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A aplicao do art. 24, II, in fine, da Lei n 8.666/1993, na contratao de cursos de capacitao para servidores pblicos e a vedao ao fracionamento de despesa
PorThais Silveira [1] - Postado em 24 abril 2012 Autores: Roberta Lima Vieira

A aplicao do art. 24, II, in fine, da Lei n 8.666/1993, na contratao de cursos de capacitao para servidores pblicos e a vedao ao fracionamento de despesa
Roberta Lima Vieira Resumo: Aborda-se no presente estudo a temtica relativa vedao ao fracionamento de despesas como forma de alterao do regime legal de contratao, em especial nos casos de contratao direta de cursos de capacitao para servidores pblicos e a utilizao da rubrica oramentria como critrio indicativo da regularidade no fracionamento de despesas em contrataes diretas dentro de um mesmo exerccio financeiro, com a exposio de entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais acerca do ponto em discusso. Palavras-chave: Fracionamento de despesa. Contratao direta. Dispensa. Inexigibilidade. Cursos de capacitao. Aperfeioamento. Natureza da despesa. Rubrica oramentria. Regularidade. Mesmo exerccio financeiro. Sumrio: I Introduo. II A vedao ao fracionamento de despesa que pretenda a alterao do regime legal de contratao. III - A natureza da despesa como elemento determinante na avaliao do fracionamento ilegal. IV - A legalidade da contratao direta de cursos de capacitao. V Concluso. I - INTRODUO O presente estudo pretende examinar a aplicao dos artigos 23 a 25, da Lei n 8.666/1993, na contratao de eventos de capacitao por dispensa de licitao, em especial para a hiptese enquadrada no art. 24, II, daquele diploma normativo, tendo em vista a vedao ao fracionamento de despesa. II A VEDAO AO FRANCIONAMENTO DE DESPESA QUE PRETENDA A ALTERAO DO REGIME LEGAL DE CONTRATAO Inicialmente, cumpre verificar o teor do art. 23, 5, e do art. 24, incisos I e II, todos da Lei n 8.666/1993, que trazem expressa vedao ao fracionamento de despesa, bem como hipteses legais de dispensa em razo do valor: Art. 23. As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III do artigo anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratao: I - para ob ras e servios de engenharia: a) convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais);
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b ) tomada de preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); c) concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais); II - para compras e servios no referidos no inciso anterior: a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais); b ) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais); c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).(...) 5o vedada a utilizao da modalidade "convite" ou "tomada de preos", conforme o caso, para parcelas de uma mesma ob ra ou servio, ou ainda para ob ras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preos" ou "concorrncia", respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da ob ra ou servio.(...) Art. 24. dispensvel a licitao: I - para ob ras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas de uma mesma ob ra ou servio ou ainda para ob ras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;(...) A obra Licitaes e Contratos Orientaes Bsicas, editada e publicada pelo Tribunal de Contas da Unio, traz os seguintes esclarecimentos a respeito do tema: O fracionamento se caracteriza quando se divide a despesa para utilizar modalidade de licitao inferior recomendada pela legislao para o tal da despesa, ou para efetuar contratao direta.(...) Em resumo, se a Administrao optar por realizar vrias licitaes ao longo do exerccio financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, dever preservar sempre a modalidade de licitao pertinente ao todo que deveria ser contratado. Vale dizer, ilustrativamente: se a Administrao tem conhecimento de que, no exerccio, precisar substituir 1.000 cadeiras de um auditrio, cujo preo total demandaria a realizao de tomada de preos, no lcita a realizao de vrios convites para compra de cadeiras, fracionando a despesa total prevista em vrias despesas menores que conduzem a modalidade de licitao inferior exigida em lei. A legislao no considera fracionamento a contratao de parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diferente daquela do executor da obra ou servio. Muitas vezes o fracionamento ocorre pela ausncia de planejamento do quanto vai ser efetivamente gasto no exerccio para a execuo de determinada obra, ou a contratao de determinado servio ou ainda a compra vai ser efetivamente gasto no exerccio para a execuo de determinada obra, ou a contratao de determinado servio ou ainda a compra de determinado produto. O planejamento do exerccio deve observar o princpio da anualidade do oramento. Logo, no pode o agente pblico justificar o fracionamento da despesa com vrias aquisies ou contrataes no mesmo exerccio, sob modalidade de licitao inferior quela exigida para o total da despesa no ano, quando decorrente da falta de planejamento.[1] [2] Consoante se entrev da explanao acima, o fracionamento ocorre quando uma mesma despesa contratada mais de uma vez ao ano, suplantando o limite anual de dispensa em razo do valor ou causando uma inadequao, depois de somados o total dos valores contratados, da modalidade de licitao utilizada para cada uma das contrataes isoladamente. A vedao legal ao fracionamento pretende justamente preservar a vantajosidade dos contratos firmados pela Administrao a partir da viabilizao de uma maior competitividade, teoricamente proporcionada pela concentrao das aquisies num mesmo certame. Outrossim, a bem do princpio da eficincia, consagrado no caput do art. 37 da Constituio Federal, espera-se do administrador pblico a capacidade de organizar as necessidades e realizar um juzo de previsibilidade para as despesas, otimizando os recursos com a reduo de custos. Na verdade, segundo os ensinamentos de Maral Justem Filho, no h vedao ao fracionamento (excludas as hipteses em que isso acarretar prejuzos econmicos Administrao ou em que haja impedimento de ordem tcnica). O que se prob e o fracionamento ser invocado como pretexto para modificao do regime jurdico aplicvel
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 licitao. A determinao da ob rigatoriedade de licitao e a escolha da modalidade cab vel devem fazer-se em face do montante conjunto de todas as contrataes, independente de fracionamento.[2] [3] De fato, a prpria Lei de Licitaes, em seu art. 23, 1 e 2, reconhece a possibilidade de fracionamento da contratao quando representar a medida mais econmica, sendo, portanto, legalmente imponvel, para as contrataes descritas naqueles dispositivos. Confira-se: 1 As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e ampliao da competitividade sem perda da economia de escala. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994 2 Na execuo de obras e servios e nas compras de bens, parceladas nos termos do pargrafo anterior, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, servio ou compra, h de corresponder licitao distinta, preservada a modalidade pertinente para a execuo do objeto em licitao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994) Ou seja, a mens legis visou em todas suas regras de restrio ou de autorizao ampliar a competitividade de modo a possibilitar sempre a condio mais favorvel Administrao Pblica. III A NATUREZA DA DESPESA COMO ELEMENTO DETERMINANTE NA AVALIAO DO FRACIONAMENTO ILEGAL A questo controversa remanesce, portanto, em torno da natureza da despesa para fins de constatao do limite de valor para dispensa ou enquadramento na modalidade legal. E pode-se dizer que h verdadeira polmica em torno do assunto, que pode ser traduzida pelo trecho abaixo, extrado da obra de Maral Justen Filho, seno veja-se: Apesar disso, a maior parte dos aplicadores do Direito (especialmente os Tribunais de Contas) continuaram a interpretar a questo tal como se a regra no tivesse sido revogada. Mais ainda, ampliaram prazos e estabeleceram imposies no sentido de que o somatrio deveria abranger, por exemplo, todas as aquisies de objeto semelhante realizadas ao longo do exerccio oramentrio. Dito de outro modo, a determinao da modalidade cabvel de licitao deixaria de vincular-se ao valor da contratao e passaria a depender do montante da rubrica oramentria. Como se no bastasse, difundiu-se inclusive a concepo de que deveriam tomar-se em vista as rubricas mais amplas e no as especficas. Assim, por exemplo, toda e qualquer aquisio de material de escritrio teria de tomar em vista o montante global a ser desembolsado pela unidade ao longo do exerccio. Se fosse o caso de adquirir cem canetas, seria necessrio adotar a modalidade cabvel para o montante global a ser desembolsado durante o exerccio para todo e qualquer material de escritrio.[3] [4] (grifou-se) De tal modo, constatar-se-ia o fracionamento ilegal quando se ultrapassasse os limites legais para cada modalidade licitatria ou para a dispensa em razo do valor, considerando a despesa a partir de sua classificao oramentria por grupo, e no por item. Assim, dentro de um mesmo exerccio financeiro, no se admitiria a contratao por dispensa de despesa cuja rubrica oramentria fosse a mesma da dispensa anterior e que, somadas, ultrapassassem o limite de R$ 8.000,00 (oito mil reais). Ou tambm que se contratasse por diversos convites uma mesma despesa oramentria, cujos objetos, somados, desconfigurariam a modalidade utilizada em decorrncia do valor. A controvrsia tamanha a respeito da questo que o prprio Tribunal de Contas da Unio (TCU) vem julgando as contas, no com base em premissas claras, mas sim calcado em anlises casusticas. Confira-se o trecho abaixo extrado do Acrdo 1426/2009 Plenrio: Anlise 20. certo que o 1 do art. 23 da Lei n 8.666/93 determina Administrao o parcelamento de ob ras, servios e compras em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e economicamente viveis. Entretanto, o que a legislao e a doutrina desta Corte reprimem a invocao desse mecanismo como fundamento para evitar a licitao ou para aplicar a modalidade inadequada, conforme se pode depreender do seguinte trecho da doutrina de Maral Justen Filho: "4.2.1) A interpretao conjugada dos diversos dispositivos Os 2, in fine, e 5 do art. 23 devem ser interpretados conjugadamente. Determinam que a pluralidade de licitaes, emb ora acarretando a reduo da dimenso do ob jeto licitado, no po conduzir modificao da modalidade de dem licitao. Seguindo o mesmo princpio, a Lei veda que o fracionamento produza dispensa de licitao fundada no preo inferior ao limite mnimo (art. 24, incs. I e II). No h vedao ao fracionamento (excludas as hipteses em que isso acarretar prejuzos econmicos Administrao ou em que haja impedimento de ordem tcnica). O que se prob e o fracionamento ser invocado como pretexto para modificao do regime jurdico aplicvel li citao. A determinao da ob rigatoriedade de licitao e a escolha da modalidade cab vel devem fazer-se em face do montante conjunto de todas as contrataes,

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independentemente de fracionaento. m Essa orientao foi consagrada, de modo indireto, pelo prprio TCU, em pub licao oficial. Asseverou-se que " vedado o fracionamento de despesas para a adoo de dispensa de licitao ou modalidade de licitao menos rigorosa que determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado. Lembre-se: fracionamento refere-se despesa." 23 A explcita ressalva final desti na-se a destacar que o prob lema fundamental no se relaciona propriamente com o fracionamen da contratao, mas com a invocao desse fracionamento como fundamento to para evitar a li citao ou para aplicar a modalidade adequada." 20.1 Deve-se mencionar que a anlise do que ou no fracionamento indevido no pode ser feita com uma frmula genrica, aplicvel a todos os casos. No dizer de Maral Justen Filho: "Se a Administrao necessitar de certo ob jeto e puder contrat-lo para execuo conjunta e concomitante, no ser admissvel que produza uma dissociao artificial apenas para evitar a licitao ou simplificar a modalidade cab vel. Mas isso depende da anlise do caso concreto e das circunstncias de cada hiptese. No h solues aplicveis de modo absoluto, estabelecidas de antemo. Mais precisamente, estabelecer solues absolutas e de antemo conduz a resultados despropositados e claramente inadequados em face do interesse pblico." 20.4.1 O 5o do art. 23 da Lei n 8.666/93 veda a "utilizao da modalidade convite ou tomada de preos, conforme o caso, para parcelas de uma mesma ob ra ou servio, ou ainda para ob ras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de tomada de preos ou concorrncia, respectivamente, nos termos deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou empresas de especialidade diversa daquela do executor da ob ra ou servio." 20.4.2 Entretanto, no dizer de Maral Justen Filho: "As duas regras extradas do 5o so excepcionadas pela parte final do dispositivo. Se houver parcela de "natureza especfica", ainda que integrante do todo, cuja execuo envolver alguma especializao, no se aplica o dever de somatrio.(...) 20.5.2 No caso em anlise, o somatrio dos valores dos convites, realizados ao longo do exerccio de 2003, perfaz R$ 103.436,75, adentrando na faixa definidora para adoo de tomada de preos. 20.5.3 Entretanto, ainda que no se adote o entendimento do ilustre doutrinador, entendemos que a programao dessas contrataes para todo o exerccio oramentrio reveste-se de exacerbado rigor. A demanda pelo tipo de materiais contratados, de expediente e consumo, corriqueira, fracionria e ocorre ao longo de todo o ano. Seria muito difcil prever com preciso o quantitativo que seria necessrio ao longo de um perodo to longo como um ano. Uma tentativa nesse sentido certamente levaria uma estimativa a maior ou a menor que a necessria. (grifou-se) Da anlise desse aresto se depreende que o prprio TCU mitigou, de certa forma, o rigor na avaliao da previsibilidade de despesas, mesmo aquelas relativas a material de expediente. De toda sorte, no firmou um entendimento capaz de permitir certa margem de segurana ao administrador, uma vez que a anlise quanto ocorrncia ou no de fracionamento ilegal de despesa ficou merc da subjetividade do julgador. Nesse contexto, a concluso para a suposta irregularidade estudada naquela hiptese do acrdo acima restou assim julgada: Com relao s licitaes, de idntico ob jeto, para a aquisio de materiais de limpeza e descartveis, ob serva-se que foram realizados trs procedimentos licitatrios na modalidade convite no exerccio de 2003, com datas de julgamento de 6/3/2003, 5/12/2003 e 10/12/2003. Nada ob stante o somatrio dos valores dos convites tenha atingido o valor de R$ 103.436,75, adentrando na faixa definidora da modalidade "tomada de preos", a Serur entendeu que a irregularidade poderia ser afastada, considerando-se as seguintes circunstncias: a) dificuldade de se prever com preciso o quantitativo que seria necessrio ao longo de um perodo de tempo extenso como um ano, vez que a demanda pelo tipo de materiais contratados, de expediente e consumo, normalmente corriqueira e fracionria; b ) da contratao inicial segunda (Convites nos 2 e 32/03), decorreram nove meses, perodo que indica um adequado planejamento quantitativo da primeira aquisio; c) os gestores evitaram um fracionamento maior das aquisies ao adotarem a prtica da licitao por itens, aglutinando numa mesma contratao uma disparidade enorme de materiais necessrios ao dia-a-dia da companhia; e
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d) o nico somatrio que no se mostra justificvel, no presente caso, seria o dos Convites nos 32 e 33/2003, realizados no mesmo ms, cujo valor, todavia, no ultrapassa a faixa definidora da modalidade convite, razo pela qual no se incidiu em nenhuma irregularidade. No que diz respeito aquisio de produtos de informtica, foram realizados o Prego 2/03 (em 14/4/2003) e os Convites 13/03 (em 11/9/2003), 20/03 (em 14/10/2003) e 35/03 (em 19/12/2003), tendo por ob jeto, respectivamente, aquisio de cartuchos para impressoras, aquisio de computadores, aquisio de software Autodesk e aquisio de cartuchos , toners e fitas para impressoras. A Serur destacou inicialmente a inexistncia de impedimento para a realizao do Prego 2/03 e do Convite 35/03, de ob jeto parcialmente idntico, vez que a legislao do prego no especifica modalidades com b ase em valores, como o faz a Lei n 8.666/93. Alm disso, ainda que se houvesse adotado a modalidade "convite" em amb as as aquisies, ter-se-ia um lapso temporal razovel, de cerca de oito meses, entre as mesmas, o que, no entendimento da Serur mostra-se suficiente para caracterizar sua regularidade, dada a dificuldade de se prever, com preciso, o quantitativo necessrio dos referidos produtos ao longo de um ano. Ressalte-se, ainda, o fato de que as demais aquisies, quais sejam, a de computadores e a de software, possuem caractersticas distintas entre si, b em como com relao s aquisies de cartuchos, toners e fitas para impressoras. Por fim, no que atine aos demais contratos analisados, a Serur ob servou que, muito emb ora houvesse sido constatado o fracionamento indevido do ob jeto, a somatria dos valores no excedeu os limites previstos para as respectivas modalidades licitatrias, o que afastaria a irregularidade. Assim, diante dessas consideraes, comungo do entendimento da Unidade Tcnica no sentido de acolher as razes apresentadas pelos recorrentes, quanto a este tpico. Muito embora haja a ressalva do entendimento de Maral Justen Filho no sentido de que a lei no imps que a fixao da modalidade cabvel de licitao esteja vinculada com a classificao oramentria da despesa, certo que essa tem sido a soluo difundida entre os tribunais de contas, fato, inclusive, reconhecido pelo d. doutrinador. Nesse contexto, a despeito de se poder contar com a flexibilizao traada pelo acrdo cujos trechos acima foram transcritos, percebe-se que a maior parte das anlises de contas tem se rendido ao critrio da rubrica oramentria para identificar se houve fracionamento ilegal de despesa. Outra medida de segurana seria evitar contrataes sucessivas com certa proximidade entre as transaes para impedir que as operaes fossem visualizadas em conjunto, de modo a se caracterizar o fracionamento irregular das despesas. Assim, recomendvel seria a identificao, no que for previsvel, dos objetos de mesma natureza ou natureza similar a serem contratados dentro do mesmo exerccio financeiro, buscando-se utilizar a modalidade pertinente ao somatrio dos valores estimados. Nesse contexto, foram colacionados abaixo trechos extrados de acrdos do TCU que revelam as concluses acima consignadas: 9.4.4. realize, periodicamente, planejamento eficaz de aquisio de b ens semelhantes, a fim de afastar a possib ilidade de incorrer em fracionamento ilegal de despesas e fuga a procedimento licitatrio, utilizando-se do processo de dispensa apenas como medida de exceo, a exemplo do decidido mediante o Acrdo n. 1670/2005-1 Cmara; [VOTO] 6. Contudo, ob servo que sob ressaem as seguintes ocorrncias que, pelas suas caractersticas, possuem gravidade suficiente para macular as contas dos gestores: fracionamento de despesas e fuga a procedimentos licitatrios, em especial no que concerne a compras efetuadas por dispensa de licitao [...]. 7. Quanto aos fracionamentos de despesas constatados, verifico que estes so decorrncia da ausncia de planejamento nas compras realizadas pela entidade, pois ao invs de efetuar previso anual de produtos a serem adquiridos, mediante licitao nica para cada tipo de aquisio, o Senai/AP acab ou por realizar certames separados. Tal fato ocorreu, por exemplo, nos Convites [...] efetuados para aquisio de equipamentos para o setor eletroeletrnico. 8. Especificamente quanto realizao de compras diludas ao longo do exerccio em sub stituio efetivao de uma aquisio nica, relacionada a um mesmo ob jeto, importante destacar que a entidade, adotando tais procedimentos, deixa de ob ter ganhos de economia de escala, pois, por meio de contrataes de maior vulto, so negociados descontos mais elevados nos preos praticados.
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9. Ademais, as ocorrncias detectadas de dispensas de licitao indevidas, b em como o fato de terem sido efetivados vrios convites em sub stituio realizao de concorrncia, em fuga ao procedimento licitatrio previsto na legislao, tendem a ocasionar contrataes com preos finais menos vantajosos para a entidade, pois, nas aquisies efetuadas, deixaram de ser adotadas licitaes em modalidades que garantiriam maior competitividade entre os fornecedores. 10. Ainda no tocante s dispensas de licitao efetuadas de forma indevida, verifico que foram feitas aquisies, nos valores de R$ 16.436,00 (material de informtica) e de R$ 6.667,17 (material de consumo) que, analisadas em conjunto com outras irregularidades verificadas nesses autos, caracterizam contexto de m gesto, com gravidade suficiente para ocasionar o julgamento pela irregularidade das contas. AC-5266-44/08-1; Sesso: 02/12/08 Grupo: I, Classe: II Relator: Ministro Marcos Bemquerer Costa - TOMADA E PRESTAO DE CONTAS Denncia acerca de supostas irregularidades praticadas na Empresa Brasileira de Correios e Telegrfos ECT na contratao de reformas de agncias] [ACRDO] 9.3. determinar Diretoria Regional Rondnia/Acre da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) que: 9.3.1. realize planejamento anual dos servios e ob ras a serem contratados e utilize a modalidade de licitao recomendada em funo do valor do somatrio dos servios e ob ras de natureza semelhante, com vistas a ob servar a regra do parcelamento prevista no art. 23, 1 e 5, da Lei n 8.666/93, de modo a assegurar o melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e a ampliao da competitividade sem perda da economia de escala;AC-0623-11/08-P Sesso: 09/04/08 Grupo: II Classe: VII Relator: Ministro Ubiratan Aguiar - FISCALIZAO DENNCIA Representao. Licitao. Fracionamento de despesa.] [ACRDO] 1.6.2. Prefeitura Municipal de Pau dos Ferros/RN que: 1.6.2.1. planeje as compras a serem realizadas com recursos federais, com previso de execuo parcelada do ob jeto, ab stendo-se de realizar vrios convites e/ou compras diretas, com dispensa de licitao, para ob jetos idnticos ou semelhantes, de conformidade com os arts. 15, inciso IV e 7, inciso II, 22 e 23 da Lei n. 8.666/1993, evitando o fracionamento de despesa, salvo se a modalidade de licitao escolhida permita, comprovadamente, o melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e a ampliao da competitividade sem perda da economia de escala, nos termos do 1 do art. 23 da lei acima referida; AC-4471-30/09-2 Sesso: 01/09/09 Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER - FISCALIZAO - REPRESENTAO IV A LEGALIDADE DA CONTRATAO DIRETA DE CURSOS DE CAPACITAO No que concerne especificamente contratao direta de cursos de capacitao/aperfeioamento, a despeito de no haver acrdos elucidativos quanto matria, certo que se pode extrair uma mnima orientao quanto forma de se preservar a legalidade de contrataes diretas para esse objeto. De toda forma, o TCU tem entendido que a contratao direta para aquele objeto deve se calcar, a princpio (uma vez que a anlise da situao concreta sempre determinante nesses casos), na inexigibilidade prevista no art. 25, II, da Lei de Licitaes, isto , aquela caracterizada pela singularidade do objeto e na notria especializao da contratada. Confira-se: Considere que as contrataes de professores, conferencistas ou instrutores para ministrar cursos de treinamento ou aperfeioamento de pessoal, b em como a inscrio de servidores para participao de cursos ab ertos a terceiros, enquadram-se na hiptese de inexigib ilidade de licitao prevista no inciso II do art. 25, comb inado com o inciso VI do art. 13 da Lei n 8.666/1993. Deciso 439/1998 Plenrio Vale transcrever o teor dos dispositivos acima mencionados para uma melhor compreenso do aresto: Art. 25 inexigvel a licitao quando houver inviab ilidade de competio, em especial: (...) II para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a inexigib ilidade para servios de pub licidade e divulgao; Art. 13 Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trab alhos relativos a: (...) VI treinamento e aperfeioamento de pessoal; A respeito do assunto, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes assim preleciona: 2.5. cursos de treinamento aperfeioamento
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tamb m inexigvel a licitao para a matrcula de servidor em curso de treinamento oferecido por instituio privada de treinamento, como seminrios da Fundao Getlio Vargas, da Editora NDJ, da Price, da TREIDE, da IOB, do Centro Brasileiro para Formao Poltica, do Centro Brasileiro de Administrao e Direito CEBRAD, da ASBACE, da ESAD, etc.-, porque esses eventos so realizados em perodos determinados, mostrando-se invivel a competio.[4]
[5]

Cumpre ressaltar que a contratao direta de servios, com fundamento no caput do art. 25, da Lei n 8.666/93, impe que a Administrao demonstre no apenas a inviabilidade de competio, mas tambm que a contratao considerada em sua essencialidade, singularidade e adeqabilidade se constitua na nica soluo capaz de atender satisfatoriamente as necessidades do Poder Pblico, no que concerne realizao do objeto do contrato. Sobre o assunto tratado, assim se manifestou Maral Justen Filho: A primeira hiptese de inviab ilidade de competio reside na ausncia de pluralidade de alternativas de contratao para a Administrao Pb lica. Quando existe uma nica soluo e um nico particular em condies de executar a prestao, a licitao seria imprestvel. Mas precisamente, a competio ser invivel porque no h alternativas diversas para serem entre si cotejadas.[5] [6] No mesmo sentido a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, seno veja-se: No caput do art. 25, estab elece a lei que inexigvel a licitao quando houver inviab ilidade de competio, em especial, quando ocorrer uma das trs hipteses retratadas nos trs incisos que anuncia. (...) Assim, mesmo quando se caracterizar um dos casos tratados nos incisos, se for vivel a competio, a licitao exigvel, porque no foi preenchido o requisito fundamental descrito no art. 25.[6] [7] A esse respeito, Renato Geraldo Mendes traa as seguintes observaes: (584) Contratao de servios tcnicos profissionais especializados. Notria especializao. Inexigib ilidade de licitao. Singularidade. O Decreto-lei n 2.300/96 (sic) j contemplava espcie como de inexigib ilidade de licitao, desde que evidenciada a natureza singular dos servios. Tm natureza singular esses servios, quando, por conta de suas caractersticas particulares, demandem para a respectiva execuo no apenas hab ilitao legal e conhecimentos especializados, mas tamb m cincia, criatividade e engenho peculiares, qualidades pessoais insuscetveis de sub misso a julgamento ob jetivo e por isso mesmo inviab ilizadoras de qualquer competio. (TC/SP, TC 133.538/89, 29.11.95) [7] [8] Ainda sobre este aspecto, de grande importncia a lio do Prof. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: A inviab ilidade de competio ocorrer na forma desse inciso se ficar demonstrado o atendimento dos requisitos, que devem ser examinados, na seguinte ordem: a) referentes ao ob jeto do contrato: - que se trate de servio tcnico; - que o servio esteja elencado no art. 13, da Lei n 8.666/93; - que o servio apresente determinada singularidade; - que o servio no seja de pub licidade ou divulgao. b ) referentes ao contratado: - que o profissional detenha a hab ilitao pertinente; - que o profissional ou empresa possua especializao na realizao do ob jeto pretendido; - que a especializao seja notria; - que a notria especializao esteja intimamente relacionada com a singularidade pretendida pela Administrao.(...) Singular a caracterstica do ob jeto que o individualiza, distingue dos demais. a presena de um atrib uto incomum na espcie, diferenciador. A singularidade no est associada noo de preo, de dimenses, de localidade, de cor ou forma. (...) Somente depois de definir o ob jeto que pretende contratar que a Administrao Pb lica dever b uscar o profissional para execut-lo. Nunca, em hiptese nenhuma, procede-se de forma inversa. Aqui, a ordem dos fatores altera a equao, pois quando se parte da definio do profissional, certamente se agregam ao ob jeto caractersticas que individualizam o executor do servio.[8] [9]

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Nesse sentido, bastante elucidativa a preleo de Jess Torres Pereira Junior sobre os cursos e sobre o treinamento de pessoal: A Deciso n. 535/96 distinguiu entre cursos destinados ao pessoal da rea-fim e cursos genricos de treinamento. Para o primeiro caso, admissvel a inexigib ilidade, porquanto os servios prestados pelos professores atuantes no treinamento/aperfeioamento na rea-fim do Trib unal exigem notria especializao, tendo em vista a caracterstica singular das atividades desta Casa; nesse caso, a notria especializao se fundamenta na exigncia do conhecimento da disciplina sob a tica do controle externo, ou seja, no b asta ser mestre em determinada matria, mas h tamb m de sab -la do ponto de vista do Trib unal de Contas da Unio. Quanto aos demais cursos, emb ora muitas vezes especializados, no requerem conhecimentos especficos diferenciados, ou seja, os conhecimentos a serem transmitidos no variam de acordo com o pb lico, a exemplo dos cursos de informtica, que so os mesmos para todos os usurios de uma mesma ferramenta, seja na iniciativa privada, seja no servio pb lico; a contratao de professores ou de empresas passvel de licitao.[9] [10] Diante disso, percebe-se que a contratao de cursos de capacitao/aperfeioamento para servidores, os quais no sejam da rea fim, deve, a princpio, ser por licitao, cabendo, excepcionalmente, a dispensa, desde que no ultrapasse o limite de valor do art. 24, inciso II, da Lei n 8.666/1993, verificado pela classificao oramentria correspondente. No caso de contratao de cursos de aperfeioamento direcionados rea fim do rgo contratante, o enquadramento na inexigibilidade de licitao depende do atendimento integral do art. 25, inciso II, da Lei n 8.666/1993, sem prejuzo da observncia do disposto no art. 26, caput, incisos II e III, da Lei n 8.666/1993. Assim tem sido o posicionamento do TCU, consoante se entrev dos arestos abaixo colacionados: 9.2.5. somente efetuem as contrataes de entidades executoras do Programa com dispensa de licitao, em casos excepcionais, devidamente justificados, conforme determinao contida no item 8.2.2, b, da Deciso n 354/2001 Plenrio TCU, realizando a respectiva licitao nos casos em que no se configure a situao de singularidade dos cursos oferecidos e a excepcionalidade da entidade executora; Acrdo 875/2004 Plenrio 6.1.6 De fato, como comprovado pelo ex-Prefeito, os profissionais responsveis pelo curso ministrado possuem elevado nvel tcnico e formao acadmica, incluindo, alm da graduao, cursos de especializao, mestrado e doutorado. 6.1.7. Ademais, o procedimento adotado pelo responsvel encontra respaldo na doutrina especializada, notadamente representada pelos juristas Hely Lopes Meirelles e Maral Justen Filho. 6.1.8 Como j explanado pelo ex-Prefeito em seus esclarecimentos, Hely Lopes Meirelles, em sua obra intitulada Licitaes e Contrato Administrativo, admite a possibilidade de contratao direta de servios tcnicos especializados, em virtude da inviabilidade de competio. (...) servios tcnicos profissionais especializados, no consenso doutrinrio, so prestados por quem da habilitao tcnica e profissional exigida para os servios tcnicos profissionais em geral, aprofundou-se nos estudos, no exerccio da profisso, na pesquisa cientfica, ou atravs de cursos de ps-graduao ou de estgios de aperfeioamento. Bem por isso, Celso Antnio considera-os singulares, posto que marcados por certas caractersticas individualizadoras, que os distinguem dos oferecidos por outros profissionais do mesmo ramo. A contratao desses servios com profissionais ou empresas de notria especializao, tal como conceitua o 1 do art. 25 da Lei, enquadra-se, geralmente, no caput do mesmo artigo, que declara inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio. Essa inviabilidade, no que concerne aos servios tcnicos especializados em geral, decorre da impossibilidade lgica de a Administrao pretender o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato (art. 25, 1) pelo menos preo, ou que renomados especialistas se sujeitem a disputar administrativamente a preferncia por seus trabalhos. Hely Lopes Meirelles Licitao e Contrato Administrativo, 11 Edio, pg. 98/99. 6.1.9 No mesmo sentido o entendimento de Maral Justen Filho que, em sua obra intitulada Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, admite a possibilidade de contratao direta, em vista da inexistncia de um mercado concorrencial formado por prestadores de servios tcnicos profissionais especializados. Outra hiptese consiste nas caractersticas do mercado privado envolvendo o tipo de prestao pretendida pela Administrao Pblica. Embora existam diferentes alternativas para satisfao do interesse pblico, no se configura um mercado na acepo de conjunto de fornecedores em disputa permanente pela contratao. No h ofertas permanentes de contratao, eis que os particulares em condies de executar a prestao no competem entre si formulando propostas. Esses particulares aguardam as propostas de possveis interessados, no estabelecendo diferena, mesmo em relao ao setor pblico. Ou seja, configura-se um mercado peculiar, eis que no existe a dimenso concorrencial encontrada no mbito de compras, obras e outros servios. Da a referncia inexistncia de um mercado concorrencial. A hiptese se passa usualmente no setor de servios e, em especial, com aqueles de
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natureza personalssima. So situaes em que a prestao que satisfaz o interesse pblico produzida atravs de atuao predominantemente intelectual e retrata uma manifestao de criatividade humana, no se materializando em objetos fsicos disponveis para aquisio imediata. Maral Justen Filho Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos 7a Edio pg. 275/276 (...) Ob serva-se que a prpria doutrina, tanto a citada pelo recorrente quanto a mencionada pela SERUR, reconhece a dificuldade de se definir a inviab ilidade de competio. Um dos requisitos, segundo Maral, a inexistncia de pluralidade de alternativas de contratao, que a instruo da SERUR define como ausncia de outros prestadores de servio, em funo da peculiaridade do mercado. Neste caso concreto, a peculiaridade do mercado, ressaltada por Maral, a peculiaridade da regio em que se insere a pretensa contratao que provoca o esvaziamento de competidores e leva ausncia de competio direta e frontal, circunstncia que tornaria invivel Administrao ab rir licitao.(...) Voto do Ministro Relator 2. De incio, devo concordar com a Unidade Tcnica em acatar as justificativas apresentadas pelos responsveis, Srs. Dinaldo Medeiros Wanderley e Hermano Medeiros Wanderley, com relao contratao direta da empresa Idia Consultoria Ltda. (item a dos ofcios 235 e 236/2005). (...) Justificativas do Sr. Dinaldo Medeiros 6. O ex-Prefeito juntou os seguintes esclarecimentos, para cada ponto, na ordem estab elecida no Ofcio: 6.1. Contratao direta da empresa Idia Consultoria Ltda, com inexigib ilidade de licitao, para ministrar cursos de capacitao de professores, (...), no estando caracterizados os pressupostos de natureza singular do servio e notria especializao da contratada, exigidos no art. 25, inciso II, da Lei n 8.666/93 ...(...) 6.1.2. Argumenta que o art. 13, da mesma Lei, prev que os servios de treinamento e aperfeioamento de pessoal so considerados como especializados e, portanto, seriam passveis de contratao por inexigib ilidade. (...) e que esta possui corpo docente formado por profissionais com titulao de doutorado, mestrado e especializao. Como comprovao, acosta a documentao de fls. 19/42, Anexo 3, composta do curriculum vitae dos instrutores do curso ministrado. Acrdo 2082/2006 Segunda Cmara 5. Tamb m no devem ser considerados de natureza singular, de modo a ensejar inexigib ilidade, a contratao de empresa para oferecer cursos de capacitao e aperfeioamento de professores. Tais servios podem ser prestados por diversas empresas, impondo-se, dessa maneira, a realizao de licitao. Cab e ressaltar, ainda, que, diversamente do que fora firmado pelo responsvel, o fato de o ato no ter causado dano ao errio, no pode dar ensejo transgresso legal. A lei representa b alizador institucional que no pode ser descumprida ao mero sab or dos gestores. (...) 9.4.1. ab stenha-se de contratar cursos de capacitao e aperfeioamento com inexigib ilidade de licitao, por notria especializao, uma vez que tais servios no possuem natureza singular, podendo ser realizados por diversas empresas ou profissionais capacitados para tal, ob servando o disposto no art. 25 da Lei n. 8.666/1993, restringindo as contrataes por inexigib ilidade de licitao estritamente aos casos em que seja invivel a competio; Acrdo 3249/2006 Primeira Cmara De se concluir, pois, que as contrataes diretas, por dispensa em razo do valor, no devem ultrapassar o limite legal estabelecido ao longo do exerccio financeiro, contadas as despesas a partir da classificao oramentria utilizada, sob pena de se caracterizar o fracionamento ilegal; e, ainda, que a contratao direta de cursos de capacitao/aperfeioamento, no relacionados rea fim, deve subordinar-se, a princpio, ao procedimento licitatrio, podendo haver contratao por inexigibilidade somente quando ocorrer de fato inviabilidade de competio, ou por dispensa, caso no sejam ultrapassados os limites de valor previstos nos art. 24, inciso II, da Lei n 8.666/1993. V - CONCLUSO Pelo exposto, no se constata viabilidade jurdica em se realizar contrataes diretas de cursos de capacitao fora dos casos de inexigibilidade ou dentro do limite de dispensa por valor, devendo-se, sempre, ser a classificao oramentria o elemento norteador do administrador na verificao do limite legal relativo ao valor para dispensas no decorrer do exerccio financeiro para as contrataes como um todo.

Notas: [1] [11] Licitaes e Contratos Orientaes Bsicas. Trib unal de Contas da Unio. 3a. ed., atual. e ampl., Braslia: TCU, Secretaria de Controle Interno, 2006. pg. 43-44.
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[2] [12] JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed., So Paulo: Dialtica, 2009. p. 268. [3] [13] Op. Cit., p. 270. [4] [14] JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Contratao direta sem licitao. 5. ed., Braslia Jurdica: 2004. p. 540. [5] [15] JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios..., 11. ed., Dialtica: 2005. p. 273. [6] [16] JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Contratao..., p. 530. [7] [17] MENDES, Renato Geraldo. Lei de Licitaes e Contratos Anotada. 4. ed., Editora Sntese: 2002. p. 99. [8] [18] JACOBY FERANDES, Jorge Ulisses. Contratao..., p. 584, 588 e 590. [9] [19] PEREIRA JUNIOR, Jess. Comentrios Lei das Licitaes e Contrataes da Administrao Pb lica. 6 ed., Renovar: So Paulo, 2003. p. 310. Tags direito [20] Administrativo [21] Artigo [22] resumos [23]

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