Estudos econmicos da OCDE BRASIL

OUTUBRO 2011
OVERVIEW

Resumo
Desde meados dos anos 1990, o Brasil tem apresentado maior estabilidade econmica e financeira, graas, principalmente, a um aperfeioamento do quadro macroeconmico. O progresso social tambm tem sido notvel, com uma diminuio ntida da pobreza e das desigualdades. Tem havido um cuidado crescente com a sustentabilidade do meio ambiente. Para atingir mais rapidamente nveis de renda mais altos, essencial que o crescimento seja mais forte e duradouro. Para isso, as autoridades tero que continuar aplicando polticas macroeconmicas, sociais e ambientais apropriadas e implementar reformas estruturais destinadas a estimular o investimento e favorecer o desenvolvimento das infraestruturas. Uma maior incerteza no cenrio internacional e a crescente interdependncia do Brasil em relao economia mundial, o rpido envelhecimento da populao e a dependncia crescente das exportaes de petrleo, vo obrigar as autoridades a ampliarem o conjunto de instrumentos de que dispem para enfrentar esse desafio. O principal desafio macroeconmico consiste em dominar a inflao dentro de um contexto de abundante liquidez mundial A economia tem se recuperado rapidamente depois da crise mundial de 2008-2009, graas a polticas pblicas tomadas no devido momento. O crescimento em 2010 foi o maior dos ltimos 20 anos. Apesar da apreciao do Real, apoiada tanto em fatores estruturais quanto na situao financeira internacional, houve presses inflacionistas. Para evitar flutuaes monetrias excessivas e salvaguardar a estabilidade financeira, de incio, as autoridades conjugaram um aumento das taxas de juros e das reservas compulsrias com a interveno no mercado cambial e uma taxa provisria sobre as entradas de capitais a curto prazo (o IOF). No entanto, perante a agravao das perspectivas mundiais, privilegiaram a flexibilizao da poltica monetria e cortes no oramento. Se tal for insuficiente na incerta conjuntura atual, poderiam tambm recorrer a medidas macro-prudenciais ou aumentar o IOF. Contudo, o saneamento das finanas pblicas dever ter um papel primordial. As redues de despesas anunciadas no incio deste ano e a fixao, no projeto de lei do oramentopara 2012, de objetivos de excedente primrio para os trs prximos anos em nveis compatveis com a reduo da dvida pblica, so orientaes bem-vindas e o governo dever manter este rumo. A mdio prazo, a adoo de um objetivo plurianual para o oramento global e a instaurao de um limite para as despesas favorecer a viabilidade das contas pblicas e da segurana social. Poder ocorrer nova reduo da pobreza, se mais recursos forem destinados ao programa de transferncias monetrias Bolsa Famlia, cuja eficcia est comprovada. A eliminao dos obstculos ao investimento ser essencial para manter um crescimento econmico forte A insuficincia da poupana pblica e privada parece ser um obstculo importante para o aumento das taxas de investimento. Reformas paramtricas adicionais no sistema de penses poderiam restabelecer a sua viabilidade. Uma reduo das aposentadorias previstas poderia igualmente incitar os beneficirios a pouparem mais durante sua vida ativa. A diminuio dos coeficientes de reservas compulsrias dos bancos, a supresso das exigncias em matria de crdito administrado e a liberalizao das contas de poupana reforariam tambm os incentivos ao investimento. As autoridades comearam a lanar medidas para desenvolver os mercados privados de capitais a longo prazo. O equilbrio das condies de concorrncia entre os bancos privados e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), assim como a introduo de um crdito tributrio, independente do estabelecimento de crdito, facilitariam a entrada de agentes privados para os mercados financeiros a longo prazo. Quando os agentes privados comearem a participar deste segmento, os subsdios poderiam ser progressivamente reduzidos.

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Um desenvolvimento mais rpido das infraestruturas ajudaria a melhorar os resultados econmicos e sociais Para o Brasil, a taxa de retorno dos investimentos em infraestruturas deve ser provavelmente muito alta, principalmente se os projetos tiverem impactos ambientais positivos. As autoridades esto realizando um segundo grande plano de infraestruturas, que foi poupado com razo de cortes oramentrios. Para facilitar a implementao deste plano, ser necessrio focalizar mais nos projetos com maior retorno. Para atrair investimentos privados suficientes, ser necessrio racionalizar o quadro das parcerias pblico-privado. Apesar dos progressos realizados, litgios frequentes quanto aos projetos de infraestruturas travam os processos de autorizao. Para remediar a este problema, poderiam ser adotadas regras de indenizao financeira dos residentes afetados pelos projetos. As principais necessidades se encontram no setor de gua e saneamento. necessrio fomentar a constituio de consrcios locais, com vista a realizar economias de escala potenciais.

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Avaliao e recomendaes
O pas tem se recuperado rapidamente da crise Desde meados dos anos 1990, o Brasil tem conseguido alcanar notvel progresso, graas, em grande medida, a um reforo das instituies pblicas, notadamente um quadro de metas de inflao associado flexibilidade da taxa de cmbio e lei de responsabilidade fiscal. No setor social, a melhoria tambm tem sido notvel, com uma ntida diminuio da pobreza e das desigualdades. A maior parte dos mercados de produtos foram liberalizados e a informalidade no mercado de trabalho diminuiu. O Brasil recolhe hoje os frutos de sua estabilidade econmica e resilincia crescente. Associadas a uma reao oportuna da poltica macroeconmica, conjugando flexibilizao monetria, um certo estmulo fiscal e expanso do crdito, permitiram que o Brasil resistisse bem crise financeira mundial de 2008-2009. O crescimento do PIB real em 7,5% em 2010 foi o mais alto desde 1986 e representou o quinto melhor desempenho dos pases do G20 (Quadro 1). Considera-se que a robustez deste crescimento eliminou totalmente os excedentes de capacidade que ainda existiam na economia. Durante os dois prximos anos, o crescimento do PIB real dever se reduzir para menos de 4%, bem abaixo da taxa potencial de 4,5% ao ano. A demanda interna, estimulada por um investimento vigoroso, dever provavelmente continuar sustentando a atividade econmica, mas dever se atenuar progressivamente, como reao ao aperto das polticas macroeconmicas (Quadro 2). A inflao dever se reduzir progressivamente, mas mantendo-se na parte superior do intervalo de 2,5 a 6,5%. H riscos negativos ao redor deste cenrio, e o desempenho econmico do Brasil depende da materializao de um cenrio relativamente favorvel para a economia mundial. Um crescimento forte e abrangente melhorar o nvel de vida Um crescimento econmico robusto e a continuao dos progressos sociais devero ajudar o Brasil a convergir para o PIB per capita dos pases da OCDE e a integrar o grupo dos pases de rendimento alto. Existem vrios modos de estimular o crescimento da produo, tornando-a paralelamente mais inclusiva e mais verde e, consequentemente, mais sustentvel. Para obter melhor desempenho econmico, ser essencial favorecer o investimento produtivo. Notadamente, o desenvolvimento das infraestruturas proporciona oportunidades considerveis de acelerar o crescimento e a reduo da pobreza. As polticas sociais e educativas podem melhorar as competncias e aumentar os ganhos de rendimento a longo prazo. Paralelamente, para manter um crescimento elevado, as autoridades tero que manter seus esforos para reduzir as desigualdades e diminuir as emisses de gases de efeito estufa. Durante os prximos dez anos, a maior dependncia em relao aos recursos petrolferos e o envelhecimento da populao devero modificar a paisagem econmica. A produo petrolfera vem aumentando regularmente desde 2003, mas a descoberta de enormes jazidas de petrleo em alto mar, abaixo de uma camada espessa de sal (jazidas pr-sal) colocar o Brasil entre os dez primeiros pases do mundo em termos de reservas de petrleo. Este fato dever aumentar a prosperidade, mas poder tambm acentuar a volatilidade das receitas fiscais e tornar a poltica oramentria pro-cclica. Ainda que o quadro oramentrio funcione satisfatoriamente, ser necessrio adapt-lo a esta nova situao.

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Quadro 1. Indicadores econmicos bsicos Variao percentual, salvo indicao contrria

ltimos dados de 20111 4 087.0 2 451.8 3.1 -0.2 0.9 3.2 3.9 5.1 7.1 9.6 26.6 3.8 -2.1 39.2 -49.8 -2.1 28.6 353.4 75.3 1.7 7.3 9.6 6.0

2000 Oferta e demanda PIB (bilhes de BRL correntes) PIB (bilhes de USD correntes) PIB per capita (USD correntes, PPP) PIB real

2007

2008

2009

2010

1 179.5 644.6 7 010.5 4.3 2.7 4.8 3.6 4.0 -0.2 5.0 12.9 10.8

2 661.3 1 366.6 9 774.8 6.1 4.8 5.3 6.1 6.1 5.1 13.9 6.2 19.9 37.3 3.3 -2.8 45.5 1.6 0.1 40.0 180.3 34.6 14.1 1.9 4.5 5.9 9.3

3 031.9 1 653.0 10 407.8 5.2 6.1 4.1 4.9 5.7 3.2 13.6 0.5 15.4 38.2 3.4 -2.0 38.5 -28.2 -1.7 24.8 193.8 45.1 12.0 1.8 5.9 8.3 7.9

3 185.1 1 594.8 10 344.2 -0.6 -4.6 -6.4 2.2 4.2 3.9 -10.3 -10.2 -11.5 38.5 2.0 -3.3 42.8 -24.3 -1.5 25.3 238.5 25.9 12.4 2.0 4.3 5.7 8.1

3 675.0 2 088.4 11 127.1 7.5 6.5 10.1 5.4 7.0 3.3 21.9 11.5 36.2 38.4 2.8 -2.6 40.2 -47.4 -2.3 20.2 288.6 48.4 12.2 1.8 5.9 7.3 6.7

Oferta
Agricultura Indstria Servios

Demanda
Consumo privado Consumo pblico Formao bruta de capital Exportaes Importaes

Finanas pblicas (setor pblico, em percentagem do PIB)2 Receitas 32.5 Resultado primrio 3.2 Resultado nominal -3.4 Divida liquida 45.5 Balano de pagamentos (bilhes de USD) Balana corrente Em percentagem do PIB Saldo da balana comercial Reservas internacionais (bruto) IDE (entradas liquidas) Divida externa (em percentagem do PIB) Taxa cmbio e preos Taxa de cmbio (BRL por USD, mdia do periodo) Inflao (IPCA, fim de periodo) Deflator do PIB Mercado de trabalho Taxa de desemprego (em percentagem) 3 1. -24.2 -3.8 -0.7 33.0 32.8 33.7 1.8 6.0 6.2 -

Dados do ltimo trimestre ou ms disponvel. Os dados relativos aos blocos oferta e procura referem-se ao primeiro trimestre do ano e foram anualizados. A inflao IPC mensal uma taxa de evoluo anual. 2. Em 2000, inclui Petrobras e Eletrobrs. 3. Refere-se ao Estudo mensal do emprego (PME/IBGE). Fonte: IBGE, Banco Central do Brasil, Tresouro nacional.

Quadro 2. Previses macroeconmicas

2008 Crescimento do PIB real (em percentagem) Inflao (IPCA, fim de periodo) Resultado nominal (em percentagem do PIB) Resultado primrio (em percentagem do PIB) Saldo da balana corrente (em percentagem do PIB) 5.2 5.9 -2.0 3.4 -1.7 2009 -0.7 4.3 -3.3 2.0 -1.4 2010 7.5 5.9 -2.5 2.8 -2.3 2011 3.6 6.5 -2.7 2.9 -2.1 2012 3.5 6.2 -2.9 2.5 -2.5 2013 4.0 5.1 -2.8 2.5 -2.7

Fonte: Base de dados da OCDE (data limite para coletar dados: 12 de outubro de 2011).

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Como em muitas economias emergentes, a populao do Brasil dever envelhecer rapidamente durante os prximos dez anos (Figura 1). A parcela da populao idosa dever dobrar em menos de 20 anos; esta transio foi trs vezes mais longa nas economias avanadas. Estas evolues demogrficas devero alterar o contexto macroeconmico. Sem mudana de poltica, a desacelerao do crescimento da populao em idade ativa poder reduzir sensivelmente o crescimento potencial at meados do sculo. Este recuo ser muito provavelmente compensado em parte pelo efeito do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) sobre os ganhos de produtividade; no entanto, difcil avaliar esse impacto. O envelhecimento poder tambm aumentar a poupana, graas dinmica do prprio ciclo de vida, ainda que, no caso do Brasil, as perspectivas de poupana global dependam da eficcia com a qual as polticas sociais e de mercado de trabalho continuaro a reduzir a proporo de famlias pobres que, geralmente, poupam menos. O envelhecimento dever igualmente provocar uma reorientao da despesa pblica em favor das aposentadorias por idade e em sade a longo prazo, em detrimento da educao; contudo, o efeito global sobre as finanas pblicas ser provavelmente negativo. Figura 1. Velocidade do envelhecimento demogrfico Nmero de anos requerido para dobrar a proporo da populao com 65 anos ou mais, passando de 10% a cerca de 20% da populao total
Estados Unidos Reino Unido Frana Uruguai Argentina Alemanha Federao Canad Itlia Venezuela Equador Colmbia Peru Costa Rica Chile BRASIL Indonsia Mxico Japo China 0 10 20 30 40 50 60 70

Nota: Dados elaborados a partir das projees demogrficas das Naes Unidas. Os valores para a Frana e o Reino
Unido correspondem a um crescimento de 12% at cerca de 20%. Fonte: Clculos da OCDE.

As autoridades devero aproveitar a oportunidade para aperfeioar as instituies em funo destas evolues potenciais, enquanto o pas ainda desfruta de um dividendo demogrfico favorvel. A experincia internacional mostra tambm que levar algum tempo para formular e instaurar reformas estruturais. Estas mudanas tero de ser implementadas dentro de um contexto internacional cada vez mais complexo e incerto, que dever obrigar os pases a ampliarem sua gama de instrumentos de ao para enfrentar os novos desafios. O principal desafio macroeconmico consiste ainda em reduzir a inflao sem atrair capitais volteis As atuais condies econmicas internas e internacionais representam um desafio para a poltica monetria. As autoridades tm de enfrentar uma "Trindade impossvel" (manter a independncia da poltica monetria, a estabilidade da taxa de cmbio e a flexibilidade dos

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movimentos de capitais): aumentar a taxa de juros para abrandar o ritmo de crescimento econmico pode atrair capitais de curto prazo, alimentar a expanso econmica e provocar novas presses altistas sobre o Real.

Taxas de retorno elevadas atraram capitais

Desde 2009, o Brasil tem registrado entradas vultosas de capitais, alimentadas pelo crescimento dos investimentos diretos e de portflio (em particular sob a forma de aes), que constituram a principal fonte de volatilidade. A abundncia de liquidez mundial e o forte diferencial de taxas de juros em relao s economias desenvolvidas contriburam para essas tendncias (FMI, 2010). Fatores internos como o desenvolvimento dos mercados de capitais, o aumento do PIB per capita e a melhoria do quadro regulamentar tambm tm contribudo para atrair os investidores estrangeiros (Furceri et al., 2011). A mais longo prazo, os novos progressos realizados em matria de desenvolvimento financeiro e de convergncia dos rendimentos devero provavelmente continuar atraindo capitais estrangeiros. Estes fluxos, aliados a uma forte demanda interna, tm alimentado a expanso do crdito e o aumento dos preos dos ativos. Aps alguns meses de estabilizao devido crise financeira mundial, o crescimento do crdito voltou ao seu dinamismo anteriorNo entanto, foram os crditos subvencionados ao setor de habitao e os crditos fornecidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que mais aumentaram, no os emprstimos dos bancos privados (ver adiante). Aps ter ampliado em massa os seus crditos em resposta crise mundial, o BNDES comeou a reduzir este tipo de operao. O dinamismo dos rendimentos do trabalho e a implementao progressiva do programa social Minha Casa, Minha Vida, que procura construir novas habitaes para as famlias de baixa renda, tm estimulado o crescimento do crdito de habitao. Contudo, o endividamento das famlias aumentou no contexto de taxas de juros extremamente elevadas, apesar de ainda se manterem em nveis de antes da crise. As taxas de inadimplncia dos crditos para o consumo comearam a crescer e pode aumentar. Os preos da habitao dispararam em certas regies metropolitanas, como as do Rio de Janeiro e de So Paulo, mas os custo habitao do ndice de preos ao consumidor progrediram apenas em ritmo moderado. No total, por enquanto, os riscos de formao de bolha dos preos tm se mantido sob controle. Por outro lado, o recurso em massa poupana estrangeira constitui uma estratgia adequada para financiar as amplas necessidades de investimento do Brasil. Em particular, largamente aceito que o investimento direto estrangeiro (IDE) constitui uma fonte de transferncias de tecnologia e assegura ganhos de produtividade diretos e indiretos aos pases beneficirios (Arnold e Javorcik, 2009; Keller e Yeaple, 2009). Alm disso, o IDE permite a diversificao dos riscos e pode contribuir para aprofundar os mercados de capitais (Kose et al., 2009). Inversamente, entradas excessivas de capitais a curto prazo podem provocar flutuaes da taxa de cmbio e o aumento de riscos, provocando assim instabilidade nos mercados de capitais.

A moeda tem registrado apreciao, parcialmente sob o efeito das mudanas estruturais na economia
O Real tem apreciado regularmente desde 2003, exceto por uma forte queda temporria durante a crise econmica mundial (Figura 2). As entradas de capitais contriburam para o fortalecimento da moeda, mas seu efeito foi neutralizado pelo diferencial de produtividade entre o Brasil e seus parceiros comerciais. Novos dados citados no presente Estudo mostram tambm que o crescimento da produo petrolfera provocou um aumento da taxa de cmbio de equilbrio. Este fenmeno dever ser ampliado no futuro, graas explorao das jazidas no pr-sal. No entanto, o Real parecia sobreavaliado em 2010, ainda que seja difcil medir a extenso deste desalinhamento. Avaliaes empricas revelam uma sobreavaliao de 3 a 20% em 2010, conforme a abordagem adotada. Enquanto as estimativas baseadas no mtodo da taxa de cmbio de equilbrio fundamental (segundo a qual a taxa de cmbio de
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equilbrio a taxa compatvel com os saldos internos e externos) no indicam nenhuma sobreavaliao, as baseadas em mtodos comportamentais que atribuem as flutuaes da taxa de cmbio a vrios fatores, notadamente a produo de petrleo e as entradas de capitais, denotam um desalinhamento mais marcado. No entanto, at hoje, observaram-se poucos sinais que indicam que o Brasil comea a doena holandesa . O boom dos recursos naturais provocou efeitos de riqueza importantes, atravs de uma forte melhoria dos termos de troca (Figura 3). A produo manufatureira diminuiu, mas s em seguimento crise financeira. O emprego no setor manufatureiro cresceu, ainda que com ritmo mais lento que no conjunto da economia. Os dados relativos ao comrcio so mais claros: as exportaes lquidas de produtos manufaturados comearam a cair em 2005, enquanto as exportaes lquidas de petrleo continuaram a aumentar em forte ritmo. Mas outros fatores, por exemplo o aumento das relaes comerciais entre a China e o Brasil e a concorrncia exercida pelas empresas chinesas e de outros pases asiticos nos mercados mundiais, podem explicar algumas dessas evolues. Figura 2. Taxa de cmbio bilateral e efetiva 2005 = 100
180
160 140 Real efetivo Nominal efetivo Taxa cambial nominal do dlar

180
160 140

120 100
80 60

120 100
80 60

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: IFS e clculos da OCDE.

Figura 3. Termos de troca, consumo privado e crescimento do PIB Em percentagem

15
Termos do comrcio (mercadorias) Volume do PIB Consumo privado

15 10
5 0 -5

10
5 0 -5

-10 -15
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

-10 -15

Fonte: IBGE e Funcex.

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A inflao ultrapassou temporariamente a meta oficial

O aumento da inflao (IPC) desde fins de 2010 reflete um aumento dos preos dos produtos alimentcios e bebidas e da energia, mas estes preos tm se moderado ultimamente (Figura 4, parte A). Nos primeiros meses de 2011, houve um aumento dos preos dos servios, em particular nos setores do habitao e de transportes. A apreciao da moeda modera a alta dos preos desde meados de 2009, mas considera-se que o diferencial de produo positivo tambm permitiu certa expanso das margens. As expectativas de inflao se mantiveram elevadas e a partir de junho a taxa anual de inflao ultrapassou o teto da banda de tolerncia em torno da meta de inflao oficial. As presses inflacionistas devero continuar durante os prximos trimestres, mesmo se os preos dos produtos bsicos se estabilizarem, como previsto, devido desvalorizao do Real. O mercado de trabalho se manteve extremamente apertado (Figura 4, parte B). Apesar de aumentos recentes, a taxa de desemprego caiu para um nvel sem precedente, pois a criao robusta de empregos na maior parte dos setores, principalmente na construo e nos servios, mais do que compensaram o crescimento da populao ativa. O salrio mnimo dever aumentar em 13,6% em 2012. O crescimento da produtividade no setor industrial aumentou e as remuneraes mdias tambm se aceleraram. Figura 4. Inflao e taxa de desemprego Em percentagem
A. Inflao e taxa de juros % 12 % Inflao (IPCA, escala esquerda) ndice SELIC (escala direita) B. Taxa de desemprego % 12 mdia 2005-07

20 18 16 14 2008 12
10 8 2011

10 8 6 4
2 0

11
10 9

2009

8 7 6

2010

Mar

Fev

Abr

Jul

Ago

Jan

Jun

Mai

Set

Nov

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nota: A zona cinza na parte A representa a banda de tolerncia da meta de inflao. Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.

Neste contexto, o Banco Central recorreu paralelamente ao aumento da taxa de juros e a medidas macro-prudenciais. Aps ter aumentado as reservas compulsrias dos bancos comerciais em dezembro de 2010 e a taxa de juros em 175 pontos-base desde o incio de 2011, o Banco Central reduziu a taxa bsica em 50 pontos-base, para a 12,0% em setembro, por causa das incertezas crescentes relativas economia mundial. Seu objetivo uma convergncia progressiva da inflao meta central at fins de 2012. No contexto atual, seria prudente utilizar medidas macro-prudenciais somente como complemento de um novo arroxo monetrio atravs de um aumento das taxas de juros. A eficcia das medidas no-convencionais poder ser limitada por inovaes financeiras ou arbitragem regulamentar (quando transaes sujeitas a normas prudenciais so transferidas a entidades no-regulamentadas). Alm disso, o efeito das medidas no-convencionais sobre as expectativas de mercado menos claro do que no caso da poltica monetria convencional, j que os agentes esto mais habituados aos sinais
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Dez

Out

relacionados a mudanas nas taxas de juros. As autoridades brasileiras recorreram ao mesmo tempo a intervenes no mercado cambial e a um imposto sobre certos fluxos de capital para evitar a formao de uma bolha especulativa nos mercados financeiros e reduzir a apreciao do Real. Antes da crise mundial de 2008-2009, as reservas internacionais eram apenas moderadamente superiores a seus nveis estimados (Vujanovic, 2011), mas aumentaram consideravelmente desde ento e, no segundo trimestre de 2011, passaram a 15% do PIB de 2010, nvel contudo ainda moderado em relao s outras grandes economias emergentes (Figura 5). Apesar de suas vantagens em termos de constituio de uma rede de proteo, a poltica perseguida pelas autoridades parece particularmente dispendiosa para o Brasil, onde existe forte diferena entre o que o Banco Central paga aos bancos comerciais para administrar a liquidez e o rendimento das reservas oficiais, e onde a apreciao da moeda poder ser em parte um fenmeno estrutural. Figura 5. Reservas internacionais
400
350 300
Reservas internacionais (em bilhes de US$, escala esquerda) Reservas internacionais/Importaes de mercadorias e servios (percentagem, escala direita)

20
18 16

14 12
10

250
200

150
100 50

8 6
4 2

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fonte: Banco Central do Brasil.

Assim, em outubro de 2010, as autoridades aumentaram a alquota do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) sobre os investimentos estrangeiros e a ajustaram vrias vezes durante os meses subsequentes. Ainda que os modelos tericos mostrem que a imposio de um imposto sobre os fluxos de capital possa ser tima em certas circunstncias (Jeanne e Korinek, 2010), os estudos empricos so muito menos concludentes e difcil avaliar os efeitos do IOF sobre as entradas de capitais. Contudo, a experincia adquirida mostra que os controles dos movimentos de capitais permitiram modificar a composio dos fluxos em favor de investimentos de mais longo prazo. Tal parece ter sido o caso do Brasil. Os investimentos de carteira, notadamente em forma de aquisio de aes, diminuram consideravelmente, enquanto o IDE se manteve globalmente estvel logo depois de outubro de 2010 e at tem se recuperado ultimamente. Ainda h que ver se este efeito de composio provm diretamente do IOF e se vai durar. No entanto, o aumento do IOF, ainda que permanente, poder distorcer a alocao de recursos e reduzir a atratividade a longo prazo do Brasil para o investimento. Ser, por conseguinte, til suprimir as restries existentes relativas s participaes estrangeiras e/ou as entradas de capital em setores especficos como a pesca e os transportes, mas tambm reexaminar reformas legislativas em virtude das quais a empresa estatal de petrleo, Petrobrs, desfruta de uma participao mnima de 30% em todos os contratos de partilha da produo com vista explorao das reservas martimas. Um esforo de cooperao internacional em matria de fluxos de capitais, baseado em concluses adotadas em comum acordo pelas economias desenvolvidas e pelas economias emergentes, poder contribuir para salvaguardar a abertura dos mercados financeiros e para conciliar as respectivas vantagens com a necessidade de lutar contra a instabilidade a curto prazo.
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Dada a situao macroeconmica atual no Brasil e em outros pases, para atenuar os riscos relacionados com as entradas de capitais a curto prazo, ser necessrio instaurar um conjunto de instrumentos de poltica. As autoridades no devero tentar neutralizar a apreciao da taxa de cmbio, na medida em que reflita modificaes estruturais da economia que aumentaram o valor de equilbrio do Real. Agir desta forma seria ineficaz, pois a apreciao do Real seria simplesmente repercutida na inflao, o que travaria o ajuste econmico necessrio, favorecendo novas entradas de capitais desestabilizadoras. A poltica atual, que combina a flexibilidade da taxa de cmbio consecutiva ao abandono do regime de cmbio administrado em janeiro de 1999 e adoo de um sistema de metas de inflao, continua sendo a melhor opo para evitar ajustes brutais, como os observados no passado. Estas medidas podem ser utilmente completadas por aes oramentrias contra-cclicas suplementares, que devero atenuar as tenses sobre a demanda interna e a inflao. Aumentar a poupana pblica , pois, uma prioridade. Reformas estruturais destinadas a reforar o quadro macro-prudencial melhorariam ainda mais a resilincia da economia perante a bolhas nos preos dos ativos e do crdito. Seria tambm possvel utilizar medidas de controle de capitais a curto prazo, principalmente se permitissem reorientar de forma duradoura os fluxos em direo aos vencimentos longos. A mdio prazo, iniciativas destinadas a aprofundar os mercados de capitais ampliaro as possibilidades de investimento e permitiro assimilar mais facilmente e utilizar mais eficazmente os ingressos de capitais. Aperfeioar o quadro oramentrio ajudar a melhorar as finanas pblicas e a fortalecer o crescimento O Brasil reforou consideravelmente seu quadro oramentrio com a adoo em 2000 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tambm melhorou a estabilidade de seu acesso aos capitais estrangeiros e reduziu a exposio aos choques cambiais. Contudo, modificaes do quadro oramentrio podero ser vantajosas para suas perspectivas de crescimento, sem prejudicar seus objetivos em matria de redistribuio.

Comeou a consolidao fiscal

Instituies aperfeioadas e gesto oramentria prudente permitiram a adoo de uma poltica anti-cclica em 2008-2009. No entanto, as despesas pblicas aumentaram lentamente durante o segundo semestre de 2009 e em 2010, quando a recuperao j estava bem lanada, alimentando desta forma uma demanda interna j vigorosa. O impulso oramentrio aplicado durante a crise se inverteu pouco a pouco. Alm disso, as autoridades anunciaram uma compresso de 50 bilhes de Reais do oramento federal para 2011, correspondendo a redues de despesas de aproximadamente 0,3% do PIB em relao a 2010 (aps correo da recapitalizao da Petrobrs). A contrao oramentria anunciada uma primeira etapa em direo ao saneamento das finanas pblicas e os dados disponveis para 2011 indicam que o objetivo em termos de resultado primrio ser provavelmente alcanado. As autoridades devem continuar nesta direo. Uma diminuio das necessidades de financiamento do setor pblico contribuiria tambm para atenuar as presses inflacionistas e para evitar que a poltica monetria seja demasiadamente solicitada no contexto de fortes entradas de capitais e de uma apreciao da taxa de cmbio. Nesta tica, as autoridades aumentaram a meta de supervit primrio para 2011 e fixaram no projeto de lei do or,camento para 2012 objetivos de supervits primrios para os trs prximos anos em nveis compatveis com a reduo da dvida pblica. Um dos aspectos particulares deste projeto o Plano Brasil Maior, que se trata de um conjunto de medidas destinadas a dinamizar a competitividade nos principais setores que produzem bens comercializveis. Estas medidas representam um total de cerca de 21 bilhes de Reais (0,6% do PIB). Se o crescimento econmico for na realidade inferior aos 5% oficialmente estimados, ser seguramente necessrio limitar as despesas para cumprir a meta de 140 bilhes de Reais (3,1% do PIB). Dadas as necessidades do Brasil, importante focalizar as despesas nos setores que tero a incidncia mais benfica sobre o crescimento a longo prazo ou que permitiro
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alcanar os objetivos sociais. O governo prev concentrar as restries sobre as despesas obrigatrias, mas preservar os programas sociais e alguns programas de infraestruturas. Essas opes parecem justificadas. Se forem aplicadas aos projetos mais eficazes, as despesas de infraestruturas podero estimular o crescimento potencial a mdio prazo. Despesas sociais corretamente orientadas sero igualmente essenciais para melhorar a equidade social, em particular se as medidas forem em favor dos jovens (ver adiante). O limite do crescimento real da massa salarial e das outras despesas federais em 2,5% por ano, atualmente em estudo no Congresso, assim como a supresso do vnculo entre o benefcio mnimo e o salrio mnimo (sem modificar o valor da penso em termos reais) contribuiriam para travar o aumento das despesas.

As receitas do petrleo devero ser equitativamente partilhadas entre geraes e regies

Os mecanismos de partilha das receitas devero assegurar s geraes futuras uma participao justa nas receitas do petrleo, dado que as reservas de petrleo no so infinitas. Em dezembro de 2010, as autoridades brasileiras criaram um Fundo Social do Pr-Sal, no qual ser investida parte das receitas do petrleo. As modalidades de funcionamento deste fundo esto ainda sendo estudadas. Atualmente, est previsto que o produto real do Fundo ser atribudo a medidas sem destino especfico, mas principalmente a aes no campo da educao, ainda que certos recursos sejam atribudos a um leque mais amplo de setores sociais e ambientais. Em conformidade com a lei, os financiamentos do Fundo sero concedidos aos programas que apresentem a melhor relao custo-eficcia. A criao do Fundo Social contribuir para assegurar equidade entre geraes. Seus ativos devero ser investidos numa carteira diversificada que maximize o retorno e que, por conseguinte, dever incluir ativos estrangeiros. Esta abordagem dever igualmente atenuar o risco de doena holandesa. Por outro lado, a experincia internacional mostra que os mecanismos destinados a evitar a ingerncia poltica reduziriam o perigo de desperdcio das receitas dos recursos naturais para obter vantagens polticas a curto prazo. Para tanto, a gesto do Fundo poder ser confiada a uma agncia cuja governabilidade ter de ser realizada mediante uma definio clara e democrtica de seus objetivos. A redistribuio das receitas do petrleo dever igualmente ser equitativa entre as regies. Em seu projeto de lei, as autoridades preveem que a receita tributria da produo de petrleo proveniente das jazidas pr-sal seja repartida entre a totalidade das regies e dos municpios, incluindo aqueles sem relao direta com o setor petrolfero. Para obter uma utilizao judiciosa desses recursos, as autoridades locais devero ser incitadas a buscar ganhos de eficincia, j que a experincia do passado no Brasil e em outros pases mostra que os frutos da produo petrolfera se transformaram muitas vezes em despesas sem qualquer melhora proporcional dos resultados socioeconmicos A administrao federal poder reforar os incentivos ao aumento da eficincia, proporcionando gratificaes em funo dos resultados das administraes locais.

A ao anti-cclica poder ser ampliada

O quadro oramentrio atual funciona satisfatoriamente. O pas alcanou seu objetivo de supervit primrio durante vrios anos e a relao dvida pblica/PIB tem diminudo. No entanto, a mdio prazo, o quadro dever ser adaptado nova configurao, na qual o petrleo representar uma percentagem importante das receitas fiscais, enquanto o envelhecimento da populao dever pesar nas finanas pblicas. As autoridades brasileiras criaram, no final de 2008, o Fundo Soberano do Brasil (FSB), constitudo graas aos recursos oramentrios e destinado a servir de instrumento anti-cclico. Este fundo tem igualmente como objetivo atenuar a volatilidade da taxa de cmbio e promover o investimento. Contudo, no tem havido aportes ao FSB desde 2009, apesar dos notveis resultados econmicos obtidos em 2010, sendo a prioridade concedida ao reembolso da dvida pblica, aumentando as despesas da administrao central em percentagem do PIB em virtude da suspenso apenas gradual das medidas de estmulo fiscal. No total, como

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muitos pases da OCDE, os incentivos inscritos no quadro oramentrio no parecem suficientes para poupar durante os perodos fastos. O objetivo oramentrio deve ser fixado em funo da viabilidade a longo prazo das contas das administraes pblicas e da segurana social. Atualmente, o objetivo definido segundo o resultado primrio, que no inclui os pagamentos de juros. Expresso em termos de nvel, vinculativo para o primeiro exerccio, enquanto os objetivos para os dois exerccios seguintes (expressos em proporo do PIB) tm um carter indicativo. O objetivo foi escolhido num momento em que os ttulos pblicos indexados taxa de juros e taxa de cmbio representavam a maior parte da dvida pblica em mercado e em que a relao dvida pblica/PIB era extremamente sensvel s flutuaes da taxa de juros e da taxa de cmbio. Mas a melhor gesto da dvida atenuou esta vulnerabilidade. Assim, ainda que o quadro oramentrio atual tenha contribudo para reduzir a dvida pblica, seria conveniente a mdio prazo passar a um objetivo oramentrio expresso em termos do resultado nominal e compatvel com um objetivo dvida/PIB a longo prazo que reflita os parmetros econmicos fundamentais e as preferncias sociais. A determinao deste objetivo de endividamento e da trajetria correspondente do saldo oramentrio apresenta muitas dificuldades e a literatura econmica no proporciona muitas indicaes especficas a este respeito. Vrias opes podem ser contempladas, por exemplo a manuteno da dvida nominal a nvel constante ou a estabilizao da relao dvida/PIB. De qualquer forma, a transparncia e a simplicidade so elementos importantes para a credibilidade de um quadro, seja ele qual for. Para melhorar a gesto oramentria, o governo dever suprimir progressivamente o recurso s receitas extraordinrias e s medidas conjunturais, que comprometeram o objetivo de equilbrio e a previsibilidade da poltica oramentria. Entre os exemplos passados dessas medidas, podemos mencionar o fato de no levar em considerao certas despesas de investimento e a utilizao das "economias" de exerccios anteriores para alcanar os objetivos oficiais. As autoridades indicaram que no vo recorrer a esses dispositivos em 2011 e 2012 e deveriam cumprir este compromisso. Alm disso, seria conveniente implementar medidas de inverso das derrapagens em matria de metas de deficit ou de endividamento, conjugados a clusulas derrogatrias especficas em caso de eventos imprevisveis. No interior desse quadro oramentrio, a instaurao de um limite de crescimento das despesas reforaria o controle oramentrio, como demonstrou a experincia dos Pases-Baixos e da Sucia. Seria completada uma primeira etapa nesta direo, se o limite de crescimento das despesas com pessoal for adotado. No entanto, para que um limite de despesas seja efetivo no caso do Brasil, ser primeiramente necessrio reduzir consideravelmente a vinculao generalizada das despesas, como recomendavam os anteriores Estudos Econmicos da OCDE. A vinculao de receitas tinha sido inscrita na Constituio para proteger certas rubricas contra cortes durante os perodos de ajuste oramentrio e para tornar os fluxos de receitas mais previsveis para as diversas jurisdies mas, no final, isto impediu a alocao das receitas oramentrias a melhores utilizaes e desencorajou os ganhos de eficincia por meio de medidas de reduo de custos. Uma supresso progressiva das vinculaes de receitas reforaria a flexibilidade oramentria. Taxas de investimento mais elevadas permitiriam um crescimento a longo prazo mais rpido Uma acumulao de capital mais rpida dever ajudar a neutralizar o impacto do envelhecimento da populao sobre o crescimento potencial da economia. Atualmente, as taxas de investimento so baixas em relao s outras economias emergentes, apesar de ligeira melhoria a partir de 2000, refletindo essencialmente o crescimento do setor de energia (Figura 6). Logo a seguir crise financeira mundial, a acumulao de capital e o aumento da produtividade total dos fatores contriburam para acelerar o aumento do produto potencial. Sero necessrias novas reformas para manter essas tendncias e, ainda mais, para ampli-las.
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Figura 6. Taxas de investimento nos pases da Amrica Latina Em percentagem do PIB, 2009
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Paraguai

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BRASIL

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Argentina Venezuela

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Fonte: Banco Mundial.

A reforma do sistema de previdencirio favoreceria a poupana e o investimento

A insuficincia da poupana interna parece ser uma das principais restries ao investimento. A taxa de poupana nacional do Brasil inferior que se observa na maior parte dos pases da Amrica Latina (Figura 7). A poupana das empresas j representa 90% da poupana nacional e no possvel aument-la ainda mais de forma significativa. Contudo, existem amplas possibilidades de aumentar a poupana pblica e, em menor medida, a poupana privada. Reformas paramtricas do sistema previdencirio brasileiro poderiam reforar os incentivos poupana privada destinada aposentadoria e contribuir para o restabelecimento da viabilidade do sistema. As despesas com penses e benefcios esto atualmente prximas de 9% do PIB, mas devero aumentar quando os efeitos do envelhecimento demogrfico comearem a produzir-se, acentuando as presses a favor de um crescimento das despesas pblicas de sade. Uma das especificidades do sistema brasileiro o fato de que a penso mnima est indexada ao salrio mnimo, que aumentou rapidamente durante os ltimos dez anos. Para conter os custos das aposentadorias, seria prefervel indexar a penso mnima mdia da inflao e do aumento dos salrios, como ocorre, por exemplo, na Sua. Seria possvel reforar ainda a viabilidade, indexando as penses mnimas unicamente pelos preos de consumo durante um perodo transitrio. Alm disso, a fixao de uma idade mnima de acesso aposentadoria (por exemplo, 65 anos), que est atualmente em discusso a nvel governamental, ou de um nmero mnimo de anos de contribuio (40 anos, por exemplo), assim como a supresso da distino entre homens e mulheres, permitiro alinhar melhor o sistema de aposentadoria brasileiro com as prticas atuais dos pases da OCDE e das outras economias emergentes. Estas disposies, conjugadas com penalidades mais elevadas em caso de aposentadoria antecipada, contribuiriam igualmente para aumentar a idade efetiva de aposentadoria. No futuro, a idade de aposentadoria poder estar ligada ao aumento da expectativa de vida, de forma a tornar o ajuste automtico e a evitar desta forma consumir o capital poltico num processo de reformas contnuas. Estas modificaes devero ser aplicadas progressivamente, para evitar custos excessivos e melhorar a aceitao pelo pblico. A reforma do regime previdencirio dos funcionrios pblicos federais, proposta pela administrao federal, est sendo examinada desde 2003 pelo Congresso Nacional. Tem como objetivo introduzir um limite das penses dos novos funcionrios e estabelecer um fundo de penses complementar para o qual contribuiriam empregadores e empregados. Se forem implementadas, estas medidas devero aumentar a poupana privada e reduzir a prazo a carga que as penses dos funcionrios pblicos fazem pesar sobre o oramento da segurana social.
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Figura 7. Poupana nacional bruta nos pases da Amrica Latina Em percentagem do PIB, 2009
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Paraguai BRASIL

Uruguai Colmbia

Chile

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Bolvia Argentina Equador

Fonte: Banco Mundial.

A reduo das taxas de juros favorecer o investimento

As taxas de juros reais diminuram nitidamente no Brasil, mas continuam ainda extremamente elevadas em relao mdia internacional (Figura 8). No Brasil, as empresas pagavam taxa de juros nominal anual mdia de 31% em maro de 2011, enquanto os emprstimos aos particulares tinham uma taxa mdia de 45%. Ainda que a escassez da poupana interna constitua uma explicao possvel para estes nveis demasiadamente altos, ainda falta uma imagem completa do conjunto dos fatores subjacentes. No entanto, a resoluo de determinados problemas detectados permitiria, sem dvida, reduzir as taxas devedoras e permitiria, consequentemente, nveis de investimento mais elevados. evidente que se deve procurar no passado uma das causas do nvel elevado das taxas de juros, mas outros pases conseguiram se abstrair de uma histria econmica turbulenta e instaurar taxas muito inferiores. Ainda que numerosos agentes se lembrem da hiperinflao e dos calotes na dvida pblica ocorridas no passado, o Brasil desfrutou de uma dcada de luta eficaz contra a inflao e de supervits oramentrios primrios, pelo que os problemas do passado no devero ter uma influncia importante na formao das expectativas atuais. Outra explicao pode ter a ver com a percepo pelo mercado da capacidade do governo para dominar ou reduzir o nvel das despesas pblicas correntes, e poderia-se talvez reduzir as taxas de juros atravs do aumento da confiana dos mercados nas perspectivas oramentrias do pas. De fato, os supervits primrios destes ltimos anos foram essencialmente obtidos graas a um aumento da carga tributria e no graas a uma reduo das despesas, e as redues da dvida durante os dez ltimos anos resultaram mais do crescimento do PIB do que dos esforos oramentrios (FUNDAP, 2011). Outro fator que contribuiu para a reduo da dvida a diminuio da taxa de juros real durante o perodo, que favoreceu igualmente o recuo da relao dvida pblica/PIB. Os riscos de cmbio, que tinham influenciado a dinmica da dvida pblica brasileira no passado foram eliminados e o Brasil atualmente credor lquido em moeda estrangeira. Reformar os parmetros do sistema previdencirio, como j mencionado, daria certamente um sinal til e contribuiria para melhorar a confiana dos mercados, reduzindo a presso futura do regime de segurana social sobre as finanas pblicas.

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Figura 8. Taxas de juros reais

A. Evoluo ao longo do tempo no Brasil 55 50
45 40

55 50
45 40

35 30
25

35 30
25

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

B. Comparao transnacional, 2009

40 40

35
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35
30

25
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20

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10

15
10

5 0

5 0

Nota: A taxa de juros real a taxa de juros mdia cobrada sobre um contrato de crdito para os particulares e as
empresas, ajustada em funo das antecipaes de inflao a 12 meses (IPCA) na parte A e do deflator do PIB na parte B. Fonte: Banco Central do Brasil, Banco Mundial.

Margens de intermediao mais baixas reduziriam o custo do capital

No Brasil, os mercados de capitais so essencialmente regidos pelos bancos. As margens de intermediao dos estabelecimentos bancrios so elevadas em relao aos outros pases, e pesam, por conseguinte, sobre o custo do capital, criando um diferencial a favor dos investimentos de maior risco e a curto prazo e no a favor dos investimentos a longo prazo de que o pas necessita. Os emprstimos so particularmente caros para as pequenas e mdias empresas, que s tm acesso limitado aos financiamentos estrangeiros. Os analistas no esto de acordo quanto aos motivos dessas margens elevadas, mas possvel mencionar certo nmero de fatores: A taxa de juros oficial cobrada pelo Banco Central, chamada taxa Selic, que constitui uma medida aproximada dos custos de financiamento dos bancos, representa provavelmente uma das principais razes pelas quais as margens de juros so to elevadas no Brasil, dado que as duas sries esto fortemente correlacionadas.

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As reservas ciompulsrias impostas aos bancos so extremamente elevadas em relao mdia internacional (at 43% para os depsitos vista); alm disso, ou simplesmente no so remuneradas ou so remuneradas apenas a taxas inferiores s de mercado. Observa-se que tm uma incidncia sobre o diferencial entre as taxas credoras e os volumes de crdito (Souza Rodrigues e Takeda, 2005 ; Montoro e Moreno, 2011 ; Mesquita e Toros, 2010). Enquanto os coeficientes das reservas compulsrias aplicveis aos bancos podem ser teis do ponto de vista da estabilidade financeira, baixar esses coeficientes reduziria o nvel de tributao implcito da intermediao, assim como o custo do capital. O setor bancrio sofre forte tributao, o que aumenta os respectivos custos. Alm do nvel elevado da tributao das empresas, os bancos esto igualmente sujeitos a tributos suplementares. A repercusso dos impostos aplicveis aos bancos sobre as taxas de juros dos emprstimos praticamente total e, no final das contas, esses tributos so repassados aos devedores (Cardoso, 2003). Neste contexto, um alinhamento da tributao das instituies financeiras ao resto da economia reduziria as margens de intermediao e favoreceria um aumento dos nveis de investimento. As operaes de crdito administrado em favor de setores prioritrios, notadamente o crdito rural e o crdito de habitao (que representam juntos aproximadamente 13% do volume dos crditos) e a regulamentao das tarifas aplicveis s contas de poupana podem igualmente contribuir para o nvel elevado das margens sobre o crdito livre. A administrao destes mecanismos custa caro e leva a um efeito cruzado, j que os bancos aplicam tarifas mais elevadas s operaes de crdito no regulamentadas. Alm disso, a interveno em massa nos mercados financeiros distorce tanto os preos relativos como a alocao do crdito em toda a economia. necessrio suprimir progressivamente os mecanismos de crdito administrado que comprometem os recursos dos bancos. Durante um perodo de transio inevitvel, as subvenes ao crdito devero ser financiadas a partir de uma base mais ampla, por exemplo a receita tributria geral. O efeito de distoro seria menor que com a abordagem atual, que consiste em destinar a essas operaes uma parte fixa dos depsitos de poupana, de forma que os custos so financiados unicamente pelo setor financeiro.

Sem desenvolvimento dos mercados de capitais a longo prazo, o financiamento do investimento no cresce
O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) foi inicialmente criado para corrigir uma falha do mercado e foi til at agora, pois o setor privado no tinham possibilidades de prover financiamentos de longo prazo. Financiado por uma poupana obrigatria no mbito do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e por transferncias pblicas, o BNDES outorga crditos para projetos de investimento de longo prazo, com taxas muito inferiores aos custos do emprstimo de curto prazo do Estado. Ultimamente, o volume dos financiamentos concedidos pelo BNDES aumentou rapidamente, em reao crise financeira mundial de 2008-2009 (Figura 9). Essa injeo de liquidez revelou-se til para evitar uma compresso do crdito durante a crise, mas poderia se tornar um obstculo para a entrada de agentes privados nesse segmento do mercado, agora que a situao voltou normalidade. O BNDES comeou oportunamente a pr fim ao fornecimento de capital de giro a curto prazo s empresas. Para cobrir as necessidades de financiamento de um Brasil em plena expanso, ser necessrio aumentar a participao do setor privado no mercado do crdito de longo prazo, deixando os estabelecimentos privados de ser meros distribuidores de emprstimos do BNDES com valores mais reduzidos. No entanto, atualmente, a maior parte dos ativos financeiros so de curto prazo, de forma que os prprios bancos privados tm dificuldades para obter financiamentos a longo prazo. Um dos meios de facilitar o acesso dos bancos aos recursos de longo prazo consiste em eliminar as atuais restries sobre as contas de poupana, notadamente aquelas relacionadas s remuneraes, assim como as obrigaes conexas em matria de crdito administrado. Alm disso, favorecer o desenvolvimento dos
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mercados de capitais de longo prazo permitiria que os bancos obtivessem financiamentos atravs da emisso de bnus de longo prazo. De fato, em dezembro de 2010, as autoridades comearam a implementar um conjunto de medidas: autorizaram em particular a criao de um fundo de liquidez destinado a aumentar os volumes de obrigaes privadas negociadas nos mercados secundrios. Alm disso, o governo suprimiu as restries relativas emisso direta pelos bancos de letras financeiras ao pblico em geral e introduziu incentivos fiscais para o investimento em ativos de mais longo prazo e para negociar esses ativos. Por fim, o BNDES adquiriu e emitiu ttulos de longo prazo no indexadas s taxas de juros, com o objetivo de criar um mercado para esses ttulos. Trata-se de iniciativas oportunas e promissoras, que confirmam o forte potencial do BNDES como criador de mercado. Figura 9. Fluxos de crditos direcionados e livres Bilhes de Reais
1800
1600

1800 Atribudos
No atribudos BNDES 1600

1400
1200

1400
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800

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800

600
400

600
400

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0

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2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

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Fonte: Banco Central do Brasil.

Contudo, mesmo quando as dificuldades de financiamento dos bancos privados e a defasagem nos prazos de vencimentos se tiverem resolvido, o acesso exclusivo do BNDES a financiamentos relativamente baratos dever prejudicar a oferta privada de crditos de longo prazo. Segundo um cenrio provvel, os custos de financiamento dos bancos privados ultrapassariam as atuais taxas de juros sobre o financiamento do BNDES. A entrada dos agentes privados nos mercados financeiros de longo prazo poderia ser facilitada pelo alinhamento dos custos de financiamento dos bancos privados pelos do BNDES e pela introduo de um crdito tributrio explcito em favor dos devedores, independente da escolha do credor. Numa segunda etapa, este crdito tributrio poder ser suprimido quando os credores tiverem assegurado uma presena suficiente no mercado, de forma a evitar qualquer reduo brutal da oferta de crdito.

Uma reduo da carga tributria tambm fomenta o investimento

O nvel elevado da carga tributria em relao s outras economias emergentes, bem como o carter complexo e fragmentado do sistema, reduzem as taxas de retorno lquidas de impostos e enfraquecem os incentivos ao investimento. O Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), cobrado a nvel dos Estados, est baseado no princpio da origem, o que aumenta muito os custos de conformidade. Alm disso, esse imposto se aplica ao faturamento da empresa e no ao valor agregado em certos setores, o que distorce as decises das empresas acerca da internalizao e da organizao da cadeia de produo. O governo vai tentar mais uma vez racionalizar o sistema fiscal. Tem previsto apresentar ao Congresso um projeto de lei que instaura uma certa reduo dos impostos sobre os salrios e que unifica a taxa do ICMS nos diversos Estados. Os Secretrios de
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Fazenda dos Estados discutiram recentemente uma harmonizao progressiva das taxas do ICMS entre os Estados em 4% at 2012. O programa fiscal proposto prev igualmente uma desonerao sistemtica dos impostos pagos pelas exportaes e o investimento. Atualmente, essa desonerao nem sempre feita, ou ento os crditos s se processam com grande atraso. Estas recomendaes so compatveis com as propostas que constam da ltima edio da publicao Going for Growth (OCDE, 2011) e o ltimo Estudo econmico da OCDE, que examinam mais pormenorizadamente o regime fiscal. O governo deveria levar a cabo o programa de reforma fiscal previsto. Seria possvel obter novas melhorias, combinando os ICMS atuais com o imposto municipal sobre servios, o imposto sobre os produtos industriais e diversas contribuies federais, para criar um imposto sobre o valor agregado nico, com crdito integral para as exportaes de bens de equipamento e intermedirios, e adotando em todos os casos o valor agregado e no o faturamento como base de tributao. Se o diferencial de taxa de tributao entre os Estados for mantido, os impostos deveriam ser calculados em funo do princpio do destino, para evitar distores no comrcio entre Estados e reduzir os incentivos a uma guerra fiscal entre eles. Se as restries oramentrias o permitirem, seria conveniente reforar os incentivos ao investimento, aumentando as dedues de amortizao no imposto sobre as empresas. Por fim, seria prefervel compensar as redues atualmente previstas do imposto sobre o valor agregado estadual atravs de aumentos do imposto sobre o valor agregado federal, visto que as anlises internacionais mostraram que o imposto sobre o consumo um dos mais favorveis ao crescimento (Arnold et al., 2011). O aumento dos investimentos em infraestruturas melhoraria o desempenho econmico e o desenvolvimento social Se bem concebidos, os investimentos em infraestruturas no Brasil podem trazer grandes benefcios econmicos e sociais para o pas. A falta de investimentos no pas teve como consequncia a dotao inadequada de infraestruturas. Segundo Morgan Stanley (2010), o Brasil necessitaria investir anualmente cerca de 4% do PIB durante vinte anos para alcanar o nvel do Chile, lder de infraestruturas na Amrica do Sul. A partir do final dos anos 90, a participao do setor privado no compensou a queda no volume de gastos pblicos, decorrente das presses para a consolidao fiscal (Figura 10).

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) uma iniciativa louvvel

O investimento em infraestrutura uma das principais prioridades da agenda poltica do governo, que lanou um vasto programa de infraestruturas em 2007, seguido de uma segunda fase, em 2010. A primeira fase produziu resultados positivos. Em que pesem alguns atrasos na concluso de projetos e na execuo oramentria no incio de sua implantao, os gastos realizados pelo governo federal e pelas empresas estatais tiveram aumento acentuado, alcanando cerca de 3,2% do PIB em 2010. O programa contribuiu para a promoo de competncias tcnicas e capacitao nos nveis central e local. Segundo estimativas, o investimento previsto para a segunda etapa (exceto nos setores de petrleo, gs e moradia) dever alcanar R$ 394,9 bilhes durante os prximos quatro anos, o que representa uma mdia de cerca de 2,7% do PIB de 2010 por ano, sendo que a maior parte desses investimentos dever ser destinada ao setor de energia eltrica. O governo federal tambm financia outros programas de infraestruturas que no fazem parte do PAC e deve continuar a evitar cortes oramentrios nos investimentos em infraestruturas destinados s indstrias de redes. O PAC tambm aumentou seus investimentos em atividades de custeio destinados reabilitao da infraestruturas existentes. As despesas de custeio j foram separadas de outros gastos em setores como ferrovias, e este mesmo tipo de separao est previsto para outras reas. Ademais, os custos de custeio fazem parte dos critrios para a seleo de projetos a serem integrados ao PAC. O governo precisa ir ainda mais longe e estipular regras especficas que permitam quantificar os custos anuais de custeio das infraestruturas existentes e das planejadas, a fim de incorpor-los aos oramentos plurianuais. Deste modo, o planejamento seria facilitado e os gastos com custeio seriam protegidos de cortes oramentrios.

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Figura 10. resultado primrio e investimento pblico em infraestruturas Percentagem em relao ao PIB
5 4 3
2 1 0 -1
Investimento em infraestrutura Saldo primrio

5 4 3
2 1 0 -1

-2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

-2

Nota: Os setores em questo incluem transporte, saneamento, comunicaes e energia eltrica. Em virtude da
inexistncia de dados oficiais, o investimento total do governo em infraestruturas foi extrapolado a partir dos dados acerca do investimento federal em infraestruturas realizado aps 2005. Fonte: Afonso et al. (2005), IPEA (2010) e clculos da OCDE.

Em 2005, o programa piloto que precedeu ao PAC selecionou projetos que geraram enormes benefcios, porm, em virtude do estado das infraestruturas no Brasil, desde ento, a abrangncia do PAC foi ampliada. Atualmente, o programa compreende uma larga gama de projetos, voltados para os mais diversos aspectos da infraestrutura, mas tambm para o desenvolvimento social, com a participao de um grande nmero de protagonistas. Neste contexto, recursos cada vez mais substanciais vm sendo utilizados no monitoramento da implementao destes projetos. Nos relatrios do PAC, o governo tem privilegiado os projetos considerados importantes do ponto de vista estratgico ou aqueles de grande envergadura. Os projetos com mais potencial para gerar benefcios devero ser prioritrios. No incio de 2011, a gesto do PAC foi transferida para o Ministrio do Planejamento, que foi encarregado de sua coordenao. Ser til verificar se esta mudana institucional solucionar os problemas de coordenao. O governo busca promover a participao do setor privado nos projetos de infraestrutura a fim de minimizar o custo oramentrio do PAC. A participao do setor privado no Brasil historicamente tem sido exercida na forma de concesses para projetos com viabilidade financeira e que no necessitem qualquer remunerao proveniente dos cofres pblicos para o operador privado. Em 2004, o governo instaurou um quadro legal para administrar o uso das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) em projetos que necessitem subsdios pblicos para serem viveis financeiramente. A lei foi bem elaborada. Ela fortalece a transparncia e espera-se que limite renegociaes excessivas de contratos, o que, no passado, prejudicou a participao do setor privado na Amrica Latina (Caldern e Servn, 2010). No entanto, at hoje o programa no obteve o aumento previsto no nmero de projetos PPP, o que deixa transparecer uma certa prudncia por parte do governo. A este respeito, a deciso de fazer uso das PPPs, principalmente no setor rodovirio, uma deciso acertada. A lentido inicial tambm pode ser explicada pelo complicado processo de seleo e avaliao de projetos, que envolve vrias agncias e ministrios. Para incentivar o setor privado a investir na infraestrutura, o primeiro passo melhorar o ambiente de negcios, mas os resultados no sero obtidos rapidamente. Existe tambm margem para simplificar o processo de seleo dos projetos de infraestrutura e continuar a analisar criteriosamente a viabilidade de tais projetos por meio de uma rigorosa avaliao de sua relao custo-benefcio. Outra maneira de acelerar o processo seria a consolidao das responsabilidades das numerosas instituies envolvidas.
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O licenciamento ambiental deve ser simplificado

Embora tenha havido muitos progressos, o licenciamento ambiental continua sendo uma das principais causas dos atrasos, especialmente no setor de energia, devido frequncia dos litgios em torno de projetos de infraestrutura. O Brasil um dos raros pases a utilizar um processo de licenciamento constitudo de trs etapas: Licena Prvia, Licena de Instalao e Licena de Operao. Cada uma delas tem seus prprios trmites e oferece oportunidades para terceiros moverem aes na justia. Este instrumento tem ocasionado incertezas, prazos longos e altos custos de transao. Em 2005, foi estabelecido um calendrio para cada uma das etapas, cujo objetivo principal era reduzir o prazo para obteno da primeira licena. Atualmente, as autoridades tm trabalhado no sentido de adotar regras globais para o pagamento de indenizaes s populaes afetadas pelos projetos. Alm de aumentar a previsibilidade, essas medidas podero acelerar o processo e reduzir a probabilidade de contestaes.

Os obstculos aos investimentos em certos setores de redes devero ser superados

Durante os ltimos vinte anos, o Brasil tem realizado vrias reformas em diferentes indstrias de rede para facilitar seu acesso aos investimentos. Para remover os obstculos remanescentes, estes esforos devero continuar. O saneamento bsico provavelmente o setor que mais carece de investimentos. A situao particularmente crtica no que se refere ao sistema de esgotos. Apenas 47% da populao concentrada nas regies Sul e Sudeste do pas tm acesso ao servio de coleta de esgotos, sendo que cerca de 20% deste esgoto em seguida tratado. A prestao do servio garantida pelos municpios e varia significativamente de uma rea para outra. Uma das razes para a ausncia de investimentos no setor o alto grau de endividamento de certos municpios. Para solucionar este problema, o governo federal tem concedido emprstimos especiais aos municpios que enfrentam dificuldades financeiras. O governo federal poderia imaginar uma maneira de condicionar esses emprstimos a reformas das estruturas dos fornecedores e viabilidade financeira de suas operaes, por exemplo, graas formao de um consrcio de municpios com o intuito de utilizar um mesmo fornecedor que assegure o abastecimento de gua. Deste modo, as partes interessadas sero incitadas a realizar economias de escala. O maior desafio enfrentado pelo setor eltrico diz respeito ao aumento da capacidade de gerao de energia a fim de atender a uma demanda que deve crescer rapidamente nos prximos anos. A diversificao das fontes de gerao de energia e a adequao dos preos marginais da eletricidade demanda, conforme planejado pelas autoridades, podem contribuir para a resoluo do problema. As autoridades devem tambm considerar a possibilidade de adotar a prtica de subsdios cruzados no setor de energia e, em funo dos resultados de suas investigaes, proibir a atuao de empresas de distribuio e de gerao pertencentes ao mesmo grupo. Tendo em vista o papel dominante exercido pela empresa estatal Eletrobrs, tambm seria til verificar se existe espao suficiente para liberar a competio no segmento de gerao de energia. A concesso de tarifas sociais para beneficiar as famlias de baixa renda pode distorcer as decises de investimentos e resultar no subsdio cruzado entre usurios, com preos para os consumidores de altos volumes atingindo nveis superiores aos nveis de custo e, no caso de empresas, prejudicando sua competitividade. Uma soluo mais eficiente em termos de custo para amparar as famlias de baixa renda seria intensificar a utilizao de programas de transferncia de renda existentes, destinados aos segmentos mais carentes da populao. No que se refere a outras indstrias de rede, ainda h espao para a competio no mercado da telefonia fixa. As operadoras detm o monoplio nas reas que lhe foram concedidas, graas ao total controle exercido sobre o uso de suas redes de infraestrutura. concessionrias se comprometem a cumprir as metas de universalizao, respeitar o teto determinado para a tarifao e cumprir as obrigaes de servio universal e separao
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contbil. Em geral, cada Estado tem uma empresa que domina o setor, e o regime limita-se ao segmento d poltica de preos totalmente livre. As autoridades deveriam tirar proveito da reviso prevista para 2015 para analisar os custos e os benefcios da manuteno do duplo sistema atualmente em vigor, tendo em vista a dificuldade de garantir a competitividade de segmentos de mercado sob o regime de concesso. Caso a conservao dos dois regimes seja considerada til, as autoridades devem reduzir as barreiras para o ingresso no mercado e estipular dispositivos de regulao que esclaream as condies para o arrendamento da infraestrutura de telefonia fixa existente. Ademais, o presente quadro regulamentar no parece ser o mais adaptado para lidar com a convergncia dos servios de telecomunicaes e radiodifuso. As autoridades devem aprimorar a coordenao das regulamentaes dos setores de comunicao e radiodifuso de maneira a cumprir os requisitos para a convergncia dos servios. Esta estratgia pode preparar o setor para a criao de um licenciamento nico para telecomunicaes e radiodifuso, o que estimularia a competitividade em diferentes mercados de servios, permitiria s operadoras realizar economias substanciais, alm de diversificar a oferta de servios, e assim, beneficiar o consumidor. As malhas viria e ferroviria brasileiras so pouco desenvolvidas (Figura 11). A deciso de aumentar o investimento pblico nas ferrovias em um contexto de consolidao fiscal bem-vinda, pois trar benefcios no longo prazo. As autoridades devem continuar a evitar cortes oramentrios que incidam sobre os investimentos em ferrovias. No que se refere s rodovias, a formulao precisa de metas de investimento nos contratos de concesso incitaria as concessionrias a ampliar e melhorar a malha viria durante toda a durao da concesso, e no somente a executar servios de reabilitao, como ocorre atualmente.

Figura 11. Ferrovias Total ferrovia-km em relao a km de rea , 2009

0.06 0.06
2

0.05
0.04 0.03

0.05
0.04 0.03

0.02 0.01
0

0.02 0.01
0

Venezuela Colmbia
1. 2008.

Peru

BRASIL

Chile

Argentina

Mxico

Uruguai

OCDE

Fonte: Banco Mundial (Indicadores do Desenvolvimento Mundial).

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Outras medidas para elevar o padro de vida da populao de maneira sustentvel Os dois pr-requisitos para fortalecer o desenvolvimento econmico sustentvel so: beneficiar o maior nmero de pessoas e assegurar que as medidas tomadas para alcanar esse desenvolvimento sejam compatveis com a proteo do meio ambiente.

Prioridade deve ser dada manuteno da dinmica de reduo da pobreza

A luta contra a extrema pobreza uma das prioridades da agenda poltica do governo. Desde 1993, o Brasil registra uma queda acentuada e contnua das desigualdades, que reflete o bom desempenho do mercado de trabalho e o xito de suas polticas de redistribuio de renda (Figura 12). O ndice de pobreza caiu pela metade. Mas os nveis de desigualdade e pobreza continuam altos e, portanto, os esforos devem ser mantidos para acentuar a sua queda. Dentre as novas medidas a serem privilegiadas, cabe ampliar a escala e o alcance do Bolsa Famlia, que um programa de transferncia condicional de renda e que contribuiu para a reduo da pobreza por um custo fiscal relativamente baixo. O programa atendeu 12,7 milhes de famlias em 2010 e seu custo representou 0,4% do PIB, enquanto 11% do PIB foram destinados seguridade social, que beneficia principalmente a classe mdia (Abraho de Castro e Modesto, 2010). Um dos aspectos dignos de nota do programa Bolsa Famlia foi o cadastramento quase exaustivo das famlias de baixa renda do pas. Esta lista de beneficirios pode ser utilizada para aprimorar outras polticas sociais, conforme previsto no programa governamental Brasil sem Misria, lanado recentemente. Os benefcios adicionais a serem oferecidos poderiam englobar a assistncia mdica s crianas e aos idosos membros da famlia, a capacitao profissional ou os emprstimos, e facilitariam o acesso s informaes sobre outras polticas sociais j em andamento. Figura 12. Pobreza e distribuio de renda Em percentagem
45 40 35 30 25 20 62
60 58

56
Pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza (escala da esquerda) Coeficiente de GINI (escala da direita) 54 52

1990

1992

1994

1996

1997

1999

2001

2003

2004

2006

2008

1991

1993

1995

1998

2000

2002

2005

2007

Nota: O nmero de pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza definido em percentagem da populao total. Fonte: IPEA (IPEADATA).

Embora os atuais programas de transferncia de renda tenham sido bem sucedidos na reduo da pobreza entre as pessoas idosas, h ainda muitos progressos a serem realizados em relao s taxas de pobreza entre os jovens. Nos ltimos anos, houve aumentos expressivos do salrio mnimo, cujo ajuste vinculado soma do crescimento real do PIB do penltimo ano inflao medida pelo IPC. No entanto, a elevao do salrio mnimo no beneficia os mais necessitados, revelando-se menos eficiente que o Bolsa Famlia para reduzir a pobreza, especialmente a extrema pobreza. Ademais, uma srie de medidas tomadas na gesto do sistema de aposentadoria e penso no parece eficaz em termos de
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custo para lutar contra a pobreza. Esses custos deveriam ser reduzidos. Entre eles, podemos citar a penso de sobrevivente para beneficirios que j recebem suas prprias penses, ou ainda o fornecimento de servios gratuitos a pensionistas em virtude do Estatuto do Idoso. Por outro lado, a alocao de recursos para fortalecer o Bolsa Famlia justificase luz dos grandes progressos obtidos na reduo da pobreza graas a este programa.

A educao contribuir para a ampliao dos recentes sucessos na luta contra a pobreza
O acesso educao tem progredido de maneira notvel nas ltimas dcadas, reduzindo os altos prmios tradicionalmente adicionados aos salrios em funo do nvel de formao acadmica. Este aumento do acesso e a distribuio de educao mais uniforme tm sido os principais motores de reduo das desigualdades, tendo um papel mais importante nessa reduo do que as transferncias sociais (Barros et al., 2010). No entanto, ainda restam desafios na rea de educao, como a necessidade de aprimorar a qualidade do ensino e reduzir as altas taxas de evaso escolar no ensino secundrio. Segundo o Programa Internacional de Avaliao de Alunos (PISA, na sigla em ingls) da OCDE, o desempenho dos estudantes brasileiros progrediu em todas as disciplinas avaliadas, porm continua muito abaixo da mdia dos pases da OCDE (Figura 13). A disposio permanente de medir, avaliar e comparar o desempenho escolar e de aumentar a carga horria diria ser primordial para assegurar progressos qualitativos, conforme estipulado no Plano Nacional de Educao 2011-2010. As altas taxas de evaso escolar, que resultam na matrcula de somente cerca de 70% de alunos de um dado grupo, podem estar relacionadas com o fato de o sistema de ensino ter um padro nico, destinado a toda a populao de estudantes, sendo incapaz de proporcionar opes atrativas para certos jovens oriundos de segmentos desfavorecidos da populao. O Pronatec um programa lanado em abril de 2011 e uma iniciativa extremamente promissora que visa a facilitar o acesso de desempregados e beneficirios do Bolsa Famlia a escolas tcnicas. No entanto, algumas destas medidas beneficiam unicamente egressos do ensino secundrio regular, condio que descarta os grupos com propenso acentuada ao abandono dos estudos. O aumento da oferta de ensino tcnico e formao profissional aberta a todos, independentemente do fato de terem cursado com sucesso o ensino regular, ser essencial para capacitar os estudantes mais desfavorecidos. Figura 13. Avaliao PISA em leitura e matemtica
60 60 PISA 2009 PISA 2003

40
20 0 -20 -40

40
20 0 -20 -40

-60
-80 -100 -120 -140

-60
-80 -100 -120 -140

Nota: Desvioem relao mdia da OCDE (500 pontos). Mdias em leitura e matemtica. Fonte: OCDE.

Indonsia Argentina Colmbia BRASIL Tailndia Mxico Uruguai Chile Turquia Israel FederaoRussa Grcia Luxemburgo Espanha Itlia RepblicaTcheca RepblicaEslovaca Portugal Irlanda Hungria Eslovnia ReinoUnido EstadosUnidos Sucia Frana Polnia Dinamarca Noruega Islndia Alemanha Estnia Blgica Austrlia PasesBaixos Sua NovaZelndia Japo Canad Finlndia Coreia Hong-Kong-China

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Continuar a proteger a floresta fundamental para alcanar um crescimento sustentvel

Por fim, o crescimento ser sustentvel no longo prazo somente se no for alcanado em detrimento do meio ambiente. O Brasil exerce um papel importante no plano mundial, no somente por sua possvel vulnerabilidade s mudanas climticas, mas tambm em razo de sua importncia como guardio de uma enorme parcela de florestas e biodiversidade do planeta. Por conseguinte, as autoridades tm atuado de maneira ativa por ocasio de debates sobre mudanas climticas, tanto no nvel internacional como dentro do pas. A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima foi instituda poucos dias depois da Conferncia das Naes Unidas de 2009, em Copenhague, e estabelece uma meta de reduo de emisses de gases de efeito estufa situada entre 36,1% e 38,9% em relao a um cenrio de emisses sem polticas de reduo projetado para 2020. A ao do governo concentra-se na reduo do desmatamento, que representa cerca de metade das emisses brasileiras, em grande parte devido ao abate ilegal de rvores para a explorao de madeira. Em consequncia, as taxas de desmatamento na Amaznia foram reduzidas de uma mdia 2 2 de 18 200 km por ano, entre 2000 e 20008, para 6 500 km em 2010. O pas est em vias de alcanar suas metas de reduo de emisses quatro anos antes do prazo estabelecido. No entanto, o progresso no uniforme em todas as regies. As autoridades devem persistir em seus esforos. Em primeiro lugar, para melhorar a aplicao da legislao existente, deve intensificar o monitoramento e a fiscalizao da atividade silvcola. Em segundo lugar, promover a criao de empregos e o desenvolvimento da proteo social nas regies em que a economia local depende do desmatamento, a fim de oferecer opes ao trabalho no abate ilegal de rvores. Por fim, as autoridades devem opor-se a modificaes no Cdigo Floresta, que atualmente limita o desmatamento em determinadas reas com base em argumentos slidos. As modificaes podem reverter a tendncia de queda das taxas de desmatamento observada durante os ltimos dez anos. O PAC oferece s autoridades brasileiras uma oportunidade para introduzir infraestruturas mais verdes e melhorar a resilincia da infraestrutura s mudanas climticas. Tendo em vista os enormes benefcios conexos potenciais dos investimentos verdes, as autoridades devem assegurar que as decises de investimento levem em conta as externalidades ambientais ao selecionar projetos no mbito do PAC. Sntese de recomendaes
Quadro 1. Sntese de recomendaes de polticas para o Brasil
Polticas de estabilizao

Minimizar os riscos associados aos grandes fluxos de capitais volteis, principalmente por meio do aumento da poupana pblica, graas consolidao fiscal. Caso seja necessrio, a esta medida devem ser adicionadas polticas macroprudenciais e um imposto temporrio sobre os fluxos de capitais de curto prazo, como o IOF. Tambm seria til adotar medidas para desenvolver os mercados de capitais de longo prazo, porm seu impacto ser observado somente a mdio prazo. Tomar medidas restritivas para atenuar as flutuaes cambiais somente quando forem excessivas, e no tentar evitar ajustes da moeda que reflitam modificaes nos fundamentos econmicos. Prosseguir com a consolidao fiscal. No mdio prazo, passar de uma meta de supervit oramentrio primrio a uma meta de supervit oramentrio nominal consistente com um nvel desejado de dvida lquida no fim do perodo. Eliminar os recursos a receitas extraordinrias e as medidas de contingncia para alcanar a meta fiscal. Introduzir um teto para as despesas pblicas. Eliminar os mecanismos de atribuio de receitas e pisos de despesa agregada. Maximizar o retorno sobre investimento do Fundo Social, exigindo que detenha uma carteira diversificada de ativos, inclusive ativos estrangeiros (para atenuar os efeitos da doena holandesa). Delegar a gesto do Fundo a uma agncia cuja boa governana seja garantida por uma definio clara e democrtica de seus objetivos.

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Quadro 1. Sntese de recomendaes de polticas para o Brasil (continuao)

Poupana e investimento

Instaurar uma idade mnima para a aposentadoria, sem distino de sexo. Aumentar as penalidades financeiras em caso de aposentadoria antecipada. No futuro, vincular a idade mnima para aposentadoria ao aumento da expectativa de vida. Indexar os aumentos dos proventos mnimos de aposentadoria mdia da inflao de preos ao consumidor e aumentos de salrios, em vez de alteraes no salrio mnimo. Criar um nico imposto de valor agregado com crdito integral para exportaes e compras de bens de capital e produtos intermedirios. Reduzir gradualmente as reservas obrigatrias das instituies financeiras no mdio prazo. Eliminar as outras formas de sobretaxao das instituies financeiras. Alinhar os custos de financiamento dos bancos privados com os do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e instaurar um crdito tributrio explcito independente da escolha do credor. Em uma segunda fase, eliminar esses crditos. Eliminar sistemas de emprstimo destinado ao setor rural e moradia.

Investimento em infraestrutura

Gasto e quadro regulatrio

Manter a proteo de gastos associados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) de cortes oramentrios. Dar especial ateno implementao dos principais projetos no PAC. Estabelecer regras especficas relacionadas quantificao dos gastos de custeio das estruturas planejadas e existentes, bem como incorpor-los aos oramentos plurianuais. Adotar regras sociais plausveis voltadas para a compensao das populaes afetadas pelas estruturas dos projetos.

Desenvolvimentos setoriais gua e saneamento bsico: Efetuar emprstimos para os municpios, condicionados formao
de consrcios que importem em reduo de custos.

Eletricidade: Avaliar a competio no setor eltrico e, caso necessrio, acompanhamento em

aes preventivas de subvenes transversais. Investigar a existncia de espao para competio no mercado de gerao de energia.

Telecomunicaes: Reviso de custos e benefcios no sistema duplo, em que as empresas ficam

sujeitas regulao de tarifas diferenciadas, conforme o regime a que pertencem.

Transporte rodovirio: Especificar claramente as metas de investimento em contratos de

concesso de rodovias que visem expanso e melhoria da malha rodoviria durante a vigncia do respectivo contrato.

Sustentabilidade social e ambiental

Expandir o sistema de transferncias condicionadas do programa Bolsa Famlia. Aumentar oportunidades para o ensino tcnico e treinamento de mo-de-obra, independentemente da obteno de certificado dos currculos de orientao acadmica. Continuar a despender esforos para conter as taxas de devastao das florestas e resistir s alteraes do Cdigo Florestal. Garantir que as decises em investimentos levem em considerao os ganhos ambientais, nos projetos selecionados pelo PAC.

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Anexo A1
Progresso em reformas estruturais
Este Anexo avalia os progressos feitos nas reas das reformas estruturais, baseadas nas recomendaes de polticas feitas em outros Estudos prvios. As novas recomandaes esto listadas no captulo correspondente.
Recomendaes do Estudo QUADRO DE POLTICAS FISCAIS Reintroduzir teto nominal para aumentos de gastos no oramento federal. Nenhum teto geral de gastos foi planejado. Um teto de 2,5% por ano para a folha de salrios no setor pblico est atualmente em discusso no Congresso Nacional. Nenhuma ao foi realizada. Aes realizadas

Eliminar gradualmente as exigncias para a consignao de receitas e pisos de despesas agregadas. Fixar um nvel desejvel de endividamento pblico e o equilbrio das metas oramentrias correspondentes, em relao ao PIB, a serem perseguidas em prazos alargados. Redefinir as metas fiscais privilegiando o oramento global, ao invs do balano oramentrio primrio.

Nenhuma ao foi realizada.

O Presidente da Repblica vetou a proposta de partir-se de uma meta primria para uma meta global, em agosto de 2011. Nenhuma ao foi realizada.

QUADRO DE AVALIAO DAS POLTICAS Considerar a opo de priorizar a meta central, possivelmente numa margem mais estreita de tolerncia. Continuar a reduzir o endividamento pblico externo.

GERENCIAMENTO DA DVIDA PBLICA Em razo do aumento das reservas internacionais, o Brasil tornou-se credor externo e o risco monetrio foi eliminado. Aumento das exigncias de reservas compulsrias, no diminudas, em dezembro de 2010 e julho de 2011.

REFORMA DO SETOR FINANCEIRO Continuar a eliminar gradualmente as exigncias de reservas compulsrias remanescentes, depsitos ordem ou a prazo, e nas contas de poupana. Atenuao gradual das exigncias de crdito direto com vista sua posterior eliminao.

Avaliar a relao custo-benefcio dos gastos governamentais atravs do BNDES no financiamento de empresas. Promover o desenvolvimento de instrumentos de cobertura para investir em ttulos de longo prazo.

O volume do sistema do crdito agrcola diminuiu nos ltimos 2 anos, enquanto o da moradia expandiu-se. O crdito direto atravs do BNDES aumentou acentuadamente no ano de 2009 e de 2010, mas sofreu pequena baixa desde ento. Nenhuma ao foi realizada.

O Governo promulgou um pacote de reformas para promover o desenvolvimento de mercados de capitais de longo prazo. (ver Captulo 2 deste Estudo).

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Recomendaes do Estudo REFORMA FISCAL Uniformizar as alquotas e bases de clculo do ICMS atravs dos Estados da Federao.

Aes realizadas

Transferir o recolhimento do ICMS para o Estado de destino, ao invs da taxao de 2% no de origem. Reduzir o limiar de elegibilidade do SIMPLES. Impulsionar as reformas fiscais com base nos projetos de lei apresentados pelo Governo ao Congresso Nacional em fevereiro de 2008.

Promover avaliaes regulares de impacto nos instrumentos fiscais existentes, incluindo aqueles relacionados com a Zona Franca de Manaus; iseno do imposto renda sobre os ganhos de capitais na venda de aes de empresas de risco. Introduzir mudanas adicionais ao sistema previdencirio: enrijecer o liame entre os benefcios previdencirios e o salrio mnimo, acrescentar provises de faixas etrias no sistema do setor privado (RGPS) para aposentadoria com base no tempo de contribuio e criar fundos de previdncia complementares para os servidores civis. Esclarecer rapidamente o novo regime regulatrio para o desenvolvimento dos novos campos de petrleo na rea do pr-sal, incluindo o papel do novo regulador do setor no novo quadro legal. Introduzir um mecanismo de compartilhamento de receitas, advindas das novas reservas martimas de gs e petrleo dentre os vrios nveis de governo. Introduzir um novo mecanismo de alocao de receita associado s novas reas petrolferas para assegurar que sero poupadas ou gastas em programas de investimentos que possam gerar retornos para as futuras geraes. Introduzir maior condicionamento nas transferncias discricionrias do Governo Federal para nveis inferiores de governo, bem como as retribuies por desempenho. Fazer uso mais frequente de consrcios municipais para gerenciamento e entrega de servios.

Uma proposta de uniformizao das alquotas mnimas e mximas do ICMS em taxas de 4% foi discutida pelos Secretrios Estaduais da Fazenda em julho de 2011. Nenhuma ao foi realizada, porm este ponto pode ser resolvido atravs da uniformizao das alquotas do ICMS (ver ponto acima). O limiar foi elevado de R$2,4 milhes para 3,6 milhes. Alm dos itens mencionados acima, no existem outras aes tomadas nas demais medidas contidas na proposta governamental, incluindo a fuso de trs contribuies de natureza fiscal em uma nica, de nvel federal, o ICMS, bem como a fuso de duas contribuies empresariais, a CSLL e o IRP. Nenhuma ao foi realizada.

REFORMA PREVIDENCIRIA Nenhuma ao foi realizada.

GERENCIAMENTO DAS RESERVAS DE PETRLEO Um novo quadro legal est sendo progressivamente introduzido para controlar as reservas de petrleo na rea de pr-sal. Uma nova legislao objetiva a partilha dos ganhos do petrleo com os Estados e municpios, incluindo aqueles que no tm nenhum envolvimento com a indstria petrolfera.

Fundo Social do Pr-Sal) em dezembro de 2010, no qual algumas

receitas do petrleo devero ser objeto de poupana.

REFORO DA EFICINCIA DO GOVERNO Nenhuma ao foi realizada.

Nove consrcios foram criados na rea de saneamento bsico.Porm, os incentivos para os municpios na formao dos consrcios permanecem tmidos.

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Recomendaes do Estudo EDUCAO E FORMAO Concentrar esforos para melhorar a qualidade dos servios educacionais no primeiro e segundo ciclos.

Aes realizadas

Criao de incentivos de bom desempenho em nvel local, acrescido de mecanismos de avaliaes comparativas uniformes atravs das instituies educacionais e que permitiu avaliao de resultados de desempenho dos alunos e das escolas. Alguns Estados e municpios brasileiros instituram um bnus salarial aos professores, baseado no desempenho da escola. Lanado em abril de 2011, O PRONATEC facilita o acesso a escolas tcnicas.

Adaptar o currculo escolar conforme a demanda do mercado; atualizar as bibliotecas e aumentar a disponibilidade de computadores: aumentar a oferta de programas educacionais de tempo reduzido, ps-ensino mdio, voltados para o aspecto prtico. Melhorar o acesso a creches e educao pr-escolar.

A educao pr-escolar foi includa no FUNDEB, o mecanismo sub-nacional de financiamento do fornecimento de instruo. A partir de 2009, a educao pr-escolar passou a cobrir as idades de 3-5, enquanto previamente, cobria as idades de 4-6. O FUNDEP promoveu incentivos de financiamento para Estados e municpios para o oferecimento de escolaridade em tempo integral e numerosos municpios esto implementando currculos em tempo integral.

Passar gradativamente da jornada escolar de tempo parcial jornada escolar a tempo integral.

POLTICAS DE INOVAO Conduzir avaliaes de impacto regulares de instrumentos existentes para conduo do apoio governamental direto nas atividades de inovao; focalizar o apoio a fundos setoriais nos projetos horizontais com financiamento de contrapartidas a empresas ; introduzir instrumentos de apoio alternativo, tais como o compartilhamento de riscos, ajudas equivalentes e emprstimos subsidiados, mais adequados ao incio das atividades; melhorar os instrumentos de contestao na alocao de fundos setoriais, reduzindo a nfase nas atribuies setoriais e regionais. Promover cooperao entre os nveis federal e estadual de Cincia e Tecnologia (C&T) e agncias de promoo de inovaes para fortalecimento do sistema nacional de inovaes; atribuir ao CGEE a clara funo de consultor, no planejamento de longo prazo. Reduzir a carga fiscal domstica incidente sobre o capital e produtos de tecnologia de informao e comunicao, para facilitar as inovaes; eliminar gradativamente tarifas de importao em bens de capital e insumos intermedirios. Nenhuma ao foi realizada.

Nenhuma ao foi realizada.

O Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi reduzido para veculos de baixos nveis de emisso em 2011 e em Tablets produzidos no territrio nacional. Tarifas de importao foram reduzidas para determinados bens de capital em meados de 2010 e incio de 2011.

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Recomendaes do Estudo

Aes realizadas

POLTICAS DO MERCADO DE TRABALHO Reduzir as contribuies para a Previdncia Social de trabalhadores de baixa renda para combater o mercado de trabalho informal. Um plano simplificado de seguridade social foi introduzido para diminuir as contribuies para os autnomos. Esta medida regularizou a situao trabalhista de mais de 1 milho de pessoas desde fevereiro de 2010. Nenhuma ao foi realizada. Nenhuma ao foi realizada.

Aumentar a taxa de retorno dos saldos lquidos do FGTS. Eliminao gradual da multa rescisria nas dispensas sem justa causa.

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Resumo dos captulos

Captulo 1. Aperfeioar as polticas macroeconmicas para sustentao do crescimento
O quadro das macropolticas, estabelecido em fins dos anos 1990 e baseado nas metas de inflao, cmbio flexvel e polticas fiscais em seguimento a regras, trouxeram bons resultados. Inflao, dvida pblica e riscos de vulnerabilidade da moeda no mercado externo diminuram acentuadamente e o Brasil vem, desde ento, dispondo de ambiente fiscal para a adoo de medidas anticclicas, atenuando os efeitos da recesso de 2008-09. Olhando para a frente, polticas adequadas de estabilizao ajudaro o pas a alcanar resultados econmicos consistentes, dentro de um novo ambiente, no qual a populao envelhece a passos acelerados, uma forte dependncia nas reservas de petrleo aumenta a volatilidade das receitas e crescente incerteza no ambiente externo devem, possivelmente, permanecer. Mais especificamente, o Pas necessita perseguir uma consolidao fiscal, eliminando a rigidez atual do processo oramentrio. No mdio prazo, alterar a meta do oramento global poder garantir a estabilidade de longo prazo das contas pblicas (incluindo as da Previdncia Social). A introduo de teto para despesas, com a remoo da vinculao generalizada das receitas tributrias, poder restringir gastos. Adotar proposies para simplificar o sistema tributrio atualmente em discusso poder melhorar o ambiente empresarial, ao mesmo tempo em que o Governo dever manter o esforo de garantir-lhe uma poltica de apoio nos Estados. Um desafio premente o de adaptar os mecanismos de transferncia atuais para garantir a remunerao das receitas de petrleo e equidade na distribuio das receitas petrolferas intergeracionais. A criao de fundo social, concebido para poupar parte das receitas extraordinrias do petrleo, cujos retornos de investimento seriam alocados em despesas sociais, poderia ajudar os objetivos da almejada equidade, sob a condio de ser bem elaborado. O aumento corrente de entradas de capitais complica a misso das polticas monetrias e deve ser tratado com uma gama de medidas, nas quais as caractersticas da consolidao fiscal se destaquem. Medidas adicionais, tais como as polticas macro-prudenciais ou taxao temporria sobre a entrada de capitais podem igualmente auxiliar na preveno de bolhas de preos de bens.

Captulo 2. Aumento da poupana e do investimento

As baixas taxas de investimento limitam o ndice de crescimento potencial futuro do Brasil. Ao mesmo tempo, as suas taxas de poupana esto abaixo das mdias internacionais, enquanto a escassez de poupana interna parece ser a maior barreira para taxas de investimentos mais elevadas. A poupana do setor pblico negativa, em virtude de nveis elevados de gastos, em particular com benefcios previdencirios custosos. Alm de ser dispendioso, o sistema redistribui renda para indivduos com propenses de poupana relativamente baixas, contribuindo para a reduo da poupana privada. De modo a controlar as despesas com benefcios no futuro, reformas paramtricas de utilidade, no sistema previdencirio, incluiriam a introduo de idade mnima geral para a aposentadoria, aumento do teto de idade mnima possvel, o fortalecimento das sanes s aposentadorias precoces e substituio da indexao de benefcios previdencirios ao salrio mnimo, por um ajuste moderado.

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As restries de grande envergadura em investimentos incluem as altas taxas de juros reais, cujas razes so difceis de apontar. Explicaes podem incluir, desde a evoluo histrica a fundamentos macroeconmicos, tais como a rigidez nominal das despesas pblicas correntes e a baixa proteo dos credores. Os custos dos emprstimos so elevados em consequncia de margens de juros que excedem, em muito, os nveis internacionais. Tais margens resultam de uma combinao de altas taxas de juros, exigncias elevadas para reservas e obrigaes em emprstimos direcionados, os quais, juntos, elevam os custos da intermediao financeira. Ao mesmo tempo, o fato de os bancos pblicos figurarem entre os principais bancos do Pas contribui para a diminuio de presses do mercado para uma minimizao dos custos. Os investimentos tambm sofrem prejuzos pelos frgeis mercados de longo prazo. Em face incapacidade dos bancos comerciais de proverem financiamento a investimentos a longo prazo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDES, atualmente o nico fornecedor de peso deste tipo de fundos. O BNDES poder no ter condies de financiar as necessidades de investimento do Pas, de tal forma que envolver fornecedores de crdito comerciais no fornecimento de fundos de longo prazo ser necessrio. Outro fator limitador de investimentos o sistema fiscal fragmentado, o qual aumenta os custos de conformidade das empresas e acresce a uma j elevada carga tributria. Finalmente, reformas regulatrias que incluam a remoo das restries remanescentes, bem como as redues tarifrias de entrada, podem reduzir os custos empresariais e aumentar os incentivos a investimentos.

Captulo 3. Promoo do desenvolvimento de infraestruturas

O Brasil investiu de maneira insuficiente em infraestruturas durante trs dcadas e somente em 2007 os ndices de investimento em infraestruturas passaram a aumentar lentamente. As necessidades de infraestruturas so mensurveis em quase todos os setores. provvel que, no estgio atual de desenvolvimento, o Pas se beneficie com os grandes gastos em infraestruturas. Neste contexto, as autoridades brasileiras instituram um grande programa de infraestruturas denominado PAC Plano de Acelerao do Crescimento. Este Programa foi concebido de modo a ser protegido dos cortes fiscais anunciados alguns meses atrs. Apesar disso, mudanas no quadro regulador das polticas podem ser introduzidas para tornar o investimento pblico mais custo-eficiente e promover a participao privada, como por exemplo:

A segunda etapa do PAC necessita concentrar-se na realizao dos projetos mais importantes. Alm disto, o quadro de parcerias pblico-privadas deve ser racionalizado. Na maioria das reas, o quadro regulatrio est funcionando bem, mas h setores que se encontram em diferentes estgios de desenvolvimento. Apesar das mudanas institucionais importantes em anos recentes, a proteo do interesse pblico, pelas agncias de regulao dos nveis federal e dos Estados, ainda influenciam suas decises. Apesar de algum progresso recente, disputas frequentes parecem atrasar alguns projetos de infraestruturas, em particular, do setor energtico. O maior desafio nesta rea ser a acelerao do processo de licenciamento, enquanto a nfase apropriada deve permanecer nos aspectos de proteo social e ambiental. Reformas foram implementadas nas redes de indstrias setoriais, mas h algum espao para inserir competitividade em telefonia fixa, na rea das telecomunicaes e prevenir subvenes cruzadas de produtos no setor eltrico. Contratos de concesso em rodovias e ferrovias podero ser aperfeioados para impulsionar o investimento privado na manuteno e expanso das malhas. Em distribuio de gua e saneamento bsico, rea em que os investimentos so mais necessrios, os municpios de pequeno porte devem ser encorajados a investir e formar consrcios para colher os benefcios das economias de escala.

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Captulo 4. Alcanar crescimento forte e sustentvel

Durante a ltima dcada, o Brasil conseguiu alcanar a estabilidade econmica e, mais recentemente, sua economia provou ser bastante resiliente em resposta crise econmica mundial. O desafio central para o Pas agora o de permanecer em ritmo acelerado de crescimento, para diminuir sua defasagem de renda, em relao aos outros pases-membros da OCDE, enquanto define um padro de desenvolvimento que seja consistente com uma sustentabilidade de longo prazo, no que concerne tanto ao aspecto social em termos de assegurar que todos os brasileiros se beneficiem de ganhos nos seus padres de vida, quanto na proteo do meio ambiente. O Brasil dever registrar mudanas mais profundas nas dcadas futuras, o que acarretar consequncias no plano da elaborao das polticas adequadas. Como muitas outras economias de mercado emergente, o Pas vai envelhecer muito mais rapidamente do que as atuais economias mais avanadas. Consequentemente, o crescimento da produo dever diminuir ao longo do tempo com a desacelerao causada pelo envelhecimento da populao ativa. O efeito deste processo de envelhecimento depender de uma srie de fatores, incluindo a efetividade das polticas sociais. Ademais do aumento dos encargos das finanas pblicas, o envelhecimento tambm promover a verticalizao da composio dos gastos pblicos em mais aposentadorias e em sade. O Pas tambm vai se tornar mais dependente de suas reservas de petrleo. A produo de petrleo tem aumentado de forma estvel desde 2003, mas a produo oriunda das jazidas do pr-sal elevar o Pas ao patamar dos dez maiores exportadores de petrleo do mundo. Enquanto os ganhos brutos das reservas no exterior e a produo crescente de petrleo parecem ter erguido o equilbrio da taxa de cmbio e o Pas se beneficiado com ganhos considerveis nas trocas comerciais, existem poucos sinais de desindustrializao at o momento. A redistribuio de renda e polticas educacionais, bem como as polticas ambientais, so reas-chave nas quais as reformas ajudaro na manuteno do desenvolvimento econmico num caminho de sustentabilidade de longo prazo. A pobreza e a reduo das desigualdades foram reas em que o Brasil fez progressos mais significativos na ltima dcada, devido, em grande parte, ao Bolsa Famlia, programa-alvo de transferncia de renda condicionada, cujas fontes de recursos devem ser ampliadas. O Brasil deve continuar a ser um dos grandes pilares do seu sucesso recente na rea educacional. Porm, uma ateno contnua qualidade do ensino e reduo da evaso escolar na educao de segundo ciclo so fatores de acelerao do ritmo com o qual poder alcanar os objetivos educacionais recomendados pelos pases da OCDE. O corte na emisso dos gases causadores do efeito estufa uma poltica prioritria e o Pas vem conseguindo diminuir o ritmo do processo de desflorestamento de maneira considervel nos ltimos anos. Em consequncia, alcanar suas metas de reduo antes da data-limite de 2014. Considerando a importncia do desflorestamento, as autoridades devem continuar a envidar esforos. Alm disso, devem prestar especial ateno aos investimentos de infraestruturas de reflorestamento e contabilizar este fator nos processos seletivos de projetos junto ao Plano de Acelerao do Crescimento.

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Este Estudo foi elaborado no Departamento de Economia por Annabelle Mourougane, Jens Arnold e Mauro Pisu, sob a superviso de Peter Jarrett . Assistncia pesquisa provida por Anne Legendre e secretariado a cargo de Mee-Lan Frank. Este Estudo foi discutido em encontro do Departamento Econmico e do Comit de Reviso e Desenvolvimento em 6 de setembro de 2011. Este Estudo foi publicado sob a responsabilidade do Secretrio Geral da OCDE.

Maiores informaes

Para maiores informaes referentes a esta anlise, favor contatar: Peter Jarrett, e-mail: peter.jarrett@oecd.org; tel.: +33 1 45 24 86 97; or Annabelle Mourougane, e-mail: annabelle.mourougane@oecd.org; tel.: +33 1 45 24 76 81; or Jens Arnold, e-mail: jens.arnold@oecd.org; tel.: +33 1 45 24 87 22. Veja tambm http://www.oecd.org/eco/surveys/Brazil.

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