Programa Accin Legal Comunitaria

EL ACCESO A LA EDUCACIN DE LOS/LAS JVENES EN EL MUNICIPIO DE MORENO

Registro de una experiencia de ejercicio de derechos

EL ACCESO A LA EDUCACIN DE LOS/LAS JVENES EN EL MUNICIPIO DE MORENO Registro de una Experiencia de Ejercicio de Derechos

1.- Lineamientos de la Propuesta de Anlisis. En el desarrollo de este documento se intentar plantear una cuestin socialmente problematizada vinculada al acceso al derecho a la educacin de los jvenes estudiantes que asisten a escuelas secundarias en un municipio del Gran Buenos Aires. De acuerdo al objetivo expuesto, observaremos en particular un conflicto que se ha manifestado hacia principios de 2004 en una unidad subnacional situada en el conurbano bonaerense, el municipio de Moreno, dado que nos permitir vislumbrar la multiplicidad de variables que intervinieron en la Iniciativa El Transporte es un Derecho, y que posibilitaron la nica poltica pblica (Boleto Estudiantil Secundario) que se desarrolla desde entonces en el nivel municipal para los jvenes estudiantes del grupo etreo de 14 a 19 aos aproximadamente (segn la conformacin por edades de los estudiantes de nivel secundario en las escuelas de Moreno). En pocas palabras, podemos establecer que a partir de la relevancia de la accesibilidad al servicio pblico de transporte por parte de un grupo poblacional determinado, jvenes estudiantes de escuelas secundarias, seleccionamos para este trabajo un caso de anlisis a partir del cual desarrollaremos los ciclos de la poltica pblica del Boleto Estudiantil Secundario, la movilizacin de actores, las demandas planteadas, los cursos de accin decididos, los impactos y las resoluciones del conflicto, para lo cual se plasmarn algunas coordenadas que dan cuenta de un proceso de reconocimiento de derechos (transporte, educacin, participacin, entre otros) desde un componente de organizacin estratgica comunitaria como articulador y movilizador de intereses y necesidades.

2.- Plan de trabajo y Metodologa. La estrategia que desarrollaremos se fundamenta en una metodologa cualitativa, que nos permitir abordar el conflicto que surge en 2004 en torno a la poltica pblica del transporte comunitario, que contiene como problemtica emergente el Boleto Estudiantil Secundario para el grupo jvenes de 14 a 19 aos de edad, que ser el caso eje de nuestro estudio. En efecto, la unidad de anlisis ser la manifestacin de esta problemtica en el municipio de Moreno. Desde luego, cabe destacar que esta investigacin adopt una perspectiva metodolgica cualitativa puesto que facilitar el estudio de un conflicto en el que tambin intervienen procesos estructurales, culturales e institucionales (que no sern abarcados en su totalidad por razones de espacio), vinculados con los jvenes, en contextos sociales y econmicos de pobreza como sucede en el municipio de Moreno. Asimismo, esta perspectiva admite el anlisis de procesos sociales de construccin de vnculos que se presentan (o dejan de manifestarse) en un contexto de conflicto, como la problemtica del transporte y el acceso a la educacin de los estudiantes secundarios de Moreno.

Registro elaborado en base a documento presentado para la Maestra en Diseo y Gestin de Polticas y Programas Sociales (2008/2009) de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), por Daniela Lovisolo. 1

En este sentido, analizaremos el rea de poltica pblica relativa al acceso al derecho a la educacin de los jvenes (variable dependiente de nuestro trabajo), y su configuracin como eje de agenda gubernamental local, a partir de la manifestacin de la problemtica, la expresin del conflicto y la intervencin de distintos actores para establecer la plena vigencia del Boleto Estudiantil Secundario, como precondicin necesaria para garantizar el derecho a la educacin en el mbito local. Por otro lado, la informacin cuantitativa que consideraremos se remite a los datos estadsticos provistos por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), a partir de los resultados del Censo Nacional de Poblacin de 2001, que reporta un perodo intercensal de diez aos, como eje central de nuestro desarrollo contextual y antecedente del caso que seleccionamos. En ltimo lugar, resulta necesario mencionar que, frente a algunas circunstancias, realizaremos comparaciones cuantitativas con otros municipios del conurbano bonaerense (Jos C. Paz, San Miguel y Malvinas Argentinas) de similares caractersticas al municipio de Moreno, a los fines de expresar una validez representativa de los datos que estamos analizando. Asimismo, tambin exploraremos algunas comparaciones con el municipio de Morn y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires1, en los cuales las condiciones de vida varan significativamente y representan contrapuntos con el municipio de Moreno.

3.- Contextualizacin de la Problemtica de Anlisis en el Municipio de Moreno. El municipio de Moreno es uno de los veinticuatro municipios que conforman la regin del Gran Buenos Aires, y se encuentra ubicado en su extremo oeste (a 37 Km. de la ciudad de Buenos Aires) en el denominado segundo cordn del conurbano bonaerense (se considera el primer cordn o primera corona, a los municipios limtrofes a la Capital Federal)2. De acuerdo al ltimo Censo Nacional de Poblacin de 2001, Moreno tiene una poblacin de 380.503 habitantes. Si bien Moreno no es uno de los partidos del Gran Buenos Aires ms poblados, algunos datos dan cuenta de los rasgos particulares que distinguen a este municipio y a su poblacin, como su densidad de poblacin, que es de veintitrs habitantes por hectrea (23 Hab/ha) puesto que el treinta y tres por ciento del territorio es un rea rural, formada por zonas de escasa densidad poblacional (que presentan un uso preferencial de la tierra para las actividades agropecuarias y forestales). Asimismo, otra caracterstica a destacar es el significativo crecimiento de su poblacin y su distribucin por edades, pues la poblacin de Moreno es ostensiblemente joven dado que la mitad de sus habitantes no supera los 24 aos de edad; la media de edad, en cambio, para el municipio de Morn es de 34 aos y para la Ciudad de Buenos Aires es de 36 aos.3

Moreno, Morn y la Ciudad de Buenos Aires se encuentran ubicados en distintos cordones del Gran Buenos Aires y trazan una lnea denominada corredor oeste que parte de la Ciudad de Buenos Aires, en coincidencia con el recorrido de las vas del ferrocarril Lnea Sarmiento, que comprende el recorrido Once-Moreno, y del Acceso Oeste. 2 Los municipios pertenecientes al segundo cordn del Gran Buenos Aires comparten ciertas caractersticas, tales como contar con rea de pobreza estructural, una baja cobertura en salud y educacin, una poblacin joven y un crecimiento demogrfico con una alta incidencia de migracin interna y de pases limtrofes, y una insuficiente estructura de servicios. 3 Fuente: Censo 2001, INDEC. 2

De acuerdo con el INDEC para el ao 2001, ms de la cuarta parte de los habitantes de Moreno (un 26% de la poblacin) vive en hogares con necesidades bsicas insatisfechas (NBI)4, tres veces ms que en Morn y la Ciudad de Buenos Aires.5 Conforme a lo expuesto, debe tenerse en cuenta que el indicador NBI refleja situaciones estructurales de pobreza, de larga data, que no dependen exclusivamente del nivel de ingresos de un hogar. En consecuencia, un anlisis de los indicadores de pobreza estructural muestran que el municipio de Moreno encabeza todas las variables que comprenden una menor calidad de vida relativa y un mayor riesgo para su poblacin en virtud de las desigualdades que sistemticamente padecen los habitantes, y en particular el grupo de los nios, nias y jvenes, del municipio, relacionadas con el acceso a los servicios pblicos bsicos, la salud, la educacin y el trabajo6. Ms all de la situacin estructural que se da en el contexto de la crisis social y econmica argentina, siguiendo con el desarrollo de nuestro caso de estudio, cabe destacar que para el 2001 la desocupacin de los jvenes ascenda al 78% para el grupo de los jvenes de 14 a 19 aos. Si bien se trata de una tendencia generalizada en el conurbano bonaerense, existen diferencias significativas entre los jvenes desempleados en Moreno (78%), Morn (69,8%) y la Ciudad de Buenos Aires (55,9%). Aunque esas tasas disminuyen para los grupos de edad de 20 a 24 aos y de 25 a 34 aos, las diferencias se mantienen, evidenciando que cualquiera sea el grupo de edad que se considere, la poblacin de Moreno se encontraba ms expuesta a la situacin de desempleo y pobreza experimentada en los aos posteriores a la crisis 2001-2002. En el mismo sentido, para la poblacin econmicamente activa de Moreno, el nivel de desocupacin alcanzaba en el 2001 el 43%, observndose un porcentaje mayor entre las mujeres, quienes ms de la mitad se encontraban desocupadas.

4.- La Salida de la Crisis Profunda, Nuevo Mapa de Actores y Agenda Municipal. Con posterioridad a la crisis que Argentina experiment centralmente entre los aos 2001 a 2002, las agendas de gobierno, en todos sus niveles, estuvieron caracterizadas por un conjunto de decisiones polticas que intentaron canalizar la movilizacin ciudadana y ampliar la base de consenso por medio de la apertura de espacios de participacin con diversos actores, al igual que por la distribucin de recursos sociales destinados a atender la urgencia inmediata de amplios sectores de la poblacin7. En este contexto, las organizaciones no gubernamentales y los distintos actores de la sociedad civil lograron un renovado protagonismo a partir de la posibilidad de participar en diversos espacios, en los que fueron consultados para la bsqueda de salidas a la crisis y la
El porcentaje de poblacin viviendo en hogares con NBI en los municipios de Jos C. Paz 26,7%; Malvinas Argentinas 22,9%; San Miguel 18,2%. En estos municipios, al igual que en Moreno, los porcentajes dan cuenta de una situacin crtica para el 2001. 5 El instituto oficial de estadstica mide la pobreza sobre la base de dos mtodos diferentes: a) en torno a un umbral de ingreso familiar por debajo del cual una familia es considerada pobre -que se lleva adelante a partir de la Encuesta Permanente de Hogar b) tomando en cuenta una serie de indicadores de tipo estructural, que dan cuenta de situaciones de pobreza estables en el tiempo. Este ltimo es el denominado mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI) relevado cada diez aos por el censo nacional de poblacin y vivienda. 6 Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), documento desarrollado desde el Programa de Accin Legal Comunitaria: Indicadores Socioeconmicos del Municipio de Moreno, Programa de Accin Legal Comunitaria, Buenos Aires, 2007. 7 Moscovich, Lorena, Nuevas formas de participacin poltica en el gobierno local. Patrones de interaccin en el marco de las polticas de atencin de la pobreza, Informe de Beca CLACSO-CROP, Buenos Aires, 2004. 3
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implementacin de polticas de carcter asistenciales, circunstancias que no son ajenas a la realidad del municipio de Moreno hacia 2004, como veremos ms adelante. Los actores sociales y las distintas mediaciones y vinculaciones entre sociedad y Estado se fueron ampliando y modificando, en funcin de las distintas estrategias desplegadas por cada uno, pero que en todos los casos fueron atravesados de manera significativa (y tambin comprenden un emergente) por los impactos del ciclo ms profundo de la crisis econmica y social durante 2001 a 2002. En el territorio municipal, tal como se observar en la experiencia del Boleto Estudiantil Secundario, un nuevo actor (los estudiantes de escuelas secundarias) surge e irrumpe en la escena pblica, ampliando el entramado de relaciones existentes, solicitando explicaciones y reclamando ser escuchados, a partir de una problemtica no prevista hasta el momento en la agenda del gobierno municipal.

5.- La Iniciativa El Transporte es un Derecho. En principio, resulta importante expresar que los servicios pblicos, satisfacen necesidades colectivas bsicas para la poblacin. Por lo tanto es un cometido indelegable del Estado, implementar polticas pblicas eficaces para garantizar su prestacin, viabilizando un desarrollo de infraestructura armnico. En efecto, la importancia estratgica del transporte, reside en su rol como proveedor de prestaciones esenciales para virtualmente todas las actividades econmicas y sociales, y, por consiguiente, como precondicin para garantizar el acceso a otros derechos, como el derecho a la educacin, conforme se vislumbra en el caso que nos atae8. En este sentido, la experiencia de la Iniciativa El Transporte es un Derecho, que tuvo lugar en el Municipio de Moreno durante los aos 2004 y 2005, y que an tiene repercusiones a nivel comunitario9, permiti dar un marco contextual al conflicto del Boleto Estudiantil Secundario (como experiencia inmediata que lo precedi, facilit y contuvo), as como posibilit impulsar la problemtica, facilitar la llegada de la cuestin a la agenda pblica local y colocar a los estudiantes en un rol de actores sociales. Para adentrarnos en la problemtica concreta del servicio de transporte terrestre comunal de pasajeros en el Municipio de Moreno (cuyas caractersticas, en gran medida, son compartidas por el resto de las comunas del Gran Buenos Aires, y tal vez tambin de las regiones perifricas o alejadas de los centros urbanos en Argentina y el resto de Amrica Latina), debemos mencionar que el marco jurdico del Sistema del Transporte en la Provincia de Buenos Aires, se establece como un sistema integrado (transporte comunal, regulado por los Municipios para los recorridos dentro de cada municipio- e intercomunal regulado por la Provincia de Buenos Aires para los recorridos por distintos municipios-) conforme a la Ley Orgnica de Transporte de la Provincia de Buenos Aires. De acuerdo a lo expuesto, a fines de 2003 y principios de 2004 se manifiesta una crisis sin precedentes en el municipio de Moreno cuando se realiza un proceso poco transparente de licitacin del transporte pblico de pasajeros, mediante el cual se produce la adjudicacin de la
No nos detendremos en este punto en particular, pero el derecho al transporte se encuentra contenido en un derecho ms amplio, que es el derecho a la ciudad, que contempla el desarrollo de la comunidad en su espacio urbano y el derecho que cada ciudadano tiene de gozar de oportunidades econmicas y sociales en condiciones igualitarias. 9 Una sntesis de esta problemtica se encuentra desarrollada en: Propuesta de accin comunitaria. Estrategias para el ejercicio de derechos, Ed. Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), 2008. 4
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concesin del servicio pblico de transporte local a una nica empresa. En efecto, el 25 de marzo de 2004, se adjudica mediante ordenanza del Concejo Deliberante de Moreno exclusivamente a la empresa Transportes La Perlita S.A. la concesin del servicio pblico de transporte por 10 aos, en 36 recorridos del municipio (incluyendo un recorrido histrico realizado por la Asociacin Mutual El Colmenar en la localidad de Cuartel V de Moreno). Desde entonces, la empresa concesionaria del servicio modific la tarifa del transporte unilateralmente, se comenzaron a manifestar irregularidades e incumplimientos en los recorridos del servicio y se produjo el incumplimiento de la normativa relativa al boleto estudiantil, mientras que el Departamento Ejecutivo del Municipio de Moreno omita ejercer sus facultades de poder de polica (al no controlar ni sancionar las irregularidades en la prestacin del servicio pblico comunitario). Este conflicto moviliz el posicionamiento de los distintos actores locales que comenzaron a articular distintas acciones en virtud de sus intereses: la sociedad civil (Asociacin Mutual El Colmenar, comunidad de Cuartel V, vecinos y vecinas de Moreno, organizaciones no gubernamentales -barriales, comunitarias y sociales- de Moreno y del noroeste del Gran Buenos Aires, estudiantes de escuelas secundarias de Moreno) reclamando por los derechos que considera vulnerados y solicitando se garantice la prestacin del servicio pblico de transporte de manera regular y conforme a las normas vigentes; Municipio de Moreno (Departamento Ejecutivo y Concejo Deliberante) como garante del servicio pblico y como ejecutor de la decisin que dio lugar al conflicto (licitacin pblica); Transportes La Perlita S.A. (actor que ejecuta el servicio de transporte de manera irregular).

5.1.- Los reclamos de la Sociedad Civil. Ante la gravedad de la situacin, el 11 de agosto de 2004, una Comisin de trabajo integrada por 30 organizaciones de la sociedad civil present cuatro petitorios al Concejo Deliberante de Moreno (con la adhesin de 15.000 firmas de vecinos y vecinas de la comuna)10, solicitando su consideracin y participacin en la resolucin de los conflictos planteados. En los petitorios se expresaron cuatro demandas centrales: la necesidad de derogacin de la ordenanza que autoriz el recorrido de Transportes La Perlita S.A a Cuartel V en Moreno; la obligacin de la empresa Transportes La Perlita S.A. a cumplir con las normas vigentes y cobrar igual tarifa por igual recorrido; la exigencia a la empresa Transportes La Perlita S.A. a cumplir con sus obligaciones en los recorridos que brindaba defectuosamente; la necesidad de contar con una ordenanza que modifique la tarifa del boleto estudiantil secundario, que posibilite la extensin de los contra turnos y que cumpla con la ley del Boleto Estudiantil Provincial que no admite el cobro de tarifa alguna a los estudiantes portadores del carnet que acredita su identidad(Transportes La Perlita S.A. cobraba tres pesos por la emisin del carnet para cada estudiante). Por su lado, adems de los petitorios presentados, entre las acciones concretas desplegadas por los actores de la sociedad civil, se pueden mencionar:
La Posta Regional, En la calle y todos juntos. 15.000 firmas por el derecho al transporte, No 2, oct. /nov. 2004. http://www.cartapopular.org.ar/nro_2/moreno.htm
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Dos Movilizaciones masivas al centro del municipio de Moreno (2 de junio y 11 de agosto de 2004); Reuniones con las autoridades del Municipio de Moreno (Intendente, Concejo Deliberante, otros funcionarios pblicos locales); Coordinacin de reuniones de debate y discusin entre vecinos y las organizaciones de la sociedad civil; Desarrollo de intensas campaas de comunicacin pblica, legal e institucional; Acciones directas mediante afiches y pintadas en la va pblica; Campaas de difusin en los medios locales y nacionales; Reconocimiento pblico y adhesiones nacionales e internacionales; En el transcurso del desarrollo de las estrategias de intervencin colectiva, en todo el municipio de Moreno se impulsaron espacios de intercambio y debate entre organizaciones y grupos de origen social, pastoral, productivo, poltico, cultural y acadmico. Todas las herramientas de accin desarrolladas implicaron nuevos desafos, en virtud de la posibilidad de tomar decisiones de manera autnoma y de concretar las estrategias planificadas y organizadas desde la sociedad civil, a partir de la Democratizacin de Espacios que habitualmente se encuentran relegados a los actores tradicionales en el nivel municipal (como el Estado y las empresas de servicios pblicos); la Articulacin con Multiplicidad de Actores mediante la inclusin directa de las organizaciones y de los vecinos en la iniciativa; el Desarrollo de campaas de comunicacin y formacin, con la incorporacin de herramientas jurdicas; la formulacin de modificaciones a la Poltica Pblica de Transporte en Moreno. En lneas generales es posible determinar que la estrategia global de accin e intervencin implementada a partir de la iniciativa El Transporte es un Derecho, logr posicionar a la sociedad civil en el mbito de las cuestiones pblicas, y a los estudiantes de escuelas secundarias como actores comunitarios. A la vez, permiti sostener la continuidad de la reivindicacin de derechos en la agenda pblica del gobierno local, y tambin facilit la legitimacin de las organizaciones no gubernamentales hacia el interior de los barrios y frente a cada vecino y vecina de Moreno.

5.2.- Las Respuestas de los Actores. No nos detendremos aqu, por razones de espacio, a realizar un detalle pormenorizado de las repercusiones relacionadas con esta primera etapa del conflicto por parte del Municipio de Moreno y por la empresa Transportes La Perlita S.A., sin embargo es posible resumir que a pesar de las estrategias implementadas y de las resonancias pblicas del caso, ambos (Municipio y empresa) intentaron reducir el impacto de la problemtica y fueron reticentes a receptar de manera inmediata los planteos de la sociedad civil, aunque con el transcurso de los das en que permaneca el tema en los medios locales, las posturas ms extremas frente a la problemtica comenzaron a ceder. En miras a sostener la discusin pblica, el da 20 de agosto de 2004 una Comisin de Representantes conformada por organizaciones barriales, comunitarias y sociales que peticionaron y se movilizaron a lo largo de la iniciativa, fue recibida por la Comisin de Trnsito y Transporte del Concejo Deliberante de Moreno, con la finalidad de reiterar la necesidad de participar activamente en la discusin sobre las problemticas relativas al transporte pblico local.

Con posterioridad, el 8 de septiembre de 2004, la Comisin de Representantes present un dictamen legal al Concejo Deliberante de Moreno, donde se expuso: las facultades del Concejo Deliberante para tomar medidas concretas a fin de terminar con la aplicacin arbitraria e ilegal de tarifas discriminatorias del transporte pblico en Moreno; la facultad del Concejo Deliberante para exigir el cumplimiento de la normativa provincial respecto del boleto estudiantil secundario, especficamente con relacin a la gratuidad del carnet que acredita la condicin de estudiantes secundarios; la necesidad y legalidad de establecer contraturnos para todos los das de la semana par los estudiantes de escuelas de nivel secundario; la posibilidad y necesidad de reducir la tarifa del boleto estudiantil; la obligacin del Departamento Ejecutivo municipal de fiscalizar y controlar el cumplimiento de las normas que rigen el transporte en Moreno y el deber del Concejo Deliberante de exigir ese control.

6.- La Poltica Pblica del Boleto Estudiantil Secundario en el Municipio de Moreno. Si bien la Iniciativa El Transporte es un Derecho continu hasta mediados de 2005, a partir de este captulo nos focalizaremos en las acciones relativas al Boleto Estudiantil Secundario, que encontraron un espacio de participacin y discusin especfico en virtud de la autonoma relativa que lograron los estudiantes organizados de las escuelas del nivel secundario en Moreno.

6.1.- La vigencia del Boleto Estudiantil Secundario en la provincia de Buenos Aires. Desde luego, para continuar el anlisis de la problemtica que comienza a suscitarse en 2004 (a partir de los incumplimientos de la empresa responsable de la prestacin del servicio pblico terrestre colectivo de pasajeros a nivel comunal) no podemos dejar de destacar que desde 1989, rige en la Provincia de Buenos Aires la Ley 10.69511 que cre el boleto estudiantil secundario para aquellos alumnos que utilizan el transporte colectivo de pasajeros y que concurren a establecimientos estatales, de nivel medio o a centros de formacin profesional, contemplndose la doble escolaridad12. En efecto, la normativa vigente desde 1989 para el territorio de la provincia de Buenos Aires determina que: El boleto estudiantil secundario da derecho a utilizar el transporte durante los das hbiles del ciclo lectivo, debindose abonar como mximo el equivalente al 50 % de la tarifa mnima, vigente al momento de efectuar el viaje, cualquiera fuere su extensin13. La condicin de estudiante secundario regular se acredita mediante una credencial o carnet personal. Es facultad de las autoridades municipales adherir a la ley provincial, mediante el dictado de normas similares en sus respectivas jurisdicciones. Por su lado, el decreto 425/200214, reglamentario de la Ley 10.695, establece: para posibilitar el expendio y cobro del boleto estudiantil dentro del vehculo de autotransporte y al momento de efectuarse el viaje del alumno (hacia y desde el establecimiento educacional) la empresa prestadora del servicio debe entregar

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Boletn Oficial 1988/11/03 - ADLA 1988 - D, 4959 Modificacin incorporada por Ley 11.984 Boletn Oficial 1988/11/03 - ADLA 1988 - D, 4959. 13 Modificacin incorporada por Ley 12734. Boletn Oficial 2001/09/06 - ADLA 2001 - D, 4847. 14 Boletn Oficial 2002/04/18 - ADLA 2002 - B, 2237 7

gratuitamente al alumno, tickets habilitantes de viajes o, en su caso, a opcin de la empresa, una tarjeta habilitante de viajes. los alumnos pueden hacer uso del boleto estudiantil secundario dentro de las 2 horas previas al inicio del horario de concurrencia a la escuela y las 2 horas subsiguientes. las empresas prestadoras de los servicios pblicos deben dar efectiva publicidad y difusin al mecanismo de expendio, para que los beneficiarios del boleto estudiantil secundario puedan optar por el mecanismo que deseen. el precio resultante del boleto estudiantil secundario debe ser mltiplo entero de cinco centavos ($ 0,05).

6.2.- Vulneracin de Derechos, Conflictos y Articulacin de Intereses. No obstante la claridad de las normas relativas al beneficio del boleto estudiantil para los estudiantes de escuelas secundarias en la Provincia de Buenos Aires, los incumplimientos e irregularidades en la prestacin del servicio pblico de transporte por parte de la empresa concesionaria en Moreno, con la consiguiente vulneracin de derechos de los jvenes, resultaba flagrante hacia principios de septiembre de 2004. En efecto, las organizaciones de la sociedad civil presentaron un dictamen legal al Concejo Deliberante de Moreno, solicitando su intervencin para exigir el cumplimiento de la normativa provincial respecto del boleto estudiantil secundario (como mencionamos en el captulo anterior). Como respuesta gubernamental, el 20 de septiembre de 2004 la Comisin de Trnsito y Transporte del Concejo Deliberante (dictamen N 1142), aconsej que se enve al archivo las actuaciones, puesto que consider que el Concejo no tena las facultades, mientras que la Direccin General de Transporte de la Provincia de Buenos Aires era el organismo competente. En consecuencia, en la sesin del 22 de septiembre, el Concejo Deliberante resolvi enviar un proyecto de comunicacin a la Direccin Provincial de Transporte para que se instrumenten los medios necesarios para que el servicio pblico de pasajeros en Moreno tenga una tarifa igualitaria en todos sus recorridos. Por consiguiente, desde la Direccin Provincial de Transporte (nuevo actor que se introduce en la deliberacin del conflicto) se remiti una comunicacin al Concejo Deliberante de Moreno, donde se estableci que el Concejo es competente para disponer la prestacin de los servicios pblicos tendientes a satisfacer necesidades colectivas de carcter local, entre los que se encuentra el transporte15. En suma, desde la provincia se dej en claro que los servicios de transporte comunal (que se desarrollan dentro de los lmites de cada municipio) se rigen por las disposiciones de sus respectivas ordenanzas, sancionadas por el Concejo Deliberante16, aunque las autoridades municipales se encuentran facultadas para adoptar los planes y normas de la Ley Orgnica de Transporte, que regula el transporte intercomunal17. Este episodio, mediante el cual el Concejo Deliberante de Moreno intenta deslindarse de la responsabilidad de regular un servicio pblico comunitario, transfiriendo competencias a la Provincia de Buenos Aires, entra en completa contradiccin con los propios actos de este rgano, puesto que conforme a la Ordenanza 461/99, el Concejo Deliberante de Moreno consider que el transporte colectivo de pasajeros que se realiza dentro de los lmites territoriales del partido,
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Ley Orgnica de Municipalidades, art. 52. Reglamentacin de la Ley Orgnica del Transporte de Pasajeros, art. 2. 17 Reglamentacin de la Ley Orgnica del Transporte de Pasajeros, art. 2. 8

es un servicio pblico y le corresponde al Municipio su organizacin, aplicando las polticas, planificacin y ejercicio del poder concedente. Mientras se producen las presentaciones cruzadas entre el Concejo Deliberante y la Direccin Provincial de Transporte, el Departamento Ejecutivo del Municipio de Moreno se mantiene ajeno al conflicto, mientras que la empresa concesionaria del servicio pblico de transporte, haciendo caso omiso a las denuncias pblicas, persiste en sus conductas irregulares e ilegales en detrimento de las normas vigentes18. Sin embargo, a partir de las distintas estrategias desplegadas, de las presiones que existan a nivel local en funcin de la activa participacin de la sociedad civil y de las acciones de incidencia directa que desarrollaron los estudiantes (pintadas en la va pblica, cortes de calles, asambleas y movilizaciones permanentes, escarches, entre otras), el 13 de octubre de 2004 el Concejo Deliberante de Moreno sancion la Ordenanza 1.797/0419, que estableci que la empresa Transportes La Perlita S.A. deba entregar gratuitamente a los estudiantes, tickets habilitantes de viajes o, en su caso, una tarjeta habilitante de viajes (ratificando la Ley provincial 10.695 sobre el Boleto Estudiantil Secundario). Asimismo, se determin que la empresa deba respetar los horarios de los contraturnos a todos los das y horarios necesarios, segn la exigencia de cada escuela. A la vez que, la ordenanza contempl la extensin de los horarios de los viajes para hacer uso del boleto dentro del perodo comprendido entre las 2 horas previas al inicio del horario de concurrencia a la escuela y las 2 horas subsiguientes (modificando as la situacin anterior que prevea 3 contraturnos y media hora de tolerancia). A comienzos de 2005, en las semanas previas al inicio del ciclo lectivo, el conflicto vuelve a emerger puesto que la empresa Transportes La Perlita S.A. desconoce la nueva ordenanza que ratifica la ley provincial del Boleto Estudiantil Secundario, y persiste en su conducta ilegal cobrando una tarifa de $3 para emitir los carnets para los estudiantes de escuelas secundarias. Sin embargo, comienza a trabajar en posibles mecanismos de resolucin de la problemtica el Consejo Escolar de Moreno (nuevo actor que se incorpora en el mapa local). Como resultado de este proceso, a mediados de 2005, los jvenes estudiantes de escuelas secundarias de Moreno lograron que se garantice su derecho a obtener, de manera gratuita, el carnet que los habilita a viajar en transporte pblico terrestre con una tarifa reducida. De esta manera, el Municipio de Moreno, a travs del Consejo Escolar, coordin un sistema de distribucin de carnets gratuitos para todas las escuelas pblicas del Moreno. Un nuevo ciclo en la poltica pblica del boleto estudiantil comienza en septiembre de 2005 dado que, con la finalidad de reforzar la iniciativa El Transporte es un Derecho, las organizaciones de la sociedad civil de Moreno acompaaron a los estudiantes de las escuelas secundarias, en la presentacin de un petitorio ante las autoridades locales para que la tarifa del Boleto Estudiantil Secundario para el transporte comunal se establezca en $0,10 (hasta ese entonces la tarifa para los estudiantes secundarios en Moreno era de $0,375).

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La Ley Orgnica de Municipalidades establece que en los contratos de concesin las empresas debern aceptar que la Municipalidad fiscalice sus actividades en todo lo concerniente a la prestacin del servicio, como asimismo, al cumplimiento de las ordenanzas de tarifas y precios. Los funcionarios a quienes se confe la aludida fiscalizacin, sern designados por el Departamento Ejecutivo. Art. 234. 19 La Ordenanza 1.797/04 fue promulgada por el Intendente Municipal, el 1 de noviembre de 2004. 9

Los argumentos expuestos para solicitar la reduccin de la tarifa fundamentalmente se vinculan a la profunda crisis econmica de los jvenes que viven en uno de los municipios ms pobres del Gran Buenos Aires, y tambin se sealaron las siguientes cuestiones: que el derecho a la educacin por parte de los jvenes de Moreno, debe ser garantizado por los Poderes del Estado; que el servicio pblico de transporte, es una necesidad bsica en la vida de los habitantes, y en particular de los jvenes; que la normativa provincial (de Buenos Aires) establece la tarifa para el boleto estudiantil, y determina que la tarifa debe ser como mximo el equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la tarifa mnima, vigente al momento de efectuar el viaje, cualquiera fuere su extensin; que la autoridad Municipal posee facultades para reducir la tarifa del boleto estudiantil; que la ley provincial solo establece un tope mximo, pues el Concejo Deliberante local esta facultado para fijar la tarifa en cualquier punto por debajo de dicho tope; que no existen razones que justifiquen un tratamiento desigual a la tarifa del boleto primario con la tarifa del boleto secundario. En efecto, el 30 de septiembre se realiz una nueva campaa de incidencia pblica en la cual los propios estudiantes distribuyeron en todo Moreno copias del petitorio presentado a las autoridades de la administracin local. Por otro lado, se realiz una intensa actividad de lobby directo ante el 90% de los ediles del Concejo Deliberante de Moreno, antes del comienzo de la sesin extraordinaria convocada especialmente para tratar el tema del boleto estudiantil, contextualizada en el marco de una presentacin administrativa que fue realizada ante el Intendente Municipal, el Secretario de Gobierno de Moreno y el Presidente del Concejo Deliberante. Como consecuencia de las acciones y estrategias desplegadas, los distintos actores sociales involucrados lograron que el Concejo Deliberante local, sancione una nueva ordenanza20 que estableci la tarifa del Boleto Secundario en $0,10 para el transporte comunal (dentro del municipio de Moreno), tal como lo haba establecido la Provincia de Buenos Aires para el transporte intercomunal (que recorre distintos municipios de la provincia de Buenos Aires)21. A principios de 2006, los jvenes de los Centros de Estudiantes de las escuelas secundarias de Moreno, reforzaron la campaa de comunicacin y difusin pblica sobre la nueva normativa. Finalmente, se logr que el Municipio de Moreno arbitrara los medios necesarios para garantizar el derecho de los estudiantes a acceder al carnet gratuito y a la tarifa universal unificada a $0,10 (para los estudiantes de nivel primario y secundario, sin distincin)22, aunque no se logr que la empresa concesionaria del servicio pblico de transporte local se abstenga de emitir carnets (por los que actualmente se cobra $5) para los estudiantes que deseen esa opcin. Ms an, en reiteradas oportunidades los carnets gratuitos que elabora y distribuye el Municipio, a travs del Consejo Escolar, en las escuelas secundarias de Moreno, llegan a los estudiantes mucho tiempo
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La Ordenanza 2003/05, sancionada con fecha 30 de septiembre de 2005 fue promulgada por el Intendente Municipal, el 3 de octubre de 2005. 21 Diario Clarn, El boleto estudiantil costar 10 centavos en la Provincia. Beneficiar a todos los alumnos secundarios, mircoles 7 de septiembre de 2005. 22 Las tarifas de los servicios pblicos deben ser justas y razonables, de acuerdo al principio de proporcionalidad derivado del art. 28 de la Constitucin Nacional. 10

despus de iniciado el ciclo lectivo, con lo cual esto favorece a que muchos estudiantes opten por pagar el carnet que acredita su identidad adquirindolo en la empresa prestadora del servicio de transporte, para poder acceder rpidamente a la tarifa preferencial del boleto estudiantil secundario.

7.- Anlisis de la Poltica Pblica del Boleto Estudiantil Secundario en Moreno. La importancia de la poltica pblica del Boleto Estudiantil Secundario que actualmente se encuentra vigente en Moreno radica en que su plena ejecucin garantiza que los 20.008 estudiantes de nivel secundario en Moreno puedan acceder de manera gratuita al carnet estudiantil y a la tarifa a preferencial de $0,10, como precondiciones vinculadas al acceso al derecho a la educacin de los jvenes. En las reivindicaciones histricas de los estudiantes secundarios, los reclamos y movilizaciones que se actualizan en la vuelta a la democracia que posibilitan en 1989 la normativa nacional y las leyes provinciales vigentes en la actualidad sobre el boleto estudiantil, as como en el caso de estudio seleccionado sobre la Iniciativa El Transporte es un Derecho que permite el posicionamiento de la problemtica del Boleto Estudiantil Secundario en Moreno desde 2004 a 2006 y la continuidad de los logros y resultados que se desarrollan desde entonces, es claro el rol desempeado por los estudiantes como actores centrales y promotores de un conflicto que no se reduce al derecho al transporte o al derecho a la educacin, sino que centralmente comprende el derecho a la participacin en las discusiones pblicas. Luego de los procesos, avances y retrocesos que se dan en el municipio de Moreno desde 2004, no hay dudas que los estudiantes de las escuelas secundarias han surgido como actores en la medida en que incidieron en la realidad local con una autonoma relativa frente al conflicto ms estructural del transporte a nivel municipal, con lo cual lograron los apoyos y acompaamientos de las organizaciones de la sociedad civil movilizadas por el conflicto global, a la vez que no se vieron perjudicados por los distintos componentes e intereses que se articulan en la situacin macro del transporte. En pocas palabras, podemos establecer que la experiencia del Boleto Estudiantil Secundario desde 2004 a 2006 facilit la capitalizacin de experiencias previas, y permiti a este nuevo actor de la escena comunitaria trascender su rol tradicional para participar activamente en la defensa de derechos y en la interpelacin del Estado municipal para resolver sus demandas. En este sentido, a lo largo del desarrollo de los apartados relativos a la iniciativa El transporte es un derecho y del boleto estudiantil, es interesante notar las distintas acciones, u omisiones, que manifiestan una determinada modalidad de intervencin del Estado municipal (y, tambin, provincial) en relacin a los distintos conflictos y reclamos que comprendieron la atencin, inters o movilizacin de los actores de la sociedad civil y definieron o transformaron la poltica pblica del boleto estudiantil secundario.23 De hecho, la agenda estatal municipal durante 2004 y 2006 reflej las cuestiones socialmente problematizadas, que luego se tradujeron en dos ordenanzas que permitieron al municipio garantizar la implementacin del boleto estudiantil en todo su territorio, a partir de la intervencin de las instituciones que conforman al Estado municipal en el rbita del Departamento Ejecutivo y del Departamento Deliberativo24.
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Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin, en Documento CEDES/G.E.CLACSO/No4, Buenos Aires, 1976. 24 Oszlak, Oscar y Gantman, Ernesto, La agenda estatal y sus tensiones: gobernabilidad, desarrollo y equidad, noviembre 2006. 11

Asimismo, el posicionamiento de esta temtica en las estructuras institucionales del municipio gener dinmicas internas, conforme a distintos procesos burocrticos que se expresaron de manera horizontal (a travs de la toma y reajustes de posicin de unidades estatales) y vertical (a partir de la atribucin de competencias y asignacin de recursos, tales como tiempo, personal y dinero)25. En lneas generales es posible acordar que la accin del Estado municipal en este caso ha comprendido la conversin de intereses comunes de la sociedad en el fundamento del inters general26, al igual que posibilit la resolucin de problemas que las relaciones entre los privados (por ejemplo, la dimensin de conflicto entre estudiantes y empresa prestadora del servicio pblico de transporte) no lograron resolver27. Por otro lado, resulta posible traer a colacin algunos enfoques que consideran que la relacin entre Estado y sociedad se encuentra mediatizada por las organizaciones burocrticas (pblicas o privadas) conformando anillos cruzados, en virtud de los cuales, los intereses de la sociedad civil pasan a existir dentro del Estado28. En efecto, los distintos sectores burocrticos del Estado se encuentran ligados a intereses sociales diferentes, mientras que los grupos dominantes con mayor capacidad de movilizacin (de los rdenes econmico y social) encuentran su representacin a travs del entrelazado de los anillos burocrticos que combinan intereses privados y pblicos. Es evidente que este enfoque analtico puede ser aplicado a la experiencia del transporte y del boleto estudiantil, a travs de las distintas acciones, omisiones e intervenciones del gobierno municipal y de la provincia de Buenos Aires. Otra ponderacin viable, es que los principales actores involucrados en el conflicto (estudiantes secundarios) habitualmente no participan en las cuestiones pblicas a nivel municipal en el Gran Buenos Aires, por lo tanto las burocracias locales no cuentan con una tradicin de responder ante las necesidades y demandas de este grupo. Desde otra perspectiva, con respecto a la autonoma de las organizaciones pblicas que intervinieron en Moreno desde 2004 a 2006 en la problemtica del boleto estudiantil secundario, es posible establecer que mantuvieron cierta autonoma relativa que se incrementa hacia mediados de 2005 con la ordenanza que igual la tarifa del boleto estudiantil a $0,10 para todos los estudiantes de nivel primario y secundario, en la medida en que sus acciones se perfilaron con la consecucin de los propsitos colectivos, actuando con cierta independencia respecto de las presiones de grupos de inters econmico particular (empresa concesionaria del servicio pblico de transporte). Asimismo, se espera que la poltica pblica del boleto estudiantil secundario pueda sostenerse en el tiempo y que el Municipio desarrolle capacidad para contar con organizaciones aptas para una accin colectiva sostenida, y no meramente con la libertad para tomar individualmente decisiones que sigan la lgica de la situacin econmica.29

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Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, 1976. Oscar Oszlak, La Formacin del Estado Argentino, Captulo 3, Editorial Belgrano, 1982. 27 Aguilar Villanueva, Luis F. La hechura de las polticas, (estudio preliminar). 28 Cardoso, Fernando H., Estado y Sociedad en Amrica Latina, Captulo 10, 1972. 29 Evans, Peter, El Estado como Problema y como Solucin.. Rev. Desarrollo Econmico. 12

8.- Reflexiones Finales. En el desarrollo de este documento planteamos una cuestin socialmente problematizada, vinculada al acceso al derecho a la educacin de los jvenes estudiantes, que asisten a escuelas secundarias en el municipio de Moreno. En este sentido, hemos vislumbrado la multiplicidad de variables que intervinieron en la Iniciativa El Transporte es un Derecho, y que posibilitaron la nica poltica pblica (Boleto Estudiantil Secundario) que se desarrolla desde entonces en el nivel municipal para los jvenes estudiantes. En lneas generales, si bien la propuesta de anlisis relativa a una cuestin socialmente problematizada se circunscribe a un rea geogrfica de actores e interacciones asociados a la iniciativa local El transporte es un Derecho y, en particular, al Boleto Estudiantil Secundario en el municipio de Moreno, no se descarta que estos ejemplos trasciendan este escenario y alcancen otras problemticas similares que comprendan el reclamo de derechos y la participacin e intervencin de diversos protagonistas a partir de la apertura de nuevos espacios de dilogo e intervencin de la sociedad civil en la discusin de las polticas pblicas. La exploracin de los conflictos analizados resulta interesante para lograr una visin del Estado desagregado como estructura global, y puesto en proceso social de intervencin y movimiento con otros actores. En efecto, las polticas estatales, o pblicas, comprenden un conjunto de iniciativas y respuestas del Estado, frente a cuestiones expresadas o demandadas que ataen a sectores significativos de la sociedad30, con lo cual podemos asumir que el caso seleccionado cumple con esa premisa. Sin embargo, es importante destacar que nuestro anlisis no slo es relevante en virtud de las cuestiones socialmente problematizadas, de los derechos en juego, de la configuracin de nuevos actores, del entramado de relaciones con los actores existentes, y de los logros alcanzados sino que tambin resulta fundamental la experiencia a la luz de las desfavorables condiciones de vida de amplios sectores de la poblacin de Moreno y, en particular, de la situacin de los jvenes que aparecen como protagonistas en este conflicto que emerge luego de una profunda crisis. Por otro lado, logramos establecer que a partir de la relevancia de la accesibilidad al servicio pblico de transporte por parte de un grupo poblacional determinado (jvenes estudiantes de escuelas secundarias) la movilizacin de actores, las demandas planteadas, los cursos de accin decididos, los impactos y las resoluciones del conflicto manifestaron un proceso de reconocimiento de derechos (transporte, educacin, participacin, entre otros). Al mismo tiempo, al recorrer el proceso de anlisis esbozado, se evidenciaron las tensiones relativas a la participacin de nuevos actores en el mbito pblico, el desarrollo de sus relaciones con el Municipio de Moreno y los conflictos que se fueron dirimiendo una vez superados los momentos ms complejos de la crisis. Una de las cuestiones que no ha sido evaluada por razones de espacio es la interaccin entre municipio y las organizaciones de la sociedad civil (definida como el conjunto de relaciones que mantienen los actores en nombre de cada una de las instituciones que representan) para la gestin de los asuntos que los competen por su coexistencia en un territorio. En lneas generales, este vnculo tiene consecuencias, que pueden ser ledas en trminos de acceso a recursos, legitimacin, reconocimiento, competencia, confrontacin, cooperacin, entre otros, y que de
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Oszlak, Oscar y ODonnell, Guillermo, 1976.

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alguna manera han sido mencionados en los apartados relativos a la iniciativa del transporte y del boleto estudiantil en Moreno. Desde otro punto de vista, es importante reflexionar a cerca de los procesos de participacin ciudadana donde se construyen nuevos actores colectivos, que pueden desarrollar y multiplicar prcticas, en particular tomando en cuenta las desigualdades iniciales de capacitacin y conocimiento entre los diversos actores que intervinieron entre 2004 y 2006 en Moreno. De acuerdo a lo expuesto, el anlisis esgrimido en virtud del rea de poltica pblica relativa al acceso al derecho a la educacin de los jvenes y su configuracin como eje de agenda gubernamental local, a partir de la manifestacin de la problemtica, la expresin del conflicto y la intervencin de distintos actores para establecer la plena vigencia del Boleto Estudiantil Secundario (como precondicin necesaria para garantizar el derecho a la educacin en el mbito local) puede tener otras potencialidades relativas a otros trabajos pormenorizado del caso seleccionado. En relacin al derecho al transporte como precondicin necesaria para garantizar el derecho a la educacin, conforme mencionamos en los primeros apartados de este documento, los indicadores de pobreza estructural muestran que el municipio de Moreno encabeza todas las variables que comprenden una menor calidad de vida relativa y un mayor riesgo para su poblacin en virtud de las desigualdades que sistemticamente padecen los habitantes, y que dentro de este contexto el grupo que se encuentra en situacin de alta vulnerabilidad son los jvenes. La tasa neta de escolarizacin31 demuestra que en general, y especficamente para el nivel primario, las tasas son elevadas en Moreno, pero en el grupo de edad de 12 a 17 aos (escuela secundaria), la tasa decae revelando que la brecha entre Moreno y los distritos de Morn y Ciudad de Buenos Aires es mayor (casi noventa de cada cien jvenes en edad escolar concurren a establecimientos del sistema educativo). An ms, las cifras se tornan profundamente dispares cuando se analizan las tasas de escolarizacin para los niveles superior y universitario (18 a 29 aos) pues en Moreno, apenas el 22% de los jvenes concurre a un establecimiento de enseanza superior o universitaria, en tanto que para la Ciudad de Buenos Aires casi se duplica la proporcin (43,48%)32, con lo cual se expresa claramente la situacin de desigualdad educativa que, a su vez, genera otras diferencias que mereceran ser analizadas en otros trabajos. Otra de las situaciones planteadas, que no se ha profundizado, ha sido la distincin entre ciudadanos en el trato de sus asuntos y demandas por parte del Estado municipal, puesto que frecuentemente slo acceden a una resolucin favorable de sus problemticas los clientes frente a los cuales la burocracia tiene algn inters, mientras que ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudadanos ni si siquiera son escuchados33, pero propiciamente en este caso se ha logrado un escenario que redunda en un beneficio para todo el grupo de jvenes estudiantes de escuelas secundarias de Moreno. Dado que el principio rector de la actividad del Estado es traducir el inters general en normas, acciones y estructuras que viabilizan y materializan la posibilidad de cumplir con las necesidades y demandas de la ciudadana, es claro que las polticas pblicas orientan la agenda de gobierno
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La tasa neta de escolarizacin es un indicador que permite dar cuenta de la proporcin de personas en edad escolar que asiste al sistema educativo. 32 Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), 2007. 33 Aguilar Villanueva, Luis F., Estudio Introductorio, en su compilacin Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno. 14

en funcin de los beneficios y ventajas que se espera obtener de las acciones que se emprenden en respuesta a las demandas y acciones sociales. Por ende, la poltica pblica del boleto estudiantil secundario en Moreno (que se encuentra vigente en la actualidad) concentra las convergencias, luchas y concertaciones de los distintos actores (y en particular de los jvenes estudiantes) mediados por el aparato burocrtico local. En ltimo lugar, resta destacar que una caracterstica comn de numerosas democracias en desarrollo, en particular de la regin de Amrica Latina, es la profundizacin de la desigualdad social y la falta de mecanismos de participacin ciudadana (muchas veces postergados y resistidos por las propias unidades burocrticas del Estado, con mayor dilacin en los niveles subnacionales) que permanecen, a pesar de algunos avances registrados en los ltimos aos, como materias pendientes de resolucin. De este modo, la experiencia del Boleto Estudiantil Secundario desarrollada en el Municipio de Moreno durante 2004 a 2006 permite vislumbrar algunas estrategias exitosas, en contextos donde se plasman exclusiones relacionadas con las condiciones materiales de existencia y en los cuales las dificultades en el acceso a los servicios bsicos (incluidos el derecho a la educacin, la salud y el acceso a la justicia) representan restricciones importantes para el ejercicio de la ciudadana y la participacin en la vida pblica.

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