Impactul Tratatului de la Lisabona asupra funcionrii UE elemente de interes pentru Ministerul Justiiei 1

I. Introducere

Tratatul de la Lisabona (TL) a fost semnat la data de 13 decembrie 2007 i a intrat n vigoare la 1 decembrie 2009, urmare ratificrii sale de ctre toate SM UE, potrivit propriilor tradiii constituionale. Romnia a ratificat TL prin Legea 13/2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana i a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, publicat n Monitorul Oficial nr. 107/12 februarie 2008. A. Obiect TL amendeaz principalele dou tratate care reglementeaz, la acest moment funcionarea Uniunii Europene: Tratatul instituind Comunitatea Europen (TCE), care va deveni, ulterior amendrii, Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE); Tratatul Uniunii Europene (TUE). B. Coninut TUE, astfel cum este moficat prin TL, cuprinde principiile i obiectivele generale ale Uniunii, prevederi-cadru de natur instituional, prevederi generale privind Politica extern i de securitate comun (PESC) 2 ; TFUE cuprinde prevederi detaliate referitoare la modalitatea de funcionare a Uniunii; Anexat la TL se gsesc o serie de protocoale 3 i declaraii 4 .

Prezentul material a fost elaborat pe baza studiului Camerei Lorzilor din Parlamentul Marii Britanii - The Treaty of Lisbon: an impact assessment, accesibil la http://www.parliament.thestationery-office.co.uk/pa/ld200708/ldselect/ldeucom/62/62.pdf Prevederile TUE reglementeaz n mod explicit valorile i obiectivele Uniunii; principiul conferirii de competene i competenele Uniunii; principiile subsidiaritii i proporionalitii; rolul Cartei drepturilor fundamentale; politica de vecintate a UE; cetenia european; rolul parlamentelor naionale; instituiile Uniunii, Politica extern i de securitate comun, procedurile de revizuire a tratatelor.
3 4 2

Protocoalele au valoare juridic egal cu a textului propriu-zis al TL.

Declaraiile reprezint manifestri politice de voin ale SM i pot avea un rol important n interpretarea prevederilor TL.

II.

Modificri de ordin general

A. Terminologie Datorit renunrii la structura pe piloni 5 a UE, astfel cum a fost instituit prin Tratatul de la Maatricht (1992), nu se va mai face distincia ntre Comunitatea European i Uniunea European, distincie rmas fr obiect. Prin urmare termenii Comunitate, Comunitate European 6 sunt nlocuii cu termenii Uniune, Uniune European. B. Dispariia pilonului III Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (pilonul III al UE) nu va mai constitui un domeniu de cooperare interguvernamental, ci va alctui, mpreun cu pilonul I (actualul pilon comunitar) un domeniu supranaional; modificarea prezint importan ndeosebi din prisma procesului decizional (pentru mai multe detalii, a se vedea pct. V); C. Iniiativa cetenilor (art. 11 TUE, art. 24 TFUE) Cel puin 1 milion de ceteni, provenind dintr-un numr semnificativ de SM, pot solicita COM s prezinte o propunere de act normativ, atunci cnd acesta este necesar n vederea aplicrii prevederilor tratatelor. Norme detaliate de aplicare a acestei proceduri vor fi adoptate ulterior intrrii n vigoare a TL. D. Competenele Uniunii 1. TL are avantajul de a clarifica tipurile de competene ale UE i de a prevedea n mod expres liste cu domeniile care fac obiectul diferitelor tipuri de competene; 2. TUE, astfel cum este modificat prin TL, prevede pentru prima dat n mod expres c Uniunea poate exercita numai acele competene care i sunt atribuite de SM (principiul atribuirii de competene art. 4, 5 TUE); restul competenelor rmn SM 7 , care pot decide chiar reducerea competenelor UE (art. 48 alin. 2 TUE).

Pilonul I Comunitatea European; Pilonul II Politica extern i de securitate comun domeniul va continua, i dup intrarea n vigoare a TL, s fie guvernat de reguli speciale, ndeosebi cu privire la modalitatea de luare a deciziilor; Pilonul III Cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal. Subzist Comunitatea European a Energiei Atomice/Euratom A se vedea i Declaraia privind delimitarea competenelor.

6 7

3. TFUE stabilete pentru prima dat n mod expres categorii de competene exclusive, partajate/complementare (= regula), de spijin/suplimentare (art. 2-6 TFUE) i enumer 8 domeniile care fac obiectul uneia sau alteia dintre tipurile de competene; categoriile reflect prevederile anterioare ale TCE i jurisprudena CJUE. 4. n cazul competenei partajate, SM i pot exercita competena numai dac UE nu i-a exercitat propria competen (art. 2 alin. 2 TFUE). 5. exercitarea competenei partajate se face cu respectarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii (art. 5 TUE). 6. potrivit Protocolului privind exercitarea competenelor partajate, atunci cnd UE ntreprinde aciuni ntr-un anumit domeniu, sfera de aplicare a competenei este limitat la elementele vizate de aciunile ntreprinse, nu se extinde la ntregul domeniu. E. Personalitatea juridic a UE TL confer n mod expres UE personalitate juridic (art. 47 TUE), recunoscndui-se capacitatea de a intra n nume propriu n raporturi juridice cu alte entiti. Dac anterior personalitatea juridic era recunoscut exclusiv Comunitii Europene, care avea capacitatea de a derula aciuni specifice pilonului I, urmare amendamentului adus de TL Uniunea va putea aciona n nume propriu i n domeniile care fceau obiectul pilonilor II i III (e.g. va putea face parte din organizaii internaionale, va putea iniia i face obiectul procedurilor derulate de instane internaionale). Observaie: conferirea personalitii juridice nu afecteaz domeniile i tipurile de competene UE, reglementate prin norme specifice (a se vedea mai sus, pct. II.D).

Fac obiectul competenei exclusive: uniunea vamal; reguli de concuren necesare n vederea funcionrii pieei interne; politica monetar a SM care au adoptat euro; conservarea resurselor biologice marine, n cadrul politicii comune de pescuit; politica comercial comun; ncheierea unui acord internaional atunci cnd ncheierea sa este prevzut ntr-un act normativ al Uniunii sau este necesar pentru a permite Uniunii s exercite competena sa intern, sau n msura n care ncheierea sa poate afecta regulile comune ori modifica domeniul lor de aplicare. Fac obiectul competenei partajate: spaiul de libertate, securitate i justiie; piaa intern; coeziunea economic, social i teritorial; agricultura i pescuitul cu excepia conservrii resurselor biologice marine; mediul; protecia consumatorilor; transporturile; energia etc. n cazul competenei partajate, lista este exemplificativ, iar nu limitativ. UE are competene de sprijin/suplimentare n domeniile: protecia i mbuntirea sntii umane, industrie, turism, educaie, pregtire vocaional, tineret i sport, protecie civil, cooperare administrativ.

F. Dreptul SM de a se retrage din UE Art. 50 TUE prevede n mod expres c SM pot decide s se retrag din UE, n conformitate cu propriile norme constituionale i ulterior notificrii Consiliului european. Retragerea se realizeaz, n mod formal, printr-un acord negociat i ncheiat ntre SM solicitant i UE. Decizia n CONS de ia cu majoritate calificat, dup obinerea aprobrii PE. G. Revizuirea tratatelor Art. 48 TUE prevede 4 proceduri distincte: 1. procedura ordinar cu Convenie - presupune instituirea unei Convenii, alctuit din reprezentani ai parlamentelor naionale, ai guvernelor naionale, ai PE i ai COM; 2. procedura ordinar fr Convenie atunci cnd Consiliul european mpreun cu PE decid c, raportat la amploarea amendamentelor, nu este necesar instituirea unei Convenii; 3. procedura de revizuire simplificat pot face obiectul acestei proceduri anumite domenii/amendamente menionate n mod expres (art. 48 alin. 6, 7 TUE poate fi inclus aici Partea a III-a din TFUE, ceea ce nseamn c nu fac obiectul procedurii simplificate prevederile referitoare la PESC, aciunea extern a UE, prevederile instituionale); 4. clauzele pasarel (passerrelles/bridges) - reprezint prevederi care permit modificarea anumitor condiii procedurale, fr amendarea formal a tratatelor; este necesar votul cu unanimitate - e. g. art. 31 alin. 3 TUE (PESC), art. 81 alin. 3 TFUE (dreptul familiei), art. 82 alin. 2 (d), 83 alin. 1, 86 alin. 4 TFUE (cooperare judiciar n materie penal). Observaii: procedurile simplificate, inclusiv clauzele pasarel fac obiectul unui drept de veto al SM n Consiliul european sau n CONS UE. n plus, procedura prevzut de art. 48 alin.7 i clauza privind dreptul familiei fac obiectul unui drept de veto al parlamentelor naionale. H. Preeminena dreptului UE Chiar dac principiul nu este prevzut n mod expres n textul propriu-zis al TL, acesta face obiectul unei declaraii anexate 9 : ...n conformitate cu jurisprudena constant a Curii de justiie a UE, tratatele i dreptul adoptat de Uniune n baza tratatelor prevaleaz n faa dreptului statelor membre, n condiiile precizate n jurisprudena menionat.

Declaraie privind primatul dreptului UE

III.

Impactul asupra instituiilor UE

Instituiile UE sunt prevzute la art. 13 TUE - Parlamentul european, Consiliul european (inclus pentru prima dat n rndul instituiilor UE), Consiliul UE/Consiliul de minitri, Comisia european, Curtea de justiie a Uniunii Europene, Curtea de conturi, Banca central european (inclus pentru prima dat n rndul instituiilor UE). Principalele consecine - sumar: Rol crescut atribuit PE => consolidarea caracterului democratic al UE; Consolidarea rolului Consiliului european i, implicit, a SM n procesul decizional UE; Competene sporite ale COM n domeniile care fceau obiectul pilonul III, n paralel cu diminuarea influenei sale n alte domenii, datorit instituirii codeciziei ca procedur decizional ordinar i introducerii iniiativei legislative ceteneti; O monitorizare mai atent a aciunilor COM de ctre PE; Competene sporite atribuite CJUE. A. Consiliul european Devine n mod formal o instituie a UE i poate fi supus jurisdiciei CJUE; Preedinia rotativ (6 luni/SM) a Consiliului european este nlocuit cu un preedinte permanent, ales pentru un mandat de 2 ani i 6 luni => rol mai explicit de leadership la nivelul UE ; Principalele atribuii ale preedintelui: conduce lucrrile Consiliului european i asigur reprezentarea extern a UE n domeniul PESC, fr a aduce atingere competenelor naltului reprezentant al UE; Prevederile TL nu clarific n detaliu relaionarea instituional dintre preedintele Consiliului european, naltul reprezentant al UE, preedinia rotativ a CONS UE, preedintele COM; rmne ca diferenierea aciunilor acestor actori s se fac n practic, ulterior aplicrii TL.

B. Consiliul de minitri (CONS UE) Votul cu majoritate calificat devine procedura de vot de drept comun n CONS (votul n aproximativ 40 de domenii va trece de la unanimitate la majoritate calificat) art. 16 alin. 3 TUE; dintre aceste domenii fac parte spaiul de libertate, securitate i justiie, inclusiv cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal; Preedinia continu s fie rotativ, cu excepia CONS Afaceri Externe (actualul CAGRE), care va fi ntotdeauna prezidat de noul nalt reprezentant al UE pentru afaceri externe i politic de securitate;

Se modific modalitatea de calcul a majoritii calificate ncepnd cu data de 1 noiembrie 2014 majoritatea calificat se definete n principiu astfel: 55% din membrii CONS, reprezentnd cel puin 15 SM i minim 65% din populaia UE 10 => instituirea noilor reguli de formare a majoritii se va face dup alte criterii dect numrul ponderat de voturi atribuite fiecrui SM; prin urmare, n eventualitatea extinderii UE, nu va mai fi necesar renegocierea ponderrii voturilor SM; TL introduce norme specifice referitoare la minoritatea de blocaj (art. 16 alin. 4 TUE, art. 238 alin. 3 TFUE): aceasta trebuie s includ cel puin 4 SM i 35% din populaia UE; generalizarea proceduii de vot cu majoritate calificat va eficientiza procesul decizional la nivelul UE, facilitnd adoptarea legislaiei; Mai mult transparen - art. 16 alin. 8 TUE: edinele CONS sunt publice atunci cnd delibereaz i voteaz asupra unui proiect de act normativ => responsabilizarea reprezentanilor guvernelor SM, dar i posibila formalizare excesiv a discuiilor n CONS.

C. Comisia european (COM) Extinderea domeniilor n care COM are iniiativ legislativ - e.g. domeniile aparinnd n prezent pilonului III - cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal; Mandatul 2009-2014 va fi ultimul n care fiecare SM va putea nominaliza cte un comisar 11 ; ncepnd cu 1 noiembrie 2014, numrul comisarilor va fi redus la 2/3 din numrul SM; desemnarea comisarilor se va face pe baza unui sistem rotativ => la fiecare al treilea mandat (15 ani) oricare SM nu va avea reprezentant n COM timp de un mandat (5 ani); Reducerea numrului de comisari va eficientiza instituia COM i va determina o mai mare coeren a politicilor promovate, n detrimentul asigurrii unei reprezentativiti corespunztoare a SM i, implicit, n detrimentul legitimitii COM; Se modific modalitatea de numire a preedintelui COM prin includerea unei condiii suplimentare: la desemnarea acestuia Consiliul european trebuie s ia n considerare rezultatele alegerilor PE, i s efectueze consultrile care se impun (art. 17 alin. 7 TUE) => este conferit un plus de democraie i legitimitate procesului de numire a preedintelui COM (similar desemnrii premierului n SM);

Pentru detalii i situaiile n care majoritatea calificat se calculeaz n alte modaliti a se vedea art. 16 TUE, art. 238 TFUE, Protocolul privind msurile tranzitorii. Singura modificare a mandatului 2009-2014 fa de mandatul anterior este c naltul reprezentant al UE pentru afaceri externe i politic de securitate va fi totodat unul dintre comisari i vice-preedinte al COM;
11

10

Preedintele COM putea solicita unui membru al COM s demisioneze, fr a fi necesar aprobarea tuturor comisarilor (art. 17 alin. 6 TUE), astfel cum prevedea procedura anterioar; Pentru prima dat se menioneaz n mod expres responsabilitatea COM, ca organism colegial, n faa PE (art. 17 alin. 8 TUE), care are posibilitatea de a formula o moiune de cenzur mpotriva COM.

D. Parlamentul european (PE) TL consolideaz rolul PE i implicit caracterul democratic al UE, ndeosebi datorit extinderii procedurii codeciziei (procedura decizional ordinar/comun art. 294 TFUE) la noi arii de competena UE (e.g. agricultur, pescuit, transport, fonduri structurale, pilonul III; NU i PESC) => PE devine co-legislator n cazul majoritii actelor juridice europene => modificarea balanei inter-instituionale n procesul decizional; PE va avea de asemenea un rol sporit n procedura de revizuire a tratatelor; desemnarea persoanelor pentru poziiile decizionale importante ale UE; ncheierea acordurilor internaionale n general art. 218 alin. 6 TFUE i ndeosebi ncheierea acordurilor de asociere i a acelor acorduri care au implicaii bugetare sau instituionale; procedura de delegare a puterilor ctre COM (procedura comitologiei) art. 290-291 TFUE - CONS i PE vor avea puteri egale n a decide modalitatea de control al delegrii i al actelor de implementare a legislaiei europene; adoptarea aciunilor de combatere a discriminrii (art. 19 TFUE) i de consolidare a drepturilor cetenilor UE (art. 25 TFUE) sunt condiionate de obinerea aprobrii PE; Numrul membrilor PE se reduce de la 785 i 751 (RO - 33 parlamentari); Modificare simbolic: PE nu va mai fi alctuit din reprezentani ai popoarelor SM, ci din reprezentani ai cetenilor UE art. 14 alin. 2 TUE;

E. Curtea de justiie Terminologie: Curtea de justiie a Comunitilor Europene devine Curtea de justiie a Uniunii Europene (Cour de justice de lUnion Europenne/ Court of Justice of the European Union); Tribunalul de prim instan devine Tribunalul (le Tribunal/the General Court); camerele jurisdicionale devin tribunale specializate (tribunaux spcialiss/specialised courts); + rmne i Tribunalul Funciei Publice

Compunerea rmne neschimbat (27 judectori, 8 avocai generali), dar, potrivit unei declaraii 12 anexate la TL, CONS poate decide cu unanimitate, la propunerea Curii, creterea numrului avocailor generali de la 8 la 11; Desemnare: art. 255 TFUE instituie un comitet avnd competena de a emite un aviz privind capacitatea candidailor de a exercita funcia de judector sau avocat general; propunerea i aprobarea candidailor rmne ns n sarcina SM; Instituirea tribunalelor/instanelor specializate i modificarea statutului CJUE se decid n procedur de codecizie, cu majoritate calificat n CONS (vs. procedura consultrii i votul cu unanimitate, astfel cum se prevedea anterior n TCE) => adaptarea sistemului jurisdicional UE la noi provocri se va putea realiza mai facil; rmn supuse unanimitii statutul judectorilor i avocailor generali, regimul lingvistic; Competen: odat cu unirea pilonilor I i III i abrogarea art. 35 TUE, art. 68 TCE, competena CJUE se extinde i asupra cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal 13 ; potrivit ns art. 10 din Protocolul nr. 36 privind dispoziiile tranzitorii competenele Curii vor rmne neschimbate pentru o perioad de 5 ani de la intrarea n vigoare a TL cererile preliminare n materia vizelor, dreptului de azil, imigrrii i altor politici referitoare la libera circulaie a persoanelor vor putea fi adresate CJUE de orice orice instan naional, nu doar instanele de ultim grad de jurisdicie; CJUE continu s nu aib competen cu privire la PESC (art. 275 TFUE) 14 ; Aciunea n anulare i aciunea n constatarea abinerii de a aciona poate fi introdus mpotriva unui numr mai mare de actori la lista iniial (PE, CONS, COM) sunt adugate Consiliul european, Banca central european, precum i orice organism, birou sau agenie a UE (art. 263, 265 TFUE);

12 13

Declaraia privind art. 252 TFUE.

Excepie: art. 276 TFUE menine regula stabilit n fostul art. 35 alin. 5 TUE: Curtea de Justiie nu are competena s verifice legalitatea sau proporionalitatea operaiunilor desfurate de poliie sau de alte servicii de aplicare a legii ntr-un stat membru i nici s decid n legtur cu exercitarea responsabilitilor care le revin statelor membre n vederea meninerii ordinii publice i a aprrii securitii interne. Excepii: Curtea poate controla delimitarea dintre competenele Uniunii i PESC, a crei punere n aplicare nu trebuie s aduc atingere exercitrii competenelor Uniunii i atribuiilor instituiilor n vederea exercitrii competeelor exclusive i partajate ale Uniunii; Curtea se poate pronuna n ce privete aciunile n anulare ndreptate mpotriva deciziilor care prevd msuri restrictive mpotriva persoanelor fizice sau juridice adoptate de Consiliu (e.g. lupta mpotriva terorirsmului).
14

 Scurtarea procedurii n constatarea nendeplinirii obligaiilor de ctre SM (infringement) potrivit art. 260 alin. 2 TFUE etapa administrativ a procedurii de infringement nu va mai include i avizul motivat; prin urmare, COM va putea nainta cauza la CJUE imediat dup acordarea posibilitii SM de a prezenta observaiile sale scrise cu privire la demersul COM; Este instituit o msur suplimentar de contrngere a SM pentru a se conforma prevederilor tratatelor - posibilitatea recunoscut COM de a solicita CJUE, n cererea introductiv de instan, att constatarea nendeplinirii obligaiilor de ctre SM, ct i impunerea unei sanciuni pecuniare (amend) art. 260 alin. 3 TFUE; Extinderea sferei actelor UE care pot fi atacate la CJUE de persoane fizice i juridice; astfel, n cazul actelor normative condiia interesului direct i individual este nlocuit cu condiia interesului direct + condiia ca actul n cauz s nu necesite msuri de implementare/executare (art. 263 alin. 4 TFUE) => impactul preconizat al acestei modificri este important, dat fiind c adeseori n instan proba interesului individual s-a dovedit a fi dificil; Procedura preliminar de urgen: dac cererea este formulat de instana naional ntr-o cauz n care exist persoane aflate n regim privativ de libertate, CJUE se va pronuna n cel mai scurt timp art. 267 TFUE; Curtea poate fi sesizat de un SM cu o aciune n anularea unui act legislativ pentru nclcarea principiului subsidiaritii, printr-un act emis de parlamentul naional sau de una dintre camerele sale Proprietate intelectual: reglementarea expres a unei practici deja existente la CJUE CONS hotrnd cu unanimitate poate conferi CJUE competena de a se pronuna n litigii privind aplicarea actelor normative adoptate n temeiul TFUE, prin care se creaz titluri europene de proprietate industrial (art. 262 TFUE) 15 ; IV. A. Istoric Tratatul de la Roma (1957) nu coninea prevederi exprese referitoare la protecia drepturilor fundamentale; cu toate acestea, potrivit jurisprudenei CJCE 16 , respectarea drepturilor fundamentale constituie parte integrant Drepturile fundamentale

15

Curtea avea competena de a soluiona i pn n prezent litigii privind proprietate intelectual, avnd n vedere c acestea constituiau lato sensu litigii de pia intern. Cauza 11/1970 Internationale Handelgesellschaft.

16

a principiilor generale de drept respectate de jurisdicia comunitar. Protecia acestor drepturi, inspirat din tradiiile constituionale comune ale SM, trebuie asigurat n cadrul structurii i obiectivelor Comunitii. Art. 6 TUE, introdus prin Tratatul de la Maastricht (1992) 17 i modificat prin Tratatul de la Amsterdam (1997) 18 , stipuleaz n mod expres c Uniunea se ntemeiaz pe principiile libertii, democraiei, respectrii drepturilor omului i a libertilor fundamentale, precum i ale statului de drept, principii care sunt comune statelor membre; TL modific n mod substanial coninutul art. 6 TUE, n sensul c stabilete statutul Cartei drepturilor fundamentale ale UE; deschide calea aderrii UE la Convenia european pentru protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale; consacr n mod expres un principiu dezvoltat n jurisprudena CJCE: drepturile fundamentale, astfel cum sunt acestea garantate prin Convenia european pentru protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale i cum rezult din tradiiile constituionale comune ale SM, constituie principii generale de drept ale Uniunii.

B. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene a fost n mod oficial proclamat de PE, COM i CONS la data de 7 decembrie 2000, cu ocazia Conferintei Interguvernamentale asupra Tratatului de la Nisa ; a fcut parte integrant din proiectul de Tratat instituind o Constituie pentru Europa, iar, n urma eurii acestuia, a cptat o existen de sine stttoare urmare semnrii ei la data de 12 decembrie 2007 de preedinii n exerciiu ai COM, PE i CONS; face obiectul unei declaraii anexate la TL; art. 6 alin. 1 TUE, astfel cum este modificat prin TL, stabilete valoarea juridic a Cartei ca fiind egal cu cea a Tratatelor; n baza unui protocol anexat la TL, Carta nu este opozabil UK, PL i CZ ; Carta conine 50 de drepturi, liberti i principii, structurate n 6 capitole : demnitate uman, liberti, egalitate, solidaritate, cetenie, justiie; Carta reafirm drepturi care, n marea lor majoritate, sunt prevzute n alte instrumente internaionale, europene i/sau naionale n vigoare; prin urmare, impactul acesteia asupra respectrii drepturilor fundamentale se preconizeaz a nu fi extrem de nsemnat.

17 18

n vigoare de la data de 1 noiembrie 1993. n vigoare de la data de 1 mai 1999.

10

C. Aderarea UE la Convenia european pentru protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale Art. 6 alin. 2 TUE, asfel cum este modificat de TL, prevede c Uniunea ader la Convenia european pentru protecia drepturilor omului i libertilor fundamentale; Avantajul acestui demers l constituie eliminarea/reducerea riscului de a avea situaii n care instituiile UE ncalc drepturile fundamentale ale cetenilor; UE i instituiile sale ar urma s fie supuse jurisdiciei Curii Europene a Drepturilor Omului de la Strasbourg, ca instan de ultim grad de jurisdicie care se va pronuna la nivel european n materia drepturilor fundamentale. Spaiul de libertate, securitate i justiie (SLSJ) accent pe domeniul justiiei (sediul materiei: Partea a III-a, Titlul V TFUE)

V. A. Istoric

1992 prin Tratatul de la Maastricht este instituit Uniunea European, structurat pe trei piloni: I. Comunitatea european (pilon supranaional); II. Politica extern i de securitate comun - PESC (pilon interguvernamental); III. Justiia i afacerile interne - JAI (pilon interguvernamental); procesul decizional n pilonii II i III este caracterizat prin votul cu unanimitate n CONS i limitarea rolului PE, acesta fiind doar consultat; 1997 Tratatul de la Amsterdam introduce conceptul de SLSJ; o parte din domeniul JAI (vizele, dreptul de azil, imigrarea i alte politici referitoare la libera circulaie a persoanelor - titlul IV TCE) este transferat n pilonul I (comunitar, suprastatal), iar pilonul III (titlul VI TCE), este limitat la cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal; 2007 TL finalizeaz procesul de suprastatalizare a domeniului JAI => pentru toate instrumentele JAI va fi utilizat procedura ordinar a codeciziei i votul majoritii calificate n CONS, cu excepia cazului n care prevederi specifice stipuleaz altfel. Prin urmare, dispar instrumentele specifice pilonului III, deciziile-cadru, care vor fi nlocuite de directive. n plus, instrumentele adoptate n acest domeniu vor face obiectul controlului jurisdicional al CJUE.

B. Avantajele unirii pilonilor I i III Mai mult coeren n exercitarea competenelor UE n diferitele domenii JAI; regulile procesului decizional vor fi aceleai indiferent dac este vorba de un instrument de cooperare poliieneasc sau judiciar n materie penal sau de un instrument de cooperare juridicar n materie civil;

11

Facilitarea procesului de adoptare a actelor normative, nemaifiind necesar votul cu unanimitate n CONS => eficien; Democratizarea i legitimizarea procesului decizional, prin implicarea sporit a PE n codecizie, comparativ cu procedura consultrii; Supunerea instrumentelor controlului jurisdicional al CJUE.

C. Dezavantajele unirii pilonilor I i III Renunarea la procedura interguvernamental ntr-un domeniu extrem de sensibil pentru SM (dreptul penal) i care, n mod tradiional, reprezenta una dintre modalitile de exprimare a suveranitii naionale; Procedura codeciziei i votul cu majoritate calificat nu reprezint n mod automat garanii ale eficienei procesului decizional, existnd situaii cnd propuneri de acte normative au fost ndelung negociate, fr a se ajunge la adoptarea unor instrumente coerente i corecte din punct de vedere juridic (a se vedea Directiva privind serviciile n cadrul pieei interne 2006/123/CE Directiva Bolkenstein); Exist riscul unei creteri substaniale a numrului de instrumente legislative promovate i adoptate n aceast materie.

D. Proceduri legislative n domeniul JAI 1. Regula: procedura ordinar/de drept comun a codeciziei, vot cu majoritate calificat n CONS. 2. Proceduri specifice: Dreptul familiei continu s fac obiectul votului cu unanimitate n cadrul procedurii consultrii. Cu toate acestea, clauza pasarel de la art. 81 alin. 3 TFUE permite CONS ca, dup consultarea PE i aprobarea tuturor parlamentelor naionale, s decid, cu unanimitate, ca anumite aspecte de dreptul familiei s fac obiectul procedurii ordinare. Suspendarea procedurii ordinare (emergency brake) i cooperarea consolidat (art. 82 alin. 3, art. 83 alin. 3 TFUE) poate fi solicitat de oricare SM, atunci cnd proiectul legislativ iniiat ntr-unul dintre domeniile prevzute la art. 82 alin. 2 TFUE 19 i 83 alin. 1 i 2 TFUE 20 ar aduce

Art. 82 alin. 2 TFUE n msura n care este necesar pentru a facilita recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare, precum i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal cu dimensiune transfrontalier, Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili norme minime. Aceste norme minime iau n considerare diferenele existente ntre tradiiile juridice i sistemele de drept ale statelor membre. Acestea se refer la: (a) admisibilitatea reciproc a probelor ntre statele membre; (b) drepturile persoanelor n procedura penal; (c) drepturile victimelor criminalitii;

19

12

atingere aspectelor fundamentale ale sistemului su de justiie penal. Solicitarea este transmis Consiliului european, care hotrte suspendarea procesului decizional. Dac se ajunge la consens n termen de 4 luni, dosarul este retransmis CONS, n vederea continurii procedurii ordinare. Dac nu se ajunge la consens, procedura rmne suspendat, lsndu-se la latitudinea SM posibilitatea de a participa la constituirea unei cooperri consolidate 21 . Instituirea Parchetului european (art. 86 TFUE) se poate realiza prin regulament, cu votul unanim al CONS i aprobarea PE. n cazul n care nu poate fi obinut unanimitatea, se aplic regulile cooperrii consolidate (un numr de minim 9 SM pot institui Parchetul european. Acestea trebuie s notifice PE, COM i CONS, n vederea considerrii cooperrii consolidate ca fiind autorizat n conformitate cu art. 20 alin. 2 TUE i art. 329 TFUE).

(d) alte elemente speciale ale procedurii penale pe care Consiliul le-a identificat n prealabil printr-o decizie; pentru adoptarea acestei decizii, Consiliul hotrte n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European. Adoptarea normelor minime prevzute la prezentul alineat nu mpiedic statele membre s menin sau s adopte un nivel mai ridicat de protecie a persoanelor. Art. 83 alin. 1, 2 TFUE (1) Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili norme minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale criminalitii de o gravitate deosebit de dimensiune transfrontalier ce rezult din natura sau impactul acestor infraciuni ori din nevoia special de a le combate pornind de la o baz comun. Aceste domenii ale criminalitii sunt urmtoarele: terorismul, traficul de persoane i exploatarea sexual a femeilor i a copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, splarea banilor, corupia, contrafacerea mijloacelor de plat, criminalitatea informatic i criminalitatea organizat. n funcie de evoluia criminalitii, Consiliul poate adopta o decizie care s identifice alte domenii ale criminalitii care ndeplinesc criteriile prevzute la prezentul alineat. Consiliul hotrte n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European. (2) n cazul n care apropierea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre n materie penal se dovedete indispensabil pentru a asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de armonizare, prin directive se pot stabili norme minime referitoare la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domeniul n cauz. Directivele se adopt printr-o procedur legislativ ordinar sau special identic cu cea utilizat pentru adoptarea msurilor de armonizare n cauz, fr a aduce atingere articolului 76. Un numr de minim 9 SM pot adopta msura asupra creia nu s-a putut ajunge la consens. Acestea trebuie s notifice PE, COM i CONS, n vederea considerrii cooperrii consolidate ca fiind autorizat n conformitate cu art. 20 alin. 2 TUE i art. 329 TFUE.
21 20

13

E. Dreptul de iniiativ legislativ Anterior intrrii n vigoare a TL, COM avea drept exclusiv de iniiativ legislativ pentru instrumentele JAI din domeniile comunitarizate urmare Tratatului de la Amsterdam (vizele, dreptul de azil, imigrarea i alte politici referitoare la libera circulaie a persoanelor). Instrumentele JAI din pilonul III puteau fi iniiate att de COM, ct i de SM. O dat cu intrarea n vigoare a TL se limiteaz dreptul de iniiativ al SM cu privire la instrumentele ce fceau anterior obiectul pilonului III, prin indicarea unei proporii minime de SM necesar n vederea iniierii unui instrument legislativ. Potrivit art. 76 TFUE, aceste instrumente pot fi iniiate de COM sau de din SM. F. Competena CJUE 1. Anterior intrrii n vigoare a TL a. Titlul IV TCE (vizele, dreptul de azil, imigrarea i alte politici referitoare la libera circulaie a persoanelor) CJCE putea soluiona toate tipurile de aciuni care intrau n competena sa general (aciuni n anulare, aciuni n constatarea nendeplinirii obligaiilor de ctre SM, aciuni n constatarea abinerii de a aciona, cereri preliminare), cu urmtoarele excepii fa de alte domenii ale pilonului I: Cererile preliminare puteau fi adresate CJCE numai de instanele naionale de ultim grad de jurisdicie; Msurile sau deciziile luate n temeiul articolului 62 punctul 1 TCE (msuri cu privire la trecerea frontierelor interne), referitoare la meninerea ordinii publice i a aprrii securitii interne nu putea face obiectul unei cauze naintate CJCE. b. Titlul VI TCE (cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal) CJCE avea o competen limitat la aciunile n anulare i cereri preliminare (art. 35 TUE); n cazul acestora din urm, competena CJCE era condiionat de formularea unei declaraii a SM, prin care era acceptat jurisdicia comunitar 22 . 2. Dup intrarea n vigoare a TL ntregul domeniul al SLSJ va intra sub jurisdicia CJUE, cu excepia menionat la art. 276 TFUE 23 .
Declaraia Romniei a fost aprobat prin Legea nr. 340/2009 privind formularea de ctre Romania a unei declaraii n baza prevederilor art. 35 paragraful (2) din Tratatul privind Uniunea European, publicat n Monitorul Oficial nr. 786/18 noiembrie 2009. n exercitarea atribuiilor sale privind dispoziiile prii a treia titlul V capitolele 4 i 5, referitoare la spaiul de libertate, securitate i justiie, Curtea de Justiie a Uniunii Europene nu este competent s verifice legalitatea sau proporionalitatea operaiunilor efectuate de poliie sau de alte servicii de aplicare a legii ntr-un stat membru i nici s hotrasc cu privire la
23 22

14

n temeiul art. 267 TFUE: orice instan naional, iar nu doar instana de ultim grad de jurisdicie va putea adresa CJUE cereri preliminare; n materia cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal procedura preliminar va putea fi iniiat de orice instan naional, din orice SM, indiferent dac acesta a formulat sau nu, anterior, o declaraie de acceptare a jurisdiciei CJCE n temeiul art. 35 alin. 2 TUE; COM va putea declana procedura n constatarea nendeplinirii obligaiilor de SM (infringement) i cu privire la instrumentele din domeniul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal (dup 5 ani de la intrarea n vigoare a TL). Posibile efecte ale modificrilor TL asupra CJUE n domeniul SLSJ: Creterea numrului de cereri preliminare adresate CJUE => exist riscul prelungirii duratei procedurilor judiciare ; Confruntarea judectorilor CJUE cu aspecte specifice domeniului SLSJ, fr a avea, ntotdeauna, expertiza necesar; problema se va pune ndeosebi n cazul cererilor preliminare, unde specificului dreptului UE n materie i se adaug i dificulti de nelegere a dreptului naional al SM. G. Rolul parlamentelor naionale Unul dintre obiectivele TL este consolidarea legitimitii democratice a Uniunii. TL ofer parlamentelor naionale modaliti concrete de a contribui n mod activ la buna funcionare a Uniunii 24 : Primirea informaiilor relevante i a proiectelor de acte normative direct de la instituiile UE, nu doar prin intermediul executivelor naionale; Verificarea respectrii principiului subsidiaritii de ctre proiectele noilor acte normative; Implicare n procedura revizuirii tratatelor; Notificarea cu privire la solicitrile statelor tere de a deveni membrii UE (art. 49 TUE); Cooperarea interparlamentar att cu PE, ct i cu parlamentele naionale din alte SM. n domeniul SLSJ: Anterior TL, parlamentele naionale nu aveau competene specifice n domeniul SLSJ. Ele puteau verifica respectarea principiului subsidiaritii atunci cnd erau formulate noi propuneri n materia SLSJ, n aceeai
exercitarea responsabilitilor care le revin statelor membre n vederea meninerii ordinii publice i a aprrii securitii interne. 24 a se vedea Protocolul privind rolul parlamentelor naionale n UE, precum i Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii.

15

msur n care puteau face aceast verificare cu privire la instrumentele UE din alte arii legislative; Art. 69 TFUE face referire expres la rolul parlamentelor naionale de a verifica respectarea principiului subsidiaritii cu privire la iniiativele legislative din materia cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, n conformitate cu Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii anexat la TL. Reexaminarea proiectelor de acte normative din domeniul SLSJ este obligatorie n cazul n care nerespectarea principiului subsidiaritii se voteaz cu minim din voturile atribuite parlamentelor naionale 25 (spre deosebire de alte domenii, unde pragul este de 1/3) 26 ; Parlamentele naionale sunt implicate n evaluarea politicilor UE n domeniul SLSJ (art. 70 TFUE) i a Eurojust (art. 85 TFUE);

H. Politici specifice din materia justiiei 1. Justiia civil (art. 81 TFUE) TL nu aduce modificri substaniale n materie; noul art. 81 TFUE reprezint mai degrab o reformulare a prevederilor art. 65 TCE, cu urmatoarele amendamente: Art. 81 TFUE include o list extins a ariilor de reglementare (sunt adugate, spre exemplu, asigurarea accesului efectiv la justiie, dezvoltarea mijloacelor alternative de soluionare a litigiilor); cu toate acestea, noile elemente constituie mai degrab o confirmare a practicii deja existente la nivelul UE (spre exemplu, medierea este deja reglementat printr-o directiv comunitar); Cerina ca msurile ntreprinse s fie necesare pentru buna funcionare a pieei interne este nlocuit cu o formulare mai puin contrngtoare acele msuri s fie luate n special atunci cnd acestea sunt necesare pentru buna funcionare a pieei interne. 2. Cooperarea judiciar n materie penal (art. 82-86 TFUE) a. Recunoaterea reciproc, cooperarea judiciar i procedura penal (art. 82 TFUE) Art. 82 alin. 1 27 definete de o manier mai clar elementele cooperrii judiciare n materie penal i prevede n mod expres i limitativ msurile pe
25

Fiecrui parlament naional i este atribuit un numr de 2 voturi, totalul fiind de 54 de voturi alocate tuturor parlamentelor naionale din SM.
26

A se vedea art. 7 alin. 2 din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii.

Art. 82 alin. 1 TFUE (1) Cooperarea judiciar n materie penal n cadrul Uniunii se ntemeiaz pe principiul recunoaterii reciproce a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare i include apropierea

27

16

care UE le poate adopta n aceast materie. Nu exist o extindere semnificativ a competenelor UE. Art. 82 alin. 2 28 stabilete de o manier mai clar competena UE de a adopta msuri de procedur penal, condiionat de existena unei dimensiuni transfrontaliere (cerin menionat pentru prima dat n mod expres). Lista ariilor n care UE poate lua msuri este exhaustiv, referindu-se la admisibilitatea reciproc a probelor ntre statele membre, drepturile persoanelor n procedura penal, drepturile victimelor criminalitii. Extinderea ariilor de aciune se poate face numai cu votul unanim al CONS, dup aprobarea PE. b. apropierea normelor de drept penal material (art. 83 TFUE) Art. 83 alin. 1 29 clarific, i n domeniul dreptului material penal, competenele de reglementare ale UE, recunoscnd un status quo rezultat urmare actelor normative europene deja adoptate n materie 30 .

actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre n domeniile prevzute la alineatul (2) i la articolul 83. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu procedura legislativ ordinar, adopt msurile privind: (a) instituirea unor norme i proceduri care s asigure recunoaterea, n ntreaga Uniune, a tuturor categoriilor de hotrri judectoreti i decizii judiciare; (b) prevenirea i soluionarea conflictelor de competen ntre statele membre; (c) sprijinirea formrii profesionale a magistrailor i a personalului din justiie; (d) facilitarea cooperrii dintre autoritile judiciare sau echivalente ale statelor membre n materie de urmrire penal i executare a deciziilor. Art. 82 alin. 2 TFUE (2) n msura n care este necesar pentru a facilita recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare, precum i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal cu dimensiune transfrontalier, Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili norme minime. Aceste norme minime iau n considerare diferenele existente ntre tradiiile juridice i sistemele de drept ale statelor membre. Acestea se refer la: (a) admisibilitatea reciproc a probelor ntre statele membre; (b) drepturile persoanelor n procedura penal; (c) drepturile victimelor criminalitii; (d) alte elemente speciale ale procedurii penale pe care Consiliul le-a identificat n prealabil printr-o decizie; pentru adoptarea acestei decizii, Consiliul hotrte n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European. Adoptarea normelor minime prevzute la prezentul alineat nu mpiedic statele membre s menin sau s adopte un nivel mai ridicat de protecie a persoanelor. Art. 83 alin. 1 TFUE Parlamentul European i Consiliul, hotrnd prin directive n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot stabili norme minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale criminalitii de o gravitate deosebit de dimensiune transfrontalier ce rezult din natura sau impactul acestor infraciuni ori din nevoia special de a le combate pornind de la o baz comun.
29 28

17

Art. 83 alin. 2 31 constituie o noutate fa de prevederile anterioare ale TUE i conine un temei juridic suplimentar pentru apropierea dreptului penal material din SM atunci cnd stabilirea infraciunilor i sanciunilor aplicabile se dovedete indispensabil pentru a asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de armonizare. Prevederea consacr legislativ jurisprudena CJCE 32 n materie. c. Eurojust Art. 85 TFUE preia n mare parte coninutul fostului art. 31 alin. 2 TUE. Misiunea Eurojust este de a susine i consolida coordonarea i cooperarea dintre autoritile naionale de cercetare i urmrire penal n legtur cu formele grave de criminalitate care afecteaz dou sau mai multe state membre sau care impun urmrirea penal pe baze comune, prin operaiuni ntreprinse de autoritile statelor membre i de Europol i prin informaii furnizate de acestea. Atribuiile Eurojust menionate n TFUE nu se schimb n mod substanial de cele reglementate prin TUE n forma anterioar; acestea pot include (a) nceperea de cercetri penale, precum i propunerea de ncepere a urmririi penale efectuate de autoritile naionale competente, n special cele referitoare la infraciuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii; (b) coordonarea cercetrilor i a urmririlor penale; (c) consolidarea cooperrii judiciare, inclusiv prin soluionarea conflictelor de competen i prin strnsa cooperare cu Reeaua Judiciar European;

Aceste domenii ale criminalitii sunt urmtoarele: terorismul, traficul de persoane i exploatarea sexual a femeilor i a copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, splarea banilor, corupia, contrafacerea mijloacelor de plat, criminalitatea informatic i criminalitatea organizat. n funcie de evoluia criminalitii, Consiliul poate adopta o decizie care s identifice alte domenii ale criminalitii care ndeplinesc criteriile prevzute la prezentul alineat. Consiliul hotrte n unanimitate, dup aprobarea Parlamentului European. E.g. Decizia-cadru 2002/629/JHA a Consiliului din 19 iulie 2002 privind combaterea traficului de persoane, Directiva 2005/60/CE a Parlamentului European i a Consiliului din 26 octombrie 2005 privind prevenirea utilizrii sistemului financiar n scopul splrii banilor i finanrii terorismului, Decizia-cadru 2002/475/JHA a Consiliului din 13 iunie 2002 privind combaterea terorismului. Art. 83 alin. 2 TFUE n cazul n care apropierea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre n materie penal se dovedete indispensabil pentru a asigura punerea n aplicare eficient a unei politici a Uniunii ntr-un domeniu care a fcut obiectul unor msuri de armonizare, prin directive se pot stabili norme minime referitoare la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domeniul n cauz. Directivele se adopt printr-o procedur legislativ ordinar sau special identic cu cea utilizat pentru adoptarea msurilor de armonizare n cauz, fr a aduce atingere articolului 76.
32 31 30

Cauzele C176/03 Comisia/Consiliul, C440/05 Comisia/Consiliul.

18

Noutile aduse de TL: ofer un temei juridic expres pentru adoptarea legislaiei subsecvente prin care s se stabileasc structura, funcionarea, domeniul de aciune i atribuiile Eurojust. Acestea se pot stabili de PE i CONS prin regulament, n conformitate cu procedura legislativ ordinar; aduce Eurojust sub jurisdicia CJUE. d. Parchetul european (art. 86 TFUE) Scopul instituirii acestei instituii, astfel cum este prevzut la art. 86 alin. 1 TFUE, este de combatere infraciunile care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Parchetul european poate fi instituit prin regulament al CONS adoptat n conformitate cu o procedur legislativ special; este necesar votul cu unanimitate 33 al CONS i aprobarea PE. Parchetul european are competena de a cerceta, de a urmri i de a trimite n judecat, dup caz, n colaborare cu Europol, autorii i coautorii infraciunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii; Parchetul european exercit n faa instanelor competente ale statelor membre aciunea public n legtur cu aceste infraciuni. Principalele aspecte problematice legate de instituirea Parchetului european pot fi sintetizate astfel: Este dificil a se evalua impactul activitii procurorilor europeni asupra activitii procurorilor naionali i modul n care relaionarea dintre cele dou categorii de procurori se va realiza; Nu este foarte clar se ce nelege prin infraciuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniuni; stabilirea tuturor faptelor care se circumscriu acestei categorii de infraciuni poate fi problematic; Nu se cunosc, la acest moment, detalii cu privire la modalitatea efectiv n care Parchetul european ar urma s funcioneze efectiv, TFUE constituind doar temeiul juridic iniial pentru elaborarea actelor normative subsecvente. e. rolul principiului recunoaterii reciproce Pentru prima oar principiul recunoaterii reciproce este menionat n mod expres n textul unui tratat UE cu privire la cooperarea juridiar n materie penal (v. art. 67 alin. 3, art. 82 alin. 1, 2 TFUE), admindu-i-se rolul esenial n materie.

n cazul n care nu se atinge unanimitatea, Parchetul european poate face obiectul unei cooperrii consolidate (a se vedea art. 86 alin. 1).

33

19