Universidade Tcnica de Lisboa Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas

Questes epistemolgicas e ontolgicas para o estudo do e-government

Lus Filipe Vidigal Rosado Pereira Texto apresentado no mbito da cadeira de Epistemologia do Programa Doutoral em Administrao Pblica Docente: Prof. Doutor Joo Abreu de Faria Bilhim Fevereiro 2012 A necessidade de um estudo multidisciplinar do e-government Alguns autores da rea da administrao pblica, comeam a reconhecer a importncia e os riscos associados s tecnologias da informao na relao entre a administrao pblica, o poder poltico e a sociedade, chamando ateno para a necessidade de aprofundar o estudo cientfico do papel das tecnologias na reforma do estado (Dunleavy, 2006; Pollitt, 2011). Em tempos de fortes restries oramentais, em que o desempenho do estado corre o risco de se deteriorar em relao s expectativas sempre crescentes dos cidados, as reformas do sector pblico acabam por dominar a agenda poltica e administrativa e o e-government vem constituindo ao longo dos ltimos vinte anos uma soluo bem acolhida por dirigentes e polticos a nvel departamental e nacional, propondo-se novas tcnicas de gesto e inovaes tecnolgicas que visam melhorar a eficcia e a eficincia na prestao de servios pblicos. A investigao sobre o e-government vem fornecendo nos ltimos anos resultados proveitosos e viveis em termos de inovaes scio-tcnicas (Henriksen & Andersen, 2003; Krcmar e Schwabe, 2000), mas fica muito aqum quando se trata de levar em considerao uma perspectiva meta-organizacional ao nvel da totalidade do sistema poltico-administrativo, mais orientado s necessidades efectivas dos cidados e agentes econmicos. Por outro lado, a pesquisa da cincia poltica e administrativa no tem proporcionado um corpo abrangente de conhecimento em inovao e difuso das tecnologias da informao

(TI) no sector pblico. Como a pesquisa no mbito dos sistemas de informao (SI) tem demonstrado, analisando a inovao em TI e respectivos processos de difuso, muitas vezes exige-se em simultneo um amplo conhecimento tecnolgico e da cincia poltica e administrativa, nomeadamente para se perceber o fenmeno do egovernment. Da resulta que vrias disciplinas acadmicas tm contribudo para a anlise das inovaes e respectivos processos de difuso no sector pblico, mas infelizmente quase sempre a partir de perspectivas especficas de uma nica organizao. Com efeito, ainda so poucas as anlises integradas e interdisciplinares relacionadas com as TI e com os processos de inovao e difuso no sistema polticoadministrativo (Niehaves, 2007a; 2007b). Alguns autores da rea dos sistemas de informao tm vindo a pugnar pela adopo de mltiplos modelos e metodologias para compreender a complexidade do egovernment (Gil-Garcia e Pardo, 2006), no se tornando por isso uma questo linear do ponto de vista epistemolgico. Tanto as cincias da administrao pblica como dos sistemas de informao possuem um carcter multidisciplinar, em que disciplinas como a sociologia, a psicologia, a gesto, a cincia da computao, a cincia poltica ou at mesmo a biologia, entre outras, contribuem para o estudo do desenvolvimento, implementao e utilizao dos sistemas e tecnologias da informao nas organizaes em geral e no sector pblico em particular. O carcter multidisciplinar da investigao em administrao pblica foi sublinhado por Bogason (2007 p.234), assim como a multidisciplinaridade em relao aos sistemas de informao tem sido salientada tambm por numerosos autores (Fitzgerald e Howcroft, 1998; Niehaves, et al., 2004; Wade e Hulland, 2004). Cincias comportamentais e de concepo A abordagem multi-disciplinar na rea dos sistemas de informao ainda est rodeada de muita controvrsia, porque ainda se conhece pouco como possvel beneficiar de tal variedade de abordagens e contribuies e como tal diversidade pode ajudar a interpretar os fenmenos relacionados com os sistemas de informao a partir de diferentes pontos de vista, incluindo o da administrao pblica, mas o pluralismo metodolgico tem merecido a ateno de numerosos autores (Denzin, 1970; Deetz, 1996; Falconer e Mackay, 1999; Lee, 1991; Ming-dores, 2001; Weber 2004, Mingers, 2001; citados por Niehaves, 2007). A diferenciao entre as cincias comportamentais 2

e as cincias da concepo ou do design, constitui uma lgica amplamente utilizada para a sistematizao estruturada das distintas abordagens de investigao em sistemas de informao. Enquanto a investigao nas cincias comportamentais (BSR) se concentra principalmente em desenvolver e justificar teorias sobre a interao homem-computador, na investigao em cincias de concepo (DSR) visase sobretudo criar artefactos destinados a resolver os problemas organizacionais (ver Quadro 1): Quadro 1
Behavioural Science vs. Design Science
Origem Paradigma Investigao em cincias comportamentais (Behavioural Science Research - BSR) Cincias naturais Paradigma de entendimento do problema Desenvolver e justificar teorias que explicam ou prevem fenmenos organizacionais humanos que cercam a anlise, o projecto, a implementao, a gesto e a utilizao de sistemas de informao Interaco homem-mquina Investigao em cincias de concepo (Design Science Research - DSR) Engenharia e cincias do artificial Paradgma da resoluo de problemas Criar inovaes que definem idias, prticas, capacidades tcnicas e de produtos atravs da anlise, do projecto, da implementao, da gesto e do uso de sistemas de informao

Objectivo

Objecto

Concepo de artefactos de TI

Adapatado de Hevner, et al. (2004) por Niehaves, (2007)

De uma forma mais esquemtica, vejamos de seguida, na Figura 1, o ciclo de investigao em sistemas de informao, proposto por Bjrn Niehaves (2007), salientando a inter-relao necessria entre as cincias comportamentais e as cincias da concepo e realizao e o balanceamento permanente entre a percepo da verdade e a construo da teoria com a concepo de artefactos e utenslios prticos. Figura 1
Ciclo de investigao em sistemas de informao

Adaptado de Niehaves (2007)

Relativamente s metodologias e paradigmas de investigao em sistemas de informao na administrao pblica, infelizmente no possumos dados sobre a diversidade metodolgica e paradigmtica na investigao em administrao pblica, mas apresentamos de seguida no, Quadro 2, a situao no que se refere investigao genrica em sistemas de informao norte-americana e europeia: Quadro 2
Diversidade metodolgica e paradigmtica na investigao em sistemas de informao
Revistas dos EUA Mtodos - Quantitativo - Qualitativo - Misto Paradigmas - Positivista - Interpretativista 71% 20% 9% 89% 11%
Adaptado de Chen et al (2004)

Revistas europeias 40% 49% 11% 66% 34%

Relativamente administrao pblica, no quadro apresentado por Raadschelders (2011) sobre a distribuio temtica dos artigos publicados na Public Administration Review, verifica-se que houve 30 inseres (23 artigos e 7 anlises de livros) sobre Information e-government num total de 904 ocorrncias entre os anos 2000 e 2009, cerca de 3%, o que constitui em nosso entender uma pequena contribuio cientfica para o estudo do e-government. O paradoxo epistemolgico no estudo do e-government A modernidade, enquanto racionalizao, centralizao, especializao,

burocratizao e industrializao, marcou o estudo das organizaes, atravs dos clssicos como Marx, Durkheim e Weber e mais recentemente atravs de uma longa lista referida por Beck, Golddens e Lash (1994). Apesar de Verbatim, enquanto representante da posmodernidade, ter referido que a modernidade tinha acabado (citado por Bogason, 2007), muitas das facetas da sociedade continuaro a ser perfeitamente modernas e a tenso entre as condies modernas e posmodernas iro continuar. No estudo da administrao pblica esta tenso persiste, numa relao constante, por um lado, entre a ordem, a certeza, a estabilidade, a integrao, a globalidade, a previsibilidade, a razo e a confiana, desejadas pelo estado e pela prpria sociedade, e por outro, o individualismo, a fragmentao, a competio, a flexibilidade, a diferenciao, a adhocracia, a espontaneidade e a imaginao

requeridas por uma administrao pblica que necessita de se reformar, inovar e mudar em direco ao futuro. A separao entre objectivistas e relativistas, entre as correntes epistemolgicas mais hard baseadas em mtodos quantitativos (neo-positivismo, teorias sistmicas e funcionalismo) e as correntes mais soft baseadas em mtodos qualitativos (humanismo, interpretativismo e hermenutica), parece simplista, estereotipada e inadequada em relao ao estudo da gesto, mas ainda tem o consenso generalizado dos especialistas destas reas (Sulkowski, 2010). Continua a julgar-se que a racionalidade persiste nas escolhas econmicas e que uma certa irracionalidade est presente em muitos comportamentos psico-sociais, no entanto, a gesto e o comportamento organizacional so motivados por aces ao mesmo tempo racionais e irracionais. A presena de diversas disciplinas no estudo da administrao pblica, e em particular do e-government, conduz a um pluralismo e a um ecletismo epistemolgico, consoante o objecto e as circunstncias investigadas, correndo-se o risco de se obterem resultados incompatveis e at mesmo contraditrios. Por tudo isso, a cincia da administrao pblica, pela sua multidisciplinaridade e imaturidade, tem ainda um longo caminho de reflexo epistemolgica a percorrer (Sulkowski, 2010) e no se pode fechar em s prpria para marcar um territrio que no deixa de ser plural e partilhado por cincias diferentes. A maturidade da cincia da administrao pblica passar por um compsito epistemolgico, capaz de conciliar o ser com o dever ser e a factualidade com a normatividade. Tambm em relao adopo de mtodos quantitativos ou qualitativos, a investigao em torno da administrao pblica tem sido cada vez mais de natureza mista. Mesmo os prprios positivistas sustentam que toda observao imperfeita ou falvel e sujeita a imprecises. A cincia e a investigao podem esforar-se para chegar realidade mas, no entender de Riccucci (2010), essa meta nunca pode ser alcanada. Os positivistas aceitam a existncia do erro e consideram os resultados da investigao ou as descobertas como provveis at serem falsificados. O pspositivismo tem sido tradicionalmente baseado em tradies quantitativas, e este foi especialmente o caso para a administrao pblica, mas alguns ps-positivistas como Creswell (2009), citado por Riccucci (2010) propem a adopo de mtodos 5

quantitativos e qualitativos, muito semelhante abordagem empirista (Riccucci, 2010). Os estgios de maturidade do e-government como referencial terico no mbito das reformas do estado Pollitt e Bouckaert (2004) apresentaram um quadro global e detalhado para a compreenso das reformas e da introduo de mecanismos de inovao no sector pblico. As principais dimenses de anlise identificadas compreendem a) influncias externas para o sistema poltico-administrativo, b) caractersticas do sistema poltico, c) caractersticas do sistema administrativo e d) dinmica do sistema (ver Quadro 3). Estas dimenses podem servir de guia para uma anlise mais aprofundada, atravs de entrevistas com especialistas, nomeadamente para se perceber os factores que conduzem inovao tecnolgica no sector pblico. Quadro 3
Dimenses circunstanciais da inovao e difuso no sector pblico
Dimenso Descrio Os fatores externos influenciam frequentemente o sistema polticoadministrativo e iniciam uma dinmica interna de mudana. Tais factores externos incluem eventos de mudana, tais como eleies e escndalos, mas tambm factores de desenvolvimento scio-econmico mais amplos, como o envelhecimento das populaes ou recesses econmicas. Alm disso, polticas de modernizao genricas, como NPM ou e-government, podem ser consideradas fontes de influncia externa. Um sistema poltico pode ser moldado por factores como o sistema partidrio, os actores polticos ou os lobbies. Um sistema administrativo caracterizado pela sua estrutura interna (nacional ou local), caractersticas das decises administrativas ou a cultura administrativa. A dinmica do sistema muitas vezes desencadeia mudanas a nvel pblico partindo dos mecanismos de inovao e dos processos de difuso. As abordagens de reforma no sector pblico, como o e-government e o NPM, revelam uma dualidade. Por um lado, elas representam polticas especficas mas, por outro lado, elas contribuem para a remodelao do sistema poltico-administrativa em si mesmo. Consequentemente, as inovaes do sector pblico influenciam o contexto atravs da sua prpria emergncia e difuso. A anlise da dinmica do sistema aborda as abordagens da reforma que tm impacto sobre o sistema poltico-administrativa como o caso do e-government e o NPM. Adaptado de Pollitt & Bouckaert (2004)

Factores externos ao sistema polticoadministrativo

Caractersticas do sistema poltico Caracterstica do sistema administrativo

Dinmica do sistema poltico administrativo

Muitos autores tm estudado os factores crticos de sucesso para projectos de eGovernment (Collins & Bicknell, 1997; Corner & Hinton, 2002; Heeks, 2002, 2004;

Heeks & Bhatnagar, 1999; Iacovou, 1999; James, 1997; Korac-Boisvert & Kouzmin, 1995; Standish Group, 2004, citados por Sarantis at al, 2011), mas foi Richard Heeks (2003a, 2003b) que primeiro salientou que os fracassos em projectos de e-government so muito comuns, tendo concluindo que cerca de 85% dos projectos de egovernment, em fase de desenvolvimento nas economias em transio, so parciais (resultados no alcanados), falharam ou foram totalmente abandonados. O e-government tem sido estudado tendo como referncia os seus vrios estgios de desenvolvimento ou de maturidade (Gil-Garcia e Martinez-Moyano, 2005; 2007; Layne & Lee, 2001; Martinez-Moyano e Gil-Garca, 2003; Reddick, 2004; UN e ASPA, 2002). Apresenta-se de seguida no Quadro 4 uma sntese dos estgios de maturidade do e-government organizada por Coursey & Norris (2008): Quadro 4
Comparao entre os estgios de maturidade do e-government
Nvel 1 Layne e Lee (2001) Baum e Di Maio (2000), Gartner Ronaghan (2001), Naes Unidas e ASPA Hiller and Blanger (2001) Wescott (2001) E-mail e rede interna Nvel 2 Catlogo Presena Nvel 3 Transaco Interaco Nvel 4 Integrao vertical Transaco Nvel 5 Integrao horizontal Transformao Interoperabilidade contnua (Seamless) Transaco Participao Nvel 6

Presena emergente

Presena alargada Disseminao da informao Promover o acesso pblico e interorganizacional informao

Interactiva Comunicao nos dois sentidos Comunicao nos dois sentidos

Administrao transaccional

Integrao

Troca de valor

Democracia digital

Joined-up government

Adaptado de Coursey & Norris (2008)

Siau & Long (2005) fizeram uma sntese num nico meta-modelo, construdo a partir dos vrios modelos apresentados no quadro anterior e de outros como os modelos de cinco nveis de Moon (2002), semelhante ao de Hiller and Blanger (2001) e o da Deloitte (2001) de seis nveis, que vo da informao at integrao e transaco total, de acordo com as necessidades dos cidados. Este meta-modelo, apresentado na Figura 2, tem a particularidade de chamar ateno para os saltos tecnolgicos, culturais e polticos ao longo da evoluo da maturidade do e-government, com especial destaque para o salto mais difcil e crtico, que se evidencia do nvel transaccional para o nvel da transformao, revelando a complexidade da passagem da automao para a transformao efectiva do aparelho do estado: 7

Figura 2
Meta-modelo dos estgios de maturidade do e-government

Adaptado de Siau & Long (2005)

Dias (2011) props um modelo bidireccional de nove quadrantes, ou Q-Model, determinados pela interseco de duas variveis discretas representadas ao longo de dois eixos ortogonais: um eixo vertical com trs estgios de maturidade de interaco (presencial, online e multicanal); e um eixo horizontal com trs estgios de integrao (dispersa, coordenada e transversal). Este modelo foi proposto a partir da anlise de onze modelos de maturidade para o e-government definidos por vrios autores e organizaes e de snteses como as de Siau & Long (2005). A coordenao horizontal e sistmica na administrao pblica Apesar das intenes e depoimentos polticos e dos numerosos estudos j efectuados, a coordenao horizontal continua a ser considerada uma das "pedras filosofais" no estudo da administrao pblica (Jennings e Crane, 1994, citados por B. Guy Peters, 2005). Vejamos por isso alguns conceitos e teorias na gesto das polticas horizontais, a que o e-government acaba por recorrer. A coordenao e a coerncia so problemas que existem desde os primeiros governos ao longo da histria, mas a necessidade de melhorar a coordenao parece ter-se tornado mais relevante no incio do sculo XXI do que no passado. Esta nfase na coordenao parece ter surgido devido a uma srie de motivos. As presses para uma

governao horizontal refletem exigncias polticas para integrar um conjunto de intervenientes, incluindo as alteraes nas ideologias polticas sobre o papel do sector pblico. Alm disso, as reformas administrativas ao longo das ltimas dcadas resultaram na necessidade de uma coordenao acrescida e em intervenes para resolver novos problemas que surgiram como resultado de tentativas para resolver os problemas de eficincia e eficcia na administrao pblica (Peters, 2005). Salientam-se algumas presses para a coordenao horizontal (1) presses fiscais e de poupana financeira, tentando-se acabar com redundncias e gastos inteis, sem necessariamente reduzir o nmero e a qualidade dos servios prestados, (2) a necessidade de gesto estratgica, atravs da clarificao dos principais objectivos governamentais ultrapassando as fronteiras departamentais e, consequentemente, exigindo muito trabalho horizontal atravs das vrias reas ministeriais e nveis de governo, (3) os novos desafios como a competitividade dos estados que envolvem concertao de polticas entre as reas sociais, econmicas, fiscais, laborais, judiciais, etc., (4) os efeitos perversos do New Public Management, que desagregou as estruturas do estado e estimulou a competio entre os organismos, (5) a globalizao, que obriga a alinhamentos e satisfao de compromissos internacionais e por ltimo (6) as reas de vocao transversal, como as polticas de juventude, de apoio s minorias, melhoria do ambiente, etc. Vejamos a este propsito no Quadro 5 proposto por Seddon (2008) uma comparao entre a viso tradicional de coordenao e comando vertical e a proposta para um novo pensamento sistmico, agregador e de vocao transversal: Quadro 5
Comando e controlo versus pensamento sistmico
Pensamento do comando e controlo Perspectiva Concepo (Design) Execuo (Design-making) Medida Atitude dos clientes Atitude dos fornecedores Papel da gesto Ethos Mudana Hierarquia top-down Funcional Separado do trabalho Resultados, objectivos, normas: relacionados com o oramento Contratualizao Contratualizao Gerir pessoas e oramentos Controlo Reactiva, projectos Pensamento sistmico Sistema de fora para dentro (outside-in) Procura, valor e fluxo Integrado no trabalho Capacidades, variaes: relacionados com o objectivo O que interessa? Cooperao Actuar no sistema Aprendizagem Adaptativa, integral

Motivao

Extrnseca

Intrnseca

Quadro adaptado de Seddon (2008, p.70)

Os membros do governo e os prprios organismos da administrao pblica, para se reforarem e se perpectuarem ao longo do tempo, preferem funcionar de acordo com o modelo hierrquico vertical, muitas vezes fechados em silos independentes. Isto acontece como forma de proteger clientelas especficas, as quais se julgam muitas vezes com o direito a atendimento privilegiado por parte das autoridades polticas e administrativas (Salamon, 1978 citado por Peters, 2005). As entidades polticas e administrativas tendem a refugiar-se nas suas pirmides hierrquicas, de forma a proteger e perpectuar as suas estruturas, os seus oramentos, os seus recursos humanos e as suas prprias clientelas especficas, reproduzindo um modelo de funcionamento mais orientado perpectuao do poder do que prestao de servios sociedade. A utilizao das tecnologias da informao e comunicao (TIC), permitiu nos ltimos vinte anos a criao de novas formas de prestao integradas de servios, nomeadamente atravs de centros nicos de formalidades (one-stop-shops) e novas formas de coordenao na administrao pblica, capazes de ter uma viso mais horizontal. A questo do fornecimento de servios, sobretudo electrnicos, tornou-se nos ltimos anos numa das maiores presses para a adopo de estratgias horizontais na administrao pblica e tem sido para alguns governos uma prioridade, como foi o caso do chamado joined up government no Reino Unido. A ttulo de exemplo, aqui ficam as perguntas bsicas de Michael Barber (2008), que foi responsevel pela Delivery Unit, do segundo governo de Tony Blair: O que esto a tentar fazer? Como esto a tentar fazer? Como sabem que esto a ser bem sucedidos? Se no esto a ser bem sucedidos, como que vo mudar as coisas? Como que os podemos ajudar? Tambm neste contexto de preocupaes pela coordenao horizontal, Michael Barber salientou o que se deveria evitar, como a micro-gesto (sem escala), a gerao de burocracia ou de trabalho desnecessrio, ficar pelo caminho, a poltica de modas e ideias giras, ser dirigido por noticirios, o curto-prazismo, o parecer (opinio) sem evidncia e as mudanas (constantes) nas regras do jogo.

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"A sustentao terica economicista da reforma do sector pblico mecanicista (no orgnica), utilizando metforas de anlise organizacional para resolver os problemas instrumentais em vez da racionalidade substantiva, fortemente reducionista e no holstica na sua interpretao das dinmicas estruturais e humanas dos processos governamentais" (Gregory, 1999 p. 66) A viso sistmica e a teoria dos stakeholders So muitos os autores que analisaram a interdependncia organizacional, a externalidade e o elevado nmero de steakeholders em conflito na dinmica interna e externa da administrao pblica (Bretschneider 1990; Bellamy 2000; Harris 2000; Landsbergen and Wolken 2001; Burbridge 2002; Dawes and Pardo 2002; Rocheleau 2003; Willcocks 1994; Metcalfe 1993; Brown 2003; Kim and Kim 2003; citados por Sarantis et al 2010). O estudo da interdependncia organizacional passa por perguntas como: Quem que est a ser afectado por quem? Porque que as organizaes tentam pressionar-se umas s outras? Quais os instrumentos que as organizaes utilizam para se pressionarem umas s outras? Quais as consequncias do processo de mutua influncia? Estas perguntas conduzem-nos teoria dos steakeholders, que tem vindo a crescer em importncia nos ltimos trinta anos (Freeman, 1984; 2005; Alkhafaji, 1989; Goodpaster, 1991; Harrison e Freeman, 1999; Donaldson e Preston, 1995; Jones, 1995; Clarkson, 1994; 1995; Wood, 1994; Carrol, 1979; 1989; 1993, citados por Smith, 2008) e acaba por constituir um dos pontos de partida no estudo do egovernment, dada a necessidade de envolvimento de numerosos organismos na concepo e realizao de projectos orientados aos eventos de vida. No entanto, a teoria dos steakeholders toma geralmente por base uma nica organizao focal e as suas relaes com as restantes entidades que se encontram no seu eco-sistema. No caso da administrao pblica, e em particular no estudo do e-government, dada a sua multiplicidade e complexidade, o estudo da dinmica dos stakeholders tem de ser centrado no sistema e no em cada uma das suas entidades em particular. Os organismos pblicos enfrentam uma grande variedade de steakeholders, que colocam exigncias e constrangimentos sobre os gestores pblicos. Metcalfe (1993), citado em Sarantis et al (2010), argumenta que a administrao pblica "actua atravs 11

de redes de organismos interdependentes, em vez de organizaes independentes que perseguem simplesmente os seus prprios objetivos". Esta proposio, tendencialmente normativa, contrasta muitas vezes com a realidade em que cada organismo actua, nomeadamente centrando-se no protagonismo, na competio pelos recursos cada vez mais escassos e na prpria sobrevivncia pessoal, mas a administrao pblica lida frequentemente com o paradoxo da sua realidade enquanto ser social e do dever ser da sua intencionalidade normativa e instrumental. Alm disso, as exigncias dos vrios grupos externos so susceptveis de conflito (por exemplo, os contribuintes e beneficirios de servios, grupos de consumidores e grupos de produtores, etc.). Assim, os objetivos do e-government so frequentemente contestados por diversos grupos envolvidos no sistema. O conflito est relacionado com a desintegrao, a mudana e a coero (Hirschheim e Klein, 1989). Normalmente nem todos os interessados envolvidos numa parte do projecto possuem objetivos comuns e bem definidos. O sistema pode ser bem recebido por uns, enquanto outros opem-se com firmeza, dependendo das interaces que tm com o sistema (Markus, 1983). As atitudes so muitas vezes determinadas de acordo com a poltica organizacional e os ganhos esperados. O e-government, enquanto sistema normalmente assente em relacionamentos horizontais com uma finalidade de satisfazer eventos de vida da sociedade e no apenas propsitos organizacionais, tem frequentemente necessidade de redistribuir o poder entre os vrios actores-chave, onde o poder amplamente entendido como a capacidade do grupo para lidar com a incerteza e fazer valer os seus interesses face resistncia (Rahul, 2005). Ontologias e paradoxos dos valores pblicos em contextos sociais e polticos diferentes Para alm de alguns quadros de referncia sobre valores pblicos (Moore, 1995) e da algumas tentativas de reviso exaustiva da literatura sobre este tema (Williams e Shearer, 2011), trata-se ainda de uma matria que est a ser estudada em vrios contextos emergentes, nomeadamente em relao a perspectivas mais recentes sobre a co-produo de valor (Alford, 2009) ou tambm a importncia que os valores do servio publico podem representar para uma utilizao mais adequada das tecnologias da informao e comunicao (TIC) no sector pblico, que passa cada vez mais pela orientao resoluo interdepartamental dos eventos de vida do cidado e agentes 12

econmicos e no simplesmente no cumprimento instrumental de melhores prticas intra-organizacionais. Existe uma ligao entre "valores pblicos" e as caractersticas das pessoas e organizaes que produzem resultados que expressam esses valores. As organizaes governamentais, assim como outros tipos de organizaes, procuram produzir bens e servios com valor pblico ou simplesmente promover "valores pblicos" (Rainey, Koehler e Jung, 2008). Alguns autores afirmam que a procura de valores pblicos ou a sua produo, influenciam significativamente as estruturas, os processos e os comportamentos nas organizaes (Bozeman, 2007; Jorgensen e Bozeman, 2007; Moore, 1995). O conceito de valor para Moore (1995), citado por numerosos autores (Dingwall e Strangleman, 2007; Rainey at al, 2008), passa pelo seguinte: O valor est enraizado nos desejos e percepes dos indivduos - no necessariamente em transformaes fsicas nem em abstraes a que chamamos sociedades ... as aspiraes dos cidados, expressas atravs de um governo representativo, so as preocupaes centrais da gesto pblica ... Sempre que uma organizao expressa autoridade pblica perante os indivduos, para contribuir para o bem pblico ou usa o dinheiro arrecadado atravs do poder coercivo de tributao para perseguir um objectivo que tenha sido autorizado pelos cidados e por um governo representativo, o valor dessa iniciativa deve ser avaliado em funo das expectativas dos cidados visando a justia e a equidade, assim como a eficincia e a eficcia (Moore, 1995 p. 52). Moore (2005) tambm salienta a importncia do papel dos gestores pblicos na criao de valor, ao disponibilizarem, especificamente para certos beneficirios, dinheiro e autoridade que lhes foram confiados para a produo de valor pblico, podendo comportar-se de forma proactiva em todo este processo, sobretudo quando preservam prticas do passado em relao ao futuro das suas organizaes. Moore sublinha mesmo que se "deve produzir algo, cujos benefcios para clientes especficos superam os custos de produo". A hierarquia dos valores pblicos especialmente contingente e depende muito das circunstncias e dos contextos sociais e polticos em que so invocados. O estudo dos valores do servio pblico tem tido vrias perspectivas e classificaes, com listas que, no seu conjunto total, rondam as cerca de cem designaes de valores diferentes: 13

63 valores em Scheurs (2005), 72 valores em Jorgensen e Bozeman (2007), 63 valores em Bekke, Perry e Toonen (1996) e 31 valores da OCDE (2000), citados por Mark Ratgers (2008). Estas listas diferenciadas e nem sempre coincidentes atestam a importncia do estudo ontolgico no seio da cincia da administrao pblica e reflectem conceitos contraditrios e de aplicao contextual. Se umas vezes deseja-se discrio ou at mesmo secretismo, outras vezes prefere-se a visibilidade e a abertura total, numas alturas a neutralidade um valor em si mesmo e noutras circunstncias as parcerias acabam por vingar e denotar algumas escolhas e cumplicidades, constatando-se muitas vezes que o esprito de corpo da administrao pblica nem sempre condiz com a transparncia perante a sociedade. A tentativa de definio e classificao dos valores de servio pblico est longe de ser pacfica e exaustiva (Ratgers, 2008), desde os valores ticos clssicos de Plato, a justia, a sensatez, a temperana e a coragem, at aos valores de servio pblico de raiz weberiana como a accountability, a responsabilidade, a eficcia, a eficincia, a flexibilidade, a lealdade, a neutralidade ou at mesmo a representatividade, os valores de servio pblico reflectem momentos histricos e circunstncias polticas diferentes, tais como os valores tradicionais de integridade, eficincia e neutralidade e os valores emergentes do New Public Management, a partir do incio dos anos 80, como a inovao, a qualidade e a accoutability. A passagem de uma administrao pblica auto-centrada em si mesma para uma administrao pblica orientada ao servio pblico tem uma relao directa com os valores de servio pblico sendo capaz de servir as escolhas de uma democracia representativa ao mesmo tempo que demonstra capacidade, competncia e vontade para garantir questes estruturantes para alm do tempo de uma legislatura e para alm do espao de um organismo ou ministrio.

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A dinmica do ser e do dever ser na evoluo do e-government Apresentamos na Figura 3 um esquema descritivo do processo de passagem de uma administrao pblica baseada em centros de poder e relaes hierrquicas predominantemente verticais, que reflectem o instinto protector e territorial de cada ser humano, para uma administrao pblica orientada aos eventos de vida dos cidados e agentes econmicos, onde devero predominar os processos horizontais caracterizados por relacionamentos interdepartamentais, partilha de repositrios e servios comuns (Web services), para que habitualmente no estamos predispostos. Trata-se de um processo difcil, que traduz bem uma dinmica entre o ser dos polticos, dos funcionrios, dos fornecedores e outros intervenientes no processo de implementao do e-government e a razo de ser da administrao pblica que servir o cidado de forma integrada, global e eficaz. Figura 3
A dinmica do ser e do dever ser no e-Government

O dever ser da desmaterializao dos processos orientados aos eventos de vida permanentemente contrariado e obstrudo pelos comportamentos sociais dos vrios seres intervenientes, os quais tendem a capturar e a fechar-se em cada uma das partes dos processos, criando territrios limitados e circunscritos aos organismos ou quanto muito aos ministrios a quem os funcionrios devem obedincia. As esferas de aco pessoal, tcnico-profissional e poltica dos funcionrios, polticos e consultores

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acabam quase sempre por dominar e segmentar o espao de aco do e-government, criando obstculos fluidez dos processos interdepartamentais e cooperao entre as vrias entidades envolvidas na satisfao dos eventos de vida. Como se pode verificar na Figura 3, as capturas parciais dos processos podem ser desencadeadas pela departamentalizao, atravs da presso vertical da hierarquia ministerial, pela empresarialismo que resultou do New Public Management (NPM), pela consultocracia (Martin, 2000; 2007) que resulta da necessidade de fechar os projectos no espao da organizao dos clientes, no tempo de durao do projecto e na qualidade contratada, que raramente vai para alm das expectativas do cliente, pois no interessa nem compete ao fornecedor alargar o espao, o tempo e a qualidade que foram contratados, para evitar situaes de incerteza no mbito, no custo e nas especificaes. Na passagem de uma administrao pblica de cariz vertical aprisionada pela hierarquia, para uma administrao pblica horizontalizada e orientada a processos que satisfaam eventos de vida dos cidados e agentes econmicos, o ser social constitui partida uma fora bloqueadora, tornando difcil prosseguir nos saltos culturais e polticos para os estgios superiores do e-government (Siau & Long, 2005). As novas estruturas matriciais que se esperam para a viabilizao da desmaterializao e interoperabilidade dos processos, acabam por resultar da relao dialtica entre as foras do ser e do dever ser, num sistema socio-tcnico caracterizado por desafios que vo muito para alm do instinto de sobrevivncia de cada organismo em particular, considerando a administrao pblica como um sistema nico e no como uma soma de partes. Mesmo nesta viso holstica, assiste-se a uma dinmica entre o subjectivismo de cada stakeholder e o objectivismo viabilizador do processo, como se procura explicar na Figura 4: Figura 4
A relao entre o subjectivismo do ser e o objectivismo processual do dever ser

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A normatividade que se traduz muitas vezes em promessas de vamos cooperar, vamos partilhar ou vamos dar prioridade ao cidado, acaba por se confrontar com a realidade dos comportamentos e atitudes sociais, como na famosa expresso do Prcipe de Salina, interpretado por Burt Lancaster, no filme O Leopardo de Visconti, onde se afirma que preciso mudar alguma coisa para que fique tudo na mesma. Esta a dinmica factual da mudana com que nos confrontamos no dia-adia na implementao de iniciativas de e-government e este tambm um objecto de estudo da cincia da administrao pblica. Rose e Miller (1992) referem que " atravs das tecnologias que as racionalidades polticas e os programas do governo so possveis de implementar", mas tambm atravs das tecnologias que se pode sonhar com novos servios, novos processos e novas estruturas, a que os comportamentos e as atitudes das pessoas no podem ficar indiferentes e acabam por se adaptar. A importncia do estruturalismo e de abordagens mais pragmticas e plurais no estudo do e-government Anthony Giddens (1983;1984), enquanto estruturalista, identifica uma relao dialtica entre as presses estruturais do meio social e as interaces dos agentes directamente intervenientes. O estruturalismo para Giddens (1984), citado por Meneklis e Douligeris, (2010), "a estruturao das relaes sociais no espao e no tempo, devido dualidade da estrutura" e ao atribuir um papel significativo dimenso temporal na sua teoria, que considerada da maior importncia para a anlise dos fenmenos sociais, Giddens enfatiza tanto o valor diacrnico como o valor sincrnico1, da a importncia que esta teoria pode ter no estudo da dinmica da evoluo das estruturas e processos da administrao pblica, numa perspectiva horizontal e transversal das estruturas organizacionais e inter-organizacionais, a que a implementao do e-government tanto faz apelo nos seus estgios mais maduros. As noes de espao e de tempo das organizaes e dos vrios stakeholders no coincidem, mas so essenciais para a transformao e a evoluo das estruturas e dos 1 sincrnico tudo quanto se relacione com o aspecto esttico da cincia e diacrnico tudo que diz respeito sua evoluo. 17

processos para novos estdios de maturidade. O que interessa a um poltico no coincide necessariamente no tempo e no espao com o que interessa a um cidado, a um grupo de interesses, a um trabalhador do estado ou a um fornecedor de solues e produtos para a administrao pblica, mas da dinmica destas relaes que surge a transformao do aparelho do estado. Na dimenso estritamente tecnolgica do e-government o interesse recai acima de tudo sobre as tecnologias bsicas a que faz apelo, assim como nas suas aplicaes. No mbito da cincia da administrao pblica, enquanto rea especfica das cincias sociais, podemos focar-nos no modo como essas tecnologias do e-government se podem transformar em servios prestados, no modo como a execuo e a entrega destes servios acabam por mudar algumas percepes e comportamentos dos vrios stakeholders e nos requisitos que derivaram desse processo nos prprios cidados e nas empresas. H um grande nmero de autores que consideram o e-government apenas como mais um novo e mais fcil modo de fornecimento dos servios tradicionais da administrao pblica mas, quando se comea a aprofundar um pouco mais, acabamos por nos confrontar com alguns obstculos prticos, como a ambiguidade do conceito de servio, geralmente entendido neste contexto como um processo de alto nvel disponibilizado atravs de um workflow para os utilizadores finais. Mas, no final, o e-government acaba por poder constituir um poderoso instrumento de equidade e democratizao, induzindo uma profunda mudana de paradigma no sentido de uma verdadeira orientao do estado para o cidado e de criao de novos e melhores servios para o futuro (Meneklis e Douligeris, 2010). A orientao para o cidado, enquanto abordagem para a implementao do egovernment e que tantos investigadores vm proclamando nos ltimos anos (Bertot e Jaeger, 2008; Bertot et al., 2008; Hammer e Al-Qahtani, 2009; Irani et al., 2008, citados por Meneklis e Douligeris, 2010), acaba por aumentar as expectativas por parte da sociedade escala global e pode vir a tranformar de forma positiva os relacionamentos no apenas com as administraes pblicas nacionais, mas tambm pode ir muito para alm das fronteiras de cada estado-nao2 (Navarra e Cornford, 2009, p.36). 2 exemplo deste esforo transfronteirio, o trabalho que vem sendo prosseguido no mbito da Unio Europeia, no seio do ISA - Interoperability Solutions for European Public Administrations. 18

Em concluso Para terminar e retomando os dois modos de investigao propostos por Gibbons et al (1994), citado por Bogason e Brans (2008): Em primeiro lugar o Modo 1, caracterizado por generalizaes da teoria no tempo e no espao, envolvimento das organizaes para a criao da ordem social e uma prtica para o desenvolvimento e controlo da boa sociedade e em segundo lugar o Modo 2, caracterizado pela contextualizao no tempo e no espao, pela contingncia e identificao do espao para a aco e pela diferenciao da interveno e envolvimento por parte do cidado. O Modo 2, que considerada por Gibbons a nova pesquisa, inclui formas de investigao como a interactiva, a phronetic (ou neo-Aristotlica), o pragmatismo (ou Grounded Theory ) e a esquematizao de conflitos (ou Frame Reflection). Em qualquer dos casos, o que se pretende com estas duas teorias resolver problemas num contexto de governao, trata-se de uma co-produo de valor contextualizada entre o estado e as suas clientelas, entre acadmicos que se pretendem mais orientados aco e menos hermticos e, por ltimo, prticos mais reflexivos e libertos de verdades absolutas e preconceitos. As preocupaes com a generalizao da cincia no vo acabar com a aproximao entre as perspectivas acadmicas e as perspectivas mais pragmticas, que vimos sugerindo ao longo deste trabalho, a partir das incurses nos mtodos de investigao em sistemas de informao pois, se por um lado precisamos da experincia prtica como ponto de partida em administrao pblica e em particular no estudo do egovernment, caracterstica do modo 2, por outro lado precisamos de chegar a conceitos gerais e tericos mais orientados ao modo 1. Em sntese, o modo 2 contextualiza no curto prazo e o modo 1 permite o alargamento no tempo atravs da generalizao cientfica e no alargamento do espao de aplicabilidade prtica a outras situaes.

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