VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

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La evaluacin de programas sociales en el Estado liberal Leonardo Solarte Pazos1

1. EVALUACION Y SOCIEDAD Al comenzar el nuevo siglo asistimos a cambios importantes en la poltica y la economa mundial, y de Amrica Latina. Globalizacin, Estado de mercado, desregularizacin, neoliberalismo, crisis del Estado de bienestar, democracia, equidad, mejoramiento de la administracin pblica, descentralizacin etc., son algunos de los conceptos que se confunden en el lenguaje tcnico y poltico del nuevo siglo y que estn teniendo un fuerte impacto en los Estados al generar transformaciones en el gobierno y la sociedad. Aparentemente la concepcin del desarrollo y el norte de los Estados aparece guiado por principios liberales cada vez ms ortodoxos que promueven la primaca del individuo y del mercado sobre el Estado y lo colectivo. Sin embargo, tras dos dcadas de reformas polticas, econmicas y sociales en los Estados y los gobiernos, nunca han sido ms notorias las desigualdades sociales y las profundas diferencias entre los Estados ricos y pobres, las cuales se repiten al interior de los pases, plasmadas en altos ndices de pobreza y concentraciones alarmantes de la riqueza. La CEPAL, sostiene que la pobreza en Amrica latina creci entre 1.997 y 2.000 de 204 a 220 millones, y entre el 40% y 70% los ciudadanos ganan menos de dos dlares diarios, an en pases en donde tradicionalmente no exista pobreza crnica. Pareciera una contradiccin que en momentos en donde el ideal de democracia se encuentra ms consolidado, se presenten retrocesos en la calidad de vida de las sociedades, lo cual ha llevado a que en diversos escenarios se plantee la urgencia de reorientar los patrones regionales de desarrollo, en torno a la equidad como reduccin de la desigualdad social2. Independientemente de las causas de esta situacin, externas o internas a los pases y a su relacin con el modelo de mercado dominante, es un hecho que ahora ms que nunca, los gobiernos latinoamericanos deben, dentro de la escasez de los recursos y su quiebra casi generalizada, afinar las acciones a emprender para modificar tal situacin de inequidad e injusticia. Cada vez es ms notorio por la experiencia real, el desprestigio de las polticas de receta, que se aplican de manera repetitiva. Tal situacin ha llamado la atencin de los organismos multilaterales y las economas dominantes, quienes en distintos foros han comenzado a asumir con preocupacin la discusin sobre el tema de la pobreza mundial. La Ciencia poltica, las Polticas pblicas y la Administracin pblica, tienen un rol protagnico en este escenario. Independientemente del modelo de Estado que se promueva, surge la necesidad imperiosa de disear polticas exitosas para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, implantar nuevas formas de relacin entre la sociedad y Estado, mejorar el desempeo del Estado, as como reflejar transparencia y responsabilidad en las acciones del gobierno para reforzar la confianza de la sociedad. Una de las formas de contribuir a este proceso es la generacin de aprendizaje social e institucional, que permita aprender de las experiencias - negativas y positivas -, que analice la conveniencia y resultados de las acciones polticas, sociales y econmicas y que facilite el establecimiento de acuerdos sociales y polticos sobre lo que se debe emprender.

Profesor de la Fac. de Ciencias de la Administracin de la Universidad del Valle Cali Colombia. Este artculo condensa algunas de las ideas bsicas desarrolladas en el proyecto de investigacin en curso actualmente en la Facultad de Ciencias de la Administracin en la Universidad del Valle Cali, denominado Modelos de Gestin y evaluacin de Programas Sociales en Amrica Latina, las cuales hacen parte de su marco terico. 2 CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadana. Visin Global. Tomo I. Colombia: Ed. Alfaomega. 2000. p. xii

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Hace 40 aos, el terico social Donald Campbell, inmerso en el contexto de la racionalidad poltica, dominante de ese momento, plante que la sociedad poda reformarse a s misma mediante la experimentacin social y que sta era un ejercicio imprescindible para que los polticos y tecncratas decidieran sus cursos de accin. Aunque esta visin instrumental de la poltica ha sido superada sustancialmente, s es evidente que algunas sociedades poseen mecanismos formales e informales de aprendizaje poltico y social que, desde el gobierno como en el caso de los Estados Unidos, o desde el control social como en algunos pases europeos, favorecen la decisin sobre polticas pblicas, la rendicin de cuentas y el conocimiento de la ciudadana sobre las acciones de sus gobernantes. La evaluacin es una disciplina que en el campo poltico y social, cumple este rol. De un lado es un efectivo instrumento de aprendizaje para la ciudadana, que igualmente permite controlar al gobierno. Pedir cuentas a los gobernantes, requiere conocimiento e informacin y esta se consigue con procesos evaluativos que develen ante la opinin pblica y la ciudadana lo que el gobierno hace y los resultados de sus polticas. Por otra parte, para el gobierno, la evaluacin es un instrumento til para disear polticas, particularmente aquellas orientadas al mejoramiento de la condicin de vida de la poblacin, evaluar su gestin, producir ajustes convenientes y reconstruir el aparato institucional. La evaluacin, ms que un mecanismo instrumental, representa una cultura de gobierno, que no se limita a ser un proceso meramente tcnico. Aunque es una herramienta prctica para tomar decisiones por parte del gobernante y generar control poltico y social por la ciudadana, su utilidad ms trascendental radica al verse como un proceso deliberativo que permite analizar la accin especfica del Estado, el contexto en el que se desarrolla esta accin, su relacin con el sistema institucional y poltico vigente, y cuestionar la ideologa dominante presente en la accin poltica. La aplicacin de programas evaluativos desde diversos frentes permite cuestionar de manera til y constructiva, desde el marco ideolgico que soporta la accin poltica, hasta su adecuacin con el contexto social y poltico. Aunque la evaluacin puede aplicarse sobre cualquier tipo de organizacin, su mayor campo de accin es y ser el Estado, como generador de cambios sociales. Cuando se trata de la accin gubernamental, la evaluacin debe integrar componentes del sistema poltico, social, econmico, e institucional, convirtindola en una valiosa herramienta de anlisis y aprendizaje. La evolucin de la teora y prctica evaluativa a partir de la post guerra, ha ido de la mano con el avance del Estado de bienestar liberal, en Europa y los Estados Unidos, como herramienta para el diseo de las reformas sociales. En este perodo, los principales demandantes de procesos evaluativos fueron los gobiernos, siendo la sociedad el objeto de estudio a reformar. Una vez que se produce a nivel mundial, el giro hacia la reduccin del tamao del Estado, la orientacin hacia el mercado y el auge de las escuelas gerencialistas de la administracin pblica, la evaluacin deja de concentrarse en la reforma de la sociedad, y se convierte en un mecanismo de reforma del Estado, buscando aumentar su eficacia. Durante todo este tiempo, se han ido conformando diversas corrientes tericas que, tanto en Europa como en los Estados Unidos, orientan la evaluacin hacia diversos usos tales como la decisin pblica, el aprendizaje social, el fomento a la democracia, el mejoramiento de la gestin, entre otros. En Amrica Latina, no se puede hablar de una apropiacin sistemtica de la evaluacin como prctica gubernamental ni social hasta la fecha. Durante el perodo de reformas sociales de carcter populista en los aos 50 y 60 su aplicacin fue mnima. Hacia los aos 70s se incrementa su uso de manera puntual, orientada bsicamente hacia la evaluacin de algunos programas de desarrollo y bsicamente promovida por los organismos multilaterales y las ONGs internacionales que desarrollaban programas de asistencia. A nivel de los gobiernos se hizo mas nfasis en la implantacin de sistemas de
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planificacin centralizados, que orientaran la presupuestacin por programas. En los aos 90 se asiste a un debilitamiento del debate sobre las polticas de desarrollo3, al ejecutar procesos de ajuste en la economa y los gobiernos. Durante este perodo se intent desarrollar sistemas nacionales de planificacin y evaluacin, algunos con mayor xito y continuidad que otros en diversos pases como Chile, Colombia (SINERGIA en el gobierno de Ernesto Samper), Bolivia (SISPLAN), Mxico (modelo de la Sec. de Desarrollo Social - SEDESOL), con diversas orientaciones, centrados en los programas sociales, algunos en el desempeo de las agencias estatales y otros en el presupuesto del gobierno. La teora y prctica evaluativa poseen una particularidad interesante por cuanto en ella confluyen diversas disciplinas: la ciencia poltica, la ciencia de las polticas pblicas, la investigacin social, la sociologa, la administracin, entre otras, hecho que la convierte en un amplio campo de exploracin temtica. Sin embargo, la literatura aborda de manera independiente el tratamiento de la filosofa poltica liberal, de la gestin pblica, de las polticas pblicas y de la evaluacin social. En el caso de las polticas pblicas, generalmente la evaluacin se presenta como un paso ms dentro del ciclo de polticas, con una fuerte orientacin terica. Por el contrario, la literatura sobre evaluacin presenta un fuerte carcter instrumental, desligado del contexto poltico y filosfico. La gestin pblica por su parte se ocupa de la evaluacin desde una perspectiva netamente administrativa o de desempeo. A pesar de lo anterior, es evidente la fuerte relacin terica que existe entre ellas y cmo la teora poltica, as como lo hace con las polticas pblicas, ofrece implcitamente en algunos casos y explcitamente en otros, la fundamentacin principal para el desarrollo de la teora evaluativa4. 2. EL ROL POLTICO Y SOCIAL DE LA EVALUACIN EN EL ESTADO LIBERAL. La concepcin anterior de la evaluacin est referida a una poltica en particular, y se concentra exclusivamente en su desempeo. Sin embargo, la evaluacin se mueve en un campo ms ambicioso, que le da sentido y funcionalidad en diversos mbitos, tales como el proceso de gobierno, la conformacin de ciudadana y democracia, la validacin de ideologas y el mejoramiento del Estado entre otros. A este respecto, Joseph Wholey plantea que la evaluacin constituye el centro del debate poltico en una sociedad, revelador de los procesos de accin, de las iniciativas y de las estructuras de poder5. La evaluacin como herramienta de formacin ciudadana y participacin social. Esta perspectiva recoge la idea de que la evaluacin permite al ciudadano informarse acerca del desempeo del gobierno con respecto a sus intereses particulares mejorando su capacidad de opinin y decisin con respecto a su futuro. Esta idea es extensiva tambin al concepto de que se genera aprendizaje individual y formacin como ciudadano al estar en contacto con proposiciones, puntos de vista y anlisis de carcter plural promovidos democrticamente mediante los procesos evaluativos. La evaluacin como herramienta de aprendizaje social. Esta perspectiva se puede leer a partir de trabajos tan diversos como los de Campbell o Scriven, y est
3 SNCHEZ, Jos Fdo. Director del ILPES. Presentacin en el Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. La Habana, 16 al 17 de Noviembre de 2000. 4 Si bien existen autores como E. House y F. Fisher que trabajan en esta direccin, su intencin es ms la de demostrar el carcter deliberativo de la evaluacin. 5 WHOLEY, Joseph. What can we actually get from program evaluation? Policiy Sciencie, 3, p 361-369. Citado por : MENY, Yves; THOENIG Jean C. Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel. 1992. p. 201,
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tambin asociada con las escuelas participativas de la planificacin y del desarrollo. Existen diversas consideraciones asociadas con el aprendizaje social a partir de la evaluacin. En primer lugar se considera que la sociedad puede aprender a partir de un anlisis formal de las intervenciones sociales y sus resultados, mejorando su capacidad para generar consenso con respecto a lo que es conveniente o no para sus intereses colectivos; en este caso, la evaluacin como prctica social es el instrumento para facilitar este proceso adquiriendo un rol de mediacin entre los diversos actores. En segundo lugar la evaluacin contribuye a que una sociedad se reconozca a s misma a partir del conocimiento y debate de los intereses y opiniones de los diferentes grupos que la conforman, facilitando su empoderamiento6 y capacidad de construccin de su futuro7. La evaluacin como herramienta de responsabilizacin. La tendencia actual de los gobiernos es hacia la reduccin del gasto pblico y la bsqueda de mayor eficiencia en su gestin; el ciudadano, a su vez, ha pasado a ser considerado como un cliente que adquiere bienes y servicios del Estado. Para ello, profundas reformas al Estado se han emprendido en la mayora de los pases y se han promovido procesos descentralizadores, en bsqueda de mayor autonoma y equilibrio fiscal, as como la aparicin de nuevas formas de prestacin de servicios a travs del mercado. Este escenario ha generado mayores demandas de responsabilizacin8 y transparencia al interior del gobierno desde los subordinados hacia sus superiores, y desde el gobernante hacia la ciudadana, con el objeto de presionar el uso apropiado de los recursos y la consecucin de resultados en la gestin. La responsabilizacin incluye dar cuenta sobre el cumplimiento de mandatos constitucionales y legales del gobernante, la cantidad y calidad de los bienes o servicios que el gobierno provee, el cumplimiento de los objetivos y planes programados, el uso de los fondos pblicos, el cumplimiento de los objetivos de largo plazo, los niveles de eficiencia, el cumplimiento de procedimientos, la utilizacin de recursos etc., y debe ser ejercida en los distintos niveles del gobierno. El concepto de responsabilizacin ha evolucionado desde el control de gestin clsico a travs de herramientas de fiscalizacin tradicionales, hasta el control por parte de la ciudadana. Para este fin, la evaluacin es una herramienta que apoya efectivamente diversas formas de responsabilizacin, tales como el control parlamentario, la lgica de resultados en la administracin pblica y el control social. En el primer caso, el control parlamentario, la evaluacin puede ser encomendada o desarrollada por el Congreso para obtener informacin objetiva que facilite su labor de control del ejecutivo. En el segundo caso, la introduccin de lgicas de control y evaluacin de resultados en la administracin y la realizacin de evaluaciones independientes de las entidades ejecutoras proveen elementos para determinar el xito o fracaso de una gestin en funcin de la consecucin de cambios objetivos y valorables en las situaciones sociales que se desean afectar. En cuanto al control social como mecanismo de responsabilizacin, se ha mencionado anteriormente que la evaluacin puede servir
6 FETTERMAN, D.M. Foundations of Empowerment Evaluation. Thousand Oaks, CA: SAGE. 2000 7 SANGRA, Emmanuel. Evaluation an civil society, the example of the Canton of Geneva. 2000. Paper presentado en la Cuarta Conferencia de la Sociedad Europea de Evaluacin. Lausanne, Suiza. Octubre 2000; en donde se presenta el caso de la Comisin Externa para la evaluacin de la Poltica Pblica de Geneva, en la cual tanto su composicin, la seleccin de objetos de evaluacin, as como la amplia consulta de intereses ciudadanos, contribuye desde la perspectiva del autor a mejorar la transparencia, el empoderamiento y la mediacin en la sociedad civil. 8 El trmino responsabilizacin intenta traducir el concepto ingls de accountability, aunque a diferencia del original incluye el control social por la ciudadana. CLAD BID EUDEBA. La Responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. Buenos Aires: Ed. Universitaria de Buenos Aires. 2000
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como instrumento para mejorar el conocimiento de la comunidad sobre la gestin de sus gobernantes, permitindole ejercer de manera responsable e informada su derecho a exigir resultados a los gobernantes elegidos democrticamente. La evaluacin como herramienta de mejoramiento de la gestin pblica Aunque la teora administrativa y de las polticas incluyen la evaluacin como parte de la gestin de las organizaciones y del proceso de las polticas pblicas, esta ha adquirido gran relevancia particularmente con la denominada nueva administracin pblica, en los aos 90. La nueva administracin pblica presenta una clara orientacin hacia la gestin por resultados9, y la calidad de los servicios. Este frente de trabajo de la evaluacin como herramienta de gestin de gobierno, se orienta a determinar el funcionamiento del aparato institucional, sus programas de accin, la consecucin de resultados, medir los niveles de eficiencia, y la generacin de impacto. Este compromiso requiere diversos niveles evaluativos; el primer nivel macro es la evaluacin del desempeo del gobierno entendido como el compromiso democrtico con la ciudadana a partir de determinadas polticas pblicas y sus logros; el nivel dos tiene que ver con el desempeo de los programas que cruzan varias organizaciones; el nivel tres corresponde al desempeo de cada organizacin que ejecuta algn aspecto de las polticas pblicas; y finalmente el nivel del desempeo de los empleados en una organizacin10. Cada nivel evaluativo alimenta procesos de mejoramiento institucional (en la implementacin) o de poltica general (en el diseo y formulacin de polticas). Adicionalmente, la evaluacin de aspectos constitutivos de la estructura del Estado, as como el marco institucional, los mecanismos de regulacin, las polticas de descentralizacin, la poltica fiscal, entre otros, es promovida como una herramienta no solo para mejorar el gobierno, sino para orientar los procesos de reforma del Estado11 con el objeto de mejorar el bienestar de los ciudadanos. La evaluacin como herramienta poltica de gobierno. Con relacin al gobierno y su proceso, la evaluacin es una especie de lente mediante el cual el gobernante percibe los asuntos claves en cuanto a la problemtica social y a la opinin ciudadana, con el objeto de incluirlos en su programa o agenda de gobierno; le permite valorar constantemente su imagen pblica a partir de la evaluacin de los resultados de las acciones emprendidas por su gobierno y la investigacin acerca de la percepcin ciudadana sobre su labor. Asimismo la evaluacin le puede ofrecer una visin ms comprensiva de la gobernabilidad con que cuenta su administracin y de las demandas e intereses de sus competidores polticos, o de los dems poderes del Estado. Esta finalidad de la evaluacin se puede extender para beneficio de todos los dems actores polticos (partidos, poderes pblicos) as como a la misma sociedad y sus organizaciones. La prctica evaluativa desde diversos mbitos tales como el gobierno, el congreso, las organizaciones civiles, los partidos polticos etc., an con objetivos y usos distintos, es una actividad que influye poderosamente en la conformacin y funcionamiento de las fuerzas polticas en virtud del impacto
9 OSPINA, Sonia. Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso latinoamericano. En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Venezuela. No 19. 2001. p 94. 10 Ibid. p 104. 11 Esta ltima visin es impulsada fuertemente por la corriente neoinstitucional, aunque autores como Campbell trabajaron desde los aos 60s el concepto de la evaluacin como elemento para la reforma social.
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potencial que tiene la difusin y aplicacin de sus hallazgos en la imagen pblica de los gobernantes, los partidos polticos y funcionarios en general. Evaluaciones positivas se convierten en armas polticas relevantes para los partidos y el gobierno en la medida en que sus resultados sean conocidos de la opinin pblica, contribuyendo a generar confianza12. As mismo, un congreso puede utilizar estrategias evaluativas para controlar las actuaciones del gobierno, ampliar su conocimiento sobre los problemas sociales y la percepcin ciudadana, desarrollar nueva legislacin, aprobar presupuestos13, generar debates pblicos y reflejar ante la ciudadana su preocupacin por los logros sociales. Las evaluaciones debatidas en pblico o en foros acadmicos pueden tener marcada incidencia en la validacin de las acciones gubernamentales contribuyendo a la conformacin de nuevas iniciativas partidistas de rechazo o apoyo a la gestin pblica. El evaluador por lo tanto es un referente fctico en el debate poltico14 y su legitimidad depender de las caractersticas de los clientes de la evaluacin. La evaluacin como herramienta de validacin del sistema social e ideolgico. Una perspectiva mucho mas formativa, desde el punto de vista de la ciencia poltica y la democracia, es la evaluacin como herramienta de validacin del sistema social y poltico, que contribuye a la construccin de conocimiento sobre su funcionamiento y la correlacin con las teoras polticas y sociales que lo soportan, bajo un modelo determinado modelo de Estado o de sociedad. Efectivamente, la investigacin evaluativa provee evidencia emprica, que puede facilitar la construccin de visiones algo ms realistas en un sistema democrtico. Este punto de vista de conocimiento y de investigacin, generalmente relegada a los acadmicos, acta en diversos niveles y se construye a partir de la conjuncin de cada uno de los ejercicios evaluativos que se realizan desde las diversas perspectivas que han sido descritas. Uno de ellos est ligado al anlisis de la actuacin del gobierno (orientaciones, polticas, programas, patrones de gobierno etc.) desde un escenario social determinado, y tiene que ver con la validacin de la relevancia y pertinencia (lase coherencia) de la(s) accin(es) pblica(s) con relacin a la problemtica social y las condiciones polticas existentes. El alcance de este anlisis se puede extender no solo a una situacin local determinada que ha dado origen a una poltica especfica, sino a la sociedad en general. En el primer caso, la evaluacin se concentra en determinar la pertinencia de la accin con el contexto inmediato, mientras que en el segundo a evaluacin responde preguntas con respecto a la contribucin de las polticas hacia el inters pblico y el bien comn, y su coherencia con el sistema de valores vigente15. La evaluacin de la poltica concierne aqu con las concepciones acerca de lo que debe ser el alcance del gobierno (nivel de intervencin), las estrategias que se utilizan para ejercer las funciones, las condiciones polticas vigentes, la problemtica social que se privilegia y su conexin con postulados polticos que el gobierno representa, la forma como se realizan las distribuciones en trminos de equidad o de enfoque hacia determinado poblacin, la relacin entre gobierno y mercado y el rol de

12 WHOLEY, Joseph. Trends in performance measurement. En: CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. USA: Sage Publications. 1997. p 124 y subs. 13 VALADEZ y BAMBERGER. Monitoring and Evaluation Social Programs in Developing Countries. Washington: The World Bank. 1994. p. 59. 14 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 212. 15 Fisher denomina a este segundo aspecto validacin del nivel social. FISHER, Frank. Evaluating Public Policy. Chicago: Ed. Nelson Hall Publishers, 1997. p. 111.
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cada uno en el mejoramiento social, las caractersticas polticas y su relacin con las polticas pblicas desarrolladas, la conformacin de la estructura social, elites y grupos de opinin y la forma en que la accin pblica incide en su conformacin o modificacin, el anlisis de la estructura institucional del Estado y la influencia de las polticas en su ajuste o cambio. El segundo nivel de actuacin de la evaluacin tiene que ver directamente con la validacin de las ideologas dominantes con respecto a la forma como se debe regir la sociedad y el Estado, y corresponde a la validacin de los supuestos tericos y metodolgicos que sostienen el modelo de Estado, con respecto a la mejora de las condiciones sociales. Las ideologas soportan tericamente la aplicacin de polticas y la conformacin de instituciones, as como tambin representan ciertos valores, siendo adoptados por una sociedad o sus organizaciones polticas y sociales, sin perjuicio de que exista concurrencia con otros postulados ideolgicos. En este plano evaluativo entran a jugar las concepciones filosficas y polticas con respecto a la justicia, la equidad, la distribucin social, los modelos econmicos, los derechos civiles, la libertad de los individuos, las ideologas de los partidos polticos y sus supuestos morales etc. no solo se trata de validar concepciones , sino de construir consensos alrededor de valores sociales y poner en evidencia las bondades y defectos del sistema de ideologas existente. Esta forma de ver la evaluacin16 es producto de una visin deliberativa de la poltica y la sociedad, en la cual la construccin de conocimiento y de la sociedad se logra mediante la interaccin de los diferentes discursos ideolgicos y su expresin en el escenario democrtico. este proceso construye la sociedad y sus representaciones desarrollando consenso o permitiendo la dominacin de ciertas lites mediante la apropiacin y dominio ideolgico. la deliberacin por lo tanto es la forma en la cual la sociedad puede generar consensos y construcciones colectivas de la realidad social y poltica, as como tambin se convierte en el mecanismo para asegurar la prctica democrtica. 3. UNA APROXIMACIN AL CONCEPTO DE LA EVALUACION SOCIAL La evaluacin en su definicin ms amplia es un tipo de investigacin aplicada que intenta determinar el valor de un esfuerzo, de una innovacin, una intervencin, algn servicio o enfoque determinado17. La teora evaluativa ha sido desarrollada con el concurso de diversas ciencias y disciplinas como parte integral de los procesos y organizaciones que son su objeto de estudio. Es notoria la interdisciplinariedad que representa la evaluacin, as como la multiplicidad de campos de accin en los que se puede aplicar. Su conformacin ha contado, entre otros, con el aporte de la sociologa, la ciencia poltica, la educacin (cuya contribucin a la evaluacin ha sido definitiva), la administracin, la psicologa, la economa y la investigacin social. Su mbito de aplicacin se encuentra en cualquier organizacin objeto de estudio por parte de las diferentes reas del conocimiento: la escuela para la educacin, las organizaciones pblicas y privadas para la administracin, las organizaciones sociales para la sociologa y la psicologa, las organizaciones polticas para la ciencia poltica y los mercados para la economa, son slo algunos ejemplos de la aplicabilidad de la teora evaluativa. Sin embargo, aunque esta se ha nutrido de diversas fuentes para la construccin de sus modelos y enfoques, existe un denominador comn: el ser humano como sujeto de acciones con propsitos definidos, las cuales se

16 Frank Fisher plantea la necesidad de cuatro componentes evaluativos para las polticas pblicas, desde una ptica de argumentacin poltica: evaluacin de logros de la poltica, validacin de la pertinencia de la poltica con respecto a la situacin problema, el anlisis de la contribucin de la poltica a la construccin de valor en la sociedad, y la evaluacin ideolgica. Esta ltima corresponde al anlisis del sistema de valores e ideologas que soportan la poltica. Ibid., p 155 17 ROBSON, Colin. Real World Research. Londres: Ed. Blackwell. 1993. p 170
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considera que deben ser evaluadas con algn fin. La evaluacin, como se trata aqu, tiene que ver con las intervenciones del gobierno desde la perspectiva de la ciencia poltica, las polticas pblicas (Political Science y Policy Sciencie), y la gestin pblica (Public Management), en la dimensin de bienestar del Estado liberal, estudiando el cambio social generado por el Estado y el gobierno a travs de polticas, programas y proyectos pblicos. Desde esta ptica, la evaluacin se concibe de manera amplia, y tiene que ver con los problemas pblicos, la bsqueda de soluciones, el anlisis del aparato institucional que las desarrolla y la ideologa que soporta el cambio. La definicin del concepto de evaluacin, particularmente en el campo de las intervenciones pblicas y sociales, ha estado marcada por el debate sobre su alcance y utilidad. Una primera tendencia define a la evaluacin de manera instrumental, como un proceso sistemtico que recoge informacin, la procesa, y determina los resultados de una intervencin con el objeto de tomar decisiones en el mbito poltico o gubernamental, generalmente con un alcance determinado por los lmites que impone la intervencin evaluada. Una segunda, que plantea la evaluacin como algo inherente al proceso de construccin social, que sirve para conocer la realidad, percibir los problemas sociales, construir colectivamente propuestas y mejorar la sociedad; esta ltima le da a la evaluacin un alcance social ms amplio y deliberativo, que traspasa la simple intervencin e incursiona en el cuestionamiento de la sociedad, el Estado y la ideologa poltica que lo respalda. Carol Weiss18 define la evaluacin como el sistemtico anlisis de la operacin y/o de los efectos de una poltica o programa, comparndolo con un grupo de estndares implcitos o explcitos, como medio para contribuir a mejorar el programa o la poltica. Encontramos aqu una visin sistmica que compara una intervencin con parmetros determinados para concluir sobre su conveniencia y producir mejoras. Una visin similar la ofrece Michael Patton cuando afirma que la prctica evaluativa incluye la recoleccin sistemtica de informacin sobre las actividades, caractersticas y efectos de programas, personal y productos para el uso de determinadas personas para reducir incertidumbre, efectividad y tomar decisiones con respecto a lo que estos programas, personas o productos estn logrando y afectando19. En el mismo sentido Peter Rossi la concibe como la sistemtica aplicacin de procedimientos de investigacin social en evaluar la conceptualizacin y el diseo, la implementacin y la utilidad de los programas de intervencin social20. Uno de los conceptos mas difundidos en la literatura sobre el tema, es la necesidad de que la evaluacin logre determinar el valor y el mrito de una intervencin para ser considerada como una verdadera evaluacin21, orientacin que ha generado definiciones centradas en el valor, considerndola como un juicio de valor sobre algo, entendido este como la contribucin de la intervencin en trminos de vala y mrito, para lo cual es fundamental la construccin de criterios razonables de valor. Algunos autores como Michael Scriven, defienden la evaluacin como ciencia del valor, pero rechazan categricamente el condicionamiento de la evaluacin hacia la toma de decisiones y consideran que el evaluador es un simple sustituto del consumidor, quien es el que debe decidir

18 WEISS, Carol. Evaluation. USA: Ed Prentice may, 1998. p. 4. 19 PATTON, Michael Quinn. Practical Evaluation. Sage Publications 1982. p 15. 20 ROSSI, Peter; Freeman, Howard E. Evaluation A Systematic Approach. USA: SAGE Publications. 2da edicin. 1982. p. 20 21 STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Evaluacin Sistemtica. Ediciones Piados: Espaa. 1985. p. 19.
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finalmente. La prctica de la evaluacin ha estado estrechamente ligada a la gestin gubernamental y a la evolucin de la intervencin social por parte del Estado. Aunque con races anteriores, la evaluacin es heredera directa del periodo denominado en Europa como Estado de bienestar, y en los Estados Unidos como la sociedad de las reformas, posterior a la segunda guerra mundial. Aqu, se consolid la evaluacin como herramienta de reforma social, orientada a proveer a los decisores polticos de elementos para desarrollar los programas sociales. Durante el perodo posterior a la crisis del Estado de bienestar, denominado comnmente como Estado de mercado, la evaluacin se reorienta hacia la reforma del Estado y la maximizacin de la relacin costo / beneficio en la intervencin social. Una poltica pblica se puede definir simplemente como aquello que un gobierno hace o deja de hacer22. Los gobiernos crean estructuras, las modifican, regulan actividades, promueven acciones, distribuyen beneficios, imparten justicia, etc., como parte de sus funciones. Esto en su conjunto puede considerarse como poltica pblica, la cual en los gobiernos est enfocada sobre aspectos tan variados como defensa, salud, educacin, vivienda, infraestructura, mejoramiento econmico, justicia, seguridad social, recreacin, tributacin, etc., y gran parte del presupuesto y el esfuerzo pblico se concentra en estas tareas. Desde la ptica tradicional, la evaluacin de polticas pblicas se considera parte integral del proceso de las polticas pblicas, la cual permite a los gobiernos aprender sobre las consecuencias de sus acciones23 y tomar decisiones sobre el futuro de la poltica, ya sea a manera de ajuste o de formulacin de nuevas polticas y acciones. En el campo de las polticas pblicas, el mbito de la evaluacin tiene que ver no solo con el proceso institucional de anlisis de la gestin gubernamental por parte del mismo gobierno, el legislativo o los organismos de control, sino que incluye la existencia de organismos civiles de control que representen los intereses de la sociedad24. La visin racional y de toma de decisiones de las polticas publicas considera a la evaluacin como una fase, ubicada al final de un ciclo que incluye la identificacin de polticas, el desarrollo, la puesta en marcha, la evaluacin y la terminacin, en el cual se evidencian los resultados del programa, mediante la definicin de criterios comparativos, la medicin de datos, el anlisis y las recomendaciones25. En los modelos de procesos, la evaluacin se concibe como una etapa del proceso de polticas pblicas, ubicada generalmente al final de la implementacin, aunque tambin se considera como un proceso inicial que se realiza con el objeto de seleccionar una poltica entre diversas opciones existentes (preevaluacin) e identificar la conveniencia (factibilidad) de emprenderla. Adicionalmente, se ha planteado como parte de la funcin de la evaluacin, la inclusin de procesos de seguimiento (monitoreo) de la poltica con el objeto de evaluar sobre la marcha su implementacin con respecto a lo planificado y realizar ajustes necesarios26. Aqu, el proceso de evaluacin tiene una clara

22 DYE, Thomas. Understanding Public policy. New Jersey: Ed. Prentice Hall, 1.984. p 1. 23 Ibid., p. 344. 24 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. Cit., p. 194 25 MULLER, pierre. Las polticas pblicas. Santa fe de Bogot. Pontificia Universidad Javeriana. Traduccin de Carlos Salazar Vargas y Jean - Francois Jolly. Mimeo. p 27. 26 El monitoreo cumple un rol de control del programa, y de alimentacin para la evaluacin. Peter H. Rossi, lo define como monitoreo del programa y responsabilizacin (accountability), con dos objetivos: identificar el alcance de la
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connotacin decisional, enfocada a seleccionar una poltica, controlar o mejorar su implantacin y determinar lo que ha sucedido una vez ha sido concluida concluido. Para Meny y Thoenig27 evaluar una poltica pblica es apreciar los efectos atribuibles a una intervencin gubernamental en un campo especfico de la vida social y del entorno fsico. Un modo de razonamiento sobre la base de mtodos cientficos de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o no de las polticas pblicas. Al respecto Eleanor Chelimsky28 seala tres propsitos de la evaluacin en el gobierno: la formulacin de polticas, la ejecucin y la responsabilidad en la toma de decisiones pblicas (efectividad de un programa, necesidad de continuarlo). El considerar la evaluacin como un asunto de responsabilidad ante la toma de decisiones hace pensar en un escenario de voluntad poltica que permita algn nivel de independencia del proceso evaluativo. Sin embargo, la evaluacin en el proceso poltico tambin puede verse como un proceso deliberativo, multidimensional, en el que se busca dilucidar mediante el dilogo la brecha existente entre el discurso normativo y el emprico, usando enfoques metodolgicos mltiples, intentando poner en evidencia diversos enfoques de conocimiento y de la realidad, en oposicin al excluyente discurso racional de la toma de decisiones. La evaluacin desde esta perspectiva sirve para generar consensos y acuerdos sociales29, comprendiendo y mejorando la accin social y la interaccin entre la sociedad y las instituciones. La evaluacin de polticas pblicas es til tanto para quien concibe y gestiona la poltica como para la opinin pblica. Para quien la concibe y gestiona, la evaluacin se convierte en una poderosa herramienta para la toma de decisiones relacionadas con el ajuste y perfeccionamiento de la poltica en curso y su planificacin futura, as como un mecanismo de rendicin de cuentas ante la sociedad y el Estado. Para la opinin pblica, la evaluacin es una va de conocimiento sobre los resultados de las intervenciones del Gobierno que le permite ejercer su derecho de peticin de cuentas como elector y ciudadano e incidir en las decisiones del Estado. Desde su origen y desde diversas perspectivas se ha asociado el concepto de evaluacin con el de inters pblico. Donald Campbell a travs de su elaborada idea de las reformas como experimentos y la sociedad experimental busc confrontar los supuestos polticos para mejorar la sociedad30. Michael Scriven consider que el uso de la evaluacin de resultados en la elaboracin de polticas contribua a la democracia en la medida en que permita reflejar los intereses de la sociedad y de los actores
poblacin objetivo y la entrega de servicios; y plantea que este es un insumo importante para la evaluacin del impacto del programa. ROSSI, Peter; Freeman, Howard E. Op. Cit, p. 123. Vedung, lo ubica durante el proceso de gobierno, una vez se ha tomado la decisin sobre lo que se har y se realiza sobre la administracin del programa. VEDUNG, Evert. Public Policy and Program Evaluation. USA: Transaction Publishers. 1997. p. 17. Entre los tipos de monitoreo (y componentes) que normalmente se incluyen estn: Monitoreo del desempeo del programa, monitoreo financiero, estudios de diagnstico, evaluaciones de medio trmino, auditoria, monitorio de las operaciones, capacidad y sostenibilidad. VALADEZ y BAMBERGER. Monitoring and Evaluation Social Programs in Developing Countries. Washington: The World Bank. 1994. p. 120 27 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 195 28 CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estados Unidos en la evaluacin de programas. En: Control y Evaluacin de la Gestin Pblica. Santa fe de Bogot: Departamento Nacional de Planeacin. 1992. p. 26. 29 FISHER, Frank. Op. Cit.,7. p. 19, 207 30 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Foundations of Program Evaluation. USA: Ed. SAGE, 1991. p.154.
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relacionados con las intervenciones, y privilegi siempre la evaluacin en funcin del inters pblico en vez de la orientacin hacia la administracin31. Carol Weiss, por su parte, plantea que los valores de los stakeholders deben prevalecer en las decisiones, y la evaluacin debe determinar dichos valores as como el marco poltico en el que se mueven32. Una poltica se puede concebir como una declaracin de objetivos relacionados con una serie de actividades para lograrlos, en una particular jurisdiccin33. En muchos casos, las polticas se estructuran para su ejecucin en programas y estos a su vez en proyectos especficos. En otras ocasiones las polticas corresponden a estrategias o acciones que no necesariamente requieren programas estructurados sino acciones ejecutivas o legislativas determinadas. La estructuracin en polticas o programas difiere en los distintos pases. Mientras que en los Estados Unidos el programa es clave para agrupar acciones y presupuestos, en Francia por ejemplo, no se utiliza y los presupuestos se asignan con criterios de categoras contables34. No existe en la literatura una diferenciacin clara entre los elementos metodolgicos asociados con la evaluacin de polticas y la evaluacin de programas. En cierta forma esto se debe a las dificultades para distinguir en el terreno prctico (no terico), las diferencias entre polticas y programas; efectivamente un programa nacional de gran envergadura puede ser considerado como la expresin real de una poltica e incluso puede tomar el nombre de la poltica que lo gener (p.e: programa de lucha contra las drogas). Carol Weiss35 seala que la evaluacin concierne directamente con cualquiera de estos niveles (polticas, programas y proyectos), y que las tcnicas36 de la evaluacin son bastante adaptables a cualquiera de ellos. 4. LA EVALUACIN Y EL PENSAMIENTO LIBERAL La evaluacin se consolid durante el auge del Estado de bienestar, como instrumento para determinar la validez de las polticas sociales emprendidas por los gobiernos por lo que su teora y enfoques se han desarrollado bsicamente dentro de la concepcin liberal del mundo y la sociedad37 y se encuentran por lo tanto fundamentados en los supuestos y principios del liberalismo poltico. La evaluacin y sus modelos se comprenden a partir de su tica, epistemologa y derivaciones polticas que son todas pertenecientes a la filosofa del liberalismo. Como teora, la evaluacin, es heredera de los supuestos bsicos del Estado liberal. Los enfoques evaluativos son empiristas, se basan en el criterio de que la libertad de ideas permitir conocer la verdad, asumen la libertad de eleccin con respecto a las mejores ideas y son los individuos quienes deciden lo que les conviene y lo que no. La evaluacin est orientada al usuario (burcrata, ciudadano, elector, profesional, ama de casa etc.), quien decidir qu hacer con sus resultados38. El ejercicio evaluativo sirve en ltimas para determinar la bondad de algo, en funcin del nivel de satisfaccin o beneficio individual. Las corrientes de pensamiento presentes en la filosofa poltica del liberalismo (utilitarismo,

31 Ibid., p. 98 y subs. 32 Ibid., p. 210. 33 WEISS, Op. cit., p 7. 34 MENY, Yves; THOENIG Jean C. Op. cit., p. 92. 35 WEISS, Op. cit., p 7. 36 Esto no significa que el contexto de cada programa no implique una estrategia evaluativa particular. VEDUNG, Evert. Op. cit., p. 121. 37 HOUSE, E. R; Evaluacin, tica y poder. Madrid: Ediciones Morata 1994. p. 45. 38 Ibid., p. 46.
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intuicionismo, libertarios, igualitarismo, comunitarismo etc.), orientan el rol de la evaluacin dentro del Estado liberal moderno. Los principios ticos y de justicia que encarnan estas escuelas fundamentan los diferentes modelos evaluativos desarrollados y su forma de aplicacin. Se pueden asociar tres dimensiones comunes entre la filosofa poltica liberal y el desarrollo de la evaluacin como teora y prctica social. En primer lugar una dimensin axiolgica que tiene que ver con los principios ticos y de justicia que orientan el ejercicio evaluativo, as como el uso y el rol que cumple dentro de la sociedad y el Estado; en segundo lugar una dimensin epistemolgica, relacionada con la naturaleza de la realidad social que debe ser evaluada, y un tercer componente, relacionado con la concepcin del Estado y la intervencin social que debe existir para asegurar la aplicacin de los principios ticos dominantes. Dimensin axiolgica liberal. En la concepcin clsica liberal, la evaluacin parte del supuesto de la libertad de eleccin39 sobre diversas alternativas, las cuales pueden ser escogidas por el individuo. Este mecanismo fortalece la verdad y la posibilidad de elegir lo mejor para cada uno. La evaluacin por lo tanto, contribuye a la escogencia social del individuo con base en sus preferencias y es un insumo para que obtenga informacin que le permita decidir con autonoma. En un sentido estricto, el rol de la evaluacin es determinar el valor de algo independientemente del uso posterior que se haga con esta informacin. En un sentido amplio, se considera que la evaluacin debe garantizar y orientar la mejor eleccin. En ambos casos prima la libertad individual de escoger lo que ms le conviene al individuo. El carcter pblico de la evaluacin, en el sentido que sus resultados servirn para que la sociedad fije posicin sobre determinada accin estatal, hace compleja la seleccin de los criterios de valoracin y de los mtodos de investigacin. La evaluacin, desde la perspectiva del liberalismo puede verse como una herramienta de correccin tica de la actuacin del Estado, como una fuente de informacin para tomar decisiones racionales por parte del Estado o de los individuos y grupos sociales, como un mecanismo de control social de la sociedad sobre el gobierno, o como un instrumento para garantizar distribuciones justas en la sociedad. El liberalismo ofrece por medio de sus escuelas de pensamiento distintas explicaciones filosficas acerca de lo que debe ser la sociedad y la justicia. Estas se convierten en ideales que priman en la evaluacin de las instituciones y las medidas polticas40, particularmente en lo que tiene que ver con la accin del Estado. La valoracin de una intervencin requiere conformar criterios generales que permitan construir escalas de valor, no referidos a asuntos particulares de la intervencin misma (objetivos o medios por ejemplo) sino a una concepcin moral de lo que es bueno para un individuo y la sociedad, enmarcando lo que seran actos correctos desde dicha perspectiva axiolgica. Este asunto se relaciona necesariamente con la seleccin de los atributos que conforman el significado del concepto de justicia, as como el de bienestar y calidad de vida, aspectos que entran en la esfera directa de las preocupaciones del Estado y de sus intervenciones. El liberalismo ha intentado dar respuesta de diversas formas a la pregunta sobre lo que es bueno o malo para el individuo, o la sociedad, y subyacente a cada forma de pensamiento hay una opcin distinta para la evaluacin del Estado y la sociedad.

39 Ibid., p. 46. 40 KYMLICKA, Will. Filosofa Poltica Contempornea. Una Introduccin. Barcelona: Ed Ariel, 1990. p. 11.
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En su concepcin ms comn la evaluacin supone la existencia de una accin41, que se debe evaluar, aun cuando esta se explique de manera diferente desde los distintos enfoques de conformacin de polticas. La evaluacin trata sobre intervenciones sociales, realizadas por el Estado o por entidades particulares (organizaciones no gubernamentales, agencias internacionales de desarrollo etc.). Sin embargo, en cualquier caso las intervenciones poseen una clara connotacin pblica y tienen como objetivo el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad, ya sea a travs de la accin directa de las entidades del Estado, o mediante el concurso de organizaciones privadas de mercado (tal es el caso por ejemplo, de la poltica de salud que se ofrece a travs de organizaciones mdicas privadas). Evaluar una poltica pblica (en cualquier mbito reconocido, educacin, salud, justicia etc.), implica asumir posicin con respecto a diversos aspectos. Uno de ellos tiene que ver con validar la inclusin de determinado mbito de accin dentro de lo que se considera como bueno para el individuo, lo cual apunta a reconocer la relevancia de la ocupacin del Estado sobre dicho aspecto del bienestar. Es conveniente incluir el acceso a bienes como parte del concepto de bienestar? qu tipo de bienes?, educacin, libertad, recreacin, o simplemente el acceso a niveles de remuneracin convenientes para cada individuo?. Aqu aparece la nocin de bienestar y sus diferentes interpretaciones, la cual asume dimensiones bien distintas si se parte de concepciones utilitaristas, intuicionistas o feministas de la teora poltica liberal, para solo mencionar algunas. No slo es importante considerar los componentes de una nocin de bienestar, sino los mecanismos para acceder a este de manera justa. Se trata de tener los bienes relacionados bajo una categorizacin y priorizacin predefinida, o es ms importante que los individuos puedan escoger y esforzarse con lo que consideran sus preferencias? Priman las preferencias individuales como lo promueve el utilitarismo, o es necesario privilegiar valores colectivos representados en el comunitarismo? En una evaluacin es necesario juzgar el valor de la distribucin lograda, expresada en resultados finales o en los medios utilizados y sus consecuencias ticas. Este aspecto implica la adopcin de una tica de medios o de fines, que se expresa claramente diferenciada en posiciones como la utilitarista y la igualitaria liberal. Asimismo la mtrica de la distribucin hace parte de la evaluacin de la justicia de la misma. Es buena una distribucin que maximice la utilidad social total, sin importar la distribucin entre los individuos, o por el contrario debe primar el favorecimiento de determinados grupos (pe: los ms pobres) ?. Estas consideraciones son validas tanto para el diseo de la accin (poltica pblica o programa social) como para su evaluacin42. Tomemos el caso por ejemplo del diseo de una poltica de salud para la poblacin de un pas, encaminada a garantizar servicios mdicos. Aunque es universalmente reconocido que la salud hace parte de cualquier concepto de bienestar y por ende de calidad de vida, no

41 En el sentido tradicional y como parte de su origen, la evaluacin consider siempre que la intervencin social era producto de una estrategia racional y consciente de los decisores del estado que daba origen polticas y programas intentando resolver problemas sociales. Sin embargo, la aceptacin de nuevas explicaciones sobre cmo se conforman las polticas pblicas, ya no de forma absolutamente racional (incrementalismo, enfoques polticos, teora de lites etc.), ha ampliado la perspectiva evaluativa hacia modelos holsticos y constructivistas. 42 Existe un debate ideolgico sobre lo que son los principios que deben orientar la calidad de vida, el cual se concentra contemporneamente entre la lgica de la utilidad vs la lgica de los derechos. (lase utilitarismo vs igualitarismo). Con respecto a la evaluacin, Frank Fisher identifica un componente bsico para la evaluacin de polticas publicas que denomina la evaluacin de los compromisos ideolgicos, el cual hace parte del proceso evaluativo y que est directamente relacionado con la verificacin que se realiza de la validez de las ideologas vigentes y que orientan la poltica, para solucionar los conflictos sociales. FISHER, Frank. Evaluating Public Policy. Chicago: Ed. Nelson Hall Publishers, 1997. Cap 8.
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sucede lo mismo con aspectos como el ocio, la tenencia de bienes de consumo o incluso la misma democracia. An en el caso de la salud, sus diversos componentes y reas de intervencin se limitan generalmente a la atencin preventiva o curativa sobre determinadas patologas, excluyendo la posibilidad, por ejemplo, de que se asuma como derecho la realizacin de ciertos tratamientos en salud43. Tampoco existe acuerdo sobre si la nutricin (como componente indispensable de la salud y del bienestar) es un fin en s mismo o es un medio para que los individuos satisfagan otras necesidades de orden superior. En el primer caso, el aceptar la nutricin como un fin lleva a considerar que un objetivo principal del bienestar es garantizar un mnimo nutricional (pe: canasta familiar), mientras que en el segundo caso, se puede argumentar que los individuos se nutren con el objeto de poder realizar acciones en su vida que conlleven a su realizacin personal (p.e: disfrutar del deporte o desempearse laboralmente de manera satisfactoria). Obsrvese que las caractersticas de la distribucin son afectadas igualmente por el concepto de calidad de vida subyacente; si hablamos de nutricin podramos considerar como justo que todos los individuos posean un mnimo de nutrientes bsicos para realizar sus funciones vitales. Sin embargo, se podra considerar injusto que algunos estn sobre-alimentados y posean acceso a muchos ms bienes alimenticios. Desde una posicin utilitarista, una poltica alimentaria que maximice el nivel nutricional para una poblacin puede ser adecuada, mientras que desde una perspectiva igualitaria es necesario que los bienes sean dirigidos a aquellos mas desnutridos, aun en detrimento de los que estn en mejores condiciones. En diversas oportunidades el anlisis poltico de las acciones del gobierno ha chocado abiertamente con el criterio maximizador econmico. Mientras que un gobierno antidemocrtico, segn la concepcin poltica moderna es atentatorio contra la calidad de vida de la poblacin, desde el punto de vista econmico se ha argumentado en diversas oportunidades que es preferible sacrificar algo de democracia con el objeto de implantar reformas que eleven la calidad de vida de la poblacin. En el primer juicio est implcito el criterio de que la libertad es parte fundamental del bienestar de la poblacin, mientras que en el segundo se considera que la calidad de vida esta relacionada por ejemplo con la consecucin de bienes materiales (necesidades bsicas insatisfechas). Con base en las anteriores consideraciones es evidente que cualquier evaluacin realizada lleva implcita una concepcin tica y de justicia44, que se expresa en la adopcin de criterios de valoracin45, los cuales dependen de la posicin que se adopte. Esta nocin plantea la relatividad de la evaluacin como ejercicio intelectual y social, as como la conveniencia de estudiarla a partir de su relacin con los diferentes modelos de justicia liberal. La teora evaluativa ha tenido como uno de sus ejes de debate y construccin, el concepto de valor,46 el cual est relacionado con el establecimiento de aquellos estndares valorativos por medio de los cuales la evaluacin de la poltica, o del programa en estudio puede ser considerado como bueno o malo, aceptable o no aceptable, y considerando los factores que hacen que desde el punto de vista del evaluador (o de las audiencias), el programa funcione bien o mal, con el objeto de determinar una escala de valoracin adecuada. Deben los evaluadores estar libres de valores al iniciar el anlisis de una intervencin o por el
43 La ciruga plstica por simple mejoramiento de imagen personal, por ejemplo, ya que se podra argumentar que el sentirse bien como persona con su imagen es un componente indispensable de calidad de vida. 44 SHADISH; COOK y LEVINTON, Op. cit., p. 46. 45 Estas teoras de valor pueden ser tomadas de manera prescriptiva de los modelos liberales, o construir de acuerdo a los criterios de valor que sean apropiados y compartidos para el programa. 46 SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Op. cit., p. 46.
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contrario deben armarse de una serie de principios que son considerados como valores prioritarios a los cuales debe responder el programa y contra los cuales se deben contrastar su desempeo? Puede un evaluador enfrentar un juicio a cerca de una intervencin sin poseer unos valores declarados como ciertos? Por cuanto las polticas y programas buscan mejorar las condiciones del ser humano, existen principios y valores (una teora del valor) al disear una poltica, los cuales son aceptados de manera general o al menos parcialmente por aquellos que la disean, y que se expresan en trminos de justicia social, igualdad, derechos sociales, equidad etc. La construccin de esta teora del valor, se realiza a partir de concepciones filosficas, polticas, ticas de lo que debe ser el individuo, el Estado y la sociedad en general. Las teoras del valor incluyen tres elementos47. Una metateora que estudia la naturaleza y justificacin del valor, una teora prescriptiva que plantea la primaca de valores particulares y una teora descriptiva que plantea valores sin pretender la supremaca de ninguno. Algunos autores como Scriven plantean la necesidad de una metateora. Esta metateora debe construirse para la evaluacin estableciendo aquellos estndares y criterios aceptados contra los cuales se van a medir el desempeo del programa. Otros evaluadores promueven que los evaluadores deben utilizar un enfoque prescriptivo, tomando una teora particular (como la teora de la Justicia de Rawls) que oriente la determinacin del valor. La mayora de los evaluadores, sin embargo, utilizan enfoques descriptivos, construidos a partir de los interesados, determinando los criterios apropiadas para evaluar; en este caso los valores son implcitos a la misma evaluacin y al programa. Aunque la conformacin de valor, est sujeta no solamente a los conceptos de justicia, el utilitarismo y el igualitarismo liberal reflejan las posiciones ms representativas dentro del debate evaluativo de lo que debe ser el orden social y la construccin de programas, en lo que algunos autores sealan como el debate ideolgico entre la utilidad y los derechos48, o la presencia de ticas subjetivas vs tica objetivas49. Su influencia se ha reflejado no solamente en la construccin de teoras del valor, y el entendimiento de las ideologas de presentes en el orden social, sino tambin en la determinacin de las caractersticas de los modelos evaluativos de las polticas. Ligado al concepto de justicia, se encuentra el de calidad de vida, que corresponde en ltimas al objetivo fundamental de la intervencin social. Tanto el utilitarismo, como el comunitarismo, el igualitarismo y el feminismo (por mencionar slo algunos), proveen de una ptica para configurar el concepto de calidad de vida. Este, ha sido derivado de los principios bsicos de la filosofa poltica liberal y provee a la evaluacin de los criterios con los cuales conformar su escala de valoracin y comparacin de los resultados de las intervenciones. Desde el criterio comunitarista, la evaluacin conforma criterios a partir de valores sociales de la comunidad que estn por encima de los individuos y deciden lo que es bueno o malo para l. El igualitarismo habla de bienes primarios como la medida de bienestar y a partir de este concepto, actualmente se construyen enfoques que plantean la calidad de vida como una extensin de las libertades para funcionar dentro de una sociedad (Sen). Dimensin epistemolgica liberal.
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BEAUCHAMP, T. L. Philosphical etics: an introduction to moral philosophy. New York: Mc Graw Hill. 1982. Citado por: SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. p. 48. 48 FISHER, Frank. Evaluating Op. cit., p. 155. 49 HOUSE, E. R; Op. cit., p. 55.
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La evaluacin responde a la visin liberal del mundo y de la realidad. Esta puede ser empirista y objetivista, directamente vinculada con la tradicin positivista liberal (Locke, Mill) en la cual el mundo funciona mediante relaciones causa efecto que pueden ser constatadas mediante la utilizacin del mtodo cientfico y la experimentacin utilizando las categoras apropiadas. En esto se fundamenta la evaluacin cuando presupone que su objeto es el de develar la verdad y exponerla en sus distintas categoras (positiva, negativa) para la toma de decisiones por parte del gobierno, la sociedad o los individuos. Este punto de vista concibe la intervencin social como un evento objetivo, que puede ser realizada por un agente externo (gobierno) con el objeto de modificar condiciones sociales, susceptibles de valorarse, categorizarse y compararse. Dos ejemplos de esta posicin son los siguientes: Un ministerio de salud, intenta modificar (disminuir) los ndices de mortalidad en una zona especfica, mediante una poltica en salud que incluye inversin en infraestructura y la aplicacin de programas preventivos. Una vez concluido el programa evala los cambios objetivos en la mortalidad con el objeto de decidir sobre el futuro de la intervencin (continuidad, ajustes, supresin etc.), aplicando mtodos de medicin cuantitativa para tal fin. En este caso, la evaluacin busca conocer y determinar la verdad sobre los cambios producidos, mediante la utilizacin de mtodos investigativos apropiados. Este ejercicio evaluativo puede incluir no solo la identificacin del cambio si no la identificacin de los problemas bsicos presentados en la intervencin, las causas de las desviaciones del programa, los efectos etc., e incluso la opinin de los diferentes actores involucrados. Una comisin evaluativa del congreso, intenta determinar la responsabilidad de un Ministro en el fracaso de un programa de explotacin petrolera en el pas, para el cual se han realizado inversiones y contratos internacionales. Para ello utiliza mtodos contrapuestos de investigacin judicial que permitan conocer la verdad sobre la actuacin de los implicados, escuchando las partes involucradas, contraponiendo testimonios, pruebas documentales etc. Con base en el juicio emitido por la comisin, se tomarn decisiones polticas con respecto al gobierno.

Sin embargo, la evaluacin tambin puede ser relativista cuando asume que la realidad es subjetiva y depende de las percepciones de los individuos. Los enfoques evaluativos as orientados conciben la intervencin social como el ejercicio resultante de construcciones colectivas de los individuos, en donde el mundo es modificado a travs de la accin y de la interaccin entre el sujeto y el mundo exterior. Desde este punto de vista, la evaluacin es parte del proceso de construccin social y est orientada a la accin, concentrndose en los procesos mismos con el objeto de mejorarlos. Esta concepcin epistemolgica reclama la inexistencia de una verdad absoluta, diferenciada de las percepciones de los individuos. Una organizacin ciudadana, con el apoyo de organizaciones de desarrollo, trabaja en la construccin de diagnsticos locales para disear acciones o intervenciones que se ajusten a sus condiciones socioeconmicas y culturales. Las acciones se construyen sobre la marcha y son ajustadas continuamente para asimilar el mayor consenso y adaptacin posible. Como parte de este proceso de construccin, se utilizan mtodos auto-evaluativos que permitan reconocer el nivel de avance y los ajustes pertinentes que se deben realizar. Una comisin evaluativa de un ministerio de educacin visita una institucin de educacin superior con el objeto de acreditar alguno de sus programas. Para ello, est conformada por un
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grupo de profesionales expertos en el tema que con base en su experiencia acumulada evaluarn el programa y llegarn a un consenso sobre su aprobacin. En el primer caso, asociado con una epistemologa objetiva, encontramos diversos paradigmas investigativos y metodolgicos, los cuales incluyen tradiciones positivistas o post-positivistas, mientras que en el segundo caso, se refleja una epistemologa subjetiva, con tradiciones constructivistas, relativistas o de teora crtica (Guba). La evaluacin y la concepcin liberal del Estado de bienestar. El grado de intervencin del Estado en la sociedad difiere en los liberales y asume posiciones intermedias entre la absoluta no-intervencin y la intervencin enrgica del Estado. En el caso de la evaluacin, la posicin tradicional asume que existe la necesidad de una intervencin estatal para mejorar las condiciones de la sociedad lo cual tiene una explicacin lgica en cuanto a la gnesis de la evaluacin dentro del Estado de bienestar. Sin embargo, en los ltimos aos en virtud del cambio de paradigma hacia el concepto de Estado de mercado, la reduccin de la intervencin estatal ha hecho que la evaluacin se oriente hacia la medicin del desempeo del Estado como tal, en cuanto a su funcionamiento como ente al servicio de clientes o usuarios que demandan eficiencia y eficacia en los servicios prestados, ya sea directamente por l o a travs de medidas que faciliten su obtencin mediante mecanismos del mercado. En esta visin la evaluacin, ms que orientarse hacia la valoracin de los programas sociales del gobierno, pretende concentrarse en la apreciacin de los resultados globales en la sociedad producidos por la gestin pblica y las polticas estatales. Este gerencialismo, se apoya en la evaluacin para medir el desempeo el Estado y tomar decisiones con respecto a la administracin del mismo. La diferenciacin ms evidente entre los modelos de Estado liberal de bienestar, con respecto a su nivel de activismo social, corresponde a la divisin entre intervencionistas y no intervencionistas50; sin embargo, al profundizar en las caractersticas y grados que posee la intervencin social, as como en el nivel de provisin de bienes y servicios se han propuesto diversas categoras51, entre las cuales se observa la presencia de modelos diferenciados a partir del anlisis de las relaciones entre el sector pblico, la familia y el mercado. Esping-Andersen ha descrito tres modelos: el corporativista, orientado a generar bienestar a partir del trabajo y basado en contribuciones individuales y acuerdos corporativos; el social demcrata, orientado a proveer asistencia por parte del Estado de manera universal y el liberal en el que predomina el esfuerzo individual y el mercado. En el caso de los modelos socialdemcrata y corporativos, la evaluacin ha tenido y tiene un activo rol en el proceso de conformacin de polticas sociales y en la constitucin del Estado de bienestar. La evaluacin, ha sido utilizada desde el gobierno, para orientar el diseo de polticas pblicas, hacer seguimiento de la implementacin y evaluar los resultados obtenidos.

50 Una de estas clasificaciones la realiza Ramesh Mishra, agrupando a los pases entre Estados del bienestar diferenciados y Estados del bienestar integrados. Los primeros corresponden a aquellos en donde existe una economa libre de mercado y una activa participacin en la toma de decisiones por parte de los intereses individuales (Estados Unidos, Inglaterra, p.e); y a los integrados los define como aquellos en donde el Estado interviene formando acuerdos entre los representantes de la patronal y de los trabajadores (Alemania, Italia p.e). MONTAGUT, Teresa. Poltica Social Una Introduccin. Espaa: Ed. Ariel Sociologa. 2000. p 77. 51 Autores como Wilensky, Lebaux, Titmuss, y Esping-Andersen. Ibid., p. 77.
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El caso del modelo liberal residual, basado en el mercado, la evaluacin se orienta hacia el proceso de ajuste y reforma del Estado, enfocada en la maximizacin de la relacin costo / beneficio de las intervenciones, y como mecanismo para evaluar el desempeo de las instituciones pblicas. BIBLIOGRAFIA BEAUCHAMP, T. L. Philosphical etics: an introduction to moral philosophy. New York: Mc Graw Hill. 1982. CEPAL. Equidad, desarrollo y ciudadana. Visin Global. Tomo I. Colombia: Ed. Alfaomega. 2000. CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estados Unidos en la evaluacin de programas. En: Control y Evaluacin de la Gestin Pblica. Santa fe de Bogot: Departamento Nacional de Planeacin. 1992. CHELIMSKY, Eleanor; SHADISH, William. Evaluation for the 21st Century. A Handbook. USA: Sage Publications. 1997. CLAD BID EUDEBA. La Responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana. Buenos Aires: Ed. Universitaria de Buenos Aires. 2000 COHEN, G. A. Igualdad de qu? Sobre el bienestar, los bienes y las capacidades. En: NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. Mxico: Fondo de Cultura Econmico. 1996. DYE, Thomas. Understanding Public policy. New Jersey: Ed. Prentice Hall, 1.984. FETTERMAN, D.M. Foundations of Empowerment Evaluation. Thousand Oaks, CA: SAGE. 2000 FISHER, Frank. Evaluating Public Policy. Chicago: Ed. Nelson Hall Publishers, 1997. GARGARELLA, Roberto. Las teoras de la justicia despus de Rawls. Espaa: Ed. Paidos. 1999 GUBA, E. G. The paradigme Dialog. Newbury Park: 1990. Publications. 1990. HOUSE, E. R; Evaluacin, tica y poder. Madrid: Ediciones Morata 1994. KYMLICKA, Will. Filosofa Poltica Contempornea. Una Introduccin. Barcelona: Ed Ariel, 1990. MAJONE, Giandomenico. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas. Mxico:Fondo de Cultura Econmico. 1997 MONTAGUT, Teresa. Poltica Social Una Introduccin. Espaa: Ed. Ariel Sociologa. 2000. MULLER, pierre. Las polticas pblicas. Santa fe de Bogot. Pontificia Universidad Javeriana. Traduccin de Carlos Salazar Vargas y Jean - Francois Jolly. Mimeo. OSPINA, Sonia. Evaluacin de la gestin pblica: conceptos y aplicaciones en el caso latinoamericano. En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia. Venezuela. No 19. 2001. SANGRA, Emmanuel. Evaluation an civil society, the example of the Canton of Geneva. 2000. Paper presentado en la Cuarta Conferencia de la Sociedad Europea de Evaluacin. Lausanne, Suiza. Octubre 2000 PATTON, Michael Quinn. Practical Evaluation. Sage Publications 1982. QUADE, E.S. Analysis for Public Decisions. Rand Corporation. USA: Ed. Prentice Hall. 1989. 3a edicin. RAWLS, John. Teora de la Justicia. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1985. Segunda Edicin. ROBSON, Colin. Real World Research. Londres: Ed. Blackwell. 1993. ROSSI, Peter; Freeman, Howard E. Evaluation A Systematic Approach. USA: SAGE Publications. 2da edicin. 1982. SNCHEZ, Jos Fdo. Director del ILPES. Presentacin en el Seminario de alto nivel sobre las funciones bsicas de la planificacin. La Habana, 16 al 17 de Noviembre de 2000. SEN, Amartya. Capacidad y Bienestar*. En: NUSSBAUM, Martha; SEN, Amartya. Calidad de vida. Mxico: Fondo de Cultura Econmico. 1996. SHADISH, William; COOK, Thomas; LEVINTON, Laura. Foundations of Program Evaluation. USA: Ed. SAGE, 1991.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Evaluacin Sistemtica. Ediciones Piados: Espaa. 1985. STUFFLEBEAM, Daniel; SHINKFIELD, Anthony. Evaluacin Sistemtica. Ediciones Piados: Espaa. 1985. VALADEZ y BAMBERGER. Monitoring and Evaluation Social Programs in Developing Countries. Washington: The World Bank. 1994. WEISS, Carol. Evaluation. USA: Ed Prentice may, 1998. RESEA BIOGRAFICA Leonardo Solarte Pazos. Prof. Facultad de Ciencias de la Administracin Universidad del Valle Tel: 57 2 5542466. Fax: 57 2 5542470 AA: 25360. Santiago de Cali Colombia, Sudamrica E-mail: lsp-gis@andinet.com Ingeniero Industrial, Universidad del Valle Cali, Colombia. Mag. en Estudios Polticos , Universidad Javeriana. Profesor de tiempo completo de la Facultad de Ciencias de la Administracin de la Universidad del Valle en las reas de Gestin de Proyectos, Planeacin y Evaluacin de polticas de desarrollo. Se desempe durante cinco aos como asesor tcnico internacional de la Agencia de desarrollo: Foster Parents Plan Int., para Sur y Centro Amrica. Como consultor tcnico ha realizado diversas evaluaciones de programas de desarrollo en el Pacfico Colombiano, y ha trabajado con gobiernos, instituciones y comunidades de diversos pases en el diseo y montaje de sistemas de planeamiento y evaluacin, as como programas de capacitacin en el rea de Gerencia de Proyectos para el sector pblico y privado colombiano. Subdirector en el proyecto de Reforma Administrativa del Municipio de Armenia Colombia (1998). Actualmente se encuentra vinculado en la Red Interamericana de Gestin de Proyectos como gestor de la Red. Esta red esta compuesta por Canad, Cuba, Costa Rica, Chile y Colombia.

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