CAMINHOS CONVERGENTES

ESTADO E SOCIEDADE NA SUPERAO DAS DESIGUALDADES RACIAIS NO BRASIL

ORGANIZADORAS

MARILENE DE PAULA ROSANA HERINGER

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POLTICAS PBLICAS PARA QUILOMBOS: TERRA, SADE E EDUCAO
JOS MAURCIO ARRUTI

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JOS MAURCIO ARRUTI1

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UMA VISO DE CONJUNTO

Neste texto saltaremos sobre os debates e definies conceituais bsicas compreenso da temtica quilombola, assim como sobre o contexto mais amplo em que esta temtica se insere, para abordarmos diretamente as principais formulaes e aes do Governo Federal voltadas s comunidades remanescentes de quilombos, notadamente a partir de 2003. Esta opo decorre no apenas da necessidade de responder demanda que nos foi realizada pelas organizadoras deste volume, mas tambm porque j faz falta uma abordagem francamente analtica das polticas governamentais destinadas a esses grupos, tomadas em seu conjunto. As abordagens disponveis neste mbito ou tm se restringido ao tema da regularizao fundiria ou avaliao da execuo oramentria, quase sempre marcadas pelo tom de denncia ou orientadas pelo desejo de interveno. Sem questionar, sob qualquer pretexto, a importncia e mesmo a centralidade dos problemas relativos titulao dos territrios
1 Prof. Dep. Educao da PUC Rio, pesquisador do CEBRAP e editor do Observatrio Quilombola/Koinonia (arruti@puc-rio.br).

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quilombolas, sugiro que a interpretao desta poltica, assim como do futuro prximo destes grupos estar seriamente limitada se no levarmos em conta o conjunto das demais polticas pblicas que hoje, para o bem e para o mal, acompanham, sucedem ou, mais frenquentemente, antecedem a poltica fundiria em seus efeitos prticos locais. Assim, sob o risco de nos mantermos excessivamente colados aos documentos e aos dados oficiais (dada a escassez de material analtico de apoio), este texto tem por objetivo esboar uma viso de conjunto das atuais polticas pblicas para a populao quilombola, sugerindo a partir da algumas questes para anlise. Trata-se, portanto, de um esforo inicial e parcial, em funo de limites para os quais necessrio chamar ateno. Em primeiro lugar, este texto se concentra em trs polticas, aqui consideradas as mais importantes, seja diante do conjunto de demandas apresentadas pelas prprias comunidades, seja diante do volume de investimentos oficiais mobilizados, ou dos efeitos sociais que podem obter: regularizao fundiria, sade e educao. Em segundo lugar, este texto concentra-se nas iniciativas do governo federal, no levando em conta iniciativas importantes que vem sendo tomadas por governos estaduais, principalmente nos campos da regularizao fundiria e da educao. Finalmente, no pudemos incluir nesta anlise, em funo dos seus limites de tempo e espao, dados sobre a efetiva execuo destas polticas, seus modelos de gesto, sua recepo e seus efeitos locais. Ainda assim, tal esforo nos parece fundamental para estabelecer um ponto de partida, cujos limites constituem uma pauta para novos investimentos analticos.

O PBLICO Comecemos pela tentativa de delimitar qual seria o pblico das polticas para quilombos, segundo os nmeros do prprio governo, em si mesmos bastante imprecisos. Acompanhando a indicao numrica do movimento quilombola, a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) estima a existncia de 3.900 comunidades quilombolas em todo o pas, acrescentando a esta estimativa a de que tais comunidades corresponderiam a 325 mil famlias, numa razo de pouco mais de 80 famlias por comunidade. Este, ao menos do ponto de vista das manifestaes pblicas desta secretaria, o horizonte populacional para o qual

ela tem a funo de articular as vrias polticas pblicas, dispersas por diferentes ministrios, fundaes e secretarias. O nmero de comunidades registradas nas atuais polticas pblicas, porm, estabelecido por meio do processo de certificao da Fundao Cultural Palmares, de 1.739. Se aplicssemos a mesma razo de 80 famlias por comunidade usada na estimativa da Seppir, isso nos levaria a pouco menos que 145 mil famlias atendidas. impossvel no momento estabelecer qualquer mdia nacional para a relao do nmero de famlias por comunidade, mas pelo que possvel apreender das comunidades mais conhecidas, oitenta um numero exagerado, que acaba elevando excessivamente a expectativa do nmero de famlias quilombolas a serem atingidas por polticas pblicas. Comparemos tais estimativas com os nmeros de um destes programas, o Bolsa Famlia. O crescimento do nmero de famlias atendidas pelo programa foi impressionante em 2007, de quase 50% em apenas seis meses, tendo passado de 6,9 mil famlias quilombolas em maio para 9,8 mil famlias em novembro daquele ano. Ainda assim a discrepncia dos nmeros flagrante. possvel que nem todas as famlias quilombolas preencham as condies de incluso no cadastro do Bolsa Famlia, mas mesmo se olharmos o Cadastro nico das polticas governamentais (que inclui o Bolsa Famlia), veremos que, em 2007, estava previsto o atendimento a 14.224 famlias, ao mesmo tempo em que se estabelecia como meta para 2011, alcanar 102.259 famlias, em 330 municpios de 22 estados. Ainda que ambiciosa, essa meta contempla apenas um quarto do nmero de famlias estimado pela Seppir e fica cerca de 30% abaixo dos nmeros da Fundao Cultural Palmares FCP (se tomados os mesmos parmetros de clculo). Um primeiro problema para se pensar as polticas pblicas para essas comunidades passa, portanto, pela falta de critrios para estabelecer qual seria a populao atingida. Ainda que concordemos que este nmero permanecer em aberto por tempo indeterminado, no parece haver qualquer esforo oficial para, por exemplo, ultrapassar as simples estimativas de correlao entre nmero de comunidades e nmero de famlias, que tanto variam de regio a regio e de caso a caso; para estabelecer um controle social sobre a relao das comunidades e famlias registradas como quilombolas pelas municipalidades; ou para estabelecer uma

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discusso sobre qual seria a forma mais adequada de estimar a aplicao de tais polticas, j que os estudos apontam para importantes variaes sociais na organizao da unidade familiar quilombola.

AS POLTICAS Agora passaremos por uma brevssima viso das definies dadas pelo prprio governo federal acerca das suas polticas para quilombos. Para isso nos concentraremos na leitura das diretrizes de dois grandes programas de trabalho: o programa Brasil Quilombola, criado em 2004, e a chamada Agenda Social Quilombola, que organiza a pauta de iniciativas governamentais para o quadrinio de 2008-2011. A principal funo destes dois grandes programas reunir sob uma mesma rubrica um conjunto de aes e propostas dispersas por diversos ministrios e secretarias, dando-lhes no exatamente um sentido orgnico, mas no mximo, coordenado. Isso acontece em funo da opo fundamental de recusar uma tendncia, que podia ser vista esboada no governo anterior, de instituir o tema dos quilombos como assunto de um rgo, ministrio, secretaria ou fundao, especfico. Pelo contrrio, as polticas para quilombos j surgem sob o signo da descentralizao, que a marca contempornea at mesmo de um campo de polticas que j foi to centralizado o do indigenista. O Programa Brasil Quilombola foi definido com base em seis objetivos gerais, que ajudavam a agrupar rubricas de diferentes polticas pr-existentes. Dois destes objetivos estavam voltados para a promoo de abordagens e mudanas de posturas internas s prprias comunidades atendidas: (a) a promoo da agroecologia e (b) a promoo de uma poltica de gnero. No caso da agroecologia, o objetivo seria racionalizar o uso de recursos naturais, enfatizando mtodos de produo agroecolgicos no mbito de sua subsistncia e gerao de renda, construindo polticas e aes necessrias por meio de uma rede de apoio gerencial, tecnolgico e mercadolgico a essas estruturas produtivas, como tambm visando o aprofundamento da competitividade das mesmas e no apenas como estruturas alternativas de ocupao e trabalho. No caso da chamada dimenso de gnero, o objetivo seria incorporar o tema nas diversas iniciativas voltadas para o desenvolvimento sustentvel e ampliao dos direitos de cidadania existentes nestas

comunidades, promovendo polticas concretas que efetivassem a igualdade e equidade de gnero. Os outros quatro objetivos do PBQ tinham a ver com mudanas de posturas e de abordagens internas ao prprio Estado nos diferentes nveis do poder executivo, tendo em vista o reconhecimento e o fortalecimento organizacional das comunidades remanescentes de quilombos. Para isso, entravam em foco a prpria elaborao e gesto das polticas pblicas: (c) o incentivo aos governos estaduais e municipais na promoo do acesso de quilombolas s polticas pblicas, com nfase na regularizao da posse da terra e no estmulo ao desenvolvimento sustentvel em seus territrios; (d) a proposio de um modelo de gesto destas polticas que preserve a igualdade de oportunidade e de tratamento dado a estas comunidades, em comparao com os demais pblicos; (e) o estmulo ao protagonismo dos quilombolas em todo processo de deciso, fortalecendo sua identidade cultural e poltica; e, finalmente, (f) a garantia dos direitos sociais e do acesso rede de proteo social. Neste caso, tal objetivo levava exigncia de uma articulao entre os diferentes rgos governamentais com aes incidentes sobre tais comunidades, por meio da formulao de projetos especficos de fortalecimento dos grupos discriminados, com especial ateno s mulheres e juventude nas mais diversas reas: educao, sade, mercado de trabalho, gerao de renda, direitos humanos, previdncia social etc. A primeira observao a ser feita, portanto, relativa mudana de postura do Estado brasileiro diante da questo quilombola: ela deixa de ser vista como tema exclusivamente cultural, para ser incorporada na larga variedade de polticas de responsabilidade pblica. Para que esta mudana fique evidente, vale lembrar que a prpria proposta inicial de formulao do artigo 68 durante os debates da Constituinte evidenciaram a dificuldade de se produzir tal deslocamento. A primeira formulao deste artigo, apresentada pelo deputado Ca foi desmembrada de forma a permitir que a parte relativa ao tombamento dos documentos relativo histria dos quilombos pudesse ser incorporada ao texto permanente da Constituio, no captulo relativo cultura, enquanto a parte relativa questo fundiria era exilada no corpo dos Dispositivos Transitrios. Mais uma evidncia de que o campo da cultura era, at ento, o prprio limite permitido ao reconhecimento pblico e poltico dessa temtica (Arruti, 2006).

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Coerentemente com isto, entre 1997 e 1999 apenas trs aes do Governo Federal, todas executadas pela Fundao Cultural Palmares, vinculada ao Ministrio da Cultura, eram destinadas s comunidades quilombolas: (a) eventos e seminrios temticos da FCP; (b) levantamentos de comunidades quilombolas no pas, e (c) processos de reconhecimento e tombamento2. Assim, at a publicao do decreto presidencial de 2003 e a consequente definio do PBQ, foi o Ministrio da Cultura que monopolizou as polticas para quilombos. A partir da, a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), vinculada diretamente Presidncia da Repblica, que ganha destaque, como articuladora das aes para quilombos que passam a estar distribudas pelos diferentes ministrios. Com o lanamento do PBQ, em 2004, o Governo Federal previu investir R$1 bilho nos quilombos at 2010, que deveriam responder aos objetivos descritos acima, mas que tambm incluam o remanejamento de recursos de programas sociais como o Bolsa Famlia, o Fome Zero e o Luz para Todos. A segunda observao a ser feita, porm, de que a execuo oramentria do PBQ ficou muito aqum do previsto e prometido. Entre 2004 e 2007, por exemplo, o programa gastou apenas 32,8% do seu oramento. Em 2008, o Programa chegou a ter uma perda no volume de recursos orados de R$15,3 milhes. Neste contexto, a situao da principal ao reivindicada pelo movimento quilombola, relativa regularizao dos territrios de uso comum, foi ainda pior: o MDA s aplicou 21,75% do oramento destinado. Como descreve um relatrio do Inesc (2008), deste montante, cerca de R$6 milhes deixaram de ser aplicados na elaborao de Relatrios Tcnicos de Identificao e Delimitao (RTID). O lanamento da Agenda Social Quilombola, como parte do PBQ em 2007, implicou na definio de um conjunto de medidas bem mais especficas e setorizadas, quase sempre vinculadas aos pacotes de polticas desenhados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Tal vinculao to evidente em alguns setores que algumas destas polticas ganharam o rotulo de PAC Quilombola, como aconteceu no

Ainda assim, do total previsto em 1997, R$460 mil, apenas R$210 mil foram gastos. Em 1998 os gastos passaram a R$692 mil e em 1999, a R$2,3 milhes, agora j por meio de uma parceria entre o MinC e o Ministrio da Educao.

AGENDA SOCIAL QUILOMBOLA (2008-2011)

Regularizao fundiria Ao
Reconhecimento, demarcao, titulao de terra Pagamento de indenizao aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas Realizar relatrios relativos s 1.170 certides de autoreconhecimento expedidas Soma

Pblico
No informado No informado 713 comunidades

Recursos
35 milhes 264 milhes No informado 299 milhes

Sade Ao
Programas Sade da Famlia e Sade Bucal R$ 193 milhes para atender 47 municpios Ateno sade dos quilombolas Aes da Funasa Abastecimento de gua potvel encanada e melhorias sanitrias domiciliares em 548 comunidades Soma

Pblico
47 municpios

Recursos
4,5 milhes

548 comunidades

172 milhes

176,5 milhes

Educao Ao
Distribuio de 280 mil exemplares de material didtico Capacitao de professores Construo e reforma de 950 salas de aulas Universalizao do acesso alfabetizao Programa Luz para Todos Soma

Pblico
No informado 5,4 mil professores em 183 municpios No informado

Recursos
No informado 19 milhes 69,5 milhes

Mais de 2,8 mil 109 milhes comunidades 19,8 mil domiclios 43,7 milhes 241,2 milhes

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caso das aes do Ministrio da Sade voltadas ao Saneamento. A ASQ previa investimentos de at R$2 bilhes entre 2008 e 2011, envolvendo 14 rgos federais sob coordenao da Seppir. O conjunto das linhas previstas, a distribuio do oramento por elas e o nmero de comunidades ou famlias contempladas est descrito no quadro abaixo, mas vale apontar o destaque que, neste conjunto, ganham as aes destinadas rea da Sade (Saneamento e Infraestrutura) e da Educao.

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Meio Ambiente Ao Pblico

55 comunidades

Recursos
15,8 milhes

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Recuperao ambiental das comunidades quilombolas situadas no entorno da Bacia do Rio So Francisco Construo de 4,8 mil cisternas em comunidades Aes de incentivo ao desenvolvimento sustentvel fortalecidas por cursos e oficinas de desenvolvimento econmico e social e de gerao de renda Expandir a cobertura Programa Bolsa Famlia Soma

No informado Mais de 2,8 mil comunidades

7,3 milhes 33 milhes

33,6 mil famlias

165 milhes 221,1 milhes

Assistncia Social Ao
Construo de unidades de Centros de Referncia em mais de 850 municpios Distribuio de 33,6 mil cestas bsicas Soma

Pblico
850 municpios No informado

Recursos
Sem indicao 57 milhes 57 milhes

OBS: As aes da Agenda Social Quilombola so coordenadas pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e pela Casa Civil, com a participao dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Cultura, da Educao, das Minas e Energia, da Integrao Social, da Sade, das Cidades e do Trabalho e Emprego. Tambm participam o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Fundao Cultural Palmares e Fundao Nacional da Sade (Funasa).

Tais programas vm acompanhados da previso de novos canais institucionais para a participao e deliberao de representantes quilombolas nas decises oramentrias, conforme previsto entre os objetivos mais gerais do PBQ. Em funo disso, foram criadas tambm ouvidorias quilombolas em todos os ministrios que fazem parte do PBQ, assim como foram implementadas diversas aes de capacitao de agentes comunitrios quilombolas.

DUPLICIDADE DAS POLTICAS Olhando em conjunto novamente tais mudanas na definio das polticas pblicas para quilombos, possvel identificar ainda um padro mais largo que cruza o seu conjunto. Se observarmos as medidas estratgicas que o governo prev para efetuar as aes planejadas para os

quilombos (conforme definidas no documento que fundamenta o Programa Brasil Quilombola), por exemplo, veremos que elas so definidas como o apoio ao trabalho do Incra para regularizao das terras quilombolas, na formao de gestores pblicos das reas pertinentes temtica, na ampliao e consolidao dos canais de interlocuo com as representaes quilombolas, na produo de mais informaes qualificadas sobre tais comunidades e, finalmente, em direcionar as polticas universais para todas as comunidades quilombolas do pas. H entre tais medidas estratgicas uma diferena de nfase que nos interessa explorar aqui. A ltima delas resume uma boa parte da concepo governamental sobre qual a natureza das polticas pblicas dirigidas aos quilombolas: o seu reconhecimento como um segmento diferenciado da sociedade nacional tende a se limitar constatao de que mesmo entre os pobres e miserveis do pas h uma camada ainda mais desprivilegiada, excluda at mesmo das polticas pblicas destinadas atenuao da pobreza, do isolamento e da segregao. De fato, as polticas voltadas para comunidades quilombolas podem ser divididas, grosso modo, entre aquelas geradas especificamente para esta populao e aquelas formuladas como simples extenso ou como atribuio de uma cota especial para esta populao no interior de polticas universais ou focadas na pobreza. De um lado, h o reconhecimento de que o desrespeito histrico produzido pela escravido e pela excluso sistemtica dos servios e recursos disponibilizados pelo Estado Nacional deve levar a uma poltica de acesso diferenciado a tais recursos hoje, como forma de corrigir tal desrespeito histrico. Esta abordagem aproxima as polticas voltadas para a populao quilombola das polticas voltadas para a populao negra em geral. De outro lado, h uma segunda modalidade de reconhecimento, que corresponde ao reconhecimento no s da excluso sistematicamente imposta pela frao politicamente dominante s demais parcelas da sociedade nacional, mas especificamente ao reconhecimento das formas prprias e distintas de organizao social e cultural destas outras parcelas da sociedade nacional, que hoje tendem a ser designados tambm de forma particular. Neste segundo caso, o reconhecimento no pode ser reduzido redistribuio, ainda que, evidentemente, a inclua. Esta segunda modalidade de reconhecimento implica em ultrapassar a viso

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do outro que o reduz apenas ao pobre, ao deficitrio, ao dominado, para perceb-lo como efetivamente diferente. A extenso e natureza desta diferena no esto previamente definidas e no so necessariamente inerentes a tais grupos. Mas tal reconhecimento deve implicar na investigao sobre tais diferenas e sobre o quanto elas implicam no s na extenso das polticas universais, mas na proposio de polticas efetivamente diferenciadas. Assim, se a poltica de regularizao fundiria dos territrios quilombolas tem normatizao prpria e se diferencia substantivamente dos mecanismos e conceitos da poltica de reforma agrria, as demais polticas pblicas dirigidas s comunidades quilombolas, por outro lado, como as de sade e educao, resultam basicamente da previso de uma participao especial (em geral apenas de carter oramentrio) dos quilombolas nas polticas de vocao redistributiva. A tendncia , portanto, que os quilombolas sejam pensados, de um lado, pela poltica fundiria, como coletividades diferenciadas e territorializadas, enquanto, de outro, as demais polticas os concebam como agregados de indivduos mais desfavorecidos no acesso a recursos, entre eles as polticas pblicas gerais. Em ambos os casos h algum reconhecimento e alguma redistribuio, mas no primeiro caso o reconhecimento resulta em uma poltica diferenciada, enquanto nos outros casos o reconhecimento gera um tratamento diferenciado no acesso a polticas indiferenciadas. Este texto apresentar os traos mais gerais destas polticas, fundirias e de sade e educao, buscando interpretar de que forma tal oscilao entre redistribuio e reconhecimento ajudam a compreender os seus atuais formatos, assim como os desafios que se apresentam a elas.

UMA POLTICA DIFERENCIADA SOB AMEAA: A REGULARIZAO DOS TERRITRIOS QUILOMBOLAS

A maior importncia do decreto presidencial 4788 (20.11.2003) est na definio das condies de execuo das aes de regularizao de territrios quilombolas. Ele revogou um decreto do governo anterior, de 2001, e incorporou boa parte dos debates em torno do Projeto de Lei de 1997 que havia sido vetado pelo governo FHC s vsperas de sua aprovao,

em 2002. Ignorando as objees impostas3, o decreto 4788 estabeleceu o Incra como o responsvel pelo processo de regularizao fundiria das comunidades quilombolas, incorporou o direito destas ao autoreconhecimento4, restituiu a possibilidade de desapropriaes e, finalmente, estabeleceu que a titulao deve se efetuar em nome de entidade representativa da comunidade. Este ltimo aspecto importante tanto por incorporar uma perspectiva comunitarista ao artigo constitucional (um direito de coletividades e no de indivduos), quanto por dar noo de terra a dimenso conceitual de territrio: nela se incluem no s a terra diretamente ocupada no momento especfico da titulao, mas todos os espaos que fazem parte de seus usos, costumes e tradies e/ou que possuem os recursos ambientais necessrios sua manuteno e s reminiscncias histricas que permitam perpetuar sua memria. As aes de regularizao s seriam retomadas na prtica, porm, com a edio das Instrues Normativas internas ao Incra, em 2005. Tecnicamente, o processo de regularizao quilombola composto por quatro grandes etapas. Ele tem incio com uma autodeclarao da comunidade como quilombola e sua solicitao de regularizao fundiria ao INCRA, que, ento, inicia um procedimento. O primeiro passo deste procedimento a elaborao de um Relatrio Tcnico de Identificao e Delimitao (RTID), composto por diversos relatrios parciais: relatrio antropolgico, planta e memorial descritivos, cadastro das
3 O Governo FHC produziu trs peas acerca do citado artigo constitucional: uma Medida Provisria, transformada em um Decreto presidencial em 2001 (n 3.912, de 10.09.2001), um parecer da Casa Civil (no. 1490, do mesmo dia) e a Mensagem Presidencial 370, de 2002, publicada como justificativa do veto ao Projeto de Lei de 1997, que j estava pronto para ser sancionado. O fundamental dos seus argumentos e impedimentos pode ser resumido nos seguintes pontos: (a) 2001 era estabelecido como prazo mximo para o encaminhamento das demandas por regularizao fundiria quilombola, depois do que elas dependeriam de votao de lei especial; (b) entre os critrios de reconhecimento passava-se a exigir que as comunidades comprovassem uma histria de cem anos de posse pacfica da terra, desde 13 de maio de 1888, at a data de promulgao da Constituio de 1988; (c) as terras destinadas aos remanescentes de quilombos passavam a ser consideradas no passveis de desapropriao, porque se supunha serem todas devolutas; (d) declarava que o direito estabelecido na Constituio dizia respeito aos indivduos remanescentes das comunidades de quilombos e no s comunidades. Este ltimo ponto era acrescido como estratgia de descaracterizar os direitos territoriais quilombolas como direitos coletivos, de forma a impedir a continuidade da atuao do Ministrio Pblico Federal. Adequao da legislao brasileira s determinaes da Conveno 169 da OIT (Organizao Internacional do Trabalho), ratificada pelo Brasil em 2002.

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famlias quilombolas e dos ocupantes no quilombolas, levantamento da cadeia dominial da terra e identificao da sobreposio de outras reas de interesse. A partir destes relatrios, o rgo produz um parecer conclusivo do RTID, que deve ser divulgado por meio da publicao nos dirios oficiais da Unio (DOU), do Estado (DOE) e na municipalidade, assim como pela notificao direta dos eventuais ocupantes no quilombolas, proprietrios confrontantes e instituies do Estado com possveis interesses na rea delimitada. Neste momento comea a segunda grande etapa, relativa recepo e julgamentos das contestaes: depois da publicao do relatrio conta-se um prazo para eventuais contestaes (30 dias para instituies estatais e 90 dias para particulares), que so submetidas ao Comit de Deciso Regional do INCRA. Dependendo da deciso do comit, publicada nova portaria do rgo (DOU, DOE e municipalidade) com a eventual aprovao definitiva do RTID. A terceira grande etapa do desembaraamento e desintruso do territrio: abrem-se as anlises da situao fundiria do territrio definido, procedendo-se s decorrentes desapropriaes de ttulos vlidos ou dos reassentamento dos pequenos ocupantes no quilombolas. Finalmente, no ltimo bloco de etapas, demarca-se o territrio, titula-se em nome da associao comunitria quilombola e, finalmente, registra-se o ttulo em cartrio e no Registro de imveis. Para dar incio aos procedimentos descritos acima, o rgo passou a firmar convnios com as universidades federais e estaduais tendo em vista a realizao dos relatrios antropolgicos5, cujos produtos comearam a vir a pblico a partir de 2006. O resultado imediato deste avano, porm, antes de qualquer regularizao fundiria efetiva, foi a mobilizao dos ruralistas e grandes proprietrios rurais. Atualmente existem 185 terras de comunidades quilombolas tituladas no Brasil. O prprio INCRA, porm, no tem conseguido fazer os processos internos avanarem. Apesar das informaes de que existiriam cerca de 600 processos abertos, destes cerca de 380 tem apenas um
5 No ser possvel explorar o assunto aqui, mas vale registrar a importncia destes convnios na estruturao de grupos de pesquisa destinados especificamente ao tema ou que tm redirecionado seus interesses para ele, na sua totalidade vinculados a departamentos de ps-graduao em Antropologia Social. Isso tem fomentado a organizao de um campo que estar sendo alimentado (e, com sorte, renovado) nos prximos anos com os desdobramentos acadmicos (dissertaes e teses) dos relatrios atuais.

nmero de protocolo, no tendo efetivamente iniciado qualquer procedimento. No ano de 2008 o rgo s publicou 10 portarias de reconhecimento e somente 19 RTIDs, no chegando a titular nenhuma terra, contra apenas duas titulaes no ano de 2007. As 23 comunidades quilombolas com terras tituladas em 2008 decorrem exclusivamente de processos movidos pelos governos estaduais do Par, Piau e Maranho.6 Mesmo com esse nmero pfio de titulaes, a partir de maio de 2007 a abordagem desfavorvel ao avano dos direitos quilombolas na grande imprensa brasileira ampliou-se e tornou-se sistemtica. Uma srie de reportagens extensas ocuparam espaos nobres de jornais impressos, assim como o horrio nobre do maior telejornal do pas (e de afiliadas regionais)7. Por outro lado, tal investida teve resposta da parte dos setores favorveis manuteno dos direitos quilombolas, com diversas tomadas de posio de setores profissionais e do movimento social e, aos poucos, os quilombolas foram sendo incorporados no repertrio dos movimentos sociais mais importantes da conjuntura, ao lado de movimentos mais antigos e consolidados, como o indgena e o dos Sem Terra. As marcas mais constantes das matrias desfavorveis aos quilombolas nos servem de roteiro dos itens que vo alimentando tanto um opinio pblica mais conservadora quanto dos argumentos mobilizados, seja no judicirio ou no legislativo, contra a consolidao destes direitos: a permanente reafirmao do significado colonial e imperial de quilombo (que desconhece todo o debate social e jurdico acumulado desde 1995); as acusaes de falsificao identitria por parte das prprias comunidades quilombolas (sob o argumento de que elas no se diziam quilombolas at pouco tempo ou de que parte dos seus moradores em geral a parte que mantm relaes de dependncia com os grandes proprietrios locais se recusa a classificar-se como quilombola) e, finalmente, deslegitimao dos processos de regularizao fundiria abertos pelo INCRA.

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Cf. o site da Comisso Pr-ndio de So Paulo (http://www.cpisp.org.br/terras/index.asp). A partir de 2007, alm da citada multiplicao de matrias jornalsticas nas primeiras pginas de jornais como O Globo e o Estado de So Paulo, h a articulao de um pseudomovimento social, intitulado Paz no Campo, que rene notrios componentes da antiga TFP (Tradio Famlia e Propriedade). Para uma apresentao e um levantamento crtico dessa abordagem da mdia ver Dossi Imprensa Antiquilombola no site Observatrio Quilombola (www.koinonia.org.br/oq).

DEBATE SOBRE A POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA DOS TERRITRIOS QUILOMBOLAS

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Fonte: adaptado de Arruti, 2008.

Nos planos legislativo e judicirio, este embate se traduz na proposio de um projeto de lei que busca sustar os efeitos do decreto presidencial 4887/2003 e uma Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o prprio decreto. Como forma de mediar as perdas polticas que ameaam com a queda do decreto, no final de 2007 o governo federal aceitou negociar com a oposio, decidindo adotar limites na aplicao do decreto por meio da alterao dos procedimentos de reconhecimento e de regularizao fundirias previstos pelo decreto. Assim, a Fundao Cultural Palmares (portaria N 98 de 26 de novembro de 2007) aprovou novas regras para o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades dos Quilombos, segundo as quais se torna possvel rever as certides j entregues s comunidades quilombolas e o processo implica na entrega, por parte das comunidades de uma srie de documentos, tais como a ata de assembleia em que aprova o seu reconhecimento como quilombola, dados, documentos, fotos, reportagens e estudos que eventualmente j tenham sido produzidos sobre ela, alm de um relato sinttico da histria da comunidade. Da mesma forma, o Incra reeditou a instruo normativa que regula o processo de regulao fundiria quilombola, tornando-o mais complexo e lento: a certido da FCP tornou-se obrigatria e os critrios de realizao do RTID e, em especial, do relatrio antropolgico tornaram-se mais complexos, com a incluso de uma longa lista de itens padronizados e obrigatrios inteis e at mesmo perigosos, j que, apesar de nem todos os itens poderem ser preenchidos na descrio de todas as reas, a sua existncia na norma possibilita a argumentao puramente formal no plano jurdico, no sentido da sua impugnao. Em torno destas mudanas h, porm, todo um debate relativo aos novos padres de tomada de deciso a que o governo brasileiro est submetido na elaborao de execuo de polticas pblicas dirigidas ou que tenham efeito sobre populaes tradicionais. Os acordos internacionais com que o Brasil se comprometeu, entre eles a Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT, implicam o Governo Federal na obrigao de submeter tais decises a uma Consulta s prprias comunidades interessadas. Os procedimentos adotados na resposta a tais obrigaes devem ser considerados, portanto, como parte das prprias polticas pblicas voltadas a tais populaes. Se no caso

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das mudanas operadas pela FCP no houve maiores reaes, em funo do lugar perifrico ocupado pelo rgo no processo de regularizao fundiria; no caso da alterao da Instruo Normativa do INCRA houve grande reao por parte do movimento quilombola, assessores e estudiosos do tema. Em resposta a tal reao o governo tentou, primeiro, realizar uma consulta de forma improvisada e sem convocao oficial antecipada, lanando mo da presena de lideranas quilombolas em Braslia por outros motivos. Se esta tentativa tivesse obtido sucesso, a consulta teria sido um ato protocolar, puramente formal, realizado apenas para ratificar uma deciso que o governo j havia tomado. As lideranas quilombolas, porm, se recusaram a participar desta forma e propuseram transformar a Consulta Nacional em um processo de consulta amplamente informativo, participativo e de carter nacional, que permita estabelecer um patamar mnimo de comunicao com o conjunto das comunidades quilombolas, informando-lhes sobre o objeto da consulta e colhendo delas, por meio de suas representaes locais, estaduais e nacionais, as dvidas, queixas, denncias e sugestes que devem informar os debates. A Advocacia Geral da Unio (AGU), porm, recusou a proposta e imps um formato de consulta sucinto, no qual, apesar de no conseguir impor os pontos fundamentais de sua proposta de mudana s lideranas quilombolas, manteve-os em suspenso para que o presidente da repblica tomasse a deciso de tertius. Seis meses depois da Consulta, a Instruo Normativa 49 foi publicada com o mesmo texto que foi rejeitado pelos quilombolas e denunciado pelas organizaes da sociedade civil. Ao lado da mudana nas normas da FCP e do Incra, a bancada ruralista no Congresso Nacional conseguiu impor dois novos avanos significativos na campanha contra os direitos quilombolas. De um lado, ela passou a impor forte resistncia em aprovar o Estatuto da Igualdade Racial se ele continuasse incluindo o artigo relativo regularizao dos territrios quilombolas em sua formulao alinhada ao decreto 4788/ 2003. Em resposta a isso, a Seppir de fato, cedeu e, tendo em vista o objetivo de aprovar o Estatuto antes das prximas eleies, props a retirada do artigo problemtico, ainda que em desacordo com as propostas do MDA. De outro lado, o advogado-geral da Unio, Jos Dias Tffoli, emitia depoimento imprensa oficial no qual declarava ter o

POLTICAS EM BUSCA DE UM CAMINHO PRPRIO: EDUCAO E SADE8

No caso das polticas de sade e educao quilombola no possvel apresentar o mesmo tipo de anlise realizada para o caso da poltica fundiria. Como elas no foram objeto de normatizao prpria, elas no tiveram oportunidade de gerar uma controvrsia da mesma natureza. Como elas no resultam de um projeto diferenciado e especfico de interveno, a sua anlise tem que se desdobrar pela leitura de uma srie de documentos e planos de trabalhos dispersos, que surgem como partes de projetos mais amplos, voltados ora para a populao em geral, ora para a populao mais pobre, ora para a populao rural. apenas aos poucos, quase sempre pela designao de recortes oramentrios especiais ou pela previso de estudos preliminares que buscam entender qual seria a sua diferena com relao s outras populaes, que as demais polticas
8 A maior parte das informaes reunidas neste item foi recolhida por meio do sistema de pesquisa livre do Observatrio Quilombola <www.koinonia.org.br> Seo Notcias (Pesquisa: Sade janeiro de 2005 a junho de 2008 e Pesquisa: Educao janeiro de 2005 a junho de 2008).

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mesmo entendimento que o lder da bancada ruralista na Cmara sobre a demarcao de terras quilombolas em ao menos um ponto: s terras efetivamente ocupadas pelas comunidades so passveis de titulao pelo Incra. Este foi o sinal para que o deputado ruralista anunciasse a apresentao AGU de um novo pedido de reviso do decreto quilombola. Portanto, a conjuntura aberta em 2007 (e ainda de desfecho indefinido, no momento de redao deste texto) segue marcada por um movimento em que se podem identificar ao menos trs frentes de ataque poltica fundiria de efetiva regularizao dos territrios quilombolas: no Supremo Tribunal Federal, onde se questiona a constitucionalidade do decreto 4788/2003, na incorporao pela prpria AGU (que por princpio teria a funo de defender o decreto presidencial) dos argumentos contrrios s definies de territrio, ocupao e autoatribuio presentes no decreto e, finalmente, no movimento que, no trnsito entre o executivo e o legislativo, antecipa-se na excluso destes mesmos conceitos do texto final do Estatuto da Igualdade Racial.

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pblicas se dirigem populao quilombola. A sua observao, porm, j aponta para uma tendncia em produzir abordagens especiais, como se estivessem em busca de um caminho prprio. Assim, o que apresentaremos aqui apenas um breve sumrio de um campo de intervenes que ainda est por ser dimensionado e analisado com rigor. Trata-se apenas de um esboo de um trabalho que ainda est por ser feito, j que, para isso, a leitura dos documentos oficiais teria que ser confrontada com dados de campo, provenientes da observao direta da presena, eficcia ou modulaes destas polticas entre as prprias comunidades quilombolas. Uma pauta de trabalho que apenas comeamos a abordar.

EDUCAO Das oito linhas de Ao do Programa Brasil Quilombola de 2006 que concentrou todo o oramento federal dirigido a essas populaes duas so relativas regularizao fundiria, duas ao tema do desenvolvimento local e sustentvel e quatro so relativas educao. Isso no significa que a educao receba metade dos recursos do programa, j que os custos relativos regularizao fundiria e promoo do desenvolvimento so muito mais elevados. Na verdade, pouco menos de 12% do oramento do Programa alimenta as quatro linhas de ao diretamente relacionadas educao. Comparativamente, no entanto, o que chama ateno no essa frao do Oramento Quilombola, mas o peso que as aes educativas ganham no conjunto das linhas de ao previstas. Mas qual educao? A princpio, a Secretaria de Educao Continuada Alfabetizao e Diversidade (Secad) tem organizado as aes dirigidas s comunidades quilombolas contemplando as seguintes vertentes: (a) apoio formao de professores de educao bsica; (b) apoio distribuio de material didtico para o ensino fundamental; (c) apoio ampliao e melhoria da rede fsica escolar nas comunidades; e, finalmente, (d) a capacitao de agentes representativos das comunidades. Este ltimo item tem seu peso ampliado se levamos em conta que uma parte considervel das aes ditas de fomento ao desenvolvimento local e sustentvel esto relacionadas formao e capacitao destas populaes em temas que vo dos direitos humanos ao artesanato, passando pela ecologia e a comercializao. Tendo em mente tais informaes, vale fazer trs sucintas observaes, que nos servem de pauta de trabalho.

1. Quando se fala de educao para quilombolas, trata-se de uma ateno diferenciada para as escolas situadas em territrios quilombolas, mas no de aes para uma escola quilombola diferenciada; 2. Trs das quatro linhas de ao voltadas diretamente educao implicam em transferncias de recursos financeiros para municpios que tm presena quilombola, com o objetivo de melhorar as escolas situadas em territrios quilombolas ou que servem a tais populaes. No caso dos municpios menores, isso tem mesmo estimulado que as prefeituras reconheam a presena de tais comunidades, mas no existe nenhum mecanismo que garanta o monitoramento da aplicao destes recursos. As prprias comunidades em geral no sabem da sua existncia e continuam enfrentando problemas bsicos como, por exemplo, a falta de transporte escolar, que muitas vezes oferecido pela municipalidade para outras comunidades vizinhas, em flagrante discriminao. 3. O debate sobre educao quilombola tende a avanar nas duas direes em que a reforma educacional iniciada nos anos 1990 aponta. De um lado, para a incluso das especificidades sociais e histricas das comunidades quilombolas entre os temas relativos diversidade cultural adotados nos contedos curriculares em geral e, especificamente, daqueles estados e municpios nos quais tais comunidades existem, conforme diretriz exposta nos Parmetros Curriculares Nacionais. De outro, com a discusso sobre a formulao de uma poltica educacional voltada para as comunidades quilombolas, a exemplo do que j acontece no plano da educao indgena. Para localizar iniciativas neste sentido, preciso voltar nossa ateno para iniciativas ainda dispersas pelo campo da sociedade civil e mesmo internas ao Estado, e que ainda no esto sistematizadas na forma de uma poltica. Antes mesmo da LDB e dos PCN, algumas entidades ligadas ao movimento negro e Igreja Catlica dedicavam uma ateno especial a esses grupos. Uma delas o Centro de Cultura Negra do Maranho, que oferece desde 1995 cursos de formao para professores que lecionam em oito comunidades do estado. Em uma viso geral e no exaustiva, identificamos, no mbito federal, algumas iniciativas que ainda assumem uma forma pouco articulada e continuada, dentre as quais destacamos as seguintes:

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INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS EDUCAO QUILOMBOLA

Iniciativa (perodo)
Projeto Vida e Histria das Comunidades Remanescentes de Quilombos no Brasil (1998-2001)

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Instncia e responsveis
Coordenao Geral de Articulao e Integrao dos Sistemas de Ensino Fundamental (Caise) do MEC; Secretaria de Ensino Fundamental do Ministrio de Educao; Pesquisadores da Universidade de Braslia (UnB)

Objetivos
Criar canais de acesso histria poltica e cultural dos quilombos e promover o fortalecimento da construo da sua autoimagem; Proporcionar aos docentes e estudantes do ensino fundamental a oportunidade de conhecer e valorizar a pluralidade do patrimnio sociocultural brasileiro.

Aes, produtos, efeitos

A equipe da Caise visitou diversas comunidades negras para fazer o levantamento de suas necessidades. Realizou um livro, um caderno de atividades, um encarte para o professor e uma exposio itinerante de fotografia sobre a histria e o modo de vida Kalunga. A partir de ento, alguns municpios passaram a receber verbas especficas para trabalhar com comunidades de afrodescendentes, provenientes do Fundescola. Os debates realizados nessas oficinas tiveram como referncia as anlises e as diretrizes polticas apresentadas no Plano Plurianual (PPA) 2000-2003; A primeira oficina, em abril de 2000, ocorreu em Braslia e a segunda, em junho do mesmo ano, no Campinho da Independncia, em Paraty/RJ.

Oficinas para o desenvolvimento sustentvel das comunidades remanescentes de quilombos (2000)

Realizao da Caise e Fundao Cultural Palmares; Apoio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); Coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica

Elaborar um plano de desenvolvimento sustentvel para as comunidades; Estabelecer estratgias de ao conjunta e tecer uma rede de relacionamentos que permitisse redesenhar o quadro de desigualdades por origem tnica, especificamente as de descendncia africana

Iniciativa (perodo)
Quilombinho Primeiro Encontro Nacional de Crianas e Adolescentes (2007)

Instncia e responsveis
Promovido pela Coordenao Nacional de Quilombos (CONAQ), Seppir, Secretaria Especial de Direitos Humanos (SEDH), Secretaria Nacional de Juventude, pelos ministrios da Sade, Educao e do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); Fundao Cultural Palmares (FCP), Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) e pela Unicef.

Objetivos
Promover a troca de diferentes experincias em polticas pblicas para quilombos; Discutir os resultados da pesquisa da Unicef sobre a situao nutricional quilombola.

Aes, produtos, efeitos

Foram reunidas em Braslia, no incio de julho de 2007, cerca de 100 crianas entre 7 a 18 anos de 60 comunidades quilombolas de 22 estados; Resultado: carta com propostas de polticas pblicas que enfatizam o respeito aos saberes tradicionais e cultura local, entre eles, principalmente, a promoo de uma escola diferenciada quilombola, com professores da prpria comunidade. A Carta foi enviada a organismos internacionais, rgos do governo e organizaes no-governamentais.

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Fonte: BRASIL, 2002:363-364

Em paralelo a tais projetos e oficinas, o Governo Federal deu um importante passo na criao de bases oficiais de dados sobre a educao nas comunidades quilombolas, fundamental para qualquer avaliao e planejamento do tema. A partir de 2004, o Censo Escolar realizado pelo Inep em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educao, passou a incluir um item de diferenciao e identificao das escolas localizadas em reas de remanescentes de quilombos. H vrios problemas que um levantamento como este enfrenta para ser capaz de produzir uma imagem minimamente prxima da situao escolar

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quilombola. O principal critrio de identificao destas escolas, por exemplo, o formulrio preenchido pelo administrador do estabelecimento, o que nos coloca problemas variados, desde o conhecimento da questo por parte deste administrador, at as eventuais resistncias que estes podem impor ao reconhecimento do grupo. Por outro lado, h o fato destas escolas serem apenas aquelas localizadas em reas de remanescentes de quilombos, o que deixa de fora um grande nmero de comunidades e estudantes que so obrigados a frequentar escolas em povoados, cidades ou municpios vizinhos. Tais nmeros, portanto, esto longe de serem precisos, mas, de qualquer forma, significativo que, no decorrer dos trs censos a que j possvel ter acesso, de 2004 a 2006, o nmero de escolas tenha comeado em aproximadamente 630, para duplicar a cada ano. Isso mostra a extenso e importncia que tal recorte pode ganhar em muito pouco tempo para uma reflexo sobre a situao escolar brasileira, comparvel e, talvez mais extensa que aquela j dada questo das escolas indgenas. Reflexo desta percepo do governo federal foram a edio do decreto n 6040/07, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades e Povos Tradicionais do Brasil PNPCT, e da Resoluo n. 8/2009 do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao). O Decreto n 6040, de 2007 indicou novos elementos para a oferta de escolarizao em territrios de Comunidades e Povos Tradicionais, nas quais se incluem as comunidades quilombolas. J a Resoluo n 8, publicada em 2009, estabeleceu novas orientaes e diretrizes para a execuo de projetos educacionais de formao continuada de professores e elaborao de material didtico especfico para alunos e professores da educao bsica nas reas de remanescentes de quilombos. Em comparao com os avanos da educao indgena, o debate sobre uma possvel pauta para o debate acerca de uma educao diferenciada quilombola ainda incipiente, mas justamente por isso ele constitui um campo de observao privilegiado sobre os atores, redes, razes e categorias que marcam a emergncia de demandas especficas por uma educao diferenciada, assim como (de que forma, por que meios e sob que constrangimentos e adequaes) tais demandas so incorporadas na definio de uma poltica pblica. Em especial se tivermos em conta que,

SADE No campo da Sade, as iniciativas esto todas concentradas no PAC Quilombola e quase completamente centradas nas obras de saneamento e infraestrutura. No relatrio do Ministrio da Sade, por sua vez, as aes voltadas populao quilombola esto, em geral, marcadas pela ideia de incentivo equidade, por meio da extenso da cobertura de aes j existentes, tais como o Programa de Habitao e Saneamento, as aes de segurana alimentar e nutricional e a Estratgia de Sade da Famlia (ESF). Alm disso, fala-se tambm na realizao de oficinas de mobilizao social e educao em sade especficas e na incluso, entre os critrios de elegibilidade para financiamento e execuo de projetos de saneamento em municpios com populao menor que 30 mil habitantes, da presena de comunidades quilombolas, alm dos assentamentos e reservas extrativistas. H, porm, em meio a tais aes, algumas iniciativas capazes de alterar esse padro de polticas. So as iniciativas relativas pesquisa

Mas, neste caso, nem sempre tais iniciativas tm origem no estado. O estado o principal promotor de uma poltica diferenciada para a populao quilombola apenas no Paran, onde, no incio de 2009, destacou-se do ncleo da secretaria de educao do estado voltado para a educao rural um ncleo voltado especificamente para a Educao das Relaes tnico-Raciais e Comunidades Quilombolas. Em Pernambuco, por outro lado, h uma iniciativa de produo de um censo escolar especificamente quilombola, que aponta para a mobilizao de recursos para o tema, mas as primeiras e principais iniciativas no sentido de discutir a especificidade desta educao (formao de professores e produo de material didtico) correm por parte de organizaes da sociedade civil, em especial aquelas j vinculadas educao diferenciada indgena, como o caso do Centro de Cultura Luis Freire. Finalmente, no caso de So Paulo, as iniciativas correm principalmente sob a forma de projetos de extenso universitria e, tambm principalmente no campo da formao e capacitao para o desenvolvimento sustentvel. As principais delas correm por conta da Unicamp.

POLTICAS PBLICAS PARA QUILOMBOS: TERRA, SADE E EDUCAO

neste caso, assim como j havia acontecido no campo da regularizao fundiria, as iniciativas estaduais tm avanado mais rpido que a federal. Se, os primeiros processos de regularizao fundiria, anteriores ao atual decreto de 2003, foram promovidos principalmente pelos Institutos de Terra do Par e de So Paulo, inclusive com a produo de normas estaduais especficas, no caso das iniciativas voltadas definio de uma educao diferenciada, podemos destacar aquelas que ocorrem nos estados do Paran, de So Paulo e de Pernambuco9.

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da situao e das particularidades da sade da populao quilombola. Assim, no citado relatrio do Ministrio da Sade, esto indicadas como atividades previstas: uma pesquisa da Fiocruz sobre a Situao Epidemiolgica e Ambiental de Populaes Quilombolas da Regio Norte; um inqurito nacional da Secretaria de Ateno Sade sobre as condies gerais de vida e de sade da populao quilombola; e a incluso de uma recomendao especfica, da Secretaria de Educao Permanente e Produo de Conhecimento, para o desenvolvimento de pesquisas junto s populaes tradicionais, especialmente, comunidades quilombolas e comunidades religiosas de matrizes africanas. A primeira iniciativa neste sentido foi realizada na forma da Chamada Nutricional Quilombola, que implicou em uma avaliao nutricional de crianas de zero a cinco anos, realizada em agosto de 2006 (e publicada em maio de 2007), durante a segunda etapa da Campanha Nacional de Vacinao. A avaliao foi montada com base em informaes colhidas junto a pouco menos de trs mil crianas que compareceram aos postos de vacinao, localizados em 60 comunidades quilombolas de 22 estados. Os dados nos do um retrato duro no s da situao atual destas comunidades, como do futuro que vem sendo desenhado para elas. A Chamada registra que a proporo de crianas quilombolas de at cinco anos desnutridas 76,1% maior do que na populao brasileira e 44,6% maior do que na populao rural. Pouco mais de oito por cento delas apresentam dficit na relao entre peso e idade, contra 4,6% para o total do pas e 5,6% das que moram na zona rural. Com relao desnutrio indicada por dficit de crescimento, a Chamada mostra que mais de 11% das crianas quilombolas tm altura inferior aos padres recomendados pela OMS (Organizao Mundial da Sade), contra 10,5% para os dados nacionais. Tais caractersticas esto diretamente relacionadas s condies de suas famlias, que refletem as condies de toda a sua comunidade. Como registra a mesma pesquisa, 90,9% das crianas quilombolas moram em domiclio com renda familiar inferior a R$ 424 por ms e mais da metade (57,5%) vive em lares com renda total menor de R$ 207. Consequentemente, apenas 3,2% das crianas moram em residncia com acesso a rede pblica de esgoto (contra 45,6% dos brasileiros).

INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS SADE QUILOMBOLA

Instncia
Gabinete do Ministro

Instrumentos
Portaria n 719, de 16/4/2004;

Aes
Cria o Grupo da Terra, com a finalidade de acompanhar a implantao da Poltica de Sade para a Populao do Campo e detalhar as aes a serem implementadas, incluindo um representante da Comisso Nacional de Articulao das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (Conaq). Aumenta em 50% o valor atual do repasse relativo s equipes de Sade da Famlia e Sade Bucal que, nos municpios com populao remanescente de quilombos, atuam nesse tipo de comunidades. Previso de recursos para pesquisa de avaliao do impacto, do incentivo equidade nos municpios onde esto situadas essas comunidades. Representao do Ministrio da Sade no Comit Gestor do Plano Brasil Quilombola.

Portaria n 1.434, de 14/7/2004

SecretariaExecutiva

Plano Plurianual para quilombolas;

Plano de Etnodesenvolvimento para as Comunidades Remanescentes de Quilombos (Plano Brasil Quilombola)

POLTICAS PBLICAS PARA QUILOMBOS: TERRA, SADE E EDUCAO

Tais nmeros apontam para a importncia de uma poltica que simplesmente enfatize a oferta de polticas pblicas a uma populao historicamente excluda. Diante deste quadro, a simples expanso efetiva ou a ateno especial na aplicao de polticas pblicas que, classificadas como universais ficam longe de alcanar o conjunto da populao, j produzir resultados relevantes sobre a situao da populao quilombola. Uma tarefa importante e imediata, derivada desta deciso, est, portanto, na elaborao de mecanismos confiveis de controle social sobre a aplicao destes recursos, assim como do monitoramento dos impactos reais destes investimentos. Abaixo apresentamos quadro-resumo do planejamento de aes do Ministrio da Sade para a populao quilombola (entre 2004 e 2005):

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Instncia
Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS)

Instrumentos
Programa Nacional de Imunizaes;

Aes
Incluiu atividades de sensibilizao e norteamentos, visando extenso de cobertura e a uma maior qualidade nas aes j existentes, voltadas para a populao negra. Inclui meta de 95% de cobertura vacinal nas reas de quilombos com equipes da ESF.

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Plano Anual de Trabalho;

Estratgia de Sade da Famlia Fundao Nacional de Sade (FUNASA)

Em parceria com:

Portaria Funasa n 106, de 4/3/2004;

Ministrio das Cidades, Seppir, CEF, Agncia Goiana de Habitao, FCP, UnB/Fubra.

Define como critrios de elegibilidade para financiamento e execuo de projetos de saneamento, em municpios com populao menor que 30 mil habitantes, comunidades remanescentes de quilombos, assentamentos e reservas extrativistas. Projeto de criao de um segmento do PSH, com a previso inicial de investir R$ 27 milhes na primeira etapa, destinados execuo integrada de aes de moradia e saneamento para 250 mil quilombolas, espalhados em 743 comunidades no prazo de quatro anos.

Protocolo de Intenes para o Programa de Habitao e Saneamento para Quilombos (PHSQ) no interior do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), em parceria com o Ministrio das Cidades, a Fundao Palmares e a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (14 de dezembro de 2004)

Fundao Publicao Oswaldo Cruz de pesquisa (FIOCRUZ)

Pesquisa sobre a Situao Epidemiolgica e Ambiental de Populaes Quilombolas da Regio Norte.

Instncia
Comit Tcnico de Sade da Populao Negra do Ministrio da Sade

Instrumentos
Linha Ateno Sade

Aes
Reforar a utilizao do incentivo financeiro para fixao de profissionais em reas de difcil acesso, incluindo aquelas onde esto localizadas as comunidades quilombolas. Realizar inqurito nacional sobre as condies gerais de vida e de sade da populao quilombola. Garantir a cobertura da Estratgia de Sade da Famlia (ESF) nas comunidades quilombolas de reas rurais e urbanas, com adequao s especificidades e definio de referncia e contrareferncia. Fortalecer as aes de segurana alimentar e nutricional dirigidas populao negra, priorizando a populao quilombola. Garantir infraestrutura para saneamento e acesso s comunidades quilombolas. Implementar aes de saneamento bsico e vigilncia ambiental e de vigilncia em sade.

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Resoluo n 196/96, do CNS

Incluso de uma recomendao especfica para o desenvolvimento de pesquisas, junto s populaes tradicionais, especialmente, comunidades quilombolas e comunidades religiosas de matrizes africanas, levando em considerao suas vulnerabilidades, bem como a criao de mecanismos de monitoramento dessas pesquisas. Retorno dos benefcios das pesquisas realizadas junto s comunidades negras tradicionais (quilombolas e comunidades religiosas de matrizes africanas).

OBS: O Protocolo de Intenes para o Programa de Habitao e Saneamento para Quilombos (PHSQ) O projeto piloto foi assinado com a comunidade dos Kalungas em maro de 2004, cobrindo as cidades de Monte Alegre, Cavalcante e Teresina de Gois (GO) e uma populao de aproximadamente 4.000 pessoas (890 famlias), com a previso da construo de 400 moradias e reforma de outras 400. Realizao de oficinas de mobilizao social e educao em sade, com as comunidades Kalunga e formao de comit composto por 11 representantes comunitrios que daro continuidade ao processo de mobilizao, visando garantir o funcionamento e a sustentabilidade dos projetos de saneamento. O projeto de Melhorias Sanitrias Domiciliares, orado em R$ 2,8 milhes, prev a construo de 1.200 banheiros nas comunidades quilombolas dos municpios goianos.

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O campo da sade no Brasil tambm dispe de exemplos que nos chamam ateno para o fato de que a simples expanso da oferta do servio de sade pode no dar conta de certos ns no atendimento da populao. Isso pode ser percebido em vrios segmentos das populaes de periferia ou rurais, mas o exemplo mais bem trabalhado e com a reflexo mais acabada sobre a necessidade de se pensar em uma poltica diferenciada de sade que d conta das particularidades das diferenas culturais que marcam a populao brasileira relativo populao indgena.

CONSIDERAES FINAIS
Para encerrar este texto, gostaramos de apontar dois planos de anlise ou pautas de investigao, a ttulo de consideraes finais. Um deles tenta um caminho de interpretao das polticas pblicas para quilombos buscando apoio e respaldo no debate entre reconhecimento e redistribuio. O outro aponta para um aprofundamento emprico desta anlise, no sentido de se perguntar sobre as condies de efetivao das citadas polticas, colocando em pauta os temas da participao e da representao. Segundo Fraser, se a inibio da expresso e da comunicao est enraizada na falta de reconhecimento cultural, no plano poltico-econmico que ela se realiza, por meio dos processos institucionais sistemticos que impedem as pessoas de aprender e usar habilidades. O problema para a autora est na sugesto implcita na postura culturalista, de que as capacidades e habilidades das pessoas oprimidas esto de certo modo intactas, bastando que se restitua ou, na verdade, institua o seu reconhecimento (ruptura com os modos histricos de menosprezo relativo aos seus modos de expresso) para que a injustia com tais grupos possa ser sanada. A perspectiva que enfatiza a dimenso poltico-econmica, por outro lado, sugere que certas capacidades destes grupos podem no ter sido realizadas, j que a falta de oportunidade para crescer, aprender e aumentar suas habilidades em um trabalho socialmente valorizado foram histrica e sistematicamente bloqueadas. Para Fraser, as polticas de reconhecimento correm o risco de dissociar os aspectos culturais dos aspectos materiais de realizao da cultura.

Curiosamente, quando ns observamos o que ocorre com as polticas pblicas para quilombos esta distino tambm pode ser percebida, ainda que de forma relativamente transformada. Tomando por vlida a distino que sugerimos entre dois tipos de polticas para comunidades quilombolas aquelas geradas especificamente para esta populao e aquelas formuladas como simples extenso e ateno diferenciada de polticas universais ou focadas na pobreza seria necessrio nos perguntarmos sobre quais os efeitos desta distino e, se, no limite, ela aponta para os mesmos riscos indicados por Fraser. Retomando o que j foi visto, o ano de 2003 marcou o incio de uma etapa de aprofundamento daquilo que havia sido feito de forma apenas tentativa e semanticamente vacilante na Constituio de 1988: uma ruptura com a afinidade eletiva entre o negro e a cultura no trato dado ao tema das relaes raciais por parte do Estado brasileiro. O debate que resultou na redao final do artigo sobre os remanescentes das comunidades de quilombos e que partiu ao meio a sua formulao original10, j havia levando uma parte dos seus objetivos para o captulo da cultura (CF88, artigos 215 e 216), enquanto deixava a outra, relativa aos objetivos fundirios, entre os dispositivos constitucionais transitrios (CF88- 68 ADCT). Uma repartio que est muito prxima, seno perfeitamente decalcada, da oposio entre reconhecimento e redistribuio. Mas foi s com o decreto presidencial de 2003 que o Governo Federal abriria caminho, 15 anos depois, para que o tema das terras das comunidades negras fosse efetivamente incorporado como objeto de poltica pblica em mbito nacional. O Decreto realizou isso por meio do deslocamento institucional do tema: de uma atribuio exclusiva da Fundao Cultural Palmares (Ministrio da Cultura) para uma atribuio partilhada entre vrios ministrios, cujas aes deveriam ser coordenadas pela Seppir (Presidncia da Repblica), mas que tem no Incra (Ministrio do Desenvolvimento Agrrio) o principal de suas aes. Com isso podemos dizer que os quilombos deixaram de ser um tema exclusivo da poltica cultural para serem reconhecidos como uma parcela da populao nacional que

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10 Arruti, 2006.

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deve ser atendida de forma diferenciada pelo conjunto das polticas pblicas redistributivas. Esta passagem teve dois efeitos associados. Por um lado, os quilombolas passaram a ocupar a pauta da problemtica agrria e agrcola brasileira, ainda que sob um estatuto ambguo e frgil, no qual se conjugam elementos que emergem da experincia legal, administrativa e tcnica das polticas de reforma agrria (redistributiva) e indigenista (de reconhecimento). Por outro lado, a ampliao das polticas de que so pblico aumentou tambm o espao institucional, poltico e oramentrio das comunidades quilombolas e do seu movimento organizado em mbito nacional, desencadeando uma forte reao por parte dos interesses ruralistas no Congresso Nacional, mas tambm de uma reao mais genrica expanso das polticas de reconhecimento, defesa e mesmo de incentivo diversidade social e cultural. De quase folclricos, enfim, os quilombolas tornaram-se ativistas incmodos, localizados no mapa poltico nacional em algum lugar entre trabalhadores sem terra, os indgenas, as favelas e os universitrios cotistas. Esta passagem, porm, no pode ser vista de forma absoluta e exclusiva. A poltica fundiria, como vimos, representa um modelo de integrao, mais que de oposio entre as perspectivas de reconhecimento e redistribuio. Mas um modelo que no foi adotado de forma global e planejada pelo Estado brasileiro. A observao sobre as outras duas polticas observadas aqui, de sade e de educao, chama ateno para como os quilombolas esto sendo incorporados nas demais polticas pblicas de uma forma apenas redistributivista. Uma sntese do mesmo tipo apenas comea a ser vislumbrada. No caso da poltica de sade, por exemplo, o modelo mais prximo disponvel o modelo da sade indgena, que vem incorporando uma srie de mudanas derivadas da observao da alteridade destas populaes com relao s representaes de sade e doena e s prticas teraputicas da biomedicina. A observao dos novos procedimentos derivados deste reconhecimento capaz de nos oferecer um modelo para o trato da diversidade no plano das polticas de sade, suficientemente abstrato para servir a uma reflexo sobre a formulao das polticas de sade para quilombos. Os principais conceitos que sustentam tal modelo so: ateno diferenciada e praticas de autoateno. Aquilo que se chama de prticas

de autoateno diz respeito tanto aos processos de produo biossocial do grupo, nos quais esto expressos os usos e costumes de base cultural dos recursos ambientais, corporais e sociais, quanto s concepes de sade e doena e estratgias e prticas teraputicas. A ateno diferenciada no implica na incorporao das prticas tradicionais (as prticas de autoateno) aos servios de sade primria, mas da articulao entre ambos. No se trata de soma ou sobreposio, mas do dilogo entre estes dois campos de saberes e prticas. O maior e melhor argumento em favor da ateno diferenciada, definida desta forma, est na pura e simples observao de que tal articulao entre as prticas de autoateno e as prticas mdicas convencionais se do inevitavelmente no cotidiano do atendimento mdico, independentemente das concepes dos profissionais da rea mdica. Quando isso revelado o conflito se estabelece pela tentativa de se impor o modelo mdico sobre o tradicional, quando no revelado os procedimentos mdicos convencionais simplesmente no so seguidos ou respeitados, do que resulta a sua ineficcia. Da a proposta de se pensar terica e praticamente tal articulao, para que ela reduza o conflito e possa produzir uma ao eficaz. Disso resultam campos de investigao terica e prtica que devem estar em vista da elaborao de uma poltica de sade quilombola. O da intermedicalidade, que busca dar conta do campo de tradies medicinais que esto em interao em qualquer situao prtica de ateno e que ultrapassa e cruza a dicotomia aparente e inicial que ope medicina indgena e biomedicina. E o do campo prtico dos agentes teraputicos, que j no aponta para os contedos dos diferentes conhecimentos teraputicos, mas para a prxis do cuidado cotidiano em situaes de intermedicalidade ou das mediaes prtico-cognitivas: a trama de relaes desiguais de poder e de interesses locais e extralocais que no fazem parte do conhecimento mdico, mas interferem diretamente sobre a sua operacionalizao e, eventualmente, na sua eficcia teraputica. Algo semelhante tende a acontecer na poltica de educao, ainda que de forma muito mais incipiente, por enquanto. Se no caso da poltica de sade estamos diante de uma estrutura unificada nacionalmente, e fortemente estruturada sob o Sistema nico de Sade, que j incorpora em larga escala a categoria de sade indgena, no caso da educao, pela prpria forma pela qual esta poltica pensada, estamos diante de

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condies institucionais muito mais fragmentadas e de experincias muito incipientes. Ao contrrio do que ocorre na sade, a poltica educacional privilegia a autonomia dos diversos nveis de organizao educacional e at mesmo das escolas tomadas individualmente. De outro lado, a experincia das escolas indgenas, oficialmente reconhecidas desde 1999 esto fundadas em experincias locais, quase sempre muito coladas militncia missionria crist, que no tem a mesma presena entre os quilombolas, e que no encontram a mesma estrutura de generalizao que est disponvel para a sade. De qualquer forma, o incio de discusso sobre uma escola quilombola vai ganhando espao por meio de experincias regionais, notadamente nos estados do Paran, de So Paulo e de Pernambuco, curiosamente sustentadas nas experincias do movimento negro, da extenso universitria agrcola e na educao indgena, respectivamente. De qualquer forma, tais experincias comeam a apontar para o fato de que a iniciativa do MEC em contar as escolas localizadas em reas quilombolas e a atribuio de uma cota de recurso a mais a estas escolas parece no dar conta das mudanas necessrias efetiva escolarizao destas comunidades, muito menos concepo que tais comunidades tm de educao ou s demandas que elas tm com relao s suas escolas. No lugar disso emerge um debate sobre o que seria uma escola quilombola. O segundo e ltimo ponto de pauta que gostaramos de apontar nestas consideraes finais est relacionado justamente quilo que, na linguagem de Fraser, foi chamado de capacidades e habilidades destes grupos discriminados em recepcionar tais polticas pblicas, controlar e gerir sua efetivao. Esta questo nos leva ao tema da participao destas comunidades em tais polticas, anunciado como parte de seus objetivos. As condies de elaborao, planejamento e execuo de polticas pblicas para as comunidades quilombolas tm no decreto presidencial 4788 (20.11.2003) o seu referente mais importante. O decreto define as competncias dos rgos envolvidos na implementao das demais polticas pblicas, por meio de um Comit Gestor, coordenado pela Seppir. O principal objetivo deste Comit seria elaborar um plano de desenvolvimento sustentvel para as comunidades quilombolas, necessariamente com a participao dessas comunidades. Para isso, estabelece-se a obrigao de participao direta das associaes quilombolas, assim

constitudas e especialmente adequadas a representar legalmente os interesses destas comunidades. Combinado com esta exigncia o governo federal tambm passa a fomentar a formao de comits estaduais envolvendo o governo do estado, as prefeituras dos municpios onde existem comunidades quilombolas, a representao local dos quilombolas e as representaes dos rgos federais nos estados, como o Incra, a Funasa, as Delegacias Regionais do Trabalho e o Ibama. A inteno declarada deste movimento, que acaba por depositar grande importncia na ao e nas iniciativas das municipalidades, democratizante. Ao levar para o plano municipal as discusses, negociaes e mesmo o planejamento e a gesto oramentria das polticas dirigidas s comunidades quilombolas imagina-se que se estaria favorecendo a sua participao, num modelo que aponta cada vez mais para mecanismos associados ideia de democracia direta. No entanto, isso supe uma postura favorvel do executivo municipal e uma organizao quilombola informada e com livre trnsito entre as instncias oficiais. Infelizmente, porm, estas condies so antes exceo que regra. Se as noes de participao e de representao so passveis de manipulao em qualquer contexto societrio, no contexto vivido pela maioria destas comunidades a manipulao tem se mostrado recorrente e, talvez, uma regra, confirmada por umas poucas excees. Seria necessrio investigar em que termos tal participao tem se operado e as condies de sua realizao, caso a caso, mas se h uma caracterstica da qual partilham todas as comunidades quilombolas, esta a forma pela qual elas foram historicamente discriminadas pelas populaes e poderes locais. Parte do carter etnicamente distinto que marca seu percurso secular resulta justamente de tal discriminao, que lhes limitou os movimentos, o acesso documentao, justia e mesmo poltica. necessrio reconhecer que a grande maioria das comunidades quilombolas foi excluda da educao formal, assim como da participao nas esferas de tomada de deciso, de debate ou mesmo, em alguns caos, foi excluda da simples sociabilidade municipal, em funo de processos de segregao profundamente arraigados. Diante deste quadro, a desejvel participao quilombola em tais polticas torna-se ou muito frgil ou puramente formal e o que foi pensado como um incentivo boa vontade dos poderes municipais com as

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comunidades quilombolas, por meio da disponibilidade de novos recursos (quase sempre dotaes oramentrias) destinados especialmente ao atendimento destas comunidades, corre o risco de ter se tornado fonte de prestidigitao: j so numerosos os casos conhecidos de comunidades que so certificadas pela FCP por demanda das suas prefeituras, mas sem que a prpria comunidade saiba de tal certificao ou do que ela representa, em qualquer sentido, muito menos oramentrio. Isso faz com que a observao dos nmeros sobre os quais falvamos no incio deste artigo, ganhe um sentido absolutamente distinto. A multiplicao dos quilombos est, em muitos municpios, servindo a uma nova forma de explorao destas comunidades, agora por meio do dinheiro pblico que lhes destinado e do qual elas no usufruem na forma de polticas pblicas. Alm disso, tal explorao est associada a pelo menos outros dois efeitos perversos. De um lado, ela tem implicado na criao de associaes comunitrias de cima para baixo, totalmente descoladas da noo de representao comunitria e tuteladas pelos interesses polticos locais assentados nas municipalidades. De outro lado, esse processo gera uma importante distoro na representao pblica destas comunidades, quando aponta para um crescimento acentuado e acelerado das suas bases, sem que ele contribua efetivamente para consolidao de um movimento regional e nacional quilombola. Se tivermos em conta a experincia indgena, veremos que no seu caso tanto as agncias indigenistas no governamentais quanto as prprias lideranas do movimento aprenderam que h uma contradio prtica no iderio da democracia direta quando aplicado, sem os ajustes necessrios, ao seu caso. A capacidade de negociao dos atores e agncias indgenas no se realiza em seus contextos municipais, mas depende, ao contrrio, das esferas ampliadas de dilogo, isto , uma esfera composta por agentes e agncias envolvidos com a defesa dos direitos humanos, da diversidade social, cultural e ambiental, monitorada pela opinio pblica, pelas organizaes da sociedade civil, pelo Ministrio Pblico e pelas instncias e acordos multilaterais. De uma forma ou de outra, h aqui uma importante pauta de debate poltico, para a qual a pesquisa acadmica sobre os processos concretos de implantao das polticas pblicas de recorte tnico pode e deve trazer uma importante contribuio.

Enfim, o avano da questo quilombola, assim como as reaes contrrias a que ele deu lugar, se materializam em um comportamento ambguo e oscilante do Governo Federal: de um lado, o governo faz previses oramentrias generosas para a implantao de polticas pblicas e as anuncia com grande alarde, mas, de outro, os ministrios simplesmente no gastam tal oramento, executando parcelas mnimas das atividades previstas. De um lado, a legislao nacional cria novas figuras de direito (que permitem a emergncia de novos movimentos sociais) assim como incorpora leis (por meio da assinatura de diversos acordos e convenes internacionais) que esto entre as mais progressistas do mundo. De outro lado, o executivo cria normas menores, internas s agncias de Estado responsveis por executar tais leis, que estabelecem processos demorados e repletos de obstculos tcnicos e administrativos, enquanto o judicirio reinterpreta tais conceitos de forma restritiva aplicao de tais direitos, tornando o julgamento dos conflitos que envolvem os movimentos sociais um eterno retorno hermenutico. Assim, a execuo oramentria parcial (em alguns casos nfima) das polticas pblicas para quilombos faz par com dispositivos normativos e judicirios, assim como com novas tentativas de restrio ou mesmo de desconstituio legal dos quilombolas como sujeitos de direitos. Finalmente, o avano quilombola aponta para uma importante passagem de uma perspectiva exclusivamente voltada ao reconhecimento cultural, para uma perspectiva que integra o objetivo da redistribuio, corrigido pelo reconhecimento de determinadas particularidades de natureza social e cultural. Mas, ainda assim, este processo incompleto. Onde ele conseguiu gerar um modelo relativamente equilibrado a poltica fundiria ele est ameaado, enquanto nas demais polticas, enquanto tal modelo no alcanado, tais comunidades continuam refns das suas diferenas, naquilo que elas implicam modos desiguais de participar e de se representar politicamente diante do prprio Estado e de seus opositores locais. Um quadro que torna urgente o debate em torno dos modelos de incorporao das perspectivas de redistribuio e reconhecimento.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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