Unidad Nacional de Coordinacin

UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL PRODERNEA

Documento preliminar para la reflexin surgido de los debates internos de la Unidad Nacional de Coordinacin PRODERENEA PRODERNOA Participaron en los debates: Agustn Prez Andrich, Ana Reises, Augusto De Haro, Favio Pirone, Mara del Carmen Quiroga, Santiago Blzquez y Susana Mrquez Coordin los debates y redact el primer borrador: Rosario Gonzlez Redact la versin final: Susana Mrquez

Buenos Aires, Julio de 2005

Unidad Nacional de Coordinacin

UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL PRODERNEA

Documento preliminar para la reflexin en el Seminario Taller

CONTENIDO
1 2 3 RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIN EL PROGRAMA Y SUS PARADIGMAS 3 7 7 7 9 10 10 12 14 14

3.1 LOS PARADIGMAS DEL FIN DE SIGLO 3.2 EL FOCO PRINCIPAL DE LA INTERVENCIN 4 EL NIVEL DE LA INTERVENCIN

4.1 LA EJECUCIN DESCENTRALIZADA 4.2 LA APLICACIN DE LOS INSTRUMENTOS 5 LA ESTRATEGIA DE TRABAJO FUTURO

5.1 HACIA UN PROGRAMA DE DESARROLLO EN LOS TERRITORIOS RURALES

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Unidad Nacional de Coordinacin

UNA PROPUESTA DE ESTRATEGIA DE SALIDA PARA EL PRODERNEA

Documento preliminar para la reflexin en el Seminario Taller

1 Resumen ejecutivo
El presente documento es un aporte a la reflexin sobre el diseo de una Estrategia de Salida para el Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA)1, efectuado desde la Unidad Nacional de Coordinacin (UNC). Est organizado en base a tres ejes de anlisis: (i) el programa y sus paradigmas, (ii) el nivel de la intervencin, y (iii) la estrategia de trabajo futuro. Dado que la UNC no tiene en lo esencial -, un carcter de unidad ejecutora, se abordan exclusivamente aspectos tcticos y estratgicos. A un ao y medio de su finalizacin, quienes gestionan el PRODERNEA encuentran la ocasin para repasar los logros obtenidos al tiempo que se plantean el reto de la recreacin de estrategias y formas organizativas, no slo para adecuarlas al nuevo escenario sino para contribuir a configurarlo. Formulado bajo el paradigma de desarrollo rural reinante hace una dcada y concebido como una poltica compensatoria, el PRODERNEA fue diseado para atender las necesidades de esa poblacin que resultaba relegada por su falta de competitividad en el rea rural del NEA, situacin que se pretenda remediar en base a tres supuestos terico-metodolgicos bsicos: (i) el supuesto de que el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la superacin de la pobreza, se obtendra a travs de la diversificacin de productos orientada hacia la satisfaccin de demandas del mercado; (ii) la hiptesis de que existe un camino por el cual, al menos una parte ms o menos significativa del campesinado y la produccin familiar a pequea escala se transformara en empresarios articulados con el mercado, con el consiguiente aumento de ingresos, y (iii) el convencimiento de que todo esto se lograra a travs de la aplicacin de tres componentes fundamentales: capacitacin, asistencia tcnica y crdito. Estos supuestos se complementan con el enfoque de gnero y la focalizacin de algunos colectivos (jvenes y comunidades indgenas). En la actualidad se discute en el mbito de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca, Alimentos y Forestacin (SAGPyA) sobre las caractersticas de un desarrollo que no sacrifique la equidad y de la poltica que lo propicie en los territorios rurales. La existencia de esta ltima es el prerrequisito de una intervencin pblica ordenada y eficiente. En este

Contrato de Prstamo No. 417-AR entre la Repblica Argentina y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), firmado el 29 de octubre de 1997, con fecha de efectividad al 15 de octubre de 1998.

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marco, la UNC visualiza la necesidad de orientar la estrategia de salida del Programa para que configure un aporte a la consolidacin de una poltica integrada y articulada de desarrollo de los territorios rurales en todo el pas. En estos trminos, el intercambio acerca de las cuestiones que hacen a la institucionalidad del PRODERNEA; el papel del estado; el rol asignado en materia de poltica pblica al sector privado y a la sociedad civil organizada2, y la generacin de ciudadana activa y responsable, adquieren especial relevancia y sentido estratgico. La reflexin del equipo sobre la experiencia del Programa y sobre el carcter relacional de la pobreza, lo lleva actualmente a la conclusin de que el foco de este tipo de programas debera estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la accin estatal debera jugar un papel mediador, negociador y articulador en stas. Por lo dicho, se aprecia la necesidad de avanzar en la intervencin fortaleciendo: (i) los lazos de articulacin de este tipo de productores con productores de otros estratos, y (ii) la negociacin de stos con los agentes y sistemas de comercializacin existentes. En ambos casos, el valor agregado por la accin estatal debera revestir las caractersticas de un ptimo paretiano3, en beneficio de los ms dbiles. En el marco de la estrategia de salida y con vistas a la delineacin de ese PRODERNEA despus del PRODERNEA considerado deseable, se percibe como indispensable ahondar en el proceso de descentralizacin y articulacin hacia una concepcin del desarrollo que permita democratizar el acceso a los bienes y servicios necesarios para la vida humana incluidos el agua y la tierra -; dinamizar los intercambios para agregar valor - econmico, cultural, ambiental -, y distribuirlo con equidad en los territorios rurales. Esto sera posible en la medida en que se lograra construir una poltica nacional de desarrollo rural en forma conjunta con las provincias y dems actores involucrados. Para avanzar en este sentido, parece pertinente trabajar en el aumento de las capacidades locales, y hacerlo con la debida consideracin por las diferencias existentes entre las distintas jurisdicciones. El diseo y la ejecucin del PRODERNEA han permitido la aplicacin de una metodologa de trabajo que result apropiada a las realidades locales en un doble sentido: es adecuada y por su intermedio, el PRODERNEA es visto como instrumento propio de los gobiernos provinciales. Tareas pendientes y primordiales para lo que queda de esta fase son, por una parte, la ampliacin de los espacios de dilogo conjunto - en los que vale y enriquece la discrepancia, siempre que se d en un clima de respeto y mutua valoracin -, y por otra, la consolidacin de una visin compartida y un modo de hacer que brinden la necesaria unidad y coherencia en la diversidad. Para la obtencin de estos objetivos sera necesario: (i) el aumento de la frecuencia de encuentros4; (ii) el aporte de mayores elementos de planificacin de las instancias de trabajo e

Esta expresin se refiere concretamente a las organizaciones que nuclean a los habitantes del medio rural, ya sea por razones econmicas o gremiales, en particular, las organizaciones de base. En el contexto de este trabajo, no alude a las organizaciones no gubernamentales. Punto en que ningn actor involucrado pierde y al menos uno, mejora. Tal vez ms breves, con temario ms ajustado, para no incidir negativamente en la ejecucin.

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intercambio conjunto, para hacer visibles las horas destinadas a estas actividades; y (iii) la incorporacin de la visin de la comunidad organizada como representativa de los colectivos en que el PRODERNEA hace foco, de manera de reforzar la participacin de los beneficiarios. Este ltimo aspecto emerge con carcter estratgico en este escenario de culminacin del actual programa. Definir un primer nivel de acuerdo sobre este punto permitira concentrar las acciones de fortalecimiento institucional en lo que resta del perodo de ejecucin. El anlisis de distintas experiencias lleva a la individualizacin de algunas variables decisivas a la hora de evaluar la pertinencia de los instrumentos con relacin a la poblacin objetivo a la cual se dirigen, a saber: (i) grado de organizacin y caractersticas de la gestin, (ii) capital social horizontal5; (iii) disponibilidad de activos relacionales del sistema6, y (iv) nivel de articulacin de la produccin o los servicios con cadenas y clusters. Esta constatacin ha movido al equipo de la UNC a la conclusin de que es necesario realizar una estrategia de diferenciacin de la poblacin objetivo que integre las variables precedentes. En cuanto a los servicios ofrecidos, el crdito administrado por una organizacin de productores o pobladores rurales en beneficio de sus asociados y asociadas puede constituirse en eficaz medio para la creacin y consolidacin de interesantes capacidades autogestionarias y para fortalecer a la institucin, con el consiguiente impacto en la acumulacin de capital social. En particular, cuando se lo enmarca en un adecuado diseo de la estructura financiera y se proporciona acompaamiento especializado. Si bien no hay todava ejemplos al respecto en la ejecucin del PRODERNEA, cabra considerar anlogamente la gestin de los servicios tcnicos y de capacitacin. Desde el punto de vista de la UNC sera recomendable comenzar este ao algunas experiencias piloto de autogestin en cooperativas u otras organizaciones de similares caractersticas cuidadosamente seleccionadas y acompaadas. A esta vuelta de tuerca sobre los instrumentos clsicos, habra que sumar nuevos instrumentos, en particular, algunos que tuvieran que ver con sentidos reclamos de los pobladores y las pobladoras rurales, tales como fondos no reintegrables de gestin cooperativa destinados a inversin, vivienda rural, informacin y comunicacin. Por otra parte, el diseo post-PRODERNEA en rigor de verdad, cualquier nuevo diseo debera contener claros criterios de complementariedad con los otros instrumentos de poltica pblica. Esto permitira que las acciones se orientaran hacia aspectos y segmentos de poblacin en los que se evidenciaran vacos de propuesta pblica o la existente se mostrara inadecuada - pero que, no obstante, se entendieran estratgicos para la intervencin. Adicionalmente, evitara la sobre-cobertura7 y hara ms racional la inversin de esfuerzos y recursos.

Se entiende por tal al conjunto de redes, normas de comportamiento cvico, valores y confianza acumulados entre los individuos pertenecientes al mismo estrato o segmento.
6 Lo que alude a los lazos establecidos por la unidad social de produccin con agentes sociales o econmicos fuera del estrato o segmento al que sta pertenece. 7

De esta manera se indican los casos en que una misma unidad social de produccin es atendida desde diversos prestadores. Muy a menudo, esto genera el desarrollo de capacidades especficas en la poblacin para la

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El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulacin de los gobiernos - nacional y provinciales - con la comunidad rural. El desafo del nuevo diseo debera ahondar este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y consistentes, al mismo tiempo que hara efectiva la coordinacin de acciones para el Desarrollo Rural. Este desafo implica a su vez, hacer ms eficientes los mecanismos de participacin. Para esto, habra que analizar con detenimiento la contribucin del PRODERNEA al desarrollo de capital social as como su colaboracin con el establecimiento de instituciones y organizaciones que promuevan la confianza y sean integradoras de todos los actores. Tales instituciones y organizaciones siempre que surgieran del autntico inters de los actores y no por mandato - facilitaran la concertacin y, al hacerlo, incrementaran las oportunidades para que la poblacin menos favorecida participara ventajosamente del proceso y de sus beneficios. Esto requiere trabajar en la generacin de una cultura de la participacin y del ejercicio de ciudadana responsable, que permita superar la lgica del reclamo - que genera una respuesta puntual a la demanda -, y apueste a la construccin colectiva de propuestas y soluciones.

captacin de beneficios de origen pblico o de la cooperacin internacional, a la manera de una autntica estrategia de supervivencia. .

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2 Introduccin
El presente documento es un aporte a la reflexin sobre el diseo de una Estrategia de Salida PRODERNEA, efectuado desde la UNC. El desafo de pensar este diseo responde al escenario de finalizacin de esta fase de cooperacin externa y busca promover la sostenibilidad de los resultados obtenidos durante la ejecucin. Este desafo es, tambin, la oportunidad de reflexionar sobre el alcance, las capacidades y los frutos de la gestin pblica, y que esta reflexin se haga desde la misma gestin pblica. Con el objeto de acordar las orientaciones centrales de la misma, se elabor un programa de trabajo en tres etapas. En la primera de ellas, se propuso a todas las Unidades de PRODERNEA la realizacin de documentos individuales, y la puesta en comn de los mismos en una instancia de taller8. Los documentos preliminares de cada Unidad se organizaran en base a tres ejes de anlisis: (i) el programa y sus paradigmas, (ii) el nivel de la intervencin, y (iii) la estrategia de trabajo futuro. Dado que la UNC no tiene en lo esencial -, un carcter de unidad ejecutora, se abordan exclusivamente aspectos tcticos y estratgicos. En la actualidad, el Programa est recorriendo la segunda mitad del plazo de ejecucin establecido por la Misin de Reorientacin9, y se encuentra a un ao y medio de la terminacin fijada por el Convenio de Prstamo. Estos momentos brindan una ocasin para repasar los logros obtenidos, al tiempo que plantean el reto de la recreacin de estrategias y formas organizativas no slo para adecuarlas al nuevo escenario, sino para contribuir a configurarlo.

3 El Programa y sus paradigmas

3.1 Los paradigmas del fin de siglo
El objetivo del proyecto es contribuir a la superacin de las condiciones que generan la pobreza rural en las cuatro provincias del NEA, potenciando las capacidades productivas de los recursos humanos y naturales de las personas pobres, los pequeos productores y los aborgenes de la regin, a travs del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de autogestin.10 La estrategia y los instrumentos del PRODERNEA fueron formulados bajo el paradigma de desarrollo predominante en la dcada de los 90. En este marco, fue concebido como un proyecto de inversin en el rea rural11, cuya implementacin permitira expandir los recursos disponibles para su poblacin objetivo.

Para la organizacin de esta instancia la UNC solicit apoyo a la Oficina del Programa Regional de FIDA para el MERCOSUR (FIDA MERCOSUR). La Misin de Reorientacin enviada por FIDA permaneci en el pas del 14 de noviembre al 13 de diciembre de 2002. Tomado del Informe de Evaluacin Ex-ante, citado por el Informe de Misin de Reorientacin. Tomado del Informe de la Misin de Reorientacin.

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En tanto instrumento de poltica pblica, tambin en l estn presentes los paradigmas que predominaron en la Argentina de los 90 en relacin al propsito y las formas de gestin de aqulla. As, el escenario de formulacin del PRODERNEA fue pautado por la omnipresencia de una organizacin econmica de la sociedad basada en la accin distribuidora del mercado y la paulatina cesin de potestades estatales a favor de ste, conjuntamente con la aplicacin de polticas compensatorias dirigidas a la poblacin que no lograba posicionarse competitivamente. Las polticas de corte compensatorio estaban as destinadas a paliar el impacto de los importantes niveles de exclusin y vulnerabilidad econmica, poltica y social que se acentuaron en esos aos. La crisis de 2001 marca el agotamiento de esa etapa del modelo neo-liberal, pero la revisin consecuente de polticas e instrumentos contina o, en algunos casos, no se ha iniciado todava. En este escenario, el PRODERNEA fue diseado para atender las necesidades de esa poblacin que resultaba relegada por su falta de competitividad en el rea rural del NEA, situacin que se pretenda remediar en base a tres supuestos terico-metodolgicos bsicos: (i) el supuesto de que el aumento de ingresos, como estrategia pertinente para la superacin de la pobreza, se obtendra a travs de la diversificacin de productos orientada hacia la satisfaccin de demandas del mercado; (ii) la hiptesis de que existe un camino por el cual, al menos una parte ms o menos significativa del campesinado y la produccin familiar a pequea escala se transformara en empresarios articulados con el mercado, con el consiguiente aumento de ingresos, y (iii) el convencimiento de que todo esto se lograra a travs de la aplicacin de tres componentes fundamentales: capacitacin, asistencia tcnica y crdito. En consecuencia, se defini como poblacin objetivo del Programa a los productores con determinado nivel de ingreso y tamao de explotacin, y se establecieron instrumentos de aplicacin indistinta, que no consideran los diversos niveles de gestin y organizacin que se manifiestan en ese universo, ni el grado de articulacin con el mercado que los mismos presentan al momento de su ingreso al PRODERNEA. Estos supuestos se complementan con (i) el enfoque de gnero y (ii) la focalizacin de algunos colectivos - jvenes y comunidades indgenas -, elementos stos que conviven y se relacionan con cierta contradiccin e importancia relativa en el diseo y posterior implementacin del Programa y sus instrumentos. Es evidente que a diez aos de su formulacin12, y transcurridos siete aos de ejecucin considerando en conjunto el PRODERNEA original y el PRODERNEA Reorientado -, el contexto ha cambiado. Las concepciones del Desarrollo Rural han sido revisadas a nivel mundial y de Amrica Latina, y en la SAGPyA se discute sobre las caractersticas de un desarrollo que no sacrifique la equidad y de la poltica que lo propicie en los territorios rurales. La existencia de esta ltima es el prerrequisito de una intervencin pblica ordenada y eficiente. En este marco, la UNC visualiza la necesidad de orientar la estrategia de salida del Programa para que configure un aporte a la consolidacin de una poltica integrada y articulada de desarrollo de los territorios rurales en todo el pas. Desde la ptica de la UNC, entonces, este proceso comporta el principal desafo para esta fase del PRODERNEA y por

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El Programa recibe la Misin de Evaluacin Ex Ante del FIDA en julio de 1996.

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tanto, ha guiado su reflexin y encauzado las propuestas que se presentan a nivel tctico y estratgico en este documento. Como queda dicho, los aspectos fundamentales tenidos en cuenta apuntan a superar el anlisis y las propuestas por servicios que el Programa brinda a sus usuarios. Subsidiariamente, se busc cooperar con la articulacin de la oferta estatal al respecto e integrar sus componentes en trminos de aporte a la construccin de poltica pblica en materia de desarrollo rural y alivio de la pobreza. En estos trminos, el intercambio acerca de las cuestiones de la institucionalidad del PRODERNEA; el papel del estado; el rol asignado en materia de poltica pblica al sector privado y a la sociedad civil organizada13, y la generacin de ciudadana activa y responsable, adquirieren especial relevancia y sentido estratgico. Estos temas se aprecian como problemas, posibles soluciones u oportunidades para aprovechar, y dado que su anlisis aparece como ineludible, la UNC considera que deberan ser puntos especiales de tratamiento en el taller y en sucesivas instancias de encuentro.

3.2 El foco principal de la intervencin

Al analizar el PRODERNEA desde su aporte en la concrecin de una poltica de desarrollo rural y revisar su estrategia de intervencin directa sobre la poblacin objetivo, surgen dudas en relacin al foco de la intervencin. En la actualidad, el foco principal est puesto en la poblacin definida como pobre o vulnerable y por tanto, tambin lo estn los instrumentos, los cuales son dirigidos exclusivamente al trabajo directo sobre ella. Esta concentracin busca el incremento de las capacidades y recursos de la poblacin objetivo para que pueda salir por s misma de la pobreza. Llegado este punto, aparece como imprescindible que se efecte una breve conceptualizacin acerca de la pobreza. En el contexto de este documento, se entiende que la pobreza es un fenmeno de carcter relacional, que tiende a ser percibido en la dicotoma inclusin/exclusin y que se asienta en la matriz configurada por las relaciones de produccin y distribucin. Por medio de las polticas pblicas, el Estado interfiere siempre en esa relacin y por ello, desempea un rol claramente redistributivo, ya sea en forma directa o indirecta, por accin u omisin, en la matriz de organizacin social y econmica de un pas. A veces, este rol es asumido explcitamente; otras veces, las polticas neutras convalidan la distribucin realizada por el mercado. En base a la experiencia de trabajo en el Programa, y a la luz de la conceptualizacin precedente, emerge la pregunta de cunto es posible avanzar en la mejor insercin en los mercados de este tipo de productores a travs de instrumentos y acciones especficas dirigidos nicamente hacia el sector vulnerable. Dicho de otro modo, se presentan dudas en relacin a los logros obtenidos por los programas que hacen foco en las estrategias de accin directa hacia los productores vulnerables. Esto no responde a la discusin de las polticas universales versus las focalizadas; se acepta que las polticas deben focalizarse en segmentos

Esta expresin se refiere concretamente a las organizaciones que nuclean a los habitantes del medio rural, ya sea por razones econmicas o gremiales, en particular, las organizaciones de base. En el contexto de este trabajo, no alude a las organizaciones no gubernamentales.

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o estratos de poblacin a la manera de una discriminacin positiva. La referencia es al foco de la estrategia de trabajo para mejorar las condiciones de la poblacin o el estrato atendidos. En este sentido, la prctica muestra - a travs de los ejemplos de la ejecucin provincial-, que en los proyectos productivos en los que predomina una visin articuladora y relacional se presentan resultados exitosos. La reflexin del equipo lleva actualmente a la conclusin de que el foco de este tipo de programas debera estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la accin estatal debera jugar un papel mediador, negociador y articulador en stas. En este sentido, se entiende que los programas estatales que actan en la rbita del desarrollo rural y que se proponen reducir la pobreza deberan necesariamente incluir la perspectiva de tales interacciones, con instrumentos de intervencin especficos. Por todo lo dicho, se aprecia la necesidad de avanzar en la intervencin fortaleciendo: (i) los lazos de articulacin de este tipo de productores con productores de otros estratos, y (ii) la negociacin de stos con los agentes y sistemas de comercializacin existentes. En ambos casos, la justificacin de la accin estatal debera revestir las caractersticas de un ptimo paretiano14, en beneficio de los ms dbiles.

4 El nivel de la intervencin
4.1 La ejecucin descentralizada
El escenario de culminacin de esta fase de cooperacin, impacta directamente en la organizacin tcnica y poltica con que opera actualmente el PRODERNEA, tanto a nivel del gobierno federal como de los provinciales. El diseo de la estrategia de salida debera incorporar una propuesta respecto a la institucionalidad deseada, una vez finalizada su ejecucin. No obstante lo dicho, no se aborda explcitamente en este documento esa problemtica, aunque se definen algunos rasgos que no deberan dejar de caracterizar a tal institucionalidad. La forma organizativa que hoy detenta fue diseada para la ejecucin del actual programa y debera ser reestructurada en el escenario post-PRODERNEA, en atencin al fortalecimiento de aquellos rganos tcnicos y de conduccin poltica que hubieran logrado un cierto nivel de desarrollo y autogestin, y que aparecieran como requeridos por la sustentabilidad de las acciones e impacto alcanzados. El PRODERNEA tiene una arquitectura institucional compleja, ya que representa un intento de articulacin a distintos niveles. Lo nacional y lo provincial; lo gubernamental y lo privado; lo tcnico y lo poltico, junto a la participacin de los beneficiarios en la toma de decisiones, ponen en escena un orden simblico atravesado por distintas dialcticas u oposiciones as como por racionalidades diferentes tambin. Todo ello, en un contexto de relativa desarticulacin de las polticas pblicas y de una cierta atomizacin de las organizaciones pblicas y privadas que actan en el medio rural. Con la dificultad que tal orden conlleva, esta caracterstica propia del programa ha posibilitado aprendizajes en estos mltiples aspectos y ha contribuido al desarrollo de capacidades pblicas, provinciales y

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Punto en que ningn actor involucrado pierde y al menos uno, mejora.

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nacionales. En tanto estos elementos son apreciados como imprescindibles a la hora de la ejecucin de polticas que contemplen adecuadamente el carcter federal de la estructura poltica argentina, deberan ser capitalizados en la estrategia de salida del PRODERNEA y en la construccin de la institucionalidad que lo suceda en el futuro inmediato. Como queda dicho, el PRODERNEA se desarrolla como programa pblico con clara orientacin descentralizadora, lo que se expresa en el modo en que el mismo se instrumenta y ejecuta. Aunque con limitaciones, esto representa un avance fundamental en la estrategia de organizacin y el ejercicio cotidiano permite destacar que, ms all de especificidades y diferencias, cuando existe un objetivo comn y claridad en los roles y niveles de autonoma, el trabajo conjunto muestra muy buenos resultados. En este sentido, la UNC valora como altamente positiva la experiencia de coordinacin entre grupos de trabajo pertenecientes a los gobiernos provinciales y al nacional, y considera que tal experiencia marca un camino a seguir y profundizar en cualquier escenario por venir. En consecuencia, en el marco de la estrategia de salida y con vistas a la delineacin de ese PRODERNEA despus del PRODERNEA considerado deseable, se percibe como indispensable ahondar en el proceso de descentralizacin y articulacin hacia una concepcin del desarrollo que permita democratizar el acceso a los bienes y servicios necesarios para la vida humana incluidos el agua y la tierra -; dinamizar los intercambios para agregar valor econmico, cultural, ambiental -, y distribuirlo con equidad en los territorios rurales. Esto sera posible en la medida en que se lograra construir una poltica nacional de desarrollo rural en forma conjunta con las provincias y dems actores involucrados. Para avanzar en este sentido, parece pertinente trabajar en el aumento de las capacidades locales, y hacerlo con la debida consideracin por las diferencias existentes entre las distintas jurisdicciones. El diseo y la ejecucin del PRODERNEA han permitido la aplicacin de una metodologa de trabajo que result apropiada a las realidades locales en un doble sentido: es adecuada y por su intermedio, el PRODERNEA es visto como instrumento propio de los gobiernos provinciales. Tareas pendientes y primordiales para lo que queda de esta fase son, por una parte, la ampliacin de los espacios de dilogo conjunto - en los que vale y enriquece la discrepancia, siempre que se d en un clima de respeto y mutua valoracin -, y por otra, la consolidacin de una visin compartida y un modo de hacer que brinde la necesaria unidad y coherencia en la diversidad. En base tanto a la importancia asignada al tema por la UNC cuanto al diagnstico de los problemas an no resueltos en este aspecto, se propone la revalorizacin de las instancias colegiadas de la estructura organizativa del PRODERNEA. En esta fase, se tratara de potenciar el desarrollo de mayores niveles de articulacin entre la UNC y las Unidades Provinciales de Ejecucin (UPEs) y fortalecer el Consejo Coordinador del PRODERNEA, que incorpora a las provincias con voz y voto en la direccin estratgica del Programa. Para la obtencin de estos objetivos sera necesario: (i) el aumento de la frecuencia de encuentros15; (ii) el aporte de mayores elementos de planificacin de las instancias de trabajo e intercambio conjunto, para hacer visibles las horas destinadas a estas actividades; y (iii) la incorporacin de la visin de la comunidad organizada como representativa de los colectivos

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Tal vez ms breves, con temario ms ajustado, para no incidir negativamente en la ejecucin.

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en que el PRODERNEA hace foco, de manera de reforzar la participacin de los beneficiarios. Este ltimo aspecto emerge con carcter estratgico en este escenario de culminacin del actual programa. La identificacin de los actores presentes a escala nacional y en cada territorio de intervencin es de vital importancia para definir la integracin pertinente de rganos consultivos o decisorios en un marco de gestin pblica abierta. La elaboracin de mapas de redes y rutas de inclusin de actores involucrados en el desarrollo rural aparecen como metodologas apropiadas para este plano del diseo estratgico. Definir un primer nivel de acuerdo en cuanto a esa identificacin permitira concentrar las acciones de fortalecimiento institucional en lo que resta del perodo de ejecucin. Esta definicin con quines, institucionalmente hablando, avanzara el estado en la construccin junto a la comunidad organizada de la nueva etapa de este proceso - debera contar con una amplia base de consenso, por lo que es considerada como materia central de discusin y se propone como un producto a obtener del seminario-taller.

4.2 La aplicacin de los instrumentos

Como se indica ms arriba, el programa fue diseado para actuar directamente sobre la poblacin objetivo, la que se defini en base a niveles de ingreso y tamao de la explotacin. La utilizacin de los instrumentos de crdito, capacitacin y asistencia tcnica en esta poblacin ha generado una reflexin acerca de su pertinencia con relacin a la situacin de partida de los candidatos a usuarios de los mismos. Los logros obtenidos en la ejecucin estaran fuertemente asociados a la capacidad de respuesta existente en los sistemas de produccin, entendidos stos como los sistemas unidad social de produccin-emprendimiento o sistema comunitario, segn el caso. El anlisis de distintas experiencias lleva a la individualizacin de algunas variables decisivas a la hora de evaluar la pertinencia de los instrumentos utilizados, a saber: (i) grado de organizacin y caractersticas de la gestin; (ii) capital social horizontal16; (iii) disponibilidad de activos relacionales del sistema17, y (iv) nivel de articulacin de la produccin o los servicios con cadenas y clusters. Esta constatacin ha movido al equipo de la UNC a la conclusin de que es necesario realizar una estrategia de diferenciacin de la poblacin objetivo que integre las variables precedentes. Por tanto, resulta fundamental el desarrollo de un sistema rpido y confiable de indagacin en estos aspectos as como la generacin de una categorizacin de la poblacin destinataria en funcin de los valores que revistan tales variables en cada caso. Esta categorizacin permitira adecuar y dirigir ms eficientemente los instrumentos del programa. Este enfoque por categora de unidad social de produccin - emprendimiento podra ser un principio de mucha utilidad para la estrategia de complementacin y ampliacin de la oferta
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Se entiende por tal al conjunto de redes, normas de comportamiento cvico, valores y confianza acumulados entre los individuos pertenecientes al mismo estrato o segmento. Lo que alude a los lazos establecidos por unidad social de produccin con agentes sociales o econmicos fuera del estrato o segmento al que sta pertenece.
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pertinente de servicios de apoyo y promocin por parte del estado. El ajuste de instrumentos a la medida, desde esta ptica, podra potenciar su utilidad si se realizara conjuntamente con la implementacin de un registro nacional de usuarios de programas estatales de desarrollo rural, similar en varios aspectos al que se conoce en la experiencia brasilea18. Esta iniciativa se aplicara bsicamente a la produccin familiar y, por lo tanto, incluira a la poblacin rural pobre de manera diferenciada. No se agota aqu la necesidad de reflexin sobre los instrumentos. Con fuerza, se impone como imprescindible la necesidad de repensar las herramientas adecuadas para la intervencin en las comunidades aborgenes. En stas, las acciones dirigidas a aumentar los niveles de interaccin con los mercados y/o a llevar a cabo actividades productivas en forma sistemtica destinadas a generar ingreso monetario requieren de procesos de aprendizaje de largo plazo. Por tanto, en esta etapa se deberan reforzar los proyectos vigentes y priorizar las acciones destinadas a satisfacer las necesidades bsicas, con la consecuente mejora de las condiciones de vida, en lo que resta del perodo de ejecucin. Aplicar recursos en este sentido permitira capitalizar adecuadamente lo realizado para abordar nuevos desafos en programas o etapas posteriores. Es evidente que este tipo de poblacin precisa de instrumentos diferenciales y fuertemente articulados con otros disponibles en materia de poltica social y educativa, por lo que la integracin con otros programas y entidades del estado nacional y provincial toma un carcter especialmente relevante. Una reflexin general, a nivel tctico, que no se desea dejar de realizar en esta oportunidad refiere a la necesidad de mejorar el uso que se hace de los instrumentos actuales del PRODERNEA. Su potencial se manifiesta en la medida que se apliquen en forma integrada, tal como fueron concebidos, convergiendo en un proyecto. Esto significa que no se trata de instrumentos de uso alternativo. La prctica ha demostrado que muchas veces el crdito es el instrumento que mayor inters suscita en la poblacin a la que se acerca con su oferta el programa, y a menudo acta como puerta de entrada al PRODERNEA. El crdito aislado de la comercializacin, la capacitacin y la asistencia tcnica pertinentes y necesarias, no es, en general, suficiente para asegurar la sustentabilidad19 de los proyectos de los usuarios y

Este registro, posiblemente de inscripcin voluntaria en un comienzo, obrara como un instrumento de relevamiento del inters en acceder a los distintos servicios ofrecidos. Los candidatos y/o candidatas deberan manifestar su voluntad de inscribirse y as informarse de cules seran todos los servicios que el estado podra ofrecerle de acuerdo a la categora en la que resultaran incluidos. Asimismo, permitira concentrar, diferenciar y comunicar la oferta pblica de servicios adaptados a las caractersticas de los candidatos y/o candidatas a usuarios. Probablemente, esto posibilitara que la diversidad de ofertas existente pudiera ordenarse y difundirse en forma apropiada. Una estrategia de comunicacin, diferenciada segn edad, sexo y categora de unidad social de produccin-emprendimiento, y diseada en funcin de la poblacin a la que ira dirigida la oferta, complementara lo que se propone. El registro se organizara, entonces, en base a las caractersticas de cada unidad social de produccinemprendimiento, y sus activos sociales, en forma complementaria con los niveles de ingreso y estatuto de tamao, lo que facilitara: (i) la aplicacin de estrategias de comunicacin e instrumentos a la medida de las capacidades y posibilidades de respuesta de la poblacin y (ii) la potenciacin de la oferta pblica por la va de su presentacin consolidada y ordenada. Tambin () debera discutirse y aclararse el concepto de sustentabilidad econmica de los emprendimientos o proyectos de los usuarios. No porque haya dudas respecto de lo que en s mismo significa sino porque, segn sea el segmento al que se refiera, habra que contabilizar la continuidad de cierto apoyo estatal incluso, en el largo plazo -, para que el emprendimiento fuera efectivamente sustentable. En trminos de poltica pblica, esto debera contemplar adems del costo econmico y el de oportunidad, el costo social de no hacerlo. Los propsitos de los programas no suelen guardar correspondencia ajustada entre la magnitud del cambio que pretenden y la exigidad del tiempo y los recursos comprometidos. El desarrollo territorial no es
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usuarias que en tanto proyectos, justamente -, requieren de la articulacin de distintos recursos para el logro de sus objetivos. Por otra parte, el crdito administrado por una organizacin de productores o pobladores rurales en beneficio de sus asociados y asociadas puede constituirse en eficaz medio para la creacin y consolidacin de interesantes capacidades autogestionarias y para fortalecer a la institucin, con el consiguiente impacto en la acumulacin de capital social. En particular, cuando se lo enmarca en un adecuado diseo de la estructura financiera y organizativa, y se proporciona acompaamiento especializado. Si bien no hay todava ejemplos al respecto en la ejecucin del PRODERNEA, cabra considerar anlogamente la gestin de los servicios tcnicos y de capacitacin. Desde el punto de vista de la UNC sera recomendable comenzar este ao algunas experiencias piloto de autogestin en cooperativas u otras organizaciones de similares caractersticas cuidadosamente seleccionadas y acompaadas. A esta vuelta de tuerca sobre los instrumentos clsicos, habra que sumar nuevos instrumentos, en particular, algunos que tuvieran que ver con sentidos reclamos de los pobladores y las pobladoras rurales, tales como fondos no reintegrables de gestin cooperativa destinados a inversin, vivienda rural e informacin y comunicacin. Por ltimo, la formacin y la reflexin continuas de todos los agentes involucrados en el programa siguen siendo de vital importancia para el aprendizaje institucional. Ms all de seguir con los planes de capacitacin en vigencia, la participacin efectiva configura una excepcional oportunidad de enseanza-aprendizaje que debera ser aprovechada al mximo por todos los comprendidos por el ejercicio de la implementacin del PRODERNEA.

5 La estrategia de trabajo futuro

5.1 Hacia un programa de desarrollo en los territorios rurales
Esta percepcin estratgica del PRODERNEA en base a su capacidad de contribucin al diseo de una poltica de desarrollo en los territorios rurales hace necesario considerar el conjunto de programas e instrumentos que se aplican desde el estado en esta materia, y contextualizar sus aportes y potencialidades desde esta perspectiva ms amplia. El anlisis de los niveles de superposicin y complementariedad con otros programas y dependencias estatales que actan en el Desarrollo Rural se muestra como fundamental al momento del diseo de su estrategia de salida y es un paso indispensable para imaginar el futuro deseable. El diseo post-PRODERNEA en rigor de verdad, cualquier nuevo diseo -, no slo tendra que enmarcarse en una poltica de desarrollo rural sino que debera contener claros criterios de complementariedad. Esto permitira que las acciones se orientaran hacia aspectos y segmentos de poblacin en los que se evidenciaran vacos de propuesta pblica pero que, no

para el corto plazo. S. Mrquez, PRODERNEA y PRODERNOA en el marco de una estrategia de desarrollo territorial, octubre de 2004

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obstante, se entendieran estratgicos para la intervencin. Adicionalmente, evitara la sobrecobertura20 y hara ms racional la inversin de esfuerzos y recursos Naturalmente, se adopta como supuesto que la lgica de complementacin debera estar presente tambin al momento de formular la poltica de desarrollo rural. En este mismo sentido, es necesario realizar un esfuerzo para no generar multiplicacin de estructuras, sean stas de tipo poltico-institucional o tcnico-administrativas. Se deberan potenciar y articular mbitos de trabajo e intercambios ya existentes en el gobierno a nivel nacional y/o provincial -, con los ajustes y modificaciones que se entendieran pertinentes. Para esto se requiere la concepcin de los programas como parte y al servicio de una poltica de desarrollo, a la que eventuales cooperaciones o fondos externos se integraran en vez de desenvolverse como programas completamente independientes. El recorrido realizado hasta el momento por el PRODERNEA conlleva aprendizajes aplicables al momento de componer perspectivas en un espacio de articulacin de los gobiernos provinciales y nacional - con la comunidad rural. El desafo del nuevo diseo debera ahondar este marco de encuentro con el objetivo de generar estrategias congruentes y consistentes, al mismo tiempo que hara efectiva la coordinacin de acciones para el Desarrollo Rural. Este desafo implica a su vez, hacer ms eficientes los mecanismos de participacin. Para esto, habra que analizar con detenimiento la contribucin del PRODERNEA al desarrollo de capital social as como su colaboracin con el establecimiento de instituciones y organizaciones que promuevan la confianza y sean integradoras de todos los actores. Tales instituciones y organizaciones siempre que surgieran del autntico inters de los actores y no por mandato - facilitaran la concertacin y, al hacerlo, incrementaran las oportunidades para que la poblacin menos favorecida participe ventajosamente del proceso y de sus beneficios. De lo dicho se desprende que la nueva institucionalidad debera profundizar los niveles de participacin de la comunidad involucrada, con atencin preferente a la representatividad. La incorporacin de la comunidad organizada a ciertas instancias de trabajo y decisin dentro de la gestin pblica seala nuevos cursos de accin para la participacin efectiva de la poblacin. La inclusin de espacios de debate entre el gobierno y la sociedad civil organizada en materia de desarrollo rural, permitira brindar un mbito abierto de propuestas y bsqueda de soluciones. Evidentemente, esto requiere trabajar en la generacin de una cultura de la participacin y del ejercicio de ciudadana responsable, que permita superar la lgica del reclamo - que genera una respuesta puntual a la demanda -, y apueste a la construccin colectiva de propuestas y soluciones. En este sentido se destacan experiencias recientes, como la Seccin Nacional de la Reunin Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR, mbito en el que puede entreverse una oportunidad de dilogo abierto. El problema de la representatividad de las organizaciones de productores y de cmo se promueve la organizacin y participacin de aquellos

20 De esta manera se alude a los casos en que una misma unidad social de produccin es atendida desde diversos prestadores. Muy a menudo, esto genera el desarrollo de capacidades especficas en la poblacin para la captacin de beneficios de origen pblico o de la cooperacin internacional, a la manera de una autntica estrategia de supervivencia. .

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productores vulnerables no integrados activamente a stas, es un aspecto de preocupacin del equipo. En definitiva, en trminos conceptuales, se recomienda la integracin efectiva de los productores en la formulacin de la poltica pblica de desarrollo rural, pero se advierte sobre el peligro de la proliferacin de los espacios de dilogo lo que podra llevar a su esterilizacin. En este enfoque el gobierno, sea ste nacional o provincial, es un actor del desarrollo rural y tiene un rol orientador y articulador a cumplir en el diseo de polticas de estado, entendiendo por stas, las que son desarrolladas por una pluralidad de agentes que actan en el espacio pblico y que trascienden las sucesivas administraciones.

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