Formacion para El Trabajo en Colombia

Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)
Director de la Misin
Hugo Lpez Castao
Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Jairo Nez Mndez
Secretario Tcnico
Manuel Fernando Castro Quiroz
Apoyo Tcnico
Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta
Apoyo Administrativo
Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln
Departamento Nacional de Planeacin, 2006
Foros y Seminarios
La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectiva de poltica

ISBN: XXXXX
Luisa Fernanda Ramrez
Norma Beatriz Sols Crdenas
Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Clara Victoria Forero
Fotografa de Cartula
Claudia Marln Forero
Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.
Diagramacin e Impresin
Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia
La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica*

Ricardo Lucio A.+ Kattya de Oro G.++
* Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas de este estudio son responsabilidad de los autores y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin, ni a las instituciones financiadoras. + Correo electrnico: rilucio@telecorp.net ++ Asistente de investigacin. Correo electrnico: kat-de@uniandes.edu.co
Contenido Contenido
Resumen ejecutivo Introduccin I. Opciones de la educacin para el trabajo
A. La educacin superior B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) C. La educacin media D. La educacin no formal
7 15 21
21 37 46 50
II.
Posibles escenarios
A. Ingreso a la educacin bsica B. Egresados del grado 11 C. Acceso de los bachilleres a la formacin para el trabajo
54
55 56 57
III. Sugerencias de poltica

A. Educacin bsica y media B. Educacin superior C. Servicio Nacional de Aprendizaje D. Educacin no formal E. Polticas globales
64
64 64 68 69 71
IV. Instrumentos de poltica (resumen) Anexos

Anexo 1: Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: dos escenarios Anexo 2: Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: dos escenarios
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77
81
Bibliografa
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La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Resumen Resumen Ejecutivo Ejecutivo E

n este trabajo se parte del presupuesto que aunque no suficiente para disminuir la educacin es una condicin indispensable la pobreza y reducir la inequidad. Se pretende, entonces, explorar las posibilidades de lograr que en el mediano plazo todo ciudadano tenga acceso, no slo a educacin bsica como lo manda la Constitucin, sino adicionalmente a algn tipo de formacin para el trabajo, y cmo el Estado puede apoyar con determinados instrumentos de poltica. El anlisis se centra en las opciones institucionales de formacin para el trabajo existentes en Colombia: la educacin superior, el Sena y las instituciones de educacin no formal. Se indaga entonces, primero, por su situacin actual producto de su evolucin reciente; segundo, por los escenarios posibles de su desarrollo futuro; y tercero, por las condiciones de poltica que hagan posible el escenario donde los pobres tengan acceso, de una manera equitativa, a alguna de las opciones institucionales de educacin para el trabajo. En un escenario ideal de universalizacin de la educacin bsica y media, el problema se reducira a garantizar, a los egresados del grado 11, el acceso a la formacin para el trabajo. Mientras esta meta se cumple, la poltica tiene que contemplar tambin dicho acceso para los desertores del sistema educativo, individuos con algo de primaria, con primaria completa o con secundaria incompleta.
La situacin actual de la educacin para el trabajo

La educacin superior La educacin superior colombiana es un sistema muy atomizado y disperso de instituciones de diversa ndole (cerca de 300), en promedio bastante pequeas, mal llamadas universidades, pero que en sentido estricto seran ms bien escuelas profesionales en su inmensa mayora. En ellas se encuentran matriculados alrededor de un milln de alumnos, en programas no universitarios (tcnicos y tecnolgicos), universitarios de pregrado (incluidas las licenciaturas) y posgrados. Se consideran aqu como formacin para el trabajo tanto los programas no universitarios como los universitarios de pregrado. A diferencia de otros pases de Amrica Latina, Colombia nunca tuvo un sistema universitario predominantemente estatal, ya que las instituciones estatales y las privadas han compartido el desarrollo del sistema de educacin superior contemporneo. Si bien, el sector oficial fue el ms importante a mediados del siglo pasado, el crecimiento del sector privado desde entonces fue tal que, a partir de los aos setenta, empez a superar al oficial, tanto en el nmero de instituciones como de alumnos matriculados. Este crecimiento se sostuvo hasta la dcada de los noventa, cuando los alumnos 7
matriculados en el sector privado alcanzaron a representar cerca de 70% del total. A partir de mediados de la dcada de los noventa esa tendencia se revers, ya que el crecimiento del sector privado se estanc: la crisis econmica empuj a muchos alumnos, inclusive los de estratos econmicos ms altos, a buscar cupo en
las instituciones oficiales. El freno al crecimiento en el nmero de alumnos matriculados del sector privado, si se tiene en cuenta que se siguieron fundando instituciones nuevas, signific la prdida neta de alumnos para muchas de ellas. Como consecuencia, volvi a incrementarse el peso relativo de los alumnos matriculados en las entidades oficiales:
Alumnos matriculados
Ao N 1998 1999 2000 2001 2002 291.877 279.262 319.404 346.667 374.476 Oficial % 35 34 37 38 41 N 537.900 549.892 554.879 566.351 534.636 Privado % 65 66 63 62 59 N 829.777 829.154 874.283 913.018 909.112 Total % 100 100 100 100 100
8 El comportamiento de la demanda por educacin superior frente a la oferta disponible aparece con claridad cuando se relacionan solicitudes con cupos nuevos ofrecidos cada ao. Hoy, mientras para cada cupo en el sector estatal se reportan en promedio 4,1 solicitudes para las modalidades universitarias y 1,6 para las no universitarias, en el sector privado la relacin es totalmente inversa: el nmero de solicitudes equivale aproximadamente a la mitad de los cupos ofrecidos. La situacin es todava ms dramtica cuando se comparan los alumnos efectivamente matriculados por primera vez cada ao, con el total de cupos ofrecidos:
Matrcula nueva/cupos Porcentaje

Oficial No universitarios 77 65 76 76 73 Universitarios 80 85 84 79 90 Privado No universitarios 36 31 38 38 36 Universitarios 57 58 53 52 44
Dichos porcentajes podran ser una aproximacin a la utilizacin real (matrcula) de la capacidad instalada (cupos), que es dramticamente diferente para los dos sectores, y cuyas tendencias tienden a acentuarse. En las modalidades universitarias, que son las ms apetecidas, la demanda es de 90% en el sector oficial, frente a menos de la mitad en el privado; en la modalidad no universitaria, aunque menos apetecida, las diferencias son tambin abismales: 73% de utilizacin en el oficial, frente a 36% en el privado. La conclusin es clara: la demanda por educacin superior es mucho ms alta en el sector oficial que en el privado, lo que hace que en este ltimo su capacidad instalada hipottica est altamente subutilizada. El Sena En algo ms de una dcada (1992-2004), el Sena increment de manera impresionante sus tres estadsticas educativas ms importantes: las horas de formacin impartidas pasaron de algo ms de cuatro millones a cerca de diez millones, los cursos dictados de unos cuarenta mil a ms de cien mil, y los alumnos de algo menos de 750 mil a casi tres millones. Sin embargo, la planta de instructores (un poco menos de 3.500) permaneci prcticamente inmodificable. Si hay algo ms que una triplicacin del nmero de alumnos atendidos, eso se explica por una combinacin de factores, de los cuales los dos primeros son menos relevantes:
No se reportan los alumnos sino los cupos de alumnos en formacin; as que un alumno puede estar reportado en dos cupos distintos, y el nmero de alumnos diferentes baja, entonces, de casi tres millones a algo ms de dos. Las horas de formacin impartidas por cada instructor se incrementaron en 30%; esto explica un poco el crecimiento, slo para el ao en que se implement la nueva norma (2003).
Hay otros dos factores explicativos mucho ms dicientes: En la entidad tienen cada vez ms peso las horas de formacin producidas por los contratistas externos (casi seis millones de horas en 2004) que las producidas por su propia planta de personal (casi cuatro y medio millones). Lo anterior implica que el Sena est convirtindose en una institucin intermediaria, que maneja una buena cantidad de sus cursos mediante la contratacin externa. Los cursos que dicta la entidad son de dos clases: unos largos y organizados, llamados formacin titulada, que representan una oferta estructurada y completa de formacin para el trabajo; y otros cortos (cortsimos a veces), muy puntuales, llamados formacin complementaria. Se considera aqu que slo la formacin titulada representa una opcin alternativa de formacin para el trabajo. Ahora bien, el incremento de alumnos se debe ms al crecimiento vertiginoso de la formacin complementaria, que al de la titulada, ms modesto. 9
Sena: Evolucin de los estudiantes 2000-2004

3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2000 2001 Formacin titulada 2002 2003 Formacin complementaria 2004
Lo anterior resulta en un dualismo preocupante en el Sena: por un lado est una formacin seria y estructurada para el trabajo, dictada en sus instalaciones y predominantemente con sus propios docentes, en cursos que duran cerca de 10 500 horas, a los que parecen asistir, relativamente, pocos alumnos de los quintiles inferiores de ingresos; por otro, se encuentra una serie de cursos muy cortos (algunos de 8 horas), dictados en cualquier parte, sin instalaciones adecuadas, en
su inmensa mayora por contratistas, y en los que se busca dar respuesta rpida y algo superficial a compromisos de poltica con poblaciones especiales, muchas veces de los sectores ms deprimidos. Para los efectos de este estudio slo se considera como formacin para el trabajo la titulada; un clculo de los alumnos nuevos inscritos en esta en los ltimos 5 aos puede ser el siguiente:
Alumnos nuevos en formacin estructurada para el trabajo

Aos 2000 2001 2002 2003 2004 Total 158.259 157.840 149.889 168.470 242.197 Del grado 11 92.580 92.479 88.082 96.266 132.997 De otros grados 65.679 65.361 61.807 72.204 109.200
La educacin no formal La educacin no formal se distingue de la totalmente informal no considerada aqu en que se imparte en instituciones legalmente constituidas, aunque no expide certificados homologables con la educacin formal. Las instituciones que la componen son de muy diversa ndole, as como los cursos que ofrecen y los requisitos de ingreso. Se podran clasificar en cuatro modalidades: `Cursos de cultura general, terica o prctica, completamente libres, que no tienen relacin directa con el mercado laboral. Cursos preparatorios para la validacin de segmentos de la educacin formal. Cursos de capacitacin para profesiones especiales, tales como artistas, actores, deportistas, conductores. Cursos de formacin de ocupaciones auxiliares o menores en los diferentes sectores econmicos, para asalariados o trabajadores por cuenta propia.
considerarse como inscritos en algo ms de mil programas de capacitacin laboral. Al extrapolar esas cifras al pas, se tendra, aproximadamente, una cobertura nacional de unos 350 mil alumnos en programas de capacitacin laboral no formal de diversa ndole. La importancia de la educacin no formal radica en su mayor flexibilidad para adaptarse a diverso tipo de alumnos con diferentes perfiles de ingreso; as se llenan vacos importantes que las instituciones ms formales de la educacin superior y el Sena no cubren en el momento. La educacin media La matrcula en la educacin media grados 10 y 11 es predominantemente de tipo general (acadmica o pedaggica): slo 22% se distribuye en un sinnmero de modalidades de tipo industrial, comercial o agropecuario, que podran aproximarse en algo a la formacin para el trabajo. Sin embargo, segn la informacin disponible en el momento para Bogot y Antioquia, no hay diferencias significativas en cuanto a las probabilidades de acceder al trabajo o de ingresar a la educacin superior entre los egresados de la educacin media general y los egresados de las modalidades diversificadas; las diferencias radican, ms bien, en la calidad de los planteles. Por esta razn, la educacin media diversificada no se considera aqu como una formacin laboral especializada, en el mismo sentido que las otras modalidades analizadas, sino mxime como una diversificacin vocacional de la formacin bsica general. 11
De estas, las dos ltimas se consideran como formacin para el trabajo. Es muy difcil cuantificar las instituciones, programas y alumnos en la educacin no formal, puesto que las licencias de funcionamiento son expedidas por las secretaras de educacin y no existe un consolidado nacional. En Bogot se realiz un censo en 2005, que arroj como resultados provisionales 333 instituciones, con 413 sedes y 1.654 programas ofrecidos para un total de 115.685 estudiantes, de los cuales un poco menos de setenta mil podran
La expansin del cubrimiento: un escenario posible y deseable

Se calcularon las cohortes hipotticas de alumnos para los prximos 15 aos, en el caso de que la eficiencia del sistema (tasas de desercin, promocin y repitencia) continuara igual a la detectada en los ltimos aos: es el escenario inercial. Pero se calcularon, igualmente, las cohortes en un escenario ms optimista, que implica el incremento
significativo en el ingreso a primer grado, y el mejoramiento progresivo de las tasas de eficiencia (desercin, promocin y repitencia) entre uno y otro grado, con lo que llegaramos en 15 aos a la universalizacin de la educacin bsica y media: es el escenario optimista. En este ltimo escenario, los egresados del grado 11 (candidatos a la formacin para el trabajo del ao siguiente) son:
Ao 2004 2005 2006 2007
Egresados Gr.11 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667
Ao 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Egresados Gr.11 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182
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2008 2009 2010 2011
Para
atender
esa
poblacin
se
hicieron
aos tambin 95% de su capacidad instalada, tanto en las modalidades universitarias como las no universitarias; desde ese momento mantiene constante su matrcula.
proyecciones del incremento de la cobertura con estos criterios: La educacin superior privada, que tiene la ms alta capacidad ociosa, se expande hasta llegar en 10 aos a utilizar 95% de su capacidad instalada; a partir de entonces crece slo a 3% anual. La educacin superior oficial incrementa, de igual forma, su cobertura hasta aprovechar en cinco
El Sena fortalece la formacin titulada, conserva sus tasas histricas de cobertura y dedica, provisionalmente, 50% de esta a los egresados del grado 11. Esta expansin de las modalidades enunciadas se cuantifica de la siguiente manera:
Proyeccin de cupos disponibles para los egresados de grado 11

Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Sena 105.432 106.158 117.384 123.279 128.558 130.596 134.835 132.365 135.083 133.176 143.921 155.488 175.417 193.096 219.234 ES oficial 132.860 134.876 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 ES privada 217.386 236.095 256.435 278.553 302.606 328.764 357.217 388.167 399.812 411.807 424.161 436.886 449.992 463.492 477.397 Total 455.678 477.129 510.820 538.833 568.164 596.361 629.053 657.533 671.896 681.983 705.082 729.374 762.409 793.588 833.631
Durante los primeros aos de la proyeccin se presentaran algunos excedentes en cupos, debido a que, por no ser an totalmente universal el cubrimiento de la secundaria, se presentan muchos desertores de esta: stos deberan atenderse con los excedentes previstos (del Sena). Para los desertores de la primaria podran concertarse acciones de atencin mediante educacin no formal, o cursos de formacin titulada del Sena adaptados para ellos. A medida que la universalizacin avanza, disminuyen los desertores y, tambin, los excedentes en cupos, hasta llegar a 2019, para cuando los cupos ofrecidos se equiparan, prcticamente, con los egresados del grado 11 del ao anterior.
se garantice el acceso de los ms pobres a una formacin de calidad para el trabajo. Presupuestos bsicos de poltica Dar mayor prioridad a la educacin, en trminos de mayor participacin en el Presupuesto Nacional. Universalizar el ingreso y la calidad de la educacin media. Mejorar la coordinacin institucional: el Sena debe pasar a la rbita del MEN, para que se puedan coordinar planes nacionales y regionales de formacin para el trabajo. Polticas tocantes al acceso a la formacin para
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Las polticas
El siguiente es un recuento de las polticas que podran ayudar, no slo a que el escenario deseable de cobertura se d; sino, adems, a que con l
el trabajo Incrementar significativamente los montos de crdito estudiantil, para que pueda crecer la educacin superior privada.
Mejorar la eficiencia administrativa en la educacin superior oficial, para utilizar a corto plazo 95% de su capacidad instalada. Dar mayor nfasis a la formacin titulada del Sena, en trminos de calidad, intensidad, cobertura y flexibilidad: los cursos deben adaptarse a egresados tanto del grado 11 como de grados anteriores. Realizar y publicar un censo de la oferta de educacin no formal. Reemplazar, paulatinamente, la contratacin individual por la institucional en el Sena.
Garantizar el acceso de los ms pobres al Sena y a la educacin superior oficial. Apoyar la permanencia de los ms pobres en la educacin superior, mediante medidas de apoyo acadmico, econmico y de acceso a bienes culturales.
Polticas ms globales Procurar mayor transparencia en la acreditacin, los resultados de los ECAES y los mecanismos de seleccin y vinculacin al Sena y la educacin superior. No permitir que la mala calidad, una vez detectada, quede impune: se deben aplicar mecanismos (el crdito estudiantil, los recursos presupuestales) que la castiguen.
Polticas tocantes a la equidad en el acceso y la permanencia Crear becas y subsidios para los alumnos ms pobres de la educacin superior privada. 14
Introduccin Introduccin E
l tema del presente estudio es la educacin para el trabajo en Colombia. La perspectiva con la cual se desarrollar el tema es su relacin con la (erradicacin de la) pobreza. El contexto en el que se realiza el estudio es la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad convocada por el Gobierno colombiano. A partir de esta combinacin de tema, perspectiva y contexto se determina el carcter del presente trabajo, a la vez que se plantean sus objetivos. No se trata de un nuevo estudio puramente analtico descriptivo de algunas de las modalidades de educacin para el trabajo existentes en el pas; sino de una indagacin, a partir de los anlisis y estudios disponibles, que permita concluir cules seran las mejores polticas estatales en torno a este tipo de educacin en Colombia, que contribuyan a reducir la pobreza y la desigualdad.
es ms analtico y mtrico: los trabajos donde predomina este enfoque utilizan herramientas cada vez ms sofisticadas de medicin y anlisis para relacionar, de la manera ms exacta posible, el comportamiento de diversos factores atinentes a la educacin, operacionalizados en forma de variables: es as como se establecen las probabilidades de conseguir empleo para cada nivel o cantidad acumulada de educacin, se miden diversos tipos de correlaciones entre educacin e ingreso, se estima a cunto incremento en los ingresos equivale cada ao adicional de educacin, etc. En el plano colectivo, se calcula igualmente qu tan lejos estamos del nivel educativo que deberamos ostentar de acuerdo con nuestro nivel de desarrollo; se llega inclusive a rangos de precisin ms acuciosos cuando se establece, por ejemplo, cuntos aos nos faltan para llegar al nivel educativo de tal o cual pas2. Los trabajos que adoptan el segundo enfoque se 15
Con los tres acpites siguientes se pretende: i) precisar los supuestos de partida; ii) delimitar el tema tratado (educacin para el trabajo); y iii) esbozar la metodologa con que se abordar. Los supuestos En el abordaje de los temas relativos a educacin y trabajo (capacitacin, empleo, ingresos, riqueza/pobreza, etc.) hemos encontrado, en la documentacin consultada , dos tipos de enfoques predominantes
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basan ms en la comprensin global que en la medicin precisa. Asumen, por tanto, una visin ms prospectiva e integradora, algo proftica a veces, donde se visualiza la llamada sociedad del conocimiento, que nace en el mundo de la globalizacin gracias a los nuevos paradigmas del desarrollo. En este enfoque, recopilando observaciones y mediciones realizadas en otros
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y necesariamente complementarios. El primero
Vase la bibliografa al final del documento. Como ejemplo de trabajos donde predomina este enfoque pueden citarse muchos de los documentos producidos en el CEDE de la Universidad de los Andes, tales como los de Santamara (2004), Barrera/Ibez (2004) y Mina (2004) citados en la bibliografa.
estudios (donde puede primar el primer enfoque), se visualiza la educacin, o algn segmento de ella, como un factor clave para toda sociedad que quiera ocupar algn papel de importancia en el futuro concierto de las naciones .
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los ciudadanos, aparte de las aplicaciones prcticas que puedan tener para acceder a otros bienes4. Pero, por otro lado, reconocemos tambin los rendimientos sociales que la educacin aporta a la colectividad: puede contribuir a disminuir desigualdades sociales e inequidades econmicas aunque, desafortunadamente, su concentracin en unos pocos estratos poblacionales de igual manera puede ayudar a reforzarlas. La educacin masiva y de calidad, adicionalmente, incrementa las posibilidades de contar con un proletariado calificado y bien remunerado que permite mayor productividad a las actividades econmicas del pas y, por tanto, ms competitividad en los mercados internacionales (si ese es el objetivo que buscamos para nuestra economa). Finalmente, y no menos importante, aceptamos que educarnos es aprender a ver diferentes perspectivas; esto posibilita, entre otras cosas, sociedades ms armnicas y tolerantes y, en ltima instancia, individuos ms felices (alguien ha medido la capacidad de sonrer, o el desarrollo del humor, como indicadores de calidad de vida?). En sntesis, la educacin referida a la construccin de aprendizajes y al desarrollo de habilidades sociales e individuales es algo muy complejo que no se puede captar con un par de indicadores, por ms que estos se midan con todo el cuidado y la exactitud posibles. Teniendo en cuenta esta
En este estudio tendremos en cuenta, sin pretender repetirlos, las conclusiones ms importantes de los dos enfoques: las mediciones que corroboran la antigua sospecha de que existe una alta correspondencia entre educacin, empleo e ingresos; por un lado, y el papel central que ocupa el conocimiento y, por tanto, la educacin, en los nuevos paradigmas del desarrollo, por el otro. Presuponemos, igualmente, que la educacin aporta 16 tanto beneficios individuales como rendimientos sociales (Sarmiento et. al., 2001) y que su anlisis no se puede reducir a ninguno de los dos propsitos. En otras palabras, aceptamos que los beneficios individuales que aporta la educacin tienen que ver con el aumento en las posibilidades de conseguir empleo o desarrollar un trabajo remunerado; esto redunda, con cierto nivel de probabilidad, en el aseguramiento de unos ingresos que le posibilitan al individuo una subsistencia ms o menos cmoda y cierto grado de movilidad social. Adicional a esta utilidad pragmtica, la educacin tambin puede constituirse en un bien por s mismo, apetecido por el individuo independientemente de su capacidad instrumental para conseguir otros bienes. Casi podra decirse que se comporta adems como un bien de consumo: los saberes y habilidades que se consiguen con la educacin pueden considerarse como un enriquecimiento personal de
Algunos ejemplos en que se utiliza este segundo enfoque son el trabajo clsico de Castro/Levy (2000) relativo a la educacin superior, as como el informe de Cinterfor (2001) relacionado con la formacin profesional en Amrica Latina. Vase, al respecto, el reciente debate canadiense sobre la conveniencia o inconveniencia de la presencia de reas artsticas y de humanidades en la educacin superior (Schugurensky 2002).
perspectiva, es bueno anotar que el presente anlisis slo se referir a un aspecto, del todo parcial y necesariamente incompleto, de la educacin: se centrar en uno solo de los mltiples tipos posibles la educacin para el trabajo y en una sola de sus varias funciones factibles, cual es la de contribuir a aliviar la pobreza (medida en trminos de ingresos y de acceso al trabajo) y disminuir la desigualdad. La educacin para el trabajo En Colombia el sistema educativo visible o institucional consta, fundamentalmente, de educacin bsica y educacin para el trabajo. La educacin bsica es aquella que por mandato constitucional debe recibir todo ciudadano, compuesta por cinco aos de primaria y cuatro de secundaria; es comn para todos y no se considera propiamente como educacin para el trabajo. Sin embargo, paradjicamente, cada vez se descubren los enormes aportes que una educacin bsica de calidad podra hacer a la productividad del trabajo. Muchas de las llamadas competencias laborales bsicas5 podran desarrollarse en la educacin bsica: la habilidad para el trabajo en grupo, la capacidad para resolver problemas y aprender en situaciones nuevas, habilidades matemticas y lgicas bsicas, la capacidad de comunicar oralmente o por escrito una idea, una iniciativa, las conclusiones de una reunin, la capacidad de captar y comprender otro punto de vista, etc. La educacin media, que son los dos aos que siguen a la bsica, es la mayora de las veces un complemento de sta. Como veremos ms adelante, salvo en algunos casos muy excepcionales,
tampoco la educacin media especializada podra considerarse, en sus resultados al menos, como una alternativa de educacin para el trabajo frente a la media acadmica. Terminada la educacin media, el ciudadano tiene varias posibilidades de desarrollar algunos conocimientos para tener un trabajo, asalariado o independiente, que le permita ganarse la vida. Eso es lo que llamaremos aqu educacin para el trabajo. Las alternativas que se le presenten pueden ser de diversa ndole: Continuar estudios de tipo acadmico en una institucin de educacin superior (universitaria o no), mediante la inscripcin en una carrera universitaria, tecnolgica o tcnica. Ingresar a alguna de las modalidades de formacin profesional ofrecidas por el Sena. Ingresar a cualquiera de los muchos institutos, academias y centros de aprendizaje no formal que existen en las principales ciudades del pas, y que ofrecen una gama muy amplia de cursos en lo artstico, cultural, acadmico, deportivo, etc. Por ltimo, aprender cualquier oficio, cualquier manera de levantarse el pan cotidiano, mediante la observacin, los contratos informales de ayudanta mientras se aprende, el ensayo y error, etc. 17
Para el propsito que nos ocupa, la educacin para el trabajo que analizaremos son los aprendizajes institucionales que median el paso de la escuela
Vase, por ejemplo, el documento del Ministerio de Educacin Nacional (2003), Articulacin de la educacin con el mundo productivo. La formacin de competencias laborales.
(educacin bsica y media) al trabajo, o sea los tres primeros citados, siempre y cuando cumplan con los requisitos de brindar una formacin ms o menos completa y terminal para ejercitar algn oficio o actividad que le permitan a la persona ganarse la vida. Excluimos del anlisis, por tanto, las alternativas totalmente individuales y no institucionales de la ltima opcin, sin negar que ella tambin puede considerarse como verdadera educacin para el trabajo. Descartamos tambin, como lo veremos ms adelante, algunas de las actividades que realiza el Sena y que reporta como formacin profesional pero que, por su escassima duracin, no podran considerarse como verdaderas alternativas estructuradas de educacin para el trabajo. La pregunta es, entonces, hasta qu punto puede 18 el pas ampliar la capacidad de las diversas formas institucionales de educacin para el trabajo con el fin de que, de ser posible, todos los egresados de la educacin media tengan la oportunidad de acceder a alguna de ellas, de acuerdo con sus preferencias, con el desarrollo de sus habilidades y, obviamente, con su presupuesto. Si se lograra una cobertura cercana al ciento por ciento de la educacin bsica y media, ese sera bsicamente el problema. No es imposible esa meta y puede que algn da se logre, pero todava est muy lejos. Surge entonces un problema adicional: qu pasa con los desertores del sistema educativo general (bsica y media)? En otras palabras, qu posibilidades tiene una persona con algo de primaria, con primaria completa o con algo de secundaria, de acceder a algn tipo institucional de educacin para el trabajo?
Aproximacin metodolgica Para definir una metodologa de aproximacin al problema, no hay que perder de vista el interrogante fundamental que orienta este anlisis: cmo puede el Estado, mediante polticas que afecten la educacin para el trabajo, contribuir a la mitigacin de la pobreza y la disminucin de la desigualdad? Responder a este interrogante implica recorrer una serie de pasos (en eso consiste la metodologa) que nos definiran alguno o varios tipos de escenarios posibles y deseables, que podran caracterizarse igualmente por preguntas, de la siguiente manera: En qu situacin se encuentra cada una de las alternativas institucionales mencionadas educacin superior universitaria y no universitaria, Sena, educacin media especializada, capacitacin no formal? Dada esa situacin, que es producto de una evolucin del pasado reciente, cul es la evolucin hacia el futuro inmediato y mediato ms probable? En otras palabras, cul es la inercia esperada del sistema, independientemente de cualquier discurso o directriz poltica? Es posible, es probable, que esa inercia esperada (que no es ms que la extrapolacin al futuro de la evolucin captada hasta el presente) pueda modificarse de alguna manera? En qu sentido? Cules de esas modificaciones o alteraciones posibles del curso (cules escenarios) contribuiran ms a mitigar la pobreza y disminuir la desigualdad? Cules de esas modificaciones las que contribuyen a contrarrestar la pobreza y la
desigualdad pueden ser inducidas desde el Estado? Cmo? Con qu herramientas? Hay voluntad poltica para hacerlo? Finalmente, cmo se ve el futuro de la formacin para el trabajo en Colombia, en la combinacin de la evolucin posible y deseable, apoyada por las polticas del Estado, de los diversos subsistemas de formacin para el trabajo? La razn de ser de cada uno de los pasos anteriores, como lgica metodolgica, es la siguiente: Primer paso: toda previsin del futuro debe partir de un reconocimiento de la situacin presente y de cmo llegamos a ella. Segundo paso: cierta evolucin de los sistemas es producto, casi automtico, de la inercia histrica de estos. Prever esa inercia aporta claridad cuando se quiera distinguir, ms adelante, entre el discurso de poltica y las medidas reales de poltica. Es posible, por ejemplo, que algn gobierno quiera presentar, como resultado de su poltica particular, la pluralidad de instituciones de educacin superior existentes en el pas, cuando esta es ms bien el resultado inercial de una falta de definicin de polticas y estndares mnimos para las instituciones. El tercer paso consiste en planear los escenarios posibles de cambio de esa inercia, puesto que optar polticamente por un cambio no es otra cosa que elegir un camino deseable entre los muchos posibles. Conviene saber, por ejemplo, que las revoluciones o revolcones educativos slo se dan en el papel, puesto que los sistemas educativos son sistemas muy rgidos y conservadores, que slo cambian lentamente,
si hay suficiente persistencia, a lo largo de los aos. En el caso de la educacin superior, por ejemplo, el ejercicio consistira en preguntarse cmo se puede afectar o alterar la inercia (la evolucin espontnea esperada) del desarrollo de los programas, las instituciones, la matrcula. Las alternativas no son muchas: Pueden provocarse modificaciones en la cobertura del sistema Es posible inducir, adicionalmente, modificaciones ms focalizadas de dicha cobertura, como cuando se quiere dar prioridad en el acceso a determinado grupo poblacional. Se pueden generar modificaciones en la calidad de lo que se ofrece. Se pueden inducir, adems, modificaciones en la composicin o en el men de lo que se brinda. El cuarto paso consiste en seleccionar aquellas de las modificaciones establecidas en el paso anterior que apoyaran con mayor probabilidad nuestro propsito de mitigar la pobreza y la desigualdad. Es posible, por ejemplo, que no baste con aumentar la matrcula, si no se aumenta su equidad; esto significara apoyar explcitamente el acceso de grupos desprotegidos econmica o socialmente. El quinto paso es el de las polticas estatales propiamente dichas. De qu instrumentos dispone el Estado para impulsar o estimular esos cambios? Est dispuesto a hacerlo? Tiene con qu? Es importante aqu la distincin entre medios y fines, as como entre discurso y polticas, como se ver a continuacin. 19
Finalmente, el sexto paso, que igualmente podra ir antes del quinto, consiste en tener una panormica de los resultados esperados al mediano plazo, mediante la combinacin de acciones y polticas en los diferentes subsistemas de la educacin para el trabajo: la educacin superior universitaria y no universitaria; la formacin de bachilleres para el trabajo y la formacin remedial de no bachilleres adultos en el Sena; y la capacitacin en instituciones menos formales de educacin para el trabajo. Adicionalmente, al analizar polticas estatales en torno a cualquier tema o campo de accin ciudadana, hay que distinguir cuidadosamente entre medidas reales de poltica y discurso de poltica. Ambas cosas tienen su razn de ser en una democracia, pero es un error confundirlas. Todo 20 gobierno tiene el legtimo derecho de enfatizar uno u otro tema, una u otra direccin, en su discurso poltico, pero el analista debe estudiar ante todo las medidas reales de poltica, vale decir, las que afectan realmente la evolucin o la inercia de cualquier sistema o campo de accin. No basta, por lo tanto, con analizar los planes de desarrollo, ni los discursos, ni las propuestas gubernamentales, si no se profundiza en los instrumentos que se estn adoptando para influir en la marcha de las cosas. Conviene considerar que se dan discursos sin medidas de poltica (demagogia o publicidad electoral), medidas de poltica (a veces poco populares) sin mucho discurso, as como discurso acompaado por medidas reales de poltica. Otro tanto sucede cuando se quiere pasar del anlisis a la propuesta de polticas. Aparte del discurso, en lo referente a la educacin para
el trabajo, el Estado dispone de las siguientes herramientas o medidas de poltica: Medidas financieras, que consisten en canalizar o modificar el flujo de recursos pblicos a determinada actividad, bien sea financiando directamente a instituciones o alumnos, o mediante aportes indirectos (no menos reales), como los estmulos tributarios. Medidas reguladoras, que son etc. las Hay ms que
frecuentes, en forma de leyes, decretos, resoluciones, instrucciones, tener siempre presente que la norma es un sistema de referencia en la convivencia, y que automticamente no modifica la realidad, si no se cuenta con otro tipo de medidas, como las que pertenecen al grupo siguiente. Medidas de control o coercitivas, que consisten en la capacidad (fundamentada generalmente en la norma) de permitir o no; de abrir, suspender o cerrar; de aprobar o no aprobar. Finalmente, se da otro tipo de medidas ms directas, como cuando alguna agencia del Estado asume, de manera directa, actividades inherentes al servicio mismo. En nuestro caso, este tipo de medidas no slo aparecen cuando el Estado imparte educacin (que no es lo mismo que financiarla), sino cuando desarrolla investigacin acadmica, forma docentes, evala resultados, etc. La indagacin de la combinacin de las medidas posibles en torno a un objetivo (algo que se quiere cambiar) es la manera concreta de responder a los interrogantes del quinto de los pasos metodolgicos mencionados anteriormente.
I. Opciones de la educacin para el trabajo

A. La educacin superior
En el plano institucional, la educacin superior colombiana es un sistema claramente jerarquizado, compuesto por cuatro tipos de instituciones: las universidades, las instituciones universitarias, los institutos tecnolgicos y los institutos tcnicos. Estas ofrecen cuatro tipos de programas, tambin ordenados jerrquicamente: posgrados, pregrados, carreras tecnolgicas y carreras tcnicas. No hay una relacin estricta uno a uno, entre tipo de institucin y tipo de programa, puesto que una institucin puede ofrecer, adems de los programas correspondientes a su categora, los de las categoras inferiores. Para efectos del presente anlisis nos limitaremos a los programas de pregrado, los tcnicos y los tecnolgicos, ofrecidos por cualquier tipo de institucin del sistema, que son los que brindan inmediatamente, a los egresados de la educacin media, oportunidad de formacin para el trabajo. Puesto que no hay una diferencia muy clara entre los programas tcnicos y los tecnolgicos, agruparemos que el anlisis en dos categoras, universitarios denominaremos programas La evolucin de los sectores oficial y privado ha continuado hasta el presente6 con las tendencias de expansin y diversificacin iniciadas en los aos sesenta del siglo pasado, que se manifiestan en las cifras concernientes a nmero de instituciones, programas ofrecidos y estudiantes matriculados7: 1. Lo que indican las cifras A diferencia de otros pases latinoamericanos, Colombia no fue un pas con un predominio histrico de universidades oficiales grandes, tal como ocurri en Mxico, Argentina o en el estado de Sao Paulo (Brasil). Si bien, el peso numrico y la influencia institucional de la Universidad Nacional fue importante durante la primera mitad del siglo XX, la coexistencia de universidades oficiales y privadas caracteriz la educacin terciaria del pas ya desde los aos cuarenta del siglo pasado. Es ms, a partir de la dcada de los setenta, las instituciones privadas superaron en nmero de estudiantes a las oficiales e incrementaron de manera continua su peso relativo en el total de la matrcula a partir de entonces. 21
(pregrados, incluidas las licenciaturas) y programas no universitarios (tcnicos y tecnolgicos).
En el momento de levantar la informacin estadstica para realizar este trabajo (julio de 2005), se dispona de informacin consolidada oficial sobre educacin superior hasta 2002. En las estadsticas de la educacin superior se incluyen los alumnos de cursos de tcnicos y tecnlogos de algunos centros de formacin del Sena. No obstante, como no se reportan todos los alumnos de este nivel, y como las cifras del Sena sern tratadas en un acpite especfico ms adelante, se eliminaron esas cifras de los totales aqu analizados, para que no se presenten duplicaciones cuando se realicen los agregados finales.
Instituciones de educacin superior
Ao N 1998 1999 2000 2001 2002 77 78 80 86 90
Oficiales % 29 30 30 31 31 N
Privadas % 71 70 70 69 69 N 262 263 264 279 291
Total % 100 100 100 100 100
185 185 184 193 201
Fuente: MEN, Clculos del autor.
En los ltimos cinco aos se crearon 13 instituciones oficiales y 29 privadas de educacin superior, lo que demuestra la dinmica de este ltimo sector. Los datos, sin embargo, no son del todo claros: para efectos de las estadsticas, el Icfes computa como
8
distancia) propias de las instituciones; el incremento institucional, entonces, pudo deberse parcialmente al establecimiento de nuevas sedes de las entidades ya existentes. De todas maneras, la participacin relativa de las instituciones del sector privado se mantiene en alrededor de 70%, con una ligera tendencia a la disminucin.
22
institucin independiente cada una de las sedes de formacin presencial (no las de formacin a
Programas ofrecidos por la educacin superior

Ao 1998 1999 2000 2001 2002 Oficial 1.112 1.078 1.214 1.357 1.490 Privado 2.327 2.426 2.854 3.247 3.507 Total 3.439 3.504 4.068 4.604 4.997
Las estadsticas de educacin superior en el pas que manejaba hasta hace poco el Icfes, son manejadas ahora por un viceministerio especializado del Ministerio de Educacin Nacional (MEN).
A pesar de la crisis de expansin por la que atraves el sistema a comienzos del milenio, de todos modos se crearon algo ms de mil quinientos programas
nuevos (tanto en las instituciones antiguas como en las nuevas), de los cuales menos de 400 fueron en el sector oficial.
Alumnos matriculados en la educacin superior Primer semestre del ao
Ao N 1998 1999 2000 2001 2002
Oficial % 35 34 37 38 41 N
Privado % 65 66 63 62 59 N
Total % 100 100 100 100 100
291.877 279.262 319.404 346.667 374.476
537.900 549.892 554.879 566.351 534.636
829.777 829.154 874.283 913.018 909.112
En la cantidad de alumnos matriculados en el sistema es donde se ve la verdadera diferencia en el comportamiento de los dos sectores, ya que es all donde se manifiesta la crisis del sector privado. La matrcula universitaria de pregrado (universitario y no universitario) creci a un promedio de 5,5% anual para el periodo de 1985 a 1999 (Sarmiento et. al., 2001), mientras que, para el periodo ac reseado, ese crecimiento es de 2,3% anual, donde el sector oficial crece a 6,4% anual, en tanto que el privado permanece ms o menos constante. Si tenemos en cuenta que se fundaron nuevas instituciones, se concluir, entonces, que muchas de las entidades del sector privado sufrieron prdidas netas de alumnos durante el periodo. Un
rector de una universidad privada afirmaba, hace poco, que dicho sector haba perdido cerca de 20% de sus alumnos en la ltima dcada (Consejo Nacional de Rectores, 2000). Debido a esta crisis, el peso relativo de los alumnos que estudiaban en instituciones privadas, que vena creciendo sostenidamente a partir de la dcada de los sesenta, hasta casi llegar a 70% al promediar los noventa, desciende ahora sostenidamente hasta llegar a 59% en 2002. El comportamiento de los dos sectores se ve claramente reflejado en los siguientes indicadores:
23
Indicadores de la educacin superior
Ao
Alumnos/institucin Oficial Privado 2.908 2.972 3.016 2.934 2.660
Alumnos/programa Oficial 262 259 263 255 251 Privado 231 227 194 174 152
Programas/institucin Oficial 14 14 15 16 17 Privado 13 13 16 17 17
1998 1999 2000 2001 2002
3.791 3.580 3.993 4.031 4.161
Normalmente, el sistema crece no slo porque aumenta el nmero de instituciones, sino porque las instituciones mismas crecen (alumnos por institucin); esto se debe a que sus programas acogen ms alumnos (alumnos por programa) y a que aquellas se diversifican y ofrecen ms programas (programas por institucin). Esa ha 24 sido la tendencia constante en Colombia para ambos sectores, con una diferencia en los ltimos tiempos: el estancamiento del sector privado lleva a que, a pesar del incremento en el nmero de las instituciones y el nmero de los programas, el tamao de las instituciones y el de sus programas (alumnos por institucin y alumnos por programa) tienda a caer drsticamente.
De todos modos, el promedio tan bajo de alumnos por institucin, inclusive para el sector oficial, indica la atomizacin que se da en la educacin superior colombiana, donde el servicio lo prestan una cantidad muy dispersa de entidades, en promedio muy pequeas. Podra afirmarse que, ms que un sistema universitario, en Colombia existe uno de pequeas escuelas profesionales, muchas de ellas disfrazadas de universidades9. Finalmente, la distribucin de la matrcula entre modalidades universitarias y no universitarias nos indica cun poco ha calado hasta ahora el sector tcnico y tecnolgico, a pesar de todos los estudios, propuestas y polticas que sealan la necesidad de fortalecerlo:
Esta atomizacin institucional, con la consiguiente trivializacin de la universidad como institucin, puede verse claramente en las cifras para mediados de la dcada de los noventa, recogidas por Carmen Garca y retomadas posteriormente en el estudio de Castro/Levy (2000): Colombia aparece all con 147 universidades, cantidad superior a las de Argentina (79), Mxico (88) y Brasil (127), pases cuya matrcula en educacin superior era en ese momento el doble o el triple de la de Colombia.
Matrcula en la educacin superior por modalidades Primer periodo del ao

Ao Matrcula total 1998 1999 2000 2001 2002 829.777 829.154 874.283 913.018 909.112 No universitaria N 153.415 144.887 150.220 172.882 166.785 % 18 17 17 19 8 N 676.362 684.267 724.063 740.136 742.327 Universitaria % 82 83 83 81 82
La mejor forma de apreciar la dinmica de la educacin superior es observar el comportamiento de los cupos nuevos ofrecidos cada ao, las
solicitudes de estos y la matrcula efectiva en el primer semestre:
Cupos nuevos ofrecidos en la educacin superior

Ao Oficial No universitarios 1998 1999 2000 2001 2002 27.572 23.530 34.990 43.077 43.924 Universitarios Privado No universitarios 105.281 94.055 77.782 94.778 120.705 Universitarios
25
77.644 70.678 86.483 94.678 100.287

200.403 173.775 212.778 221.483 287.892
Los cupos ofrecidos tuvieron un comportamiento bastante errtico, bajaron sensiblemente en 1999, oscilaron un poco en 2000 y 2001, para recuperarse en 2002. A nivel global se incrementaron en 35% en el periodo, 37% el sector oficial y 34% el privado. No existen unos parmetros claros, ni en infraestructura
ni en cuerpo docente, para que cada institucin decida la cantidad de cupos que ofrece para alumnos nuevos; la medida es ms bien un indicador de la expectativa subjetiva que tienen las autoridades de cada institucin, en cuanto al nmero de alumnos nuevos que esperaran reclutar en cada periodo.
Solicitudes presentadas a la educacin superior
Ao
Oficial No universitario Universitario No universitario 45.211 40.410 42.709 51.680 55.918
Privado Universitario
1998 1999 2000 2001 2002
36.668 23.284 43.656 59.689 68.266
269.903 262.602 311.679 355.087 407.529

162.809 137.716 157.443 161.486 170.067
800.000 700.000 600.000 500.000 400.000
26
300.000 200.000 100.000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total oficial
Total privado
Total
En total, las solicitudes para ingresar a la educacin superior aumentaron 36%. Las del sector oficial se incrementaron en 55%, mientras que su crecimiento en el sector privado fue tan slo de 9%, durante todo el periodo. Es bien sabido por todos que gran parte de los bachilleres se presentan a ms de una universidad; por lo tanto, la sumatoria de solicitudes no puede
considerarse como el total de las personas que aspiran a entrar en determinado ao a la universidad. Sin embargo, s indica que las aspiraciones a ingresar a entidades pblicas son notablemente mayores, y crecen mucho ms, que las aspiraciones a entrar a entidades privadas, aunque estas ltimas ofrezcan mucho ms cupos, como se vio en el cuadro anterior.
Alumnos matriculados por primera vez en la educacin superior
Ao
Oficial No Universitario Universitario Total No Universitario 38.227 29.485 29.269 36.403 43.049
Privado Universitario Total
Total
1998 1999 2000 2001 2002
21.305 15.184 26.469 32.551 32.135
61.803 60.152 72.711 75.102 90.420
83.108 75.336 99.180 107.653 122.555
114.679 100.612 113.136 115.133 126.734
152.906 130.097 142.405 151.536 169.783
236.014 205.433 241.585 259.189 292.338
Fuente: MEN, clculos del autor.
El crecimiento total en la matrcula de primer semestre fue tan slo de 24% en este periodo. Dicho crecimiento estuvo jalonado por el sector oficial, en donde la matrcula nueva aument 47%, mientras en el sector privado este crecimiento fue de 11%. Por modalidades, se observa un aumento relativo mayor en la matrcula de primer semestre acadmico en las no universitarias (tcnica y tecnolgica). Aunque la matrcula sigue siendo
muy superior en el sector privado, el mayor incremento relativo de la del sector oficial explica por qu su tasa de participacin en el total viene en aumento. Una visin final de la diferencia tan dramtica entre lo que ocurre con los sectores oficial y privado nos la presentan las relaciones entre solicitudes, matrcula y cupos: 27
Educacin superior: solicitudes/cupos

Ao Oficial No universitarios 1998 1999 2000 2001 2002 1,3 1,0 1,2 1,4 1,6 Universitarios Privado No universitarios 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 Universitarios
3,5 3,7 3,6 3,8 4,1

0,8 0,8 0,7 0,7 0,6
La relacin entre solicitudes y cupos nos indica la competencia que se da entre los aspirantes por cada cupo ofrecido: en el sector oficial siempre se presenta ms de un aspirante por cupo para las modalidades no universitarias, y de tres a cuatro personas para cada cupo ofrecido en las modalidades universitarias, con una tendencia a incrementarse claramente en el periodo observado; en el sector privado, por su parte, evidentemente se presentan menos solicitudes que los cupos ofrecidos: la mitad para las modalidades no universitarias, y un poco ms de la mitad para las universitarias, con clara tendencia decreciente. Esto
significa que, de no existir el requisito de puntajes acadmicos mnimos en los exmenes de Estado, prcticamente todo el que solicite un cupo en la educacin superior privada podra contar con dicho cupo. La situacin se torna ms dramtica al pasar de las solicitudes a las matrculas reales, y relacionarlas con los cupos ofrecidos inicialmente. Esta relacin nos da el porcentaje de la capacidad instalada que realmente se utiliza (en la medida, claro est, en que dicha capacidad ha sido medida acuciosamente en trminos de cupos ofrecidos):
Educacin superior: matrcula nueva/cupos Porcentaje

Ao Oficial No universitarios 1998 1999 2000 2001 2002 77 65 76 76 73 Universitarios Privado No universitarios 36 31 38 38 36 Universitarios
28
80 85 84 79 90
57 58 53 52 44
Mientras que la capacidad instalada ofrecida por las instituciones a los primparos se ha utilizado en cerca de las tres cuartas partes por las modalidades no universitarias y en ms de 80% por las universitarias del sector oficial, los nmeros son preocupantes para el privado: menos de 40% de su capacidad es ocupada en la modalidad no universitaria, y menos de 60% en la universitaria, con tendencia fuertemente decreciente en esta ltima a lo largo de todo el periodo.
Los datos globales de la relacin entre nueva matrcula y cupos ofrecidos para cada sector en 2002 son los siguientes: 85% para el sector oficial y 42% para el privado. Esas cifras son preocupantes en ambos sectores, por los siguientes motivos. La baja tasa de matrcula del sector privado frente a los cupos ofrecidos indica que Colombia tiene una considerable capacidad instalada para cursar educacin superior, que simplemente no es utilizada porque las familias, como consecuencia de la crisis econmica de la
dcada de los noventa, no tienen dinero para pagar instituciones privadas. Muchos de los bachilleres han pasado, entonces, a solicitar cupos en las oficiales, con el consiguiente incremento de la relacin entre solicitudes y cupos en este sector. Preocupa en este ltimo, sin embargo, una tasa de matrcula de 85% que, si bien, puede pensarse que es aceptable frente a la del sector privado, es totalmente inaceptable si se considera que an se quedan por fuera de las instituciones muchos aspirantes (15%) , quienes con un poco de mayor eficiencia administrativa hubieran podido acceder a los cupos que otros alumnos seleccionados presumiblemente rechazaron a ltima hora. Sintetizando, tenemos lo siguiente: Colombia nunca tuvo una educacin bsica monoplicamente laica o estatal, y menos una educacin superior; durante todo el siglo pasado convivieron, con participaciones importantes por lado y lado, un sector oficial, financiado con dineros pblicos, y un sector privado, financiado con el cobro de derechos de matrcula. La educacin superior en Colombia est dispersa en muchas instituciones de tamao relativamente pequeo, donde en promedio las del sector privado son aun ms pequeas que las del pblico, y las no universitarias (en ambos sectores) ms pequeas que las universidades. Histricamente, el boom de la expansin universitaria comienza en los aos cincuenta. Con este, aument de manera sostenida la participacin relativa del sector privado, y as, a partir de los setenta, sta super en nmeros absolutos a la del sector oficial. Esta tendencia de privatizacin relativa del sistema se mantendra ininterrumpidamente
hasta los aos noventa; a partir de ese momento, la tendencia se revirti por la crisis econmica, y el sector oficial comenz de nuevo a ganar participacin. Como resultado de esa evolucin nos encontramos hoy con dos sectores que muestran comportamientos diametralmente diferentes: un sector pblico con muchas solicitudes y pocos cupos, frente a un sector privado con muchos ms cupos y menos solicitudes. En ambos sectores, las modalidades no
universitarias (tcnicas y tecnolgicas) cuentan siempre con muchos menos cupos, tienen menos demanda y su matrcula es bastante ms baja que la de las universitarias (pregrados, incluidas las licenciaturas). 2. Lo que dice el discurso poltico Cuatro grandes momentos, unos ms puntuales y tpicos que otros, podran caracterizar la evolucin reciente de la educacin superior en Colombia a partir del reordenamiento jurdico que supuso la Constitucin Poltica de 1991. Muchos de los debates se quedaron en el terreno del discurso poltico, mientras que otros se transformaron en realidades concretas no siempre coincidentes con el discurso. Los actores fueron de diversa ndole y constituyeron dismiles alianzas, casi todas transitorias: representantes de la burocracia estatal, empresarios educativos, gremios de docentes de las instituciones oficiales, elites acadmicas nacionales, clase poltica10.
10
29
En la caracterizacin de los cuatro momentos que se presentan a continuacin, fueron de vital importancia la informacin y los anlisis suministrados por Luis Enrique Orozco, de la Universidad de Los Andes, en dos entrevistas que le concedi al autor. Sin embargo, la interpretacin y tipificacin, con la inevitable valoracin de tales momentos en trminos de posiciones de los actores, es responsabilidad exclusiva del autor.
Un primer momento se relaciona con todas las discusiones, alianzas y rupturas que precedieron y acompaaron el debate legislativo en torno a la ltima reforma universitaria expedida, finalmente, como Ley 30 en diciembre de 1992. Ms que los resultados mismos de la ley final, el proceso tiene el mrito de haber vuelto a poner sobre el orden del da la problemtica universitaria y, en general, la situacin de la educacin postsecundaria del pas, en un momento en que la opinin pblica general estaba concentrada en otro tipo de problemas ms inmediatos que afrontaba el pas. Cuestiones como la autonoma universitaria, garantizada por la Constitucin en un pas que hasta hace poco se haba caracterizado por una direccin muy vertical de su sistema universitario, generaban muchas expectativas. Por 30 eso la discusin, que comenz de una manera muy cerrada en un reducido crculo de funcionarios y acadmicos, muy pronto tuvo que abrirse a un debate ms amplio con la participacin de los ms diversos actores, directa o indirectamente afectados. El proceso propiamente dicho de trmite y aprobacin en el Congreso de la ley misma se distanci de ser un modelo de democracia abierta y participativa, y ms bien estuvo rodeado por oscuros intereses clientelistas y econmicos .
11
las autoridades gubernamentales el Icfes. Se dio pie para la creacin de una serie de mecanismos burocrticos y acadmicos en la direccin del sistema, que no suplantaron sino ms bien se sobrepusieron a los ya existentes. Se dictaron algunas normas para la financiacin del sector pblico, entre ellas la de mantener al menos el volumen histrico (a precios constantes) de los presupuestos institucionales, independientemente de cualquier tipo de resultado. En un segundo momento, pasada la euforia de la proclamacin de la nueva ley, comenzaron a salir a la luz pblica las oscuras componendas ocurridas durante su trmite y aprobacin. En este momento cada grupo de actores se ocup de temas bien diferentes. Ciertos sectores de la comunidad acadmica y de las burocracias universitarias de elite se dedicaron a negociar la composicin y su participacin en los nuevos organismos de coordinacin y direccin; se organizaron foros sobre lo que deba ser la acreditacin universitaria, quines deberan efectuarla y con qu procedimientos. Las autoridades educativas nacionales, por su parte, estaban ms que ocupadas con la concertacin, difcil esa s, y las agotadoras discusiones conducentes a la aprobacin de la ley
11
Los resultados de la norma producida, Ley 30 de 1992, fueron muy pobres12. Se mantuvo la misma estructura de instituciones y modalidades del sistema. La esperada reglamentacin de la autonoma universitaria se redujo en la prctica a la capacidad del nombramiento autnomo del rector en las universidades pblicas, y a la posibilidad de iniciar programas sin el requisito del permiso previo que antes haba que tramitar ante
12
El caso quiz ms sonado fue el de la misteriosa aparicin en la versin final de la ley de unos artculos que creaban un tercer sector (adems del oficial y el privado): el de las instituciones de economa solidaria. A dicho nuevo sector se le otorgaba no slo poder de representacin en los mecanismos rectores del sistema, sino dinero contante y sonante, gracias a las transferencias de recursos que se impusieron a todas las cooperativas del pas. Curiosamente, slo una institucin de educacin superior perteneca al sector solidario, cuyo fundador, antiguo rector y presumiblemente dueo tambin, era el presidente de la Cmara de Representantes en el momento de la aparicin de los misteriosos artculos. Obviamente, esta parte de la ley fue declarada posteriormente inconstitucional, y el poltico respectivo sancionado por legislar en provecho propio. Vase el libro de Constanza Cubillos (1998: 130.) Vase el artculo de Ricardo Lucio, Universidad y Estado: Qu tanto reform la Ley 30? (Anlisis Poltico 20, septiembre a diciembre de 1993, 71-81)
general de educacin a comienzos de 1994 ley que, paradjicamente, no antecedi, como hubiera sido lgico, a la ley de reforma universitaria. Lo que ocurri paralelamente fue que otro tipo de actores se dedic a una especie de festn de la expansin universitaria. Libres del requisito de aprobacin previa, muchas instituciones postsecundarias se apresuraron a informar al Icfes de la apertura de numerosos programas sin juiciosos estudios previos y sin contar todava con la certeza de una demanda consolidada por dichos programas; simplemente lo hacan por si acaso ms adelante los necesitaban y el gobierno, pasada la primera euforia post reforma, se percataba y volva a tomar las riendas del asunto. Esa euforia puede documentarse en las estadsticas de la educacin superior de esos aos, donde aparece una expansin sin precedentes en la cantidad de programas universitarios, que no va acompaada con otra correspondiente en la matrcula. Las directivas de cada una de las universidades oficiales, entre tanto, se enfrascaron en la discusin y aprobacin de unas reglas de juego bsicas para proceder luego a las primeras elecciones autnomas de sus respectivos rectores. El tercer momento se puede calificar como el ms productivo del periodo. Gran parte de las instancias que surgieron a raz de la reforma, despus de muchas negociaciones y compromisos, comienzan a funcionar oficialmente y a producir resultados. Algunas de ellas son ms polticas, otras netamente acadmicas. El CESU, entidad mxima rectora del sistema, prcticamente ha venido a suplantar al Icfes en dicha funcin; la Comisin de Maestras y Doctorados rene expertos y pares para aprobar
programas presentados por las universidades o por coaliciones de estas; el Fondo para la Financiacin de la Educacin Superior Pblica comienza a definir sus fuentes y sus lneas de financiacin aunque, a decir verdad, no contara con el pleno respaldo de las entidades ms prestigiosas, por lo que su existencia nunca fue decisiva para nadie. Quiz la entidad ms acuciosa en definir sus procedimientos y comenzar sus trabajos, y tal vez por ello la ms apetecida a la postre por la elite acadmica, fue el Consejo Nacional de Acreditacin, que en un trabajo lento pero muy bien acogido por la opinin pblica, comenz a acreditar programas e instituciones voluntariamente sometidas al proceso. Tal vez por eso este tercer momento podra denominarse como el cuarto de hora de los pares. El proceso tiene su punto culminante en la movilizacin por la educacin superior, organizada por un grupo de funcionarios nacionales, de elites acadmicas y de representantes de las diferentes instancias de orientacin y direccin que ya para entonces se hallaban en pleno funcionamiento. La movilizacin cont con un grupo interinstitucional permanente, realiz una serie de foros regionales y un gran foro nacional con invitados internacionales de prestigio, con la consecuente aparicin de un buen nmero de publicaciones y artculos de prensa de diversa ndole. La crtica ms grande que se le hace a la direccin de la educacin superior de ese momento es la coexistencia de un nmero excesivo de entes burocrticos de orientacin y direccin, muchos de ellos con funciones superpuestas13. 31
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Crtica recogida y documentada aunque con algunas imprecisiones por M. Laverde en el Anexo 2 del documento del Banco Mundial (2003).
Finalmente un cuarto momento, todava en evolucin (2005), est inscrito dentro de los parmetros de la llamada revolucin educativa del Gobierno actual (2002-2006), que busca subordinar el sistema de educacin terciaria el cual a juicio de muchos andaba como rueda suelta, a la direccin del resto del sistema educativo nacional. Dos son las herramientas ms importantes adoptadas hasta el momento para lograrlo: el control burocrtico y la poltica de evaluacin. El control burocrtico se cristaliza con la creacin de un viceministerio especial de educacin superior, que depende directamente del Ministro(a) de Educacin Nacional, y que centraliza y coordina en adelante toda la intervencin y direccin estatal en el sector. A l quedan supeditados ahora el funcionamiento, la composicin de los miembros 32 y, en cierta manera tambin, las decisiones de los dems entes burocrticos de direccin y orientacin. El Icfes, por ejemplo, que ya haba perdido gran parte de su papel coordinador del sistema cuando la Ley 30 lo supedit al CESU, queda convertido ahora, de manera prcticamente exclusiva, en una entidad tcnica encargada de disear y aplicar instrumentos de evaluacin masiva de los resultados del aprendizaje, para los diferentes niveles del sistema educativo (no slo para el terciario). Dentro de esa nueva funcin primordial, el Icfes comienza a aplicar en esta fase unos exmenes masivos y comunes para todos los egresados de diferentes carreras de la educacin terciaria nacional, sistema conocido como ECAES. Aplicados experimentalmente primero, se han extendido con el tiempo a prcticamente todas las carreras universitarias del sistema y, a partir
de 2005, tambin a las no universitarias. Es el instrumento ms importante de una poltica global de aseguramiento de la calidad que se emprendi, primero, en la ciudad de Bogot a nivel de educacin bsica, y que se expande ahora a todo el territorio nacional y a todos los niveles de la educacin formal. Este tipo de instrumentos, al aplicarse de manera simultnea y con el mismo rigor a estudiantes de diferentes instituciones del pas, permite contar con herramientas apropiadas para comparar, por fin, los diferentes niveles de calidad que se dan en las diversas carreras universitarias ofrecidas por las dismiles instituciones de educacin terciaria en el pas. Se trata de un complemento importante al sistema de acreditacin, que tambin evaluaba universidades y programas, aunque no tanto desde el punto de vista de sus resultados en los estudiantes, cuanto de la dotacin de insumos y las condiciones para producir esos resultados. 3. Retos y problemas claves Los problemas principales de la educacin superior, al menos en lo que se refiere a la perspectiva del presente trabajo, se repiten una y otra vez en los escritos de los autores nacionales e internacionales, y salen a relucir en diverso tipo de misiones, movilizaciones14 y conferencias. Ello quiere decir que continan siendo retos no superados. Vamos
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Las misiones y movilizaciones que en alguna manera han tenido que ver con la educacin superior y la educacin para el trabajo en las ltimas dos dcadas, son al menos nueve: el Seminario permanente sobre calidad, eficiencia y equidad de la educacin superior colombiana, organizado desde el Icfes al final de los aos ochenta; la Misin de Ciencia y Tecnologa, tambin al final de los ochenta; en la dcada de los noventa la llamada Misin de los sabios sobre educacin en general, una Misin especfica para la educacin superior pblica, una Misin del Sena del siglo XXI y una Misin de la educacin tcnica y tecnolgica; en el trnsito al nuevo siglo, la Movilizacin por la educacin superior, la Misin Social (grupo tcnico de carcter un poco ms permanente) y, ahora, la Misin para la erradicacin de la pobreza.
a referirnos a cinco de ellos: la financiacin, el profesorado, la capacidad instalada, la retencin de los alumnos y la equidad. El primer gran reto es el de la financiacin. Los estados, se argumenta, tienen cada vez menos recursos y estn menos dispuestos a invertir en educacin superior; el problema con este argumento es que ya una parte importante de la educacin superior funciona en Colombia con dineros privados, y que la participacin financiera del Estado es, por tanto, inferior a la que aportan otras naciones de riqueza y condiciones de desarrollo comparables con la nuestra. El tema de la financiacin adquiere matices diferentes segn sean los actores que lo mencionen. Los empresarios privados, por una parte, se sienten discriminados por el Estado, al ofrecer una educacin en muchos casos mejor que la oficial, menos costosa y sin recurrir al erario pblico. En el sector oficial la queja siempre es la misma: las universidades funcionan al dficit, y hacia mitad de ao se repite siempre la misma historia: si no se hacen las modificaciones presupuestales pertinentes, no hay dinero para funcionar hasta final de ao; de qu sirve la autonoma presupuestal, si no se cuenta con recursos propios que se puedan manejar de manera autnoma? Adems, el ente de financiacin de la educacin terciaria oficial, previsto en la reforma universitaria de 1992, muri sin haber hecho aportes significativos a la solucin del problema. Los analistas internacionales (especialmente los que giran en torno al Banco Mundial) hasta hace poco no hacan ms que repetir la misma receta simple: financien la demanda (los alumnos), no la oferta (las instituciones); dejen que el mercado, en su sacrosanta sabidura, haga lo
dems; sigan el ejemplo de Chile, nico pas exitoso en la regin15. El tono no siempre es el mismo y ha bajado recientemente, hay que reconocerlo; lneas de pensamiento ms conciliadoras16 abogan por una va intermedia y posiblemente ms realista: ni privatizacin total ni financiacin automtica sin rendicin de cuentas. Tal vez la discusin haya que redireccionarla tratando de superar los intereses creados que interfieren en ella, pero sabiendo de antemano que toda revolucin radical en este tpico es prcticamente imposible, habida cuenta de que los sectores universitarios representan bastiones de poder muy reactivos a cualquier tipo de cambio. El problema es definir qu sentido tiene el gasto pblico en un sector que de todos modos nunca ha financiado ni va a financiar de manera completa. Tiene que haber entonces prioridades, se requiere focalizar el gasto hacia segmentos institucionales (la oferta) que lo justifiquen, y a grupos de alumnos (la demanda) que lo necesiten. Eso significa, simplemente, cambiar la financiacin generalizada y automtica que desafortunadamente consagr la Ley 30 de 1992 por financiacin focalizada de programas estratgicos, por un lado; y financiacin tambin focalizada de los estudiantes ms pobres, por el otro. El segundo gran reto de las polticas tiene que ver con el profesorado, especialmente el de las universidades oficiales. Este, en realidad, casi nunca se ha tematizado explcitamente como problema; eso se debe, quizs, a que gran parte de los que escriben sobre educacin superior son, al mismo
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Quizs el ejemplo ms claro de estas directrices lo constituye el informe del Banco Mundial de 2003, especialmente en los anexos 1 y 6. El testimonio ms claro es el documento oficial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), escrito por Claudio de Moura Castro y Daniel C. Levy (2000).
tiempo, profesores universitarios. Pero que no se haya tematizado abiertamente, no quiere decir que haya dejado de ser problema en opinin de muchos, todava no resuelto. Una prueba clara de esto es la expedicin de tres replanteamientos de las reglas de juego concernientes a la contratacin y remuneracin de docentes universitarios oficiales, en exactamente dos dcadas, sin que pueda decirse
con ello que los problemas estn resueltos ni que el debate algo soterrado logre clarificarse: el Decreto 1444 de 1992, el Decreto 2192 de 2001 y el Decreto 1279 de 2002. La situacin, tocante a modo de contratacin (dedicacin) y nivel acadmico de los docentes es la siguiente17:
Docentes segn dedicacin y ttulo, 2002

Oficial N Tiempo completo Dedicacin Tiempo parcial Ctedra Tec./Tecnolgica Profesional Ttulo Especializacin Maestra Doctorado Total 11.701 3.385 14.591 1.069 12.954 9.122 5.466 1.066 58.285 % 39 11 49 4 44 31 18 4 N 8.044 5.904 39.717 1.265 23.775 18.298 8.948 1.379 106.065 Privada % 15 11 74 2 44 34 17 3
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Existen diferencias muy claras entre los dos sectores, especialmente en el tipo de dedicacin. Como era de esperarse, en las instituciones privadas predomina la contratacin por horas, lo que hace ms difcil la conformacin de equipos de trabajo y la direccin colegiada de los departamentos o carreras. Hay que anotar que el total de los docentes en el pas est por debajo de la sumatoria de los dos sectores, puesto que hay muchos docentes, especialmente en las ciudades ms grandes, que trabajan en dos o tres universidades o instituciones simultneamente.
Para observar la evolucin del cuerpo docente en estos dos aspectos, podemos comparar la situacin con la de una dcada atrs:
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A diferencia del resto de estadsticas sobre educacin superior, donde se seleccionaron los datos pertinentes exclusivamente a los pregrados universitarios y no universitarios, en las referentes a docentes se tomaron los datos globales de todas las instituciones y todos los niveles. La razn es que las instituciones no discriminan la asignacin de docentes por nivel ya que, en muchas circunstancias, los docentes pueden trabajar alternativa o simultneamente en ms de un nivel.
Docentes segn dedicacin y ttulo, 1992
Oficial N Tiempo completo Dedicacin Tiempo parcial Ctedra Tec./Tecnolgica Profesional Ttulo Especializacin Maestra Doctorado Total 9.504 2.269 8.022 1.550 11.470 2.735 3.556 484 19.795 % 48 11 41 8 58 14 18 2 N
Privada % 12 9 79 12 63 14 9 2
4.254 3.027 27.910 4.312 22.058 4.910 3.162 749 35.191
Lo ms notable de esta evolucin, en el aspecto de la dedicacin, es que mientras en el sector oficial ha crecido la participacin porcentual de docentes de ctedra a costa de las contrataciones de tiempo completo, en el privado se ve un movimiento ligeramente inverso. El fenmeno puede deberse, por un lado, a cierta incertidumbre financiera de las instituciones estatales; y por el otro, a la consolidacin de comunidades acadmicas importantes en algunas universidades privadas de prestigio. Los movimientos observados en el nivel acadmico, por el contrario, son similares para los dos sectores, de un incremento en la participacin de los docentes con algn tipo de posgrado, ms que todo especializaciones y, en menor grado, maestras y doctorados. Ello obedece a dos razones principales: por una parte, los docentes ya vinculados buscan mejorar sus ingresos gracias a que los decretos sucesivos que reglamentan su remuneracin premian los ttulos de posgrado con
puntos salariales adicionales; las entidades, a su vez, tienden cada da ms a incluir los posgrados como un requisito indispensable para la contratacin de docentes nuevos. A pesar de una ligera mejora, el poco peso de los posgrados es an crtico en el cuerpo docente, especialmente los doctorados. De todos modos, los docentes de las instituciones oficiales constituyen gremios importantes de presin, que deben ser tenidos en cuenta en la negociacin de cualquier intento de reforma. Eso sucedi, por ejemplo, a raz de la discusin suscitada por la expedicin del Decreto 2912 de 2001, que a juicio de ellos lesionaba sus intereses; y ocurri durante los debates acaecidos con ocasin de los ms recientes intentos de reforma en la Universidad Nacional. Un tercer problema que plantea retos para la poltica educativa es la capacidad instalada ociosa, tal como se deja entrever por las declaraciones de los rectores y por las relaciones observadas antes entre 35
cupos, solicitudes y matrcula nueva. El problema es serio en el sector oficial, por la cantidad de solicitudes que enfrenta, y porque en este sector la capacidad instalada no utilizada no baja los gastos de operacin. Pero tambin es grave en el privado, aun si se acepta que se trata de clculos un poco apresurados y algo exagerados, sin estndares serios, porque est indicando de todos modos que existe una capacidad instalada considerable, que est ociosa y que posiblemente deba su exagerado crecimiento, entre otras cosas, a pocas recientes de bonanza econmica, donde dineros de dudosa procedencia ingresaron al sector (Cubillos 1998). Lo ms razonable para el pas, si es que quiere aumentar significativamente la escolaridad de la educacin terciaria, sera utilizar esa capacidad ociosa, antes de pensar en construir nuevas 36 instalaciones, pblicas o privadas. Es posible, por un lado que, con alguna recuperacin econmica, aumente la demanda por cupos a las entidades privadas por parte de una poblacin que est en capacidad de pagar sus tarifas. Pero es tambin posible que otra parte de la poblacin potencialmente demandante no tenga esa capacidad financiera en el corto plazo. El Icetex, desafortunadamente, tiene una cobertura ms que irrisoria frente a las necesidades; en 2002, por ejemplo, aprob un total de 57.747 crditos para pregrado, frente a una matrcula total de educacin superior, mencionada antes, de algo ms de 900 mil alumnos. Aun con los incrementos en el nmero de crditos con la aplicacin del programa ACCES, stos apenas llegan a algo menos de 90 mil desembolsos para estudios de pregrado en el pas en 2002, que no alcanzan a cubrir 10% de cerca de un milln de alumnos que debera tener la educacin superior en ese ao18.
Hay dos problemas, adems, que deben ser acometidos por la poltica universitaria, y que afectan la retencin en el sistema, y con ello, encarecen los costos de manera injustificada. Se trata de la desercin y la prolongacin exagerada del tiempo de estudios (en los pregrados universitarios, especialmente). La desercin afecta a los alumnos, tanto de instituciones oficiales como privadas, la prolongacin exagerada del estudio principalmente a los de las oficiales (el costo de la matrcula en las privadas es ya un aliciente importante para no prolongar de manera indefinida los estudios). No se dispone de estudios completos que dimensionen cuantitativamente el fenmeno, ni los extra-costos individuales y sociales que ello implica. Tampoco se ha analizado la diversidad de factores que pueden incidir en estos comportamientos: econmicos, que no necesariamente se reducen a dinero para pagar la matrcula; acadmicos, como posesin de o acceso a capital cultural; y de adaptacin institucional, entre otros. Sin embargo, los estudios de seguimiento existentes, de las universidades pblicas en general (Snchez et. al., 2002) y, ms particularmente, de las universidades Nacional, de Antioquia (Vsquez et. al., 2003) y Pedaggica (2000), permiten vislumbrar en alguna medida los matices del problema y plantear algunas soluciones posibles. La serie de debates y estudios publicados a partir de 2004 en la Universidad Nacional, con motivo de la propuesta rectoral de reforma universitaria, ha tenido el mrito, entre otras cosas, de realizar auto-radiografas descarnadas y valientes de
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En realidad, los alumnos susceptibles de crdito seran algo ms de medio milln, que son los matriculados en el sector privado. Sin embargo, los beneficiarios del crdito seran tambin unos cincuenta mil, ya que generalmente un alumno recibe dos desembolsos por ao (uno por semestre), con lo cual la cobertura de 10% se mantendra.
algunos de los problemas que agobian la docencia universitaria en ese claustro, y que pueden ser indicativo de lo que pasa en otras universidades. Tal es el caso de la prolongacin exagerada de los estudios (Universidad Nacional, 2004c) que se atribuye, entre otros factores, a las deficiencias en la docencia de pregrado y a la falta de sentido del llamado trabajo o tesis (sic) de grado. Mencionemos, finalmente, otro problema que debe convertirse en objetivo de poltica explcita de educacin superior, especialmente por parte de las entidades estatales, en el pas: es el acceso y la permanencia de los pobres en el sistema. En una palabra, es el problema de la equidad. No solamente los pobres tienen menos acceso proporcional a las instituciones oficiales de educacin superior, inclusive la oficial, como lo demuestran los estudios de la distribucin de la matrcula segn quintiles de ingreso (Snchez et. al., 2002); tampoco los mecanismos para contrarrestar dicha inequidad son totalmente equitativos. Es as como Colombia cuenta con un sistema de crdito educativo que es pionero en Amrica Latina, y cuya administracin por parte del Icetex ya se ha depurado bastante, pero cuyos mecanismos de adjudicacin, si nos atenemos a un documento reciente del Banco Mundial (2003) no estn precisamente al alcance de los ms pobres. La inequidad en el acceso se prolonga en la inequidad en la permanencia. Aunque en el estudio de la Universidad de Antioquia (Vsquez et. al., 2003) no se puede concluir con toda claridad que sean los ms pobres quienes tienden a desertar ms de la universidad, Snchez et. al., (2002) s lo afirman explcitamente en su estudio: el sistema de universidades pblicas no slo es inequitativo en su acceso, sino en las posibilidades de permanencia;
esa conclusin parecen corroborarla, tambin, los documentos citados de la Universidad Nacional. Por ltimo, cuando los ms pobres logran acceder y, adems, permanecer hasta el final en alguna entidad de educacin superior, cabra hacerse una ltima pregunta: es equitativa la calidad? Sabemos, y para ello no hay que hacer estudios muy complicados, que los ms pobres tienen acceso, por regla general, a una educacin de menor calidad; basta consultar los resultados de los exmenes del Saber y los estudios sobre factores asociados a dichos resultados (Sarmiento et. al., 2000), que sealan como uno de los principales, el estrato socioeconmico, tanto el del origen del alumno como el de la ubicacin del plantel. La pregunta es, entonces, la siguiente: Se repite lo mismo en la educacin superior? Estn recibiendo, como tendencia, educacin superior de menor calidad los ms pobres? Este ltimo cuestionamiento, obviamente, estara dirigido ms que todo a la educacin superior privada. 37
B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)

Aunque el Sena es una entidad educativa, su nica funcin no es dictar cursos para formar a las personas. Adems de eso, con el transcurso de los aos la entidad ha asumido una serie de tareas adicionales relacionadas con el apoyo al sector productivo, tales como la asesora de gestin a pequeas y medianas empresas, el fomento y financiacin de proyectos productivos y la incubacin de pequeas empresas. No obstante lo anterior, en lo que sigue nos centramos exclusivamente en las actividades especficas educativas o de formacin, donde el objetivo son las personas como tales y no las empresas.
1. El asombroso crecimiento del Sena En el Sena se impartieron, en 2004, algo ms de diez millones de horas de formacin, aplicadas a ms de cien mil cursos, a los que asistieron casi tres millones de alumnos. Estos datos son impresionantes, si se comparan con los de hace una dcada (1992), cuando se impartan algo ms de cuatro millones de horas de formacin, en unos cuarenta mil cursos, a los que asistan algo menos de 750 mil alumnos, con una planta de
instructores muy similar a la actual (un poco menos de 3.500 instructores), cuya cifra ha permanecido relativamente estable en toda la dcada. Este crecimiento de la produccin del Sena, notable de por s, es mucho ms acentuado en los ltimos cinco aos. Efectivamente, en este lapso, una casi duplicacin de las horas de formacin (1,7 veces) se tradujo en dos veces y media ms cursos para tres veces y media ms alumnos, como lo muestran los grficos siguientes19:
Sena: cursos dictados 2000-2004

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000
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20.000 0 2000 2001 2002 2003 2004
Sena: alumnos 2000-2004

3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2000 2001 2002 2003 2004
19
Todos los clculos realizados en relacin con la cobertura y modalidades de formacin del Sena tuvieron como base las estadsticas de formacin profesional suministradas por la Direccin de Planeacin y Direccionamiento Corporativo de la Direccin General de esa entidad, en Bogot.
Sena: horas de formacin impartidas 2000-2004

120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000 0 2000 2001 2002 2003 2004
La cifra de alumnos, especialmente, merece una explicacin; mxime cuando las metas proyectadas para 2005 y 2006 pretenden continuar con este crecimiento asombroso: tres millones y medio y cuatro millones de alumnos, respectivamente. Es decir, el Sena podra triplicar en cobertura a todo el sistema de educacin superior junto y sobraran, prcticamente, el resto de las instancias de formacin para el trabajo, tanto formales como informales y no formales, que todava siguen teniendo demanda en el pas. Se impone, por tanto, una explicacin. 2. Anlisis de las cifras Hay una serie de factores que, combinados, explican ese crecimiento tan inusitado en las estadsticas de productividad del Sena. Uno tiene que ver con la manera como se efecta el reporte estadstico; otro, con cambios en los agentes de formacin;
y otro, con los diferentes tipos de formacin que imparte el Sena. a. El reporte estadstico El Sena mismo explica en sus informes que sus reportes no son a partir de alumnos reales, sino con cupos de alumnos en formacin, por lo que un mismo alumno puede estar reportado en ms de un curso; eso permite explicar alguna parte, aunque no la totalidad, del incremento en las cifras. Es como si una universidad, en vez de reportar su nmero de alumnos, reportara los cursos que toman estos cada ao. Los mismos informes ofrecidos por el Sena hablan de alumnos diferentes (con nmeros nicos de identificacin) y, entonces, el nmero de los beneficiarios de los cursos se modifica algo, aunque el incremento an es notable:
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Ao 2000 2001 2002 2003 2004
Alumnos 848.948 937.777 1.142.798 2.263.382 2.964.799
Alumnos diferentes 658.112 717.637 918.953 1.650.059 2.052.251
b. Los agentes de formacin Hasta 2002, un instructor trabajaba en actividades directas de formacin profesional 42 semanas al ao, 26 horas por semana. Esta dedicacin se increment en 2003 a 45 semanas al ao, 30
horas a la semana. Eso significa que, a partir de 2004, la misma planta de instructores con que cuenta el Sena est en capacidad de incrementar su produccin de horas de formacin en cerca de 30%. Los datos concretos son los siguientes:
Ao
Instructores 3.455 3.341 3.276 3.217 3.301
Horas impartidas 3.772.860 3.648.372 3.577.392 3.512.964 4.466.253
40
2000 2001 2002 2003 2004
Eso, sin embargo, no explica el total de las horas de formacin impartidas por el Sena, ni su crecimiento sostenido; explicara tan slo el crecimiento de un ao determinado a otro, mientras se hace
el trnsito a las nuevas reglas de juego para sus docentes. Para cumplir con sus metas trazadas, la entidad tambin ha echado mano de los contratos con agentes externos de formacin:
Ao
Horas totales 5.800.459 5.417.613 5.731.451 6.839.346 10.424.024
Horas planta 3.772.860 3.648.372 3.577.392 3.512.964 4.466.253
Horas contratadas 2.027.599 1.769.241 2.154.059 3.326.382 5.957.771
No. contratos 10.875 11.445 10.744 12.097 17.917
Horas/ contrato 186 155 200 275 333
2000 2001 2002 2003 2004
Los datos anteriores nos permiten ver que los agentes de formacin en el Sena han cambiado sensiblemente: ya no se trata, como hasta hace poco, de una entidad que, en los centros o fuera de estos, imparta formacin profesional valindose de su planta de instructores. El nmero de contratos externos casi cuadruplica en 2004 a la planta de personal; los contratistas hacen ms labor de formacin profesional (medida en horas de formacin) y sus contratos cada vez son ms grandes (horas por contrato), aunque cada contrato en s apenas alcanza, en promedio, para que se dicte un curso de duracin intermedia, de algo ms de trescientas horas. Es posible, por tanto, que un mismo contratista firme ms de un contrato anual de prestacin de servicios de formacin. Lo anterior implica que el Sena est convirtindose en una institucin intermediaria, que maneja una buena cantidad de sus cursos mediante la herramienta fundamental de la contratacin externa. Es posible que eso le d una capacidad
de respuesta gil y especfica a necesidades o demandas muy concretas y cambiantes. Es mucho ms fcil responder a una solicitud apremiante de capacitacin en piscicultura en una vereda, por ejemplo, cuando se dispone de dinero para contratar un experto ad hoc, que cuando se cuenta con una planta rgida de instructores compuesta principalmente por expertos en metalmecnica, en contabilidad y en produccin de caa. Es posible que la razn para esta conversin paulatina sean tambin los costos: como en las universidades, es mucho ms barato trabajar con profesores de ctedra que con profesores de tiempo completo. c. Las modalidades de formacin El Sena clasifica los cursos de formacin en dos grandes grupos con caractersticas claramente diferenciadas. Se trata de la formacin titulada y la formacin complementaria, y estas son sus cifras ms importantes para 2004: 41
Formacin Titulada Horas de formacin Cursos Alumnos Horas por curso Alumnos por curso 4.091.919 9.527 265.994 30 28 Complementaria 10.424.024 95.122 2.698.805 67 28
En pocas palabras: el Sena gasta ms del doble de recursos (medidos en horas totales de formacin) en los cursos de formacin complementaria que en los de formacin titulada. Y es una inversin bastante rentable en trminos estadsticos, pues
con ese doble de recursos puede organizar diez veces ms cursos con diez veces ms alumnos en la formacin complementaria que en la titulada. Los cursos de la complementaria son, por otra parte, mucho ms pequeos: tienen, en promedio, 67
horas de duracin (algo menos de dos semanas de trabajo), algunos inclusive 6 a 8 horas, que equivalen a un da de reunin con los alumnos, como sucede con los llamados eventos . Por el
20
anteriores: el crecimiento de los ltimos aos se debe, de manera predominante, al incremento de cursos pequeos de corta o cortsima duracin (tercer factor), donde un mismo alumno puede aparecer varias veces en las estadsticas, puesto que puede tomar varios cursos (primer factor), y gracias a una capacidad creciente de contratacin de docentes externos que comienzan a ser cuantitativamente ms importantes que los de planta (segundo factor).
contrario, la duracin promedio de los cursos de formacin titulada es seis veces y media mayor: 430 horas en promedio, aunque algunos de ellos (los de tecnlogos, especialmente) pueden durar el doble. Este comportamiento dual termina por explicar la gran expansin experimentada por el Sena en los ltimos aos, y complementa los dos factores
La evolucin comparada de los alumnos para las dos modalidades puede verse en el grfico siguiente:
Sena: Evolucin de los estudiantes 2000-2004

3.500.000
42
3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2000 2001 Formacin titulada 2002 2003 Formacin complementaria 2004
3. El Sena y las alternativas de formacin para el trabajo No se duda del valor que eventualmente puedan tener los cursos pequeos y minsculos como respuestas puntuales y flexibles a necesidades especficas y cambiantes, aunque no se oculta el peligro de que, ante la urgencia de mostrar resultados, se sacrifique la calidad en aras de la cantidad. Sin embargo, para los efectos del anlisis presente, la formacin bsica e inicial para el
trabajo, que debe ofrecerse a los egresados de la educacin bsica o media, consiste en cursos un poco ms estructurados y con una duracin de al menos un ao. Por tanto centraremos nuestra atencin exclusivamente en los cursos de formacin titulada, que han presentado la siguiente evolucin durante los ltimos cinco aos:
20
De los 2.698.805 reportados en las estadsticas como alumnos de formacin complementaria en 2004, algo ms de la quinta parte (576.373) estuvo matriculada en los llamados eventos, que tuvieron una duracin promedio de un poco menos de 8 horas (7,84).
Sena: alumnos en formacin titulada
Aos
Trabajador calificado 71.969 77.297 78.969 80.612 83.347
Tcnico
Tecnlogo
Formacin por competencias
Salidas parciales 59.389 53.425 44.645
Total
2000 2001 2002 2003 2004
46.092 45.102 42.413 38.762 37.551
7.710 9.134 10.137 9.361 10.043 8.655 45.435
185.160 184.958 176.164 192.531 265.994
55.141 89.618
La formacin de trabajadores calificados es una formacin completa, la ms tradicional de todas, en un rea determinada del mercado de trabajo; dura generalmente un ao en el Sena y se ofrece, segn el nivel de conocimientos de entrada requeridos, a bachilleres o egresados de la formacin bsica (casi siempre del grado 9). La formacin de tcnicos y tecnlogos es equivalente a las modalidades correspondientes de la educacin superior, aunque la intensidad horaria en el Sena es bastante mayor y no todas sus modalidades estn inscritas en el sistema de informacin de la educacin superior, ya que se ofrecen a egresados del grado 11. La formacin por competencias es una clasificacin provisional que se da para este tipo de metodologa de formacin relativamente reciente, pero que comprende modalidades clasificables dentro de las tres anteriores. Las salidas parciales, por ltimo, son programas que contemplan algunas porciones parciales (mdulos) de los programas anteriores: no se toma el programa completo (toda la secuencia
de mdulos), pero s se tiene la expectativa de lograr posibilidades concretas de insercin (o de recalificacin) en el mercado laboral. Un clculo aproximado de los nuevos cupos de formacin estructurada para el trabajo, que se ofrecen anualmente a los egresados de la educacin bsica y media durante los ltimos aos, podra hacerse de la siguiente manera: Con la totalidad de los cupos para trabajador calificado, formacin por competencias y salidas parciales, cuyos cursos duran un ao o menos; de esos cupos al menos la mitad tendran como requisito el grado 11. Con la mitad de los cupos para tcnicos y tecnlogos, puesto que estos cursos generalmente duran dos aos. 43
El resultado es el siguiente:
Sena: cupos nuevos en formacin estructurada para el trabajo

Aos 2000 2001 2002 2003 2004 Total 158.259 157.840 149.889 168.470 242.197 Para grado 11 92.580 92.479 88.082 96.266 132.997 Para otros grados 65.679 65.361 61.807 72.204 109.200
4. Retos y problemas Vale la pena mencionar algunos retos y problemas no resueltos que se plantean al Sena de hoy. El primero de ellos se refiere a la clarificacin de sus campos de trabajo. Es muy claro que el Sena, como se deca al principio de este captulo, ya no tiene como nico fin la formacin profesional 44 directa (docencia), puesto que presta otra serie de servicios al sector productivo. Ahora bien, una mayor claridad en sus mecanismos de trabajo y en la asignacin de sus recursos se lograra al fijar, con un poco ms de precisin, en qu medida y hasta dnde se va a comprometer con cada uno de esos campos adicionales. En el campo especficamente educativo, tambin, debe distinguir con precisin las polticas y recursos que va a dedicar al menos a cuatro tipos de actividades: primero, la fuerza de trabajo que va a ingresar, como dependientes o independientes, al aparato econmico; segundo, el reciclaje de los trabajadores ya vinculados, tanto de empresas grandes como de pequeas empresas; tercero, la poblacin desempleada; y cuarto, un
sinnmero de actividades puntuales con poblaciones especficas, cuyo propsito es prestar un servicio rpido a poblaciones objeto de determinadas polticas gubernamentales, que pueden ser, en un momento dado, desplazados, reinsertados, taxistas, o grupos minoritarios, etc. Si no se delimitan los campos con precisin, se corre el riesgo de desplazar lo importante con lo urgente. En segundo lugar, el Sena debera estar atento a controlar su ingente crecimiento, con mecanismos eficientes de control a la calidad. Se tiene la sensacin, al observar las cifras, de que el crecimiento extraordinario reportado en alumnos, cursos y horas de formacin se hace a costa de los recursos destinados a una formacin profesional estructurada y pensada para el mediano plazo. Es preocupante, en este sentido, la disminucin como tendencia de las horas de formacin asignadas en promedio a los tres principales tipos de formacin titulada, que son los pilares fundamentales de la formacin profesional, salvo un ligero repunte en la formacin de tecnlogos:
Formacin titulada: horas por curso
Aos
Trabajador calificado 560 476 510 439 438
Tcnico
Tecnlogo
2000 2001 2002 2003 2004
678 631 696 652 602
946 844 790 740 806
En tercer lugar, en un estudio reciente sobre el Sena, el Banco Mundial (2004) se queja de la excesiva concentracin de poder y burocracia en la direccin nacional y en las direcciones regionales. Cinterfor21, por su parte (2001), refirindose en general a los sistemas de formacin profesional en Amrica Latina, habla de la necesaria diversificacin de la oferta institucional de dicha formacin. No hay que confundir los dos puntos: la desconcentracin como alternativa a la macrocefalia implica asignar cierta autonoma a los centros (o redes de centros), con la condicin de disminuir el tamao de las direcciones (nacional o departamentales), y no superponiendo funciones, como ha sucedido. La diversificacin de la oferta institucional, por otro lado, implica que el Sena comparte con otras entidades sus funciones de formacin profesional; ello requerira asumir un doble papel, que quizs ha venido asumiendo ya: el de oferente de servicios y el de coordinador o controlador (que obliga a algn tipo de evaluacin) de los dems oferentes, vale la pena decir, de la competencia. Definir
mecanismos alternativos en este punto es un reto para la poltica. Queda, finalmente, el interrogante sobre el acceso de los pobres, que implica una poltica de distribucin ms equitativa de las oportunidades, en la que el Sena, en su funcin tradicional de universidad de los pobres, debe ser un gestor importante. Nadie pone en duda que muchos de los cursos de la llamada formacin complementaria estn efectivamente orientados a poblacin desprotegida, o sea la ms pobre, urbana y rural; lo preocupante es la posible tendencia de algunos cursos de formacin titulada especialmente en centros urbanos del sector terciario a incrementar los requisitos para el ingreso (en trminos, por ejemplo, de puntajes en el Icfes o de requisitos de dotacin), lo que incrementa la participacin de los estratos socioeconmicos ms altos entre sus alumnos. En efecto, el estudio del Banco Mundial cita la siguiente participacin por quintiles de ingreso de los alumnos del Sena, detectados en la Encuesta Nacional de Calidad de Vida de 2003: 45
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Organismo tcnico de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), que agremia las instituciones y sistemas nacionales de formacin profesional en Amrica Latina.
Quintil de ingresos 1 2 3 4 5
Porcentaje de alumnos 13,0 14,3 13,7 24,0 35,0
que en otros, se puede diversificar por vocaciones o aptitudes (acadmicas, prcticas o artsticas), sin que ello constituya todava una formacin para el trabajo propiamente dicha. As pues, llegaramos a tener, al menos, tres componentes claramente diferenciados: ncleo comn de la educacin bsica o general; ncleos con cierta diferenciacin vocacional (aunque no del todo heterogneos) de la educacin bsica; y formacin o capacitacin especfica para el trabajo.
De ser ese el caso, especialmente para la formacin titulada en los centros urbanos, tendramos que concluir que la dicotoma observada en los dos tipos de formacin que reporta el Sena se estara convirtiendo en una dicotoma tambin de calidades: cursos estructurados de formacin en centros para los estratos medios y altos, frente a cursos cortos o minsculos, muchos de ellos 46 improvisados, para los estratos bajos. En Colombia, constitucionalmente, se defini que un ncleo comn sera conformado por un ao de preescolar y nueve aos de educacin bsica; posteriormente, el Ministerio de Educacin, aunque respet la libertad curricular que las instituciones tienen segn esa misma constitucin para definir sus programas acadmicos, determin unos estndares o metas mnimas que todos deban alcanzar durante esa educacin bsica, lo cual reafirma su carcter de comn para todos. Despus de la educacin bsica sigue la educacin media, para pasar finalmente Casi todos los sistemas educativos formales del mundo estn compuestos por una mezcla de educacin comn para todos y educacin diferenciada, de acuerdo con las capacidades, oportunidades o el rol esperado de cada persona o grupo poblacional. La diferencia entre uno y otro sistema nacional es qu tanto se da de una y de la otra, en qu edades se accede a una y a otra, y qu criterios de discriminacin hay para la modalidad diferenciada. En las sociedades contemporneas, estos dos componentes adquieren generalmente las caractersticas de educacin bsica o general y educacin vocacional o educacin para el trabajo. Una complejidad adicional radica en que algunos segmentos de la educacin bsica pueden constituir, a su vez, un ncleo general; mientras a la educacin terciaria o postsecundaria, de la que estamos hablando en este estudio, que es a todas luces una educacin diferenciada, como preparacin ms inmediata para el trabajo. El problema queda reducido entonces a la educacin media: Es un complemento a la educacin bsica o acaso una primera diferenciacin de tipo vocacional o, ms an, laboral? Hay argumentos en uno y en otro sentido, como hay defensores de una y otra perspectiva. Aunque nadie niega la necesidad del ncleo bsico y de la educacin especializada posterior, sigue sin aclararse el papel de la educacin media. Los que defienden su carcter general alegan que es muy bajo el nivel de competencias generales y de preparacin conceptual, afectiva y social para la vida que se
C. La educacin media
logra en la educacin bsica como lo demuestran de sobra los resultados de las pruebas masivas del Saber por lo que hay que culminar, redondear por as decirlo, ese trabajo en la educacin media, antes de abordar, posteriormente, la verdadera educacin diferenciada con miras al desempeo laboral. Los que definen, por otro lado, su carcter especfico, alegan que no todos deben prepararse acadmicamente para ingresar a la universidad, que una prolongacin exagerada de competencias generales arroja a la calle a un nmero alto de bachilleres que no saben hacer nada. El contexto internacional permite verificar, igualmente, la existencia de diversos esquemas bajo los cuales se realiza la transicin entre escuela (bsica o general) y el mundo del trabajo. Mller y Shavit (1998), por ejemplo, al comparar los sistemas de 13 pases industrializados, tipifican dos tendencias fundamentales, una con participacin elevada de la educacin vocacional especfica (high rate of specific
vocational education) y otra donde la educacin es predominantemente acadmica o general. La ambigedad en el modelo colombiano, como veremos a continuacin, consiste en que a pesar de contar con una educacin media diversificada en varias modalidades posibles, una sola de ellas, la acadmica, debido a su peso tan importante dentro del conjunto de 72% de la matrcula total, segn las estadsticas disponibles en el Ministerio de Educacin22, se ha convertido prcticamente en una prolongacin de la educacin bsica o general, coexistente con un sinnmero de pequeas especialidades de educacin media diversificada, que son una mezcla de educacin general y vocacional. 1. Lo que dicen las cifras La poblacin matriculada en educacin media grados 10 y 11 para 2003 se puede estimar de la siguiente manera23:
47
Educacin media: matrcula por modalidades, 2003

Modalidad N Acadmica Industrial Comercial Pedaggica Agropecuaria Otros Total 335.208 24.608 62.250 8.841 15.241 32.381 478.531 Grado 10 % 70 5 13 2 3 7 100 N 283.243 21.056 53.754 7.487 12.249 25.945 403.734 Grado 11 % 70 5 13 2 3 6 100
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Aunque Gonzlez et. al., (2003) afirman que para Bogot esa participacin sube a 83%. Para producir las cifras educativas, el Dane totaliza los formatos C-600 diligenciados por cada colegio y expande los resultados con un factor que calcula a partir de las tasas de no reporte. Para la estimacin
que hicimos de la matrcula en las diversas modalidades de la media, tomamos los porcentajes de la participacin de cada una, segn los formatos C-600 y los aplicamos a los totales (expandidos) calculados por el Dane.
La dispersin de las modalidades diferentes a la acadmica podr apreciarse mejor, si se tiene en cuenta que, mientras la modalidad acadmica es una sola, cada rengln de las otras modalidades representa, en realidad, un agregado de nfasis o posibilidades diferentes: las modalidades industriales pueden hacer nfasis en la metalmecnica, aunque tambin en aspectos tan variados como la fundicin o la ebanistera; las comerciales enfatizan asuntos relacionados con el trabajo en oficina (secretariado), la contabilidad o los sistemas; la modalidad pedaggica (el antiguo bachillerato normal) tambin es una sola y a partir de la reciente reforma de las escuelas normales se parece mucho a la acadmica; las agropecuarias varan segn la vocacin agrcola de la regin y casi todas ponen algn nfasis en los temas ambientales; en otros, finalmente, se agrupan 48 modalidades tan dismiles como el bachillerato artstico y el social o comunitario. Las estadsticas mencionan, como casos excepcionales, unos grados adicionales de educacin media, que se concentran ms que todo en las modalidades pedaggica (grados 12 y 13) y acadmica (grado 12). Los de la modalidad pedaggica corresponden al ciclo bsico especializado que se puede cursar en la escuela normal con posterioridad al ttulo del bachillerato; en realidad, dicho ciclo debera computarse como educacin postsecundaria o superior, puesto que corresponde a un primer ciclo de una licenciatura, que puede conducir posteriormente a un segundo ciclo en una facultad de educacin, para obtener dicho ttulo. El grado 12 de algunas modalidades acadmicas corresponde, generalmente, a un ao adicional de educacin secundaria con que cuentan algunos colegios bilinges, con el objetivo de que al final el
alumno pueda obtener tanto el ttulo colombiano de bachillerato como el de secundaria del pas europeo correspondiente. 2. Los egresados de la educacin media No hay evidencia emprica disponible a nivel nacional en cuanto a dnde van los egresados de la educacin media, si a buscar trabajo o a continuar sus estudios. Eso impide, hasta cierto punto, definir una poltica nacional clara respecto a la educacin media. En Bogot, sin embargo, se han realizado algunos estudios y se defini, en un gobierno distrital anterior, una poltica clara respecto a la educacin media (Secretara de Educacin, s.f.[a]). El hecho de que los directivos que lideraron esa poltica sean los mismos que ahora hacen lo propio con las polticas educativas nacionales24, permite sospechar que esa sera la tendencia poltica nacional del momento. Un estudio realizado por el CEDE de la Universidad de los Andes para la Secretara de Educacin de Bogot (s.f.[b]) a finales de los noventa, Seguimiento y perspectivas laborales de bachilleres, analiza una muestra de egresados de distintas modalidades de educacin media, tanto de planteles oficiales como privados, de diferentes estratos socioeconmicos, entre 1993 y 1997. El estudio es importante porque podra ser un indicativo de lo que pasa en el resto del pas, aunque eso habra que confirmarlo. El estudio muestra diferencias poco significativas o poco importantes, tanto en la probabilidad
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La secretaria de Educacin y la directora de Fomento a la calidad educativa, que aparecen respaldando el documento citado, son en la actualidad (ao 2005), respectivamente, ministra y viceministra de educacin.
de conseguir empleo como en la de acceder a la educacin superior entre los egresados de la educacin media acadmica y los de las otras modalidades de la media; las diferencias se deben ms bien al gnero o a la calidad y tipo de los colegios. As, las mujeres que han cursado educacin media comercial tienen ms probabilidad de conseguir empleo, aunque sea con poco nivel de remuneracin y escasas posibilidades de ascenso; los egresados de los colegios privados de estratos superiores (4, 5, 6), as como los de los INEM e ITC , tienen ms posibilidad de acceso a
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del mundo y de la diversificada manipulacin del mundo. Vale afirmar, que la capacidad de plantear (y falsear) hiptesis a partir de unos datos suministrados pudiera ser desarrollada tanto por el que va a resolver problemas matemticos abstractos, como por el que va a diagnosticar una enfermedad o el que quiere encontrar las causas probables del mal funcionamiento del motor de un automvil. El reto es, entonces, no slo expandir la educacin media, sino hacer que, cualquiera que sea su modalidad, incorpore los dos componentes que hasta ahora se encuentran escindidos entre la media acadmica y la media diversificada27. Ahora bien, la nica funcin de la educacin media no es la de servir de puente entre la escuela y el mundo laboral o la escuela y el mundo de la formacin para el trabajo. La educacin media tambin es formadora de jvenes. Por eso, dentro de las polticas pertinentes, hay que considerar la de la diversidad, no slo como respuesta al mundo del trabajo, sino a las necesidades cualitativamente diferentes del desarrollo cognitivo y social de los adolescentes y jvenes que la cursan. Por eso, si no se quiere hablar de ruptura entre educacin para la academia y educacin para el trabajo, s debera hablarse de posibilidades de diversidad en una formacin cada vez ms general28. Esta formacin en la diversidad es tanto ms importante, cuanto
la educacin superior que los de otros colegios, pblicos y privados, tanto acadmicos como de otras modalidades. 3. Problemas y retos de poltica Desde el punto de vista de su funcin como puente hacia el mundo laboral o hacia la continuacin de los estudios sean ellos educacin formal postsecundaria, formacin profesional o capacitacin informal, los hallazgos del estudio anterior no se prestan entonces como argumento para fortalecer la educacin media de tipo general ni la de tipo diversificado. Ms bien, se prestaran como argumento para universalizar el acceso a la educacin media e incrementar su calidad, cualquiera que sea su modalidad26. Y para mejorar la calidad en el proceso del desarrollo de conocimiento pertinente (= competencias) y de habilidades concretas para vivir en sociedad, hay que trabajar tanto en la manipulacin prctica del mundo como en su interpretacin conceptual. Es decir que la educacin media, cualquiera que sea su enfoque, debera tener por igual elementos de la media acadmica interpretacin conceptual
49
25
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27
28
Respectivamente, Institutos de educacin media diversificada de tipo industrial y comercial. No todos los autores coinciden con esta posicin. En un documento reciente presentado al Ministerio de Educacin, Hugo Lpez (2004), si bien, reconoce los resultados del estudio citado del CEDE (Secretara de Educacin de Bogot, s.f.[b]), corroborado por un estudio reciente de EAFIT-CIDE para Antioquia, aboga con todo por el fortalecimiento de las modalidades diversificadas de la educacin media. Vase un enfoque pedaggico conceptual del asunto en Lpez, R. (2001) y un enfoque prctico en Ministerio de Educacin (2002). La Secretara de Educacin de Bogot (s.f.[a]), por ejemplo, insiste en sus polticas educativas en que una educacin bsica completa abarca hasta el grado 11.
que nos encontramos en un devenir educativo donde los alumnos se ven enfrentados a unos estndares iguales que todos deben alcanzar; y de los cuales, igualmente, tienen que dar cuenta peridica en unos exmenes masivos, iguales tambin para todos. Para los efectos de este estudio, y en vista de la poca diferenciacin que hacen tanto el mercado laboral como las entidades de formacin para el trabajo, no equipararemos las modalidades diversificadas de educacin media de todos modos necesarias con las otras alternativas de educacin para el trabajo, la educacin superior, el Sena y las modalidades de capacitacin no formal. Ms bien, las tomaremos como elementos slo ligeramente diferentes diferenciacin vocacional o por aptitudes de 50 la educacin media general o acadmica, cuyos egresados, al igual que los de aquella, demandan por modalidades especficas y ms estructuradas de formacin para el trabajo.
reconocida en la ley general de educacin (Ley 115 de 1994, artculos 36-42). Antes de seguir adelante, conviene hacer dos aclaraciones clasificatorias. La primera es distinguir entre la educacin no formal, de que hablan los artculos mencionados de la ley general de educacin, que es institucionalizada, y la educacin puramente informal, no institucionalizada o institucionalizada al margen (no necesariamente en contra) de las leyes vigentes. Yo puedo ensearle (individualmente) a un amigo a conducir el automvil; un estudiante francs puede dictar en su casa, informalmente, clases de ese idioma a un grupo de cinco compaeros de la universidad. Estos son casos de educacin informal individual o colectiva que siempre existirn (a pesar de los esfuerzos de quienes quieren formalizar todos los mbitos y procesos de intercambio sociales), pues son situaciones o procesos muy eficientes en la construccin de conocimientos y en el desarrollo de destrezas sociales o, inclusive, laborales. Lo que distingue la educacin no formal de los procesos educativos totalmente informales, por tanto, no es su carcter individual (frente a lo colectivo), sino ms bien su carcter institucional, en cierta manera pblico o abierto (frente a lo desinstitucionalizado). La segunda distincin es que no toda educacin no formal, institucionalizada, de la que habla la ley general de educacin, es capacitacin o formacin para el trabajo, en el sentido adoptado por este documento. En efecto, muchas de las instituciones de educacin no formal estn dedicadas a preparar estudiantes para validar el bachillerato o para presentarse a los exmenes de Estado del Icfes; existen igualmente otras entidades (no tantas) que
D. La educacin no formal
Existe, adems, una serie de instituciones, academias y centros de capacitacin de la ms variada ndole, a los que comnmente se les ubica dentro de la categora de educacin no formal, por cuanto no estn habilitados para entregar diplomas o certificados vlidos, equiparables o comparables con los del sistema formal o estandarizado de educacin (bsica, media, formacin profesional y educacin terciaria). Eso no quiere decir, sin embargo, que se trate de entidades piratas y clandestinas: muchas de ellas estn reconocidas oficialmente por las secretaras de educacin de los municipios sede; es ms, su existencia est
ofrecen cursos a personas que quieren desarrollar cierto tipo de conocimientos porque s, por puro gusto, sin pretender ganarse la vida con ellos; pensemos, no ms, en los cursos sobre cultura general que ofrecen algunas academias, en los talleres de cermica, los cursos de apreciacin cinematogrfica o cineforos, los cursos de dibujo para aficionados, etc. Todos estos son educacin no formal, por tanto institucionalizada, pero no son propiamente capacitacin para el trabajo.
formal) aprende a practicar el boxeo como ejercicio personal, o de la seora que aprende truquitos de belleza con una amiga (educacin informal) para maquillarse mejor, o del adulto que se matricula en una academia de baile (educacin no formal) para desempearse mejor en las reuniones sociales: podran ser casos donde se desarrollen aprendizajes similares a los primeros, pero no son formacin para el trabajo. La configuracin del sector no formal de la
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que tenemos que reducir la formacin para el trabajo a la capacitacin sistemtica de las destrezas y habilidades (como se deca antes) o de las competencias (como se dice ahora) para desempearse correctamente en uno de los puestos de trabajo perfectamente codificados y clasificados por el Dane y el Sena. Si entendemos como trabajo la actividad sistemtica no ilegal que le permita al individuo ganarse la vida de una manera ms o menos permanente, todo aquel proceso educativo institucional que lo conduzca a aprenderla ser formacin para el trabajo. El adolescente que en un gimnasio de Cartagena aprende a boxear con un instructor porque despus piensa ganarse la vida a trompadas en determinados escenarios pblicos, la desertora del sistema educativo que aprende todas las habilidades cosmticas en una academia de belleza de un barrio bogotano porque piensa trabajar a domicilio como manicurista, el muchacho caleo que asiste a un bachillerato con nfasis en danza, porque su intencin es formar parte posteriormente del grupo barrio ballet, todos ellos estn asistiendo a instituciones de formacin para el trabajo, las dos primeras no formales, la tercera formal. Otro sera el caso del alumno que en clase de educacin fsica (educacin
educacin es, entonces, muy heterognea y dismil, puesto que ni sus currculos (salvo los de los institutos de validacin) ni las condiciones de ingreso estn sometidos a reglamentacin alguna. Es ms, no existe en el Ministerio de Educacin Nacional ni en otro tipo de agencia a nivel nacional, informacin consolidada de instituciones y alumnos. La aprobacin o licencia de funcionamiento de las entidades es competencia de las secretaras de educacin municipales o, en su defecto, departamentales. Algn funcionario del Ministerio de Educacin con experiencia en el tema, sospecha que se podra hablar de aproximadamente 1.500 instituciones y unos seis mil programas, a nivel nacional. 1. Los datos de Bogot Los datos que siguen son los primeros resultados, todava no oficiales, de un censo que hizo la Secretara de Educacin de Bogot sobre instituciones y programas de educacin no formal (ao 2005), consolidados por Luis Fernando Herrera. Bogot cuenta con 333 instituciones de educacin no formal, muchas de las cuales tienen ms de 51
una sede, para un total de 413 sedes; en ellas 115.683 estudiantes asisten a los 1.654 programas ofrecidos. La inmensa mayora (99%) son de carcter privado.
De acuerdo con el tipo de formacin impartida, los programas y los alumnos de las instituciones fueron clasificados de la siguiente manera:
Bogot: educacin no formal, 2005

Tipo de formacin N Capacitacin laboral Conocimientos acadmicos libres Validacin Promocin comunitaria Cursos para constancia de asistencia Total 1.087 378 62 1 126 1.654 Programas % 66 23 3 0 8 100 N 66.649 34.739 3.689 n.d. 10.606 115.683 Alumnos % 58 30 3 n.d. 9 100
Fuente: Secretara de Educacin de Bogot, clculos preliminares.
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Del cuadro anterior, concluimos que ms de la mitad de los alumnos que asisten a las instituciones de educacin no formal lo hacen en programas de capacitacin laboral: un poco menos de setenta mil alumnos asisten a algo ms de mil programas, en las reas de finanzas y administracin, capacitacin en oficios bsicos, operacin de maquinaria y equipo de transporte, ventas y servicios. Sabemos muy bien que, desde el punto de vista de la diversidad cualitativa, Bogot es un buen muestrario de lo que ocurre en el resto del pas. De lo que no hay seguridad es qu tan acertado sea extrapolar cuantitativamente los datos de la capital al resto del pas. La cobertura de Bogot para educacin bsica secundaria y media, que sera posiblemente la misma poblacin objeto de la educacin no formal, equivale a 18% de la de todo Colombia; si la educacin no formal y la formal
guardaran alguna proporcin, eso equivaldra a decir que Colombia cuenta con aproximadamente 370 mil alumnos que reciben capacitacin laboral en instituciones de educacin no formal. Debido a lo aventurado de esta extrapolacin, podramos afirmar, tal vez sin mayor lugar a dudas, que de todos modos esa cifra es de algo ms de 300 mil alumnos, quiz se acerque a los 350 mil. Cifra nada despreciable, que habra que tener en cuenta en cualquier tipo de poltica que busque ofrecerles a todos los ciudadanos un puente educativo institucional entre la escuela y el trabajo. 2. Problemas y retos Tres son los retos principales de poltica atinentes a la educacin no formal. El primero consiste en lograr mayor transparencia con las instituciones. No se trata de reglamentar su currculo ni sus
condiciones de acceso: eso las convertira en instituciones formales y perderan gran parte de su flexibilidad y su capacidad de responder con agilidad a las demandas del mercado. Se trata, mejor, de reglamentar su aprobacin como instituciones y establecer un sistema de informacin actualizado, regional y nacional, que permita fcilmente conocer qu tipo de instituciones existen, qu programas ofrecen y cmo se puede acceder a estos. Posteriormente por qu no? se podran evaluar peridicamente sus resultados (lo logrado frente a lo prometido), aunque sin caer en el establecimiento de los estndares tpicos de la educacin formal en el pas actualmente. El segundo gran reto, una vez se conoce su existencia y sus caractersticas, es articular a este tipo de instituciones con las polticas nacionales
o regionales de educacin, especialmente de educacin para el trabajo. Y, si se conocen sus caractersticas y algo de su calidad, sera posible pasar a examinar qu tipo de contratos podra realizar el Sena con ellas para extender su radio de accin a aquellos sectores poblacionales que deben ser objeto de atencin ms focalizada. Ese es el tercer reto: el Sena ha demostrado, con su evolucin reciente, su enorme capacidad de contratacin; as valdra la pena preguntarse si, para muchas de las acciones que se prev realizar con la contratacin (que ya superan con mucho a las acciones producidas con su planta de personal propia), no sera mejor contratar entidades con experiencia, en vez de contratar simplemente personas: no sera ms eficiente?no sera ms pertinente? 53
II. Posibles escenarios

El objetivo de esta parte del estudio es preguntarse y tratar de responder cuntos sern aproximadamente los egresados de grado 11 en los prximos 15 aos y tratar de prever cules son sus posibilidades reales de ubicarse en uno de los diferentes sistemas institucionales de educacin para el trabajo que existen en Colombia. De las previsiones posibles, el escenario socialmente ms deseable ser el que seleccionaremos como marco para una propuesta de poltica, cuyos prerrequisitos o condiciones de posibilidad sern analizados en el captulo siguiente, a fin de traducirlos a instrumentos concretos de poltica en el captulo final. Se supone, como punto de partida, que el pas 54 tiene la firme decisin de universalizar a corto plazo la educacin bsica, y que esta universalizacin lleva consigo la infraestructura es prcticamente la misma la universalizacin de la media, por lo que el problema fundamental de proporcionar Para hacer el clculo de los egresados, se construyeron las 15 cohortes (o fracciones de cohorte) hipotticas de estudiantes que terminen el grado 11 entre los aos 2004 y 2018, ya que esos sern los alumnos que demandarn formacin para el trabajo entre 2005 y 2019. Como los ltimos datos oficiales disponibles de matrcula para la educacin bsica y media correspondan, en el momento de hacer los clculos (septiembre de 2005), al ao 2003, se tomaron esos datos histricos oficiales como punto de partida para construir las diez primeras cohortes (nueve parciales y una completa), de la siguiente manera: formacin para el trabajo se concentrar a mediano plazo en hacerlo para los egresados del grado 11. Somos conscientes, sin embargo, de que mientras esto se logra, quedarn rezagos importantes de desertores del sistema que deben acceder a algn tipo de capacitacin laboral.
2003 cohorte 1 cohorte 2 cohorte 3 cohorte 4 cohorte 5 cohorte 6 cohorte 7 cohorte 8 cohorte 9 cohorte 10
2004
2005
2006 2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4 gr 3 gr 2 gr 1 gr 10 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4 gr 3 gr 2 gr 11 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4 gr 3 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 10 gr 11 gr 9 gr 10 gr 11
Las cinco cohortes restantes se construyeron a partir de escenarios potenciales de ingreso a primer grado para los aos 2004 a 2008:
2003 cohorte 11 cohorte 12 cohorte 13 cohorte 14 cohorte 15
2004 gr 1
2005 gr 2 gr 1
2006 gr 3 gr 2 gr 1
2007 gr 4 gr 3 gr 2 gr 1
2008 gr 5 gr 4 gr 3 gr 2 gr 1
2009 2010 gr 6 gr 5 gr 4 gr 3 gr 2 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4 gr 3
2011 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5 gr 4
2012 2013 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 5
2014
2015
2016 2017
2018
gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 6 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 7 gr 10 gr 11 gr 9 gr 8 gr 10 gr 11 gr 9 gr 10 gr 11
A. Ingreso a la educacin bsica

Para calcular la matrcula del grado 1 entre 2004 y 2008, que diera pie para construir las cinco
ltimas cohortes mencionadas, se tom como base de clculo la relacin histrica reciente entre la matrcula a dicho grado y la poblacin de 6 y 7 aos, cuyo comportamiento es el siguiente:
Ao
Matrcula grado 1
Poblacin 6-7 aos
Relacin
55
1999 2000 2001 2002 2003 1.400.375 1.420.292 1.385.021 1.383.610 1.326.340 1.877.622 1.903.244 1.908.611 1.909.123 1.907.471 0,75 0,75 0,73 0,72 0,70
Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP.
De acuerdo con estos datos, mientras la matrcula de grado primero ha disminuido desde 2000, la poblacin total de 6 y 7 aos se ha mantenido relativamente constante, lo cual se reflejara en una tasa decreciente de escolaridad para el grado primero ; de continuar esa tendencia, se echaran por
29
la matrcula al grado 1 para los aos 2004 a 2009, con dos escenarios posibles, teniendo para ambos como punto de referencia igualmente las edades simples, de 6 y 7 aos, calculadas por el Dane para los aos respectivos:
tierra todas las expectativas de universalizar el acceso a la educacin bsica y media en el mediano plazo.
29
Conscientes de que la poltica educativa debe contrarrestar esa tendencia observada, se proyect
La referencia a esas edades simples se toma para calcular posteriormente la matrcula del grado 1, sin pretender convertirla en una tasa estricta de escolaridad, en el sentido ortodoxo del trmino. De todos modos, la relacin decreciente entre matrcula y poblacin es preocupante.
En el escenario A (inercial) se supone que la relacin entre la matrcula y la poblacin no sigue decreciendo, pero tampoco se incrementa. Tomamos como criterio la relacin promedio entre matrcula en primero y poblacin de 6 y 7 aos en los ltimos cinco aos observados, que es de 73%. En el escenario B se supone un esfuerzo decidido y continuado por alcanzar la universalidad del acceso al grado 1, que es la condicin bsica para lograr en un mediano plazo la universalizacin de la educacin primaria y, posteriormente, de la bsica. Se presupuso, por tanto un incremento progresivo en las tasas construidas, hasta llegar a cerca de 96% de escolaridad de la poblacin mencionada para 2009, que es el momento previsto en que se estabiliza la poblacin y comienza la transicin demogrfica. 56 Una escolaridad superior a 95% equivale, para efectos prcticos, a la cobertura total.
B. Egresados del grado 11

Para calcular el movimiento cuantitativo de los alumnos de cada cohorte, entre uno y otro ao (uno y otro grado), se tuvo en cuenta la eficiencia histrica del sistema, asumida como la combinacin de las tasas de aprobacin/ reprobacin y desercin promedio observadas entre 1999 y 2002, con los siguientes supuestos metodolgicos: Los alumnos que aprueban continan siendo parte del sistema. Los alumnos que desertan no ingresan
nuevamente al sistema. Los alumnos no cursan un ao en ms de dos ocasiones, si despus de repetir el ao vuelven a reprobar, se retiran del sistema.
En concreto, se tuvieron en cuenta dos escenarios Los resultados del clculo de los dos escenarios son los siguientes: posibles para construir las cohortes: Escenario inercial: se supone que la eficiencia del sistema es la misma, por lo cual se aplicaron las tasas Matrcula en grado 1
Ao 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Escenario A 1.385.003 1.383.581 1.383.725 1.385.823 1.386.602 1.386.071 Escenario B 1.399.025 1.475.693 1.556.562 1.641.864 1.731.840 1.826.746 Poblacin 6-7 aos 1.903.619 1.901.664 1.901.862 1.904.745 1.905.816 1.905.086
30
promedio de promocin y desercin observadas para 1999-200230. Se aplic la tasa de cobertura para el grado 1 prevista en el escenario A. Escenario optimista: se calcularon mejoras
progresivas en las tasas de eficiencia del sistema, hasta llegar a una meta de 98% en la tasa de aprobacin, y uno por ciento en la de reprobacin
Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP, Clculos del autor.
El clculo promedio de dichas tasas a partir de los datos histricos suministrados por el MEN se encuentra en el Anexo 1.
y la de desercin para 2019 lo que, combinado con el escenario B del ingreso al grado 1, nos dara como resultado la meta propuesta de universalizacin de la educacin bsica y media para dicho ao. El clculo concreto de las 15 cohortes, grado por grado, para los dos escenarios, se encuentra en el Anexo 2. El resultado de las cohortes son las siguientes cifras de alumnos que terminaran el grado 11: Proyeccin de los egresados del grado 11
responde a las polticas posibles y deseables de universalizacin de la educacin media en el mediano plazo. La idea ahora es visualizar qu condiciones, tambin posibles, nos permiten calcular, ao por ao, cuntos de esos egresados ingresaran al ao siguiente a alguna de las modalidades de formacin para el trabajo: educacin superior privada, educacin superior pblica o Sena. 1. El acceso deseable a la educacin superior privada Partimos de la educacin superior privada, porque
Ao
Escenario Inercial Optimista 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182
es la que ofrece un mayor potencial de desarrollo cuantitativo con la mnima inversin, toda vez que las tasas de utilizacin de la capacidad instalada medidas con la relacin entre matrcula a primer semestre y total de cupos ofrecidos est por debajo de 50%, mientras que esta tasa estaba cercana a 85% en el sector pblico. Es posible, por tanto, volver a incrementar sustancialmente la participacin porcentual del sector privado dentro de la matrcula de la educacin superior, siempre y cuando los alumnos tengan en caso de que se mantenga como hasta ahora el destino de los recursos oficiales para el sistema la capacidad econmica de pagarla. En dicho sector privado, en los programas no universitarios (tcnicos y tecnolgicos) la situacin es la ms crtica: slo se aprovecha algo ms de 30% de los cupos disponibles; en este caso podemos disear un escenario en el cual, en los prximos diez aos, ese aprovechamiento de los cupos alcance 95%, para lo cual los nuevos ingresos en estos programas deberan pasar de 57
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
402.428 404.051 445.516 462.956 480.376 479.955 495.349 473.186 483.319 460.447 483.680 472.631 491.139 474.513 492.124
Fuente: Clculos del autor.
C. Acceso de los bachilleres a la formacin para el trabajo

Tomamos como punto de partida el escenario optimista para los egresados del grado 11, que
43.049 alumnos a 114.670 en un plazo de diez aos (2002-2012), lo que significa crecer a una tasa cercana a 11% anual. A partir de entonces, podramos suponer un crecimiento bastante ms moderado, de 3% anual. Los nuevos bachilleres que ingresan a programas universitarios privados, en los cuales se aprovecha 44% de los cupos en 2002, crecen igualmente en 10 aos hasta aprovechar tambin 95% de la capacidad instalada (cupos ofrecidos); es decir, la matrcula universitaria privada aumenta de
126.734 a 273.497 en esos mismos diez aos (2002-2012), lo que significa un crecimiento anual cercano a 9%. A partir de all, supondremos que el crecimiento, habiendo logrado emplear la casi totalidad de la capacidad instalada de hoy, puede reducirse tambin a 3% anual. En este escenario, la matrcula nueva en la educacin superior privada, como proporcin de los egresados de grado once del periodo inmediatamente anterior, podra llegar a estar algo por debajo de 60% en los prximos quince aos.
Proyeccin de la matrcula nueva, educacin superior privada

Ao Egresados 11 (Ao anterior) 409.551 403.440 365.306 381.215 372.212 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182 No universitaria 29.269 36.403 43.049 47.480 52.367 57.758 63.703 70.260 77.492 85.468 94.265 103.968 114.670 118.110 121.653 125.303 129.062 132.934 136.922 141.029 Universitaria Total privada 142.405 151.536 169.783 184.347 200.178 217.386 236.095 256.435 278.553 302.606 328.764 357.217 388.167 399.812 411.807 424.161 436.886 449.992 463.492 477.397
58
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
113.136 115.133 126.734 136.867 147.810 159.629 172.392 186.176 201.062 217.138 234.499 253.249 273.497 281.702 290.153 298.858 307.824 317.058 326.570 336.367
2. El acceso deseable a la educacin superior oficial En el sector oficial de la educacin superior el aprovechamiento de la capacidad instalada de los programas no universitarios, como se indic antes, es de 73%. Por tanto, si suponemos un escenario con expectativas similares, puede pensarse en llegar a un aprovechamiento de 95% de la capacidad instalada en cinco aos, lo cual significa que la matrcula de primer semestre crezca de 32.135 alumnos en 2002 a 41.728 en 2007; eso quiere decir, crecer a una tasa de 5,4% anual, con el fin de aprovechar al mximo la capacidad instalada. A partir de all, supondremos que la poblacin estudiantil se estabiliza, puesto que no hay perspectivas de creacin de nuevas instituciones de educacin superior en el sector.
En los programas oficiales universitarios, los cupos se aprovechan en 90%; los chances de crecimiento sin aumentar la capacidad instalada son realmente pocos. Supondremos que en los prximos tres aos se llega a aprovechar 95% de los cupos y a partir de all estos no se incrementan, lo que significara perder participacin en la capacidad de absorber a los egresados del grado once. Esta suposicin se fundamenta en las restricciones fiscales a las que se enfrentara el Estado colombiano en los prximos aos. La matrcula universitaria oficial pasara de 90.420 alumnos en 2002 a 95.273 en tres aos, creciendo a una tasa inferior al dos por ciento (1,8) anual. La participacin total de la educacin superior oficial decrecera entonces sustancialmente, al pasar de ofrecer cupos para cerca de un tercio (33,5%) de los egresados de grado 11 en 2002 a tan slo 16,3% en 2019. 59
Proyeccin de la matrcula nueva, educacin superior oficial

Ao Egresados 11 (Ao anterior) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 409.551 403.440 365.306 381.215 372.212 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182 No universitaria 26.469 32.551 32.135 33.859 35.674 37.588 39.604 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728 41.728
Universitaria
Total oficial
72.711 75.102 90.420 92.009 93.627 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273 95.273
99.180 107.653 122.555 125.868 129.301 132.860 134.876 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000
60
2016 2017 2018 2019
3. El acceso deseable (de los bachilleres) al Sena Como lo analizamos antes, consideramos que la formacin para el trabajo, organizada y sistemtica que ofrece el Sena, est precisamente en la llamada formacin titulada. Del total de la matrcula, se considera que 50% de los estudiantes de cursos tcnicos y tecnolgicos corresponden a matrcula nueva, porque estos cursos por lo general duran dos aos. En los otros cursos (formacin de trabajadores calificados, salidas parciales y formacin por competencias o
estructuras curriculares), la formacin es de un ao o menos, por lo cual se considera que la totalidad son alumnos nuevos del ao correspondiente; se calcula que 50% de esos nuevos cupos se ofrecen a egresados de grado 11, mientras que el 50% restante se ofrece a egresados de grado 9 u otros grados inferiores de la educacin bsica. Esos cupos nuevos ofrecidos por el Sena representaron, entre 2000 y 2003, un porcentaje de 22% a 25% de los egresados de grado 11 del ao anterior; a partir de 2004 el Sena ampli su oferta de cupos en la formacin titulada,
al incrementarla con las salidas parciales y las estructuras curriculares (formacin por competencias); por este motivo, en 2004 los cupos ofrecidos por el Sena se incrementaron atpicamente a ms de 35% de los egresados de grado 11. La participacin promedio del Sena en los ltimos aos es ligeramente inferior
a 26%; supondremos que el ritmo al cual crece el Sena ser suficiente para mantener la misma participacin promedio de estos aos en los egresados. Segn eso, una proyeccin para los prximos 15 aos de los cupos nuevos ofrecidos por el Sena a los egresados del grado 11 del ao anterior podra ser la siguiente:
Proyeccin de la matrcula nueva para egresados de grado 11, Sena

Ao Egresados 11 (Ao anterior) 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182 Otros cursos 50% 78.644 79.186 87.560 91.957 95.895 97.415 100.577 98.735 100.762 99.339 107.354 115.982 130.848 144.035 163.532 Tcnicos 50% 21.914 22.065 24.398 25.624 26.721 27.145 28.026 27.512 28.077 27.681 29.914 32.318 36.461 40.135 45.568 Tecnlogos 50% 4.873 4.907 5.426 5.698 5.942 6.036 6.232 6.118 6.244 6.156 6.652 7.187 8.108 8.925 10.133 Total
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
105.432 106.158 117.384 123.279 128.558 130.596 134.835 132.365 135.083 133.176 143.921 155.488 175.417 193.096 219.234
61
4. El escenario previsto: condiciones e implicaciones Reuniendo en un solo escenario las posibilidades de ingreso a una de las tres instancias de formacin para el trabajo, tendramos el cuadro siguiente:
Proyeccin de cupos disponibles para los egresados de grado 11
Ao
Sena
ES oficial
ES privada
Total cupos 455.678 477.129 510.820 538.833 568.164 596.361 629.053 657.533 671.896 681.983 705.082 729.374 762.409 793.588 833.631
Egresados 11 (Ao anterior) 403.571 406.350 449.323 471.888 492.093 499.895 516.122 506.667 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182
Cupos excedentes 52.107 70.779 61.497 66.945 76.071 96.466 112.931 150.866 154.824 172.213 154.183 134.199 90.950 54.457 -5.551
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
105.432 106.158 117.384 123.279 128.558 130.596 134.835 132.365 135.083 133.176 143.921 155.488 175.417 193.096 219.234
132.860 134.876 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000 137.000
217.386 236.095 256.435 278.553 302.606 328.764 357.217 388.167 399.812 411.807 424.161 436.886 449.992 463.492 477.397
62 El esquema propuesto de incrementos significativos en los cupos de formacin para el trabajo en las diferentes modalidades slo ser posible si se cumplen las tres condiciones fundamentales implcitas en este: Que se d un crecimiento significativo instalada, condicin nica para incrementar su cobertura con los recursos disponibles. Que el Sena mantenga la intensidad horaria y el nfasis en una formacin estructurada y sistemtica para el trabajo formacin titulada, y que no convierta todas sus acciones de formacin en microcursos de respuesta rpida a polticas coyunturales. El desarrollo propuesto llegara a su equilibrio en 2019, ao en que se espera, igualmente, lograr un acceso universal a la educacin bsica y media; mantener el equilibrio a partir de entonces, en una poblacin ya ms estabilizada (transicin demogrfica) significar no slo que cada ciudadano tendr acceso a la educacin bsica y media, sino que cada egresado de la educacin media tendr oportunidad de acceder a una modalidad de (duplicacin a 10 aos) de la matrcula en la educacin superior privada; crecimiento que es posible dada la infraestructura subutilizada del sector, pero que slo se dar en la medida en que un nmero significativamente mayor de alumnos tenga con qu pagar los costos de la matrcula. Que se d un incremento significativo en la eficiencia administrativa de la educacin superior oficial, de manera que a corto plazo est en capacidad de utilizar la totalidad de su capacidad
formacin para el trabajo, con lo que se lograrn las metas de equidad (al menos en el acceso) e incremento en los niveles educativo y de capacitacin laboral de toda la poblacin laboral futura.
de ingresar a cursos estructurados de formacin titulada, ofrecidos por el Sena.
Para que este manejo de los desertores se d, En el entretanto, el cuadro nos muestra que la expansin posible de la formacin para el trabajo puede producir excedentes hipotticos de cupos, que crecen al menos hasta 2014. Estos incrementos, que slo se darn si se cumplen las tres condiciones de posibilidad descritas anteriormente, se pueden utilizar para garantizar el acceso de los desertores de la educacin formal, que se irn acumulando durante todo el periodo, al menos hasta que se logren las mejoras previstas en las tasas de eficiencia del sistema (incremento en la retencin y promocin, eliminacin gradual de la repitencia y desercin). La atencin a los desertores del sistema educativo deber entonces realizarse siguiendo al menos tres estrategias bsicas: La primera y fundamental es la reincorporacin de los desertores al sistema formal. No es objeto del anlisis presente, pero ser trabajada en otros estudios convocados por la Misin para la erradicacin de la pobreza. A los desertores de la educacin bsica primaria se les podra orientar a cursos del sector no formal, que los capaciten en actividades productivas y rentables concretas. El Sena puede participar, en la medida en que disee cursos de formacin titulada para esta poblacin. Los desertores de la educacin secundaria o los egresados de la bsica sin cursar educacin media deberan tener, igualmente, posibilidades El Sena debe estar adscrito directamente al Ministerio de Educacin, para que sea posible su participacin concertada con las universidades e instituciones de educacin superior, en la oferta de educacin para el trabajo a toda la poblacin colombiana. La formacin titulada del Sena debe ofrecer la suficiente versatilidad como para que pueda ser ofrecida, eventualmente, tanto a los egresados de la educacin media como a los desertores de la secundaria, dependiendo del comportamiento previsto de la cobertura de las dems instituciones de educacin terciaria. Para ello, el Sena debe disear o adaptar cuanto antes cursos de formacin para el trabajo estructurada y completa (formacin titulada) dirigida a los desertores del sector educativo y a grupos focalizados de poblacin de bajo nivel educativo, como pueden ser la poblacin desplazada y los antiguos combatientes de la violencia armada. La experiencia demuestra que a esta poblacin se le ofrecen, con frecuencia, cursos cortos, inclusive minicursos, que le sirven muy poco. 63 habra que aprovechar la capacidad instalada disponible, que se refleja en el desarrollo de los cupos excedentes, especialmente la del Sena. Para ello se requieren a su vez tres condiciones bsicas:
III. Sugerencias de poltica

Para poder resumir las polticas ms importantes en torno a una educacin para el trabajo que realmente quiera beneficiar a los ms pobres, hay que partir de dos presupuestos bsicos: Tanto la educacin bsica general como la formacin para el trabajo son necesarias y tiles a toda la sociedad; aunque cada una tiene funciones diferentes y debe ser evaluada de manera diferente de la otra, las dos se complementan entre s. Se supone entonces, que existe conviccin de que se debe universalizar el acceso de todos los ciudadanos, no slo a la educacin bsica general, sino a algn tipo de formacin institucional para el trabajo. 64 Se supone tambin que hay voluntad poltica, en el orden nacional y regional, no slo de hacer las cosas mejor en el sector educativo, sino de hacer ms; es decir, entre otras cosas, de asignar sustancialmente ms recursos a la educacin. Esto es de suma importancia en un pas donde la violencia (que posiblemente no va a desaparecer en el corto plazo) afecta de alguna manera las decisiones de inversin y los retornos de la educacin (Barrera/Ibez 2004). se dar una equidad completa en el acceso a la formacin para el trabajo, especialmente en la educacin superior, si los pobres del pas tienen menos oportunidad de terminar la educacin media (inequidad de acceso) y, cuando lo logran, lo hacen en instituciones de menor calidad (inequidad de la calidad). La poltica entonces tiene que ser doble: Universalizacin de la educacin media, como complemento indispensable de la universalizacin de la bsica. Mejoramiento sustancial de la educacin media para los ms pobres, cualquiera que sea su modalidad. La poltica debe incluir, por un lado, la combinacin adecuada de competencias acadmicas y laborales bsicas en todas las modalidades; y por otro, el acceso de los ms pobres a bienes culturales suficientes libros y computadores, principalmente.
B. Educacin superior
Hay que partir de que no todo lo que hace la universidad es docencia, puesto que tambin hace investigacin y extensin; y que no todo lo que puede hacer por los pobres la universidad es garantizarles el acceso a los estudios, ya que en su funcin de investigacin, por ejemplo, puede disear alimentos o drogas ms baratas; tambin en su funcin de extensin puede facilitar el acceso de los ms pobres a la salud (hospitales universitarios) o a la justicia (consultorios jurdicos, centros de conciliacin).
Con estos dos presupuestos, las opciones ms convenientes de poltica, muchas de las cuales ya se han insinuado en los acpites anteriores, podran resumirse de la siguiente manera:
A. Educacin bsica y media

No es este el tema del presente estudio; sin embargo, hay que ser conscientes de que no
Nos concentramos, sin embargo, en las posibilidades que tienen los pobres de acceder en la educacin superior a una formacin de calidad para el trabajo. En un acpite anterior ya planteamos los retos para la poltica tocantes a la financiacin, al profesorado, a la utilizacin de la capacidad instalada, a la retencin de los alumnos y a la equidad en el acceso. El Ministerio de Educacin (2004), por su parte, plantea para el sector tres polticas bsicas que son bastante obvias aumentar la cobertura, mejorar la calidad, mejorar la eficacia y la eficiencia; con tres instrumentos respectivos crdito, sistema de aseguramiento de la calidad, acciones para fomentar la permanencia de los alumnos. Nos centraremos a continuacin en cobertura que incluye la permanencia y calidad.
Primer reto: Cmo incrementar el acceso a la educacin superior? Hay dos estrategias posibles y de relativamente bajo costo en el momento: Es totalmente inadmisible que las instituciones oficiales mantengan un porcentaje de utilizacin de la capacidad instalada (matrcula/cupos) por debajo de 95%. Como lo propone el estudio de la Universidad de Antioquia (Vsquez et. al., 2003), la desercin precoz31, con un buen sistema de informacin y agilidad administrativa, se puede manejar de manera eficiente y justa (asignacin rpida y oportuna, del cupo que queda disponible, al aspirante que sigue en la lista de puntaje). Se necesita incrementar sustancialmente
al menos duplicar la cobertura del crdito 1. Cobertura Las altas tasas de retorno de la educacin superior justifican, para algunos, que el ingreso masivo a esta sea la principal poltica de formacin para el trabajo: education policies should concentrate in enhancing access to terciary education for the entire population (Santamara 2004). El problema con el doble sistema institucional que tenemos es la abundancia de aspirantes frente a relativamente pocos cupos en el sector oficial, y la abundancia de cupos frente a relativamente pocos aspirantes en el privado, como antes vimos en el anlisis de las cifras. Una poltica de cobertura que quiera favorecer a los ms pobres tiene cuatro retos: incrementar la cobertura, hacerla ms equitativa; aumentar la permanencia, y hacerla ms equitativa.
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educativo. Es muy costoso para el pas contar con una capacidad ociosa de ms de 50% en las instituciones privadas, porque los alumnos no pueden pagar. Sin embargo, a pesar de los estudios y recomendaciones de Hugo Lpez (2000), y de un programa nuevo de crditos en el Icetex (el programa ACCES), los crditos nuevos otorgados al ao rondan todava por los veinte mil32, cuando la cantidad de alumnos nuevos supera ya los 150 mil. 65
Segundo reto: Cmo hacer ms equitativo ese acceso? Es claro que mientras los pobres no terminen educacin media o lo hagan con una
El estudio distingue entre desercin precoz antes de comenzar los estudios, desercin temprana en los primeros semestres y desercin tarda en la segunda mitad de la carrera. Segn las estadsticas del Icetex, la cantidad de crditos nuevos otorgados para pregrado fueron 18.837 en 2002, 21.080 en 2003 y 20.307 en 2004.
pobre calidad, no habr equidad en el acceso. Sin embargo, cuando los ms pobres logran terminar el grado 11, con un rendimiento comparable con el del resto, se encuentran que: Los crditos estn diseados ms para
El estudio de la Universidad de Antioquia (Vsquez et. al., 2003) menciona como posibles causas de la desercin temprana los problemas de eleccin adecuada de carrera y de ajuste institucional, que se pueden enfrentar con consejera estudiantil apropiada y oportuna. La desercin tarda, por su parte, obedece ms que todo a factores de tipo personal y socioeconmico. Parte de ella puede estar ligada a una prolongacin exagerada de la carrera, con dos causas posibles que es necesario confrontar: o bien, la aceptacin de un cmodo statu quo estudiantil que, con costos de supervivencia muy bajos, permite al estudiante dedicarse holgadamente a otros asuntos; o la siempre postergada tesis de grado, trabajo mal enfocado y que suele aportar muy pocos conocimientos nuevos al estudiante33.
estudiantes de clase media que para los ms pobres; se requiere entonces, al establecer las condiciones para su otorgamiento, como lo sealaron algunos rectores (Consejo Nacional de Rectores 2000), fundamentar la garanta para el prstamo ms en el profesional productivo del futuro que en el estudiante pobre del presente. Con todo eso, los crditos no sirven para los ms pobres de los pobres, si no estn complementados con un programa nacional de becas (o crditos condonables), como lo 66 reconoce el mismo Banco Mundial (2003). Este programa podra manejarse mediante acuerdos tripartitos y entre Gobierno Nacional (Icetex), alcaldas locales y las instituciones mismas, que son las primeras interesadas en utilizar al mximo su capacidad instalada.
Cuarto reto: Cmo incrementar la equidad en la retencin? Ya mencionamos antes el problema de la retencin, especialmente de los estudiantes ms pobres. Snchez et. al., (2002), a propsito del estudio relacionado con el acceso y permanencia en las universidades pblicas, mencionan el problema de los estudiantes que, por motivos socioeconmicos, tienen una alta probabilidad de desertar de sus estudios. Entre los factores se mencionan los de ndole acadmica, cultural y econmica, que deben ser contrarrestados por programas de accin afirmativa de las universidades mismas, como efectivamente algunas lo estn haciendo:
Tercer reto: Cmo incrementar la retencin de los alumnos? Los estudios consultados de la Universidad de Antioquia, de la Nacional y de la Pedaggica de Bogot llaman la atencin sobre la importancia del fenmeno de la desercin de los alumnos, insuficientemente cuantificado por el MEN. Las instituciones privadas son, sin duda, las primeras interesadas en enfrentarlo; por lo tanto, eso puede afectar su presupuesto de ingresos. No as las entidades oficiales, por lo cual es urgente que definan acciones de poltica cuanto antes.
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Vase tambin Universidad Nacional de Colombia (2004c).
Empleos estudiantiles y, eventualmente, subsidios en dinero para los estudiantes ms pobres. Programas de refuerzo y nivelacin acadmica inicial para los estudiantes de los colegios estatales de menor calidad. Y lo ms importante: las universidades e instituciones deben recordar que los alumnos ms ricos tienen en su casa libros, computador y espacio para estudiar, cosas a las cuales los estudiantes pobres slo acceden en el campus. Las universidades, por tanto, adems de proporcionar a los estudiantes acceso a estos bienes culturales, deben hacerlo en horas en que los estudiantes normalmente estudian, as se salgan de los horarios burocrticos; eso implica dotar de bibliotecas, salas de estudio y aulas de cmputo con capacidad proporcional a los estudiantes, y facilitar el acceso a estas en horas nocturnas, sbados y festivos34. Relacionado con el tema de la cobertura (que, en ltima instancia, no es hoy un problema de infraestructura sino de capacidad econmica), aflora de nuevo el dilema de la financiacin y el destino de los siempre escasos recursos pblicos. Hay que llegar a un compromiso intermedio entre quienes slo quisieran subsidiar a los estudiantes (la demanda)35 y quienes slo quieren que se mantenga el subsidio a las instituciones (la oferta), mediante la poltica de financiacin automtica consagrada por la Ley 30 de 199236. Los criterios para ello, anteriormente mencionados, son el subsidio a los ms pobres (desde el punto de vista de la oferta) y a las reas profesionales y de conocimiento estratgicas para el pas (demanda). No se justifica, por tanto, que estudiantes de clase alta paguen en la Universidad Nacional, para citar un ejemplo, una matrcula
mxima de $1.500.000 (ao 2005) el semestre, mientras que en universidades del mismo nivel acadmico estaran pagando tres y ms veces por el mismo tipo de estudios; como tampoco se justifica que los crditos educativos no estn llegando a los ms pobres o que, al menos, estos no tengan derecho a participar en un programa de becas (los mejores estudiantes) o de crditos condonables (los estudiantes del promedio). No hay que olvidar, con todo, que el acceso de los pobres no es la nica funcin de la universidad que debe subsidiarse: () subsidiation makes sense where higher education provides public goods, regardless of the concerns about equity() (Castro/Levy 2000). 2. Calidad La afirmacin de que la calidad de nuestra educacin superior es decreciente (Holm-Nielsen 2001) posiblemente necesite una explicacin: tal vez algunas universidades de elite, tanto oficiales como privadas, hayan hecho progresos comprobables en la calidad de su docencia, de su investigacin y de su extensin durante los ltimos aos; en conjunto, sin embargo, ha sido notable la proliferacin de entidades y programas de dudosa calidad, por lo cual, como tendencia promedio del sistema, es probable que la afirmacin sea cierta. La poltica estatal tiene como instrumento principal el llamado sistema de acreditacin de la calidad que 67
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Uno de los planes inmediatos de la Universidad Nacional, segn informacin personal de su vicerrector acadmico en Bogot, es extender el horario de atencin en la biblioteca central hasta las 10 p.m. Esta parece ser la posicin de los expertos consultados por el Banco Mundial, en la elaboracin de su documento oficial sobre la educacin superior en el pas (Banco Mundial 2003). Esa es, al parecer la opinin de los expertos de la Contralora (Contralora General de la Repblica 2000, 2003).
est compuesto por una acreditacin voluntaria, de instituciones y de programas, que a ritmo ms bien lento vena ya funcionando en cabeza de un Consejo Nacional de Acreditacin, de composicin predominantemente acadmica. A ella se aade ahora un nuevo tipo de acreditacin mnima (basada en 15 tems), esta vez obligatoria, y los exmenes a los alumnos de ltimos semestres los ECAES que desde 2002 aplica el Icfes en carreras seleccionadas, que a partir de 2004 se han vuelto obligatorios y extensivos a ms carreras y programas, y que en 2005 se aplicarn tambin en los programas no universitarios (tcnicos y tecnolgicos). Con este ltimo instrumento se tiene, por fin, una medida comparable de la calidad de los resultados, al menos en lo que a docencia se refiere. Sin embargo, para que una medida de calidad se 68 convierta realmente en instrumento de poltica (de calidad), se necesitan al menos dos condiciones: Transparencia, es decir, que los resultados se conozcan abierta y claramente: no basta con que la persona y la institucin interesada tenga acceso a ellos; es preciso que la sociedad en general pueda acceder a todos los resultados, al menos los promedios comparables y ordenados de cada una de las instituciones participantes en cada uno de los programas o carreras evaluados. Consecuencia, es decir, que pase algo con esos resultados es la nica manera de acabar con lo que Castro/Levy (2000) llaman impunidad en los resultados de la gestin: nunca pasa nada con los malos resultados(): Qu tal, por ejemplo, si los crditos estudiantiles del Icetex slo se conceden para cursar programas
que tengan un puntaje mnimo promedio en las pruebas del ECAES? Qu tal que se recorte, proporcionalmente, el presupuesto de universidades oficiales cuyas carreras o programas claves tengan calificaciones promedio por debajo de cierto puntaje mnimo?
C. El Sena
Al contrario del sistema de educacin superior tan fuertemente atomizado y disperso, el sistema de formacin profesional est (todava) centralizado en una sola institucin. Esto tiene por ventaja que es ms fcil establecer e implementar polticas nacionales efectivas, aunque tiene tambin la desventaja del excesivo centralismo y verticalismo, como lo han hecho notar estudios recientes (Banco Mundial 2004). Resumiendo, dos son los grupos de polticas que se desprenden del anlisis de la accin del Sena, relacionados, por un lado, con la entidad en s y, por el otro, con el conjunto de la formacin profesional en Colombia. Con la entidad en s: No se debe sacrificar la calidad de la formacin titulada en aras de la cantidad de la formacin complementaria. En ese sentido, la institucin debe continuar reservando unos recursos mnimos para la atencin integral y completa a la formacin profesional de la nueva fuerza de trabajo y velar por el crecimiento sostenido y la calidad de dicha formacin. El Sena debe focalizar sus cupos hacia los estratos ms bajos; inclusive, los de los cursos
ms extensos de formacin titulada, cuyos alumnos, parece, se estn concentrando en los quintiles superiores de ingresos. De la formacin titulada, se debe orientar por ahora solamente la formacin de tcnicos y tecnlogos para, junto con la oferta de la educacin superior, cubrir las necesidades de la formacin para el trabajo de los egresados de la educacin media (grado 11) del ao en curso, as como los de los aos anteriores que no pudieron acceder a modalidad alguna de formacin para el trabajo. El resto de la formacin titulada, especialmente la denominada formacin de trabajadores calificados, debe ser reorientado para formar a los egresados de la educacin bsica (grado 9) y algunos desertores de grados anteriores, previo algn tipo de nivelacin de entrada. En la medida en que todava queden pendientes egresados de grado 11 de aos anteriores, podrn tener igualmente acceso a este tipo de cursos, pero sin hacerlos exclusivos para ellos. Con el conjunto de la formacin profesional: El Sena es cada vez ms una entidad contratadora de formacin profesional. Parece, entonces, ms racional explorar la posibilidad de contratar fundamentalmente instituciones en vez de personas. Pero es todava una entidad nica y monoltica, que asume el doble papel de contratadora y ejecutora. Ante este hecho, no puede posponerse por ms tiempo el tema de la diversificacin institucional, tendencia que descubre Cinterfor (2001) en toda Amrica Latina. El problema,
si no se da esta diversificacin, es que el Sena tiende a convertirse en arte y parte, sacrificando transparencia. Eso slo se supera si se asumen de manera institucionalmente separada las dos tareas: la existencia de un ente que financia (parcialmente), supervisa, contrata y evala, pero no imparte formacin profesional, y de una serie de entes diversos y descentralizados (estatales y/o privados) que imparten formacin profesional; en parte con recursos propios, en parte por contrato con el ente director del sistema. De todos modos, bien sea que la formacin profesional la siga prestando exclusivamente el Sena, o que entren otras instituciones a hacerlo tambin, esta labor debe articularse decididamente con las dems instituciones educativas para cubrir, de manera ms eficiente, a la poblacin objeto. Para ello, quiz la poltica ms sensata en este momento sea la subordinacin del sistema de formacin profesional al Ministerio de Educacin, en su aspecto de polticas y orientaciones generales, y su coordinacin necesaria con las secretaras locales de educacin, para especialmente aunar las departamentales, esfuerzos 69
regionales de cobertura con las otras entidades del sistema (entidades de educacin superior y de educacin no formal).
D. Educacin no formal
Al no estar sometida a una normatividad muy estricta en cuanto a currculo, condiciones de entrada y duracin de sus programas, la educacin no formal puede dar respuestas giles y muchas veces eficientes a las necesidades sentidas de formacin complementaria o sustitutiva por parte
de la poblacin demandante, que no es poca. Las polticas estatales, por tanto, ms que un encarrilamiento forzado en currculos y requisitos o estndares para dichas instituciones, deberan concentrarse ms bien en suministrar informacin oportuna y pertinente a la clientela y en prestar algn tipo de vigilancia mnima que garantice la proteccin de los usuarios. En particular: 1. Polticas de informacin Es imperativo realizar un censo de todas las instituciones autorizadas para impartir educacin no formal, similar al emprendido en Bogot. Debe llevarse a cabo a nivel municipal (municipios que tienen secretara de educacin), para luego consolidarse a nivel departamental y nacional. La informacin resultante, que debe ser puesta a 70 disposicin del pblico (pgina Web) y actualizada anualmente, debe contener, al menos, los siguientes datos: instituciones por municipio (direccin, telfono, etc.), programas ofrecidos por institucin, duracin y cupos disponibles. Como una labor complementaria, la informacin censal ser ms til si se clasifican los cursos o programas ofrecidos en grandes categoras, y se hace claridad sobre las caractersticas propias de cada una. Una primera clasificacin sugerida, inspirada en los datos iniciales arrojados por el censo conducido en Bogot, podra ser la siguiente: Cursos libres cuyo objetivo es incrementar las experiencias conceptuales o las habilidades prcticas, pero que no pretenden ser capacitacin para el trabajo (esa caracterstica debe ser explcita en la informacin suministrada al pblico). Estos cursos pueden incluir temas
tan variados como desarrollo de la percepcin artstica, apreciacin cinematogrfica o mitologa antigua, en el aspecto conceptual, as como mtodos de relajacin, manualidades recreativas o decoracin navidea, en el aspecto prctico. Cursos que son complementarios al sistema de educacin formal, y que tienen objetivos especficos dentro de ste, como las preparaciones ofrecidas para la validacin del bachillerato o los cursos preuniversitarios. Debe quedar claro, tambin, que el programa respectivo no garantiza la validacin respectiva que es facultativa del Icfes, slo la preparacin para esta. En la capacitacin laboral, finalmente, hay un primer grupo de cursos que conducen a la formacin para el ejercicio de una serie de ocupaciones o profesiones, que se realiza generalmente en academias o instituciones no formales, como en el caso de la formacin de actores o artistas de diversa ndole, de deportistas o de conductores de vehculos. Un segundo grupo de cursos o programas de capacitacin laboral se refiere al ejercicio de un sinnmero de ocupaciones auxiliares o menores en los diferentes sectores econmicos; ayudantes de diversa ndole, manicuristas, asistentes o mensajeros; pequeos expertos en destrezas concretas de determinada rama ocupacional del sector industrial; asistentes o personal de apoyo en los sectores de comercio o servicios, etc. 2. Polticas de vigilancia Adems de establecer unas reglas de juego claras, en cuanto a los requisitos mnimos para el registro y la licencia de funcionamiento de instituciones y
programas, las secretaras de educacin deben ejercer una vigilancia mnima, no propiamente para imponer programas y currculos, sino para verificar que las instituciones ofrezcan lo que anuncian o prometen. Igualmente se debe procurar que delimiten muy bien el perfil de la formacin que ofrecen y sus posibilidades en el mercado laboral. Que no se trata de formar los grandes protagonistas de novela, por ejemplo, sino de capacitar actores de reparto o extras; que no consiste en formar enfermeras tituladas, sino auxiliares en el cuidado de enfermos o ancianos, o en el desempeo de oficios secundarios en un hospital; y que tampoco se trata de formar esteticistas consagrados sino, simplemente, expertos en maquillaje facial. Sera deseable, teniendo en cuenta el perfil de desertores de la educacin bsica de casi todos estos programas, que la formacin ofrecida no fuera algo para desarrollar en programas demasiado cortos, sino que se ofrecieran cursos ms estructurados de, al menos, un semestre de duracin. Igualmente, se podra pensar en que cada programa estuviera complementado con al menos un curso o una serie de sesiones sobre cultura general (historia de la regin, problemas nacionales o internacionales contemporneos, instituciones cvicas, convivencia familiar, lectura recreativa, para citar algunos ejemplos). 3. Polticas de contratacin Como se indic anteriormente, y teniendo en cuenta que el Sena en gran medida se ha convertido en una entidad contratante de servicios de capacitacin, con la informacin institucional recopilada por el Ministerio de Educacin o las secretaras locales, el Sena podra complementar su portafolio de
posibles oferentes de servicios en la medida que, eventualmente, en lo social podra ser ms rentable o ms eficiente sustituir la contratacin de personas por la de instituciones. Esta posibilidad debe tenerse en cuenta, especialmente, para la atencin a la poblacin en edad de trabajar que, por haber desertado de la educacin bsica, muchas veces no es atendida de manera suficiente por las otras modalidades de capacitacin para el trabajo. De nuevo, los cursos ofrecidos a este tipo de poblacin ya sea por parte del Sena, de otras instituciones contratadas por el Sena u ofrecidos de manera autnoma deben ser bien estructurados y adaptados pedaggicamente al perfil esperado de la poblacin objeto. Hay que superar la prctica de que, mientras a los egresados del grado 11 se les ofrecen cursos de formacin titulada muy bien estructurados, a esta poblacin, que tiene ms necesidad de capacitacin, se le ofrezcan minicursos superficiales de muy corta duracin y pocos resultados verificables. 71
E. Polticas globales
Hay que mencionar, finalmente, dos polticas que deben ser aplicadas a cualquier tipo de sistema o subsistema educativo institucional y, especialmente, de capacitacin o formacin para el trabajo; y, de forma adicional, una poltica global de coordinacin institucional. 1. La transparencia Cuando el Estado cuantifica, evala e informa, debe haber una total claridad de lo que se est haciendo; para todos debe existir la posibilidad de acceso a la informacin y sta no se debe prestar
a equvocos. Es importante distinguir entre una informacin seria y confiable que debe suministrar el Estado, y los comunicados gubernamentales de auto-propaganda a que a veces nos tienen acostumbrados algunas instituciones oficiales o privadas. Afortunadamente, Internet nos proporciona el instrumento para que quien lo necesite pueda acceder en todo momento a informacin oportuna y completa de lo que se est haciendo. En particular, hay transparencia cuando: Se sabe quines son los miembros del Consejo Nacional de Acreditacin, con qu criterios se estn seleccionando y con qu criterios evalan los programas y, ms aun, las instituciones. Adems se tiene acceso no slo a un listado actualizado de instituciones y programas acreditados sino, lo que es muy importante, 72 de instituciones y programas que solicitaron su acreditacin y no la obtuvieron. Se sabe cul fue el porcentaje promedio que obtuvieron los alumnos de cada una de las instituciones que se presentaron en cada uno de los programas evaluados dentro del ECAES. Sencillamente porque todos tenemos el derecho a saber, ahora que se dispone de instrumentos para ello, cmo es el perfil y la calidad promedio de cada programa de educacin superior en las diversas instituciones que lo ofrecen. El lector comn y corriente de los comunicados frecuentes del Sena a la prensa, o de los propios rganos de comunicacin del Sena, tiene claridad en que no son tres millones y medio de alumnos que estn estudiando en el Sena, sino tres y medio millones de cupos para cursos, la inmensa mayora de los cuales son cursitos de apenas unas cuantas horas,
das, mximo semanas, de duracin. Y que hay unos doscientos mil alumnos que toman cursos un poco ms largos, aunque cada vez menos largos. Hay claridad y difusin suficiente sobre los mecanismos de postulacin, seleccin y admisin para los diferentes cursos que ofrece el Sena, as como las diversas instituciones de educacin superior, especialmente las oficiales, y sobre las reglas para la adjudicacin o no de becas y prstamos estudiantiles ofrecidos con dineros pblicos. 2. Lifelong learning Con este ttulo de una publicacin del Banco Mundial (2003) podra resumirse la tendencia actual de los programas de formacin para el trabajo, que debera ir acompaada de medidas concretas de poltica. Es cierto que ya se ha avanzado mucho en esa direccin: en la educacin superior tenemos la oferta creciente de educacin continuada y de diplomados; en el Sena, la combinacin de formacin titulada y complementaria, o la de mdulos aislados y cadenas completas de mdulos. Los cursos del sistema no formal son ms flexibles y, tericamente al menos, pueden ser tomados por cualquiera y en cualquier etapa de su desarrollo. Sin embargo, para que la frase citada pase a representar el ir y venir sistemtico entre el mundo educativo y el mundo del trabajo (como sucede, por ejemplo, en Suecia37), hay que brindar esa posibilidad, quiz desde el pregrado, estableciendo ciclos ms cortos que puedan yuxtaponerse de
manera inmediata o espaciarse algo en el tiempo; se necesitara, tambin, ciclos ms generales de formacin universitaria bsica, tal como lo sugieren, por un lado, el documento de Castro/Levy (2000) y, por otro, las propuestas de reforma que se debaten en este momento en la Universidad Nacional38. 3. Coordinacin institucional Hoy ms que nunca, se requiere coordinar y aunar esfuerzos entre todas las instituciones que, de una u otra manera, prestan el servicio de formacin para el trabajo a la poblacin colombiana, sean ellas universidades o instituciones de educacin superior, Sena o entidades de educacin no formal. Es importante aceptar que con el pretexto de la autonoma universitaria y de la no inclusin formal del Sena en el sector educativo, lo que se hace muchas veces es duplicar esfuerzos o atender, de una manera bastante desigual, a las poblaciones necesitadas de formacin para el trabajo.
Esta coordinacin se debe dar a dos niveles: A nivel nacional, en la elaboracin de las polticas de atencin a la poblacin y en la asignacin de responsabilidades en los diferentes nfasis de cobertura, a fin de evitar duplicacin de esfuerzos y concentracin de recursos, especialmente de los oficiales, en unos pocos segmentos poblacionales. Esta coordinacin deber estar liderada por el Ministerio de Educacin. A nivel regional o departamental, en el diseo y ejecucin de planes concretos de trabajo, para coordinar los esfuerzos operativos de las diversas entidades que tienen su asiento en cada departamento, incluidas las de orden nacional. Esta coordinacin deber estar liderada por las secretaras de educacin correspondientes, especialmente la departamental y la de la capital respectiva. 73
37
38
Vase, por ejemplo, el captulo correspondiente en Mller/Shavit (1998). Vase el documento Universidad Nacional de Colombia (2005).
IV. Instrumentos de poltica (resumen)

Los siguientes son los instrumentos ms importantes de poltica que facilitaran la implementacin de las polticas propuestas. No se trata, por tanto, de compendiar todas las polticas posibles tocantes al desarrollo, calidad y pertenencia de las instituciones involucradas, sino de hacer una seleccin de aquellas que facilitaran el acceso ms equitativo de la poblacin ms pobre a las diferentes alternativas de formacin para el trabajo.
A. Presupuestos bsicos de poltica

Polticas Dar mayor prioridad a la educacin Instrumentos Asignacin significativamente mayor de recursos (porcentaje del Presupuesto Nacional). Responsables Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y Ministerio de Educacin Nacional (MEN).
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Universalizar la educacin media Universalizacin de la calidad MEN, secretaras de educacin, colegios. Universalizacin del ingreso MEN, secretaras de educacin
Mejorar la coordinacin institucional
Traslado del Sena a la rbita del MEN. Coordinacin nacional de la atencin y cobertura de la formacin para el trabajo: planes, metas y polticas bsicas. Coordinacin departamental de la educacin para el trabajo: planes departamentales, poblacin por atender, distribucin de la cobertura.
Congreso, MEN, Ministerio de la Proteccin Social). MEN
Secretaras departamentales y entidades de formacin para el trabajo de la regin: Sena, educacin superior, educacin no formal.
B. Polticas tocantes al acceso a la formacin para el trabajo

Polticas Aumentar el crdito estudiantil Instrumentos Se incrementar al menos a 40 mil el nmero de crditos estudiantiles nuevos por ao. Responsables Icetex (posible participacin de la banca privada).
Mejorar la eficiencia administrativa
En el sector oficial se garantizar la adjudicacin de, al menos, 95% de los cupos anuales disponibles.
Instituciones oficiales de educacin superior.
Dar mayor nfasis a la formacin titulada del Sena
Fortalecimiento en intensidad y calidad. Expansin y aplicacin de acuerdo con las necesidades del sistema (egresados del grado 11 y/o desertores de grados anteriores). Adaptacin flexible de los programas a esas necesidades.
Sena Acuerdos anuales entre MEN y Sena.
Sena
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Tener claridad sobre la formacin no formal Censo e informacin ciudadana sobre entidades y programas. Secretaras departamentales y MEN
Cambiar las polticas de contratacin
Reemplazo paulatino de la contratacin individual por contratacin institucional.
Sena (contratante) y entidades de educacin formal (contratistas).
C. Polticas tocantes a la equidad en el acceso y la permanencia

Polticas Crear becas y subsidios Garantizar el acceso de los ms pobres Instrumentos Acuerdos tripartitos de becas de estudios para los ms pobres. Mecanismos de acceso prioritario de los ms pobres. Incrementar significativamente el costo de la matrcula a los estratos ms altos. Entidades oficiales de educacin superior. Responsables Icetex, alcaldas y entidades locales de educacin superior. Sena, entidades oficiales de educacin superior.
Apoyar la permanencia de los ms pobres en la educacin superior
Apoyo acadmico: cursos de nivelacin. Apoyo econmico: subsidios y empleos en el campus. Acceso a bienes culturales: dotacin y horarios extendidos de bibliotecas, aulas de estudio y aulas de cmputo.
Entidades (oficiales) de educacin superior. Entidades (oficiales) de educacin superior. Entidades (oficiales) de educacin superior.
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D. Polticas ms globales
Polticas Instrumentos Se publica peridicamente (Web) la lista de las entidades y programas acreditados, y de las entidades y programas que solicitaron y no obtuvieron la acreditacin. Se publica peridicamente (Web) la lista de los programas evaluados en el ECAES y los puntajes promedio obtenidos por cada una de las instituciones en estos. Se publica peridicamente (Web) los mecanismos de postulacin, seleccin y vinculacin de alumnos. Sena, entidades (oficiales) de educacin superior, educacin no formal. Icfes Responsables Consejo Nacional de Acreditacin
Transparencia
Consecuencia
Los crditos y becas estudiantiles sern adjudicados exclusivamente para programas que obtengan un promedio mnimo en los ECAES. Se castigarn presupuestalmente los programas que estn por debajo de ese mnimo.
Icetex
MEN, Minhacienda, entidades oficiales de educacin. superior
Anexo 1 Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: dos escenarios posibles
77
Anexo 1 Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario optimista (Porcentajes)
Ao 2003 TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD Grado 1 76,07 13,24 10,70 77,28 11,27 9,22 78,51 9,59 7,95 79,77 8,16 6,86 81,04 6,94 5,91 82,33 5,91 5,10 83,65 5,03 4,40 84,98 4,28 3,79 86,34 3,64 3,27 87,72 3,10 2,82 89,12 2,63 2,43 90,54 2,24 2,10 91,98 1,91 1,81 93,45 1,62 1,56 94,94 1,38 1,34 96,46 1,18 1,16 98,00 1,00 1,00 Grado 2 85,38 7,14 7,48 86,12 6,31 6,60 86,86 5,58 5,82 87,61 4,94 5,13 88,37 4,37 4,53 89,14 3,86 3,99 89,91 3,42 3,52 90,69 3,02 3,10 91,47 2,67 2,74 92,26 2,36 2,41 93,06 2,09 2,13 93,87 1,85 1,88 94,68 1,63 1,65 95,50 1,45 1,46 96,33 1,28 1,29 97,16 1,13 1,13 98,00 1,00 1,00 Grado 3 87,10 6,08 6,83 87,74 5,43 6,05 88,39 4,85 5,37 89,05 4,33 4,76 89,70 3,87 4,22 90,37 3,46 3,74 91,04 3,09 3,32 91,71 2,76 2,95 92,39 2,47 2,61 93,07 2,20 2,32 93,76 1,97 2,05 94,45 1,76 1,82 95,15 1,57 1,62 95,86 1,40 1,43 96,57 1,25 1,27 97,28 1,12 1,13 98,00 1,00 1,00 Grado 4 88,71 5,05 6,24 89,26 4,57 5,57 89,82 4,13 4,96 90,38 3,73 4,43 90,94 3,37 3,95 91,51 3,05 3,52 92,08 2,75 3,14 92,66 2,49 2,80 93,24 2,25 2,50 93,82 2,03 2,23 94,41 1,84 1,99 95,00 1,66 1,77 95,59 1,50 1,58 96,19 1,35 1,41 96,79 1,22 1,26 97,39 1,11 1,12 98,00 1,00 1,00 Grado 5 90,74 3,63 5,63 91,18 3,35 5,05 91,62 3,09 4,53 92,06 2,85 4,07 92,50 2,63 3,65 92,95 2,43 3,28 93,40 2,24 2,94 93,85 2,07 2,64 94,30 1,91 2,37 94,76 1,76 2,13 95,21 1,62 1,91 95,67 1,50 1,72 96,13 1,38 1,54 96,60 1,27 1,38 97,06 1,17 1,24 97,53 1,08 1,11 98,00 1,00 1,00 Grado 6 80,77 11,46 7,77 81,75 9,84 6,83 82,75 8,45 6,01 83,75 7,26 5,29 84,77 6,23 4,65 85,80 5,35 4,09 86,84 4,59 3,60 87,90 3,94 3,17 88,97 3,39 2,79 90,05 2,91 2,45 91,15 2,50 2,16 92,25 2,14 1,90 93,38 1,84 1,67 94,51 1,58 1,47 95,66 1,36 1,29 96,82 1,16 1,14 98,00 1,00 1,00 Grado 7 85,17 8,81 6,02 85,92 7,69 5,38 86,67 6,71 4,81 87,44 5,86 4,30 88,21 5,12 3,84 88,98 4,46 3,44 89,77 3,90 3,07 90,56 3,40 2,75 91,36 2,97 2,45 92,16 2,59 2,19 92,97 2,26 1,96 93,79 1,97 1,75 94,62 1,72 1,57 95,45 1,50 1,40 96,30 1,31 1,25 97,14 1,15 1,12 98,00 1,00 1,00 Grado 8 85,45 8,74 5,81 86,18 7,64 5,20 86,93 6,67 4,66 87,67 5,82 4,18 88,43 5,08 3,74 89,19 4,44 3,35 89,96 3,88 3,00 90,73 3,39 2,69 91,51 2,96 2,41 92,30 2,58 2,16 93,09 2,25 1,93 93,89 1,97 1,73 94,70 1,72 1,55 95,51 1,50 1,39 96,34 1,31 1,25 97,16 1,15 1,12 98,00 1,00 1,00 Grado 9 84,91 9,22 5,87 85,68 8,02 5,26 86,45 6,98 4,71 87,23 6,08 4,21 88,01 5,29 3,77 88,80 4,60 3,38 89,60 4,01 3,02 90,41 3,49 2,71 91,22 3,04 2,42 92,04 2,64 2,17 92,87 2,30 1,94 93,71 2,00 1,74 94,55 1,74 1,56 95,40 1,52 1,39 96,26 1,32 1,25 97,13 1,15 1,12 98,00 1,00 1,00 Grado 10 Grado 11 86,55 8,41 5,03 87,23 7,36 4,55 87,91 6,45 4,11 88,59 5,64 3,72 89,28 4,94 3,36 89,98 4,32 3,04 90,68 3,79 2,75 91,39 3,31 2,48 92,10 2,90 2,24 92,82 2,54 2,03 93,54 2,22 1,83 94,27 1,95 1,66 95,00 1,70 1,50 95,74 1,49 1,35 96,49 1,31 1,22 97,24 1,14 1,11 98,00 1,00 1,00 93,65 3,91 2,44 93,92 3,59 2,31 94,18 3,29 2,19 94,45 3,02 2,07 94,72 2,78 1,95 94,99 2,55 1,85 95,26 2,34 1,75 95,53 2,15 1,65 95,80 1,98 1,56 96,07 1,81 1,48 96,35 1,67 1,40 96,62 1,53 1,32 96,89 1,41 1,25 97,17 1,29 1,18 97,45 1,19 1,12 97,72 1,09 1,06 98,00 1,00 1,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
78
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
TA = tasas de aprobacin
TR = tasas de repitencia
TD = tasas de desercin
Anexo 1 Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario inercial (Porcentajes)
Ao 2003 TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD TA TR TD Grado 1 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 76,07 13,24 10,70 Grado 2 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 85,38 7,14 7,48 Grado 3 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 87,10 6,08 6,83 Grado 4 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 88,71 5,05 6,24 Grado 5 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 90,74 3,63 5,63 Grado 6 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 80,77 11,46 7,77 Grado 7 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 85,17 8,81 6,02 Grado 8 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 85,45 8,74 5,81 Grado 9 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 84,91 9,22 5,87 Grado 10 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 86,55 8,41 5,03 Grado 11 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44 93,65 3,91 2,44
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
79
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
TA = tasas de aprobacin
TR = tasas de repitencia
TD = tasas de desercin
Anexo 2 Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: dos escenarios posibles
81
Anexo 2 Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario optimista
Grado 1 Grado 2 1999 N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados 440.126 409.551
2000
434.421
403.440
2001
393.788
365.306
2002
397.444
381.215
2003
1.326.340 1.087.730 1.006.485
924.337
862.880
820.211
731.801
621.505
539.623
478.531
397.444
372.212
2004
2005
2006
2007
82
2008
2009
2010
1.399.025 1.008.882 77.619 1.086.501 1.475.693 1.081.156 63.672 1.144.828 1.556.562 1.158.608 60.347 1.218.955 1.641.864 1.241.608 57.196 1.298.804 1.731.840 1.330.555 54.209 1.384.764 1.826.746 1.425.873 51.378 1.477.251 1.528.020 48.695 1.576.715
2011
928.695 61.159 989.854 927.645 56.432 984.078 977.444 52.342 1.029.786 1.049.740 50.543 1.100.282 1.128.183 48.806 1.176.989 1.213.260 47.128 1.260.388 1.305.493 45.509 1.351.002 1.405.451 43.945 1.449.395
2012
876.633 46.706 923.339 862.147 44.295 906.443 857.116 40.872 897.988 903.563 37.167 940.730 972.560 35.653 1.008.214 1.048.059 34.860 1.082.919 1.130.625 34.107 1.164.733 1.220.875 33.393 1.254.268 1.319.481 32.712 1.352.193
2013
819.950 31.338 851.287 819.064 29.779 848.842 804.076 28.242 832.318 801.552 25.784 827.336 844.949 23.796 868.745 911.218 23.287 934.506 984.850 23.269 1.008.119 1.065.871 23.278 1.089.149 1.154.977 23.312 1.178.288 1.252.927 23.368 1.276.295
2014
2015
782.980 662.482 94.010 64.495 876.990 726.977 772.460 708.342 89.743 58.386 862.203 766.728 770.242 696.399 85.278 55.736 855.520 752.135 758.889 699.403 73.494 48.578 832.384 747.980 757.984 688.762 62.247 42.792 820.232 731.554 799.760 686.959 53.535 37.247 853.296 724.206 864.447 723.340 48.688 32.867 913.136 756.207 937.038 783.478 45.300 30.636 982.339 814.114 1.017.237 853.103 42.241 29.254 1.059.478 882.357 1.105.797 931.281 39.442 28.015 1.145.239 959.296 1.203.550 1.018.904 36.873 26.868 1.240.423 1.045.772 1.117.007 25.802 1.142.809
2016
623.239 54.343 677.582 619.131 54.495 673.626 652.985 49.333 702.318 646.202 46.468 692.670 648.295 40.246 688.542 639.645 35.608 675.254 638.800 30.892 669.693 672.905 27.143 700.048 730.817 25.178 755.995 799.058 24.025 823.083 876.388 23.046 899.434 963.810 22.163 985.973 1.062.523 21.362 1.083.884
2017
531.076 49.731 580.807 578.994 48.944 627.938 575.613 49.080 624.694 605.293 42.803 648.095 602.113 39.630 641.743 603.672 34.429 638.101 597.114 30.323 627.437 597.291 26.265 623.555 629.735 23.027 652.762 685.912 21.294 707.206 753.204 20.302 773.506 830.153 19.487 849.640 917.853 18.763 936.616 1.017.679 18.115 1.035.794
2018
458.206 40.259 498.465 493.176 38.549 531.726 533.196 37.939 571.135 535.215 36.533 571.748 560.262 32.079 592.341 559.763 29.794 589.557 561.596 26.177 587.773 557.180 23.181 580.361 558.716 20.252 578.968 590.149 17.893 608.042 645.126 16.662 661.788 711.956 16.030 727.985 789.069 15.547 804.616 877.673 15.135 892.808 979.345 14.780 994.125
2019
414.188 15.521 429.708 431.442 16.174 447.616 460.230 15.487 475.717 498.192 15.428 513.620 502.613 15.438 518.051 524.774 14.343 539.117 526.378 13.896 540.274 528.875 12.850 541.725 526.274 11.932 538.206 529.103 10.957 540.059 560.003 10.169 570.171 614.252 9.941 624.193 680.960 10.058 691.018 758.506 10.273 768.779 848.202 10.538 858.740 951.817 10.849 962.665
403.571
406.350
449.323
471.888
492.093
499.895
516.122
506.667
517.072
509.770
550.898
595.175
671.459
739.131
839.182
932.780
N = alumnos nuevos
R = alumnos repitentes
T = alumnos totales
Fuente: Registro C-600, clculos del autor
Anexo 2 Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario inercial
Grado 1 1999 N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T N R T Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados 440.126 409.551
2000
434.421
403.440
2001
393.788
365.306
2002
397.444
381.215
2003
1.326.340 1.087.730 1.006.485
924.337
862.880
820.211
731.801
621.505
539.623
478.531
397.444
372.212
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
1.385.003 1.008.882 77.619 1.086.501 1.383.581 1.053.504 71.993 1.125.497 1.383.725 1.052.422 75.177 1.127.599 1.385.823 1.052.532 75.100 1.127.632 1.386.602 1.054.127 75.107 1.129.235 1.386.071 1.054.720 75.221 1.129.941 1.054.316 75.264 1.129.580
2011
928.695 61.159 989.854 927.645 56.432 984.078 960.940 52.342 1.013.281 962.735 54.657 1.017.391 962.762 54.600 1.017.363 964.131 54.606 1.018.737 964.734 54.689 1.019.423 964.426 54.720 1.019.145
2012
876.633 46.706 923.339 862.147 44.295 906.443 857.116 40.872 897.988 882.552 40.826 923.378 886.132 42.291 928.423 886.107 42.370 928.477 887.304 42.371 929.675 887.902 42.431 930.333 887.660 42.458 930.118
2013
819.950 31.338 851.287 819.064 29.779 848.842 804.076 28.242 832.318 796.576 27.775 824.351 819.099 27.613 846.712 823.574 28.432 852.006 823.622 28.548 852.170 824.685 28.547 853.232 825.269 28.586 853.854 825.077 28.605 853.682
2014
782.980 94.010 876.990 772.460 89.743 862.203 770.242 85.278 855.520 755.247 85.186 840.433 748.019 83.627 831.646 768.308 82.847 851.156 773.113 85.190 858.302 773.261 85.655 858.916 774.225 85.660 859.885 774.790 85.771 860.560 774.633 85.831 860.465
2015
662.482 64.495 726.977 708.342 58.386 766.728 696.399 55.736 752.135 691.001 54.987 745.988 678.815 54.829 733.645 671.718 53.762 725.480 687.476 53.247 740.723 693.248 54.691 747.940 693.744 55.033 748.777 694.527 55.044 749.571 695.072 55.113 750.184 694.995 55.153 750.148
2016
623.239 54.343 677.582 619.131 54.495 673.626 652.985 49.333 702.318 640.557 52.748 693.305 635.322 51.858 687.180 624.810 51.456 676.266 617.856 50.549 668.405 630.838 50.020 680.858 636.984 51.194 688.178 637.698 51.624 689.321 638.373 51.661 690.034 638.896 51.719 690.615 638.864 51.760 690.624
2017
531.076 49.731 580.807 578.994 48.944 627.938 575.613 49.080 624.694 600.131 48.757 648.887 592.429 51.423 643.852 587.196 50.444 637.639 577.869 50.032 627.901 571.152 49.204 620.356 581.793 48.656 630.450 588.048 49.679 637.727 589.025 50.163 639.188 589.634 50.219 639.853 590.130 50.272 640.402 590.138 50.313 640.451
2018
458.206 40.259 498.465 493.176 38.549 531.726 533.196 37.939 571.135 530.441 41.362 571.803 550.985 41.120 592.105 546.709 42.872 589.580 541.434 42.322 583.755 533.165 41.948 575.112 526.758 41.281 568.039 535.329 40.802 576.130 541.508 41.562 583.070 542.748 42.009 584.757 543.313 42.078 585.391 543.780 42.122 585.902 543.821 42.157 585.979
2019
414.188 15.521 429.708 431.442 16.174 447.616 460.230 15.487 475.717 494.340 16.669 511.009 494.918 18.022 512.941 512.491 17.929 530.420 510.305 18.623 528.929 505.264 18.479 523.743 497.783 18.301 516.083 491.661 18.021 509.682 498.664 17.805 516.468 504.670 18.094 522.764 506.131 18.303 524.434 506.680 18.345 525.025 507.121 18.364 525.485 507.188 18.380 525.568
402.428
404.051
445.516
462.956
480.376
83
479.955
495.349
473.186
483.319
460.447
483.680
472.631
491.139
474.513
492.124
474.989
N = alumnos nuevos
R = alumnos repitentes
T = alumnos totales
Fuente: Registro C-600, clculos del autor
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Formacion para El Trabajo en Colombia

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Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Departamento Nacional de Planeacin, 2006

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectiva de poltica

Luisa Fernanda Ramrez

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica*

III. Sugerencias de poltica

IV. Instrumentos de poltica (resumen) Anexos

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Resumen Resumen Ejecutivo Ejecutivo E

La situacin actual de la educacin para el trabajo

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Matrcula nueva/cupos Porcentaje

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Sena: Evolucin de los estudiantes 2000-2004

Alumnos nuevos en formacin estructurada para el trabajo

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La expansin del cubrimiento: un escenario posible y deseable

Ao 2004 2005 2006 2007

Ao 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Egresados Gr.11 517.072 509.770 550.898 595.175 671.459 739.131 839.182

2008 2009 2010 2011

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyeccin de cupos disponibles para los egresados de grado 11

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

y necesariamente complementarios. El primero

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

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La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

I. Opciones de la educacin para el trabajo

(pregrados, incluidas las licenciaturas) y programas no universitarios (tcnicos y tecnolgicos).

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Instituciones de educacin superior

Ao N 1998 1999 2000 2001 2002 77 78 80 86 90

Privadas % 71 70 70 69 69 N 262 263 264 279 291

Total % 100 100 100 100 100

185 185 184 193 201

Fuente: MEN, Clculos del autor.

Programas ofrecidos por la educacin superior

Fuente: MEN, Clculos del autor.

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Alumnos matriculados en la educacin superior Primer semestre del ao

Ao N 1998 1999 2000 2001 2002

Total % 100 100 100 100 100

291.877 279.262 319.404 346.667 374.476

537.900 549.892 554.879 566.351 534.636

829.777 829.154 874.283 913.018 909.112

Fuente: MEN, Clculos del autor.

La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Indicadores de la educacin superior

Alumnos/institucin Oficial Privado 2.908 2.972 3.016 2.934 2.660

Programas/institucin Oficial 14 14 15 16 17 Privado 13 13 16 17 17

1998 1999 2000 2001 2002

3.791 3.580 3.993 4.031 4.161