicos, particularmente do setor de educao e sade. Grandes manifestaes grevistas emergem como resposta frmula simples, e falsa, de conter o dficit pblico, praticada pelos governos Figueiredo e Sarney, submetendo os trabalhadores da funo pblica a um arrocho salarial. Sem organizao sindical e prtica de greve, mas revestidos de um forte sentimento corporativista, o resultado no foi outro que contribuir para o enfraquecimento do Estado como fornecedor de servios e bens pblicos, sem alterar radicalmente sua situao profissional. Com a degradao da funo pblica, agravou-se a crise do Estado, pois a possibilidade de resposta deste diminuiu enquanto o desperdcio aumentou, e a imagem, junto populao, assumiu contornos gradativamente mais negativos. Assim, a crise do Estado se alimenta no apenas da perda de recursos, decorrente da crise econmica, no apenas da perda de sua capacidade de tributao, decorrente do descrdito poltico de seus sucessivos governos sem suficiente autoridade (Figueiredo e Sarney), mas tambm do prprio movimento dos funcionrios pblicos, em razo de seus interesses particulares. O grande esforo realizado pela categoria de mudar sua imagem de "barnabs" para "tecnocratas", realizada ao longo da dcada de 1970, desfaz-se, em parte, nas sucessivas e inexplicveis, aos olhos da opinio pblica, greves; fenmeno do qual ir aproveitar-se Collor de Mello em sua candidatura presidencial imputando aos funcionrios pblicos uma responsabilidade pela crise bem alm do que qualquer respaldo verdico permitiria. A tentativa desse presidente de reformar o Estado, por meio de um conjunto de medidas provisrias decretadas em 1990, apenas se soma, embora por razes diferentes, ao movimento anterior, aumentando o enfraquecimento do Estado. Sob o duplo argumento de diminuir a sua presena na estrutura produtiva do pas e de racionalizar seu funcionamento, adota-se um "modelo burocrtico-mecanicista de reforma" (Cavalcanti e Vellela, 1991), com a padronizao das estruturas ministeriais, uso de hierarquias como mecanismo-chave de coordenao e fortalecimento da chamada administrao-meio. A racionalizao torna-se incua, enquanto a desestatizao balanceia sob o programa discutvel de privatizao, sempre sujeito a refluxos e descaminhos decorrentes da falta de base poltica e social do governo
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(Schneider, 1992). No podendo manifestar-se por greve, em face da ameaa constante de demisso ou "disponibilidade", os funcionrios pblicos adotam, como estratgia de sobrevivncia, a desobedincia passiva ou a fuga ao privado. Os servios pblicos caem, ainda mais, de qualidade, aumentando, no sentido inverso, a insatisfao de seus usurios. Outro foi o caminho do movimento de bairro, embora com resultado quase similar. A negociao com os poderes pblicos, cuja descentralizao promovida pela nova Constituio aproxima-os das organizaes de bairro, teve como "efeito perverso" a institucionalizao e burocratizao do movimento com as conseqncias conhecidas: perda simultnea de vigor das mobilizaes e de representatividade das organizaes. No se trata apenas do fato de que a prtica da negociao exige um outro tipo de lder (competente nos corredores e nas pequenas conversaes) e um outro tipo de mobilizao (mais institucionalizada), e a descentralizao permite a imposio de controles mais burocrticos (Soares, 1993), mas tambm de que a poltica pblica adotada pelo governo Sarney estimula a disseminao das associaes de bairro, cada qual ganhando vrias representaes (Nascimento e Bareira, 1993). Para ter acesso aos bens distribudos pelo Estado, era necessrio estar inscrito em uma associao (obrigada, inscrio no cartrio e na secretaria de ao social, adoo de um estatuto, observao de normas etc), sem que as agncias estatais perguntem sobre a sua diversidade e natureza, estimulando, com essa prtica, no apenas a sua proliferao como a sua apropriao para fins escusos. As associaes de bairro perdem seu carter de organizaes de luta e reivindicao para tornarem-se organizaes caritativas, sem enraizamento social e sem capacidade de mobilizao. Contribui tambm, para o duplo fenmeno da perda de vigor e representavidade das associaes de bairro e suas correspondentes prticas sociais, a percepo de que as reivindicaes, mesmo quando satisfeitas, a mdio prazo tornavam-se nulas. Depois de alguns anos de luta, os habitantes dos bairros populares observam que a escola, sem manuteno, degrada-se; o centro de sade, sem mdico, no funciona...alm do que, a inflao reduz seu reconhecidamente parco poder de compra (Quiroga Fausto Neto, 1993). Sobretudo que as polticas sociais aplicadas pelo governo Sarney foram, em sua maioria, suspensas, sem qualquer outro substituto, pelo governo subseqente. Espanta aos conhecedores das mobilizaes de bairro do final dos anos 70 e incio de 80 o relativo silncio dos pobres em face da desmontagem das polticas sociais, particularmente de cunho assistencialista, realizada pelo governo Collor de Mello no incio de 1990. Qualquer explicao, mesmo simplesmente aproximativa, dever articular os efeitos da crise econmica e a fragilizao das organizaes e mobilizaes populares, em decorrncia da burocratizao sofrida no perodo Sarney. Algo de novo, entretanto, parece estar se produzindo, com impactos diretos e
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indiretos sobre os contornos que a situao social e poltica brasileira assumem hoje. Desde o final da Segunda Guerra Mundial, a sociedade brasileira conheceu uma forte mobilidade ascendente, sob o impulso de um claro movimento de integrao social. Os bolses de pobreza absoluta, que correspondiam a cerca de 40% da populao em 1970, tinham sido reduzidos a 20% em 1980. Ao longo desta dcada, a ausncia de crescimento econmico e os altos ndices inflacionrios provocam no apenas um aumento da concentrao de renda, mas tambm um claro empobrecimento da sociedade. Se os ndices so quase os mesmos entre os dois anos extremos (1970/1990), constatam-se, todavia, grandes diferenas. A pobreza absoluta de rural torna-se urbana e, em seguida, metropolitana, penetrando mesmo a esfera do mundo do trabalho. Na populao de rua de So Paulo, Braslia e Rio de Janeiro, hoje, encontram-se no apenas vadios e desempregados ou trabalhadores do setor informal, mas tambm trabalhadores formalmente registrados, portadores de uma carteira de trabalho e inscritos na seguridade social (Nascimento, 1995). No apenas o Estado deixou de apresentar respostas s demandas e aos anseios da sociedade, mas tambm o mercado. Se se somar a esses dois processos o distanciamento da representao poltica de sua base (o que veremos a seguir) e o enfraquecimento das organizaes populares de quartier, pode-se argumentar sobre a desmobilizao dos pobres e, sobretudo, sobre o "algo de novo" que surge na segunda metade dos anos 80 e no parou de se desenvolver desde ento: a procura de resposta fora do espao pblico da poltica ou do espao privado do mercado. Trata-se do desenvolvimento de uma esfera social que se organiza margem da lei, que denominamos, em outros textos, de "socializaes marginais". Em face do incuo resultado das mobilizaes sociais, busca-se uma soluo individual, em face da impossibilidade de constru-la no espao regulado, busca-se realiz-la na violncia. Aparentemente, a participao coletiva social tornou-se no apenas custosa mas ineficiente. Uma socializao marginal se desenvolve, assim, aproveitando-se sobretudo de um Estado crescentemente incompetente, no apenas no fornecimento de servios pblicos, mas tambm no seu papel maior de garantir a segurana e a ordem pblica. Pode-se, agora, formular a hiptese sobre a faceta social da crise brasileira dos incios dos anos 90: no apenas um refluxo ao privado por parte dos cidados em face do alto custo de participao, no apenas um aumento da pobreza absoluta, entravando a mobilidade social, e uma perda de vigor dos movimentos sociais, retirando-se da cena dos construtores de uma alternativa nacional, mas sobretudo a incapacidade atual dos atores sociais de assegurar um controle social e realizar uma presso real sobre as esferas da representao poltica e da deciso estatal. Em outras palavras: o risco de um colapso do espao regulado.
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A FRAGMENTAO PARTIDRIA Sem base social, a esfera da poltica tende a ganhar uma "autonomia nefasta", agravando a complexidade da "transio estrutural" e, sobretudo, tornando a passagem mais difcil. Alm da freqentemente citada corrupo dos meios polticos, com aumentos salariais astronmicos dos parlamentares (em meio a um empobrecimento geral da populao), negociatas e mordomias, que o "affaire Collor" elevou ao pdio da mdia, o fenmeno situa-se, principalmente, na dinmica prpria da esfera poltica partidria (Nascimento, 1993). Expresso da crise institucional, a legislao partidrio-eleitoral extremamente liberal e contraditria. Se obriga o cidado, para se candidatar ao parlamento (em qualquer das instncias: municipal, estadual, federal) a filiar-se a um partido, no lhe faz qualquer outra exigncia no caso de obter sucesso: o parlamentar fala por si e responde apenas sua conscincia (e a seus financiadores). Ademais, a criao de partidos polticos tem formalidades irrisrias, facilitando a sua proliferao. A existncia de um amplo leque partidrio s problemtica, porm, quando um grande nmero de partidos galgam os postos da representao efetiva e, sobretudo, nacional, o que, alis, tem ocorrido ao longo de toda a dcada passada (Lima Jnior, 1991). Tomando em considerao a Cmara dos Deputados, os partidos polticos eleitos em 1982 eram apenas 5: PMDB (235), PMDB (200), PDT (23), PTB (13) e PT (8). Em 1990, eles totalizam 18; tendo sido 12 nas eleies de 1986. As eleies de 1994 confirmam em parte a tendncia histrica da dcada passada: 19 partidos tiveram assento no Congresso Nacional. A fragmentao tem sido, assim, a tendncia maior do sistema partidrio. H um outro aspecto ainda mais importante do que a presena dos partidos, anteriormente considerada, na Cmara dos Deputados: a quantidade necessria para se constituir uma maioria parlamentar, mecanismo indispensvel da governabilidade. Enquanto os resultados das eleies de 1982 exigiam dois partidos para constituir uma maioria na Cmara dos Deputados, os das eleies de 1990 obrigavam que pelo menos 4 partidos se aliassem (PMDB, PFL, PDS e PDT). Em 1994 este nmero foi confirmado. O fenmeno assim apresentado, da fragmentao partidria, pode conduzir o leitor a imaginar que so os prprios eleitores que assim o quiseram: a cada eleio um nmero maior de partidos eleito Cmara dos Deputados. A argumentao muda, porm, quando observada de perto. A anlise do comportamento do sistema partidrio mostra como a fragmentao partidria o resultado de um dinamismo interno ao parlamento. Eleitos 5 partidos em 1982, eles so 15 s vsperas das eleies de 1986; nessas, so eleitos apenas 12, mas o processo de cissiparidade se mantm e eleva o nmero a 20, mas o eleitor os rebaixa a 18 nas eleies de 1990. Em 1992, j tinham voltado a 20, para serem 19 aps as eleies de 1994. Ou seja, o eleitorado apenas tem
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confirmado a dinmica interna do sistema partidrio, e com muita moderao, tendendo a ret-la. A "autonomia" da esfera da representao poltica tem colocado problemas para o exerccio da governabilidade. A ausncia de uma fora hegemnica tem criado obstculos adoo de medidas que se articulem em uma determinada direo. A hesitao parlamentar foi to forte no processo constituinte, que a Carta Constitucional tornou-se em grande parte inexeqvel. Seus cerca de 200 artigos que demandam uma regulamentao permanecem na mesma situao. A precariedade de se obter uma maioria parlamentar, em situao to instvel, levou os governos Sarney e Collor a negociaes e mudanas freqentes em suas polticas, atribuindo ao primeiro a imagem de indeciso e ao segundo, a de isolamento, sendo este fato em grande parte responsvel por sua renncia-impeachment em 29 de dezembro de 1992. Dificuldades similares enfrentou o governo Itamar Franco. Erguido ao poder em meio a uma crise poltico-institucional sem precedentes na histria republicana brasileira, com um apoio largamente majoritrio na Cmara dos Deputados, o antigo vice-presidente estava politicamente isolado passados no mais do que trs meses. Embora, aos poucos, tenha constitudo uma nova maioria em 1994, porm frgil e instvel. Algumas ocasies tm sido perdidas nesse trajeto, particularmente pelo PMDB, quando em 1986 ganhou, sozinho, a maioria do Congresso Nacional, ou seja, tanto na Cmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Em parte, porm, o antigo partido da resistncia democrtica cresceu por meio de um "transformismo perverso": movimento inverso do que ocorreu com o Partido dos Moderados no processo de unificao italiana no sculo passado. Seu poder de atrao, ao invs de paralisar os atores adversrios, inibiu-lhe o poder de iniciativa, paralisando-o. O PMDB tornou-se um "partido-nibus", com vrios motoristas, cada qual se substituindo na conduo para dirigi-lo em rumos diferentes, quando no antagnicos. O corpo eleitoral puniu severamente a classe poltica por suas indecises e tentativas de "autonomizao": a cada eleio, o Congresso Nacional foi renovado em mais da metade de seus membros. Fenmeno que, repetido, teve resultado relativamente inverso ao esperado, veio reforar o comportamento depredatrio por parte considervel dos membros da esfera da poltica: cada parlamentar trata de obter o mximo de resultado na primeira legislatura, pois a seguinte no jamais assegurada, e os "honestos" so igualados aos "corruptos". O rodzio parlamentar mais forte entre aqueles que tm base urbana e mais prxima da classe mdia. Os que tm base rural ou fortes currais urbanos, particularmente nos setores urbanos de periferia, sofrem menos esse risco. Poltica e sociedade poucos encontros tiveram depois da derrota do movimento "pr-eleies diretas" em 1984. Pois fenmeno similar veio
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a ocorrer somente em 1992, por ocasio do movimento de repulsa a Collor de Mello. (Nascimento, 1993). Ambos alimentados, evidentemente, por uma Imprensa que se tem posicionado freqentemente como um "quarto poder", nem sempre de forma positivamente benfica estabilidade. Os rumos da sociedade poltica tm sido relativamente distintos, acrescidos da recente instabilidade prpria esfera da poltica, e contribuem para aumentar o refluxo ao privado e o surgimento de uma certa apatia poltica que o referendo de 21 de abril de 1993 sobre o regime poltico, em parte revelou com seus altos ndices de absteno, votos nulos e brancos. O processo de ampliao da autonomia do Congresso Nacional em relao aos eleitores evidente, com repercusses negativas para sua imagem e para o processo democrtico. Reflete-se, por exemplo, no abuso do poder de definir seus gastos e salrios com introduo de verdadeiras prebendas no Oramento Federal (16.000 dlares para tratamento dentrio de cada deputado) e aumentos salariais astronmicos (cerca de 8 mil dlares de salrio direto) em 1994, no momento em que, salvo os mais pobres, todos perdem poder aquisitivo com a introduo do Plano Real em meados daquele ano. Procedimentos que se tm confrontado com o Poder Judicirio (anulando alguns dos desmandos salariais) e sobretudo com os militares. A imagem da classe poltica entra em eroso aguda no incio dos anos 90, apesar de uma reabilitao momentnea entre agosto e dezembro de 1992, com o impeachment de Collor de Mello. A instabilidade administrativa, por sua vez, no apangio do governo Sarney, mantendo-se nos governos seguintes de Collor de Mello (1990/1992) e Itamar Franco (1992/1994). Medidas tomadas por esses dois governantes agravaram o quadro. Ambos assumiram a presidncia por meio de reformas administrativas que redundaram em extino e fuso de rgos pblicos, cujos resultados mais significativos contriburam, no final, para aumentar a degradao do aparelho de Estado, desde os rgos afetos poltica econmica at aqueles que dizem respeito defesa nacional e segurana pblica. Instabilidade administrativa que repercute, com nfase, na conduo da economia do pas, que constitui pesada herana a ser enfrentada pelo governo recmeleito de Fernando Henrique Cardoso. As privatizaes, bom registrar, no se fazem apenas na esteira de um processo de deciso difcil, por instabilidades prprias composio de foras do governo, mas tambm por reaes nacionalistas no interior da sociedade brasileira. Tanto polticos da velha estirpe, como Brizola e Arraes, quanto militares da velha tradio articulam-se e manifestam-se reativamente. Uns temerosos da penetrao do capitalismo estrangeiro, outros receosos da perda de soberania nacional. Choques que repercutem nos trabalhos do atual Congresso. As eleies previstas para 1994 contemplaram, ademais da Presidncia da Repblica, a Cmara dos Deputados, dois teros do Senado, os
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governos estaduais e as Assemblias Legislativas dos 27 estados brasileiros, incluindo a capital federal. Dela emergiram uma presidncia de largo apoio popular, pois vitoriosa ainda no primeiro turno e um conjunto relativamente brilhante de governadores. Aparentemente, as condies de estabilidade poltica aumentaram no Brasil, acompanhando os resultados de estabilizao da economia que se manifestam desde a introduo do Plano Real.
6. CENRIOS POLTICOS Tomando em considerao a natureza da crise poltica e as caractersticas gerais de seus principais atores, possvel desenhar alguns cenrios polticos para o pas no ano 2000. Estes no devem ser tomados como categorias empricas, mas simplesmente como modelos referenciais que, elaborados em 1987, pela primeira vez, sofreram alguns seminrios de consistncia em anos sucessivos. Os atores, embora considerados em sua totalidade, no possuem o mesmo peso; por essa razo, leva-se em conta especialmente o empresariado, o movimento sindical e os movimentos sociais no espao da sociedade civil. Os partidos polticos no espao da sociedade poltica e a tecnoburocracia civil e militar no espao especfico do Estado. Os cenrios foram montados a partir do entendimento de que a crise poltica atual uma crise de hegemonia, restrita ao regime poltico, com tradues visveis no plano da governabilidade. Nesse sentido, pode-se afirmar que a antiga aliana poltica perdeu suas condies de direo sobre o Estado e a sociedade e uma nova aliana apenas comea a ser gestada, mantendo-se a situao de dificuldades na definio de regras estveis e crveis para a retomada do crescimento econmico. Afinal, os resultados das eleies de 1994 apontam na direo da maior estabilidade poltica e econmica, mas no asseguram que esta se consolide dada a natureza da aliana no poder. A matriz do cenrio formada por duas variveis: hegemonia e desenvolvimento. O lugar de cada uma delas significa que, na presente situao, a poltica condiciona os rumos possveis da economia. Adotando-se a estratgia de proceder por bifurcao, possvel propor duas alternativas imediatas: a) a crise de hegemonia no se resolve; b) a crise superada pela construo de uma nova fora hegemnica. No primeiro caso, o pas no conhece a retomada do desenvolvimento, no segundo caso a retomada ocorre. Porm, aqui tambm duas alternativas so possveis: a) a constituio de uma hegemonia conservadora, pela recomposio
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das foras de direita e do centro; b) a formao de um bloco hegemnico de largo espectro, sob a hegemonia de um setor de centro-esquerda. Com isso, afasta-se a possibilidade de uma hegemonia puramente de esquerda na medida em que a mesma no se encontra inscrita como tendncia na conjuntura atual, sendo as condies institucionais absolutamente desfavorveis. Assim como uma hegemonia exclusivamente de direita e particularmente de extrema direita igualmente improvvel. Resultam, assim, trs cenrios possveis:
CENRIO 1: PREDOMNIO DA INSTABILIDADE Esse o cenrio menos provvel. Uma alternativa que depende de condicionantes conjunturais visveis, caracterizando-se pela continuidade do "equilbrio instvel" da crise de hegemonia e da relativa paralisia governamental, manuteno da tendncia de desconcentrao do sistema partidrio, refluxo geral da sociedade civil (que no elimina o crescimento de conflitos e manifestaes radicais localizadas) e perda de terreno no cenrio internacional. Sempre de forma aproximada, no custa lembrar, esse cenrio teria as seguintes caractersticas: a) Quanto ao Estado: mudanas freqentes na composio governamental e nas alianas de sustentao poltica; manuteno do formato da governabilidade pelo "condomnio poltico"; sobrevivncia da poltica clientelista e fisiolgica, desagregadora do sistema partidrio; medidas governamentais incongruentes e antropofgicas; paralisia dos processos de deciso ou instabilidades internas marcantes; maior decadncia dos setores modernos do aparelho de Estado, incluindo significativa parte das empresas estatais. O prprio crescimento da autonomia dos governadores viria a contribuir para manter a paralisia governamental, tornando o sistema de presses mais complexo. Enfim, uma instabilidade governamental "perene", sem excluir predomnios eventuais que, antes de estimular a superao da crise, impossibilitariam a construo de mecanismos eficazes de sua superao; b) No espao da sociedade poltica: desconcentrao do sistema partidrio com polarizaes equilibradas e paralisantes ou mudanas constantes e intermitentes de seu eixo central; ampliao do fosso aberto em relao sociedade civil, sem excluir eventuais momentos de aproximao, mas sempre temporrios e breves; predomnio das polticas particularistas, incluindo um provvel crescimento da estadualizao ou regionalizao dos partidos polticos, contribuindo
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para dificultar as articulaes duradouras no plano nacional, e assim, impossibilitando a materializao de qualquer hegemonia estvel. Nesse quadro, a aliana governamental viria a perder terreno com o crescimento dos partidos direita (PL, PPB, PFL, PTB) e esquerda (PT, PCB, PSB), mesmo que aglutinados, sem que disso resulte uma predominncia clara de qualquer tendncia; o que no exclui polarizaes passageiras, seja esquerda, seja direita. O sistema partidrio, como centro da sociedade poltica, nesse cenrio, tenderia a conhecer uma instabilidade permanente, com reflexos manifestos na ao do Parlamento; c) No interior da sociedade civil: manuteno da tendncia de refluxo dos movimentos sociais com exploses fragmentadas, com quebraquebras ou mesmo radicalizaes de setores minoritrios e localizados, seja social, seja espacialmente (como no caso dos conflitos rurais); desenvolvimento do comportamento de retorno privacidade, em face da ausncia de regras claras de participao na "polis"; revigoramento das manifestaes de "socializaes marginais", sobretudo nos bairros perifricos das grandes cidades; perda de organicidade dos movimentos mais organizados; manifestaes freqentes e vigorosas de comportamentos sociais e polticos de carter corporativista, contribuindo para dificultar a montagem de um projeto nacional consensual. Enfim, fortalecimento das tendncias mais particularistas e desagregadoras existentes atualmente no interior da sociedade civil. Nessa alternativa, o pas assistiria a uma desacelerao do crescimento econmico semelhana da dcada de 80 com um possvel sucateamento gradativo de parte de seu parque industrial, dilapidao de poro considervel de sua fora de trabalho especializada, fuga de capital, perda de competitividade no plano internacional e, assim, insero desfavorvel na nova diviso internacional do trabalho. Conseqncias que se conformaro gradativamente, insista-se, em um processo de duas dcadas, variando ndices positivos e negativos de crescimento, sem investimentos significativos, inclusive no nvel infraestrutural. Isso provocar estrangulamentos cada vez maiores ao crescimento econmico, como um crculo vicioso que o capital internacional no estaria disposto a romper, nem existiriam foras internas competentes para faz-lo. Esse cenrio poderia tambm se chamar de "vitria da irracionalidade" ou "a derrota da nao". Sem promotores explcitos, mas promovendo-se no espao da impotncia dos atores. A teoria dos efeitos perversos lhe d sustentao terica. Todos os atores agem racionalmente, segundo os seus interesses particulares, mas o resultado geral negativo para o conjunto. Sem qualquer sombra de dvida, esse parece ser o pior cenrio para a esmagadora maioria dos atores sociais desde os empresrios at os sindicatos trabalhistas urbanos e rurais, passando pelos movimentos sociais propriamente urbanos ou de fundo cultural pois elimina a
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estabilizao de no importa qual ordem social, conduz ao esfacelamento parcial do tecido social, particularmente em suas franjas mais organizadas e, sobretudo, exclui a dimenso do crescimento econmico com um empobrecimento palpvel da maioria esmagadora da populao, desde os segmentos de menor renda at alguns de renda mdia, exceo feita a poucos grupos sociais, em sua generalidade denominados de "especuladores". Embora seja impossvel prever seu tempo de durao, nada impede que uma tal situao perdure por mais uma dcada. Na verdade, ela foi a tnica dominante entre 1980 e 1993. H evidentes reaes a um cenrio dessa natureza. Em primeiro lugar, h uma forte reao em considerar tal cenrio possvel. Em grande parte porque estamos todos imbudos da grande vocao do pas: pelas suas riquezas naturais, dimenso da populao, ndices de crescimento alcanado, existncia de uma parcela significativa de mo-de-obra especializada, estrutura produtiva, que se considera como a nona do mundo etc. As resistncias mais significativas, porm, no se encontram tanto na tica ideolgica "o pior nunca acontece com a gente, mas sempre com o vizinho" mas antes na existncia de tendncias e atores que se opem a tal quadro: a tradio conciliadora das elites brasileiras, o surgimento de organizaes e movimentos importantes nas classes dirigentes, o nvel razovel de organizao das camadas mdias e mesmo populares, so alguns entraves montagem desse cenrio. Resistncias que podem ser mais claramente percebidas no desenho dos cenrios seguintes.
CENRIO 2: A CONSOLIDAO DOS DOIS BRASIS Esse segundo cenrio prev a superao da crise numa perspectiva conservadora. Nesse caso, assistir-se-ia ao estabelecimento de um governo estvel, com crises internas de pouca visibilidade; adoo de polticas pblicas excludentes, cristalizando e ampliando o leque da desigualdade social; encolhimento da sociedade poltica, com polarizao direita do sistema partidrio; exerccios de controle sobre a sociedade civil, por mecanismos cooptativos e repressivos. A restaurao conservadora ter, aproximadamente, os seguintes traos, segundo os espaos sociais considerados, para que venha a ganhar viabilidade: a) No nvel do Estado: composio de governos relativamente estveis, com aplicao de polticas restritivas; continuao do processo de modernizao do Estado, com privatizao de alguns setores chave; interiorizao no Estado dos processos de deciso; polticas marcadamente excludentes a que se poderiam somar polticas sociais assistencialistas compensatrias;
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b) No interior da sociedade poltica: declnio da tendncia de desconcentrao do sistema partidrio, com sua polarizao no centrodireita, em caso de se manterem em vigor as formalidades democrticas; "encolhimento" relativo da sociedade poltica, com quebra da tendncia de sua articulao, embora no esteja de todo afastada a possibilidade de que o Congresso venha a ter parte de seus poderes reconstitudos; prev-se um crescimento significativo dos partidos polticos direita ou "direitizao" dos grandes partidos existentes, o que tem sido o movimento eleitoral interno do PMDB entre 1978 e 1986 e que agora se manifestaria no PSDB; esvaziamento relativo do papel de regulao de conflitos por parte da sociedade poltica; aumento da crise de representatividade dos partidos polticos e, finalmente, estabelecimento de novas relaes com a sociedade civil (cooptao/represso); c) No espao da sociedade civil: o exerccio de seu controle por parte do Estado poder tambm tomar formas diversas nesse cenrio, desde a represso pura e simples at o controle mais sofisticado, alimentando-se as tendncias corporativistas e as manifestaes localizadas, sem chance de articulaes maiores, ou mesmo uma simbiose dos dois procedimentos; esvaziamento provvel de alguns dos movimentos sociais mais contestatrios e represso sobre alguns deles, com apoio de larga parcela da populao no organizada ou organizada apenas em termos corporativistas. Para que o controle se exera na forma mais sofisticada, o Estado dever adotar algumas polticas sociais que possam neutralizar as contestaes mais violentas, ou mais conseqentes nos seus desdobramentos possveis; aumento do corporativismo dos setores mdios urbanos; maior capacidade de articulao dos interesses empresariais; surgimento ou ampliao de movimentos sociais conservadores; manifestaes caticas e pontuais de protesto e contestao, possibilitando aes repressivas intensas, porm esparsas no tempo e no espao; manipulao governamental dos meios de comunicao de massa (rdio e TV); perda de representatividade e fragmentao das associaes controladas pelas esquerdas; "recolhimento ao privado", porm agora no pela inexistncia de normas claras na polis, mas pelos riscos de participao. Em resumo, esse cenrio conservador implica a adoo de polticas de austeridade para a maioria da populao; a maior abertura do pas ao capital estrangeiro; represso seletiva aos setores mais contestatrios; continuidade do processo de modernizao do Estado; crescimento da desigualdade social e racial; conquista de novos mercados no Terceiro Mundo e o estmulo ao desenvolvimento tecnolgico das indstrias de ponta, com poder de exportao. Ou seja, manuteno relativa das caractersticas perversas do modelo econmico dominante aps o perodo do ps-guerra, com reformulaes exigidas pelo esgotamento do processo de substituio de importaes e pelo desdobramento da crise internacional, com maior ateno aos aspectos relativos depredao do meio ambiente; polticas de reteno dos bolses de pobreza mais escandalosos. Na verdade, a alternativa de uma sada conservadora da crise, implicar
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um conjunto muito varivel de polticas e uma ampla grade de possibilidades concretas. No h, a rigor, como para qualquer outro cenrio, um nico caminho, nem formas singulares e/ou exclusivas. Aqui se enfatizou a variante "democrtica" no plano poltico e "desenvolvimentista" no plano econmico, ou seja, uma hegemonia conservadora, liberal e modernizante em conformidade com a ascenso do neoliberalismo. Essa variante mais provvel pelas seguintes razes: situao da instituio militar, pouco propcia a novas intervenes de ruptura; presso favorvel da tecnoburocracia; importncia poltica dos setores mais modernizantes do empresariado; desejo crescente nas camadas mdias do "estabelecimento da ordem"; pouca organizao das camadas populares; fragmentao e enfraquecimento relativo dos partidos de esquerda e, finalmente, o interesse de setores do capital internacional em quebrar a estrutura produtiva mantendo um certo mercado de consumo. Uma questo importante relaciona-se ao tempo necessrio para o restabelecimento de uma hegemonia dessa natureza. Tanto poder ocorrer a curto como a mdio prazo. O que significa que um cenrio variante poder articular tanto a alternativa primeira, de no superao da crise, quanto a segunda, de recomposio conservadora. As polticas repressivas e as possibilidades de manuteno das regras formais do jogo democrtico esto muito relacionadas ou condicionadas por essa questo do tempo. Em outras palavras: aparentemente, as possibilidades de uma sada conservadora de carter formalmente democrtico estaro na razo inversa do tempo de sua concretizao. Evidentemente que um cenrio dessa natureza supe um crescimento econmico maior que o demogrfico, possibilitando a retomada da modernizao seletiva do aparelho produtivo do pas e uma insero bastante favorvel, para certos setores, na nova diviso internacional do trabalho. As resistncias, porm, sero variadas: a) dos movimentos sociais populares nas grandes cidades, cujos integrantes sero mais excludos do acesso a bens e servios urbanos; b) dos movimentos scio-culturais, como o ecolgico e o feminino; c) de alguns setores mais abertos do sindicalismo trabalhista; d) de parte, ainda hoje importante, da Igreja Catlica; e) de segmentos expressivos da intelectualidade; f) de parcela da opinio pblica internacional; e talvez, g) dos setores minoritrios da tecnoburocracia e mesmo da instituio militar.
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Em princpio, as resistncias sero maiores se as taxas de crescimento no forem considerveis, as polticas de saneamento econmico forem drsticas e as aes repressivas, violentas, aumentando o fosso social e no amordaando as demandas e contestaes decorrentes. De outro ngulo: a viabilidade de implantao desse cenrio est na relao direta dos ndices de crescimento, habilidade poltica e fatores favorveis no plano internacional.
CENRIO 3: O CRESCIMENTO DISTRIBUTIVISTA A terceira alternativa aqui considerada encontra-se na possibilidade de superao da crise poltica pela formao de um bloco hegemnico de largo espectro, sob a direo dos segmentos mais modernizantes e democrticos do setor empresarial, com participao de segmentos organizados tanto dos setores mdios urbanos quanto dos trabalhadores. Pelo arranjo poltico que essa alternativa supe, so de se esperar, em sua viabilizao, aproximadamente os seguintes traos nas diversas esferas sociais: a) No nvel do Estado: governos de ampla composio poltica, com larga base de apoio social; congruncia nas polticas econmicas e sociais adotadas; retomada do processo de modernizao do aparelho de Estado por meio de reformas no sistema tributrio e na administrao, implicando algumas privatizaes; as polticas sociais articular-se-iam com certas reformas estruturais, possibilitando mudanas gradativas na estrutura de renda; estabelecimento de polticas regionais mais satisfatrias "frente majoritria da periferia" (estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste); polticas de continuidade da modernizao da infra-estrutura; b) No interior da sociedade poltica: ampliao do seu papel regulador de conflitos; aumento da representatividade partidria; aproximao com a sociedade civil; crescimento da participao poltica; refluxo da tendncia de polarizao do sistema partidrio, com eixo no centro; presena significativa dos partidos de esquerda e direita, pressionando a "concertao" hegemnica no centro, mas sem conseguir criar instabilidade de maior monta; diminuio do carter estadualista dos partidos polticos; c) No espao da sociedade civil: fortalecimento dos movimentos sociais e do sindicalismo trabalhista menos corporativo; continuao do processo associativo, com aumento de sua representatividade; manuteno de divises marcantes no seio do associativismo empresarial; diminuio das tendncias corporativistas; refluxo das "socializaes marginais"; enfraquecimento dos movimentos sociais conservadores; maior organicidade da sociedade civil, sobretudo nos setores mdios com algumas mudanas ideolgicas significativas.
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Reformas no aparelho de Estado (administrativa, previdenciria, poltica), no sistema de tributao e na rea financeira seriam implementadas objetivando a retomada do crescimento econmico e conteno da inflao. Negociaes internacionais, por governos legitimados e asseguradores de continuidade, seriam encetadas com o objetivo de no reduzir a drenagem dos recursos nacionais e permitir a retomada dos investimentos externos com a conseqente renovao do parque industrial. Polticas de cincia e tecnologia ousadas seriam igualmente estabelecidas para permitir ao pas romper com o seu atual handicap tecnolgico que a presente dcada s fez aumentar. Na realidade, essa alternativa, na sua melhor forma, implicaria um grande esforo de criatividade e acordo dos partidos que venham a exprimir a fora social hegemnica, aproximando-se da aliana PSDB-PFL. Polticas sociais consistentes seriam estabelecidas no combate pobreza, na renovao do sistema educacional, na recuperao da rede de sade e na gerao de emprego e renda. Uma insero favorvel na nova diviso internacional do trabalho seria de se esperar, com a retomada do processo de modernizao econmica, mantendo-se ou ampliando-se sua competitividade no mercado externo. Evidentemente, nesta ltima alternativa, no se espera necessariamente que esse conjunto de polticas venha a ser adotado, mas pelo menos algumas delas devero ser implementadas com maior ou menor sucesso, na dependncia da consolidao dessa nova hegemonia. O que no exclui, por outro lado, tenses sociais, sobretudo pelas demandas que se situarem no limite das possibilidades de resposta do Estado, enfim, que venham a se constituir em ameaas a esse bloco reformista. Igualmente no se podem excluir algumas misturas com polticas pblicas do cenrio anterior, vista a presena importante de setores do capital no bloco hegemnico. Apenas a conduo poltica geral implicar a adoo de medidas e reformas que venham a responder minimamente s demandas criadas pelos setores populares da nova sociedade civil, possibilitar a retomada do crescimento econmico e, finalmente, a consolidao de um regime democrtico em moldes prximos queles desejados pelos setores organizados e progressistas da sociedade. A nova fora hegemnica, que se situa intermediariamente entre o populismo latino-americano e a social-democracia europia, ambos vigentes em seus respectivos espaos, nas dcadas 50/70 se aproxima de interesses de fraes mais democrticas do empresariado e de segmentos mais organizados dos trabalhadores intelectuais e mesmo manuais nos ramos de ponta, nas cidades e no campo. A viabilidade desse cenrio parece residir nas dificuldades de implementao de uma hegemonia conservadora, assim como na dos setores "socializantes de esquerda". Conta tambm a seu favor o imperativo da lgica do sistema capitalista reinante, as potencialidades
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de crescimento econmico do pas e, sobretudo, a dupla expectativa da racionalidade dos atores sociais (que evitaria a continuidade do aprofundamento da crise) e de um cenrio internacional no-catastrfico para os pases em vias de desenvolvimento. Ganharia, por outro lado, a concordncia dos atores centrais da esfera do Estado (militares e tecnoburocracia). De toda forma, esse o melhor cenrio para ocorrer a consolidao democrtica no Brasil e que poderia ser denominado de "vitria da racionalidade", pois a esmagadora maioria da populao seria favorecida sem que as bases do sistema econmico, e sua vinculao internacional, fossem rompidas. Riscos que no esto ausentes na trajetria dos dois primeiros cenrios; o primeiro porque cria as condies para o "apartheid social" e, com este, o cesarismo; o segundo porque funda as premissas para o desenvolvimento de conflitos comprometedores do sistema como um todo, no interior de um apartheid social. Evidentemente, essa "sada", como qualquer outra, encontrar fortes resistncias, no caso, particularmente das fraes financeiras e agrrias do capital, na medida em que ambas sero presenteadas com restries a seus poderes atuais. Por essa mesma razo, a aplicao de polticas nessas duas reas encontraro maiores dificuldades. Resistncia existir tambm dos setores mais esquerda da sociedade: algumas parcelas do PT, tendncias sindicais mais corporativas e de correntes polticas mais esquerda. E, possivelmente, de setores "marginais", envolvidos em trfico de drogas e contrabando, ou seja, o "lumpemproletariado empresarial". Esses cenrios, aqui apresentados de forma extremamente resumida, e apenas em sua expresso qualitativa, foram construdos h mais de oito anos. A maior parte do tempo, o pas navegou no interior do primeiro cenrio. Aps o Plano Real e o resultado das eleies de 1994, o terceiro e o segundo cenrios comearam a surgir como probabilidade efetiva. Muitos acreditam que o PSDB, com Fernando Henrique Cardoso, dever caminhar mais para a esquerda na construo de polticas sociais substantivas. Outros analistas julgam que a direitizao crescente do governo inexorvel. Um e outro argumento tm respaldo emprico. Conta com exemplos ilustrativos. verdade, tambm, que no incio da dcada de 90 imaginou-se que se caminhava para o cenrio dois com a vitria do paladino do neoliberalismo. De certa forma, encontramo-nos atualmente em um momento de inflexo entre os cenrios dois e trs. A crise parece ser passvel de superao, mas ainda no est claro para que tipo de hegemonia estamos caminhando.
CONCLUSO
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O padro do relacionamento entre Estado e sociedade, do ponto de vista mais geral, assumiu trs formas centrais entre as dcadas de 70 e 90. Na primeira, o padro de relacionamento define-se pela total dissimetria: enquanto os empresrios encontravam-se alojados no interior do Estado, ditando de certa forma suas polticas, sobretudo a poltica econmica por meio da tecnocracia, e obtendo os subsdios necessrios ao seu crescimento, por vezes contrariamente aos interesses majoritrios do pas, os movimentos populares posicionavam-se, gradativamente, em total oposio, quando no se encontravam "de costas para o Estado" (Evers, 1984). o padro reinante durante o regime militar, particularmente na dcada de 70. As relaes entre os poderes constitucionais so regidas, com clara evidncia, pelo Poder Executivo atravs dos militares no poder. No mbito da sociedade poltica, os partidos se organizam, mas muito debilmente. Em geral, a instabilidade do incio da transio, ainda em seu perodo de liberalizao, no permite grandes vos nem maiores ousadias. Discute-se, projeta-se, conjectura-se...e no mais. O MDB e a ARENA, que, em seguida, transformar-se-o em PMDB e PDS, continuam abraando as diversas tendncias partidrias, mesmo adversrias, em seu interior. No segundo padro de relacionamento entre Estado e sociedade, a dissimetria se desfaz numa figura marcada pela ambigidade e indefinio de fronteiras. a marca da transio que se desenha nos finais dos anos 70 e assume sua plenitude nos anos 80. Neste momento, enquanto os empresrios procuram manter seu controle sobre os "anis burocrticos", porm agora com mais dificuldades, o movimento popular vacila entre a rejeio e a composio com o Estado. Com o novo momento, os atores tm de se reciclar, rever suas linguagens, refazer suas posturas, redefinir melhor seus interesses, assim como seus aliados e adversrios. Para o movimento popular, a atitude de rejeio radical do perodo anterior no tem mais sentido, sobretudo com o avano da democratizao na segunda metade dos anos 80, mas a aproximao o ameaa com a cooptao e, em conseqncia, a desfigurao e perda de representatividade. O movimento de bairro sofre esse dilema, particularmente com o "Programa do Leite" do governo Sarney. Enquanto as associaes de bairro proliferam, sua representatividade e capacidade de mobilizao se desfazem. O movimento se retrai no emaranhado da institucionalizao precoce, dando lugar s "socializaes marginais". Aos poucos, predomina o relacionamento da reivindicao e do dilogo, mas sempre tenso para os atores. O movimento operrio no se exime dos dilemas provocados pelo processo de democratizao. As lideranas na oposio ganham os sindicatos, consolidando as atitudes e posies de renovao, mas produzindo novas tenses e contradies no seu interior. Durante a dcada de 80, o movimento sindical se fragmenta em diversas centrais
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sindicais, enquanto o centro da luta se desloca dos eixos da produo moderna para o interior do " Leviat". interessante observar que a vanguarda do movimento, em sua expresso mais visvel, desloca-se dos metalrgicos do ABC paulista para os servidores pblicos (sobretudo federais e estaduais), particularmente professores e mdicos. Por sua vez, o empresariado organiza-se para melhor ingressar na luta poltica democrtica, com sucessos e revezes. O grau de organizao aumenta e torna-se complexo, com expresses muito variadas segundo cada setor produtivo. No campo, por exemplo, os grandes proprietrios conseguem parar as tentativas de impulsionar a reforma agrria com a adoo de um quadro jurdico adverso, por intermdio da UDR. Nos setores industriais e de servios, os lobbies organizados crescem, assim como os mecanismos de influncia junto aos poderes constitucionais. De toda forma, os empresrios entram na poltica, ocupam lugares significativos no interior do Parlamento e mesmo ensaiam, s vezes sem sucesso, em relao ao Poder Executivo. como se os "anis burocrticos" fossem insuficientes. A sociedade poltica, finalmente, conheceu a ruptura com o bipartidarismo anteriormente dominante e o leque partidrio brasileiro comeou a se desenhar, principalmente na segunda metade dos anos 80. As cinco grandes tendncias desenhadas no comeo daquela dcada apenas se firmaram em seu transcurso, embora com mudanas de legendas: a) a direita conservadora (PDS); b) a direita liberal (PFL); c) o centro tradicional (PMDB); d) o centro moderno (PSDB); e, finalmente, e) a esquerda trabalhista (PT). E em torno de cada uma delas gravitam pequenas ou mdias legendas sem grandes expresses no quadro nacional, pois nem PTB e PDT parecem ter futuro muito promissor. O primeiro, preso num fisiologismo pesado e, o outro, na dependncia de um lder carismtico em descenso, aps as derrotas nas eleies de 1989 quando era o franco favorito. Finalmente, o terceiro padro no relacionamento Estado-sociedade comea a constituir- se nos anos 90, aps o interregno que foi o governo Collor de Mello que, por seu estilo imperial, a todos impressionou e uniu contra si. Tanto o movimento popular e trabalhista, quanto o empresariado assentaram suas bases, institucionalizaram em grande parte seus movimentos, estabeleceram suas associaes, desenharam seus campos de disputa. Predomina, por isso mesmo, o padro de mltiplas relaes entre Estado e sociedade. Tanto as parcerias quanto as oposies podem se fazer presentes, na dependncia do momento ou da questo em disputa, sem que isso impea o dilogo constante entre os diversos atores. Todos agora tm conscincia de que a possibilidade de ruptura no existe mais, que as regras se estabelecem nos campos institucionalmente definidos e que o jogo de presso e alianas legtimo. Oposio e cooperao passam a ser termos que tecem as
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relaes sem necessariamente haver excluso entre elas. O Estado no mais o "lugar do mal", nem a sociedade o "lugar do bem". Traos autoritrios e democrticos tecem, igualmente, as relaes sociais internas de ambos. O leque partidrio desenhado nos anos 80 em torno de cinco tendncias fortes foi confirmado ao longo da primeira metade da presente dcada, pois a tentativa de constituir uma nova fora poltica neoliberal falhou com a renncia-impeachment de Collor de Mello. No se pode, porm, deixar de sinalizar algumas pequenas mudanas que podero vir a introduzir novidades no interior da sociedade poltica neste final de sculo. Entre elas, vale a pena citar o fato de que o PDS transformou-se no PPB sem conseguir expandir-se como almejava; o PFL, fragilizado pelas sucessivas derrotas eleitorais no nvel estadual (de 1986 a 1994), conseguiu manter-se como fora expressiva tanto no interior do Parlamento, quanto no interior da mquina administrativa federal; o PMDB continuou seu movimento de enfraquecimento observado nos finais dos anos 80, mas sem se esfacelar, como era temido por alguns antes das eleies de 1994; o PSDB fez um movimento direita para ganhar a presidncia da Repblica e continua esse movimento com o objetivo de construir uma maioria estvel no Parlamento; finalmente, o PT ingressa em uma crise sem precedentes aps a derrota eleitoral de 1994 para a presidncia da Repblica, quando seu candidato surgiu como franco favorito. O desafio de transformar-se de um partido reivindicativo em um partido propositivo continua insolvel. Mas o essencial que o multipartidarismo firmou-se e a tendncia de fragmentao poltica arrefeceu. Com isso o processo de consolidao democrtica avanou, tanto no nvel da sociedade civil, quanto no da sociedade poltica e do Estado. Aparentemente, o "transicionismo", ou a "sndrome da transio" parece estar em seus finais, restando "apenas" a ameaa que constitui o aumento da desigualdade social e o crescimento da pobreza.
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