FINANCIAMENTO DA EJA: DESVENDANDO O BA DE PANDORA Geruza Cristina Meirelles Volpe UNICAMP Agncia Financiadora: CAPES

Consagrado

direito

ao

Ensino

Fundamental

pblico

gratuito

independentemente de idade na Constituio Federal de 1988 criou-se expectativa de que a Educao de Jovens e Adultos passasse a receber investimentos crescentes. Contudo, o aporte financeiro implicado na ampliao de matrculas esperada colapsou com a alegada crise de financiamento e com a reforma do Estado sugerida. As polticas de estabilizao monetria e de ajuste macroeconmico condicionaram a expanso do gasto social pblico s metas de equilbrio fiscal, redefinindo papis das esferas central e subnacionais de Governo, das instituies privadas e das organizaes da sociedade civil na prestao dos servios sociais. Consolidou-se uma tendncia descentralizao do financiamento e dos servios, ao fortalecimento da focalizao (no ensino fundamental regular e, no que se refere aos programas voltados para jovens e adultos, dos beneficirios) e privatizao (no caso, indireta, traduzida nas parcerias, que moveram a sempre tnue linha limtrofe entre pblico x privado, e no apelo ao esprito voluntarioso da sociedade civil) (BEISIEGEL, 1997; DI PIERRO, 2000, 2001 e 2002; HADDAD & DI PIERRO, 2000). Todavia, o que se sabe sobre o Financiamento da EJA no Pas? No se deve estranhar que a locomotiva do Ensino Fundamental (EF) tenha concentrado a maior parte das publicaes, j que o nvel, alm de constituir obrigao e prioridade constitucionais, dispe de uma fonte vinculada de recursos, o Salrio-Educao. Em torno dele gravitam outros nveis e modalidades, tanto que a contabilidade pblica, conforme as evidncias empricas, tem dificuldade em desagregar os gastos por programa oramentrio, superestimando os includos no EF (GOMES, 2007, p. 31). O FUNDEF despertou grande interesse de pesquisadores e sua operacionalizao foi bastante perniciosa no que se refere Educao Bsica para jovens e adultos (veto presidencial ao dispositivo do FUNDEF que permitia que as matrculas do EF nos cursos de EJA, na funo suplncia, fossem computadas), mas quanto se analisou sobre os impactos do Fundo na rea? Dessas lacunas e, sobretudo, do axioma de que Educao de Jovens e Adultos constitui um direito, cuja integridade e qualidade social so inadiveis e irrenunciveis, emerge estudo que ora apresentamos. Propomos investigar o desempenho financeiro de

Municpios na oferta e articulao (ou no) de polticas pblicas de EJA, e, logo, na evoluo ou estagnao das matrculas; uma escolha intencional dado o interesse pela problemtica que a municipalizao do ensino no acompanhada de proporcional aumento de recursos (financeiros e tcnicos) gera para sua viabilizao, no caso da EJA complexificada pelo referido veto. Aps longa maturao do estudo, podemos assim traduzir como problema central desta investigao: constituiu o financiamento da Educao de Jovens e Adultos um direito, no interregno 1996 a 2006? Na questo estrutural esto imediatamente imbricadas: Por que financiar EJA? A quem se destina? Para que? Quem o fez? E como o fez? E, conjunturalmente, relacionada s diretrizes de descentralizao (diretamente relacionada questo federativa, diviso de competncias posta na LDB 9.394/96 e s municipalidades tomadas no estudo emprico a ser proposto), focalizao e privatizao. Depreendem-se da questo norteadora os objetivos de: compreender a problemtica de financiamento da EJA no universo do direito tributrio e das finanas pblicas municipais; entender em que medida o direito de jovens e adultos educao tem sido concretizado por iniciativa do poder municipal; definir relaes entre poder pblico e sociedade civil (parcerias) observando quem compete o aporte de recursos financeiros (para subsidiar recursos humanos e fsicos) necessrios para oferta de Educao Bsica populao jovem e adulta; estabelecer fontes de financiamento e percentuais de recursos empregados pelos Municpios na rea. Para tanto, o trabalho compor-se- de uma discusso terica ampla e abrangente, que culmina num estudo emprico, necessrio frente impossibilidade de um estudo que abrangesse a multiplicidade regional brasileira por um pesquisador isolado. Assim, elegemos Minas Gerais como universo, tendo em vista a importncia de seu Produto Interno Bruto para economia do Pas1 e o pioneirismo destacado na implantao de reformas educacionais no Pas contrastante com a reduzida produo acadmica na rea nos ltimos anos (referenciando-nos na avaliao do Estado da Arte das Pesquisas em Educao de Jovens e Adultos, coordenado por Haddad (2000)). Outras razes acadmico1

Segundo as Contas Regionais do Brasil 2004, disponibilizadas pelo IBGE na Comunicao Social de 16/11/06 (Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_impressao.php?id_noticia=734. Acesso em: 17/03/2008), o terceiro, precedido por SP e RJ.

profissionais no menos importantes esto relacionadas, mas, por lisura do processo de seleo ao evento, no sero esboadas. Mas ainda assim, estvamos nos referindo a um Estado-Pas: MG possui 8532 Municpios, com caractersticas acentuadamente distintas. Pensamos ento em sortear aleatoriamente um grupo de Municpios de cada uma das doze Mesorregies em que o Estado dividido segundo o IBGE3, mas considerando que esta estratgia no seria relevante, passamos a buscar um critrio pelo qual pudssemos estabelecer uma amostra estratificada, que inclusse Municpios segmentados conforme critrios scio-econmicos e educacionais. Lembrando-nos ento da importncia do nmero de matrculas como indicador, fomos buscar no Edudatabrasil a evoluo da matrcula total em EJA na srie histrica que estabelecemos (1996 a 2006). Num trabalho de mouro, a partir dos nmeros coletados entre novembro e dezembro de 2007, organizamos uma planilha da evoluo das matrculas totais em EJA de todos os Municpios mineiros, no perodo de 1999 a 2005. Em seguida, os Municpios foram classificados em: Municpios com informaes sobre matrcula para 7 anos (1999 a 2005), 6 anos e 5 anos (ininterruptos ou no), totalizando respectivamente, 26, 63 e 62 Municpios. Tomamos como amostra, os 63 Municpios da segunda categoria e passamos a levantar-lhes dados diversos, a saber: rea; populao idade, escolaridade, analfabetismo, anos de estudo; matrculas Ensino Fundamental e EJA nos trs diferentes nveis administrativos federal, estadual e municipal; Contabilidade Receitas e Despesas; Supervit ou Dficit; Despesas por Funo. mister observar que, em relao aos dados contbeis, valemo-nos do Finanas Brasil (FINBRA)4. Desconfiados, contudo, dos baixos valores de matrculas informados e das lacunas em centenas de Municpios, voltamos a consultar a ferramenta em outubro de 2008 e, para nosso retrabalho, o quadro havia se alterado alguns nmeros foram modificados, outros acrescentados (sobretudo relativos 2006), resultando em valores de matrculas muito superiores aos coletados no primeira consulta. O incidente expe a fragilidade das
Segundo IBGE. Indicadores Sociais Municipais 2000. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/indicadores_sociais_municipais/tabela1c.shtm>. Acesso em: 20/10/08. 3 A presente investigao opta pela classificao das Mesorregies estabelecida pelo IBGE (12 Mesorregies e 66 Microrregies) que difere da adotada oficialmente pelo governo estadual mineiro (10 Regies de Planejamento) para preservar a comparabilidade, j que empregamos estatsticas educacionais nacionais que se valem das orientaes daquele rgo. 4 Relatrio das informaes sobre despesas e receitas de cada Municpio brasileiro, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
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estatsticas educacionais brasileiras e coloca em xeque a confiabilidade que se possa nelas depositar. Emerge da a diretriz de encararmos as estatsticas apenas como referenciais; nmeros certamente imbudos de sub ou superestimao, mas nem por isso menos importantes. Foi no retrabalho de organizao, a partir de uma familiaridade que j havamos adquirido com as ferramentas, especialmente as referentes contabilidade municipal, que tivemos a oportunidade de melhorar os critrios de seleo da amostra. Seguindo princpio de classificao anlogo ao exposto, passamos a ter: Municpios com informaes sobre matrcula para 8 anos (1999 a 2006), 7 anos (2000 a 2006) e pelo menos 5 anos (ininterruptos ou no), respectivamente, 78, 67 e 94 Municpios. A primeira categoria, a mais prxima da srie histrica que nos propnhamos a estudar, aumentava consideravelmente, ficando numericamente prxima ao que inicialmente havamos pensado (10% do Universo). Contudo, tomar para estudo um Municpio apenas por ter informado um dado (a matrcula em EJA no ano) parecia ainda um critrio insuficiente. Lembramo-nos ento de um importante indicador do investimento em Educao: o gasto aluno/ano. Voltamos ao FINBRA 2006, nico ano em que a despesa na subfuno EJA discriminada, e dividindo esse valor pela matrcula na modalidade em 2006 (informada pelo Edudatabrasil), chegamos ao gasto aluno EJA em 2006. Logo, tomamos como amostra para estudo mais geral os Municpios j classificados que apresentaram maior e menor investimento aluno EJA/2006 em cada uma das 12 Mesorregies, respectivamente; portanto, 24 Municpios5, onde a problemtica de financiamento da EJA buscar ser compreendida no quadro geral da poltica, das finanas pblicas e de direito tributrio perscrutado no referencial terico em construo.

Priorizamos os Municpios com informaes de 1999 a 2006 (primeira categoria), mas quando estes informavam R$ 0,00 de investimento e indicavam matrcula, e no havendo outro valor diferente de R$ 0,00 na Mesorregio, efetuvamos os clculos para os Municpios das duas categorias seguintes, por entendermos que escolhendo Municpios cujo gasto aluno EJA em 2006 foi R$ 0,00 j partamos de uma situao que de antemo assinalava estarmos na presena de um provvel equvoco. A nica exceo foi o Vale do Mucuri: como os dados de seus Municpios eram muito escassos, efetuamos o clculo para todos aqueles que apresentavam informao de matrcula e despesa para 2006, a fim de elegermos o Municpio com o maior e o menor investimento em EJA do ano.

Referncias BEISIEGEL, C. R. Consideraes sobre a poltica da Unio para a educao de jovens e adultos analfabetos. RBE, n. 4, p. 26-34, jan./fev./mar./abr. 1997. DI PIERRO, M. C. O financiamento pblico da educao bsica de jovens e adultos. Disponvel em: <http://www.anped.org.br/25/sessosespeciais/mariaclaradipierro.doc>. Acesso em: nov. 2002. ______. Descentralizao, focalizao e parceria: uma anlise das tendncias nas polticas pblicas de educao de jovens e adultos. Educ. Pesqui., vol. 27, n 2, So Paulo, Jul./Dez. 2001. ______. O financiamento pblico da educao bsica de jovens e adultos no Brasil no perodo 1985/1999. Disponvel em: <http://www.anped.org.br/reunioes/23/textos/1806t.PDF>. Acesso em: nov. 2000. GOMES, C A. (et al). O financiamento da educao brasileira: uma reviso da literatura. RBPAE, v. 23, n. 1, p. 29-52, jan./abr. 2007 HADDAD, S. (org.). O Estado da Arte das Pesquisas em Educao de Jovens e Adultos no Brasil: a produo docente no perodo 1986-1998. So Paulo: Ao Educativa, 2000. Disponvel em: <http://www.acaoeducativa.org.br>. Acesso em: 15/12/02. HADDAD, S.; DI PIERRO, M. C. Escolarizao de jovens e adultos. RBE, n. 14, p. 108130, mai./ago. 2000.