Responsabilidade Fiscal No Brasil: Uma Memória Da Lei

Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei
Ficha Tcnica
FGV PROJETOS Diretoria Diretor Executivo Cesar Cunha Campos Diretor Tcnico Ricardo Simonsen Diretor de Controle Antnio Carlos Kfouri Aidar Vice-Diretor de Projetos Francisco Eduardo Torres de S Vice-Diretor de Estratgia e Mercado Sidnei Gonzalez Redao Autor e Economista Jos Roberto Afonso Equipe de Produo Coordenadora de Comunicao e Marketing Melina Bandeira Revisora Lingustica Gabriela Costa Jornalista Responsvel Mariana Meireles Projeto Grfico Maria Joo Pessoa Macedo
Banco de Imagens www.shutterstock.com Impresso Tiragem: 1000 exemplares
Esta publicao de responsabilidade do autor e no reflete, necessariamente, a opinio da FGV
FUNDAO GETULIO VARGAS

Instituio de carter tcnico-cientfico, educativo e filantrpico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurdica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matrias de carter cientfico, com nfase no campo das cincias sociais: administrao, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econmico-social do pas.
Sede Praia de Botafogo, 190, Rio de Janeiro RJ, CEP 22250-900 ou Caixa Postal 62.591 CEP 22257-970, Tel: (21) 3799-5498, www.fgv.br Primeiro Presidente Fundador Luiz Simes Lopes Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque
Conselho Diretor Presidente Carlos Ivan Simonsen Leal Vice-Presidentes Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcante de Albuquerque Vogais Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias, Manoel Pio Correa Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade Suplentes Alfredo Amrico de Souza Rangel, Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Jacob Palis Jnior, Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna, Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho e Nestor Jost. Conselho Curador Presidente Carlos Alberto Lenz Csar Protsio Vice-Presidente Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia) Vogais Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Celso Batalha (Publicis Brasil Comunicao Ltda), Dante Letti (Souza Cruz S/A), Edmundo Penna Barbosa da Silva, Heitor Chagas de Oliveira, Hlio Ribeiro Duarte (HSBC Investment Bank Brasil S.A - Banco de Investimento), Jorge Gerdau Johannpeter (Gerdau S.A), Lzaro de Mello Brando (Banco Bradesco S.A), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda), Marcelo Serfaty, Marcio Joo de Andrade Fortes, Mauro Srgio da Silva Cabral (IRB-Brasil Resseguros S.A), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A), Romeo de Figueiredo Temporal (Estado da Bahia), Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) e Srgio Ribeiro da Costa Werlang. Suplentes Aldo Floris, Brascan Brasil Ltda, Gilberto Duarte Prado, Luiz Roberto Nascimento Silva, Ney Coe de Oliveira, Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit Suisse S.A), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia Nacional de Seguros), Pedro Aguiar de Freitas (Cia. Vale do Rio Doce), Pedro Henrique Mariani Bittencourt (Banco BBM S.A), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A).
Apresentao
A Lei de Responsabilidade Fiscal comemora, em 4 de maio de 2010, 10 anos de vigncia. uma ocasio excelente para resgatar a memria de sua elaborao, apreciao legislativa e consolidao, inclusive jurdica. O contedo desta publicao compreende um documentrio histrico elaborado pelo economista Jos Roberto Afonso, especialista em finanas pblicas e membro da equipe tcnica do governo federal, responsvel na poca por preparar o projeto de lei e que, posteriormente, apoiou sua implantao, realizando uma pesquisa especial para resgatar atos e fatos que marcaram a adoo dessa Lei. Ao publicar este trabalho, a FGV Projetos contribui com a misso institucional da Fundao Getulio Vargas de promover o desenvolvimento econmico e social do Brasil. A busca pelo aprimoramento e eficincia das organizaes pblicas, objeto de estudo deste trabalho, um dos caminhos para reforarmos o compromisso com a qualidade das atividades desenvolvidas h 65 anos. Esperamos que este exemplar seja uma fonte de conhecimento e pesquisa para as autoridades governamentais, parlamentares e demais agentes pblicos que, em suas atividades, lidam direta ou indiretamente com a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Boa leitura! Cesar Cunha Campos Diretor Executivo FGV Projetos
Sumrio
Introduo............................................................................................................................................................................... 1
Processo Constituinte (1987/1988)................................................................................................................................ 2
Reforma Administrativa (1985/1988)............................................................................................................................. 4
Proposio do Executivo Federal (1998/1999)........................................................................................................... 5
Apreciao Legislativa (1999/2000).............................................................................................................................. 7
Questionamento da Constitucionalidade (2000/2007)............................................................................................ 10
Regulamentao Pendente (Desde 2000).................................................................................................................... 11
Observaes Finais............................................................................................................................................................. 12
Notas........................................................................................................................................................................................ 13
Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei
INTRODUO
A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, ficou conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)1. inegvel e j notria a sua contribuio para melhorar o estado da arte das finanas pblicas e mesmo da poltica econmica no Brasil. Os indicadores fiscais mais tradicionais, como superavit primrio e dvida pblica lquida, registraram uma evoluo muito favorvel na ltima dcada, em grande parte puxados pelo aumento da carga tributria e com um desempenho at mais favorvel dos governos estaduais e municipais do que do federal, invertendo a tendncia histrica de nossa federao. A aplicao da LRF aos trs nveis e a cada um dos milhares de entes da federao brasileira, e a mudana que acarretou na gesto, na transparncia e na cultura constituem diferenciais muito destacados por comparaes de experincias internacionais, por meio da qual cada vez mais o Brasil apontado como um caso de sucesso. Se a LRF ficou reconhecida, at no exterior, por sua abrangncia e austeridade, nem sempre se conhece a trajetria de sua elaborao e consolidao. Este um objeto de estudo que passou ao largo das dezenas de livros, artigos e trabalhos, dedicados a analisar e interpretar as disposies da LRF, os seus impactos, especialmente sobre as gestes municipais, e tambm os seus resultados2. Por isso, a proposta deste trabalho resgatar a memria da criao dessa lei no Brasil. A gestao da LRF remete Assembleia Nacional Constituinte, quando surgiu como um cdigo de finanas pblicas. Dez anos depois, a emenda constitucional da reforma administrativa trouxe um comando pedindo que o Presidente da Repblica enviasse ao Congresso o projeto de lei complementar de que trata o artigo 163 da Carta Magna. O Poder Executivo Federal enviou um amplo e ambicioso projeto, mesclando princpios e tambm regras, e que gerou alguma polmica na poca. O Congresso Nacional, por sua vez, aprimorou a proposta, mudou a estrutura e ampliou o alcance, tendo o substitutivo sido aprovado por qurum de emenda constitucional. Poucos meses depois, o Supremo
1
fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei
Tribunal Federal rejeitou a ao para derrubar a lei como um todo e dezenas de seus dispositivos, e completou o ciclo institucional de sua criao. Esta cronologia dita a estrutura deste trabalho. Antes de tudo, registre-se que a LRF compreendeu as matrias atribudas lei complementar no mbito da seo Normas Gerais, do captulo Das Finanas Pblicas, do Ttulo Da Tributao e dos Oramentos, da Constituio da Repblica, de 5/10/1988; mais especificamente, nos seguintes dispositivos do artigo 163, com a redao vigente: Art. 163. Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta; (redao dada pela Emenda Constitucional n 40, de 2003) VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; (...)
PROCESSO CONSTITUINTE (1987/1988)

O disposto no artigo 163 da Constituio de 1988 no existia na anterior, editada em 1967, o que refora a importncia do resgate da memria dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte3. Antecipa-se, tambm, que as mudanas promovidas pela Constituinte no captulo dedicado ao Oramento Pblico at hoje pouca ateno despertaram nos analistas e mesmo nas autoridades4, em que pese ter sido mais inovadora do que a reforma do captulo anterior, que dedicado ao sistema tributrio a comear pela criao de duas novas figuras: as leis do plano plurianual e as diretrizes oramentrias anuais5. As inovaes em torno das finanas pblicas, tributao e oramento surgiram na segunda etapa de trabalhos, dedicada s comisses temticas. Isto significa que no foram propostas na primeira fase, intitulada subcomisso especial sobre oramento pblico (esta fase direcionou boa parte dos debates a questes relativas regionalizao dos gastos pblicos federais). A matria aqui analisada apareceu, pela primeira vez, no parecer apresentado em junho de 1987 pelo Constituinte Jos Serra, Relator da comisso dedicada aos Tributos, Oramentos e Finanas, ento presidida pelo Constituinte Francisco Dornelles6.
maio 2010
Vale reproduzir o dispositivo inserido do relatrio em que foram citadas as finanas pblicas pela primeira vez em texto constitucional ento proposto: Seo II Das Normas Gerais sobre Finanas Pblicas Art. 63 Lei complementar aprovar Cdigo de Finanas Pblicas, dispondo especialmente sobre: I- finanas pblicas; II- dvida pblica externa e interna, inclusive das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo poder pblico; III- concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV- emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V- fiscalizao financeira. A mera leitura do caput do artigo j chama a ateno para uma curiosidade o dispositivo nasceu sob a denominao Cdigo de Finanas Pblicas. Na justificativa de seu parecer, o ento Relator Jos Serra vinculou expressamente o cdigo de finanas pblicas consolidao da legislao do sistema financeiro7, que era objeto de intensa polmica8; nas palavras dele: Importantes inovaes do Substitutivo dizem respeito Lei do Sistema Financeiro Nacional e ao Cdigo das Finanas Pblicas, que reestruturaro os sistemas financeiros pblico e privado, estabelecero as novas regras pertinentes organizao e ao funcionamento desses sistemas. O eixo da reformulao e da consolidao desses corpos legais dever ser a promoo do desenvolvimento equilibrado, com juros compatveis com a produo; transparncia das operaes, sobretudo as que envolvam o setor pblico; controle social do gasto e da dvida pblica; e inibio da especulao improdutiva como prtica generalizada na vida econmica do Pas. Ora, pela tradio legislativa, a referncia a cdigo feita quando se pretende reunir em um s ato as normas mais importantes referentes a uma matria, buscando construir um fio condutor comum e critrios minimamente coordenados. O Pas j havia tido um cdigo focado em um dos aspectos
bsicos de tais finanas mais precisamente, o Decreto n 4.536, de 28/1/19229, havia organizado tambm o Cdigo de Contabilidade da Unio, com 108 artigos, que acabou sendo preterido pela prtica de se elaborar uma lei bsica para cada matria quando no vrias leis, sem qualquer coordenao. importante destacar que, no Relatrio da Comisso de Finanas, a regulao da dvida pblica era remetida lei complementar, sem qualquer referncia ao Senado Federal, que at ento tinha competncia sobre a matria. Porm, na mesma etapa da Constituinte, outra comisso temtica, a da Organizao dos Poderes, mantinha na competncia privativa do Senado, mas a partir de iniciativa do Primeiro-Ministro, a fixao de limites para a dvida consolidada das trs esferas de governo10 alis, num formato mais sintetizado, sem todo o detalhamento de competncias previsto na redao final da Carta Magna. Aprovada pela Comisso Temtica11, a proposta foi harmonizada com a advinda da Organizao do Estado na fase seguinte da Constituinte, intitulada Comisso de Sistematizao12. A redao j assume a estrutura do texto final, ou seja: criado o ttulo VI, sob o ttulo Da Tributao e do Oramento; o captulo II o Das Finanas Pblicas, que, por sua vez, tem a Seo I dedicada s Normas Gerais. Nesta, o primeiro artigo (184) define matrias para lei complementar (sumindo o termo Cdigo de Finanas, que havia sido adotado pela Comisso de Finanas), e o segundo trata da emisso de moedas e do relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central. Como se v, a estrutura do texto igual a da Constituio vigente e no foi modificada no Plenrio, nem mesmo pela chamada Emenda do Centro (que questionou e modificou muito do que foi aprovado pela Sistematizao). a primeira vez que se abre uma diviso no texto constitucional, apenas para o oramento e ao lado do sistema tributrio (no mais no mbito das competncias do Poder Legislativo). Especificamente para o debate da LRF, a Comisso de Sistematizao inova ao determinar que finanas pblicas sejam reguladas por uma lei complementar, que, como tal, se aplica s trs esferas de governo. A tcnica redacional deve explicar a substituio da expresso cdigo de finanas pblicas, vez que tal instrumento (cdigo) no especificado no resto do texto. Outra inovao que permanece at o final da Constituinte, que a Sistematizao deveria manter o endividamento pblico na esfera das competncias privativas do Senado Federal, mas, desta vez, desdobrado em quatro dispositivos: aquela Casa no apenas fixaria o limite para a dvida consolidada, como tambm disporia sobre operaes de crdito e concesso de garantias, alm de fixar limites para dvida mobiliria estadual e municipal. Enfim, a Comisso de Sistematizao define a estrutura e a redao final que persistir at o final dos trabalhos da Constituinte.
REFORMA ADMINISTRATIVA (1985/1988) Vigente a nova Constituio, a regulamentao do artigo 163 foi ignorada por cerca de dez anos. No foi objeto de qualquer projeto de lei complementar, nem por iniciativa do Executivo, muito menos de parlamentares.
maio 2010
O que muitos ignoram at hoje que, na origem da LRF, est novamente o Congresso Nacional. A proposta do Executivo Federal para regulamentar a matria no nasceu espontaneamente, mas, sim, decorreu de uma exigncia parlamentar: a Emenda Constitucional n 19, de 4/6/1998, conhecida como da Reforma Administrativa, contemplava a seguinte norma, de carter transitrio: Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta Emenda. A iniciativa parlamentar que acabou por levar a criao da LRF, na verdade, foi bem anterior a junho de 1998: se deu durante a tramitao da proposta de emenda constitucional, enviada pelo Executivo Federal em 1995, e introduzida logo no incio de sua apreciao na Cmara dos Deputados. importante mencionar que tal iniciativa era completamente deslocada, no s em relao ao fato, mas ao tempo tambm, do estouro da grave crise externa da dcada, que levou o Brasil a recorrer ao FMI, tendo com ele firmado acordo s em outubro de 199813 - ou seja, anos depois de proposta a norma programtica citada, e alguns meses depois de promulgada a emenda da reforma administrativa. Infelizmente, este contexto histrico foi ignorado por muitos que criticavam a iniciativa de proposio e apreciao do projeto da LRF e, talvez, at hoje, muitos ainda no tenham atentado para tal fato.
PROPOSIO DO EXECUTIVO FEDERAL (1998/1999) Os princpios da Assembleia Constituinte foram resgatados dez anos depois pelo Ministrio do Planejamento, tendo frente dos trabalhos Martus Tavares, inicialmente Secretrio-Executivo e depois Ministro, que coordenou a elaborao pelo governo federal do projeto posteriormente enviado ao Congresso14, concebido como uma mudana de carter estrutural e no mais uma medida imediatista15. O objetivo do projeto da LRF, no mbito do chamado Programa de Estabilidade Fiscal de 1998, era construir a mdio e longo prazos um novo padro de gesto fiscal que permitisse abandonar as prticas e polticas fiscais marcadas por viso e atuao mais urgente que acompanhavam o programa, mas que, naturalmente, se era obrigado a adotar na ocasio diante da gravidade da crise econmica. Segundo tcnicos do Executivo16, o projeto de LRF foi concebido na pretenso de realizar uma mudana estrutural no regime fiscal brasileiro, de modo a se abandonar a prtica recorrente de editar pacotes tributrios de fins de ano: o objetivo era adotar uma viso mais abrangente e intertemporal da situao fiscal17. O ponto de partida foi resgatar a motivao da Assembleia Nacional Constituinte e demarcar a fronteira entre normas gerais de finanas pblicas e as do oramento, e mesmo do sistema financeiro18. Foram selecionadas disposies de legislao vigente que teriam a ver com a matria (em particular as normas que j vinham sendo includas na LDO federal para orientar a elaborao, a execuo e a fiscalizao do oramento) e tambm de propostas j formuladas para regulao do oramento, mas que seriam mais prprias para esta lei complementar. Foram pesquisadas e estudadas as experincias internacionais, com destaque para as da Nova Zelndia (que estava prestes a adotar uma lei exatamente com a mesma denominao), dos Estados Unidos (com sucessivos e quase sempre fracassados atos
5
para controlar os deficits oramentrios) e da Unio Europeia (cuja unio monetria exigia uma convergncia dos resultados fiscais e da dvida, que poderiam ser adaptados a um pas federativo com ampla autonomia subnacional). Farta literatura econmica que focava em regras e instituies fiscais tambm foi consultada, em particular a expedida por organismos multilaterais internacionais. Um aspecto peculiar da elaborao do projeto da LRF no mbito do Executivo diz respeito participao popular e s audincias realizadas para sua discusso e definio. Pela primeira vez, uma importante matria fiscal foi submetida pelo governo federal consulta pblica, em dezembro de 1998, antes do envio ao Congresso. Na data limite prevista na emenda constitucional da reforma administrativa, em meados de dezembro de 1998, o Poder Executivo Federal publicou no Dirio Oficial da Unio um anteprojeto de lei complementar19 acompanhado de extensa justificativa, e atravs dele abriu ao pblico em geral espao para receber sugestes, tendo por objetivo a reviso e elaborao do projeto a ser enviado ao Congresso Nacional poucos meses depois. O debate pblico em torno do anteprojeto recolheu cerca de 5 mil sugestes pela internet e foram realizadas vrias audincias com diferentes representantes dos governos estaduais e municipais e de entidades organizadas da sociedade20. Dezenas de sugestes e pleitos, assim recebidos, foram incorporadas ao projeto final do Executivo. O caso mais marcante diz respeito mudana na chamada Lei Camata, que seria incorporada LRF e que fixava os limites para despesas com pessoal, conforme lei constitucional. Os representantes dos governos estaduais, em particular, foram os que mais pediram para que se mudasse a lei ento vigente e se inovasse ao fixar sublimites por Poder (alis, os governos mineiro e alagoano foram os principais defensores da proposta e, na poca, seus governadores faziam oposio ao governo federal). Esse processo amplo de debates tambm assegurou ao projeto, desde antes de seu envio ao Congresso, um amplo apoio dos formadores de opinio e da mdia. Outra curiosidade histrica que, em meio aos debates para elaborao do projeto de lei, tcnicos do FMI chegaram a criticar o anteprojeto preparado pelo Executivo, por mesclar princpios com regras e compreender matrias muito diversas mais especificamente, George Kopitz (responsvel pela elaborao do Cdigo de Boas Condutas Fiscais) manifestara muitas dvidas e crticas ao anteprojeto em ofcio de 19/2/199921. Embora no fosse uma posio institucional do FMI (Fundo Monetrio Internacional), mas sim de um de seus tcnicos, respeitado e especialista na matria, a carta antes citada inequvoca quanto s dvidas e crticas que tecidas por um tcnico do FMI ao anteprojeto de lei do governo brasileiro, ao contrrio da ideia ento difundida pelos crticos da proposta de que o anteprojeto nascia como imposio daquele organismo internacional. parte, vale registrar alguns comentrios sobre a natureza da lei. Na poca da preparao do projeto da LRF, como hoje, havia vasta literatura estrangeira, inclusive de dirigentes do FMI, mostrando que no havia uma soluo ideal, muito menos simplista, para o ajuste fiscal imediato e muito menos para a sustentabilidade a mdio e longo prazos do controle da dvida. Na hiptese da LRF ser limitada mera busca de ajuste fiscal, poderia ter-se restringido a prever em seu prprio corpo a meta para resultados fiscais e de endividamento como no caso europeu, em que o Tratado de Maastricht enfatiza o percentual mximo de deficit aceitvel e o de dvida, mas que, na prtica, j se revelava
6
maio 2010
incuo quando tal limite era superado pelas naes mais poderosas do bloco, e as sanes acabavam suspensas. Se a lei tivesse seguido esse caminho, da opo por apenas limitar o deficit, pouco ou nada precisaria ter se importado em como prevenir e evitar que o deficit extrapolasse a meta; talvez, nem precisaria cuidar de como corrigir o resultado que ultrapasse a meta, porque, por princpio, o limite nunca poderia ser ultrapassado, mesmo em casos de anomalias econmicas (recesso) ou naturais (calamidades)22.
APRECIAO LEGISLATIVA (1999/2000) O projeto de lei complementar do Poder Executivo Federal (numerado como 18 de 1999) chegou Cmara dos Deputados em 15/04/1999. Pouco depois (em 5/5/1999), foi constituda uma comisso especial para examinar a matria, tendo na Presidncia o deputado Joaquim Francisco (PFL-PE) e na Relatoria o deputado Pedro Novais (PMDFB-MA). Logo que o projeto da LRF chegou ao Congresso, surgiu uma dvida porque alguns achavam que deveriam tratar, ou preferiam, a regulamentao das normas gerais do oramento isto , a reviso da Lei n. 4.320 de 1964, recepcionada pela Constituio de 198823. Porm, este era o caso da lei complementar prevista no pargrafo 9 do artigo 165 da mesma Carta Magna, porm, o prprio Congresso, na emenda da reforma administrativa, havia cobrado do Executivo um projeto para regulamentar expressamente o artigo 163, como j foi comentado. Procederam regulamentao, no entanto, sem fazer referncia lei complementar citada na seo dos Oramentos. O projeto de LRF teve boa receptividade no Congresso, a ponto de ser aprovado em apenas nove meses na Cmara. Depois de 27 reunies da comisso especial, o parecer favorvel, mas com alteraes (na verdade, um substitutivo) do Relator Pedro Novais, foi proferido em 2/12/199924. Durante o processo legislativo, cabe registrar que, pouco antes da votao na Cmara dos Deputados, o Relator Pedro Novais acatou vrias emendas que contemplavam teses defendidas por deputados do PT25 em particular, visando disciplinar o relacionamento do fisco com o Banco Central, exigindo maior transparncia e esclarecimentos sobre objetivos e impactos das polticas executadas, dispondo sobre o seu resultado peridico e, o principal, vedando a emisso prpria de ttulos da dvida26. Ainda assim, durante o encaminhamento da matria, a liderana dos partidos de oposio encaminhou um documento contra o substitutivo do deputado Pedro Novais27, no qual seus membros votavam contra a lei, que, mesmo depois de aprovada ainda apresentou alguns destaques que exigiram
7
votaes em separado de principais pontos do projeto, como, por exemplo, a vedao para novas renegociaes da dvida entre os governos (tratada em discurso pelo deputado Aloizio Mercadante)28. A votao em Plenrio da Cmara comeou em 20/1/2000 e a aprovao se deu em 25/1/2000, com 385 votos a favor e 86 contra (dentre eles, sobressaam os de deputados da oposio, como Antonio Palocci, Jos Genono e Aloizio Mercadante)29. Sobre o placar elevado, acrescente-se que apenas a emenda regulando a aplicao compulsria de recursos tributrios no Sistema nico de Sade teve aprovao no Congresso Nacional por qurum superior LDR, no ano 2000. O projeto (PLC n. 4/99) chegou ao Senado em 3/2/2000, tendo sido relatado (a favor) pelos Senadores lvaro Dias (PSDB-PR), na Comisso de Constituio e Justia (CCJ), com parecer favorvel aprovado em 24/2/200030, e Jefferson Peres (PDT-AM), na Comisso de Assuntos Econmicos (CAE), que, depois de trs audincias pblicas, aprovou em 4/4/200031. Em 11/4/2000, o mesmo projeto foi aprovado pelo Plenrio do Senado por 60 votos contra 10. A proposta de rejeio ao projeto foi liderada pelos Senadores do Partido dos Trabalhadores - em particular, Jos Eduardo Dutra reclamava mais de inconstitucionalidade ao limitar operaes de crdito e dvida (alegava serem matrias da competncia exclusiva do Senado), e Eduardo Suplicy rejeitava a vedao para novas rolagens (temia que prejudicasse as negociaes ento em curso com a Prefeitura de So Paulo). importante chamar ateno para um ponto que muitos desconhecem: a Cmara dos Deputados, embora tenha preservado todos os princpios propostos pelo Executivo, promoveu expressivas mudanas na estruturao da lei e em sua tcnica redacional, bem como incluiu importantes alteraes que acentuaram ainda mais a austeridade fiscal do projeto caso marcante das novas normas sobre a receita (inclusive para explicitar e dificultar suas renncias) e sobre o Banco Central (separando as polticas fiscais e monetrias)32. Alis, interessante mencionar que o Senador lvaro Dias deu seu voto favorvel LRF na CCJ do Senado, chamando a ateno para as mudanas promovidas pela Cmara dos Deputados para aprimorar o projeto de lei do Executivo Federal33: A estrutura aplicada ao Substitutivo bastante diversa daquela apresentada pela verso original do Projeto. Ela retrata a tentativa de aperfeioar a tcnica de elaborao formal da Proposio, colocando-a em melhor compasso com as normas da Lei Complementar n 95, de 26 de fevereiro de 1998 (LC 95/98), que dispe sobre a elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis, conforme determina o pargrafo nico do art. 59 da Constituio Federal, e estabelece normas para a consolidao dos atos normativos que menciona. Alm disso, essa estrutura demonstra o esforo de modificar, no contedo, parte das normas originalmente propostas, conforme se ver mais adiante (...) observa-se que o texto do Substitutivo, em relao aos termos do Projeto originalmente encaminhado ao Congresso Nacional, retrata as seguintes mudanas promovidas pela Cmara dos Deputados: (a) a incluso das receitas pblicas como tema de relevante interesse para o fim de implantao do novo regime fiscal; (b) a enftica especificao dos novos papis reservados s leis do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e oramentria anual, tendo em vista a definio de estratgias, objetivos e metas de poltica fiscal; (c) a utilizao da receita corrente lquida como elemento bsico para o clculo dos diversos limites aplicveis s despesas e dvida pblica, em lugar da receita tributria disponvel originalmente proposta; (d) a manuteno das operaes de refinanciamento da dvida mobiliria federal na lei oramentria anual, em lugar de sua excluso dos oramentos pblicos conforme a proposta originalmente
8
maio 2010
feita; (e) a definio de despesa obrigatria de durao continuada, em lugar da originalmente proposta despesa de longo prazo, para o fim de aplicao do mecanismo de compensao payas-you-go; (f ) a constituio do conselho de gesto fiscal, integrado por representantes de todos os Poderes e esferas de governo, do Ministrio Pblico e da sociedade civil, com o propsito de acompanhar e avaliar a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal.
Alm de aperfeioar a forma e o contedo, o fato de a comisso especial da Cmara dos Deputados ter alterado muitos dispositivos do projeto do Executivo (com a concordncia desse ltimo), em nossa opinio, aumentou a adeso poltica dos parlamentares. Mais uma vez, tal fato passou despercebido para aqueles que achavam que pouco depois o Congresso mudaria a lei. parte, vale registrar como a questo federativa apareceu no processo legislativo da LRF. A comear porque a citada autonomia foi um dos princpios mais reclamados pelos parlamentares que se opuseram ao projeto. possvel dizer que, em termos partidrios, houve uma contradio, algo sutil, entre as posies favorveis ao projeto por parte de prefeitos e governadores vinculados oposio (por exemplo, o governador de Alagoas apelou na Cmara para aprovao dos sublimites de gastos com pessoal), e as resistncias e votos negativos dos parlamentares dos mesmos partidos (que, no final, votaram em bloco contra, nas duas Casas). Se no houve uma ao coordenada dos Governadores, ao contrrio, os Prefeitos, especialmente os de cidades de pequeno porte que se reuniam em confederao, estes manifestaram desconforto, convertido em oposio ferrenha, depois de aprovada a LRF, quando se foi votar a lei de crimes fiscais34. Por ltimo, vale recordar que, alm da lei complementar (LRF), outro projeto de lei ordinria tramitou conjuntamente e foi aprovado poucos meses depois, definindo crimes, sanes e penas, desde multas administrativas at a perda de mandato, cassao de direitos polticos e mesmo recluso penal35. Ficou conhecida como Lei de Crimes Fiscais, a Lei n 10.028, de 19/10/200036.
9
QUESTIONAMENTO DA CONSTITUCIONALIDADE (2000/2007) Poucas semanas depois de editada a LRF, em 29/6/2000, o Partido dos Trabalhadores (PT), junto com o Comunista do Brasil (PC do B) e o Socialista Brasileiro (PSB) protocolaram no Supremo Tribunal Federal (STF), em 29/6/2000, uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, numerada como ADI n. 2.238 MC/DF, alegando dois motivos para que a Justia derrubasse integralmente a lei e, no caso de no ser isto aceito, prosseguiram a argumentao questionando outros 25 pontos da lei37. curioso registrar que, dentre os tpicos questionados, constavam dispositivos inseridos a partir de emendas e teses defendidas por membros dos prprios partidos de oposio na Cmara dos Deputados, especialmente no que diz respeito atuao, s obrigaes e s restries que ela veio a impor ao Banco Central. Algumas Justificativas para o PT questionar a LRF foram objeto de nota, em 13/10/2000, do seu Presidente, Jos Dirceu, da qual se pode destacar: A deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), na ltima quarta-feira, dia 11, negando por seis votos a cinco, liminar para suspender o artigo 20 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), pedida pelo PC do B, PT e PSB atravs da Adin 2.238, provocou equvoco grave quanto inteno dos partidos signatrios da ao. Com a iniciativa, os partidos levantam dvidas em relao constitucionalidade de alguns dispositivos da LRF. Controlar gastos e sanear caixas estourados tornaram-se rotina para administradores do PT (prefeitos e governadores). Herdeiros de gestes financeiramente irresponsveis, quase sempre de partidos que sustentam a aliana governista atual, nossos prefeitos e governadores despendem grandes esforos na busca do saneamento das finanas. A honestidade e a transparncia administrativa, alis, so ingredientes que levam o partido a conquistar sua mais significativa vitria eleitoral em seus vinte anos de existncia. .............. importante frisar que o motivo da referida ao direta de inconstitucionalidade no foi o de defender a irresponsabilidade fiscal. Na verdade, tornava-se necessrio o pronunciamento imediato do Supremo Tribunal Federal acerca desse tema, porque havia srias dvidas quanto adequada interpretao constitucional nessa matria. A simples dvida arguida pelos entes mencionados no artigo 103 da Constituio Federal legitima o controle de constitucionalidade do STF. Alis, a deciso liminar do Plenrio da Suprema Corte, mantendo o texto integralmente, pelo resultado de 6 x 5, assim mesmo depois de um de seus ministros ter revertido o voto inicialmente dado, demonstra por si s o quanto a questo controversa. .............. O Partido dos Trabalhadores, ao lado de seus governadores, prefeitos e de sua bancada federal, favorvel ao limite de gastos com pessoal. Com sua iniciativa legal junto ao Supremo buscou, com celeridade, preservar a certeza e segurana jurdica, em conformidade com o direito constitucional e a harmonia entre os poderes. A inconstitucionalidade completa da LRF, segundo os trs partidos, decorreria: primeiro, de vcio do processo legislativo, pois o projeto teria sido emendado no Senado (e eles alegavam que eram emendas de redao) e no retornado para a Cmara; segundo, de um erro na abrangncia parcial, pois foi feita uma regulamentao parcial do que indivisvel, ou seja, dos incisos do art. 163 da CF (pag.14 da ADI), no tendo o STF aceito tal argumentao. A citada ao dos partidos de, ento, oposio apenas abriu uma frente em que vrias outras foram apresentadas junto ao STF, visando derrubar pontos especficos da LRF, mas a que ficou mais marcada
10
maio 2010
na mdia acabou sendo aquela liderada pelo PT38. A votao de tal ao, relatada pelo Ministro Ilmar Galvo, comeou poucos meses depois de apresentada, em 28/9/2000, embora o julgamento s tivesse sido formalmente concludo em 9/8/2007. Logo de incio, o STF rejeitou a derrubada integral da LRF39. A Corte passou discusso pontual, e ao invs de se seguir a numerao da lei ou dos dispositivos da ADI, passou direto ao dispositivo que criava sublimites de gastos com pessoal por Poder. A LRF acabou mantida por apenas um voto, sendo decisivo o do ento Presidente daquela Corte, Ministro Marco Aurlio, que mudou o seu voto inicial (contrrio) e acabou decidindo manter a constitucionalidade dos referidos sublimites de pessoal40. Alis, pouco depois (9/5/2002), o mesmo Ministro se posicionou de forma categrica a respeito da LRF em entrevista coletiva: o tribunal tem marchado com muita cautela com relao a essa lei, pois percebe que ela um avano em termos de Administrao Pblica41. Ao prosseguir na votao das dezenas de normas da LRF questionadas pela referida ao de inconstitucionalidade, o STF aceitou e suspendeu apenas trs dispositivos. O primeiro envolvia uma brecha para que operaes de crdito excedessem s despesas de capital no oramento (2 do art. 12), suspenso porque a Constituio prev a mesma coisa no artigo 167, inciso III, mas de forma mais ampla, ao ressalvar despesas autorizadas mediante crditos suplementares especiais, mas no previstas na LRF. As outras disposies suspensas esto contidas no artigo 23 da LRF e respeitam ao princpio constitucional da irredutibilidade de salrios. Quando ultrapassado o limite de gasto com pessoal, o STF aceitou apenas a extino de cargos e funes, mas no a reduo dos valores a eles atribudos, no previsto pelo artigo 169 da Constituio. Pela mesma razo, a ntegra do 2 do art. 23 da LRF foi suspensa porque possibilita a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao de vencimentos42.
REGULAMENTAO PENDENTE (DESDE 2000) Sobre a regulamentao da LRF, curioso registrar que a grande maioria de suas normas era de carter autoaplicvel e muito poucas dependiam de regulamentao. Esta ltima foi reduzida a dois casos principais: a fixao dos limites para o endividamento pblicos (delegado pela Constituio ao Legislativo) e o funcionamento do Conselho de Gesto Fiscal - alis, nenhum deles dependia da deciso exclusiva do Executivo. Por ser uma lei de carter nacional, ou seja, aplicada a todas as esferas de governo e a todos os poderes, vale ressaltar que os Congressistas adotaram como princpio bsico na apreciao da LRF no deixar qualquer providncia ao critrio exclusivo do governo federal. Sobre o endividamento pblico, a Constituio de 1988 determina: primeiro, compete exclusivamente ao Senado Federal fixar limites para a dvida consolidada (mas este s o fez para os Estados e Municpios, e no para a Unio); segundo, cabe ao Congresso Nacional, atravs de lei (ordinria), fixar limites, especficos para a dvida mobiliria federal. Assim, poucos meses depois de publicada a LRF, o Poder Executivo Federal enviou ao Congresso Nacional43: tanto um projeto de lei para limitar a dvida mobiliria federal44, quanto um projeto de resoluo do Senado para tratar da dvida consolidada das diferentes esferas de governo45 mas este foi desdobrado em duas partes, s tendo sido aprovado o que fixou limites e condies para dvidas estaduais e municipais46, assim como para operaes de crdito, mas restando pendente a definio do limite da dvida consolidada da Unio47. At hoje no
11
foram aprovados e fixados os citados limites que seriam aplicveis aos estoques da dvida federal, nem consolidada, nem mobiliria ambas as propostas aguardam apreciao e votao no Senado Federal. A ausncia de regulamentao se aplica tambm ao Conselho de Gesto Fiscal (CGF), que foi previsto na LRF por inspirao dos Deputados que apreciaram seu projeto na Cmara48. Mais uma vez, a pedido do prprio Congresso Nacional, o Poder Executivo Federal enviou projeto de lei (ordinria) ao Congresso, poucos meses aps a edio da lei49. At agora, a matria sequer passou de seu estgio mais inicial50. Enquanto isso, a prpria LRF previu que, na ausncia do Conselho, o Ministrio da Fazenda disporia sobre elaborao dos relatrios exigidos pela lei51 - para alguns, residiria justamente a a falta de interesse das autoridades federais em implantar o CGF. A nica mudana na LRF foi aprovada, coincidentemente, no exato dia do seu 9 aniversrio (em 5/5/2009), pela Cmara dos Deputados, novamente por folgada maioria (389 votos a 0), tendo por base projeto originrio do Senado Federal (a iniciativa foi do Senador Joo Capiberibe). Foi sancionada como a Lei Complementar n 131, de 27/5/200952. Conhecido como Projeto Transparncia, teve o objetivo de reforar e ampliar a transparncia fiscal: a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira de cada ente da Federao53.
OBSERVAES FINAIS A trajetria da LRF peculiar. As fortes polmicas que cercaram sua proposio subitamente se transformaram em consenso, pode-se dizer at mesmo em unanimidade. O reconhecimento internacional a consagrou com uma das legislaes mais austeras e de melhores resultados em Federaes. Porm, este contexto atual pode esconder algum desconhecimento ou esquecimento em relao aos passos iniciais na construo dessa lei. Este trabalho procurou traar uma cronologia da LRF, de modo a recuperar atos e fatos que marcaram sua edio, desde a inovao da Assembleia Nacional Constituinte, passando pela proposio pelo Poder Executivo Federal e a apreciao pelo Congresso Nacional, at os questionamentos junto ao Supremo Tribunal Federal. Trata-se de um trabalho mais descritivo, no qual se procurou evitar interpretaes e opinies. Pretende ser um documentrio que embase anlises e opinies, do campo fiscal, econmico at o jurdico. Recuperar a memria da criao da LRF pode ser interessante quando a poltica fiscal e suas instituies foram colocadas no epicentro da agenda econmica diante da crise financeira global e das reaes que exigiu dos governos, mundo a fora. Novos desafios surgem para o regime fiscal e pode ajudar no seu enfrentamento relembrar como a LRF foi pensada, proposta, debatida, votada e tambm questionada judicialmente. curioso que, de uma forma ou de outra, o Poder Legislativo sempre tomou a iniciativa da matria. No se pode negar que o Poder Executivo Federal muito investiu politicamente na sua proposio, muito menos se tirar o papel decisivo do Poder Judicirio, que referendou e manteve sua aplicao. Esse rico histrico da LRF no deixa de ser mais um bom retrato do amadurecimento democrtico do Brasil.
12
Notas
1 Ver na ntegra a LRF no site: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/LCP/Lcp101.htm Sua ementa a seguinte: Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. rara a bibliografia sobre a edio da LRF no Brasil, vale, portanto, chamar a ateno para a Tese de Doutoramento de Cristiane Kerches da Silva Leite, O processo de ordenamento fiscal no Brasil e na dcada de 1990 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, defendida junto ao Departamento de Cincia Poltica da USP, So Paulo, em 2005. Alm de reunir vasta documentao, ela tambm entrevistou autoridades, parlamentares e tcnicos que participaram do processo de elaborao e aprovao da LRF. O Portal da Constituio Cidad, vinculado ao site da Cmara dos Deputados, oferece, em meio eletrnico, um rico, completo e minucioso acervo dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte de 1987-88, inclusive relatrios, votaes e discursos. Disponvel em: http://www2.camara.gov.br/internet/constituicao20anos Para conhecer mais sobre os debates e votaes da Assembleia Nacional Constituinte, acerca do oramento, ver o artigo deste autor, Memria da Assembleia Constituinte de 1987/88: As Finanas Pblicas, na Revista BNDES, de junho de 1999; Disponvel em: http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/ revista/rev1102.pdf Esse artigo resume o trabalho publicado pelo mesmo autor, com Waldemar Giomi e Jos Carlos Polo, em A legislao complementar sobre finanas pblicas e oramentos subsdios e sugestes para sua elaborao, Cadernos de Economia do IPEA n.8, Braslia, de abril de 1992. Conforme Jos Serra, A Constituio e o Gasto Pblico, Revista Planejamento e Polticas Pblicas, IPEA, junho de 1989, p. 93-106: As anlises a respeito das consequncias da Constituio de 1988 sobre as finanas pblicas tm, em geral, enfatizado a prodigalidade fiscal e a ampliao da rigidez para reformar o setor pblico, implcitos no novo texto, bem como as caractersticas, mritos e limitaes das mudanas no sistema tributrio. Curiosamente, at agora, foram ignorados os dispositivos referentes organizao do gasto pblico, precisamente os mais positivos para os que se preocupam com as regras adequadas tanto ao equilbrio fiscal como ao controle, transparncia e ao planejamento das decises governamentais sobre a alocao de recursos. A memria dos trabalhos e anais da Assembleia Constituinte foi disponibilizada na internet nos portais do Congresso Nacional. Sobre o tema, ora em exame, possvel consultar na ntegra o primeiro documento apresentado a ento Comisso da Tributao, Oramento e Finanas, o substitutivo do Relator Jos Serra. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-142.pdf A delimitao da fronteira entre as finanas pblicas e privadas foi tema de um interessante parecer de Luis Romero Patury, Lei Complementar sobre Finanas Pblicas e sobre Sistema Financeiro, publicado em A Lei Complementar do Sistema Financeiro Nacional: Subsdios e Sugestes para a sua Elaborao, Cadernos de Economia do IPEA n 7, abril de 1992 (pp.71-80), que assim concluiu: A abordagem, aqui procedida, das Leis Complementares de Direito Financeiro Pblico e do Sistema Financeiro Nacional teve por objetivo levantar o problema, aventar solues e provocar reflexes capazes de subsidiar a elaborao, to mais racional quanto possvel, dos correspondentes projetos das leis exigidas na Constituio em vigor. Espera-se, por isso, que a discusso aprofundada da temtica traga novas e mais precisas contribuies, de forma a conduzir o labor legislativo para o caminho que resulte mais adequado ao desenvolvimento do pas e mais compatvel com os princpios expressos na Constituio brasileira. 8 Desde a primeira fase, da subcomisso temtica, at a ltima fase, das votaes em Plenrio, as matrias relativas ao Sistema Financeiro Nacional foram marcadas por intensas polmicas. Acabaram includas na Constituio normas que limitariam a taxa de juros reais (12%), aplicariam o crime de usura e restringiriam transferncias de depsitos de poupana entre regies (que s no foram exigidas porque o STF entendeu que careciam de regulao por lei complementar), assim como, por norma transitria, foi concedida anistia a emprstimos com recursos federais para produtores rurais. Chegaram a ser votadas, e rejeitadas por margem pequena de votos, propostas para nacionalizar e estatizar os bancos que operam no Pas.
13
Para mais detalhes, ver o captulo O Processo Constituinte, do autor deste trabalho em parceria com Pedro Pullen Parente, publicado no Caderno de Economia do IPEA n 7, de abril de 1992 (pp.15-39), citado na nota de rodap anterior. 9 Ver na ntegra no site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4536.htm
10 Ver Substitutivo da Comisso da Organizao dos Poderes e Sistemas de Governo, inciso VI do art.10, disponvel em: http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-101.pdf interessante registrar que, na etapa anterior de trabalhos, a Subcomisso do Poder Legislativo tinha dedicado uma seo ao Oramento, repetindo o mesmo tratamento que antes era dispensado matria nas Constituies anteriores, nas quais tal matria era tratada no mbito da diviso do texto, que definia as atribuies do Congresso Nacional. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-109.pdf 11 O relatrio final, denominado Anteprojeto da citada Comisso, est disponvel em: http://www.camara.gov.br/internet/ constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-145.pdf Destaca-se que os dois artigos, o do Cdigo de Finanas Pblicas e o outro que regulava as relaes entre Tesouro Nacional e Banco Central, constavam no captulo dedicado ao Sistema Financeiro e no no que tratava sobre Oramentos arranjo que s foi aparecer na etapa final de trabalhos da Constituinte. 12 O segundo substitutivo da Comisso de Sistematizao, datado de setembro de 1987, est disponvel em: http://www. camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-242.pdf 13 O Programa com o FMI divulgado pelo Ministrio da Fazenda, em 28/10/1998 (como tambm o memorando do FMI, de 13/11/1998), fazia distino entre medidas de ao imediata e outras de carter estrutural, sendo a LRF includa no segundo bloco como um instrumento capaz de instituir ordem definitiva nas contas pblicas do conjunto dos Poderes e nveis de governo. 14 Na preparao da proposio do Executivo Federal, o Ministrio do Planejamento mobilizou o BNDES, que era vinculado a essa pasta na poca, tendo o apoio tcnico sido coordenado pelo autor deste trabalho e assistncia jurdica contratada junto ao Dr. Cid Herclito, ex-procurador da Fazenda. Depois, durante a tramitao do projeto no Congresso, o acompanhamento tcnico do Ministrio foi liderado pelo, ento, Secretrio-Executivo, Guilherme Gomes Dias, e pela assessora, Selene Peres Peres Nunes, e, no campo da poltica, pela, ento, assessora parlamentar, Selma Pantel. 15 As medidas imediatistas, voltadas para o aumento da carga tributria, envolviam especialmente a postergao da contribuio provisria sobre movimentao financeira (CPMF) ou o aumento da contribuio social sobre o faturamento (COFINS). 16 Para uma anlise das bases adotadas para elaborao do projeto de lei do governo federal, vide Martus Tavares, lvaro Manoel, Jos Roberto Afonso e Selene Peres, Princpios e Regras em Finanas Pblicas: a Proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal do Brasil, mimeo, apresentado no Seminrio Regional de Poltica Fiscal da CEPAL, Braslia, janeiro de 1999. 17 Segundo Tavares, Manoel, Afonso e Peres, no trabalho antes citado: A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF insere-se nesse contexto porque, diferentemente das medidas de ajuste fiscal de curto prazo j implementadas, representa uma mudana estrutural do regime fiscal, introduzindo conceitos novos como os de responsabilidade e transparncia e harmonizando diferentes normas para a organizao e o equilbrio das finanas pblicas. Trata-se, portanto, de um verdadeiro cdigo de boa conduta nas finanas pblicas, aplicvel aos trs nveis de governo e aos trs Poderes e em sintonia com os princpios constitucionais de autonomia federativa e de independncia entre os poderes. Sua abrangncia, tanto em termos de matrias, como de conceituao de setor pblico e em termos temporais, a maior possvel. 18 Um bom balizamento foi recuperado do parecer j citado de Luis Romero Patury: O estudo das Finanas Pblicas abrange a emisso de moeda e ttulos pblicos, a captao de recursos pelo Estado, sua gesto e seu gasto, para atender s necessidades da coletividade e do prprio Estado. Na captao dos recursos so estudadas as diversas formas de receitas, obtidas em decorrncia do patrimnio do Estado, do seu endividamento ou pr fora do seu poder tributrio. Uma vez captados os recursos, impe-se a sua administrao at o efetivo dispndio.... assumem especial importncia a tributao e o endividamento pblico, inclusive emisso e resgate de ttulos da dvida pblica, e concesso de garantias por entidades pblicas. A capacidade do Estado de tomar emprstimos est substancialmente determinada pelo potencial de recursos 14
maio 2010
compulsrios que, ano a ano, ele tem condies de mobilizar da sociedade. Da por que a tributao constitui um dos principais elementos condicionantes do endividamento pblico. 19 interessante observar a estrutura do anteprojeto de lei complementar do Executivo Federal ver a seguir -, mantida depois no projeto enviado ao Congresso, que muito diferente da composio que veio assumir o substitutivo aprovado pela Cmara dos Deputados, e depois convertido na redao final da LRF: Ttulo I Disposies Preliminares Ttulo II Da Gesto Fiscal Responsvel das Finanas Pblicas: Captulo I - Da Finalidade e Dos Princpios Fundamentais; Captulo II - Das Normas Gerais, Seo I - Disposies Preliminares, Seo II - Da Limitao ao Endividamento Pblico, Subseo I - Das Restries Realizao de Operaes de Crdito, Subseo II - Da Vedao a Financiamento junto ao Banco Central, Subseo III - Dos Limites Globais para o Montante da Dvida, Seo III Do Disciplinamento da Criao de Despesas, Subseo I - Da Criao de Despesas de Longo Prazo, Subseo II - Do Aumento dos Benefcios da Seguridade Social, Seo IV- Do Disciplinamento das Despesas com Pessoal, Subseo I- Do Aumento das Despesas, Subseo II- Do Custeio do Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores Pblicos, Subseo III- Dos Limites ao Montante das Despesas, Seo V- Da Prudncia na Administrao Financeira, Subseo I- Do Depsito das Disponibilidades de Caixa, Subseo II- Dos Limites s Inscries em Restos a Pagar, Subseo III- Das Operaes de Crdito por Antecipao de Receita; Captulo III - Das Normas Prprias de cada Ente da Federao, Seo I- Dos Objetivos de Longo Prazo, Seo II- Das Metas Trienais; Captulo IV - Da Correo de Desvios e Das Normas Coercitivas, Seo I- Das Operaes de Crdito Irregulares, Seo II- Da Dvida Excedente aos Limites, Seo III- Da Criao de Despesa sem a Necessria Compensao, Seo IV- Da Despesa com Pessoal Excedente aos Limites, Seo V- Da Administrao Financeira Imprudente, Seo VI- Do No Cumprimento dos Objetivos e Metas Fiscais. Ttulo III Da Transparncia Fiscal. Captulo I - Da Abrangncia das Contas; Captulo II - Da Estruturao das Contas; Captulo III - Da Divulgao das Contas; Captulo IV - Dos Riscos Fiscais; Captulo V - Do Controle, Seo I- Da Fiscalizao, Seo II- Da Prestao de Contas Ttulo IV Da Dvida Pblica. Captulo I - Da Conceituao da Dvida; Captulo II - Do Controle da Dvida; Captulo III - Da Dvida Mobiliria; Captulo IV - Da Concesso de Garantias. Ttulo V Das Relaes Intergovernamentais. Captulo I - Da Diviso de Atribuies; Captulo II - Das Transferncias Voluntrias; Captulo III - Da Concesso de Crditos Ttulo VI Do Inter-Relacionamento entre Finanas Pblicas e Privadas; Captulo I - Da Destinao de Recursos Pblicos para o Setor Privado; Captulo II - Das Empresas Controladas pelo Poder Pblico Ttulo VII Disposio Geral Ttulo VIII Disposies Transitrias 20 Foram destacadas as seguintes reunies: - 16/12/ 1998, em So Paulo, a Primeira Reunio Sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal com representantes do Mercado Financeiro; - 07/01/1999, no Hotel Manhattan em Braslia, a Primeira Reunio sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal com os representantes da Associao Brasileira das Secretarias de Fazenda dos Municpios das Capitais ABRASF; - em 14 e 15/01/ 1999, na sede do BNDES, no Rio de Janeiro, a Primeira Reunio sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal com os assessores dos Estados; - em 19/01/1999, no Ministrio de Oramento de Gesto, em Braslia, a Primeira Reunio sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal com os Secretrios de Estado da Administrao; - em 02/03/1999, em Fortaleza, a Primeira Reunio sobre o Anteprojeto de Lei Complementar de Responsabilidade Fiscal com Secretrios de Estados da Fazenda e do Planejamento. 21 A argumentao bsica de Kopitz do FMI era a seguinte (traduo nossa): Ele abrangente e ambicioso nos objetivos, cobertura institucional e caractersticas tcnicas. Correndo o risco de omitir ou de interpretar mal alguns elementos-chave, estes comentrios esto agrupados em trs reas: consideraes estratgicas, desenho das regras fiscais e aspectos operacionais.... Consideraes estratgicas - ... Nesta conjuntura extremamente difcil do Brasil, para que as regras sejam crveis, elas devem ser adotadas como parte do programa de ajuste fiscal que assegure a convergncia e, por consequncia, o cumprimento das metas e limites estabelecidos no projeto de lei. Isso pressupe uma estrutura tributria e um padro de gastos que sejam duradouros, a um custo mnimo em termos de distores e iniquidades. Esse sistema fiscal, amplamente definido, deveria ser capaz de gerar superavits primrios suficientemente grandes para facilitar a reduo da dvida pblica ao nvel prudente prescrito na lei... Em suma, h fortes razes para perseguir a reforma das finanas pblicas num amplo espectro especialmente em tributao, previdncia social, relaes fiscais 15
intergovernamentais simultaneamente com a tramitao do projeto de lei de responsabilidade fiscal. Desenho das regras fiscais - .... No est inteiramente claro no projeto de lei qual regra tem primazia sobre as outras. Num certo sentido, o conjunto prescrito de regras parece superidentificado. Alternativamente, elas podem ser inconsistentes. Notadamente, a conteno ou a reduo da relao da dvida demandaria a gerao de elevados superavits oramentrios primrios na medida em que a taxa de juros excede a taxa de crescimento do PIB por uma larga margem, como parece ser o caso do Brasil em um futuro previsvel.... Aspectos operacionais - ... Provavelmente sero encontradas considerveis dificuldades na aplicao das penalidades anunciadas no projeto de lei um aspecto-chave de credibilidade. luz da recente suspenso do pagamento ao governo federal do servio da dvida por alguns estados, pode ser necessrio reforar alguns dispositivos a respeito no projeto de lei.... O projeto de lei coloca essa responsabilidade em ltima instncia sobre o poder legislativo dos respectivos governos, o qual pode no estar isento de tendncias polticas. O Tribunal ou o Conselho de Contas tem importante papel de superviso no processo. No est claro, contudo, se essa funo puramente de aconselhamento ou se inclui julgamento e arbitragem. Permanece a questo quanto a se essas entidades tm suficiente competncia tcnica e independncia para exercer essas funes de modo objetivo. Outra questo surge quanto ao papel do Poder Judicirio na soluo de disputas pendentes 22 Alis, pouco antes do Brasil aprovar a LRF, a Argentina implantou lei semelhante, limitada apenas fixao de um montante mximo de deficit pblico, que no permitiu o controle do dficit e muito menos evitou a falncia daquele pas. 23 As diferenas entre as duas leis j foram destacadas por este autor em artigo de 1999 a respeito das memrias da Constituinte sobre oramento, a saber: No demais chamar a ateno para o fato de que se trata de duas leis complementares distintas, em princpio. No caso do art. 163, ou do projeto de lei de responsabilidade fiscal, o governo federal pretende torn-la uma espcie de cdigo de boas condutas fiscais, que consolide e d consistncia s diversas normas gerais que tratam da captao de recursos (menos pela via tributria, sujeita a legislao especfica), sua gesto e seu gasto, sempre respeitados os princpios constitucionais de autonomia federativa e independncia de poderes. No caso do art. 165, ser outra lei (para a qual j existe no Congresso mais de uma proposta de iniciativa dos prprios parlamentares) que tem por objetivo regulamentar os instrumentos e o processo oramentrio, bem como fixar normas especficas sobre a gesto financeira e patrimonial. Em princpio, a tramitao dos dois projetos dever se dar de forma distinta, embora se espere que as decises sejam harmnicas e coerentes. 24 Para sintetizar as mudanas promovidas pelo Relator Deputado Pedro Novais, vale recuperar a sntese apresentada por Cristiane Leite (pp.120-122) na tese j citada: Segundo o relator, o projeto apresentava alguns problemas que redundariam em questes jurdicas: - feria o princpio da repartio de competncia legislativa do art. 24 da Constituio, que diz ser de competncia comum aos entes legislar sobre o direito financeiro, oramento e previdncia social, devendo a Unio limitar-se a estabelecer normas gerais; - com 110 artigos e 500 dispositivos, era abundante em detalhes e abordaria reas temticas fora do seu escopo. O substitutivo, com 76 artigos, restringia as normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal; - deixava de disciplinar aspectos importantes de administrao tributria (renncia de receitas, patrimnio pblico, despesas com juros e desapropriao). O substitutivo inseria mecanismos mais eficazes de controle de endividamento. Segundo o relatrio, algumas mudanas propostas no substitutivo da CESP ao texto foram as seguintes: - mudou a referncia para fixao de limites: de receita tributria disponvel para receita corrente lquida; - o substitutivo previa sanes de ordem administrativa e econmica como o projeto (arts. 23,31,51). O substitutivo excluiu, no entanto, as mudanas na lei n 64/90, de inelegibilidades, que devem ser objeto de proposio especfica; - explicitou a regra para o controle dos pagamentos de precatrios (art. 10); - enquanto o projeto dava excessivo peso ao controle das despesas, o substitutivo preocupou-se tambm com a administrao das receitas; - inseriu dois conceitos: despesas obrigatrias de carter continuado e aquelas que correspondem a uma expanso da atividade estatal (arts. 16 e 17); - com relao aos limites para despesa com pessoal, o substitutivo suprimiu restrio que limitava despesas dos Poderes Legislativos e Judicirio a 30% da receita tributria prpria do ente, pois entendeu-se que semelhante condio inviabilizaria o funcionamento das Cmaras Municipais, uma vez que as receitas prprias dos Municpios so nfimas; - amenizou congelamento das despesas dos poderes legislativo e judicirio: mudou dos 5 anos para 3 anos, estendendo este tratamento para o poder executivo (art. 73); - corrigiu falha do projeto com relao s despesas com seguridade social, que exigia a compensao dos aumentos 16
maio 2010
de benefcios mediante novas receitas ou reduo de despesas da prpria seguridade. Para o substitutivo, as despesas so obrigatrias; os acrscimos devem ser compensados com aumento da receita ou cancelamento de despesa (art. 24); - inseriu limite de despesa com juros, o que foi pouco tratado no projeto (art. 4); - exigiu lei especfica para socorro de instituies financeiras pelo BC e constituio de fundos privados (art. 28); - com relao aos limites de endividamento dos Estados e dos Municpios, o substitutivo remeteu-se experincia da Resoluo n 78/98, claramente enunciadas nos art. 48 e 52 da Constituio, dando ao Poder Executivo Federal a prerrogativa de encaminhar proposta de limites ao Senado e ao Congresso (art. 30); - o art. 33 estendeu ao setor privado financeiro a responsabilidade pelo bom cumprimento da lei; - o substitutivo acatou ou acresceu a vedao de operaes de crdito entre entes da Federao (art. 35), o que implica que a Unio no voltar a financiar dvidas de Estados e Municpios; - restos a pagar: o substitutivo atendeu necessidade de honrar os principais empenhos e adequar os valores inscritos s disponibilidades financeiras apuradas no fim do exerccio (art. 41). Alis, o substitutivo manteve as principais limitaes de gastos em final de mandato - restries ao aumento de despesa com pessoal, inscries em restos a pagar e operaes de crdito por antecipao de receita (arts. 21, 38 e 42). 25 Apesar de votarem no Plenrio contra o projeto da LRF, junto com o PC do B e o PSB, o PT, paradoxalmente, apresentou muitas emendas a ele: 46 de autoria do lder Joo Fassarela e outras 4 de Jos Genono (PT-SP), conforme comentado na tese de Cristina Leite. 26 Na tese de Cristina Leite, registrado o que mudou de ltima hora: Dentre as emendas integral e parcialmente aprovadas, destacaram-se trs: a emenda n 16, que acrescenta ao art. 14 o 4, que veda a captao de recursos a ttulo de antecipao ou pagamento de tributo cujo fato gerador no tenha ocorrido; a emenda n 65, que muda a redao do art. 28, deixando claro que no se probe o Banco Central de conceder s instituies financeiras operaes de redesconto e emprstimos de prazo inferior a 360 dias; a emenda n 99 (parcialmente aprovada), que altera o art. 64, mudando o limite de n de habitantes por Municpios de 20 mil para 200 mil que devem elaborar relatrios de prestao de contas... 27 Tentando as manobras protelatrias habituais, o lder Joo Fassarela (PT-MG) apresentou requerimento para retirada do projeto da LRF da pauta da Cmara, que foi derrotado, mas usou a seguinte argumentao bsica: Essa lei tem uma origem: uma imposio do Fundo Monetrio Internacional ao Pas. Sras. e Srs. Deputados, acho que ningum aqui afirmar que o FMI est preocupado com a moralizao das nossas Prefeituras. No essa a preocupao do FMI. Ao impor essa lei Nao, inserindo-a no acordo e no ajuste, o FMI tem um nico objetivo: que o Governo brasileiro diga aos credores internacionais que, independentemente do que acontecer no Pas, os interesses, os compromissos com os juros e com a dvida sero honrados. O FMI quer que o Congresso Nacional aprove hoje esse compromisso. Curiosamente, quem respondeu ao deputado Joo Fassarela foi o lder de um partido de oposio, o deputado Miro Teixeira, lder do PDT: (...) No percebo que se esteja atendendo qualquer exigncia do FMI. Se o FMI dependesse de lei aprovada no Congresso Nacional para que suas exigncias fossem, ao longo de dcadas, atendidas pelos sucessivos Governos brasileiros, o Pas estaria bem melhor, porque nada teria sido atendido. No a lei que determinar se as metas e os compromissos com o FMI existiro ou no. 28 Cristina Leite comenta tal votao em sua tese (pag.131): Talvez a DVS que trouxe a discusso do tema mais polmico foi a n 9, sobre as operaes de crdito entre entes federativos. O DVS de iniciativa da bancada do PT foi uma tentativa de alterar o art. 35, que veda as operaes de crdito entre entes federativos, subtraindo do texto os casos de crdito por novao e refinanciamento, como a mesma bancada j havia tentado atravs de emenda de plenrio n 9. O dep. Waldir Pires (PT/BA) fez discurso contundente contra a proibio de emprstimos entre entes federativos, afirmando que a aprovao desse artigo era uma ameaa federao, era inconstitucional e feria a autonomia dos Estados (DCD, 5750, 02/02/2000). ... Segundo o dep. Aloizio Mercadante (PT/SP), a lei acaba com a possibilidade de renegociao da dvida, o que perigoso, porque no se sabe como vai ser a taxa de juros internacional. A resoluo n 78 j estabelecia a poltica e os parmetros da renegociao. A lei privilegiava a viso da tecnocracia, que tem viso de tesoureiro, em detrimento da viso poltica, do Senado e do Congresso como instncias de definio da poltica de negociao (DCD, 5752, 02/02/2000). A despeito dos argumentos dos deputados da bancada de oposio, um dos mais importantes artigos do projeto no foi alterado, em funo da larga margem de votos: 304 favorveis, pela manuteno da expresso, e 127 desfavorveis...
17
29 ilustrativo os motivos reclamados pelo ento lder do Partido dos Trabalhadores na Cmara dos Deputados, Aloizio Mercadante, segundo reportado no portal de seu partido, para votar contra o projeto: Primeiro porque ele muito restritivo em relao aos gastos sociais e no coloca limites para gastos financeiros, para o pagamento de juros. O deputado diz que outro motivo para o PT votar contra que a nova lei no permite a repactuao das dvidas. Isso no existe no sistema financeiro, afirma. A terceira e ltima razo para votar contra a proposta do governo sua lgica de submisso s regras do FMI. A lei est totalmente concebida dentro da poltica de ajuste fiscal do FMI e abandona a perspectiva de solidariedade entre estados e Unio. Menciona-se tambm declaraes do parlamentar do PT que mais acompanhou a matria na comisso especial da LRF, deputado Joo Fassarela, no portal do partido: A LRF foi elaborada com o nico objetivo de ajustar as contas dos municpios e Estados s diretrizes da dvida com o FMI, denuncia Fassarela. O deputado explica que, at ento, o governo federal fazia acordos com Estados e Municpios para controlar o pagamento da dvida interna. A partir da LRF, o governo federal passa a ter um instrumento de coero e criminalizao de prefeitos e governadores que no seguirem as diretrizes oramentrias da Unio... Minha avaliao de que a LRF funciona como uma interveno direta do FMI nos municpios, pois transfere o supervit do oramento para pagamento de juros de dvida em vez de financiar programas sociais. 30 O Senador Alvaro Dias assim abriu o seu parecer para a CCJ do Senado: A finalidade primacial do Projeto de Lei Complementar n 4/2000 (PLC 4/2000), de autoria do Poder Executivo, a instituio de um regime fiscal-disciplinar calcado em mecanismos de controle do endividamento e das despesas pblicas, assim como em normas coercitivas e de correo dos desvios fiscais porventura verificados.O controle e a coero operam-se pela exigncia de fixao e cumprimento de uma multiplicidade de limites e metas, cujo acompanhamento previsto ocorrer por intermdio de um aparato de relatrios e demonstrativos contbeis. Limites e metas, particularmente metas, devem ficar, sempre, to bem retratados quanto possvel nas leis do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e oramentria anual, servindo como pontos de referncia para todo o trabalho de execuo da ao pblica e de seu respectivo controle e avaliao. 31 No custa lembrar que um dos Relatores no Senado era oposicionista ao governo de Fernando Henrique, senador Jefferson Peres (Bloco/PDT-AM), mas figura respeitada no Senado pelas suas posies, assim justificou, de maneira contundente, porque encaminhou a favor da LRF: por isso, Sr. Presidente, para que o Brasil deixe de ser um hospcio financeiro, para que a gesto fiscal deixe de ser uma zorra, que tomei a deciso poltica, desde o incio, de rejeitar todas as emendas, independentemente de serem meritrias ou no, a fim de que este projeto no retorne Cmara, porque preciso que ele entre em vigor imediatamente. (...) rejeito-as todas, com a conscincia de que estou prestando um servio ao Pas(...) 32 Serra e este autor chamaram a ateno no artigo do Valor Econmico?, de 4/5/2000, para as mudanas promovidas pelo Congresso no projeto do Executivo: Alis, durante a votao dessa lei, grata mudana foi revelada no comportamento do Congresso, no que diz respeito ao reforo da austeridade fiscal. Vrias alteraes promovidas pelos parlamentares no projeto original foram bastante oportunas, entre elas a que definiu, primeiro, que a responsabilidade comea na arrecadao de tributos, exigindo explicaes sobre o desempenho da receita e o combate evaso e, principalmente, coibindo as renncias tributrias, especialmente do tipo da guerra fiscal travada entre governos estaduais. Em segundo lugar, o Congresso estabeleceu vnculo entre a poltica fiscal e a monetria-cambial, exigindo do Banco Central programaes e relatos da execuo de suas polticas e, principalmente, suprimindo seu poder para emitir ttulos da dvida por conta prpria e fora do oramento federal, promovendo com isso aumentos de despesa pblica, que, no por serem financeiras, deixam de ser reais e de onerar pesadamente o dficit pblico. Isto, alis, ocorreu sociedade nos ltimos anos. 33 O consultor do Senado, Fernando Veiga Barros e Silva, em nota tcnica de 9/2/2000, tambm comentou as alteraes realizadas pela Cmara dos Deputados: Na anlise descritiva do Substitutivo, verifica-se que a finalidade primacial do Projeto de Lei Complementar encaminhado pelo Poder Executivo restou intocada. Trata-se da instituio de um regime fiscal-disciplinar, calcado em mecanismos de controle do endividamento e das despesas pblicas, assim como em normas coercitivas e de correo de desvios fiscais porventura verificados..... De resto, as demais mudanas ou so pontuais ou podem ser imputadas necessidade de reestruturao do texto original, adequando-o tcnica legislativa. 34 Tais concluses tambm foram manifestas por Cristina Leite em sua tese de doutoramento j citada (pag.159-161): Com relao ao dos atores polticos federativos no processo decisrio da LRF, a noo de Immergut sobre formao de pontos de veto no sistema poltico bastante esclarecedora. O que observamos a partir da anlise dos dados coletados? Os governadores e os prefeitos tiveram comportamento distinto no decorrer de todo o processo. 18
maio 2010
Os governadores no agiram como atores com poder de veto no processo decisrio da LRF. Eles agiram como facilitadores do processo, sugerindo ideias para o aperfeioamento da lei que convergiam com os seus interesses. Houve manifestaes pblicas de posies crticas, especialmente por parte de So Paulo, mas no houve uma mobilizao poltica para pressionar as suas bancadas no Congresso, nem o Executivo Federal. Os entrevistados analisaram este fenmeno argumentando que os governadores ganhariam com a aprovao da lei, por duas razes bsicas. 35 Primeiro, a possibilidade de financiamento por endividamento j havia sido encerrada com a renegociao das dvidas dos Estados, no mbito da Lei 9496/97... Segundo, a LRF reduziria o nus da realizao do ajuste dos gastos com pessoal pelos Executivos Estaduais, especialmente ao estabelecer limites de gastos para os Poderes Legislativos e Judicirios estaduais.... A ao dos prefeitos foi diferente neste processo. Eles agiram de forma mais contundente, pressionando os deputados e senadores contra a aprovao da lei, atravs de marchas Braslia, para fazer presso sobre os parlamentares. H algumas explicaes para este comportamento diferenciado entre governadores e prefeitos. As condies de renegociao das dvidas dos Estados e dos Municpios foram diferentes. Os prefeitos tinham condies concretas de finanas pblicas piores do que a dos governadores no momento da tramitao da LRF e agiram politicamente para defender seus interesses.... Para mais detalhes, ver Amir Antnio Khair, As Transgresses Lei de Responsabilidade Fiscal e Correspondentes Punies Fiscais e Penais, BNDES, Novembro de 2000.
36 Ver na ntegra a lei em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/L10028.htm Era a seguinte sua ementa: Altera o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, a Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967 37 Na ocasio, a Liderana do PT na Cmara dos Deputados distribuiu a seguinte justificativa a respeito do questionamento que apresentava no STF: 06/07/2000 - Oposio tenta anular na justia Lei de Responsabilidade Fiscal Os partidos de oposio PT, PCdoB e PSB entraram na Justia essa semana com ao direta de inconstitucionalidade (Adin) contra a Lei n 101 de maio deste ano, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Na justificativa os partidos pedem a total nulidade da lei. Alm de ferir os princpios federativos, 25 dos 75 dispositivos da lei so inconstitucionais, afirma a assessoria jurdica do PT. As inconstitucionalidades so quase todas de invaso de competncia de poderes. A lei concede prerrogativas ao Executivo que so do Congresso Nacional. A Unio pode, agora, fixar limites de gastos da dvida pblica, atribuio da Cmara e do Senado. Segundo a assessoria do PT, com a lei, o Executivo invade tambm competncias do estado e dos municpios. 38 Na tese de Cristina Leite, so relacionadas as vrias ADIs contra a LRF (pgs.146 a 149), valendo destacar as seguintes observaes: As principais Adins foram impetradas pelos partidos de oposio, pelos Tribunais de Contas e pelo Governador do Estado de Minas Gerais, Itamar Franco. A mais abrangente era a Adin n 2238, dos partidos de oposio. As demais questionavam basicamente os limites de gastos de pessoal por poder.... No caso da Adin n 2256, a ATRICON, na poca em que a Adin foi impetrada, era dirigida por tcnicos do Estado de Minas Gerais. O advogado da associao era o filho do presidente do Supremo Tribunal Federal. Na poca do julgamento, ao invs de ser julgada a Adin impetrada pela ATRICON, foi julgada a n 2238, do PT, PC do B e PSB, que atingia mais pontos da lei. O Governo Federal se mobilizou, tentando convencer os juzes de que os dispositivos, especialmente o do limite de pessoal, no era inconstitucional. O Governo acabou ganhando e o dispositivo foi mantido na lei. 39 Vale produzir a deciso do STF, disponvel em seu portal, sobre a questo inicialmente levantada pela ADI 2238 MC/DF : O Tribunal, por unanimidade, rejeitou a arguio de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o projeto deveria ter voltado Cmara dos Deputados em razo de o Senado ter alterado certos dispositivos da lei. Votou o Presidente. Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, vencido o Senhor Ministro Marco Aurlio, rejeitou a arguio de inconstitucionalidade formal da lei, em sua totalidade, ao argumento de que o projeto teria que ter disciplinado por inteiro o artigo 163 da Constituio Federal. Votou o Presidente. ... Plenrio, 28.9.2000. 40 A deciso do STF a respeito do dispositivo que fixava sublimites de gasto com pessoal por Poder assim apresentada no seu portal, mais uma vez em relao ADI n.2238: 19
... Em seguida, aps os votos dos Senhores Ministros Ilmar Galvo (Relator), Marco Aurlio, Seplveda Pertence, Octavio Gallotti e o Presidente (Ministro Carlos Velloso), deferindo a medida cautelar de suspenso dos efeitos do artigo 20 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, e dos votos dos Senhores Ministros Nelson Jobim, Celso de Mello, Sydney Sanches e Moreira Alves, que indeferiam a medida cautelar, o julgamento foi suspenso a fim de aguardar os votos dos Senhores Ministros Maurcio Corra e Nri da Silveira, ausentes justificadamente. Plenrio, 28.9.2000. Deciso: Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, vencidos os Senhores Ministros Ilmar Galvo (Relator), Seplveda Pertence, Octavio Gallotti, Nri da Silveira e o Presidente (MinistroCarlos Velloso), indeferiu a medida cautelar de suspenso dos efeitos do artigo 20 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Retificou o voto proferido anteriormente o Senhor Ministro Marco Aurlio. Em seguida, o julgamento foi adiado por indicao do Relator. Plenrio, 11.10.2000. 41 interessante comentar que a referida entrevista foi dada em ocasio que o STF ameaou voltar a examinar a questo da aplicao do sublimite de gastos com pessoal ao Judicirio. A maioria dos membros rejeitou manobra para reabrir o debate da matria. O Ministro Marco Aurlio, na mesma entrevista, comentou a situao: Indagado sobre o porqu da proposta do relator sobre o reexame do artigo 20, ele respondeu que isso se deve situao do estado de So Paulo, a qual chamou de dramtica, onde os limites impostos pela LRF ao Poder Judicirio sobre as despesas de pessoal no suficiente para que os rgos da Justia funcionem a contento, atendendo toda a demanda de processos. Marco Aurlio, porm, disse que o melhor caminho seria a alterao da prpria Lei Complementar 101/2000, para que os limites de gastos determinados pela lei levassem em conta o fator da densidade populacional. Ele afirmou que, segundo estimativas, um aumento entre 1% ou 1,5% seria o suficiente para que a Justia pudesse arcar com o preenchimento de cargos vagos de magistrados e de servidores no estado. O presidente do Supremo lembrou ainda que os trs Poderes do estado de So Paulo gastam, juntos, menos com pessoal do que o previsto pela LRF e apenas o Judicirio sofre com as restries. Por isso, ele concluiu que deveria ser possibilitado que um dos Poderes tivesse seu limite aumentado, de modo a melhor atender o interesse da populao, sem que isso implique gastos que extravasem o limite total definido pela lei. Ver em: http://www.mail-archive.com/penal@grupos.com.br/msg00558.html 42 O STF aceitou questionamentos da ADIN 2.238-5 em relao aos seguintes dispositivos da LRF: Vale reproduzir os trechos correspondentes da deciso sobre tal ADI disponveis no portal do STF: Deciso: .... E, tambm por unanimidade, deferiu o pedido de medida cautelar para suspender a eficcia do 3 do artigo 9 da mesma lei complementar. Votou o Presidente. Em seguida, o julgamento foi adiado por indicao do Senhor Ministro-Relator. Plenrio, 22.02.2001. ............... Deciso: ... Por unanimidade, o Tribunal deferiu a medida acauteladora para suspender a eficcia do 2 do artigo 12, e, no 1 do artigo 23, da expresso quanto pela reduo dos valores a eles atribudos , e, integralmente, a eficcia do 2 do referido artigo.... Plenrio, 09.5.2002. .................. Deciso: Por unanimidade, o Tribunal conferiu interpretao conforme a Constituio Federal ao inciso II do artigo 21, para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar, e, quanto ao artigo 72, para que se entenda como servios de terceiros os servios permanentes. Votou o Presidente. ..... Plenrio, 12.02.2003. ................ Deciso: Fica retificada a deciso proclamada na assentada anterior para constar que, quanto ao artigo 56, caput, da Lei Complementar n 101/2000, o Tribunal, unanimidade, deferiu a cautelar, nos termos do voto do Relator. Ausente, nesta assentada, o Senhor Ministro Eros Grau. Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenrio, 09.08.2007. 43 Mais uma vez, o Executivo precisou atender a norma programtica inserida pelos Congressistas na Lei de Diretrizes Oramentrias da Unio para 2001, exigindo que enviasse logo ambas as propostas. Ou seja, repetiu-se a mesma trajetria da emenda constitucional da reforma administrativa e do projeto da LRF. 44 O Poder Executivo Federal enviou projeto em 3/8/2000 (Mensagem n 1.070), numerado como Projeto de Lei n 3.431, de 2000, na Cmara dos Deputados. Propunha que o montante da dvida mobiliria federal no ultrapassasse a 650% da receita corrente lquida. Foi aprovado na Cmara dos Deputados em 14/4/2009. Atualmente, est em tramitao no Senado Federal: mais especificamente, na CAE, tendo o Senador Efraim de Moraes como Relator. 45 O Presidente da Repblica encaminhou ao Senado Federal a Mensagem n 154, de 3/8/2000 (n 1.069, de 2000, na origem), com duas propostas de limites globais para os montantes das dvidas consolidadas dos entes que constituem a 20
maio 2010
Repblica Federativa do Brasil: uma para a Unio e outra para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Em 18/10/ 2000, a Presidncia do Senado determinou a autuao das duas propostas em processos autnomos, atribuindose a designao de Mensagem n 154, de 2000, proposta relativa Unio, e de Mensagem n 154-A, de 2000, referente aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, com o posterior encaminhamento de ambas ao exame da Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). 46 A Mensagem n 154-A, de 2000, aprovada em 20/12/ 2001, transformou-se na Resoluo do Senado Federal n 40, de 2001, que dispe sobre os limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e da dvida pblica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituio Federal. Em seguida, aprovou-se, por iniciativa da CAE, mas tendo como base a proposta enviada pelo Governo Federal, a Resoluo n 43, de 2001, que dispe sobre as operaes de crditos interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, inclusive a concesso de garantias, seus limites e condies de autorizao, e d outras providncias. 47 A proposta para limitar a dvida consolidada da Unio seria, no conceito lquido, de 3,5 vezes a receita corrente lquida, alm de dispor de matrias correlatas. Atualmente, est numerado como Projeto de Resoluo do Senado n 84, de 2007, tendo o Relator na CAE, Senador Romero Juc, apresentado o Parecer n 1.188 de 2007 por sua aprovao - chegou a comentar que, no 2 quadrimestre de 2007, a dvida consolidada lquida efetivamente chegara a 2,11 vezes a receita corrente (contra 2,96 ao final de 2000). Mas, na ltima tramitao, em 17/12/2007, a matria voltou para exame do Relator, lder do governo naquela Casa, e at hoje no foi votada. 48 O Conselho de Gesto Fiscal j surge na LRF com definies de objetivos (desde a classificao e padronizao das contas pblicas at a transparncia fiscal) e composio (representantes de todos os governos e todos os poderes), faltando ao projeto de regulamentao dispor sobre seu funcionamento. Por sua finalidade e ampla representatividade, o Conselho teria papel importante no suprimento de uma lacuna sobre aspectos operacionais da LRF, que hoje vem sendo coberta em grande parte por crescente atuao ex-ante dos tribunais de contas; porm, se isso no representa maiores riscos devido ao detalhamento e didatismo da Lei, peca-se pela falta de padronizao em mbito nacional das prticas e interpretaes. 49 Projeto de Lei n 3.744, enviado pelo Poder Executivo Federal em 10/11/2000 (na origem, Mensagem n 1.658/2000). A mesa da Cmara dos Deputados despachou para apreciao inicial pela Comisso de Trabalho, Administrao e Servio Pblico e nunca foi votado, sequer debatido. Na ltima movimentao, em 26/3/2009, foi designado como Relator o Deputado Eudes Xavier (PT-CE). 50 Quase dez anos depois, o projeto sequer foi examinado em primeira fase, por comisso temtica daquela Casa. A maior resistncia inicial provinha do PT (e da assessoria tcnica da Comisso de Oramento), que defendiam transformar o referido conselho em um rgo auxiliar do Congresso, o que, a juzo do Governo FHC, abriria precedente para propostas semelhantes relativamente a outros conselhos, como at o mesmo Conselho Monetrio. Em 2002, chegou a ser realizada uma mobilizao poltica, inclusive com apoio dos dirigentes dos Tribunais de Contas pela aprovao da matria. Porm, a partir de 2003, o Executivo tem se omitido sobre a matria, nem includo o projeto nas peridicas listas de projetos de lei prioritrios. 51 Diversos manuais tcnicos esto disponveis no portal do Tesouro (como os relativos elaborao de demonstrativos fiscais, de anexo de metas fiscais e resumo de execuo oramentria e de demonstrativo das aplicaes obrigatrias da educao): http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp Para alguns, tal regra de natureza transitria acabou desestimulando, indiretamente, a regulamentao daquele Conselho. Embora, as instrues baixadas pelo Ministrio, atravs da STN, em que pese o excelente carter tcnico, acabam no sendo obedecidas por todos os governos do Pas. Pior que isso, nem o Tesouro Nacional segue suas prprias instrues quando apura o superavit primrio, ainda que seja uma das variveis mais relevantes vistas pelos analistas fiscais. No caso do relatrio resumido de execuo oramentria (RREO), o Manual da STN prev que o anexo VIII apresente um quadro com a apurao do superavit primrio, detalhando e padronizando a forma como so divulgadas as receitas e despesas (pelo regime de competncia) que levam quele resultado. Enquanto a maioria dos grandes governos estaduais e estaduais, a mesma STN divulga o mesmo quadro no RREO da Unio com outra formatao e segue um mtodo completamente diferente. Ver o ltimo relatrio de 2009 em: http://www.stn.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/ RRdez2009.pdf 52 A LC n 131 alterou os artigos 48 e 73 da LRF. Ver na ntegra em: www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LCP/Lcp131.htm 53 O relator na Cmara, Deputado Beto Albuquerque (PSB-RS), destacou: ... inicialmente, mantm assegurado incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas durante o processo de elaborao e discusso das peas 21
oramentrias... Aps isso, impinge-se... obrigao de liberao ao conhecimento pblico, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria. Por ltimo, que se vem obrigar aos entes da Federao a adotarem um sistema integrado de administrao financeira adequado a conter o registro das informaes da execuo oramentria da despesa e receita pblicas.
22
RIO DE JANEIRO Praia de Botafogo, 190 6 .o andar tel.: +55 21 3799.5428 fax: +55 21 2553.8810
SO PAULO Av. Paulista, 548 8 .o andar tel.: +55 11 3799.3263 fax: +55 11 3799.7891
www.fgv.br/fgvprojetos | fgvprojetos@fgv.br

Responsabilidade Fiscal No Brasil: Uma Memória Da Lei

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Responsabilidade Fiscal No Brasil: Uma Memória Da Lei

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei

Banco de Imagens www.shutterstock.com Impresso Tiragem: 1000 exemplares

Esta publicao de responsabilidade do autor e no reflete, necessariamente, a opinio da FGV

FUNDAO GETULIO VARGAS

Boa leitura! Cesar Cunha Campos Diretor Executivo FGV Projetos

Processo Constituinte (1987/1988)................................................................................................................................ 2

Reforma Administrativa (1985/1988)............................................................................................................................. 4

Proposio do Executivo Federal (1998/1999)........................................................................................................... 5

Apreciao Legislativa (1999/2000).............................................................................................................................. 7

Questionamento da Constitucionalidade (2000/2007)............................................................................................ 10

Regulamentao Pendente (Desde 2000).................................................................................................................... 11

Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memria da Lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

PROCESSO CONSTITUINTE (1987/1988)

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

fgv projetos | responsabilidade fiscal no brasil: uma memria da lei

You might also like