Legalidade, moralidade e eficincia

Fbio Wanderley Reis Em sua coluna no Valor Econmico, alguns dias atrs (20, 21 e 22 de maro), Claudia Safatle comentava o parecer do procurador-geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da Unio, Lucas Furtado, que serviu de fundamento absolvio, pela Justia Federal, de autoridades do governo Fernando Henrique Cardoso acusadas de improbidade administrativa no processo de privatizao da Telebrs. O parecer destaca que a atuao estatal no deve mais ser balizada apenas pelos critrios de legalidade, de moralidade e de impessoalidade, mas tambm pelos princpios da eficincia e da economicidade, com a nfase na produtividade e na obteno de resultados. O foco da coluna a preocupao com as implicaes para a renovao mais ou menos urgente de concesses em diversas reas (setor eltrico, ferrovias, internet) de uma deciso afirmativa da Justia baseada nessa nova leitura eficiente dos preceitos constitucionais relevantes nova no obstante o fato de que a emenda constitucional 19/98 j inclui, no artigo 37, meno explcita eficincia entre os princpios a serem obedecidos pela administrao pblica, em seus diversos nveis, ao lado dos de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Mesmo no nvel tcnico da administrao como campo especial de estudo e reflexo, a questo da eficincia objeto de grandes confuses, particularmente em suas relaes com a burocracia. A tendncia recente, em que Lucas Furtado se insere (tal como Bresser Pereira em sua passagem pelo Ministrio da Reforma do Estado), tem sido a de contrapor uma administrao gerencial, vista como gil e eficiente, administrao burocrtica supostamente emperrada e estpida, de acordo com o sentido que a expresso burocracia veio a adquirir coloquialmente e em que a adeso ritualista aos meios perde de vista os fins. Em certo sentido, banal, naturalmente, a necessidade de lutar contra a distoro ritualista e buscar a eficincia. Mas o gerencialismo reinventador do Estado esquece que a burocracia essencial organizao poltico-administrativa racional, ou implantao do princpio racional-legal de que falava Max Weber.
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Mais que isso, porm, o apego a normas legais universalistas e impessoais condio indispensvel da operao de um Estado democrtico. Como tenho s vezes ressaltado aqui, se a eficincia supe fins no problemticos a serem alcanados atravs da manipulao mais expedita possvel dos meios disponveis, a prpria definio da democracia envolve tomar como problemticos os fins: a democracia reconhece que os fins so mltiplos e com frequncia antagnicos, em correspondncia com a multiplicidade dos atores sociopolticos e de seus interesses, e que a grande tarefa do Estado democrtico justamente a de conciliar institucionalmente os fins diversos, num processo orientado por normas imparciais e que ser por fora, em alguma medida, moroso e complicado. E o desafio o de como acomodar o desiderato banal de maximizar a eficincia nesse quadro de exigncias democrticas sem falar de que a referncia eficincia remete ela mesma questo tambm complicada da acuidade na avaliao cognitiva ou intelectual da situao em que se trata de agir e das percepes variveis quanto s relaes entre meios e fins. De qualquer modo, a Justia o instrumento por excelncia a garantir o carter democrtico daquele processo perene de conciliao. Nessa perspectiva, est longe de ser evidente o que poderemos ter a ganhar com alteraes legais (como a da emenda 19/98) ou reinterpretaes constitucionais que introduzem a possibilidade de jogar com consideraes de moralidade e mesmo legalidade em nome de equvocas alegaes de eficincia (apesar de formulaes inevitavelmente matizadas que colocam a eficincia ao lado de outros princpios, quanta imoralidade vale a eficincia?). Se tomamos a privatizao que foi objeto da recente deciso judicial, por exemplo, os fatos conhecidos a respeito tornam patente a manipulao em que se empenharam as autoridades acusadas. Dizer isso no envolve necessariamente questionar a nobreza da motivao dessas autoridades: a manipulao que as gravaes ilegais evidenciam reconhecida mesmo por leais simpatizantes polticos das pessoas agora absolvidas, com a alegao de que a manipulao no limite da irresponsabilidade era motivada pelo interesse de tornar mais competitiva a disputa em torno da concesso e, assim, pela ateno, realisticamente orientada, para o interesse pblico.

Mas, ainda que se preservem gradaes, fcil apontar o paralelismo dessa maneira de ver as coisas com certo maquiavelismo de araque em que a presumida justificao dos meios pelos fins, na cabea de lideranas ideologicamente autocomplacentes, resultou h pouco no desastre do mensalo. E que fazer, por exemplo, com a questo de graus de eficincia? O fato de um grupo desqualificado pelos manipuladores ter obtido a concesso deveria ser tomado como indicando que seria necessrio manipular mais? Se a Justia pode rechaar a acusao de improbidade em nome da busca de eficincia no deveria tambm ponderar a ineficincia relativa e talvez puni-la? No custa reforar as preocupaes que Claudia Safatle salienta quanto s consequncias da situao legal produzida para os negcios futuros. Mas h, a meu ver, confuses e perigos maiores numa Justia que ouviu cantar o galo da eficincia e se empenha desajeitadamente em equilibr-la com legalidade e moralidade.

Valor Econmico, 30/3/2009