ORGANISMOS ESTRATGICOS DO CONTROLO INTERNO DA CPLP

OECI - CPLP
GUIO DE BOAS PRTICAS PARA A PREVENO E O COMBATE CORRUPO NA ADMINISTRAO PBLICA

NOV- 2011

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Novembro de 2011
Pgina 2 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

ndice
Nota de Apresentao................................................................................................................... 4 Introduo ..................................................................................................................................... 6 Captulo I ....................................................................................................................................... 8 Enquadramento do fenmeno da corrupo na Administrao Pblica ...................................... 8 1. Corrupo, Direito e Estado .................................................................................................. 8 1.1. Combate corrupo ....................................................................................................... 10
1.1.1. Definio e tipos de corrupo ................................................................................................ 10 1.1.2. Factores que favorecem a corrupo ...................................................................................... 11 1.1.3. Alguns actos que podem constituir corrupo ........................................................................ 11 1.1 4. Formas de manifestao da corrupo.................................................................................... 11

1.2. Preveno da Corrupo .................................................................................................. 14 1.3. Represso da corrupo ................................................................................................... 16 2. A Transparncia na Gesto Pblica ..................................................................................... 16 2.1
2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.2.6 2.2.7

O Incremento da Transparncia Pblica ......................................... 16

Transparncia e integridade pblica ................................................................................ 17 Transparncia e democracia ............................................................................................ 17 Transparncia e publicidade ............................................................................................ 18 Transparncia e Controlo Social ....................................................................................... 18 Boas prticas de Transparncia Pblica ........................................................................... 19 Criar Sistemas Informatizados .......................................................................................... 19 Criar Portal da Transparncia do Governo ....................................................................... 19 Pginas da Transparncia Pblica .................................................................................... 20 Prestao de Contas ......................................................................................................... 21 Criar um Cadastro Nacional de Entidades No idneas e Suspensas .............................. 21 Firmar parcerias para a criao de um Cadastro Empresa Pr-tica ............................... 22 Firmar Parceria para o Governo Aberto - The Open Government Partnership (OGP) ..... 22

Captulo II .................................................................................................................................... 24 O papel dos OECI no combate corrupo ................................................................................ 24 3. O combate da corrupo na Administrao Pblica ........................................................... 24
3.1. Os Planos de gesto de riscos da corrupo ............................................................................... 24 3.2. O papel dos OECI e dos organismos de controlo interno e externo ........................................... 26

Bibliografia .................................................................................................................................. 28 Anexos ......................................................................................................................................... 29

Pgina 3 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Nota de Apresentao
O Memorando de Luanda, assinado pelos Inspectores Gerais do Estado e das Finanas da CPLP, aquando da III Conferncia Anual dos Organismos Estratgicos de Controlo Interno, realizada em Luanda, Angola, de 15 a 18 de Novembro de 2010, deixou expresso, alm de outras situaes, a necessidade de elaborao de um Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica, de modo a prosseguirem com qualidade, eficincia e eficcia a sua misso. Assim, dando resposta quela recomendao, o Grupo Tcnico composto por representantes dos OECI de Angola, Brasil, Cabo Verde e Portugal elaboraram este Guio, pretendendo com isso contribuir para uma maior reflexo sobre as melhores prticas para prevenir e combater a corrupo, tendo em vista ser apresentado para aprovao na IV Conferncia Anual, a realizar na Cidade da Praia Cabo Verde, em Novembro de 2011. Este documento insere-se no contexto de uma poltica internacional, com o propsito de promover aces de preveno, deteco e combate a este fenmeno, visando difundir boas prticas de controlo entre os auditores pblicos dos OECI-CPLP, bem como incentivar e consciencializar a participao da sociedade civil na boa gesto dos recursos pblicos e a denunciar actos irregulares que atentam contra o interesse pblico, promovendo a transparncia de todas as entidades pblicas e privadas. Este Guio assenta num entendimento pragmtico de corrupo e o contexto onde ela opera e, a partir da, tenta auxiliar na identificao de possveis situaes e riscos, fornecendo linhas orientadoras de procedimento focadas na preveno, com identificao das medidas ou melhores prticas a adotar pelas administraes pblicas na sua preveno, enquanto forma de interveno dos organismos de controlo interno do Estado. Trata-se, portanto, de um instrumento que se pretende que seja assumido como mais um contributo dos OECI-CPLP para a preveno e denncia das situaes de corrupo em sentido amplo, investindo na informao dirigida Administrao Pblica aos diferentes sectores da sociedade. Para o efeito, elaborou-se uma Matriz Geral de Riscos potenciais de corrupo e das medidas correspondentes para a sua preveno, bem como uma checklist de procedimentos para validao da adequao dos planos de gesto de risco que devero ser
Pgina 4 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

elaborados por todos os servios e organismos da administrao pblica e das entidades que recebam dinheiros pblicos, constituindo estes instrumentos duas ferramentas muito importantes para a harmonizao dos controlos operacionais a desenvolver por todos os OECI no mbito das suas aces de controlo e avaliao das medidas de combate corrupo implementadas ou a implementar pelas administraes pblicas dos seus respectivos pases. Neste contexto, o presente Guio deve ser dinmico e sucessivamente constituir um instrumento de trabalho, objeto de permanente aperfeioamento, devendo ser periodicamente sujeito a um processo especial de reviso e atualizao. Cabo Verde, 16 de Novembro de 2011. O Grupo Tcnico, Accio Carvalhal Costa (IGF- Portugal) Beatriz Alberto Quitambe Fernandes (IGAE Angola) Domingas Mateus Manuel Freire dos Santos (IGF Angola) Edelfride Barbosa de Almeida (IGF Cabo Verde) Renilda de Almeida Moura (CGU Brasil)

Pgina 5 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Introduo
consabido que a corrupo um fenmeno antigo que afecta toda a sociedade, pois arruna a prestao dos servios pblicos e o desenvolvimento social e econmico dos pases, corri a dignidade dos cidados, deteriora o convvio social e compromete a vida das geraes actuais e futuras. A luta contra a corrupo exige uma mudana cultural e de comportamento de cada cidado, porque uma sociedade s se modifica quando os indivduos que a compem se modificam. Isoladamente, pode parecer difcil, mas com o comprometimento e esforos de todos possvel det-la. Para enfrentar essa batalha, uma das principais armas a educao. Apenas com a formao de cidados conscientes, comprometidos com a tica e a lei possvel melhorar formas de conduta que impeam actos corruptos. O fenmeno da corrupo, ao contrrio do que se pensa, no afecta somente os governos, mas, tambm indistintamente, cidados, entidades pblicas e instituies privadas, provocando a concorrncia desleal, comprometendo o crescimento econmico e afugentando investimentos. Trata-se de um fenmeno que assume carcter transnacional, e que constitui, actualmente, uma das grandes preocupaes no apenas dos diversos Estados, mas tambm de organizaes internacionais de mbito global e regional. Revela-se como uma ameaa aos Estados de direito democrtico e prejudica gravemente a fluidez das relaes entre os cidados e a Administrao, bem como obsta ao desejvel desenvolvimento das economias e ao normal funcionamento dos mercados, prejudicando, assim, todos os pases do mundo inteiro. Para controlar a corrupo, preciso conjugar esforos de cidados, empresas e governos para um mesmo propsito: promover um ambiente de integridade na esfera pblica e privada. Diferentes organizaes internacionais tm este tema como o ponto fulcral da sua atuao, no sentido de prevenir e combater a corrupo, tendo sido adotados, nos ltimos anos, vrios instrumentos jurdicos internacionais aos quais os pases da CPLP aderiram, nomeadamente a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo, de 2003, bem como a Conveno Relativa Luta Contra a Corrupo em que estejam implicados Funcionrios das Comunidades Europeias ou dos Estados-membros da Unio
Pgina 6 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Europeia, a Conveno da OCDE contra a corrupo de agentes pblicos estrangeiros nas transaces comerciais internacionais, ambas de 1997, a Conveno Penal Contra a Corrupo do Conselho da Europa, de 1999, a Conveno Interamericana Contra Corrupo, de 1996, o Protocolo da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental sobre luta contra a Corrupo, de 2001, e a Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e o Combate Corrupo, de 2001. Neste contexto, constitui tambm para todos os organismos de controlo interno e externo um desafio e uma responsabilidade fundamental para que, no exerccio da sua misso, todos os servios da administrao pblica e entidades privadas desenvolvam mecanismos de preveno e de combate corrupo eficazes e contribuam para uma sociedade mais justa, mais transparente, mais democrtica e onde os valores da tica sejam assumidos como valores fundamentais da vida em sociedade.

Pgina 7 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Captulo I Enquadramento do fenmeno da corrupo na Administrao Pblica

1. Corrupo, Direito e Estado
Se percebermos o Estado como organizao poltica da sociedade em bases jurdicas, teremos um espao especial para o fenmeno da corrupo. Direito, sociedade, estruturao orgnica, poltica e liberdade so reas em que os riscos de corrupo so fortes. nesse campo que a noo de corrupo tem sido mais associada no consciente colectivo. A corrupo, contudo, no se verifica somente na administrao pblica. Desde a corrupo de costumes at a corrupo internacional por grandes empresas multinacionais varia o amplo espectro da corrupo. Na verdade, ningum est a salvo da corrupo ou dos seus efeitos. No existe, por natureza, um Estado imune corrupo e qualquer entidade passvel de ser corrompida e dificilmente ser extirpada no seu todo. Combater a corrupo dentro do Estado no se afigura tarefa fcil, pois algo igualmente permanente, que exige perseverana e vontade. As instituies de regimes democrticos nos diversos pases acentuam a tendncia de reforo de poderes do Estado, estendendo-se nas mais variadas vertentes da vida quotidiana dos cidados, da sade segurana ou da qualidade de vida proteo social. Ora, este conjunto alargado de poderes, atribuies e competncias do Estado, exercido cada vez mais, sobre as mais diversas formas e revestimentos jurdicos que torna cada vez exigente e premente a existncia de mecanismos que garantam, estritamente, o cumprimento da Lei, a iseno da administrao pblica e o cumprimento rigoroso do princpio fundamental da igualdade de todos os cidados perante a lei. Torna-se, assim, necessrio que os regimes jurdicos garantam, ao mesmo tempo, formas de relacionamento transparente com os diversos modos descentralizados de Governo (como os municpios), os servidores do Estado e os cidados, num equilbrio nem sempre fcil de encontrar. Por isso mesmo, e no de hoje, a corrupo tem um efeito corrosivo para a qualidade da democracia que no pode, nem deve, ser menosprezado.
Pgina 8 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Por outro lado, a corrupo aprofunda as desigualdades existentes na sociedade, criando a convico (real ou aparente) de que nem todos os cidados so tratados de igual modo pelo Estado. Na verdade, os fenmenos de corrupo revestem variadas formas e manifestam-se das maneiras mais dspares, tendo como elemento comum na sua essncia o exerccio de funes pblicas ou a titularidade de poderes pblicos. Talvez por tudo isto, nos ltimos tempos, o combate corrupo tem constado da agenda poltica e meditica de vrios Pases e sido objecto de sucessivos apelos dos mais variados sectores polticos, judiciais e pela sociedade civil em geral. A reduo dos nveis da corrupo no mundo uma questo fundamental tanto para fortalecer as instituies democrticas quanto para viabilizar o crescimento econmico dos pases. Tal responsabilidade depende de um esforo permanente de cada Estado, onde os OECI tm um papel fundamental, como se assinalar no Cap. II deste Guio.

Pgina 9 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

1.1. Combate corrupo

1.1.1. Definio e tipos de corrupo A corrupo, em geral, consiste no uso ilegal ( ou socialmente imoral ) por parte dos titulares de cargos pblicos e dos funcionrios pblicos ou equiparados do poder poltico, administrativo, judicial e financeiro que detm, com o objectivo de transferir valores financeiros ou outras vantagens/benefcios indevidos para determinados indivduos ou grupos, obtendo por isso qualquer vantagem ilcita (ou socialmente imoral). Do ponto de vista criminal um comportamento voluntrio que lesa um bem tutelado pelo Direito, passvel de pena repressiva (priso, multa, perda de mandato, inelegibilidade, excluso de actuao em mercados pblicos ), aplicveis aos infractores atravs de processo judicial. A tipificao legal do crime de corrupo encontra-se prevista nas disposies legais vertidas no Cdigo Penal e de legislao avulsa dos vrios pases da CPLP. A corrupo pode ser sujeita a diversas classificaes, consoante as situaes em causa. No entanto, para haver corrupo, h sempre um comportamento verificado ou esperado, ou ainda a ausncia deste que, numa dada circunstncia, constitui crime1. O princpio orientador de todo o funcionrio e agente da Administrao Pblica deve ser o de que no devem existir quaisquer vantagens indevidas ou mesmo a mera promessa destas para assumir um determinado comportamento, seja ele lcito ou ilcito, ou por aco ou omisso.2

A prtica de um qualquer acto ou a sua omisso, seja lcito ou ilcito, contra o recebimento ou a promessa de uma qualquer compensao que no seja devida, para o prprio ou para terceiro, constitui uma situao de corrupo. 2 Como escreve ALMEIDA COSTA em Sobre o crime de corrupo (Coimbra, 1987), () ao transaccionar com o cargo, o empregado pblico corrupto coloca os seus poderes funcionais ao servio dos seus interesses privados, o que equivale a dizer que, abusando da posio que ocupa, se sub-roga ou substitui ao Estado, invadindo a respectiva esfera de actividade. A corrupo (prpria ou imprpria) traduz-se, por isso, sempre numa manipulao do aparelho de Estado pelo funcionrio que, assim, viola a autonomia funcional da Administrao, ou seja, em sentido material, invade a legalidade administrativa e os princpios da igualdade e da imparcialidade.

Pgina 10 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

1.1.2. Factores que favorecem a corrupo So factores que favorecem a corrupo, dentre outros: Na Sociedade
Desigualdades Sociais

Na Administrao
Polticas governamentais ineficazes

Dificuldades de acesso informao aos ser- Fragilidade dos controlos vios pblicos Disparidades regionais Ausncia de desenvolvimento e valorizao funcional Injustias sociais, insegurana Instabilidade e descontinuidade na gesto/gerencial Educao/tica tica/Falta de transparncia Impunidade de actos ilcitos

1.1.3. Alguns actos que podem constituir corrupo Podero constituir corrupo os seguintes actos: Desvio de recursos pblicos para outras finalidades. Ofertas de dinheiro ou qualquer bem material para agilizar processos. Aceitao de gratificaes ou comisses para escolher uma empresa que prestar servios ou vender produtos ao Governo. Receber e/ou solicitar dinheiro de empresas privadas para aprovar ou executar projectos/programas que as beneficiem. Contratar, sem concurso pblico/licitao, empresas de familiares para prestao de servios pblicos. Utilizao de dinheiro pblico para interesse particular. 1.1 4. Formas de manifestao da corrupo Comum a todas as previses legais est o princpio de que no devem existir quaisquer vantagens indevidas ou mesmo a mera promessa destas para o assumir de um deterPgina 11 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

minado comportamento, seja ele lcito ou ilcito, ou atravs de uma aco ou uma omisso. Constituem formas de corrupo, designadamente, as seguintes: a) Se um funcionrio ou agente do Estado solicita ou aceita, por si ou por interposta pessoa, vantagem patrimonial ou promessa de vantagem patrimonial ou no patrimonial para si ou para terceiro, para a prtica de um qualquer acto ou omisso contrrios aos deveres do cargo, pratica o crime de corrupo passiva para acto ilcito.
Exemplo: Um funcionrio de um Servio de Finanas que recebe determinada quantia para no aplicar uma coima a um contribuinte que est a entregar uma declarao fiscal fora do prazo legalmente previsto.

b) Se um funcionrio ou agente do Estado solicita ou aceita, por si ou por interposta pessoa, vantagem patrimonial ou promessa de vantagem patrimonial ou no patrimonial para si ou para terceiro, para a prtica de um qualquer acto ou omisso no contrrios aos deveres do cargo, pratica o crime de corrupo passiva para acto lcito
Exemplo: Um funcionrio de uma Conservatria que receba um presente para proceder a passagem urgente de uma certido autntica ou ainda a inscrio de um determinado acto sujeito a registo, desrespeitando a ordem de entrada dos pedidos em benefcio de quem lhe ofereceu o presente.

c) Se qualquer pessoa que por si ou por interposta pessoa, der ou prometer a um funcionrio ou a terceiro com o conhecimento daquele, vantagem patrimonial ou no patrimonial que a este no seja devida, quer para a prtica de um acto lcito ou ilcito, pratica o crime de corrupo activa.
Exemplo: O motorista que parado por excesso de velocidade, oferece uma quantia ao agente da autoridade/policial3

d) Se um candidato em processo eleitoral comprar ou vender voto, pratica o crime de corrupo eleitoral.
Exemplo: candidato que em processo eleitoral d dinheiro a um eleitor em troca de voto.

e) Se qualquer pessoa por si ou por entreposta pessoa, dar ou prometer a funcionrio ou titular de cargo poltico, nacional ou estrangeiro, ou a terceiro com o
3

Reparem que, nesse caso, o criminoso quem oferece o dinheiro e no o agente pblico que provavelmente ir prender o criminoso. Para que o crime esteja configurado, no importa que o agente aceite o dinheiro: o crime se consuma no momento em que o motorista tenta corromper o agente da autoridade/policial, ou seja, no momento em que ele ofereceu o dinheiro.

Pgina 12 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

conhecimento daqueles, vantagem patrimonial ou no patrimonial para obter ou conservar um negcio, um contrato ou outra vantagem indevida no comrcio internacional, pratica o crime de corrupo com prejuzo do comrcio internacional.
Exemplo: um empresrio que promete compensao financeira a um titular de cargo poltico para que este o indique como fornecedor preferencial de um determinado produto a exportar para outro pas, violando as regras de concorrncia e do mercado livre.

f) Se algum, na qualidade de praticante desportivo, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou no patrimonial, ou a sua empresa, que no lhe sejam devidas, como contrapartida de acto ou omisso destinados a alterar ou falsear o resultado de uma competio desportiva, ou ainda quem por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificao, dar ou prometer a praticante desportivo vantagem patrimonial ou no patrimonial, que no lhe seja devida, com o fim de falsear o resultado de uma competio desportiva, pratica o crime de corrupo no desporto.
Exemplo: Um atleta que aceita, em troca de dinheiro, desistir de uma determinada competio, a fim de permitir que outro concorrente ganhe a mesma. Ou seja:

CORRUPO COM PREJUIZO DO COMRCIO INTERNACIONAL

CORRUPO DE ELEITOR

CORRUPO NO DESPORTO

CORRUPO

CORRUPO DE FUNCIONRIOS E AGENTES

CORRUPO DE TITULAR DE CARGO POLITICO

Pgina 13 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

1.2. Preveno da Corrupo

A preveno da corrupo tem como objectivo no apenas detectar os casos de corrupo, mas antecipar a sua ocorrncia e acompanhar a implementao das convenes e compromissos internacionais assumidos. Num quadro de preveno geral, importa considerar tambm o papel da sociedade civil, investindo numa formao alargada e transversal, promovendo no s o conhecimento do fenmeno como tambm um maior envolvimento na sua erradicao, atravs da sensibilizao e da participao cvica na denncia das situaes de corrupo. , pois, fundamental que a sociedade civil participe activamente, por meio de acompanhamento e controlo do gasto pblico, monitorizando permanentemente as aces governamentais exigindo o uso adequado dos recursos pblicos, de forma a contribuir para a correcta aplicao desses recursos. Trata-se de um importante mecanismo de preveno da corrupo e de fortalecimento da cidadania.4 Por outro lado, com o intuito de combater eficaz e permanentemente a corrupo, os Estados e as Organizaes Internacionais tm vindo a desenvolver programas, planos, actividades, tratados e convenes. Entre essas medidas de combate corrupo, so de assinalar as seguintes:
Articulao internacional para preveno e combate corrupo, incluindo o acompanhamento de acordos e convenes internacionais contra a corrupo ratificados por todos os pases da CPLP; Adopo de boas prticas de transparncia e visibilidade dos processos pblicos; Mapeamento preventivo de riscos corrupo; Promoo da integridade no sector privado, que visa fomentar a adopo de prticas de tica e integridade, a partir do entendimento de que as empresas podem contribuir para o combate corrupo ao se posicionarem afirmativamente pela preveno e pelo combate desse mal; Promoo de estudos e pesquisas sobre a corrupo; Sensibilizao dos cidados em geral para exercer o controlo social da gesto pblica;

Com efeito, exige se hoje no s que a Administrao procure a realizao dos interesses pblicos, tomando as decises mais adequadas e eficientes para a realizao harmoniosa dos interesses envolvidos, mas que o faa de forma clara, transparente, para que tais decises possam ser sindicveis pelos cidados

Pgina 14 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Criao em cada Pas de uma unidade independente que coordene as aces de preveno da corrupo em todas as entidades pblicas; Fortalecimento dos controlos internos.

Por outro lado, o combate corrupo exige estratgias de preveno da corrupo e de promoo da probidade pblica/ administrativa relativamente s administraes pblicas de cada Pas. Embora no se conheam todas as melhores prticas anti -corrupo para as diferentes situaes nacionais, sabendo que no h uma estratgia ideal para todos os casos, ainda assim, devero os organismos da administrao pblica:
Criar e avaliar planos de gesto de riscos de corrupo; Desburocratizar mtodos de gesto ultrapassados; Melhorar os sistemas de controlo interno; Promover, regularmente, auditorias; Promover entre os servidores a cultura de responsabilidade e observao estrita de regras ticas e deontolgicas; Assegurar que os servidores esto conscientes dos seus deveres e proibies, no que se refere a obrigatoriedade de denncia de situaes corruptas; Promover uma cultura de legalidade, clareza e transparncia nos procedimentos pblicos; Buscar a transparncia da gesto; Propiciar o acesso pblico e tempestivo a informaes pblicas, correctas e completas.

Por outro lado, devero os servidores pblicos:

Agir com iseno, zelo e em conformidade com a Lei; Actuar no respeito das regras deontolgicas inerentes s suas funes; Agir de modo a reforar a confiana dos cidados no que diz respeito integridade, transparncia, tica, imparcialidade e eficcia do Estado/poder pblico; No usar a sua posio e os recursos pblicos em seu benefcio; No tirar partido da sua posio para servir interesses individuais, evitando que os seus interesses privados colidam com as suas funes pblicas; No solicitar ou aceitar qualquer vantagem no devida, para si ou para terceiro, como contrapartida do exerccio das suas funes (caso de ofertas).

Finalmente, devero todas as entidades pblicas ou privadas:

Pgina 15 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Promover uma cultura organizacional que evite a corrupo, nomeadamente atravs da adopo de cdigos de conduta com responsabilizao tica de todos os colaboradores;

Promover a formao dos seus colaboradores, nomeadamente no que se refere identificao e denncia de situaes de corrupo; Desenvolver prticas e sistemas de gesto que incentivem e promovam as relaes de confiana; Definir, clara e objectivamente, que situaes configuram conflitos de interesses; Assegurar que todas as receitas e despesas esto devidamente documentadas; Prestar s autoridades pblicas a colaborao necessria, nomeadamente, atravs da disponibilizao atempada de informao que seja solicitada nos termos da lei; Participar s autoridades competentes qualquer prtica suspeita de configurar um acto de corrupo; Evitar o abuso da sua influncia para benefcios nos concursos pblicos; Agir com zelo e transparncia, pautando-se pela observncia de valores da boa administrao e honestidade no desempenho das suas funes.

1.3. Represso da corrupo

As convenes internacionais exigem que os pases criminalizem diversos atos, entre eles, o suborno, o desvio de dinheiro pblico, a lavagem de dinheiro e a obstruo da justia. Recomendam ainda a criminalizao de outros actos como o trfico de influncia. Incentiva ainda a cooperao entre os organismos de controlo e judiciais/judicirios, promove a proteco de testemunhas e a eliminao do sigilo bancrio, que muitas vezes uma barreira aco penal.

2. A Transparncia na Gesto Pblica 2.1 O Incremento da Transparncia Pblica

Promover a transparncia dar condio de acesso a todas as informaes sobre a gesto pblica. Uma Administrao Pblica transparente aquela que funciona de maneira aberta, sem nada s escondidas, baseada em princpios ticos e democrticos, em funo da facilidade que tm os cidados em aceder s informaes pblicas. As informaes pblicas so todos os documentos, atos oficiais e decises governamentais referentes gesto pblica que no sejam classificados, nos termos legais, como
Pgina 16 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

sigilosos, designadamente a execuo oramental e os contratos celebrados pelo setor pblico nas suas vrias esferas. Transparncia , portanto, o que permite a qualquer cidado saber onde, como e por que o dinheiro pblico est a ser gasto. quando a gesto pblica feita s claras, sem mistrios. A Administrao Pblica deve adotar uma atitude proativa, publicando, na medida do possvel, todas as informaes referentes gesto pblica e aplicao dos recursos pblicos. Deve, tambm, oferecer amplo acesso dos cidados a essas informaes, sem que seja necessrio requisitar esses dados ou enfrentar qualquer tipo de obstculo para obt-los. 2.1.1 Transparncia e integridade pblica A transparncia umas das principais diretrizes a serem adotadas pela Administrao Pblica para a construo de um ambiente de integridade, na medida em que oferece meios para que a sociedade contribua na adoo de medidas corretas na conduo da gesto pblica. Trata-se tambm de uma ao preventiva corrupo, pois quando os agentes pblicos tm conscincia de que esto a ser vigiados e que a aplicao do dinheiro pblico est a ser controlada, tendem, naturalmente, a ser mais cuidadosos com a correo e legalidade de seus atos. Assim, para que a democracia funcione adequadamente, dentro de um ambiente de integridade, a sociedade deve ter pleno acesso informao dos rgos pblicos. Num governo, onde as decises so tomadas s escuras e os gastos pblicos no esto disponveis para fiscalizao pelos cidados, h um enorme risco de corrupo. Um sistema de informaes facilmente acessvel constitui elemento indispensvel na luta contra a corrupo e no aprimoramento da gesto pblica. Por isso, fundamental que os Governos assumam um compromisso com o amplo e facilitado acesso dos cidados s informaes pblicas. 2.1.2 Transparncia e democracia A transparncia , tambm, um mecanismo de realizao dos princpios da democracia participativa, na medida em que se constitui condio indispensvel para o exerccio da cidadania. Sem informao, no possvel ao cidado participar da gesto pblica e acompanhar e controlar a aplicao do dinheiro pblico. Num Estado Democrtico, a transparncia constitui direito do cidado e dever da Administrao Pblica. O cidado tem o direito de obter acesso s informaes pblicas, sem que lhe seja questionado por que e para que ele quer conhecer essas informaPgina 17 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

es. Por outro lado, a Administrao tem o dever de dar acesso, de modo fcil e compreensvel, s informaes que devem ser pblicas. 2.1.3 Transparncia e publicidade A noo de transparncia pblica mais ampla que o conceito de publicidade. Dar publicidade s informaes pblicas no significa dar transparncia. A publicao mera e simples, por exemplo, de informaes em linguagem extremamente tcnica, como balanos oramentais e financeiros, exigidos por lei, seja na internet, seja em quadros de avisos dos rgos pblicos, no garante, por si s, a transparncia se os cidados no compreenderem efetivamente essas informaes e no puderem fazer uso delas. Assim, preciso que os dados sejam publicados em linguagem simples e compreensvel a qualquer cidado, assim como se torna necessrio que os cidados sejam capacitados para entender e interpretar as informaes disponibilizadas. 2.1.4 Transparncia e Controlo Social A promoo da transparncia e do controlo social elemento fundamental para consolidar a responsabilizao (accountability) e o controlo externo nos rgos pblicos (OCDE 2001; 2003; 2009b). A transparncia fornece aos cidados as informaes necessrias para fiscalizar e avaliar o processo de tomada de decises e as polticas pblicas. O controle social pode estimular, ainda, a responsabilidade compartilhada na prestao de servios pblicos e a adoo de medidas corretivas. A transparncia e o controlo social contribuem para:
i) garantir melhores resultados das polticas pblicas a custos mais baixos; ii) fortalecer o cumprimento das decises adotadas; e iii) proporcionar o acesso equitativo ao processo de elaborao de polticas pblicas e aos servios pblicos.

Alm disso, a transparncia e o controlo social promovem o aprimoramento da execuo de polticas e da legitimidade fiscal dos governos, contribuindo para:
i) melhorar a compreenso e o atendimento evoluo das necessidades da populao; ii) alavancar o conhecimento e os recursos; e iii) desenvolver solues inovadoras.

O papel da transparncia e do controlo social no combate corrupo explicitamente reconhecido na Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo e na Conveno
Pgina 18 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Interamericana contra a Corrupo.

2.2

Boas prticas de Transparncia Pblica

No processo de aprofundamento da transparncia na Administrao Pblica, merece destaque a criao de Portais da Transparncia que trazem, em linguagem simples e navegao amigvel, dados e informaes detalhadas sobre a aplicao dos recursos pblicos sem necessidade de senhas, alm de orientaes que facilitam o entendimento do contedo disponvel, permitindo o efetivo acompanhamento e fiscalizao da execuo de todos os programas e aes governamentais. Contudo, recomendvel que a criao de Portais esteja suportada por sistemas informatizados que forneam tempestivamente dados e informaes acerca da gesto dos recursos pblicos. 2.2.1 Criar Sistemas Informatizados Para a promoo da transparncia fundamental a criao de sistemas informatizados, que contenham informaes atualizadas sobre a gesto de todos os recursos pblicos, abrangendo todas as etapas da execuo da receita e da despesa pblica de forma a: a) prover mecanismos de controlo dirio da execuo oramental, financeira e patrimonial aos rgos da Administrao Pblica; b) fornecer meios para agilizar a programao financeira, otimizando a utilizao dos recursos pblicos, por meio da unificao dos recursos de caixa do Governo; c) proporcionar a transparncia dos gastos do Governo. 2.2.2 Criar Portal da Transparncia do Governo O Portal da Transparncia deve evidenciar na internet dados da execuo oramental, em linguagem de fcil compreenso pela sociedade e sem a necessidade de obteno de senha de acesso. O Portal deve promover e incrementar a transparncia dos gastos pblicos do Governo e estimular a participao e o controlo social. Destaca-se que as informaes sobre a execuo oramental e financeira devero ser atualizadas periodicamente, podendo inclusive, a execuo oramental e financeira ser disponibilizada diariamente no Portal, para livre consulta pelo cidado. O Portal deve disponibilizar informaes exatas, tempestivas e completas sobre os recursos pblicos despendidos ao longo de todo o processo de execuo das aes
Pgina 19 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

governamentais, de modo que qualquer pessoa possa ter a noo mais ampla possvel de como aplicado o dinheiro pblico. De uma forma geral, no Portal devero estar disponveis:
Informaes sobre Transferncias de Recursos para entidades governamentais, pessoas jurdicas ou diretamente a pessoas fsicas. Informaes sobre Gastos do Governo, como: contratao de obras, servios e compras governamentais, de preferncia, detalhados conforme a Lei de Oramento. Informaes dirias e detalhadas sobre a execuo oramental e financeira. Informaes sobre Receitas previstas e realizadas pelo Governo. Informaes sobre cargo, funo e situao funcional dos Servidores e agentes pblicos da Administrao Pblica. Informaes sobre Transparncia no Governo relao dos rgos e entidades do Governo que possuem Pginas de Transparncia Pblica prprias. Informaes sobre Participao e Controlo Social.

Cabe registar que, no intuito de automatizar o acesso s informaes e estimular o controlo social, o Portal poder congregar funcionalidade de cadastro para que o cidado receba, por e-mail, informaes a respeito de transferncias de recursos pblicos feitos pelo Governo. Tambm, o Portal dever disponibilizar um canal de comunicao nos moldes de um Fale Conosco. Por meio desse canal, os usurios do Portal podero esclarecer dvidas com relao acessibilidade ou ao prprio contedo do Portal. Destaca-se que, alm da criao do Portal da Transparncia, necessrio que o Governo fomente e disponibilize a estrutura tecnolgica de dados e outras informaes para que os governos subnacionais/regionais/provinciais possam criar Portais de Transparncia, complementando-os com suas prprias informaes sobre outras receitas e despesas. recomendvel a existncia de Portal que registe informaes sobre contrataes para fornecimento de bens e servios para a Administrao Pblica. 2.2.3 Pginas da Transparncia Pblica Alm do Portal da Transparncia, o Governo, com o objetivo de promover cada vez mais a transparncia dos gastos pblicos, deve desenvolver Pginas de Transparncia Pblica de cada rgo ou entidade, ampliando as condies de conhecimento e conPgina 20 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

trolo do uso dos recursos pblicos. As Pginas de Transparncia Pblica devem conter dados detalhados referentes s despesas realizadas pelos rgos e entidades da Administrao Pblica com informaes sobre execuo oramental, licitaes, contratos, convnios, etc.. Ressalte-se que, alm de se criar as Pginas da Transparncia Pblica, necessrio que estas sejam de livre e fcil acesso aos cidados e demais interessados. 2.2.4 Prestao de Contas As entidades que compem a estrutura da administrao pblica devem prestar contas Sociedade da gesto de recursos pblicos, diretamente ou por meio das entidades institudas para este fim, atendendo ao princpio da publicidade, segundo o qual o povo tem o direito de conhecer os atos praticados na administrao pblica, passo a passo, para a atuao no controlo social, derivado do exerccio do poder democrtico. De forma geral, devem prestar contas e serem responsabilizados:
I. qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos; II. aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio pblico; III. IV. os dirigentes ou liquidatrios das empresas pblicas; os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos transferidos pela Administrao Pblica.

No final de todo o processo de prestao de contas, os resultados devero ser publicados, com vista a garantir a publicidade e a transparncia das contas pblicas. Alm das contas dos gestores, o Poder Executivo deve prestar, anualmente, ao Parlamento, as contas consolidadas do Estado, disponibilizando-as para acesso da sociedade em geral. 2.2.5 Criar um Cadastro Nacional de Entidades No idneas e Suspensas Todos os pases devero dispor de um Cadastro Nacional de Entidades no idneas ou
Suspensas, que contenha um banco de informaes com o objetivo de consolidar e

divulgar as entidades que foram penalizadas, no podendo, consequentemente, participar no fornecimento de bens e servios para a Administrao Pblica. O Cadastro dever congregar informaes acerca de todas as sanes aplicadas s rePgina 21 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

feridas entidades, servindo ao mesmo tempo de fonte de referncia para os rgos da Administrao Pblica e de ferramenta de transparncia para a sociedade em geral. 2.2.6 Firmar parcerias para a criao de um Cadastro Empresa Pr-tica Dever tambm ser criado um Cadastro Nacional de Empresas Comprometidas com a tica e a Integridade (Cadastro Pr-tica), constituindo uma medida contra o alto custo social, poltico e econmico gerado pela corrupo. Este Cadastro avalia e divulga as empresas voluntariamente comprometidas na construo de um ambiente de integridade e confiana nas relaes comerciais, inclusive naquelas que envolvem o setor pblico, estando os seus princpios baseados na Carta de Princpios de Responsabilidade Social, da Conveno da ONU contra a Corrupo, no 10 princpio do Pacto Global e nas diretrizes da OCDE. Em resumo, o Cadastro Empresa Pr-tica tem por objetivo consolidar e divulgar a lista de empresas que adotam voluntariamente medidas para se criar um ambiente de integridade e confiana nas relaes entre o setor pblico e o setor privado e fomentar, no mbito do setor privado, a implementao de medidas de promoo da tica e integridade. Nesse sentido, para viabilizar o Cadastro, o Governo dever firmar parcerias com empresas privadas, buscando a adoo de medidas de integridade para a promoo da governao corporativa e do combate corrupo. 2.2.7 Firmar Parceria para o Governo Aberto - The Open Government Partnership (OGP) Finalmente, recomendado firmar parcerias de Open Government Partnership (OGP) ou Parceria para o Governo Aberto, como iniciativa internacional que tem o objetivo de assegurar compromissos concretos de governos nas reas de promoo da transparncia, luta contra a corrupo, participao social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de maneira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsveis. De forma geral, com estas parcerias, os pases comprometem-se a implementar uma srie de medidas de transparncia e de governo aberto, por exemplo:
Elaborao de Guia e/ou Cartilha sobre acesso a informao para servidores pblicos. Realizao de pesquisa para identificao das demandas da sociedade sobre acesso a
Pgina 22 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

informao, visando ao aperfeioamento da poltica de transparncia ativa. Desenvolvimento de modelo para a estruturao dos servios de informaes ao cidado em rgos e entidades da Administrao Pblica e de procedimentos para o funcionamento do sistema de acesso a informaes pblicas. Elaborao de Catlogo de Dados e Informaes Pblicas disponibilizados na internet por rgos e entidades da Administrao Pblica: objetivo de facilitar o acesso aos dados e informaes e orientar a elaborao de polticas pblicas de promoo da transparncia pblica. Definio e construo do Data Warehouse do Portal da Transparncia: criao da estrutura e definio do processo para armazenagem de dados em banco de dados, nico que integrar os dados do Portal e das Pginas de Transparncia Pblica; reviso do Portal da Transparncia, orientada pelos princpios de dados abertos; integrao e ampliao de contedos (incluso das Pginas de Transparncia); melhoria da usabilidade do Portal, a fim de facilitar o acesso informao pelo usurio, assim como a compreenso dos dados fornecidos. Portal de Dados Abertos: desenvolvimento de ambiente virtual, de maneira a simplificar a pesquisa e o acesso a dados pblicos. Portal Guia de Servios Pblicos: criao de portal com uma interface simples e intuitiva, portvel para outros meios de acesso como canais mveis, e com uma organizao de servios estruturada a partir do ponto de vista do cidado, e de acordo com as diretrizes definidas.

Pgina 23 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Captulo II O papel dos OECI no combate corrupo

3. O combate da corrupo na Administrao Pblica
A eficcia da luta contra a corrupo depende, por um lado, de um eficaz sistema preventivo e repressivo interno e, por outro, de uma cooperao internacional penal intensificada, clere e efectiva. O combate fraude e corrupo por parte dos OECI tem dois lados diferentes, mas complementares, a preveno e a deteo, que devem ser abordadas simultaneamente por qualquer instituio de controlo interno ou externo. A deteo compreende a investigao e comprovao dos atos de corrupo, tendo em vista a sua punio pelas entidades competentes No mbito do sistema de controlo interno da preveno da corrupo, os planos de gesto de riscos da corrupo assumem um papel fundamental na eficcia deste combate, desde que implementados, monitorizados e avaliados periodicamente por todos os organismos pblicos ou privados. Os OECI e outras entidades de controlo interno e externo tm tambm um papel decisivo na implementao, monitorizao, controlo e avaliao dos planos de gesto de risco de fraude e de corrupo de todas as entidades pblicas ou que recebam dinheiros pblicos.

3.1. Os Planos de gesto de riscos da corrupo

De acordo com a definio do COSO Enterprise Risk Management Framework.
A gesto do risco empresarial um processo, desenvolvido pela administrao, a gesto e outros colaboradores de uma entidade, aplicado no estabelecimento da estratgia em toda a empresa, desenhado para identificar eventos potenciais que possam afectar a entidade, e gerir o risco dentro da apetncia de risco da entidade, para garantir uma segurana razovel na realizao dos objectivos.

De acordo com esta definio, a gesto do risco :

-um processo continuo e que flui atravs da organizao;
Pgina 24 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

-conduzido pelos profissionais em todos os nveis da organizao; - aplicado definio da estratgia; - constante em todos os nveis da organizao, incluindo uma viso de todos os riscos a que ela est exposta; - formulado para identificar os eventos cuja ocorrncia poder afectar a organizao, e para administrar os riscos de acordo com a sua apetncia; - capaz de propiciar uma garantia razovel para os gestores; - orientado para a realizao de objectivos (estratgicos e operacionais).

Aps a anlise aos riscos existentes, a gesto dever determinar qual a resposta aos mesmos. Estas respostas incluem evitar, reduzir, partilhar ou aceitar os riscos. Ao considerar a prpria resposta, a gesto avalia o efeito sobre a probabilidade de ocorrncia e o impacto do risco, assim como os custos e benefcios, adotando uma resposta que mantenha os riscos residuais dentro da tolerncia aceitvel de risco. A gesto do risco deve ser monitorizada, avaliando-se os seus componentes ao longo do tempo, atravs de actividades contnuas de monitorizao internas ou atravs de avaliaes independentes. A monitorizao deve ser baseada numa anlise de risco fundamentada, percebendo como os controlos podem ou no gerir ou mitigar os riscos existentes. Neste contexto, poderemos dizer que a gesto do risco de corrupo tambm um processo, desenvolvido por todos os elementos da organizao, aplicado na definio da estratgia, desenhado para identificar eventos potenciais que possam afectar os objectivos organizacionais, gerindo o risco dentro do nvel de risco aceite pela entidade, de forma a garantir uma segurana razovel na realizao dos objectivos enunciados. Todas as organizaes esto sujeitas ao risco, sendo necessrio desenhar um processo efectivo de identificao do risco de fraude ou de corrupo, incluindo uma avaliao dos incentivos, presses e oportunidades. A existncia de uma avaliao do risco de fraude, associado ao facto da gesto reconhecer esses mesmos riscos, potencia uma maior preveno de actos fraudulentos ou de corrupo.

Pgina 25 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

A gesto do risco de corrupo assume, assim, um carcter transversal, sendo uma responsabilidade de todos os trabalhadores e entidades pblicas ou privadas. Existem vrios factores que podem gerar situaes de risco de corrupo, tais como: O ambiente propcio A idoneidade dos gestores e decisores; A adequao do sistema de controlo interno; A tica e conduta das instituies e dos trabalhadores; As normas de conduta e a legislao de cada Pas.

Para a gesto destes riscos so essenciais os planos de gesto de risco de que todas as entidades pblicas ou privadas devero dispor, constituindo um instrumento de gesto fundamental que permitir evitar ou minimizar a sua ocorrncia e quando ocorra aferir a responsabilidade financeira, criminal ou outra. Estes planos devero conter os seguintes principais aspectos:
- Entidade/Servio; - Actividade; - Riscos potenciais identificados; - Medidas de preveno a adotar; - Alertas de risco; - Medidas de melhoria aps reviso.

3.2. O papel dos OECI e dos organismos de controlo interno e externo

No captulo III da Conveno das Naes Unidas contra a corrupo, entre os seus artigos 15 a 42, prev-se um vasto elenco de normas, visando permitir uma aco eficaz s entidades incumbidas da preveno e represso deste fenmeno. Prev-se, no fundo, um combate a diferentes posies, competindo a cada pas, em funo da dimenso do problema com que se depare e da vontade poltica de o enfrentar, proceder seleco dos instrumentos apontados pela referida Conveno. O combate corrupo dever ser feito com a adoo de posturas activas, tais como a instituio de polticas e elaborao de programas e planos realistas de combate corPgina 26 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

rupo, bem como de normas ou cdigos de conduta de funcionrios pblicos e de titulares de cargos polticos que garantam um exerccio tico das funes pblicas adequado prossecuo do interesse pblico. Nesta estratgia de interveno activa dos diferentes Estados, os OECI e outras entidades de controlo interno e externo assumem um papel decisivo no combate corrupo, sobretudo, atravs, da implementao, monitorizao, controlo e avaliao dos planos de gesto de risco de fraude e de corrupo de todas as entidades pblicas ou que recebam dinheiros pblicos. Neste contexto, devero todos os organismos de controlo interno recomendar/incentivar a criao de Planos de gesto de riscos de corrupo, caso no existam, e, existindo, controlar, monitorizar e avaliar a sua adequao, utilizando tcnicas e metodologias prprias, atravs da adoo de CHEKLIST para a avaliao desses mesmos planos e respectivos resultados (Cfr. Anexo 1, como exemplo), bem como de uma matriz dos principais riscos potenciais de corrupo que normalmente podem ocorrer em determinados Organismos/Servios/actividades e das medidas de preveno que devero ser tomadas relativamente a cada um desses riscos potenciais (Cfr. Anexo 2, como exemplo). Todavia, reconhece-se que a eficincia e a eficcia da actividade de controlo e do combate corrupo dependem em grande parte da estreita articulao entre os rgos de controlo interno e externo e entre estes e as entidades judiciais e judicirias e bem assim das vontades polticas em implementar as medidas que esto preconizadas no mbito da transparncia na gesto pblica referenciadas no item 2 deste Guio.

Pgina 27 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Bibliografia
http://www.cgu.gov.br/empresaproetica/cadastro-pro-etica/index.asp http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/ http://www.portaldatransparencia.gov.br/ http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ http://www.opengovpartnership.org/pt Plano de Ao do Governo Brasileiro Parceria para Governo Aberto (OGP) disponvel em http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/AreasAtuacao/CompromissosInternacionais/Arquivos/og p-brazil-actionplan.pdf, consulta realizada em 01 de novembro de 2011. Dreher, A., C. Kotsogiannis e S. McCorriston (2007), Corruption around the world: Evidence from a structural model, Journal of Comparative Economics 35(3), 443-466. Avaliao da OCDE sobre o Sistema de Integridade da Administrao Pblica Federal Brasileira 2011 Naes Unidas www.un.org Banco Mundial www.worlbank .org Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico www.oecd.org Conveno anti Subornos www.ioline.pt Controladoria Geral da Unio www.cgu.gov.br Conveno Interamericana Contra Corrupo Conveno sobre a luta contra a Corrupo envolvendo funcionrios das Comunidades Europeias ou Estados membros (1997) Protocolo da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental sobre luta contra a Corrupo (2001) Conveno da Unio Africana sobre a Preveno e o Combate Corrupo (2001) Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo (2003)

Pgina 28 de 29

Guio de boas prticas para a preveno e combate corrupo na Administrao Pblica

Anexos
1 CHEKLIST para a avaliao e controlo dos planos de gesto de riscos 2 Matriz dos principais riscos potenciais de corrupo e das medidas de preveno a adotar. 3 Glossrio das termos utilizados neste Guio.

Pgina 29 de 29