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Commisso Europeia

Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental

COM(2000) 66 final 9 de Fevereiro de 2000

(apresentado pela Comisso)

Direco-Geral do Ambiente

Encontram-se disponveis numerosas outras informaes sobre a Unio Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu.int) Uma ficha bibliogrfica figura no fim desta publicao Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias, 2000 ISBN 92-828-9183-6 Comunidades Europeias, 2000 Reproduo autorizada mediante indicao da fonte Printed in Italy IMPRESSO
EM PAPEL BRANQUEADO SEM CLORO

NDICE
Prefcio Resumo Anexo 1. Introduo 1.1. Objectivo do presente livro branco 1.2. Estrutura do livro branco 1.3. Antecedentes e contexto institucional 1.3.1. O livro verde sobre a reparao dos danos causados no ambiente 1.3.2. Posio do Parlamento Europeu 1.3.3. Parecer do Comit Econmico e Social 1.3.4. Deciso da Comisso de elaborar um livro branco 1.3.5. Posies dos Estados-Membros 1.3.6. O processo de consultas 2. O que a responsabilidade ambiental? 2.1. O objectivo da responsabilidade ambiental 2.2. Tipos de danos ambientais a que a responsabilidade civil se adequa 3. Razes que justificam um regime comunitrio de responsabilidade ambiental e os seus efeitos previstos 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. Implementao dos princpios ambientais essenciais do Tratado CE Assegurar a descontaminao e a restaurao do meio ambiente Reforar a implementao da legislao ambiental comunitria Permitir uma melhor integrao Melhorar o funcionamento do mercado interno Resultados esperados 5 7 9 11 11 11 11 11 11 11 12 12 12 13 13 13

14 14 14 14 14 15 15 17 17 17 17 18 19 20 20 21 22 23 23 23 23 24 24 24 24 25

4. Caractersticas possveis de um regime comunitrio de responsabilidade ambiental 4.1. Ausncia de retroactividade 4.2. mbito do regime 4.2.1. Danos a cobrir 4.2.2. Actividades abrangidas 4.3. O tipo de responsabilidade, as causas de justificao permitidas e o nus da prova 4.4. Quem deve ser responsvel? 4.5. Critrios para os diferentes tipos de danos 4.5.1. Danos causados biodiversidade 4.5.2. Zonas contaminadas 4.5.3 Danos tradicionais 4.5.4 Relao com a directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos 4.6. Assegurar uma descontaminao e restaurao efectivas do meio ambiente 4.7. Acesso justia 4.7.1. Abordagem em duas camadas: o Estado deve ser responsvel em primeiro lugar 4.7.2. Casos urgentes (aces inibitrias, custos da aco preventiva) 4.7.3. Assegurar conhecimentos especializados suficientes e evitar custos desnecessrios 4.8. Relao com as convenes internacionais 4.9. Segurana financeira

5. Diferentes opes de aco comunitria 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. A adeso da Comunidade Conveno de Lugano Um regime exclusivamente para os danos transfronteirios Orientao da aco dos Estados-Membros por uma recomendao comunitria Uma directiva comunitria Responsabilidade sectorial, nomeadamente na rea da biotecnologia

27 27 27 28 28 29 30 31 33 35

6. Subsidiariedade e proporcionalidade 7. O impacto econmico global da responsabilidade ambiental a nvel comunitrio 8. Concluso Anexos 1. 2. 3. 4. 5. Estudo dos sistemas de responsabilidade civil pela reparao dos danos causados ao ambiente Aspectos econmicos da responsabilidade civil e sistemas de indemnizao solidria para reparao dos danos causados ao ambiente Responsabilidade pelos danos ecolgicos e avaliao dos danos ecolgicos Responsabilidade pelas zonas contaminadas Histria e resumo do contedo da Conveno de Lugano

35 40 51 54 58

PREFCIO
Nos ltimos tempos, tem sido necessrio fazer face a casos de danos ambientais graves resultantes de actividades humanas. O recente naufrgio do Erika provocou uma poluio generalizada da costa francesa e o sofrimento e a morte dolorosa de vrias centenas de milhares de aves marinhas e outros animais. Este no foi, nem por sombras, o primeiro caso de derrame de petrleo no mar com consequncias terrveis para o ambiente. H alguns anos, uma catstrofe de natureza diferente ocorreu prximo da reserva natural de Doana, no Sul de Espanha, quando a ruptura de uma barragem contendo um volume significativo de guas txicas provocou danos colossais no ambiente circundante, incluindo a inmeras aves protegidas. Estes e outros acidentes semelhantes colocam a questo de saber quem dever assumir os custos de descontaminao e reparao dos danos. Caber sociedade no seu conjunto, ou seja, ao contribuinte, pagar a factura, ou dever ser o poluidor a pag-la, nos casos em que possa ser identificado? Por outro lado, no que respeita aos produtos geneticamente modificados, a opinio pblica receia seriamente que estes possam afectar a sade ou exercer efeitos negativos no ambiente. Estes receios suscitam uma chamada responsabilidade das partes envolvidas. Uma das formas de garantir uma maior prudncia, com vista a evitar a ocorrncia de danos ambientais, consiste em impor responsabilidades s partes cujas actividades encerram riscos de provocar esse tipo de danos. Isto significa que, quando uma tal actividade provoca efectivamente danos, a parte que exerce o seu controlo (o operador), que o verdadeiro poluidor, deve assumir os custos da sua reparao. O presente livro branco estabelece a estrutura de um futuro regime comunitrio de responsabilidade ambiental que tem por objectivo aplicar o princpio do poluidor-pagador e descreve os principais elementos necessrios para tornar um regime desse tipo eficaz e vivel. O regime proposto dever abranger no s os danos causados s pessoas e aos bens e a poluio dos stios como os danos provocados natureza, em especial aos recursos naturais que so importantes na perspectiva da conservao da diversidade biolgica na Comunidade (nomeadamente reas e espcies protegidas pela rede Natura 2000). Os regimes de responsabilidade ambiental existentes at data nos Estados-Membros da UE ainda no abordam este aspecto. A responsabilidade pelos danos causados natureza constitui uma condio prvia para fazer os operadores econmicos sentir-se responsveis pelos eventuais efeitos negativos das suas operaes no ambiente enquanto tal. At agora, os operadores parecem sentir essa responsabilidade em relao sade ou propriedade alheias relativamente s quais a responsabilidade ambiental j existe, sob diversas formas, ao nvel nacional , mas no em relao ao ambiente. Estes tendem a considerar o ambiente um bem pblico pelo qual o conjunto da sociedade, e no um indivduo que lhe causou danos, dever ser responsvel. A responsabilidade constitui uma forma segura de permitir que as pessoas compreendam que so igualmente responsveis pelas eventuais consequncias dos seus actos na natureza. Esta mudana de atitude prevista dever provocar um aumento do nvel de preveno e precauo.

RESUMO
O presente livro branco analisa diversas formas de configurar um regime comunitrio de responsabilidade ambiental, tendo em vista melhorar a aplicao dos princpios ambientais consagrados no Tratado CE e a implementao do direito ambiental comunitrio, bem como assegurar uma restaurao adequada do ambiente. Entre os seus antecedentes incluem-se um livro verde da Comisso datado de 1993, uma audio conjunta com o Parlamento Europeu no mesmo ano, uma resoluo do Parlamento solicitando uma directiva comunitria e um parecer do Comit Econmico e Social, em 1994, e ainda uma deciso da Comisso, de Janeiro de 1997, no sentido de publicar um livro branco. Vrios Estados-Membros expressaram o seu apoio a uma aco comunitria neste domnio, incluindo alguns comentrios recentes sobre a necessidade de tratar a questo da responsabilidade civil em relao aos organismos geneticamente modificados (OGM). Ao longo da elaborao do livro branco, foram realizadas consultas s partes interessadas. A responsabilidade ambiental obriga o causador dos danos ambientais (o poluidor) a pagar a reparao dos danos que causou. A responsabilidade s eficaz quando os poluidores podem ser identificados, os danos so quantificveis e possvel demonstrar o nexo causal. No , por conseguinte, apropriada para a poluio difusa oriunda de fontes numerosas. Entre as razes para a introduo de um regime comunitrio de responsabilidade civil contam-se a melhor aplicao dos princpios ambientais fundamentais (poluidor-pagador, de preveno e de precauo) e da legislao ambiental comunitria, a necessidade de assegurar a descontaminao e a restaurao do ambiente, a melhor integrao do ambiente nas demais reas polticas e o melhor funcionamento do mercado interno. A responsabilidade civil dever reforar os incentivos para um comportamento mais responsvel por parte das empresas, exercendo assim um efeito preventivo, embora muita coisa dependa do contexto e das especificaes do dito regime. O livro branco descreve as possveis caractersticas principais de um regime comunitrio, entre as quais a ausncia de retroactividade (aplicao limitada aos danos futuros); a cobertura tanto dos danos ambientais (contaminao de locais e danos causados biodiversidade) como dos danos tradicionais (danos a pessoas e bens); um mbito de aplicao fechado ligado legislao ambiental comunitria: as zonas contaminadas e os danos tradicionais apenas sero abrangidos se forem causados por uma actividade perigosa ou potencialmente perigosa regulamentada pela Comunidade; os danos causados biodiversidade referem-se apenas s reas protegidas ao abrigo da rede Natura 2000; responsabilidade estrita para os danos causados por actividades intrinsecamente perigosas, responsabilidade baseada na culpa para os danos causados biodiversidade por uma actividade no perigosa (1); causas de justificao comummente aceites, algum alvio do nus da prova do queixoso e alguma reduo equitativa para os arguidos; responsabilidade centrada no operador que controla a actividade causadora dos danos; critrios para avaliar e tratar os diferentes tipos de danos; obrigao de gastar a compensao paga pelo poluidor na restaurao do ambiente; introduo de um maior acesso justia nos casos de danos ambientais; coordenao com as convenes internacionais; segurana financeira para as potenciais responsabilidades, trabalho com os mercados. So apresentadas e avaliadas diversas opes de aco comunitria: a adeso da Comunidade Conveno de Lugano do Conselho da Europa; um regime que abranja apenas os danos transfronteirios; uma recomendao da Comunidade para orientar a aco dos Estados-Membros; uma directiva comunitria e, finalmente, um regime sectorial centrado na biotecnologia. So expostos os argumentos a favor e contra cada uma destas opes, sendo a directiva comunitria considerada como a opo mais coerente. Uma iniciativa comunitria neste domnio justifica-se em termos de subsidiariedade e de proporcionalidade, por razes que incluem a insuficincia dos regimes separados dos Estados-Membros quando se trata de abordar todos os aspectos dos danos ambientais, o efeito integrador da aplicao comum atravs do direito comunitrio e a flexibilidade de um regime-quadro comunitrio que fixe objectivos e resultados, deixando ao mesmo tempo ao cuidado dos Estados-Membros a escolha das formas e dos instrumentos para os alcanar. O impacto de um regime comunitrio de responsabilidade na competitividade da indstria da UE a nvel
(1) Ver perspectiva esquemtica do possvel mbito de aplicao do regime no anexo ao presente resumo.

externo ser provavelmente limitado. Os dados sobre os regimes de responsabilidade existentes foram analisados e sugerem que o seu impacto na competitividade da indstria nacional no foi desproporcionado. Os efeitos nas PME e nos servios financeiros e a importante questo da cobertura por seguro dos elementos essenciais do regime so igualmente abordados. A eficcia de qualquer regime jurdico de responsabilidade exige um sistema de segurana financeira exequvel, baseado na transparncia e na segurana jurdica no que diz respeito responsabilidade civil. O regime dever ser concebido de modo a minimizar as custas de transaco. O livro branco conclui que a opo mais apropriada seria uma directiva-quadro que estabelea uma responsabilidade estrita para os danos causados por actividades perigosas regulamentadas pelo direito comunitrio, com causas de justificao, abrangendo tanto os danos tradicionais como os danos ambientais, e uma responsabilidade baseada na culpa para os danos causados biodiversidade por actividades no perigosas. Os pormenores de uma tal directiva devero ser objecto de uma maior elaborao, tendo em conta as consultas realizadas. As instituies comunitrias e as partes interessadas so convidadas a debater o livro branco e a apresentar os respectivos comentrios at 1 de Julho de 2000.

ANEXO POSSVEL MBITO DE APLICAO

DE UM REGIME COMUNITRIO DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

Actividades perigogas e potencialmente perigosas regulamentadas pelo direito ambiental comunitrio

Responsabilidade estrita

Danos tradicionais (danos a pessoas e bens)

Responsabilidade estrita

Zonas contaminadas Responsabilidade estrita

Actividades no perigosas

Responsabilidade baseada na culpa

Danos biodiversidade (recursos naturais comunitrios protegidos nas reas da rede Natura 2000)

1.
1.1.

INTRODUO
OBJECTIVO
DO PRESENTE LIVRO BRANCO

1.3.

ANTECEDENTES E

CONTEXTO INSTITUCIONAL

1.3.1. O livro verde sobre a reparao dos danos causados no ambiente Em Maio de 1993, a Comisso publicou o livro verde sobre a reparao dos danos causados no ambiente (2). Na sequncia dessa publicao, foram apresentados mais de 100 comentrios pelos Estados-Membros, a indstria, os grupos ambientalistas e outras partes interessadas, e realizaram-se consultas contnuas. Em Novembro de 1993, o Parlamento e a Comisso realizaram uma audio pblica conjunta. 1.3.2. Posio do Parlamento Europeu Em Abril de 1994, o Parlamento Europeu aprovou uma resoluo instando a Comisso a apresentar uma proposta de directiva que regulamente a responsabilidade relativa aos (futuros) danos causados ao ambiente (3). Nessa resoluo, o Parlamento aplicou pela primeira vez o n. 2 do artigo 192. (n. 2 do ex-artigo 138.-B) do Tratado CE, que lhe permite solicitar Comisso que submeta sua apreciao propostas legislativas. Desde ento, a questo da responsabilidade ambiental foi levantada pelo Parlamento em diversas ocasies, tais como os programas de trabalho anuais da Comisso, em perguntas parlamentares e em cartas Comisso. No seu questionrio aos candidatos a comissrios, tendo em vista as audies dos mesmos, o Parlamento voltou a levantar esta questo e exprimiu mais uma vez a sua opinio de que urgentemente necessria uma legislao comunitria neste domnio. O PE salientou, em especial, a necessidade de inserir disposies relativas responsabilidade civil na legislao comunitria existente no domnio da biotecnologia. 1.3.3. Parecer do Comit Econmico e Social O Comit Econmico e Social emitiu um parecer minucioso sobre o livro verde, em 23 de Fevereiro de 1994, no qual apoiava a aco comunitria em matria de responsabilidade pe(2) Comunicao de 14 de Maio de 1993 [COM (93) 47 final] apresentada ao Conselho, ao Parlamento Europeu e ao Comit Econmico e Social. (3) Resoluo de 20 de Abril de 1994 (JO C 128, p. 165).

Nos termos do n. 2 do artigo 174. do Tratado CE: A poltica da Comunidade no domnio do ambiente (...) basear-se- nos princpios da precauo e da aco preventiva, da correco, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador. O objectivo do presente livro branco consiste em analisar a melhor forma de permitir que o princpio do poluidor-pagador sirva estes objectivos de poltica ambiental comunitria, tendo em conta que a preveno dos danos ambientais a principal finalidade desta poltica. Neste contexto, o presente livro branco analisa a melhor forma de configurar um regime comunitrio de responsabilidade ambiental, de modo a melhorar a aplicao dos princpios ambientais consignados no Tratado CE, e assegurar a reparao dos danos causados ao ambiente. O livro branco tambm analisa o modo como um regime comunitrio de responsabilidade ambiental poder contribuir para melhorar a aplicao do direito ambiental comunitrio e examina os possveis efeitos econmicos de uma tal aco comunitria. 1.2. ESTRUTURA DO
LIVRO BRANCO

Aps uma parte introdutria contendo algumas informaes contextuais e uma explicao do objectivo da responsabilidade ambiental, nas seces 1 e 2, o livro branco apresenta as razes que justificam a adopo de um regime comunitrio na seco 3. A seco 4 contm algumas caractersticas possveis desse regime e a seco 5 analisa e compara diferentes opes para a sua adopo. Enquanto a seco 6 considera a questo da perspectiva da subsidiariedade e da proporcionalidade, a seco 7 analisa o impacto econmico de um regime comunitrio de responsabilidade ambiental. Por ltimo, a seco 8, formula uma concluso e apresenta os prximos passos nesta matria.

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los danos causados ao ambiente, sugerindo que esta poderia assumir a forma de uma directiva-quadro baseada nos artigos 174. e 175. (ex-artigos 130.-R e 130.-S) do Tratado (4). 1.3.4. Deciso da Comisso de elaborar um livro branco Aps um debate de orientao realizado em 29 de Janeiro de 1997, Comisso decidiu, tendo em conta a necessidade de dar resposta resoluo do Parlamento Europeu que solicitava uma aco comunitria, que deveria ser elaborado um livro branco sobre a responsabilidade ambiental (5). 1.3.5. Posies dos Estados-Membros Vrios Estados-Membros expressaram, formal ou informalmente, um parecer favorvel a respeito da aco comunitria no domnio da responsabilidade ambiental em geral (ustria, Blgica, Finlndia, Grcia, Luxemburgo, Pases Baixos, Portugal e Sucia). Sabe-se que vrios Estados-Membros aguardam as propostas da Comisso, antes de iniciarem o processo de adopo de legislao nacional neste domnio, especialmente no que diz respeito responsabilidade pelos danos causados biodiversidade. Alm disso, a ustria, a Blgica, a Finlndia, a Alemanha, os Pases Baixos, a Espanha e a Sucia declararam recentemente no Conselho que sadam a inteno da Comisso de avaliar, no contexto do prximo livro branco sobre a responsabilidade ambiental, a questo da responsabilidade pelos danos ambientais ligados libertao e colocao no mercado deliberadas de OGM. O Reino Unido solicitou recentemente Comisso que considerasse, como questo prioritria, a viabilidade de um ou vrios regimes de responsabilidade destinados a abranger a libertao e comercializao dos OGM, bem como os possveis critrios para esses regimes. As posies dos outros Estados-Membros ainda no so claras.

1.3.6. O processo de consultas Durante o processo de elaborao do livro branco, efectuaram-se consultas a peritos independentes oriundos dos Estados-Membros, a peritos nacionais dos Estados-Membros e s partes interessadas, muitas das quais tambm enviaram comentrios por escrito relativos a documentos de trabalho informais que receberam no decurso deste processo. As opinies expressadas foram muito diferenciadas, nomeadamente no que diz respeito necessidade de uma aco comunitria. Encontra-se disponvel, a pedido, um relatrio resumido dos comentrios das partes interessadas.

(4) Parecer do CES de 23 de Fevereiro de 1994 (CES 226/94). (5) Foram realizados quatro estudos para efeitos da preparao de uma poltica comunitria nesta rea. Estes estudos esto disposio do pblico. A presente publicao insere resumos dos referidos estudos (anexos 14).

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2.

O QUE A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL?

O
OBJECTIVO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

2.1.

A responsabilidade ambiental visa obrigar o causador de danos ambientais (o poluidor) a pagar a reparao dos danos que causou. A regulamentao ambiental estabelece normas e procedimentos destinados a preservar o ambiente. Sem a responsabilidade civil, as consequncias do incumprimento das normas e procedimentos existentes podero ficar-se pelas meras sanes administrativas ou penais. Contudo, se a responsabilidade for adicionada regulamentao, os potenciais poluidores tambm enfrentam a perspectiva de terem de pagar a reparao ou a compensao dos danos que causaram. 2.2. TIPOS
DE DANOS AMBIENTAIS

A QUE A RESPONSABILIDADE CIVIL SE ADEQUA

Nem todas as formas de dano ambiental podem ser reparadas atravs da responsabilidade civil. Para que esta ltima seja eficaz, so necessrias as seguintes condies: existncia de um (ou mais) actor(es) (poluidores) identificvel(eis); o dano tem de ser concreto e quantificvel; e necessrio estabelecer um nexo causal entre o dano e o(s) poluidor(es) identificado(s). Por conseguinte, a responsabilidade civil pode ser aplicada, por exemplo, nos casos em que o dano resulte de acidentes industriais ou de uma poluio gradual causada pela libertao de substncias ou resduos perigosos para o ambiente por fontes identificveis. Contudo, a responsabilidade civil no um instrumento adequado para lidar com a poluio de carcter disperso, difuso, em que impossvel relacionar os efeitos ambientais negativos com as actividades de determinados actores individuais. So exemplo disso os efeitos das alteraes climticas causadas pelas emisses de CO2 e outros gases, a morte das florestas devido chuva cida e a poluio atmosfrica resultante do trfego automvel.

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3.

RAZES QUE JUSTIFICAM UM REGIME COMUNITRIO DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL E OS SEUS EFEITOS PREVISTOS
IMPLEMENTAO DOS PRINCPIOS AMBIENTAIS TRATADO CE

3.3.

REFORAR A IMPLEMENTAO DA LEGISLAO

AMBIENTAL COMUNITRIA

3.1.

ESSENCIAIS DO

A responsabilidade ambiental uma forma de implementar os principais princpios de poltica ambiental consagrados no Tratado CE (n. 2 do artigo 174.), sobretudo o princpio do poluidor-pagador. Se este princpio no for aplicado na cobertura dos custos da reparao dos danos ambientais, ou o ambiente fica sem reparao ou o Estado, e em ltima instncia o contribuinte, tem de a pagar. Assim, um primeiro objectivo tornar o poluidor responsvel pelo dano que causou. Se os poluidores tiverem de pagar pelos danos causados, reduziro a poluio at ao ponto em que o custo marginal da sua atenuao seja superior compensao que evitam pagar. Deste modo, a responsabilidade ambiental leva preveno dos danos e internalizao dos custos ambientais (6) Esta responsabilidade tambm poder levar aplicao de uma maior precauo, que ter como resultado uma preveno dos riscos e dos danos, alm de poder encorajar o investimento em investigao e desenvolvimento para aumentar os conhecimentos e melhorar as tecnologias. 3.2. ASSEGURAR A DESCONTAMINAO
E A RESTAURAO DO MEIO AMBIENTE

Para tornar o princpio do poluidor-pagador verdadeiramente operacional, os Estados-Membros devem assegurar uma descontaminao e restaurao ou substituio efectivas do ambiente, nos casos em que exista um poluidor responsvel, velando por que a compensao que este tem de pagar seja utilizada de forma adequada e eficaz para esse efeito.

Se a responsabilidade civil exercer o efeito preventivo atrs descrito e a reparao for assegurada quando os danos se verificarem, dever melhorar igualmente o cumprimento da legislao ambiental comunitria. Por conseguinte, a ligao entre as disposies do regime comunitrio de responsabilidade civil e a legislao ambiental existente assume grande importncia. Embora a maioria dos Estados-Membros tenha introduzido leis nacionais para lidar com a responsabilidade estrita dos danos causados por actividades que so de algum modo perigosas para o ambiente, estas leis possuem mbitos muito diferentes e muitas vezes no abrangem de forma coerente todos os danos causados pelas actividades contm reconhecidamente um risco para o ambiente. Alm disso, estes regimes de responsabilidade apenas so operacionais quando se trata de danos sade humana ou ao patrimnio, ou de zonas contaminadas. Em geral, no so aplicados aos danos aos recursos naturais. , pois, importante, que um regime comunitrio de responsabilidade ambiental tambm abranja os danos infligidos aos recursos naturais, pelo menos aqueles que j se encontram protegidos pelo direito comunitrio, nomeadamente ao abrigo das directivas Aves e Habitats, nas reas designadas da rede Natura 2000 (7). Os Estados-Membros devero assegurar a reparao dos danos causados nestes recursos naturais protegidos, acontea o que acontecer, mesmo nos casos em que um regime de responsabilidade no possa ser aplicado (por exemplo, se o poluidor no puder ser identificado), uma vez que se trata de uma obrigao imposta pela Directiva Habitats. Os efeitos preventivos da responsabilidade civil devero, por sua vez, ter um efeito de estmulo numa Unio alargada, facilitando assim a aplicao das regras ambientais pelos novos Estados-Membros. 3.4. PERMITIR
UMA MELHOR INTEGRAO

O Tratado de Amesterdo introduziu, no artigo 6. do Tratado CE, o princpio de que as

(6) A internalizao dos custos ambientais significa que os custos de prevenir e reparar a poluio do ambiente sero pagos directamente pelas partes responsveis pelos danos e no financiados pela sociedade em geral.

(7) Directiva 79/409/CEE do Conselho relativa conservao das aves selvagens, JO L 103, p. 1, e Directiva 92/43/CEE do Conselho relativa preservao dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, JO L 206, p. 7.

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exigncias em matria de proteco do ambiente devem ser integradas na definio e execuo das outras polticas e aces da Comunidade. Um regime comunitrio de responsabilidade ambiental que abranja todas as actividades regulamentadas pela comunidade que impliquem um risco para o ambiente (ver actividades que devem ser abrangidas no nmero 4.2.2) permitir uma melhor integrao das consideraes ambientais nos diferentes sectores envolvidos atravs da internalizao dos custos ambientais. 3.5. MELHORAR
INTERNO O FUNCIONAMENTO DO MERCADO

aguardem uma iniciativa comunitria e se abstenham de impor unilateralmente a responsabilidade civil em relao biodiversidade. Sendo assim, isto tambm justificaria a aco da Unio Europeia com base na necessidade de assegurar uma igualdade nas condies de concorrncia no mercado interno. As consideraes anteriores sugerem que um regime comunitrio de responsabilidade civil tambm dever ser concebido tendo em vista a minimizao dos possveis impactos na competitividade da indstria da UE a nvel externo (8) uma questo que especificamente analisada na seco 7. Esta uma das razes para se aplicar uma abordagem gradual na introduo de um regime comunitrio (ver tambm a seco 6). 3.6. RESULTADOS ESPERADOS Resulta daquilo que dito no nmero 3.1 sobre a implementao dos princpios do poluidor-pagador, de preveno e de precauo, que se espera que a responsabilidade civil gere incentivos para um comportamento mais responsvel por parte das empresas. Contudo, necessrio que vrias condies sejam preenchidas para que este efeito ocorra. Por exemplo, a experincia com a legislao do Superfund dos Estados Unidos (responsabilidade pela limpeza das zonas contaminadas) mostra a necessidade de evitar quaisquer possibilidades de contornar a responsabilidade civil por meio da transferncia das actividades perigosas para empresas pouco capitalizadas, que se tornem insolventes em caso de danos significativos. Se as empresas conseguirem proteger-se contra os riscos da responsabilidade civil por meio de seguros, no tendero a recorrer a esta via perversa. A disponibilidade de segurana financeira, por exemplo atravs de seguros, , por conseguinte, importante para assegurar a eficcia da responsabilidade civil em termos ambientais, uma preocupao que analisada na seco 4.9. A eficcia de qualquer regime de responsabilidade ambiental exige um sistema

Mesmo que os principais objectivos de um regime comunitrio sejam de natureza ambiental, ele tambm pode contribuir para criar uma situao de igualdade nas condies de concorrncia no mercado interno. Este aspecto importante, uma vez que a maior parte do comrcio da Unio Europeia tem lugar no mercado interno, ou seja, o comrcio intra-UE mais importante para os Estados-Membros do que o comrcio extra-UE e, por conseguinte, as diferenas de quadro legal e de custos que as empresas enfrentam no mercado interno tm mais importncia do que as diferenas em relao a pases terceiros. Actualmente, a existncia de qualquer problema de concorrncia no mercado interno suscitado pelas diferenas nas abordagens responsabilidade ambiental dos diversos Estados-Membros ainda pouco clara. Isto poder dever-se ao facto de os sistemas nacionais de responsabilidade ambiental serem relativamente novos na UE e ainda no estarem totalmente operacionais. Contudo, a maioria dos regimes de responsabilidade ambiental existentes nos Estados-Membros no abrange os danos causados biodiversidade. concebvel que o impacto econmico destes ltimos possa ser significativamente maior do que o impacto resultante das leis de responsabilidade civil nacionais existentes e atingir limiares em que as preocupaes com a competitividade das empresas estabelecidas num Estado-Membro tornem recomendvel que as autoridades nacionais

(8) de salientar a este respeito que, no quadro da legislao de responsabilidade ambiental, que tambm se aplica aos danos causados aos recursos naturais, os EUA aplicam impostos ajustados consoante as fronteiras aos sectores mais sensveis, ou seja, as indstrias petrolfera e qumica.

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de segurana financeira exequvel, o que significa que a segurana financeira dever estar disponvel em relao aos principais elementos constituintes do regime. Alm disso, a eficcia da responsabilidade pelos danos ambientais (contrariamente aos danos tradicionais) depende da capacidade que as autoridades administrativas e judiciais tenham de tratar os processo de forma expedita, bem como da existncia de meios adequados de acesso justia disposio da populao. O efeito global da responsabilidade civil depende, pois, do contexto mais amplo e da concepo especfica do regime de responsabilidade.

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4.

CARACTERSTICAS POSSVEIS DE UM REGIME COMUNITRIO DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

A presente seco oferece uma descrio das possveis caractersticas principais de um regime comunitrio. Todos ou alguns destes elementos tero de ser tidos em conta, dependendo da opo escolhida para a tomada de novas medidas (ver seco 5).

4.2.1. Danos a cobrir Danos ambientais Uma vez que o regime diz respeito responsabilidade ambiental, os danos ambientais devero estar abrangidos. Ora isto no , partida, to evidente como poder parecer: vrias leis nacionais designadas por lei da responsabilidade ambiental (ou por nomes semelhantes) tratam de tipos de danos tradicionais, tais como os danos pessoais ou patrimoniais, e no com os danos causados ao ambiente em si mesmo. Os danos so abrangidos por essas leis, se forem causados por actividades consideradas perigosas para o ambiente, ou se forem causados por efeitos que originem danos (tradicionais) por intermdio do ambiente (por exemplo, poluio do ar ou da gua). So exemplos dessa legislao a lei alem da responsabilidade ambiental, de 1990, e a lei dinamarquesa das compensaes por danos ambientais, de 1994. Em algumas outras leis nacionais, a degradao do ambiente tambm se encontra abrangida, juntamente com os danos tradicionais, mas raramente so apresentadas quaisquer outras regras para especificar este conceito. No presente livro branco, dois tipos diferentes de danos so reunidos sob a designao de danos ambientais, devendo ambos ser abrangidos por um regime comunitrio, nomeadamente: a) danos causados biodiversidade; b) danos sob a forma de contaminao de locais. A maioria dos Estados-Membros ainda no comeou a abranger explicitamente os danos causados biodiversidade nos seus regimes de responsabilidade ambiental. Contudo, todos os Estados-Membros possuem leis ou programas para tratar da responsabilidade pelas zonas contaminadas. Na sua maioria, so leis administrativas que visam assegurar a descontaminao das zonas poludas a expensas do poluidor (e/ou de outros). Danos tradicionais Para uma abordagem coerente importante abranger tambm os danos tradicionais, como os danos a pessoas e bens, caso tenham sido

4.1.

AUSNCIA DE

RETROACTIVIDADE

Por motivos de segurana jurdica e legtima confiana, o regime comunitrio apenas dever funcionar prospectivamente. Os danos que forem conhecidos aps a entrada em vigor do regime comunitrio devero estar abrangidos, a menos que o acto ou omisso que os originou tenha tido lugar antes dessa entrada em vigor. O tratamento da poluio herdada do passado dever ficar ao cuidado dos Estados-Membros. Estes podero criar, por exemplo, mecanismos de financiamento para tratar as zonas contaminadas existentes, ou os danos causados biodiversidade, da maneira que melhor se adequar sua situao nacional, tendo em conta elementos como o nmero de zonas nessas condies, a natureza da poluio e os custos da sua limpeza ou restaurao. Para que o princpio da ausncia de retroactividade seja aplicado de uma forma harmonizada, haver que definir o conceito de poluio passada numa fase posterior. So de prever algumas custas de transaco associadas litigao respeitante ao ponto de separao entre aquilo que dever ser considerado como poluio passada e a poluio abrangida pelo regime. Todavia, um sistema retroactivo teria impactos econmicos significativamente mais elevados. 4.2. MBITO DO
REGIME

O mbito do regime tem de ser abordado de dois ngulos diferentes: primeiro, os tipos de danos a cobrir e, segundo, as actividades que do origem a esses danos e que devem ser abrangidas. Os pargrafos seguintes expem o modo como esta questo poder ser resolvida.

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causados por uma actividade perigosa abrangida pelo mbito de aplicao do regime, uma vez que, em muitos casos, os danos tradicionais e os danos ambientais resultam de um mesmo acontecimento. Cobrir apenas os danos ambientais com o regime comunitrio e deixar a responsabilidade pelos danos tradicionais inteiramente aos Estados-Membros poderia originar resultados injustos (por exemplo, nenhuma reparao ou uma reparao menor para os danos pessoais do que para os danos ambientais causados pelo mesmssimo incidente). Alm disso, a sade humana um importante objectivo poltico por direito prprio um interesse estreitamente interligado com a proteco do ambiente: o n. 1 do artigo 174. do Tratado CE determina que a poltica da Comunidade no domnio do ambiente contribuir para a prossecuo (entre outras coisas) do objectivo da proteco da sade das pessoas. 4.2.2. Actividades abrangidas O objectivo de quase todos os regimes nacionais de responsabilidade ambiental cobrir as actividades (9) que contm um risco intrnseco de causar danos. Muitas dessas actividades encontram-se presentemente regulamentadas pela legislao comunitria no domnio do ambiente, ou por legislao comunitria que possui um objectivo ambiental a par dos seus outros objectivos. Para ser coerente, o quadro do regime de responsabilidade tem de estar ligado legislao comunitria relevante em matria de proteco do ambiente. Alm de assegurar a restaurao do ambiente em casos em que, actualmente, esta no possvel, o regime de responsabilidade tambm forneceria, deste modo, incentivos adicionais para uma correcta observncia das leis nacionais que transpem a legislao ambiental comunitria. Uma infraco a essa legislao incorreria no s em sanes administrativas ou penais, mas tambm, se ocorressem danos, numa obrigao imposta ao causador (poluidor) de reparar os danos ou pagar uma compensao pelo valor perdido do pa-

trimnio danificado. Esta abordagem de mbito fechado, associada legislao comunitria existente, tem alm do mais a vantagem de assegurar um nvel ptimo de segurana jurdica. As actividades a abranger, no que diz respeito aos danos pessoais ou patrimoniais e s zonas contaminadas, poderiam ser as que esto regulamentadas nas seguintes categorias de legislao comunitria: legislao contendo limites de descarga ou de emisso para as substncias perigosas presentes na gua ou na atmosfera; legislao que trata das substncias e preparaes perigosas tendo (tambm) em vista a proteco do ambiente; legislao com o objectivo de prevenir e controlar os riscos de acidentes e de poluio, nomeadamente a Directiva IPPC (integrated pollution prevention and control) e a Directiva Seveso II, alterada; legislao relativa produo, manipulao, tratamento, valorizao, reciclagem, reduo, armazenamento, transporte, transferncias transfronteiras e eliminao dos resduos perigosos e outros; legislao no domnio da biotecnologia e legislao no domnio do transporte de substncias perigosas. Na configurao futura de uma iniciativa comunitria, ser necessrio definir o mbito das actividades com maior preciso, estabelecendo, por exemplo, uma lista de todos os actos da legislao comunitria relevante com os quais o regime de responsabilidade civil deveria ser ligado. Alm disso, algumas destas actividades, como as referentes aos organismos geneticamente modificados (OGM), no so perigosas em si mesmas, mas tm potencialidades para, em determinadas circunstncias, causarem danos sade ou ambientais significativos. Isto poderia acontecer, por exemplo, em caso de fuga de uma instalao de confinamento de alto nvel ou em relao aos resultados imprevistos de uma libertao deliberada. Por este motivo, considera-se adequado que tais actividades sejam includas no mbito de um regime de responsabilidade civil a nvel comunitrio. Nestes casos, a definio precisa do regime, por exemplo, as causas de justificao que devero ser permitidas, poder no ser a mesma para todas as actividades relacionadas com os OGM, mas podero ter de ser diferenciadas de acordo com a legislao pertinente e as actividades envolvidas.

(9) No presente documento, a manipulao de substncias que possuem esse risco intrnseco tambm est includa na referncia a actividades (perigosas).

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Um factor importante a ter em conta no que diz respeito aos danos causados biodiversidade a existncia de uma legislao comunitria especfica destinada a conservar a biodiversidade, nomeadamente a Directiva Aves e a Directiva Habitats. Estas directivas estabelecem um regime, a implementar atravs da rede Natura 2000, de proteco especial dos recursos naturais, nomeadamente os que so importantes para a conservao da biodiversidade. Elas contm, nomeadamente, exigncias de que os danos significativos aos recursos naturais protegidos sejam reparados. Os Estados-Membros so os destinatrios dessas obrigaes. O regime de responsabilidade ambiental forneceria o instrumento para obrigar o poluidor a pagar pela reparao desses danos. Uma vez que o objectivo das duas directivas a proteco dos recursos naturais em questo, independentemente da actividade que lhes causou os danos, e dado esses recursos serem vulnerveis e tambm poderem, por conseguinte, ser danificados com bastante facilidade por outras actividades para alm das intrinsecamente perigosas, um regime de responsabilidade aplicvel aos danos causados biodiversidade deveria abranger igualmente outras actividades, para alm das perigosas, que causam danos significativos nas reas protegidas ao abrigo da rede Natura 2000. Contudo, o tipo de responsabilidade, neste caso, dever ser diferente da responsabilidade aplicvel aos danos causados por actividades perigosas, como explicado no nmero 4.3. 4.3. O
TIPO DE RESPONSABILIDADE, AS CAUSAS DE

JUSTIFICAO PERMITIDAS E O NUS DA PROVA

Todavia, os regimes de responsabilidade ambiental nacionais e internacionais mais recentes tendem a ser baseados no princpio da responsabilidade estrita, porque se parte do princpio de que mais fcil atingir os objectivos ambientais dessa forma. Uma das razes para que isto acontea a grande dificuldade que os queixosos tm de provar a culpa do arguido nos processos de responsabilidade ambiental. Outra razo a convico de que deve ser a pessoa que exerce uma actividade intrinsecamente perigosa a suportar o risco de a sua actividade poder causar danos, e no a vtima ou a sociedade em geral. Estas razes militam a favor de um regime comunitrio baseado, regra geral, na responsabilidade estrita. Tal como referido no nmero 4.2.2, os danos causados biodiversidade deveriam ser abrangidos pela responsabilidade ambiental, quer fossem causados por uma actividade perigosa, quer no. Prope-se, todavia, que seja aplicado uma responsabilidade baseada na culpa em vez da responsabilidade estrita a esses danos se estes forem causados por uma actividade no perigosa. As actividades realizadas em conformidade com as medidas de implementao das directivas Aves e Habitats que visam salvaguardar a biodiversidade no suscitariam a responsabilidade civil da pessoa que exerce a actividade, a no ser se houver culpa. Essas actividades podem realizar-se, por exemplo ao abrigo de um contrato agro-ambiental em conformidade com o Regulamento do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural (11). O Estado ser responsvel pela reparao ou pela compensao dos danos causados biodiversidade por uma actividade no perigosa, caso a culpa do seu causador no possa ser provada. No quadro de um regime de responsabilidade ambiental, haveria que assegurar a coerncia com outras polticas comunitrias e com as medidas que aplicam essas polticas. A eficcia de um regime de responsabilidade depende no s do carcter bsico do regime, mas tambm de elementos como as causas de justificao permitidas e a diviso do nus de prova. Os efeitos positivos da responsabilidade estrita no devero, portanto, ser prejudicados

A responsabilidade estrita significa que no necessrio determinar a culpa do agente, mas apenas o facto de o acto (ou omisso) ter causado o dano. primeira vista, a responsabilidade baseada na culpa (10) poder parecer mais eficiente do ponto de vista econmico do que a responsabilidade estrita, visto que os incentivos para as despesas de atenuao no excedem os benefcios da reduo das emisses.

(10) A responsabilidade baseada na culpa existe quando um operador age de forma incorrecta intencionalmente, por negligncia ou por falta de cuidado. Tal acto (ou omisso) pode envolver o incumprimento de normas jurdicas ou das condies de uma licena ou pode assumir qualquer outra forma.

(11) Regulamento (CE) n. 1257/99 do Conselho (JO L160, p. 80).

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pela permisso de demasiadas causas de justificao, ou pela imposio de um nus da prova impossvel ao queixoso. Causas de justificao As causas de justificao comummente aceites devero ser permitidas, como o caso de fora maior, a contribuio para os danos ou o consentimento por parte do queixoso e a interveno de terceiros (um exemplo desta ltima causa de justificao o caso em que um operador causou danos atravs de uma actividade realizada em obedincia a uma ordem compulsiva dada por um autoridade pblica) (12). Vrias partes interessadas, em especial os operadores econmicos, expressaram o ponto de vista de que tambm deveria ser permitida uma causa de justificao em relao aos danos causados por emisses para o ambiente autorizadas nas regulamentaes comunitrias, devido ao estado da arte e/ou como risco de desenvolvimento. Por razes econmicas, eles necessitam de previsibilidade no que se refere s suas responsabilidades em relao a terceiros, mas a ocorrncia e a extenso destas responsabilidades esto de qualquer modo sujeitas a uma evoluo contnua (por exemplo, alteraes na legislao e na jurisprudncia, progressos mdicos, etc.). As causas de justificao como as aqui mencionadas no so normalmente autorizadas pelos regimes nacionais de responsabilidade ambiental em vigor nos Estados-Membros da UE. As decises sobre essas causas de justificao devero ter em conta todos os impactos pertinentes, entre os quais os eventuais efeitos nas PME (ver igualmente a seco 7). nus da prova Nos processos relativos ao ambiente, o queixoso poder ter mais dificuldade do que o arguido em provar factos respeitantes ligao causal (ou sua ausncia) entre uma actividade realizada pelo arguido e os danos ocasionados. Por isso, vrios regimes de responsabilidade
(12) H determinados aspectos processuais que tambm podem ser relevantes com vista contestao da responsabilidade, tais como a falta de jurisdio do tribunal que instaura o processo ou questes de limitao.

ambiental nacionais contm disposies destinadas a aliviar o nus da prova em relao culpa ou causalidade a favor do queixoso. O regime comunitrio tambm poder conter uma ou outra forma de alvio do nus da prova tradicional, permitindo que seja definida com maior preciso numa fase posterior. Aplicao da equidade Podero ocorrer determinadas circunstncias que tornem injusto que o poluidor tenha de pagar totalmente a compensao pelos danos que causou. Poder ser concedida alguma latitude ao tribunal (ou a qualquer outro organismo competente, designadamente um organismo de arbitragem) para que decida por exemplo, nos casos em que o operador que causou os danos possa provar que estes foram inteira e exclusivamente provocados por emisses explicitamente autorizadas na licena de que titular que parte da compensao dever ser paga pela autoridade que concede as licenas, em vez do poluidor. Seria ainda necessrio definir outros critrios para uma tal disposio, por exemplo o de que o operador responsvel tivesse feito todos os possveis para evitar os danos. 4.4. QUEM DEVE
SER RESPONSVEL?

A pessoa (ou pessoas) que exerce(m) o controlo de uma actividade (abrangida pela definio do mbito) causadora do dano (isto , o operador) deve ser a parte responsvel ao abrigo de um regime comunitrio de responsabilidade ambiental (13). Se a actividade realizada por uma empresa sob a forma de pessoa colectiva, a responsabilidade da pessoa colectiva e no dos gestores (decisores) ou outros empregados que possam ter participado na actividade. As entidades que concedem emprstimos sem exercer qualquer controlo operacional no devero ser responsveis. 4.5. CRITRIOS PARA OS DIFERENTES TIPOS DE DANOS H diferentes abordagens indicadas para lidar com os diferentes tipos de danos. Em relao aos danos causados biodiversidade, no existem regras e critrios de responsabilidade em
(13) Contudo, os Estados-Membros tambm podem responsabilizar outras partes, com base no artigo 176. do Tratado CE.

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nmero significativo, sendo pois necessrio desenvolv-los. No que diz respeito responsabilidade pelas zonas contaminadas, j existem leis e sistemas nacionais, mas so bastante diferentes entre si. Os danos tradicionais devero ser tratados de forma coerente em relao s outras formas, ambientais, de danos, o que s poder ser alcanado se as regras fundamentais forem as mesmas para cada tipo de danos. 4.5.1. Danos causados biodiversidade Dado que esta rea no est geralmente abrangida pelas regras de responsabilidade civil dos Estados-Membros, um regime de responsabilidade comunitrio poderia dar incio cobertura deste tipo de danos, dentro dos limites da legislao comunitria existente em matria de biodiversidade. Que danos causados biodiversidade devero ser cobertos? Os danos causados biodiversidade, que esteja protegida nas reas da rede Natura 2000, com base nas directivas relativas aos habitats e s aves selvagens, devero ser cobertos. Tais danos poderiam assumir a forma de danos aos habitats, fauna selvagem ou a espcies de plantas, como se define nos anexos s directivas em questo. Quando devem os danos causados biodiversidade ser cobertos? Dever existir um limiar mnimo para desencadear o regime: s os danos significativos devem ser cobertos. Os critrios para determinar este limiar devero ser obtidos, em primeiro lugar, a partir da interpretao deste conceito no contexto da Directiva Habitats (14). Como avaliar os danos causados biodiversidade e assegurar a sua reparao a custos razoveis? A avaliao econmica dos danos causados biodiversidade assume uma importncia especial nos casos em que os danos so irreparveis. Contudo, mesmo que a reparao dos da(14) Em breve, ser publicado um documento dos servios da Comisso sobre a interpretao deste e de outros conceitos no contexto do artigo 6. da Directiva Habitats.

nos seja exequvel, tambm tm de existir critrios de avaliao para o recurso natural danificado, a fim de evitar que os custos da sua restaurao sejam desproporcionados. Ter de ser realizada uma anlise de custo-benefcio ou uma anlise de razoabilidade, caso a caso. O ponto de partida para uma tal anlise, nos casos em que a restaurao exequvel, dever ser os custos de restaurao (incluindo os custos da avaliao dos danos). Para avaliar os benefcios do recurso natural (15), necessrio elaborar um sistema para o qual se poder recolher inspirao em alguns sistemas existentes ou actualmente em desenvolvimento a nvel regional (por exemplo, Andaluzia, Hessen). Se a restaurao no for tecnicamente possvel, ou apenas o for parcialmente, a avaliao dos recursos naturais tem de basear-se nos custos de solues alternativas, visando a instalao de recursos naturais equivalentes aos recursos naturais destrudos, de modo a restabelecer o nvel de conservao da natureza e de biodiversidade incorporado na rede Natura 2000. A avaliao dos recursos naturais poder ser mais ou menos dispendiosa, consoante o mtodo utilizado. Os mtodos de avaliao econmica, como a avaliao contingente, os custos de transporte e outras formas de tcnicas de preferncia revelada, que exigem a realizao de questionrios a um grande nmero de pessoas podem ser dispendiosos se forem efectuados em todos os casos. A utilizao de tcnicas de transferncia de benefcios podem, todavia, reduzir os custos significativamente. O desenvolvimento de bases de dados sobre a transferncia de benefcios, tais como o Inventrio de Recursos para Avaliao Ambiental (EVRI), que contm material de avaliao relevante, particularmente importante. Estas bases de dados podem ser utilizadas para contextualizar o problema e como uma fonte de avaliao directamente comparvel. Como assegurar um nvel mnimo de restaurao? A restaurao dever visar a reposio do estado em que se encontrava o recurso natural antes
(15) Por exemplo, a presena do pica-pau mediano (ver primeira pgina), uma espcie protegida ao abrigo da Directiva Aves.

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de ocorrer o dano. Para calcular esse estado, podem ser utilizados dados histricos e dados de referncia (as caractersticas normais do recurso natural em causa). A reproduo da qualidade e da quantidade dos recursos naturais no ser possvel, na maioria das vezes, ou apenas ser possvel mediante custos extremos. Por conseguinte, o objectivo a atingir dever ser antes o de repor os recursos danificados numa condio comparvel, tendo igualmente em considerao factores como a funo e a utilizao futura presumvel dos recursos danificados. O impacto dos danos causados biodiversidade nos custos de preveno e restaurao Os danos causados biodiversidade, na acepo do presente livro branco, apenas podem verificar-se nas zonas protegidas ao abrigo das directivas Habitats e Aves, as quais, uma vez implantada a rede Natura 2000, devero abranger at cerca de 10% do territrio comunitrio. Nestas reas apenas podero ser realizadas actividades que no prejudiquem o ambiente. Isto significa que o grosso dos danos ambientais causados a estas zonas s poder advir de instalaes que desenvolvam actividades perigosas em localidades prximas. Contudo, estas instalaes j se encontram abrangidas pelos outros pilares do regime proposto, que abordam os danos sob a forma de danos tradicionais e de contaminao de locais. Disto resulta que o nico custo adicional para estas actividades, devido cobertura da biodiversidade, o referente preveno dos danos e restaurao da biodiversidade em conformidade com os critrios previstos no livro branco. Uma vez que, como foi dito, no devero ser desenvolvidas actividades perigosas nas reas protegidas, os danos biodiversidade que nelas ocorram s excepcionalmente sero causados por indstrias ou grandes instalaes abrangidas pela Directiva IPPC, para as quais os custos e a competitividade constituem uma questo crucial. Assim, o impacto da responsabilidade pelos danos causados biodiversidade ser mnimo no caso destas indstrias. Por outro lado, as actividades no prejudiciais para o ambiente autorizadas nas reas protegidas, pela sua prpria natureza, internalizaro provavelmente de forma pouco onerosa os nveis desejados de preveno e restaurao.

4.5.2. Zonas contaminadas A maioria dos Estados-Membros possui leis ou programas especiais para resolver o problema da limpeza das zonas contaminadas, tanto antigas como recentes. O regime comunitrio dever visar a aplicao dos princpios ambientais (poluidor-pagador, de preveno e de precauo) contaminao recente e com um certo nvel de harmonizao em matria de normas e objectivos de limpeza. Nas zonas contaminadas, aplicar-se- a abordagem em termos de actividades perigosas e o regime apenas ser desencadeado se a contaminao for significativa. As zonas contaminadas incluem o solo, as guas superficiais e as guas subterrneas. Sempre que uma rea protegida ao abrigo da legislao relativa biodiversidade faa parte de uma zona contaminada, o regime para os danos causados biodiversidade aplicar-se- a essa rea, em complemento do regime para as zonas contaminadas. Isto poder significar que a restaurao dos recursos naturais afectados tem de ser realizada depois da descontaminao da zona em causa. Normas de limpeza Trata-se de normas para avaliar e decidir se ou no necessrio limpar uma zona contaminada. Tal como acontece com a biodiversidade, s os danos significativos sero cobertos nesta rea. O principal critrio qualitativo para este efeito ser o seguinte: a contaminao suscita uma ameaa grave para o Homem e o ambiente? Objectivos da limpeza Estes objectivos devem definir a qualidade do solo e da gua da zona que deve ser mantida ou restaurada. O principal objectivo dever ser o de eliminar toda e qualquer ameaa grave para o Homem e o ambiente. Os limiares aceitveis seriam determinados de acordo com as melhores tcnicas disponveis em condies econmica e tecnicamente viveis (como no caso da Directiva IPPC). Outro objectivo dever ser o de pr o solo em condies para uma utilizao efectiva e plausvel dos terrenos. Estes objectivos qualitativos devem, sempre que possvel, ser combinados com normas

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numricas quantificadas que indiquem a qualidade do solo e da gua que deve ser obtida. Se a limpeza no for exequvel, por razes econmicas ou por razes tcnicas, o confinamento total ou parcial poder ser uma possibilidade. 4.5.3 Danos tradicionais A definio de danos tradicionais, nomeadamente os danos a pessoas e bens e possivelmente as perdas econmicas continuaro a ser da responsabilidade dos Estados-Membros. Todos os elementos do regime tratados no presente livro branco devero, todavia, ser igualmente aplicados aos danos tradicionais, com excepo das regras especficas sobre o acesso justia (4.7) e dos critrios especficos para a reparao e a avaliao dos danos ambientais (4.5.1 e 4.5.2). No que se refere aos danos tradicionais, o regime comunitrio no dever introduzir um conceito de danos significativos. 4.5.4 Relao com a directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (16) A directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos trata dos danos a pessoas e bens (isto , danos tradicionais) causados por um produto defeituoso, mas no abrange os danos ambientais. As sobreposies entre os dois regimes de responsabilidade no podem ser excludos no domnio dos danos tradicionais. o que poder acontecer, por exemplo, quando os danos so causados por um produto que contenha substncias perigosas e que seja um produto defeituoso devido a uma maior presena de substncias qumicas do que a permitida pela legislao comunitria em matria de ambiente. Num caso desses, a directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos dever prevalecer como a legislao aplicvel quando for exigida uma compensao por danos tradicionais (17).

4.6.

ASSEGURAR

UMA DESCONTAMINAO

E RESTAURAO EFECTIVAS DO MEIO AMBIENTE

Uma obrigao comum aos danos causados biodiversidade e contaminao de locais dever ser a de que a indemnizao ou compensao paga pelo poluidor para a restaurao ou limpeza ter de ser efectivamente gasta para esse efeito. Se a reparao dos danos no for, ou s for parcialmente, possvel, por razes tcnicas ou econmicas (custo-benefcio), a compensao correspondente ao valor dos danos no reparados deve ser gasta em projectos comparveis de restaurao ou melhoramento de recursos naturais protegidos. A determinao dos projectos comparveis pelas autoridades competentes dever depender de uma anlise minuciosa dos benefcios ambientais obtidos. 4.7. ACESSO
JUSTIA

O processo de danos causados ao ambiente diferente do processo de danos tradicionais, em que as vtimas tm o direito de apresentar queixa junto dos rgos administrativos ou judiciais competentes com vista a salvaguardar os seus interesses privados. Dado que a proteco do ambiente um interesse pblico, o Estado (incluindo outros sectores da governao) tem a primeira responsabilidade de agir se o ambiente sofrer danos, ou estiver ameaado de os sofrer. Contudo, h limites para a disponibilidade dos recursos pblicos para este efeito e cada vez mais reconhecido que o pblico em geral se deveria sentir responsvel pelo ambiente e ser capaz, em determinadas circunstncias, de agir em sua defesa. A Comisso referiu-se necessidade desse melhor acesso justia na sua Comunicao ao Conselho e ao Parlamento sobre a Implementao da legislao comunitria em matria de ambiente (18).
(18) COM(96) 500 final. O melhor acesso aos tribunais por parte das organizaes no governamentais e dos indivduos teria numerosos efeitos positivos no que diz respeito implementao da legislao ambiental comunitria. Em primeiro lugar, tornar mais provvel que, quando necessrio, os processos individuais relativos a problemas de aplicao da legislao comunitria sejam resolvidos de acordo com os requisitos do direito comunitrio. Em segundo lugar, e provavelmente com mais importncia, ter um efeito geral de melhorar a aplicao prtica e a execuo do direito ambiental da Comunidade, em geral, uma vez que os agentes potencialmente responsveis tendero a cumprir os seus requisitos a fim de evitar a maior probabilidade de litigao (p. 12).

(16) Directiva 85/374/CEE do Conselho relativa aproximao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros em matria de responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos; JO 85 L 210, p. 29, alterada pela Directiva 99/34/CE; JO 99 L 141, p. 20. (17) A Comisso publicou recentemente um livro verde sobre a responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos, a fim de reunir informaes sobre a aplicao efectiva da directiva e iniciar um debate sobre a eventual necessidade de uma reviso substancial da mesma.

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Um importante instrumento jurdico neste domnio a Conveno de rhus (19). Nela se incluem disposies especficas sobre o acesso justia que constituem uma base para diferentes aces por parte de indivduos e de grupos de interesse pblico. Entre estas aces contam-se as seguintes: contestar uma deciso de uma autoridade pblica em tribunal ou noutro rgo independente e imparcial criado por lei (o direito de controlo administrativo e judicial), solicitar medidas correctivas adequadas e eficazes, incluindo aces inibitrias, e contestar actos e omisses por parte de particulares e autoridades pblicas que infrinjam o direito ambiental (20). Um regime de responsabilidade ambiental comunitrio poder contribuir para a aplicao da Conveno no direito comunitrio, de acordo com as orientaes seguintes. 4.7.1. Abordagem em duas camadas: o Estado deve ser responsvel em primeiro lugar Os Estados-Membros devem estar sujeitos ao dever de serem os primeiros a assegurar a reparao dos danos causados biodiversidade e a um dever de descontaminao (primeira camada), utilizando a compensao ou a indemnizao pagas pelo poluidor. Deve considerar-se que os grupos de interesse pblico que promovem a proteco do ambiente (e preenchem os requisitos pertinentes nos termos do direito nacional) tm um interesse na tomada de decises no domnio do ambiente (21). Em geral, os grupos de interesse pblico devem obter o direito de agir de forma subsidiria, isto , apenas se o Estado no agir ou agir de forma inadequada (segunda camada). Esta abordagem deve ser aplicvel ao controlo administrativo e judicial e s aces contra o poluidor. 4.7.2. Casos urgentes (aces inibitrias, custos da aco preventiva) Nos casos urgentes, os grupos de interesse devem ter o direito de solicitar directamente ao

tribunal uma aco inibitria, a fim de obrigar o poluidor (potencial) a agir ou abster-se de agir, prevenir danos significativos ou evitar que sejam causados danos futuros no ambiente. Para este fim, devem ser autorizados a proceder judicialmente contra o alegado poluidor, sem terem de se dirigir primeiramente ao Estado. O direito de interpor uma aco para obteno de medidas preventivas ou reparadoras pode visar a proibio de uma actividade prejudicial ou uma ordem contra o operador para que este previna os danos, antes ou depois de um incidente, ou para que desenvolva medidas de recuperao. Compete ao tribunal decidir se essa aco inibitria se justifica. A possibilidade de apresentar pedidos de reembolso de custos razoveis em que tenham incorrido na tomada de medidas preventivas urgentes (isto , para evitar danos ou novos danos) dever ser concedida, numa primeira instncia, aos grupos de interesse, sem que estes tenham de pedir primeiramente que uma autoridade pblica tome medidas. 4.7.3. Assegurar conhecimentos especializados suficientes e evitar custos desnecessrios S os grupos de interesse que cumpram critrios qualitativos objectivos devero ter a possibilidade de proceder judicialmente conta o Estado ou o poluidor. A restaurao do ambiente dever ser realizada em cooperao com as autoridades pblicas e de uma forma optimizada e economicamente eficiente. A disponibilidade de conhecimentos especializados especficos e o envolvimento de peritos e cientistas independentes e reconhecidos poder desempenhar um papel fundamental. Uma vez que haver inevitavelmente custos envolvidos na utilizao dos direitos de acesso justia, valer a pena investigar de que modo as solues extrajudiciais, como a arbitragem ou a mediao, podero ser utilizadas neste contexto. Essas solues visam poupar tempo e despesas. 4.8. RELAO COM AS CONVENES INTERNACIONAIS H um nmero crescente de convenes e protocolos internacionais que tratam da responsabilidade (ambiental) em diversos domnios. H

(19) Conveno das Naes Unidas/Comisso Econmica para a Europa sobre o acesso informao, a participao pblica na tomada de decises e o acesso justia em questes ambientais, que foi adoptada e assinada, tambm pela Comunidade, na quarta Conferncia Ministerial realizada em rhus (Dinamarca), em 23-25 de Junho de 1998. (20) Artigo 9. da Conveno de rhus. (21) N. 5 do artigo 2. da Conveno de rhus.

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muito que existe, por exemplo, um conjunto de convenes e protocolos respeitantes a danos causados pelas actividades nucleares e tambm no domnio da poluio marinha causada por hidrocarbonetos. Mais recentemente, foi estabelecida uma conveno sobre os danos causados pelo transporte martimo de substncias perigosas e txicas, a qual est a ser actualmente considerada pelos Estados-Membros tendo em vista a sua possvel ratificao. Todas estas convenes so baseadas numa responsabilidade estrita, mas limitada, e no conceito de um segundo nvel de compensao. No caso da poluio por hidrocarbonetos, o segundo nvel constitudo por um fundo, conjuntamente mantido pelas empresas petrolferas que para ele contribuem nos pases importadores, que compensa tambm at um determinado limite as responsabilidades que ultrapassam a dos armadores dos navios. Tendo em conta os recentes acidentes de poluio marinha, deveria analisar-se se o regime internacional dever ser complementado por medidas comunitrias. A Comisso ir elaborar uma comunicao sobre a segurana dos petroleiros (Junho de 2000) analisando, designadamente, a necessidade de um regime complementar comunitrio relativo responsabilidade pelos derrames petrolferos. Sero examinadas as diferentes opes neste domnio, tomando em considerao o carcter especfico do sector. De um modo mais geral, um futuro regime comunitrio em matria de responsabilidade ambiental ter de clarificar at que ponto existe margem para a aplicao desse regime nas reas que j se encontrem cobertas pelo direito internacional. 4.9. SEGURANA FINANCEIRA A cobertura por seguro importante para garantir o cumprimento dos objectivos de um regime de responsabilidade ambiental. Foi constatado que a responsabilidade estrita levava criao de empresas-satlites, ou delegao das actividades de produo arriscadas das empresas maiores em empresas mais pequenas, com o intuito de fugir responsabilidade. Estas empresas mais pequenas, que carecem frequentemente dos recursos necessrios para possurem sistemas de gesto dos riscos to eficazes como as empresas maiores do

mesmo ramo, tornam-se frequentemente responsveis por uma percentagem mais elevada dos danos causados do que a sua dimenso permitiria supor. Quando causam danos, tambm so menos susceptveis de possuir os recursos financeiros para pagarem a reparao desses danos. A disponibilidade de seguros reduz os riscos a que as empresas esto expostas (transferindo-os em parte para as seguradoras). Deste modo, tambm seriam menos propensas a tentar fugir responsabilidade (22). A disponibilidade de seguros para os riscos ambientais e, em especial, para os danos causados aos recursos naturais, ir aumentar provavelmente, de forma gradual. Enquanto no existirem mais tcnicas de medio geralmente aceites para quantificar os danos ambientais, a amplitude da responsabilidade ser difcil de prever. Contudo, o clculo de tarifas relacionadas com o risco importante para a satisfao das responsabilidades financeiras previstas nos contratos dos seguros e as companhias de seguros so obrigadas a estabelecer disposies tcnicas adequadas em todas as ocasies. O desenvolvimento de critrios qualitativos e quantitativos fiveis para o reconhecimento e a medio dos danos ambientais melhorar a segurana financeira disposio do regime de responsabilidade e contribuir para a sua viabilidade, mas isto no acontecer de um dia para o outro e continuar, provavelmente, a ser dispendioso. Este facto justifica que se adopte uma abordagem cuidadosa no estabelecimento do regime de responsabilidade. A fixao de um limite mximo para as indemnizaes pelos danos causados aos recursos naturais poder aumentar as possibilidades de um desenvolvimento rpido do mercado de seguros neste domnio, muito embora debilite a aplicao efectiva do princpio do poluidor-pagador. Quando se analisa o mercado de seguros sendo os seguros uma das formas possveis de
(22) Por outro lado, uma empresa que tenha a possibilidade de fazer um seguro contra os danos que poder potencialmente causar aos recursos naturais continua a ter interesse em comportar-se de forma responsvel. Isto acontece porque, para obter uma aplice de seguro, uma empresa tem normalmente de passar por uma auditoria ambiental, muitas vezes obrigada a possuir um sistema eficaz de gesto dos riscos e, se for necessrio pagar uma indemnizao de seguro, frequentemente obrigada a suportar uma parte dos custos.

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prover segurana financeira, a par, por exemplo, das garantias bancrias, as reservas internas ou os sistemas de pooling sectoriais verifica-se que a cobertura dos riscos de dano ambiental ainda se encontra relativamente pouco desenvolvida, embora estejam a ser realizados ntidos progressos em sectores do mercado de seguros especializados nesta rea. Um exemplo o desenvolvimento de novos tipos de aplices de seguros para cobrir os custos envolvidos na limpeza das zonas contaminadas nos Pases Baixos. A cobertura por seguro dos riscos de dano ambiental essencial para a segurana financeira mas depende consideravelmente da segurana jurdica e da transparncia proporcionadas pelo regime de responsabilidade. Todavia, os regimes de responsabilidade ambiental de quase todos os Estados-Membros ainda no instituram a segurana financeira como requisito legal. Nos casos em que isso foi feito, nomeadamente na lei alem da responsabilidade ambiental, a implementao da disposio em causa deparou com dificuldades, que at data impediram a promulgao do necessrio decreto regulamentador. As preocupaes dos sectores financeiros so uma das razes da abordagem gradual mencionada no presente documento (ver seco 6). A gama restrita de actividades perigosas, a limitao aos recursos naturais que j se encontram protegidos pelo direito comunitrio existente e a limitao aos danos significativos so tudo aspectos que contribuem para tornar os riscos suscitados pelo regime mais calculveis e manejveis. Alm disso, o regime comunitrio no dever impor a obrigao de ter uma segurana financeira, a fim de permitir a flexibilidade necessria enquanto ainda for necessrio acumular experincia com o novo regime. A oferta de segurana financeira por parte dos sectores de seguros e bancrio para os riscos resultantes do regime dever ocorrer voluntariamente. A Comisso tenciona continuar os debates com estes sectores, a fim de estimular o futuro desenvolvimento de instrumentos especficos de garantia financeira.

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5.

DIFERENTES OPES DE ACO COMUNITRIA

Vrias opes e instrumentos diferentes foram considerados no decurso do processo de desenvolvimento de uma abordagem responsabilidade ambiental. Nesta seco descrevem-se os principais, bem como as respectivas vantagens e desvantagens.

5.1.

A ADESO DA COMUNIDADE DE LUGANO

CONVENO

bros (24) j elaboraram legislao para aplicar a Conveno, ou esto em vias de preparar a ratificao. Porm, outros Estados-Membros (25) no tencionam assin-la nem ratific-la. A Conveno tambm est aberta adeso dos pases da Europa Central e Oriental, incluindo pases que no so membros do Conselho da Europa, para poder ter uma importante expanso internacional. A adeso da Comunidade poderia encorajar outros pases a aderirem tambm. Comparando o regime da Conveno de Lugano com os regimes de responsabilidade ambiental dos Estados-Membros, fica-se com a impresso geral de que a Conveno vai mais longe do que a maioria dos Estados-Membros, em alguns aspectos (nomeadamente no de abranger explicitamente os danos ambientais per se). O seu mbito aberto de actividades perigosas tambm vai mais longe do que vrios Estados-Membros, que possuem regimes com um mbito fechado e mais limitado. Estes ltimos Estados-Membros, e a maior parte da indstria, sentem que o mbito da Conveno de Lugano excessivamente amplo e proporciona muito pouca segurana jurdica, alm de considerarem que as suas definies, especialmente no domnio dos danos ecolgicos, so demasiado vagas. A conveno aborda efectivamente os danos ambientais, mas de forma bastante imprecisa. Por exemplo, no exige a adopo de medidas de reparao nem aponta critrios para a reparao ou para a avaliao econmica de tais danos. Deste modo, se a adeso conveno fosse considerada, seria necessrio um instrumento jurdico comunitrio que completasse o regime de Lugano, a fim de conferir maior clareza e preciso a esta nova rea, no que diz respeito responsabilidade. 5.2. UM REGIME
EXCLUSIVAMENTE PARA OS DANOS

Em 1993, foi adoptada a Conveno do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente. A Comisso e todos os Estados-Membros participaram nas negociaes. A Conveno contm um regime de responsabilidade ambiental que abrange todos os tipos de danos (tanto os tradicionais, nomeadamente os danos causados a pessoas e bens, como a degradao do ambiente per se), quando causados por uma actividade perigosa. As actividades perigosas no domnio das substncias perigosas, da biotecnologia e dos resduos so objecto de uma definio mais aprofundada. O mbito aberto no sentido em que outras actividades, para alm das que so explicitamente referidas, tambm podero ser classificadas como perigosas. O pblico tem sua disposio um resumo da histria, do contedo e dos signatrios desta conveno. A adeso da Comunidade a esta conveno teria a vantagem de estar de acordo com o princpio da subsidiariedade a nvel internacional (no deve ser estabelecida uma nova legislao comunitria se o problema em causa puder ser resolvido pela adeso da Comunidade a uma conveno internacional j existente). Alm disso, a Conveno possui uma cobertura abrangente (todos os tipos de danos resultantes de actividades perigosas) e um mbito amplo e aberto, que tem o mrito de apresentar um sistema coerente e de tratar os operadores de todas as actividades perigosas da mesma maneira. Seis Estados-Membros (23) assinaram a Conveno e outros esto a considerar a possibilidade de o fazerem. Vrios Estados-Mem-

TRANSFRONTEIRIOS

Os Estados-Membros esto cada vez mais conscientes dos danos causados atravs das suas fronteiras, em grande medida devido sensibilidade pblica poluio proveniente de outro pas. provvel que a conscincia dos

(23) Finlndia, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos e Portugal.

(24) ustria, Finlndia, Grcia, Pases Baixos, Portugal. (25) Dinamarca, Alemanha, Reino Unido.

27

problemas transfronteirios aumente ainda mais com o progresso da aplicao da Directiva Habitats e da rede Natura 2000 e com a constatao de que muitas reas protegidas ultrapassam as fronteiras entre Estados-Membros. Mesmo que a poluio e os danos imediatos a uma dessas reas se restrinjam a um Estado-Membro, tambm podem vir a ter implicaes para outros Estados-Membros, prejudicando, por exemplo, a integridade de uma espcie ou de um habitat no seu conjunto. A poluio dos rios ou dos lagos tambm assume frequentemente uma dimenso transfronteiria. O principal argumento utilizado a favor de um regime exclusivamente transfronteirio de que, em termos de subsidiariedade, no h argumentos suficientes para aplicar um regime de responsabilidade a problemas inteiramente circunscritos a um Estado-Membro, mas os problemas transfronteirios so, na verdade, resolvidos de um modo mais eficaz a nvel comunitrio. As desvantagens advm do facto de a adopo de um sistema exclusivamente aplicvel a problemas transfronteirios deixar um grave vazio no que respeita responsabilidade pelos danos causados biodiversidade, uma vez que estes ainda no esto cobertos pela maioria dos Estados-Membros. O importante objectivo de reforar a aplicao da legislao ambiental comunitria no poderia ser atingido por um regime que, ao centrar-se apenas nos danos transfronteirios, no abrangesse a maioria das potenciais infraces a essa legislao, nomeadamente todas as que tivessem lugar no interior de um Estado-Membro. Um sistema exclusivamente transfronteirio levaria ainda a que os cidados fossem tratados de forma completamente diferente dentro do mesmo Estado-Membro, uma vez que aqueles que estivessem envolvidos num caso de danos transfronteirios poderiam ser responsveis por fora do regime comunitrio exclusivamente transfronteirio, enquanto outros, que exercessem a mesma actividade no mesmo pas, e causassem danos semelhantes, poderiam ficar em liberdade se o regime nacional no abrangesse o seu caso. Isto poderia at pr em causa a legitimidade de um tal regime comunitrio por fora do princpio de igualdade de tratamento, tal como se encontra desenvolvido na jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias.

5.3.

ORIENTAO DA ACO DOS ESTADOS-MEMBROS

POR UMA RECOMENDAO COMUNITRIA

Esta opo, por exemplo uma recomendao ligada legislao comunitria existente com relevncia neste domnio, poderia ter o apoio daqueles que no esto convencidos da necessidade de um documento juridicamente vinculativo. Podem considerar, por exemplo, que no existem provas suficientes de que as leis dos Estados-Membros no so suficientemente adequadas para lidar com os problemas ambientais relevantes. Uma recomendao, sendo um instrumento no vinculativo e sem mecanismos de execuo, acarretaria menos custos para os operadores do que um instrumento vinculativo, mas tambm teria menos benefcios para o ambiente, designadamente em casos de danos transfronteirios no interior da Comunidade. Os mesmos argumentos poderiam ser aplicados utilizao de acordos (voluntrios) ambientais neste contexto. 5.4. UMA DIRECTIVA COMUNITRIA As principais diferenas entre uma directiva comunitria e a adeso da Comunidade Conveno de Lugano residem no facto de o mbito de uma aco comunitria poder ser mais bem delimitado e o regime para os danos causados biodiversidade mais bem desenvolvido, em harmonia com a legislao comunitria pertinente. Estas duas diferenas proporcionam maior segurana jurdica do que a conveno. de notar que, mesmo que a Comunidade no adira Conveno de Lugano, esta ltima pode constituir uma importante fonte de inspirao para uma futura directiva comunitria. No que se refere aplicao de um regime de responsabilidade a pases terceiros, evidente que qualquer directiva comunitria relativa responsabilidade ambiental seria tida em conta no processo de alargamento dos pases candidatos adeso UE, ao mesmo tempo que a situao nestes pases no que diz respeito responsabilidade ambiental seria igualmente examinada. Comparando este tipo de aco comunitria com as opes mais limitadas e no vinculativas descritas nos nmeros 5.2 e 5.3, a primeira a opo com maior valor acrescentado em termos de uma melhor aplicao dos princpios e legislao ambientais da UE, e de restaurao efectiva do ambiente.

28

5.5.

RESPONSABILIDADE

SECTORIAL,

NOMEADAMENTE NA REA DA BIOTECNOLOGIA

Em diversas ocasies, o Parlamento Europeu solicitou Comisso que inserisse disposies relativas responsabilidade civil nas directivas existentes no domnio da biotecnologia. A opo mencionada no nmero 5.4 poderia ser posta em prtica atravs da proposta de disposies neste domnio mais orientadas e aplicveis a sectores especficos (por exemplo, biotecnologia), em vez de uma abordagem horizontal, abrangendo todas as actividades (potencialmente) perigosas de maneira igual. Uma abordagem horizontal tem a vantagem de fornecer o quadro geral num nico acto. Desde que as actividades abrangidas apresentem riscos ambientais semelhantes e suscitem questes econmicas comparveis, esta abordagem ser no s mais consistente, mas tambm mais eficiente. Uma abordagem sectorial no asseguraria um sistema coerente ou uma aplicao igual dos princpios do poluidor-pagador, da preveno e da precauo a actividades que so comparveis na medida em que apresentam um risco para o Homem e para o ambiente. Alm disso, o objectivo de uma melhor aplicao de todos os actos da legislao ambiental comunitria no seria alcanado se as disposies relativas responsabilidade apenas fossem introduzidas numa rea de legislao especfica. Finalmente, seria difcil explicar a um sector o porqu da sua escolha para ser objecto dessas disposies, ao contrrio de outros sectores que apresentam riscos semelhantes. Por todas estas razes, dever ser preferido um regime horizontal de responsabilidade ambiental.

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6.

SUBSIDIARIEDADE E PROPORCIONALIDADE
O Tratado CE exige que a poltica comunitria no domnio do ambiente contribua para preservar, proteger e melhorar a qualidade do meio ambiente, e para proteger a sade das pessoas (n. 1 do artigo 174.). Esta poltica tambm deve visar um nvel de proteco elevado, tendo em conta a diversidade das situaes existentes nas diferentes regies da Comunidade. Basear-se- nos princpios da precauo e da aco preventiva, da correco, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador (n. 2 do artigo 174.). Todos estes princpios, que so, nos termos do Tratado (ver itlico) vinculativos para as instituies comunitrias, no esto a ser actualmente aplicados de forma ptima em toda a Comunidade. Uma das causas desta situao a existncia de uma lacuna nos regimes de responsabilidade ambiental da maioria dos Estados-Membros, no que diz respeito aos danos causados biodiversidade (ver tambm, neste contexto, a seco 3). Alm disso, a legislao nacional no pode cobrir eficazmente as questes relativas aos danos ambientais transfronteirios ocorridos na UE, os quais podem afectar, entre outros, os cursos de gua e os habitats, muitos dos quais se estendem para alm das fronteiras. Por conseguinte, afigura-se necessrio um regime comunitrio amplo que evite a adopo de solues inadequadas para os danos transfronteirios. Os Estados-Membros utilizam instrumentos diferentes para implementar as suas regras de responsabilidade ambiental. Uns apoiam-se preferencialmente no direito administrativo ou pblico, enquanto outros recorrem em maior medida ao direito civil. Todos eles utilizam, porm, uma combinao dos dois. Um regime comunitrio dever visar a fixao de objectivos e resultados, mas os Estados-Membros devero escolher os meios e os instrumentos para os atingir. Tambm de acordo com os princpios da subsidiariedade e da proporcionalidade, um regime comunitrio baseado no artigo 175. do Tra-

tado poder ser um regime-quadro contendo requisitos mnimos essenciais, a completar ao longo do tempo com outros elementos que possam parecer necessrios luz da experincia reunida com a sua aplicao no perodo inicial (abordagem gradual). Caso o instrumento para estabelecer o regime seja uma directiva, ser assegurada uma aplicao coerente do sistema em toda a Comunidade, atravs da monitorizao do direito comunitrio por parte da Comisso e da jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias.

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7.

O IMPACTO ECONMICO GLOBAL DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL A NVEL COMUNITRIO

Um regime comunitrio de acordo com as orientaes do livro branco diferiria em alguns aspectos significativos dos regimes existentes. Por conseguinte, a experincia passada insuficiente para apoiar quaisquer opinies bem fundamentadas sobre o impacto econmico global do regime comunitrio, incluindo o seu impacto na competitividade a nvel externo. A Comisso continuar a sua investigao nesta rea e lanar novos estudos sobre o impacto econmico e ambiental da responsabilidade ambiental. Os resultados desses estudos sero objecto de uma avaliao profunda, adquirindo a devida importncia na preparao das futuras iniciativas da Comisso neste domnio. Contudo, neste momento, os dados sobre os regimes de responsabilidade existentes oferecem um quadro analtico geral proveitoso. Os dados disponveis sobre o impacto global da regulamentao ambiental na competitividade da indstria sugerem que no discernvel qualquer impacto negativo significativo. Existem igualmente dados disponveis sobre o impacto dos regimes de responsabilidade ambiental. Os custos totais anuais de descontaminao do Superfund dos EUA, retroactivo (26), embora excluam os custos dos danos causados aos recursos naturais, representam cerca de 5% do montante total gasto por ano nos Estados Unidos para dar cumprimento a todos os regulamentos ambientais federais. No existem valores globais das despesas do Superfund dos EUA com os danos causados aos recursos naturais. No que se refere aos regimes de responsabilidade ambiental em vigor nos Estados-Membros, os dados disponveis sugerem que eles ainda no originaram quaisquer problemas significativos em matria de competitividade. Embora no tenhamos certezas a respeito dos efeitos de um regime de responsabilidade comunitrio sobre a competitividade a nvel externo, necessrio ter em conta que a maioria

dos pases da OCDE possui legislao do mesmo tipo em matria de responsabilidade ambiental. Consequentemente, um regime comunitrio de responsabilidade ambiental no equivaler adopo pela UE de uma norma unilateral de proteco do ambiente (27). Isto no significa que a competitividade internacional da indstria da Unio Europeia e, em especial, das indstrias orientadas para a exportao e dos sectores confrontados com uma concorrncia significativa por parte das importaes no devam ser salvaguardados por todos os meios possveis. Existem formas de compensar os eventuais problemas de competitividade a nvel externo que possam ser suscitados pelas diferenas nas normas de responsabilidade civil a nvel internacional, compatveis com as regras do comrcio mundial. Quanto s PME, cabe-lhes frequentemente uma percentagem mais elevada dos danos ambientais do que a sua dimenso permitiria supor, possivelmente devido falta de recursos. Desta perspectiva, podero sentir um impacto mais substancial. Efeitos secundrios indesejveis, tais como um aumento da percentagem de danos causados pelas PME podero ser atenuados por uma utilizao mais direccionada dos mecanismos de apoio nacionais ou comunitrios que visam facilitar a adopo de processos de produo mais limpos por parte das PME. A abordagem responsabilidade aqui proposta protege os operadores econmicos do sector financeiro da responsabilidade, a menos que tenham responsabilidades operacionais. Os impactos negativos indesejveis neste sector so, por conseguinte, pouco provveis. Desde que seja assegurada a segurana jurdica no que diz respeito responsabilidade e transparncia, o impacto, em especial no sector dos seguros,
(27) Neste contexto, conveniente assinalar que a maioria dos problemas de competitividade e deslocalizao ocorrem entre pases desenvolvidos e no entre pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos (concluso confirmada no recente estudo da OMC sobre comrcio e ambiente, Special Studies, Trade and the Environment, OMC 1999). Assim, uma vez que a maioria dos pases da OCDE j dispe de legislao do mesmo tipo no domnio da responsabilidade ambiental, provvel que o impacto de um regime comunitrio de responsabilidade na competitividade externa seja limitado.

(26) O livro branco contrrio responsabilidade retroactiva que, sendo em tudo o resto igual, possui impactos maiores em termos de custos.

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dever revelar-se positivo com o tempo, medida que se adquira experincia com o funcionamento do regime e surjam novos mercados para os produtos dos seguros. O efeito da responsabilidade ambiental no emprego constitui igualmente uma questo importante. A investigao disponvel sobre o impacto global da regulamentao em matria de ambiente sugere que, embora os postos de trabalho possam aumentar ou diminuir em determinados sectores, o emprego total no ser afectado de forma sistemtica (28). Embora no existam estudos empricos disponveis sobre o impacto especfico da responsabilidade ambiental no emprego, evidente que podero surgir certos impactos negativos quando as empresas substiturem actividades e processos que causam mais danos ao ambiente por outros mais ecolgicos. Porm, provvel que este impacto seja contrabalanado. A essncia econmica da responsabilidade consiste em proporcionar incentivos a um aumento dos nveis de preveno. por conseguinte de prever que o emprego nos sectores que oferecem e utilizam tecnologias limpas e servios afins beneficie da responsabilidade ambiental. medida que se vai desenvolvendo um seguro contra os danos a recursos naturais tambm devero ser criados mais postos de trabalho neste sector. O conceito fundamental neste contexto o desenvolvimento sustentvel, tendo em conta, de forma equilibrada, as dimenses econmica, social e ambiental. Por ltimo, h que recordar que a utilizao de instrumentos polticos gera frequentemente custos, mesmo que estes produzam um benefcio lquido. por conseguinte necessrio procurar uma minimizao dos custos associada a objectivos previamente definidos. No caso da responsabilidade civil, as custas de transaco, ou seja, os custos de alcanar e aplicar normas, uma questo que merece uma anlise especfica. Podem ser referidos trs casos a este respeito. Em primeiro lugar, o caso
(28) Ver, por exemplo, o estudo de referncia Jobs, Competitiveness and Environmental Regulation: What are the real issues, R. Repetto, World Resources Institute, Maro de 1995.

dos EUA, onde a litigao est assumidamente mais disseminada do que na Europa, e onde as leis de responsabilidade civil tm implicado elevadas custas de transaco, principalmente custas judiciais, no elevado montante de 20% dos custos totais de execuo e compensao. Em segundo lugar, em relao aos sistemas de responsabilidade ambiental estrita dos Estados-Membros, no h qualquer prova de que eles tenham dado origem a um aumento dos pedidos de indemnizao ou das custas de transaco. Por ltimo, existe na Comunidade a experincia da introduo da directiva relativa responsabilidade decorrente dos produtos defeituosos (ver nota de p de pgina 9).Um relatrio de estudo sobre o primeiro perodo de aplicao desta directiva no encontrou qualquer aumento significativo no nmero ou no padro dos pedidos de indemnizao apresentados. Poder concluir-se deste facto que, quando se definirem as caractersticas de um regime de responsabilidade ambiental, importante examinar as razes para as diferenas nas custas de transaco entre os diferentes sistemas, e evitar os elementos que iriam contribuir, em particular, para essas custas. As regras relativas ao acesso directo justia por outras partes que no as autoridades pblicas tambm deveriam ser avaliadas a esta luz. A aplicao de solues extrajudiciais poderia ser benfica neste contexto. As normas de descontaminao e de reparao tambm deveriam ser avaliadas tendo em conta os custos que podero originar. A fim de poderem estar em condies de lidar com a poluio histrica e com outras formas de poluio para as quais a responsabilidade civil no seria um instrumento adequado, por exemplo no caso dos danos difusos, ou nos casos em que no possvel identificar o poluidor, os Estados-Membros podero recorrer como alguns j fazem a outros instrumentos, como as taxas de impacto impostas s actividades poluentes, ou a fundos estabelecidos a nvel nacional ou regional.

32

8.

CONCLUSO
O presente livro branco procurou avaliar diferentes opes de aco comunitria no domnio da responsabilidade ambiental. Com base na anlise apresentada neste documento, a Comisso considera que a opo mais apropriada uma directiva-quadro em matria de responsabilidade ambiental, instituindo uma responsabilidade estrita com causas de justificao no que diz respeito aos danos tradicionais (nomeadamente os danos a pessoas e bens) e aos danos ambientais (contaminao de locais e danos biodiversidade nas reas includas na rede Natura 2000) causados por actividades perigosas regulamentadas a nvel comunitrio, e uma responsabilidade baseada na culpa em relao aos danos causados biodiversidade por actividades no perigosas. Esta abordagem proporcionaria o meio mais eficaz de implementar os princpios ambientais consagrados no Tratado CE, em especial o princpio do poluidor-pagador. Os pormenores dessa directiva-quadro devero ser mais aprofundados, tendo em conta as consultas a realizar. A Comisso convida o Parlamento Europeu, o Conselho, o Comit Econmico e Social e o Comit das Regies, bem como as partes interessadas, a debaterem e comentarem o livro branco. Os comentrios podem ser enviados Comisso, para o seguinte endereo: Direco-Geral do Ambiente, Segurana Nuclear e Proteco Civil, Unidade Assuntos Jurdicos (DG ENV.B.3), Rue de la Loi, 200, B-1049 Bruxelas, ou enviados por correio electrnico para Carla.DEVRIES@cec.eu.int ou Charlotta.COLLIANDER@cec.eu.int antes de 1 de Julho de 2000.

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ANEXOS

Anexo 1 ESTUDO DOS SISTEMAS DE RESPONSABILIDADE CIVIL PELA REPARAO DOS DANOS CAUSADOS AO AMBIENTE
RESUMO McKenna & Co, Londres, Junho de 1996 INTRODUO Este relatrio final debrua-se sobre os sistemas de responsabilidade jurdica no que respeita reparao dos danos ambientais, existentes em 19 pases diferentes em Dezembro de 1995. Embora o mandato inicial se limitasse anlise da responsabilidade civil, as responsabilidades administrativa e penal tambm foram examinadas com alguma profundidade, a fim de proporcionar um panorama global representativo dos sistemas de responsabilidade ambiental existentes. RESPONSABILIDADE
CIVIL

dade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente, de 1993. Muitas destas leis so recentes, pelo que a experincia quanto sua utilizao ainda limitada. A legislao alem tem sido particularmente subaproveitada. As leis especficas de compensao ambiental impem uma responsabilidade estrita e esto orientadas para as questes ambientais. Algumas delas so elaboradas para aplicao exclusiva a certas actividades ou instalaes industriais. o caso, por exemplo, das legislaes dinamarquesa e alem, que enumeram em anexo as indstrias s quais a legislao se aplica. Em contraste, as legislaes finlandesa e sueca so aplicveis a toda e qualquer actividade que cause danos ao ambiente. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA E
PENAL

Todos os pases considerados possuem uma forma de responsabilidade civil clssica, baseada no princpio fundamental de que sempre que uma pessoa causa danos a outra com algum grau de culpa (normalmente negligncia) esses danos devem ser compensados. Estas regras so expressas quer como parte integrante de um cdigo civil, quer atravs do direito consuetudinrio desenvolvido pela jurisprudncia ou por diplomas legais que formalizam o direito consuetudinrio. Os sistemas clssicos de responsabilidade civil foram desenvolvidos em vrios pases de modo a introduzir formas de responsabilidade estrita para os danos causados ao ambiente, nos casos, por exemplo, em que so empreendidas actividades perigosas. Alguns pases promulgaram leis especficas para instituir uma base para a reclamao de indemnizaes pelos danos ambientais sofridos. Os primeiros pases a tomarem esta medida foram a Noruega e a Sucia. Significativamente, os outros pases escandinavos tambm j introduziram leis especiais de compensao civil por danos causados ao meio ambiente. A Alemanha, nomeadamente, tambm j possui uma tal lei e a ustria dever introduzir uma lei essencialmente baseada na Conveno de Lugano sobre a responsabili-

A maior parte da regulamentao ambiental, nos pases considerados, tanto em termos de quantidade de legislao como de medidas prticas, opera atravs do direito administrativo, o qual sustentado pela disponibilidade de sanes penais envolvendo multas e/ou priso, quando as regras so infringidas. Em alguns pases, tais como os Pases Baixos, tambm existem multas administrativas. Uma caracterstica comum a utilizao de licenas ou autorizaes administrativas, mas os pases diferem quanto forma como tais sistemas foram desenvolvidos. Alguns pases tm vrios textos legislativos e organismos administrativos que controlam as actividades de determinadas indstrias ou sectores ambientais. Estes organismos funcionam frequentemente numa base federal, regional ou distrital. Outros pases gerem esses sistemas sob a direco de uma agncia de proteco do ambiente a nvel central, que exerce controlo sobre a maioria dos sectores do ambiente e a maior parte das actividades industriais, em coordenao com as autoridades locais. O Reino Unido est presentemente fazer a transio de uma abordagem sectorial para uma direco fundamentalmente assegurada pela Agncia do Ambiente, embora as autoridades locais conservem algumas competncias. A Dinamarca tem uma estrutura regulamentar semelhante, embora os municpios e os conselhos distritais paream ter mantido mais poderes em relao autoridade central. A Finlndia possui uma agncia de proteco do ambiente a nvel central com 13 agncias ambientais especficas a nvel regional.

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As sanes penais podem surgir em caso de violao de uma licena ou ordem administrativa, embora as situaes mais graves sejam directamente consideradas como infraces penais por poluio. Alguns pases como a Finlndia, Alemanha e Espanha introduziram actualmente conceitos amplos de infraco penal contra o ambiente nos seus cdigos penais. INDEMNIZAO CIVIL POR
PERDAS E DANOS

A principal reparao do direito civil, comum a todos os pases estudados a compensao por meio de indemnizaes por perdas e danos. O objectivo compensar as pessoas por perdas ou danos que lhes tenham sido causados isto , tanto quanto possvel, coloc-las na mesma situao em que estariam se os danos no se tivessem verificado. Os sistemas procuram, por conseguinte, avaliar o valor deste prejuzo em termos financeiros. Os prejuzos indemnizveis esto, em geral, limitados aos danos pessoais, aos danos propriedade e, muitas vezes, aos prejuzos puramente econmicos. Deste modo, a maioria dos sistemas no permite uma compensao por danos puramente ecolgicos. Isto no significa que nunca seja possvel uma compensao quando ocorrem danos no solo, nas guas subterrneas, na flora, na fauna, etc. A compensao, em tais circunstncias, no se refere aos danos ecolgicos mas sim a qualquer prejuzo que o proprietrio ou o locatrio tenham sofrido, por exemplo, devido reduo do valor da terra ou perda de meios de subsistncia. Normalmente, possvel reclamar uma indemnizao relativa aos custos de limpeza. Tm-se dado alguns passos no sentido da compensao por danos puramente ecolgicos. Os EUA tm um sistema que permite a indemnizao por danos causados aos recursos naturais, a qual s pode, todavia, ser reclamada ou recebida por mandatrios governamentais, no representando, por conseguinte, uma benesse inesperada para os particulares. Os tribunais ainda esto a desenvolver os mtodos de avaliao e os limites dessas indemnizaes por perdas e danos. Na Blgica, os tribunais esto a utilizar o conceito de bens colectivos de modo a que os prejuzos ecolgicos ou estticos possam ser compensados. Em Frana e nos Pases Baixos os grupos de aco ambiental tm algumas possibilidades de reclamar uma indemnizao por perdas e danos relativamente ao interesse que desejam proteger. As indemnizaes so concedidas com o fim de lhes permitir proceder a alguma forma de restaurao, tal como o repovoamento de rios com peixes ou a limpeza de aves cobertas de crude.

Ao abrigo dos princpios do direito civil a maioria dos sistemas no impe uma obrigao de utilizao da indemnizao recebida para restaurar o ambiente. Isto no est, todavia, isento de reservas. Vrios sistemas de responsabilidade civil impem uma obrigao de atenuar eventuais danos e isto pode incluir aces de limpeza. Alm disso, em vrios pases, as autoridades administrativas podem ordenar ao queixoso que realize as operaes de limpeza, exigindo efectivamente que a indemnizao civil seja utilizada na restaurao. Na Noruega, a indemnizao frequentemente paga s autoridades, a fim de lhes permitir realizar a limpeza. O particular lesado apenas receber o dinheiro nos casos em que a limpeza no seja do interesse pblico. PODERES ADMINISTRATIVOS Todos os sistemas estudados utilizam uma forma qualquer de sistema administrativo para proteco do ambiente e atravs desses sistemas, mais do que pelo recurso ao direito civil, que se realiza a maioria das aces para proteger e restaurar o ambiente. Os sistemas de licenciamento e monitorizao fornecem informaes s autoridades e detm normalmente poderes considerveis, quer para ordenar a reparao quer para a realizar e exigir o pagamento dos respectivos custos. Os poderes de que dispem dependem frequentemente da legislao que os institui. A maioria dos pases confere s autoridades competentes poderes para ordenarem a restaurao ou procederem elas prprias limpeza e reclamarem os custos posteriormente. No Luxemburgo, esses poderes apenas ficaram consagrados nos estatutos mais recentes. Nos Pases Baixos, estes poderes so sustentados por taxas administrativas por incumprimento. Um outro poder existente, por exemplo, em Portugal, nos Pases Baixos e em Itlia o de encerramento de fbricas que infrinjam as normas e estejam a causar poluio. Na Itlia, tambm possvel ordenar a deslocao de fbricas. LIMITES DAS INDEMNIZAES OU DOS CUSTOS DE LIMPEZA Raramente esto estipulados valores mximos para as indemnizaes ou para os custos de limpeza. A Alemanha fixou um limite terico, na sua legislao civil ambiental para os danos a pessoas e bens, com um nvel bastante elevado. A ustria limita normalmente as indemnizaes civis ao valor dos bens envolvidos. Os custos de limpeza apenas esto, em geral, limitados medida em que so necessrios e razoveis, exigindo uma qualquer forma de avaliao dos custos e benefcios da reparao.

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CRITRIOS

DE REPARAO/RESTAURAO

Existem algumas diferenas de pas para pas no que se refere ao nvel de restaurao exigido. O sistema mais desenvolvido o que funciona nos Pases Baixos, onde o nvel bsico a multifuncionalidade, conceito que exige uma restaurao adequada para todas as utilizaes. O actual sistema uma verso revista das bem conhecidas normas ABC. Em casos excepcionais, a multifuncionalidade no exigida. A utilizao presente do solo apenas , regra geral, relevante para decidir se a limpeza deve ou no ser comeada. Os EUA tm um sistema que exige que a limpeza seja feita at um nvel semelhante multifuncionalidade. Devido aos custos enormes que isto implica, h uma tendncia para se imporem padres menos rigorosos na prtica. Alguns pases estabelecem padres elevados e absolutos, como o caso da Dinamarca, da Finlndia e de Portugal, embora na prtica estes no paream ser rigidamente cumpridos. Quanto aos restantes pases, a maioria no possui padres definidos a nvel central, embora existam orientaes e, na prtica, a utilizao final seja normalmente tomada em considerao. ORDENS
DE REPARAO OU DE PROIBIO

da pessoa responsvel. Em alguns casos, designado um responsvel principal e um secundrio. Novas disposies tomadas no Reino Unido a respeito das zonas contaminadas torna o poluidor o principal responsvel pela limpeza, responsabilidade que transferida para o proprietrio ou o locatrio, caso no seja possvel encontrar o poluidor. Os directores e gerentes podem ser responsabilizados, na maioria dos pases, em especial no direito penal. Em alguns pases, tais como a Finlndia, os Pases Baixos, o Reino Unido, a Sucia, a Sua e a Espanha, a responsabilidade de uma empresa-me teoricamente possvel sempre que ela exera um controlo efectivo. Do mesmo modo, as instituies de crdito podem incorrer em responsabilidade atravs da execuo de hipotecas ou do exerccio de um controlo efectivo. A CAUSALIDADE
E O NUS DA PROVA

Um obstculo significativo comum nos casos ambientais dos pases estudados a prova do nexo de causalidade. Frequentemente, as questes so complexas, sendo necessrias provas tcnicas e periciais de nvel elevado. Isto pode constituir uma barreira significativa ao xito dos queixosos que intentam aces judiciais a nvel individual. As regras bsicas aplicveis maioria dos sistemas determinam que ao queixoso que cabe suportar o nus da prova. Normalmente, no direito civil, o queixoso deve demonstrar que mais provvel que tenha ocorrido uma determinada causa ou verso dos acontecimentos do que outras. Este nvel de prova frequentemente designado por balano das probabilidades ou probabilidade prevalecente. Alguns pases, tais como a Blgica, Portugal e a Islndia exigem nveis de prova mais elevados. A inverso ou reduo do nus da prova utilizada em vrios dos pases estudados. Normalmente, a inverso tem sido desenvolvida pelos tribunais e utilizada em circunstncias especficas. Alguns tribunais podem, por exemplo, inverter o nus da prova quando esto em causa actividades particularmente perigosas ou quando, aparentemente, no existe qualquer explicao alternativa para a verso dos acontecimentos que o queixoso procura demonstrar. Na Alemanha, uma reduo do nus da prova do nexo de causalidade desenvolvida atravs da jurisprudncia foi includa na legislao relativa responsabilidade ambiental. Esta apenas exige que o queixoso demonstre a capacidade da fbrica em questo para causar os danos. O arguido deve provar ento que a verdadeira causa foi diferente.

Na maioria dos pases possvel solicitar a emisso de uma ordem, em casos urgentes, tendo em vista impedir uma actividade poluente ou exigir a adopo medidas positivas de preveno. Geralmente, essas ordens so emitidas pelo tribunal. Contudo, na Dinamarca, as autoridades administrativas tm alguns poderes para as emitir sem recurso aos tribunais. Na Alemanha, o nvel de urgncia exigido para justificar uma ordem deste tipo parece ser elevada, ao passo que na Itlia tais ordens so pouco habituais em casos ambientais. O Reino Unido emprega um teste de balano de convenincia o qual exige a avaliao das vantagens e desvantagens relativas para as partes. Se houver uma desvantagem significativa para uma das partes possvel recusar a emisso de uma tal ordem. O sistema sueco parece ser mais liberal, emitindo ordens de preveno ou proibio sempre que surge um mero risco de poluio. PESSOAS
RESPONSVEIS

A norma geral de que o poluidor responsvel. Normalmente, a pessoa responsvel um operador ou proprietrio, embora a legislao especfica possa denominar a pessoa responsvel de forma mais precisa. As sanes penais, embora dirigidas a aces especficas, so em geral expressas de uma forma ampla em termos

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ACESSO

JUSTIA

Existem algumas variaes significativas quanto ao grau em que os indivduos e, em especial, os grupos de interesse ambiental podem obter acesso aos tribunais para exigir a aplicao da legislao relativa proteco e restaurao do ambiente. DIREITO CIVIL O princpio geral na maioria dos pases estudados o de que s algum com um interesse directo, isto , que tenha sofrido alguns danos ou perdas, pode reclamar uma compensao atravs de uma aco civil. Geralmente, portanto, os queixosos no tm quaisquer direitos em relao ao ambiente sem dono. Na Dinamarca, esses direitos so recusados aos indivduos. Dado no poderem demonstrar qualquer prejuzo directo, os grupos de interesse ambiental no podem, normalmente, instaurar aces civis. Em Frana, est contudo previsto que os indivduos envolvidos podem designar um grupo de interesse que instaure uma aco nos tribunais civis, administrativos ou criminais. Nos termos de algumas leis italianas, os grupos de interesses reconhecidos podem intervir na avaliao das indemnizaes civis. Portugal e os Pases Baixos permitem que os grupos de interesses peam directamente ao tribunal que emita ordens tendo em vista a proteco do ambiente. No Luxemburgo, algumas leis comearam a conceder aos grupos de interesse o direito de agirem como partes civis. A abordagem norueguesa interessante na medida em que, neste pas, foi permitido que os grupos de interesse ambiental procedessem judicialmente em certos casos e frequente os tribunais favorecerem mais essas aces do que as apresentadas por indivduos. Alm disso, nos Pases Baixos e em Frana os tribunais tm concedido uma compensao aos grupos de interesse pelos custos em que tenham incorrido para restaurar o ambiente. Na Dinamarca, possvel reclamar os custos do repovoamento das guas com peixes, ao abrigo de legislao especfica. As normas mais liberais em matria de direito de exerccio de aco judicial parecem ser as da Irlanda, pas onde os tribunais decidiram que, por definio, qualquer pessoa lesada tem direito a intentar uma aco. Este direito estende-se aos grupos de interesse. DIREITO ADMINISTRATIVO Em matria de direito administrativo, os pases estudados revelam diferenas considerveis quanto ao direito

de os indivduos e grupos de interesse contestarem as decises e reclamarem a aplicao da lei. Os indivduos s esto, na maioria dos casos, autorizados a contestar decises administrativas nos tribunais quando os seus interesses ou direitos tiverem sido violados ou afectados de algum modo. Mais uma vez, a ampla norma irlandesa parece aplicar-se a qualquer pessoa ou grupo que conteste uma deciso administrativa. O direito dos grupos de interesse a contestarem decises administrativas um pouco mais amplo do que aquele de que dispem nos tribunais civis. frequente ser exigido que o grupo em causa aja em relao ao interesse para cuja proteco tenha sido criado. Assim acontece nos Pases Baixos e na Sua. Outros pases, tais como o Reino Unido, a Sucia, a Noruega e a Islndia exigem que o grupo de interesse demonstre um nvel de interesse suficiente. No Reino Unido, os tribunais parecem estar a adoptar uma atitude cada vez mais liberal a este respeito. Em alguns dos pases a legislao especifica mesmo se os grupos de interesse devem ter esse direito ou no e a legislao italiana e dinamarquesa chegou ao ponto de inventariar os grupos de interesse aos quais conferido esse direito. DIREITO PENAL As maiores disparidades entre pases em matria de direitos dos indivduos e grupos de interesse verificam-se em relao ao direito penal. A Espanha, a Frana, o Reino Unido e a ustria permitem queixas-crime. No Reino Unido, este direito tem sido utilizado pelos grupos de interesse ambiental e em Frana o direito est disponvel para todos os grupos de interesse registados. Na Finlndia, as queixas-crime so possveis, mas muito raras, e na Irlanda alguma legislao confere a qualquer pessoa o direito de instaurar uma aco judicial. Os direitos so diferentes no Luxemburgo e em Portugal. No Luxemburgo, um grupo de interesse pode intentar uma aco judicial se for capaz de demonstrar um interesse diferente do da comunidade em nome da qual o ministrio pblico deve agir. Em Portugal, os grupos de interesse s podem agir como terceiros. Os restantes pases que no foram acima mencionados no permitem queixas-crime, mas admitem normalmente alguma forma de contestao ou queixa s autoridades contra uma deciso de no agir judicialmente. Normalmente, este direito, s est disponvel para a vtima, embora na Itlia os grupos de interesse registados o possam fazer.

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SEGURANA FINANCEIRA Quando um poluidor insolvente ou no pode ser encontrado, no existe geralmente qualquer recurso civil disposio do queixoso. A Sucia o nico pas que tem um fundo de responsabilidade ambiental para este efeito. Do mesmo modo, se for necessrio limpar uma zona e no for possvel obrigar o poluidor a pagar, o financiamento das operao recai sobre as autoridades. Existem vrios fundos especficos, por exemplo na Alemanha para a recuperao de zonas contaminadas, em Frana para compensao do rudo dos aeroportos, nos Pases Baixos pela poluio atmosfrica e entre as companhias petrolferas para a limpeza da contaminao em antigas gasolineiras. Os seguros obrigatrios so utilizados em vrios dos pases estudados, mas na maioria dos casos apenas em zonas especficas de alto risco. So exemplo disso as instalaes nucleares, alguns locais registados (em Frana e na Alemanha) e os locais de tratamento de resduos txicos e perigosos. A Sucia, porm, exige que todos os locais licenciados contribuam para o fundo de responsabilidade civil ambiental. A maioria das aplices de seguro disponveis nos mercados de seguros gerais esto limitadas aos danos sbitos e acidentais. Em alguns pases (nomeadamente a Dinamarca, Frana, Itlia, Pases Baixos e Espanha) existem fundos de seguros comuns que abrangem os riscos de poluio, fornecendo uma cobertura especializada. Esses fundos, bem como algumas aplices disponibilizadas por determinadas companhias de seguros de pases como a Alemanha, o Reino Unido, a Sucia, a Sua e a Irlanda, proporcionam uma cobertura que se estende poluio gradual.

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Anexo 2 ASPECTOS ECONMICOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL E SISTEMAS DE INDEMNIZAO SOLIDRIA PARA REPARAO DOS DANOS CAUSADOS AO AMBIENTE
RESUMO DO RELATRIO ERM Economics, Londres, Maro de 1996 1. OBJECTIVOS E ABORDAGEM DO ESTUDO

tal. Nenhum dos pases da UE aqui estudados realizara estudos econmicos empricos sobre os custos ou os benefcios dos seus sistemas de responsabilidade, existentes ou futuros. Uma falta de anlise emprica semelhante evidente entre os principais agentes econmicos; empresas, companhias de seguros e bancos. A investigao realizada para este estudo no conseguiu encontrar qualquer empresa ou associao industrial que tivesse quantificado totalmente o seu passivo ambiental existente e futuro (30). A investigao tambm no revelou que os bancos ou companhias de seguros fossem capazes de quantificar os custos futuros com o mnimo pormenor. H muitas razes que justificam a debilidade da base emprica da adopo de polticas nesta rea. Duas razes especficas so: os sistemas de responsabilidade ambiental so recentes na Europa, pelo que a experincia existente muito reduzida; tal como acontece com a avaliao de outros sistemas de preveno (por exemplo, policiamento, servios de incndio), o objectivo de actuao evitar o acidente ou o prejuzo; este efeito intrinsecamente no observvel. 1.1. SISTEMAS DE
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

O objectivo do presente estudo consistia em considerar as implicaes econmicas dos sistemas de responsabilidade ambiental e analisar o interesse econmico de uma aco da Unio Europeia. Um estudo realizado em paralelo (29) analisou os aspectos jurdicos. Os sistemas de responsabilidade ambiental tm interesse devido a vrios benefcios potenciais que podem proporcionar: podem proporcionar incentivos para prevenir ou reparar danos ambientais que no se encontram actualmente cobertos por outros instrumentos; podem indemnizar a vtima directamente; reforam o princpio do poluidor-pagador; so, em algumas circunstncias, mais eficientes do ponto de vista econmico do que os instrumentos de regulamentao (comando e controlo) ou econmicos. A abordagem adoptada no presente estudo foi identificar, primeiramente, quais seriam, em princpio, os benefcios e os custos que um sistema de responsabilidade deveria ter, e examinar em seguida os dados empricos disponveis e os estudos de apoio. Por ltimo, foram realizadas entrevistas a um pequeno nmero de empresas de sete sectores industriais de cada um dos cinco pases estudados, quatro da UE e um da Europa Oriental. Foram tambm realizadas entrevistas com representantes de bancos e companhias de seguros nos cinco pases. Uma concluso significativa do estudo a ausncia surpreendente de estudos anteriores sobre os aspectos econmicos dos sistemas de responsabilidade ambien(29) Study of Civil Liability systems for Remedying Environmental Damage: Legal Study, McKenna & Co, 1996 (Estudo dos sistemas de responsabilidade civil para reparar os danos causados ao ambiente).

E OUTROS INSTRUMENTOS

A utilizao de um sistema de responsabilidade ambiental foi comparada com tipos alternativos de instrumentos, isto , instrumentos de regulamentao e econmicos, utilizando vrios critrios: eficincia econmica no controlo da poluio; incentivos para a preveno, reparao e desenvolvimento tecnolgico futuro; custos de transaco (31); Estes critrios foram utilizados para fornecer algumas indicaes iniciais sobre a aplicabilidade relativa dos sistemas de responsabilidade ambiental a diferentes tipos de problemas ambientais.

(30) Sabemos de que um pequeno nmero de empresas multinacionais adoptou disposies nas suas contas para algum ou para todo o seu passivo futuro previsvel neste domnio. (31) Estes custos incluem custas legais, custos de administrao, procedimentos de avaliao de risco, custos de monitorizao e aplicao.

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Os sistemas de responsabilidade ambiental funcionam melhor nos casos em que existe um nexo de causalidade claro, por exemplo nos danos causados por um acidente ou em que um nico poluidor afecta uma nica vtima. Os sistemas de responsabilidade ambiental podem ser eficientes devido sua flexibilidade, uma vez que permitem que o poluidor escolha as aces menos dispendiosas (32), mas estas escolhas podem ser dificultadas devido incerteza da dimenso potencial da responsabilidade. A incerteza ser tanto maior quando o nexo de causalidade no claro e o valor dos danos difcil de avaliar, como acontece com os danos ecolgicos causados por poluio difusa. Os instrumentos de regulamentao podem ser relativamente eficazes quando o nvel de poluio socialmente ptimo conhecido, existem diferenas pequenas nos custos marginais de atenuao e o regulamentador tem um bom acesso s informaes sobre os custos de atenuao. Os instrumentos econmicos podem ser eficazes quando os mercados subjacentes no so caracterizados por insuficincias e existem grandes variaes nos custos do controlo da poluio suportados pelas empresas, pelo que o facto de se dar s empresas a liberdade de escolherem as suas opes de atenuao susceptvel de reduzir esses custos. Tanto os instrumentos de regulamentao como os instrumentos econmicos exigem uma monitorizao regular das actividades poluentes das empresas. Quando se consideram estas caractersticas chega-se concluso de que um sistema de responsabilidade ambiental tem uma vantagem comparativa nos problemas de poluio acidental para a atmosfera, o solo e a gua, de poluio gradual, em especial, no que respeita ao danos causados ao solo e gua, desde que o nexo de causalidade possa ser provado a custos razoveis, e possivelmente tambm contaminao histrica do solo (sob reserva de que as custas de transaco possam ser mantidas num nvel baixo). Os sistemas de responsabilidade ambiental tm desvantagens comparativas no que diz respeito poluio difusa (em especial para a atmosfera e possivelmente para a gua), quando h mltiplos poluidores e danos mltiplos, e quando o nexo da causalidade difcil de provar. Existe uma complementaridade entre os sistemas de responsabilidade ambiental e outros instrumentos, uma vez que nenhum instrumento s por si eficaz para todos os tipos de poluio. So exemplo disto os danos
(32) Esta uma vantagem que partilham com os instrumentos econmicos.

ecolgicos causados aos habitats naturais e ao ambiente sem dono, em que a vantagem comparativa depende do tipo de poluio e das suas fontes. A eficincia dos instrumentos alternativos pode ser, em princpio, comparada atravs da anlise dos custos que impem aos poluidores e aos organismos de regulamentao para alcanar um objectivo ambiental desejado. Nos casos em que os instrumentos econmicos so aplicveis aos problemas de poluio, realizaram-se vrios estudos empricos que verificaram que esses instrumentos so economicamente mais eficientes do que a regulamentao, isto , podem alcanar o mesmo objectivo ambiental com um custo mais baixo, e por vezes consideravelmente mais baixo. Infelizmente, no existem estudos empricos sobre o desempenho dos sistemas de responsabilidade ambiental, em termos de custo-eficcia ou de eficincia em comparao com outros instrumentos. 2. 2.1. OS CUSTOS DOS DANOS AMBIENTAIS DANOS AMBIENTAIS

Na UE continuam a existir danos ambientais considerveis por reparar, os quais poderiam, como ponto de partida, ser internalizados por um sistema de responsabilidade ambiental. Ao tentar determinar exactamente a amplitude destes danos, o presente estudo viuse novamente confrontado com enormes insuficincias em matria de dados. Nenhum pas da UE possui dados suficientemente pormenorizados para poder produzir uma estimativa completa desses danos ambientais no reparados. Existem estimativas parciais para alguns tipos de poluio, mas os dados so muito escassos e extremamente variveis. Utilizando uma abordagem por indicadores, estimmos que os custos anuais dos danos residuais paros Estados-Membros da UE podiam variar entre 4% e 7% do PIB (33). Esta amplitude de variao resulta de trs factores: os diferentes nveis de actividade poluente nos Estados-Membros; a sensibilidade e a concentrao dos receptores; os diferentes nveis de proteco ambiental existente. Uma abordagem comum da UE a um sistema de responsabilidade ambiental tem potencialidades para aplanar estas diferenas entre os nveis de proteco
(33) Note-se que, se as indemnizaes anuais tiverem um valor igualmente elevado, isso implica que uma estimativa de conta ecolgica do crescimento do PIB seria negativa para a maioria dos pases na maior parte dos anos.

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ambiental existentes, embora seja complexo conceber um sistema que obtenha o mesmo efeito no mbito de jurisdies diferentes, mesmo que no existissem variaes na sensibilidade dos receptores. A incerteza quanto ao nvel e distribuio dos danos, e a margem para discrepncias nas avaliaes entre diferentes poluidores, claramente insatisfatria. Contudo, se fosse introduzido um sistema europeu de responsabilidade ambiental, os tribunais necessitariam de orientaes sobre a aplicao dos mtodos de avaliao dos danos. Um primeiro passo consistiria em elaborar um conjunto de orientaes europeias para a aplicao de tcnicas de estimativa dos danos, bem como um quadro para a avaliao do valor dos mesmos. 2.2. NVEIS ACTUAIS
DE DESPESAS AMBIENTAIS

teco do ambiente e as questes regulamentares continuam a ser uma das principais preocupaes para a indstria. Em combinao com outras vertentes do sistema de proteco do ambiente, de esperar que um quadro de responsabilidade estrita suscite um maior cuidado com a proteco do ambiente por parte das empresas. No possvel avaliar em que medida os diversos elementos de um sistema de responsabilidade mais rigoroso suscitariam a realizao de maiores despesas com a preveno, por parte da indstria. 2.3. O
IMPACTO DE UM SISTEMA

DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL

O estudo tentou cotejar os dados existentes sobre as despesas das indstrias europeias com a preveno da poluio. Essa tarefa revestia-se de interesse por duas razes: porque possvel que as discrepncias existentes entre os Estados-Membros da UE no tocante a essas despesas j estejam a afectar a concorrncia; para avaliar a dimenso global das despesas actuais relativamente ao valor estimado dos danos residuais. Saber tambm at que ponto os encargos financeiros das empresas seriam significativamente aumentados, em relao s despesas actuais com a defesa do ambiente, se tais danos fossem internalizados atravs de um sistema de responsabilidade ambiental. A fiabilidade dos dados muito irregular, mas tende a indicar que existe uma discrepncia entre os pases no que se refere s despesas da indstria com a preveno da poluio. Os dados relativos indstria mostram que, nos casos em que existe um sistema de responsabilidade ambiental, as empresas no conseguem separar os seus custos ambientais entre custos induzidos pelo sistema de responsabilidade ambiental e custos suportados por outras razes, por exemplo, o cumprimento da regulamentao ou as polticas ambientais da empresa. A maioria das actividades de preveno induzida pelos efeitos combinados de muitos factores. Embora as empresas no sejam capazes de identificar claramente as despesas adicionais que podem ser originadas, no futuro, por sistemas de responsabilidade ambiental mais rigorosos, globalmente os custos da pro-

No tocante aos problemas ambientais susceptveis de serem tratados mais eficazmente por um sistema de responsabilidade civil, que parte dos danos ambientais poder ser abrangida? As estimativas da percentagem de danos ambientais para cada um dos meios receptores sugere que a percentagem de danos causados ao solo representa 10% a 40% dos danos totais. Outro indicador a percentagem da poluio no difusa (isto , de fontes pontuais) em relao poluio difusa; essa percentagem ronda provavelmente 15%. Em relao contaminao do solo, as emisses acidentais podero causar apenas cerca de 15% dos danos, em comparao com os 85% causados pelas emisses contnuas (ver seco 2.1). Se um sistema de responsabilidade ambiental for exclusivamente aplicado ao tipo de problemas a que se adequa melhor, s conseguir internalizar uma pequena percentagem dos danos ambientais totais (34), embora possa gerar incentivos mais amplos em termos de preveno. Um sistema de responsabilidade ambiental poder ser aplicvel a alguns problemas de poluio transfronteiras, tais como a poluio acidental da gua, mas provavelmente no ser aplicvel a outros problemas transfronteirios com origem em muitas fontes diferentes (por exemplo, a poluio atmosfrica), em que difcil determinar e provar que fonte causou (uma parte de) a poluio.

(34) possvel comparar esta concluso com a estimativa para a Alemanha, cujo sistema de responsabilidade ambiental apenas internaliza cerca de 1% dos danos ambientais totais.

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2.4.

COMPETITIVIDADE

E CUSTOS

DA RESPONSABILIDADE

Sistemas de responsabilidade existentes Parece pouco provvel, de acordo com os resultados das entrevistas, que os sistemas de responsabilidade civil existentes nos Estados-Membros da UE estejam a criar qualquer distoro significativa do comrcio. Nas entrevistas, nenhuma das empresas referiu que o sistema de responsabilidade ambiental fosse, em si mesmo, um problema. Isto no constitui surpresa, uma vez que os custos actuais do sistema de responsabilidade ambiental correspondem a uma percentagem insignificante do valor do produto e por isso tm pouca influncia sobre as decises actuais no que respeita produo. As diferenas de custos ambientais teriam de persistir a longo prazo, e ser previsvel que continuassem, para influenciarem as decises sobre a localizao dos investimentos futuros. Alm disso, a atitude das empresas multinacionais, que so o tipo de empresas que mais frequentemente encara as decises de localizao do investimento num contexto internacional, aplicar os mesmos critrios ambientais a todos os pases da UE onde operam, independentemente das diferenas em matria de normas e legislao ambientais. A maioria das empresas afirmou que as questes ambientais, em geral, eram um factor ponderado nas decises de investimento, mas no necessariamente entre pases. As empresas tambm esto preocupadas com a transparncia na tomada de decises e a existncia de um ambiente regulamentar previsvel. Responsabilidade futura

mas so substitutos prximos uns dos outros, diferenas de custo relativamente pequenas podem ter efeitos bastante significativos na perda das quotas de mercado. Todavia, as ligaes comerciais e as diferenas de custo relativamente a pases terceiros so um factor importante e talvez mais importante do que as diferenas de custo relacionadas com o ambiente entre Estados-Membros da UE e entre estes ltimos e pases terceiros na alterao da posio competitiva relativa dos pases da Unio Europeia face a pases terceiros. Na UE, o mercado interno eliminou uma srie de entraves ao comrcio e ao investimento. Existe igualmente uma maior semelhana no interior da Unio, em termos de disponibilidade de polticas econmicas e de infra-estruturas, do que acontece com os pases terceiros. Por conseguinte, seria de esperar que o impacto das diferenas dos custos ambientais fosse maior dentro da UE e criasse problemas de concorrncia interna. No mbito do presente estudo, todavia, no foi possvel encontrar provas empricas conclusivas a este respeito. Em relao a outras indstrias analisadas no estudo (curtumes, farmacutica, electrnica, extraco de hulha, papel e pasta de papel, madeireira), provvel que o impacto dos futuros sistemas de responsabilidade ambiental sobre a competitividade seja menor do que no caso da indstria qumica. Isto acontece porque as indstrias referidas so menos competitivas ou tm um menor volume de comrcio do que a indstria qumica, ou ainda porque os custos de transporte representam uma percentagem mais elevada dos seus custos totais. 2.5. OS BENEFCIOS DE
UMA ACO COMUNITRIA

Sem uma abordagem comum aos sistemas de responsabilidade ambiental na Europa, os custos da compensao dos danos podem variar no interior da UE. Utilizou-se um modelo comercial de uma indstria competitiva fundamental, o grosso da indstria qumica, para simular os efeitos dos futuros sistemas de responsabilidade sobre a competitividade, atravs da anlise do impacto de diferenas nos custos de at 2%, entre os diversos pases. Os resultados das simulaes mostraram que, a longo prazo, estas diferenas poderiam produzir alteraes relativas nas quotas de mercado dos diversos pases da Unio Europeia na ordem de -4% a +2%. Numa indstria como a qumica, que muito competitiva e em que os produtos de vrias fir-

Constatou-se que a base emprica da avaliao dos benefcios da aco comunitria era limitada devido falta de dados. , todavia, possvel resumir os argumentos que justificam de uma forma geral a aco da UE. Os sistemas de responsabilidade ambiental podem criar meios efectivos para remediar alguns tipos de danos ambientais, por exemplo, os danos acidentais com um nexo de causalidade clara, e gerar incentivos para a preveno dos danos ambientais em geral. Inversamente, pode afirmar-se que, na ausncia de um sistema de responsabilidade ambiental, os danos seriam maiores, pois as empresas no enfrentariam quaisquer potenciais pedidos de indemnizao. Por conseguinte, um

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sistema de responsabilidade pode ser mais um instrumento poltico a utilizar complementarmente aos instrumentos existentes. J existe disparidade nos sistemas de responsabilidade ambiental, bem como nas despesas ambientais, entre os diversos Estados-Membros da UE. As diferenas podem aumentar, por exemplo, se os pases que manifestaram o seu desejo de assinar a Conveno de Lugano implementarem sistemas desse tipo e os outros pases no o fizerem. A anlise da competitividade forneceu apenas uma indicao geral quanto possibilidade de as eventuais diferenas de custo virem a distorcer o comrcio no futuro. Porm, as questes ambientais so um motivo importante de preocupao para as empresas de sectores ambientalmente sensveis. As empresas desejam um nvel de certeza na UE susceptvel de promover o mercado nico e facilitar a mobilidade. Neste contexto, a incerteza causada pela disparidade e variabilidade dos sistemas de responsabilidade civil dos diferentes pases pode pesar mais nas decises a longo prazo do que as diferenas de custo imediatas. A questo da incluso da poluio transfronteiras no mbito de um sistema de responsabilidade ambiental depende do tipo de poluio. A maior parte da poluio transfronteiras atmosfrica, isto , de carcter difuso e sem um nexo de causalidade claro, pelo que no se adequa internalizao atravs de um sistema de responsabilidade ambiental. Outros casos de poluio transfronteiras existentes, tais como os rios poludos, as reas de habitats arruinadas e o transporte de resduos perigosos, podem ser passveis de tratamento atravs de um sistema de responsabilidade ambiental. Contudo, tambm podero ser tratados atravs de acordos bilaterais ou internacionais. 3. RESPOSTA DOS AGENTES ECONMICOS RESPOSTAS
DAS EMPRESAS

No , portanto, de admirar que os custos de preveno induzidos tenham parecido reduzidos e difceis de detectar. Das empresas inquiridas, nenhuma fizera avaliaes quantitativas do seu passivo ambiental ou quantificado a reduo dos riscos devida s despesas com a preveno. Do mesmo modo, no tinham avaliado as consequncias dos futuros sistemas de responsabilidade e no conseguiam distinguir claramente os efeitos potenciais da maioria dos elementos polticos. PME A flexibilidade do sistema de responsabilidade ambiental, ao permitir que as empresas escolham os meios de preveno, pode ser vantajosa para as PME. As pequenas e mdias empresas tambm podem ser receptivas transparncia e igualdade de oportunidades oferecidos por um sistema jurdico. Contudo, a maioria dos instrumentos de poltica ambiental, incluindo os sistemas de responsabilidade civil, podem ser mais pesados para as PME do que para as empresas grandes, em relao aos seus recursos financeiros. As PME so mais vulnerveis aos riscos ambientais, dado no serem to diversificadas como as empresas grandes e terem uma capacidade de gesto limitada em matria de preveno. Este facto torna-as mais expostas aos riscos de um incidente de poluio de grandes propores. O prejuzo causado por um processo pode, consequentemente, criar um passivo ambiental significativo para uma pequena empresa. O custo do cumprimento das normas complexas decorrentes de um sistema de responsabilidade ambiental, e o custo e a durao do possvel litgio, tendero a tornar-se custos fixos que sobrecarregaro mais pesadamente as PME. Os limites da responsabilidade, se forem fixados em relao s actividades das grandes empresas, sero insustentveis para as pequenas empresas; ter, assim, de considerar-se um elemento relativo dimenso na determinao desses limites, embora isto possa levar a que alguns danos fiquem por compensar. Este problema potencial seria exacerbado se as grandes empresas criassem pequenas empresas para limitar a sua exposio ao risco. Tambm poder ser difcil fixar um limite a nvel de toda a UE. A possibilidade de aquisio de seguros uma questo crucial para as PME, uma vez que elas dispem de recursos financeiros limitados para cobrir os seus pr-

3.1.

Os sistemas de responsabilidade existentes tiveram um impacto limitado sobre as despesas com a poluio ou o pagamento de indemnizaes e no constituem, em si mesmos, grande motivo de preocupao para as empresas. No houve um impacto claramente identificado sobre a concorrncia. Contudo, devido ao problema da conjugao de efeitos, as empresas so, na sua maioria, incapazes de distinguir o impacto, sobre os seus custos, de um sistema de responsabilidade ambiental do de outras polticas ambientais.

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prios riscos. Os procedimentos de avaliao de risco realizados ou exigidos pelas companhias de seguros (e pelos bancos) seriam relativamente mais dispendiosos para as pequenas empresas do que para as empresas de grandes dimenses. Os riscos da responsabilidade civil podero levar os bancos a adoptar uma abordagem mais conservadora na avaliao do activo imobilizado como garantia para emprstimos, em especial se as companhias de seguros estabelecerem limites relativamente baixos sua cobertura. Isto reduziria a capacidade de recurso ao crdito por parte das PME e teria como resultado menos investimento. Dito isto, o impacto das PME sobre o meio ambiente pode ser proporcionalmente maior do que a dimenso das mesmas e o impacto colectivo das PME pode ser considervel. Por conseguinte, difcil justificar que estas empresas fiquem totalmente isentas das regras da responsabilidade civil. Alm disso, existem mecanismos compensatrios comunitrios tais como as orientaes comunitrias relativas ao auxlio estatal para fins ambientais. Estes mecanismos oferecem condies mais favorveis s PME para as auxiliar a adaptaremse s normas ambientais. Atitudes das empresas perante os futuros sistemas de responsabilidade No decurso das entrevistas com as empresas, discutiram-se as suas atitudes perante os sistemas de responsabilidade civil existentes e aqueles que podero vir a existir no futuro. As entrevistas revelaram que a maioria das empresas inquiridas aceita o princpio do poluidor-pagador, mas no est disposta a pagar pelos danos causados por outras empresas; consequentemente, havia relutncia em considerar a possibilidade de uma participao em fundos de indemnizao comuns financiados pela indstria. As empresas pretendiam tambm que fosse aplicado um critrio de convenincia de utilizao s normas de limpeza. As empresas no querem: responsabilidade retroactiva; segurana financeira obrigatria; fundos de indemnizao comuns (financiados pela indstria); responsabilidade estrita sem limites nem causas de justificao.

As entrevistas mostraram igualmente que as empresas podem aceitar eventualmente, sob determinadas condies: seguros obrigatrios; direito de aco judicial para as ONG. 3.2. COMPANHIAS
DE SEGUROS

As companhias de seguros manifestaram duas preocupaes distintas em relao aos sistemas de responsabilidade ambiental. Uma a maior vulnerabilidade das companhias de seguros devido ao peso sobre as aplices de riscos antigos, decorrentes da poluio histrica, em especial no mbito de um sistema de responsabilidade retroactiva. A outra a necessidade de mudar as aplices de seguros a fim de fazer face a uma responsabilidade ambiental mais rigorosa. O papel do mercado dos seguros considerado muito importante por trs razes: porque ser provavelmente necessrio obter cobertura dos seguros para as responsabilidades ambientais de todas as empresas, com excepo das empresas de muito grandes dimenses, para que elas possam gerir os seus riscos financeiros; para assegurar que as vtimas sero indemnizadas no caso de o montante da indemnizao exceder a capacidade de pagamento da empresa; o teste da cobertura pelos seguros um indicador da capacidade ou incapacidade do sistema de responsabilidade ambiental para internalizar eficientemente os custos dos danos. A impossibilidade de segurar os riscos, a menos que estes resultem de actividades da empresa conhecidas e ainda em curso, dever-se- quer ao facto de o risco no ser calculvel (nesse caso a empresa no poder responder racionalmente) quer impossibilidade de uma eventual aco ter xito por o tipo de problema tornar o nexo de causalidade difcil de provar. A percentagem de danos ambientais cobertos pelos seguros actualmente pequena, tendo sido estimada, com base nas nossas entrevistas com as companhias de seguros, em menos de 1%. Todavia, a responsabilidade retroactiva criaria uma longa fila de pedidos de pagamento, para os quais as seguradoras no cobraram qualquer prmio e no possuem, portanto, quaisquer reservas planeadas. Para que haja uma maior cobertura dos seguros para as empresas poluentes, necessrio que quaisquer deci-

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ses sobre aquilo que deve ser includo num futuro sistema de responsabilidade ambiental mais rigoroso tenham em conta os pontos de vista e os interesses financeiros do sector dos seguros. As companhias de seguros esto a comear a separar os riscos ambientais das aplices gerais de responsabilidade civil, ou a criar fundos comuns. Actualmente gerem a oferta de cobertura para os danos ambientais de forma mais cuidadosa e com uma maior avaliao dos riscos. Concentram-se em riscos ambientais claramente definidos, nos casos em que estes podem ser estimados e os prmios fixados em conformidade. As novas aplices tendem a reduzir a dimenso da cobertura e a restringir o mbito, a fim de limitar a exposio global das seguradoras aos riscos ambientais. Cada vez mais so exigidas auditorias ambientais s instalaes antes de se concederem seguros s indstrias poluidoras. Estas auditorias fazem aumentar as custas de transaco (possivelmente adicionando cerca de 10% aos prmios) e podem afectar a capacidade das PME de adquirir seguros. Embora as aplices ambientais sejam mais caras do que as aplices de responsabilidade civil em geral, esto, em princpio, disponveis para empresas de todas as dimenses. O seguro obrigatrio tem sido proposto como uma forma de assegurar que todas as vtimas sero indemnizadas. A experincia do seguro obrigatrio na Alemanha ps em evidncia os problemas de ordem prtica levantados por esta medida. Os representantes das companhias de seguros com quem falmos no contexto do nosso estudo opem-se ideia, alegando como um dos motivos que as seguradoras no querem ser colocadas no papel de polcias da poluio. Existe tambm o receio de que, intervindo no mercado dos seguros desta forma, os custos e prmios globais aumentem. Alm disso, devido imaturidade do mercado dos seguros no domnio da responsabilidade ambiental, as companhias seguradoras necessitariam de adquirir uma experincia consideravelmente maior antes de se poder introduzir qualquer regime obrigatrio de uma forma vivel. O seguro obrigatrio tambm se revelaria problemtico para os potenciais segurados, em especial as PME. Se as diversas companhias de seguros tiverem o direito de recusar cobertura s empresas de alto risco, as PME teriam de fechar as portas ou de se sujeitar a um elevado encargo financeiro para alcanar padres de preveno da poluio satisfatrios do ponto de vista da seguradora. A curto prazo os custos poderiam subir substancialmente, no caso de as companhias de segu-

ros adoptarem uma atitude conservadora para limitar os seus riscos. As seguradoras tentariam igualmente limitar a extenso da cobertura para as empresas de alto risco. Entre as dificuldades fundamentais para a eficcia dos seguros nos futuros sistemas de responsabilidade ambiental, tal como so identificadas pelo sector, incluem-se: a falta de uma histria de reclamaes de indemnizao pelos seguros (quanto sua frequncia e dimenso) susceptvel de servir de base avaliao dos riscos; a incerteza quanto s reclamaes futuras, que sero influenciadas por uma srie de riscos desconhecidos (35); em consequncia, as companhias seguradoras no so capazes de avaliar ou quantificar de uma forma fivel o mbito da cobertura ou a alterao do valor dos prmios num contexto de regimes de responsabilidade civil mais rigorosos. Os componentes de auto-seguro das aplices podem proporcionar incentivos de preveno para as empresas, mas, por enquanto, os valores dos prmios no tm reflectido significativamente os diversos nveis de risco de forma transparente e objectiva. Os prmios actuais podem variar muito consoante as companhias de seguros e as empresas (para riscos comparveis). Por conseguinte, at data, pouco provvel que os custos dos seguros tenham fornecido sinais econmicos efectivos. Porm, este mercado bastante recente e a acumulao de experincia por parte das companhias seguradoras susceptvel de produzir uma maior eficincia no futuro, como aconteceu com outros mercados de seguros. As seguradoras prestaro alguma cobertura num contexto de regimes mais rigorosos, mas o mbito e o custo no so conhecidos. No futuro imediato, o mbito tender a ser limitado da seguinte forma: ausncia de cobertura para danos aos habitats naturais e ao ambiente sem dono; ausncia de cobertura se o nus de prova for invertido e no houver causas de justificao;

(35) Os riscos especiais envolvidos nas responsabilidades ambientais so: o desenvolvimento do conhecimento cientfico sobre substncias perigosas; a conscincia reivindicativa do pblico; a avaliao das indemnizaes e/ou o padro de restaurao; a litigiosidade do pblico; e a interpretao dada pelos tribunais responsabilidade e s indemnizaes por perdas e danos.

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 as seguradoras no cobriro a responsabilidade retroactiva; as seguradoras cobriro os danos acidentais, mas dificilmente aceitaro cobrir qualquer tipo de poluio crnica; as seguradoras no prevem a cobertura de quaisquer danos em matria de poluio atmosfrica. Os mercados dos seguros podero necessitar de um tempo considervel para evolurem e amadurecerem. O mercado de seguros no domnio da responsabilidade ambiental no presentemente atractivo para as seguradoras e estas necessitaro de muito mais experincia em matria de reclamaes de indemnizao at serem capazes de estabelecer prmios que reflictam os riscos reais dos poluidores e terem confiana suficiente para arriscarem uma percentagem significativa das suas reservas. Devido circularidade deste problema, ser necessrio encorajar as companhias seguradoras a aumentarem a cobertura dada pelas aplices em matria de responsabilidade ambiental, em paralelo com o desenvolvimento dos futuros sistemas de responsabilidade ambiental. Justifica-se, por conseguinte, um desenvolvimento gradual e por etapas deste mercado. 3.3. BANCOS

contaminados. A necessidade de realizar uma avaliao de risco ambiental, mesmo que limitada, faz aumentar as custas de transaco do emprstimo e afecta os pequenos emprstimos de forma desproporcionada. Por conseguinte, as empresas pequenas podem ser especialmente afectadas pelos custos da avaliao de risco. A disponibilidade financeira poder ser restringida para os sectores que tradicionalmente contraem emprstimos dando como garantia bens imobilirios, mas que desenvolvem actividades potencialmente contaminantes, uma vez que o valor de garantia da propriedade ficar reduzido. Esta possibilidade tambm afectaria as PME de forma particularmente grave. Se a responsabilidade solidria criar uma sndroma de bolsa sem fundo (reclamao da indemnizao parte de maior poder econmico), a incerteza das responsabilidades futuras de uma empresa reduzir a sua credibilidade financeira e a sua capacidade de contrair emprstimos. Os bancos tornar-se-iam ainda mais prudentes se sentissem que poderiam tornar-se eles prprios na bolsa sem fundo. Os bancos esto particularmente preocupados em limitar a responsabilidade do emprestador em casos em que o banco tome a seu cargo bens da empresa. Sem esta proteco, os bancos no estaro dispostos a conceder emprstimos a muitas empresas de alto risco. A segurana financeira obrigatria uma rea em que os bancos divisam dificuldades considerveis. A maioria dos instrumentos de segurana financeira tm um prazo limitado (por exemplo, 5 anos) e por isso no oferecem segurana para danos que tm efeitos a muito longo prazo. O valor da segurana financeira reduziria directamente a capacidade de uma empresa contrair emprstimos e isso restringiria em especial a concesso de emprstimos s PME. 3.4. FUNDOS
DE INDEMNIZAO

Tambm se entrevistaram responsveis bancrios dos pases abrangidos pelo presente estudo. Os representantes dos bancos parecem manifestar mais incerteza do que os das companhias de seguros quanto s implicaes dos sistemas de responsabilidade civil actuais e futuros. Os debates centraram-se nas seguintes questes: o impacto de um sistema de responsabilidade ambiental sobre o acesso dos muturios aos emprstimos; os riscos potenciais para os bancos de adquirirem os passivos ambientais dos seus muturios. Nem todos os bancos esto j plenamente cientes dos riscos ambientais dos seus muturios, mas vem o problema principalmente em relao s PME (que constituem o grosso dos emprstimos garantidos dos bancos). J comearam a verificar-se casos de crdito dvidas incobrveis devido reduo do valor de terrenos dados como garantia de emprstimos, por terem sido

Os fundos de indemnizao esto a ser ponderados como um mecanismo complementar de compensao das vtimas ou de reparao dos danos que, de outro modo, poderiam no ser cobertos por um sistema de responsabilidade civil. Tambm podem proporcionar alguns benefcios quando a reparao lenta ou para evitar um litgio complicado entre mltiplos poluidores e vtimas. Entre os fundos analisados por este estudo incluem-se os da Alemanha, dos Pases Baixos, da Frana, do Japo e dos Estados Unidos. A experincia mostra que

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os fundos tm sido na maioria das vezes aplicados a problemas de poluio difusa e a zonas contaminadas rfs para as quais no existe uma parte responsvel que pague a limpeza, mas estes fundos tm conhecido graus de xito variveis. Tem sido difcil prever o nvel de reclamaes apresentadas e satisfazer as reclamaes atendidas com os fundos disponveis. Os fundos de indemnizao tm dois inconvenientes fundamentais. As empresas resistem a esses fundos sempre que isso possa levar a que tenham de pagar grandes quantias pela poluio de outras empresas, incluindo as suas concorrentes. Isto pode parecer injusto e incompatvel com o princpio do poluidor-pagador. Alm disso, a menos que o financiamento dos fundos seja proporcional poluio efectiva, no consegue criar incentivos eficazes para a preveno. Contudo, se for possvel um financiamento proporcional (isto , quando existe uma causalidade clara) existe menos necessidade de um fundo de indemnizao comum. Para conciliar estes dois problemas h que encontrar uma base de financiamento que estabelea um equilbrio delicado entre a manuteno da equidade e da eficincia e a oferta de uma base de financiamento simples e ampla. Os fundos de indemnizao podem ter um papel valioso na reparao dos danos ou na indemnizao das vtimas nos casos em que as emisses poluentes tenham muitas fontes (por exemplo, poluio atmosfrica), em que a imputao da responsabilidade a cada uma das fontes no valeria a pena ao abrigo de um sistema de responsabilidade ambiental e em que as emisses podem ser facilmente monitorizadas para financiar o fundo com os impostos sobre estas emisses. Nesta circunstncia combinar-se-ia um fundo de indemnizao para reparar os danos com um instrumento econmico (um imposto sobre a poluio) destinado ao seu financiamento. O nvel (local, nacional ou comunitrio) a que os fundos so organizados pode ser diferente para efeitos administrativos e de financiamento. Uma administrao eficiente do ponto de vista econmico exige um forte envolvimento a nvel local, ao mesmo tempo que o financiamento pode parecer tambm mais equitativo se for feito a nvel local, de modo a que os benefcios do fundo se faam sentir junto daqueles que contriburam para ele. A utilizao dos sistemas nacionais de colecta de impostos ou taxas j existentes pode reduzir os custos administrativos dos fundos. Embora seja possvel defender que os fundos de grande dimenso (por

exemplo, a nvel da UE), com uma base de financiamento muito ampla, permitem economias de escala, existem poucas provas de isso assim seja, sendo a tendncia predominante para fundos de base mais local ou nacional. 4. RESUMO DOS PONTOS FORTES E DOS PONTOS FRACOS DE UM SISTEMA DE RESPONSABILIDADE AMBIENTAL COMUNITRIO

Uma concluso essencial do estudo foi a da falta de dados econmicos sobre os custos e benefcios neste domnio. A anlise das questes est, assim, rodeada de considervel incerteza (36). Isto sugere que dever adoptar-se uma atitude prudente na concepo de um sistema de responsabilidade ambiental. No se conhece ao certo a extenso dos danos ambientais no reparados, mas dever ser provavelmente bastante grande. Um sistema de responsabilidade ambiental um instrumento complementar para outros instrumentos polticos. A sua utilizao apropriada no tratamento dos danos causados ao ambiente depende do tipo do problema; um nexo de causalidade pouco claro um elemento fundamental na limitao do mbito de aplicao da responsabilidade ambiental. Os danos acidentais adequam-se bem responsabilidade civil, mas constituem apenas uma pequena parte dos danos causados ao ambiente. Potencialmente, a responsabilidade ambiental um instrumento flexvel, mas introduz um nvel elevado de incerteza para os agentes econmicos, no que respeita avaliao dos respectivos riscos. Uma vez que a possibilidade de cobertura dos riscos pelo seguro seria um factor de apoio ao desenvolvimento de um sistema de responsabilidade civil, a concepo de um sistema de responsabilidade ambiental tambm dever procurar reduzir a incerteza das futuras responsabilidades. Com base nas questes econmicas analisadas no presente estudo, podem retirar-se algumas concluses sobre os pontos fortes e os pontos fracos do interesse econmico de vrios elementos de um futuro sistema de responsabilidade ambiental. Apresentamos em seguida o resumo dessas concluses (depois de cada ponto dada uma breve explicao, entre parnteses).

(36) So necessrios mais estudos econmicos a nvel nacional ou sectorial para procurar resolver esta questo.

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O INTERESSE ECONMICO FORTE NO QUE DIZ RESPEITO: poluio acidental (um sistema de responsabilidade ambiental susceptvel de ser mais eficaz do que outros instrumentos, relativamente aos danos causados ao ar, gua e ao solo, para reparar e compensar os danos causados ao ambiente e para criar incentivos para a preveno); poluio gradual, desde que o nexo de causalidade possa ser provado a custos razovel (a responsabilidade pela poluio acidental tambm resultar num maior cuidado com a preveno da poluio gradual); encorajar o desenvolvimento do mercado de seguros em categorias especficas do nicho de mercado dos seguros ambientais, em paralelo com o desenvolvimento do sistema de responsabilidade ambiental; responsabilidade estrita mas proporcional (isto consistente com o princpio do poluidor-pagador. A responsabilidade proporcional, e no solidria, recolhe a clara preferncia das empresa, dos bancos e das companhias de seguros, embora possa ser difcil provar que parte dos danos imputvel a cada poluidor, quando existem muitos poluidores e a causalidade dos danos no clara); a critrios de restaurao eficientes em termos de custo-benefcio (limita o custo de uma reparao desnecessria); ao desenvolvimento de um conjunto de orientaes europeias para a aplicao de tcnicas de avaliao dos danos e de uma grelha para avaliar o seu valor; isto particularmente necessrio para que os danos ecolgicos sejam includos no mbito de um sistema de responsabilidade ambiental; a proporcionar proteco aos emprestadores relativamente responsabilidade dos seus muturios (protegendo tambm os empreiteiros que procedem recuperao dos locais a fim de limitar a sua responsabilidade). O INTERESSE ECONMICO INCERTO NO QUE DIZ RESPEITO: ao direito de exerccio de aco judicial pelas ONG (seria possvel tratar de mais casos de danos ambientais se as ONG tiverem esse direito, sob o controlo do poder judicirio, em especial no que diz respeito aos danos ecolgicos para o ambiente sem dono, em que por regra nenhum cidado a ttulo in-

dividual tem qualquer interesse em intentar uma aco. Contudo, mesmo com mecanismos incorporados para evitar as aces judiciais na medida do possvel, provvel que isso aumente as custas de transaco); inverso do nus da prova (a vantagem de atribuir o nus da prova ao operador reside no facto de ele estar mais familiarizado com os possveis efeitos das emisses causadas pelas suas actividades do que o queixoso. Em contrapartida, sempre difcil provar algo negativo, designadamente que as emisses no causaram os danos); aos limites responsabilidade das empresas (os riscos so, na sua maioria, pequenos, mas as empresas avessas ao risco podem investir excessivamente na preveno, se a responsabilidade for ilimitada. Os bancos tambm restringiriam a concesso de emprstimos em caso de responsabilidade ilimitada devido a uma avaliao conservadora dos grandes riscos no pior dos casos. As companhias de seguros limitaro sempre a cobertura. A responsabilidade limitada, possivelmente apenas para uma fase de transio, dar ainda assim incentivos para a preveno, ao mesmo tempo que reduz significativamente a incerteza); s disposies especiais para as PME (um sistema de responsabilidade ambiental pode ter simultaneamente vantagens e desvantagens para as PME; aumentar os encargos sobre as PME de uma forma desproporcionada em relao aos seus recursos financeiros. Isent-las, porm, no reduz a poluio); aos fundos de indemnizao financiados publicamente. Um fundo de indemnizao comum financiado por contribuies da indstria pode no ser eficiente ou justo dado que as empresas actuais no so responsveis pela poluio (como no caso de zonas contaminadas por uma poluio ocorrida no passado). A utilizao dos fundos pblicos para remediar esses danos ambientais contm um aspecto de bem comum. O INTERESSE ECONMICO FRACO NO QUE DIZ RESPEITO: responsabilidade estrita retroactiva sem causas de justificao (as companhias de seguros e os bancos abandonariam o mercado, a actividade nas instalaes antigas ficaria inibida); aos fundos de indemnizao financiados pela indstria (as empresas no esto dispostas a pagar pela poluio causada pelos seus concorrentes; as em-

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presas limpas pagariam duas vezes, criando desse modo um desincentivo para a preveno; a dimenso das contribuies seria arbitrria e por isso no proporcionaria incentivos econmicos eficazes); a um fundo de indemnizao organizado a nvel da UE (os fundos organizados a nvel local ou nacional podem ser mais eficazes); ao seguro obrigatrio (as companhias de seguros apenas podem ser capazes de oferecer aplices abrangentes e com uma boa relao custo-eficcia num mercado de seguros de responsabilidade civil muito maduro em que os riscos para todas as empresas sejam bem compreendidos. Seria difcil garantir que as seguradoras no cobrariam prmios excessivos); segurana financeira obrigatria (esta poderia reduzir fortemente a concesso de emprstimos s PME para fins de investimento. A durao de tal segurana tambm seria limitada e no corresponderia ao perodo temporal de uma responsabilidade potencial por problemas a longo prazo); ao alargamento do mbito de aplicao s fontes difusas de danos, por exemplo, a poluio atmosfrica crnica (sem um nexo de causalidade claro difcil e dispendioso provar a responsabilidade); responsabilidade solidria (esta no produzir provavelmente incentivos eficientes para a preveno e pode originar custas de transaco elevadas).

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Anexo 3 RESPONSABILIDADE PELOS DANOS ECOLGICOS E AVALIAO DOS DANOS ECOLGICOS

RESUMO Edward H. P. Brans e Mark Uilhoorn Universidade Erasmus de Roterdo INTRODUO Ao adoptar directivas contendo normas de emisso, padres de qualidade, obrigaes em matria de avaliao dos efeitos ambientais de determinados projectos e outras, a Unio Europeia visava prevenir e evitar a deteriorao do ambiente. Infelizmente, nunca possvel evitar completamente os incidentes de poluio e outras ocorrncias prejudiciais. Em consequncia, sempre haver danos ambientais. Um regime de responsabilidade ambiental poder ser, em tais casos, um instrumento til para compensar, restaurar e prevenir os danos causados ao ambiente (ver tambm, a este respeito, o quinto programa de aco no domnio do ambiente). Na maioria dos Estados-Membros, no possvel compensar os danos causados ao ambiente se no existir qualquer dano a pessoas e bens (ver o estudo jurdico comparativo de McKenna & Co, Junho de 1996). Um regime de responsabilidade ambiental a nvel da Unio Europeia tem de abordar esta questo, colmatando desse modo algumas das lacunas existentes nos regimes de proteco do ambiente dos Estados-Membros. O documento de base est centrado na compensao dos danos ecolgicos (a seguir referidos igualmente como danos causados aos recursos naturais), independentemente da actividade (inerentemente prejudicial ou no), incidente ou ocorrncia que os tenham causado. MBITO O mbito do regime de responsabilidade comunitrio est limitado aos danos causados aos recursos naturais que no sejam plenamente reparados pelas aces de resposta, incluindo aces de limpeza e eliminao e aces preventivas adoptadas com o fim de limitar os danos ambientais. As medidas de restaurao so tomadas em acrscimo s medidas de resposta e visam restituir os recursos naturais deteriorados sua situao inicial. A pessoa responsvel pelo acto, incidente ou ocorrncia que causou danos aos recursos naturais, considerada responsvel.

Nesta definio de recursos naturais esto includos os recursos naturais vivos e inanimados tais como o solo, os habitats, os peixes, a vida selvagem, os biota, o ar, a gua, as guas subterrneas e os ecossistemas. Os danos causados aos recursos naturais devem ser entendidos como a alterao, modificao, prejuzo, deteriorao, destruio ou perda dos ditos recursos naturais. A perda ou diminuio das utilizaes pblicas ou dos servios ligados a estes recursos naturais em consequncia do prejuzo causado tambm devem ser consideradas como danos. Contudo, nem todas as alteraes da quantidade e qualidade dos recursos naturais ou dos servios prestados pelos ditos recursos devem ser consideradas como danos. H determinados critrios de limiar que tm de ser tidos em conta (ver adiante). RECURSOS NATURAIS COM E
SEM PROPRIETRIO

O mbito do regime de responsabilidade encontra-se limitado aos danos ecolgicos e inclui os danos causados aos recursos naturais com ou sem proprietrio, mas apenas na medida em que estes tenham um valor especfico para o pblico. As directivas relativas aos habitats e s aves selvagens podem ser utilizadas como ponto de referncia nesta matria. De acordo com ambas as directivas, os Estados-Membros tm de designar reas de proteco especial. Os habitats naturais e outros recursos naturais localizados ou dependentes destas reas geogrficas devem, em virtude da sua importncia, ser qualificados como de valor pblico especial. Poder considerar-se a possibilidade de conferir aos Estados-Membros o direito de alargarem o mbito do regime a outras zonas que contenham ou suportem recursos naturais de especial valor pblico, tais como as reservas naturais nacionais. Um problema especial o que diz respeito aos recursos naturais sujeitos a direitos de propriedade privada. No caso de serem causados danos a uma propriedade privada, , em princpio, ao seu proprietrio que compete procurar obter indemnizao e restaurar os recursos. Contudo, nem sempre o proprietrio estar disposto a proceder judicialmente ou a gastar a indemnizao na restaurao dos recursos naturais deteriorados. Pode acontecer tambm que o prprio proprietrio tenha causado os danos. luz do objectivo das directivas Aves Selvagens e Habitats, igualmente necessrio tomar medidas em caso de danificao de recursos naturais sujeitos a direitos de propriedade. So, assim, possveis diversas abordagens em matria de recuperao dos danos causados a recursos naturais na posse de proprietrios privados. Uma conceder ao

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Estado ou aos grupos de interesse pblico consoante as opes feitas em relao ao locus standi o direito do exerccio de aco judicial. No entanto, o Estado ou os grupos de interesse pblico no devem envolver-se no processo judicial e de restaurao a no ser que isso traga benefcios significativos para o pblico. A inteno no abranger todos os recursos naturais sujeitos a propriedade privada. Por isso, apenas devem ser includos os recursos naturais que tenham um valor especial para o pblico. DIREITO DO EXERCCIO
DE ACO JUDICIAL

as normas de emisso includos em algumas directivas da UE podem ser teis nesta matria. No mnimo, a situao existente depois dos danos deve, em todos os casos, ser comparada com a situao existente antes da actividade, incidente ou ocorrncia prejudicial. AFECTAO
DAS INDEMNIZAES

Parte dos recursos naturais que cabem no mbito do regime de responsabilidade civil no pertence a ningum; ou so res nullius ou res communis. A designao das autoridades pblicas, dos grupos de interesse pblico ou de ambos para agirem em nome do pblico em caso de danificao dos recursos naturais e para obterem uma indemnizao pelos danos causados aos ditos recursos, de crucial importncia para assegurar a possibilidade de se proceder sua restaurao. No que se refere aos recursos naturais sujeitos a direitos de propriedade, em princpio ao respectivo proprietrio que compete procurar a compensao e a restaurao dos danos causados. Caso o proprietrio no esteja disposto a intentar uma aco judicial, tenha causado ele prprio os danos ou no deseje gastar a indemnizao na restaurao dos recursos naturais deteriorados, necessrio fazer opes em relao ao locus standi (ver acima). Mais uma vez, a limitao dos direitos de propriedade e a restrio quanto ao destino da indemnizao apenas podem ser considerados caso digam respeito a recursos naturais de especial valor para o pblico. LIMIAR O regime de responsabilidade proposto autoriza a compensao dos danos causados aos recursos naturais em resultado de qualquer espcie de actividades, incidentes ou ocorrncias adversas. Contudo, nem todas as alteraes na qualidade ou na quantidade dos recursos naturais devem ser qualificadas como danos e dar origem a responsabilidade civil. Poderia ser benfico para o bom funcionamento do regime de responsabilidade identificarem-se critrios de limiar abaixo dos quais a parte responsvel no ser responsvel. Neste aspecto, podem identificar-se alguns factores que servem de ponto de partida para a demonstrao de que causada uma alterao adversa mensurvel aos recursos naturais e aos servios a eles ligados. Os padres de qualidade e

De um modo geral, a indemnizao obtida dever ser afectada e exclusivamente utilizada para restaurar, reabilitar, substituir ou adquirir recursos equivalentes aos recursos naturais danificados. A incluso da compensao num fundo comum uma possibilidade, caso os danos causados aos recursos naturais ultrapassem o limiar mas sejam demasiado limitados, por razes econmicas e tcnicas, para poderem ser restaurados. AVALIAO O regime de responsabilidade comunitria proposto de natureza compensatria e no de natureza punitiva. Consequentemente, necessrio avaliar os danos de forma a que eles representem o valor dos recursos naturais e dos servios perdidos. , pois, necessrio medir o dano e avaliar os recursos naturais danificados. A avaliao dos danos causados a recursos naturais uma tarefa complexa, uma vez que muitos desses recursos no possuem valor de mercado. Alm das metodologias econmicas existentes, poder-se-iam desenvolver modelos abstractos com procedimentos padronizados, ou utilizar os custos da restaurao como medida dos danos. Se a restaurao for tecnicamente vivel e os custos das respectivas aces forem razoveis em termos de uma anlise custo-benefcio, o custo das medidas tomadas para restaurar os danos causados aos recursos naturais o mtodo mais simples e o preferido para avaliar os danos. As medidas de restaurao so adoptadas para restituir os recursos naturais danificados e os servios a eles ligados sua condio inicial. Isto significa repor os ditos recursos e servios na situao em que estariam se o incidente em causa nunca tivesse ocorrido. Em alguns casos, poder ser difcil determinar exactamente qual era a condio inicial. Se assim for, poder ser til o recurso a dados histricos, de referncia, de controlo, de estudos de impacto ambiental (caso estejam disponveis) e a informaes sobre reas no afectadas mas que so comparveis ao local danificado. A dimenso adequada das medidas de restaurao pode ser determinada mediante a avaliao da extenso e natureza dos danos, do tipo, quantidade e

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qualidade dos recursos naturais e servios perdidos e a definio das medidas necessrias para substituir e restaurar a quantidade e a qualidade dos recursos naturais e respectivos servios. Em alguns casos, ser difcil decidir da razoabilidade do custo das medidas tomadas para restaurar os danos causados aos recursos naturais ou adquirir recursos equivalentes. O critrio da razoabilidade exige que se comparem os custos econmicos e ambientais das medidas de restaurao com os benefcios ambientais das mesmas. Depois de determinar a natureza e a amplitude dos impactos da actividade prejudicial sobre os recursos naturais, o queixoso deve identificar vrias alternativas de restaurao com um nvel comparvel de benefcios e seleccionar a alternativa com melhor relao custo-eficcia. Esta alternativa ser a menos dispendiosa, tendo em conta os factores relevantes e comparando os benefcios ambientais de cada alternativa. Se o custo das medidas de restaurao for claramente desproporcionado e exorbitante, a aquisio de recursos equivalentes poder ser uma til medida de compensao alternativa. Outra soluo poderia ser o pagamento de um determinado montante para um fundo, exclusivamente destinado a aces de restaurao e outros fins ambientais. PERDAS
TEMPORRIAS

PERSPECTIVA Em concluso, a avaliao das indemnizaes ao abrigo do regime de responsabilidade comunitria proposto dever utilizar como medida o custo da restaurao, da reabilitao, da substituio ou da aquisio de recursos equivalentes, incluindo a compensao das perdas temporrias e os custos razoveis da avaliao dos danos. A indemnizao s deve ser utilizada para fins de restaurao e destina-se a restituir os recursos naturais e os servios a eles ligados sua situao inicial.

A recuperao dos danos causados aos recursos naturais pode levar anos. Devido a esses danos, as utilizaes humanas dos recursos naturais esto perdidas ou prejudicadas desde o momento em que se deu a ocorrncia prejudicial at sua total recuperao. Para compensar estas perdas temporrias, deve determinar-se que aces tm de ser adoptadas para substituir as utilizaes humanas prejudicadas ou perdidas. Para fazer esta avaliao, podem quantificar-se os servios perdidos e prejudicados e desenvolver medidas que forneam os mesmos servios ou outros comparveis. FUNDOS A compensao tambm pode ser dada atravs de um fundo de indemnizao. A indstria e outros sectores deveriam ser estimulados a constituir fundos voluntrios de responsabilidade civil. Tambm poderia ser deixada iniciativa dos Estados-Membros a criao de uma rede de segurana para o caso de surgirem problemas em que os danos so causados, por exemplo, por incidentes cumulativos.

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Anexo 4 RESPONSABILIDADE PELAS ZONAS CONTAMINADAS

II.

ENQUADRAMENTO DE UM REGIME DE RESPONSABILIDADE PELOS CUSTOS DE LIMPEZA DEFINIO DE ZONAS

CONTAMINADAS

1. RESUMO Sophie Deloddere e Donatienne Ryckbost Universidade de Ghent I. OBJECTIVOS E PRINCPIOS

necessrio um regime comunitrio de responsabilidade pelos danos causados pela poluio do solo, com o fim de assegurar a aplicao dos princpios da precauo, da preveno e do poluidor-pagador. Alm disso, h que evitar ou eliminar as distores da concorrncia no mercado interno que resultam da disparidade dos regimes nacionais. No que diz respeito responsabilidade pela limpeza das zonas contaminadas, um regime comunitrio deve ter por objectivo alcanar a harmonizao no tocante definio de zonas contaminadas (incluindo o solo, as guas superficiais e as guas subterrneas) e s normas, objectivos e obrigaes de limpeza mnimos, que so factores decisivos no estabelecimento do mbito de aplicao do regime de responsabilidade e do volume dos custos de limpeza. A introduo de um sistema de responsabilidade a nvel da UE no impedir os Estados-Membros de organizarem o seu prprio processo administrativo de tomada de deciso no que se refere limpeza das zonas contaminadas e de escolherem os instrumentos jurdicos mais adequados para esse efeito. Um sistema de responsabilidade da UE no deve afectar, muito em especial, as formas de identificar a poluio (designadamente por meio da investigao dos solos e da constituio de um registo dos solos poludos) nem a imposio de uma obrigao administrativa de proceder limpeza e de financiar os respectivos custos ou a possibilidade de impor garantias financeiras a fim de evitar problemas de insolvncia. Todavia, as regras comunitrias devem exigir que os Estados-Membros assegurem a regulamentao de vrios aspectos do processo de limpeza de modo a garantir um mnimo de eficincia e a correco dos procedimentos. O regime comunitrio deve apenas procurar tratar da responsabilidade pela futura contaminao dos solos.

O desenvolvimento de uma poltica e de uma estratgia europeias no que diz respeito responsabilidade por (pela limpeza de) zonas contaminadas exige que seja utilizada uma definio europeia comum desse termo. No regime comunitrio proposto o conceito de zona contaminada inclui o solo, as guas subterrneas e as guas superficiais. Isto principalmente justificado por consideraes polticas relacionadas com o modo como a poluio dessas zonas se verifica efectivamente. Dado que a camada superior do solo, o subsolo, as guas subterrneas e as guas superficiais se encontram directamente interligados, a poluio da camada superior do solo constitui igualmente uma ameaa para o subsolo, as guas superficiais e as guas subterrneas. Alm disso, o tratamento da poluio no pode ser eficaz se ficar confinado camada superior do solo, sem se ocupar igualmente das guas subterrneas, das guas superficiais, do subsolo e do ar e de outros elementos gasosos presentes no solo. Por fim, ao submeter o solo e as guas subterrneas s mesmas normas de limpeza, ser evitada a contradio entre as normas. 2. HARMONIZAO
VOS DE LIMPEZA DAS NORMAS E DOS OBJECTI-

As normas e os objectivos de limpeza so a pedra angular de qualquer responsabilidade pela limpeza de zonas contaminadas. As disparidades existentes entre as disposies nacionais relativas qualidade do solo tambm so susceptveis de gerar condies competitivas desiguais e de ter um impacto directo sobre o funcionamento do mercado interno. , por conseguinte, necessrio um mnimo de harmonizao. 2.1. NORMAS
DE LIMPEZA

So necessrias normas gerais para avaliar a poluio do solo e decidir se h ou no necessidade de se proceder a uma limpeza. A maioria dos Estados-Membros adopta o ponto de vista de que a limpeza s necessria quando a poluio dos locais produz efeitos inaceitveis para o Homem e o ambiente. Esta perspectiva baseia-se no pressuposto de que aceitvel um determinado nvel mnimo de po-

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luio numa sociedade industrializada e resulta de uma abordagem realista tendo em conta a utilizao presente do solo e aquela que plausivelmente lhe ser dada no futuro, bem como o facto de os meios financeiros para restaurar o solo contaminado serem limitados. A aceitabilidade dos efeitos para o homem e o meio ambiente pode ser determinada com base em padres de limpeza especficos, numericamente quantificados, ou com base num critrio geral no quantificado, tal como a existncia de uma ameaa grave para o Homem e o meio ambiente. A presena de uma ameaa grave pode ser determinada, entre outros factores, pelos riscos de exposio para o Homem, as plantas, os animais e as operaes de recolha de gua; as propriedades e funes do solo; a natureza e a concentrao das substncias ou microrganismos contaminantes e a possibilidade de estes se disseminarem; a gravidade dos danos potenciais. A utilizao de normas no quantificadas oferece a vantagem de um melhor tratamento caso a caso das condies especficas da zona, tais como o tipo de poluentes, as propriedades do solo, a situao hidrolgica e a utilizao do solo. Uma avaliao de riscos caso a caso apresenta, todavia, a desvantagem de ser demorada e dispendiosa. Os critrios de limpeza quantificados proporcionam uma estimativa menos precisa do risco real e permitem uma tomada de deciso menos flexvel, mas tm vrias vantagens, tais como um maior grau de consistncia poltica que facilita o planeamento e a aco e uma execuo mais rpida e fcil. Na presente proposta comunitria o conceito de ameaa grave para o Homem e o meio ambiente utilizado como uma norma geral mnima no quantificada a aplicar em cada deciso sobre uma eventual necessidade de limpeza. Esta regra implica que, no mnimo, se devem evitar uma ameaa grave no futuro, uma vez que se considera que esta tem efeitos inaceitveis sobre o Homem e o meio ambiente. Para determinar a presena de uma ameaa grave prope-se uma abordagem diferenciada, que tem, pelo menos, em conta a presente utilizao do solo e a sua futura utilizao plausvel, em vez de uma abordagem que no tenha em conta a utilizao do solo. Isto est de acordo com a abordagem adoptada pela maioria dos Estados-Membros. A aplicao da referida norma no quantificada poder ser combinada com a aplicao de normas comuns

quantificadas. Tendo em vista a obteno de uma maior harmonizao, poderiam, por conseguinte elaborar-se algumas normas de limpeza numricas a nvel comunitrio. Na aplicao das normas quantificadas, possvel distinguir duas abordagens diferentes. Em primeiro lugar, as normas quantificadas podem ser aplicadas como linhas de orientao. Isto implica que constituam um elemento no vinculativo do processo administrativo de tomada de deciso. A existncia de um risco real deve, por conseguinte, ser determinada com base numa avaliao de risco caso a caso, em que a transgresso das normas de limpeza numricas ser apenas um dos elementos para determinar se ou no necessria uma aco de limpeza. Em segundo lugar, as normas quantificadas podem ser aplicadas de forma vinculativa. Nesse caso, a transgresso das normas de limpeza numricas implica imperativamente a existncia de uma ameaa grave e a necessidade de uma limpeza. A existncia de um risco grave encontra-se, assim, definida de um modo geral para todos os casos. Esta ltima abordagem apresenta um grau mais elevado de segurana tcnica e jurdica, mas pressupe um consenso que nem sempre fcil de obter para apurar estes normas e uma menor flexibilidade. De qualquer modo, para evitar um vazio legal (temporrio), til estipular que enquanto no forem fixados quaisquer normas quantificadas, o critrio da existncia de uma ameaa grave (a determinar com base numa avaliao de risco caso a caso) ser aplicado por defeito. 2.2. OBJECTIVOS DE
LIMPEZA

Os objectivos de limpeza definiro, em ltima instncia, as expectativas razoveis de manuteno ou restaurao da qualidade do solo. Estes objectivos podem no ser quantificados (por exemplo, ausncia de riscos graves para o Homem e o meio ambiente, restaurao das funes do solo), ou podem ser quantificados em critrios numricos. Idealmente, o objectivo da limpeza deve ser restaurar o solo de modo a deix-lo sem vestgios de contaminao. Por conseguinte, a limpeza do solo deve procurar fazer com que a qualidade deste ltimo atinja os valores naturais originais (objectivo quantificado). Contudo, as limitaes dos recursos financeiros disponveis e a dimenso do problema levam os Estados-Membros a restringir habitualmente os objectivos de limpeza utilizando elementos do tipo MTD (melhor tecnologia disponvel) ou tomando como referncia a presente utilizao e a futura utilizao plausvel do solo. Nos casos em que, por razes ligadas MTD,

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no possvel alcanar os valores originais, a preveno de uma maior disperso da poluio ou de uma ameaa grave normalmente utilizada como um objectivo mnimo no quantificado. Um regime comunitrio deve incluir, no mnimo, o objectivo no quantificado de eliminar qualquer ameaa grave para o Homem e o ambiente em cada caso considerado, tendo em conta a MTD, a presente utilizao e a futura utilizao plausvel do solo. A aplicao deste objectivo no quantificado deve ser combinada, sempre que possvel, com a aplicao de critrios numricos quantificados, que indiquem a qualidade do solo que deve ser obtida. Em especial, os critrios de limpeza acima mencionados tambm podem ser utilizados para quantificar os objectivos mnimos de limpeza. Se a limpeza no for vivel, por razes econmicas (custos desproporcionados) ou tcnicas, o confinamento poder ser uma possibilidade. Os objectivos de limpeza comunitrios (quantificados e no quantificados) no devem impedir os Estados-Membros de adoptarem objectivos mais rigorosos (tais como os valores da qualidade do solo natural ou a multifuncionalidade como objectivo geral a atingir). 3. ASPECTOS PROCESSUAIS (OBRIGAO DE LIMPEZA)

4.

CARCTER

NO EXCLUSIVO

DA RESPONSABILIDADE; HIERARQUIA DE RESPONSABILIDADES

O sistema comunitrio de responsabilidade pelos custos de limpeza tem por objectivo a aplicao do princpio do poluidor-pagador. De um modo geral, as regras nacionais de responsabilidade sem falta no so exclusivas, o que significa que a vtima no limitada no seu direito de levantar processo a outras partes para alm da pessoa responsvel designada nos termos da regra de responsabilidade especfica. O sistema comunitrio tambm no deve ter carcter exclusivo. Isto significa que os Estados-Membros podem, em virtude do princpio da subsidiariedade, manter outras regras de responsabilidade nos termos das quais outras pessoas podem ser consideradas responsveis (nomeadamente no que diz respeito responsabilidade por falta e responsabilidade do proprietrio do terreno poludo). Dada esta coexistncia de regras diferentes, podem ser levantados processos a vrias partes para o pagamento dos custos de limpeza. A legislao dos Estados-Membros impe muitas vezes a responsabilidade do proprietrio ou do ocupante do terreno poludo, paralelamente responsabilidade do poluidor real ou de outras partes. Esta regra explica-se, nomeadamente, pelo facto de o proprietrio (ou o detentor, o ocupante, etc.) dever controlar os riscos ligados sua terra e, portanto, adoptar medidas de precauo. No entanto, esta regra muitas vezes atenuada pela defesa especfica do proprietrio inocente, que pode implicar a iseno total da responsabilidade ou, pelo menos, a limitao da responsabilidade a alguns custos. O regime comunitrio proposto deveria prever uma atenuao da responsabilidade do proprietrio ou do ocupante do terreno se no forem eles os causadores da poluio. Conviria, sobretudo, impor a obrigao de os Estados-Membros assegurarem que o proprietrio ou o ocupante do terreno s possam, com base no simples direito de propriedade ou na simples funo de vigilncia, ser considerados responsveis pelos custos de limpeza se, aps suficiente inqurito, no tiver sido possvel encontrar poluidor solvente. Parece que a forma mais eficaz de aplicar esta hierarquia de responsabilidades consiste em dar ao defensor o direito de contestar a reclamao feita contra ele se vier a descobrir os verdadeiros poluidores e se estes se revelarem solventes. Esta regra permite tambm uma melhor aplicao do princpio da preveno, j que os eventuais

O regime comunitrio deve impor aos Estados-Membros uma obrigao de assegurar procedimentos de limpeza rpidos, em caso de necessidade, de acordo com os critrios acima referidos, tornando o poluidor responsvel e instaurando mecanismos que assegurem a execuo efectiva da uma tal aco de limpeza. Os Estados-Membros podero prever os seguintes aspectos, a fim de garantirem um processo jurdico justo e aces de limpeza eficientes. Um organismo governamental especializado poder ser investido de autoridade para fiscalizar as operaes e realizar ou continuar a limpeza em caso de perigo iminente, por exemplo se a parte responsvel no actuar voluntariamente ou se no actuar de forma suficiente. Outros aspectos processuais podero incluir o direito de acesso zona poluda para ultrapassar uma recusa dos proprietrios ou detentores de cooperarem com as actividades de limpeza, a participao das partes afectadas no processo decisrio, e mecanismos de resoluo dos conflitos a nvel administrativo.

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poluidores sabem de antemo que sero considerados responsveis de preferncia a outras partes (susceptveis de ter maior solvncia que eles mesmos) que no contriburam, teoricamente, para os danos. Deste modo, esta regra permitiria tambm uma melhor integrao dos custos de reduo da poluio. Note-se que a simples aplicao da hierarquia de responsabilidades proposta no evitar que, quando no for possvel identificar um poluidor solvente e a legislao nacional no previr uma iseno total ou uma limitao da responsabilidade do proprietrio inocente, este tenha de suportar todos os custos de limpeza do terreno.

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Anexo 5 HISTRIA E RESUMO DO CONTEDO DA CONVENO DE LUGANO

1. Em Maro de 1992, o Conselho concedeu Comisso um mandato de negociao para as reas de competncia comunitria, no que respeita preparao da Conveno do Conselho da Europa sobre a responsabilidade civil por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente, a qual foi aberta para assinatura em Junho de 1993. Alm da Comunidade Europeia e de todos os Estados-Membros, participaram nas negociaes os pases da EFTA e vrios pases da Europa Central e Oriental. A Conveno prev a possibilidade de pases no membros do Conselho da Europa se tornarem partes na Conveno. 2. A finalidade e o objectivo da Conveno proporcionar uma compensao adequada por danos resultantes de actividades perigosas para o ambiente. A Conveno tambm apresenta medidas de preveno e restaurao do ambiente. O conceito de danos abrange a deteriorao do ambiente, os danos a pessoas e bens e o custo das medidas de preveno, isto , as medidas tomadas para prevenir ou atenuar os danos. Estes podem resultar de uma nica aco ou de um processo de poluio crnico. de notar que a definio de ambiente na Conveno tem contornos amplos. A fim de alcanar o objectivo de reparar os danos ambientais de modo adequado, a Conveno introduz um regime de responsabilidade estrita. De acordo com a Conveno, a pessoa responsvel o operador, isto , a pessoa que exerce o controlo sobre uma actividade perigosa no momento em que o incidente ocorre, ou no caso de locais de eliminao permanente de resduos, no momento em que os danos se tornaram conhecidos. 3. O termo actividade perigosa refere-se a uma actividade profissional que envolve substncias perigosas, organismos geneticamente modificados ou microrganismos, abrangendo tambm a operao de instalaes ou locais de tratamento de resduos. Em relao a vrias definies, como as de substncias perigosas e organismos geneticamente modificados, feita referncia s definies existentes em directivas comunitrias. A Conveno confere s associaes ambientalistas o direito de instaurar aces judiciais a fim de assegurar

a implementao de medidas de preveno ou de restaurao. Contudo, as partes contratantes tm a possibilidade de no aplicarem o artigo em causa (artigo 18.). Alm disso, a Conveno obriga as partes contratantes, em caso de necessidade, a exigirem um sistema de segurana financeira. As condies, os limites e outros elementos de tais sistemas so inteiramente confiados ao direito interno das partes. 4. A Conveno concede uma flexibilidade considervel aos sistemas jurdicos internos no que respeita sua implementao e permite-lhes, alm disso, a adopo de disposies que vo mais longe na defesa do ambiente e na proteco das vtimas. A Conveno de Lugano contm uma clusula que d preferncia ao direito comunitrio sempre que este ltimo se ocupar de uma questo abrangida pela Conveno. 5. A Conveno prev a adeso da Comunidade Econmica Europeia. A Comunidade tem direito de voto no Comit Permanente responsvel pela monitorizao dos problemas de interpretao e execuo suscitados pela Conveno, direito esse que pode exercer nos domnios da sua competncia. Signatrios da Conveno 6. At data, a Conveno foi assinada por nove pases, seis dos quais so Estados-Membros da Comunidade, nomeadamente a Finlndia, Grcia, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos e Portugal. Os outros pases signatrios so Chipre, Islndia e Listenstaine. Ainda no houve ratificaes, mas esto em curso vrios processos de ratificao, designadamente na Finlndia, Grcia e Pases Baixos. A Conveno entrar em vigor aps a terceira ratificao.

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Comisso Europeia Livro Branco sobre Responsabilidade Ambiental Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias 2000 58 p. 21 x 29,7 cm ISBN 92-828-9183-6