FUNO LEGISLATIVA E GOVERNABILIDADE FRENTE S MEDIDAS PROVISRIAS

Kenneth Soares de Sousa e Silva

2008

CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Kenneth Soares de Sousa e Silva

FUNO LEGISLATIVA E GOVERNABILIDADE FRENTE S MEDIDAS PROVISRIAS

Braslia 2008

CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Kenneth Soares de Sousa e Silva

FUNO LEGISLATIVA E GOVERNABILIDADE FRENTE S MEDIDAS PROVISRIAS

Monografia apresentada ao Programa de Ps Graduao do CEFOR como parte das exigncias do Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo. Orientador: Professor Mestre Joo Carlos

Medeiros de Arago

Braslia 2008

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura ___________________________

Data _____/______/______

Silva, Kenneth Soares de Sousa e. Funo legislativa e governabilidade frente s medidas provisrias [manuscrito] / Kenneth Soares de Sousa e Silva. -- 2008. 45 f. Orientador: Joo Carlos Medeiros de Arago. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo, 2008. 1. Medida provisria, Brasil. 2. Governabilidade, Brasil.. I. Ttulo. CDU 340.135(81)

Funo Legislativa e Governabilidade Frente S Medidas Provisrias

Monografia Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo da Cmara dos Deputados 2 Semestre de 2007.

Aluno: Kenneth Soares de Sousa e Silva

Banca Examinadora:

_______________________________________ Prof. MS. Joo Carlos Medeiros de Arago Orientador

_______________________________________ Prof Valeska Monteiro de Melo Queiroz Examinadora

Braslia, de 2008.

Quero agradecer primeiramente a Deus, por ter me dado foras para enfrentar mais este desafio. A minha esposa e filhas, pelo carinho, pela confiana, pelo apoio e, principalmente, pela pacincia nos momentos de minha ausncia do seio familiar. A meus pais, pelo legado de amor e respeito a todas as pessoas. A professores e coordenadores do Curso, que, com sabedoria e muita humildade, souberam dividir conosco seus conhecimentos. Aos colegas de Curso, que com certeza sabero usar de forma tica todos os conhecimentos adquiridos. A meu Orientador, Professor Joo Carlos Medeiros de Arago, pelo carinho, pela ateno e pelo encorajamento para que chegasse ao fim deste Trabalho. Agradecimento muito especial a minha neta Maria Eduarda, que com seu sorriso encantador me inunda o corao de alegria e esperana por dias melhores. A todos, muito obrigado.

O Estado serve sociedade, no por vocao, mas por presso, que deve fluir de baixo para cima. Nesse sentido, uma sociedade civil no organizada ou submissa no tem condies de fazer prevalecer seus interesses diante dos interesses dos segmentos dominantes e do Estado.
Matias Pereira, 1999

RESUMO

Desde o nascedouro da Repblica brasileira e conseqentemente da implantao do sistema presidencialista, todos os presidentes que ocuparam o Poder Executivo, apoiados em constituies, sejam elas outorgadas sejam promulgadas, tiveram a seu dispor o poder legiferante concorrente, isto , a iniciativa legislativa tal qual exercido pelo Poder Legislativo, especialmente no que compete Cmara dos Deputados. Tal poder estava concentrado no chamado Decreto-lei, alm de nas Leis Delegadas, como tambm naquelas matrias de competncia exclusiva do Presidente da Repblica embutidas pelos constituintes, nas constituies promulgadas, ou impostas pelo prprio Presidente da Repblica quando outorgava a Constituio, como, por exemplo, na Constituio de 1937, no Governo Vargas, ou durante a Ditadura Militar vivida pelo pas de 1964 a 1985, caso especfico da Emenda Constitucional n. 1, da Constituio de 1967. Durante os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte de 1987, quando se imaginava a mudana do sistema presidencialista para o parlamentarista, os Constituintes aboliram o chamado Decreto-lei (introduzido no Brasil no Governo do Presidente Getlio Vargas Carta de 1937, retirado pela Constituio de 1946 e ressuscitado pelas Constituies de 1967 e 1969, no auge do Golpe Militar de 1964), substituindo-o pelas Medidas Provisrias seguindo o modelo do art. 77 da Constituio Italiana de 1947. O fato que tal alterao no surtiu o efeito to esperado pelos congressistas, uma vez que tal instrumento legislativo tem sido excessivamente usado pelo Chefe do Executivo, o que vem criando conflitos na relao entre o Poder Executivo e o Legislativo. Esta Monografia, portanto, objetiva o estudo das medidas provisrias no mbito do Processo Legislativo brasileiro - sua adoo, sua utilizao e sua interferncia na governabilidade.

Palavras-Chave: Funo Legislativa, Governabilidade, Medidas Provisrias.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Medidas Provisrias Edio e Reedies por Governo (1988-2001) Quadro 2 Medidas Provisrias Edio e Reedies no Governo Lula (2003-2007) Quadro 3 Prazos de Tramitao das Medidas Provisrias Quadro 4 Balano entre Poderes e seus efeitos

25 28 30 37

SUMRIO

INTRODUO 1 HISTRICO DAS MEDIDAS DE EXCEO

1.1 Decreto-lei nos pases europeus
1.1.1 Alemanha 1.1.2 Portugal. 1.1.3 Itlia 1.1.4 Espanha 1.1.5 Frana

10 12

12 12
13 13 15 16 18 18 21 23 25 25 25 28 29 29 31 32 35 39 41

2 ORIGENS DO DECRETO-LEI NO BRASIL

2.2.1 Decreto-lei na Constituio de 1937 2.2 2 Submisso do Poder Legislativo ao Poder Executivo no Estado Novo 2.2.3 Revoluo de 1964 e Decretos-Lei

3 MEDIDAS PROVISRIAS
3.3.1 Definio 3.3.2 Medidas Provisrias no Brasil 3.3.3 Pressupostos constitucionais usados para a adoo de medidas provisrias 3.3.4 Novos procedimentos para edio de medidas provisrias 3.3.5 Tramitao das medidas provisrias 3.3.6 Vedaes 3.3.7 Perda de eficcia da medida provisria

4 GOVERNABILIDADE FRENTE S MEDIDAS PROVISRIAS CONCLUSO REFERNCIAS

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INTRODUO

No momento em que a sociedade brasileira discute qual o papel do Poder Legislativo, em especial o da Cmara dos Deputados, nos destinos da Nao, foroso trazer tona discusso mais acentuada sobre uma das funes essenciais daquela Casa do Congresso Nacional que contribui sobremaneira para que se tenha o equilbrio entre os Poderes, qual seja, a Funo Legislativa. Tal funo, a partir da Constituio Federal de 1988, quando se introduziu no processo legislativo brasileiro a figura das medidas provisrias, vem sendo quase que diariamente exercida pelo Poder Executivo, na medida em que se observa o uso indiscriminado desse instrumento legal por parte do Presidente da Repblica que, a seu bel prazer, muda todo o arcabouo jurdico nacional, fato que gera conflitos na interao entre os dois Poderes da Repblica. Ao agir de forma imperial ao editar medida provisria, o Presidente da Repblica acaba por interferir no andamento dos trabalhos da Cmara dos Deputados uma vez que projetos de lei de interesse nacional ficam paralisados no aguardo de aprovao ou rejeio da medida provisria para que se tenha a pauta desobstruda e eles possam tramitar normalmente e cheguem at o Plenrio para sua deciso final, aprovado, rejeitado ou enviado ao arquivo. Outro fator gerador de conflitos, mas com menor intensidade, so os chamados projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, que, de acordo com o art. 64, 2 e 3, Constituio Federal, combinado com o art. 155 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, esto auferidos com pedido de urgncia para apreciao e votao em turno nico em detrimento das demais matrias contidas na Ordem do Dia. O fato que a atuao do Executivo na iniciativa legislativa, seja por meio dos projetos de lei de competncia exclusiva do Presidente da Repblica, seja por meio de medidas

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provisrias, representa interferncia no campo legislativo da Cmara dos Deputados, pois coloca em xeque a principal razo de existncia do Poder Legislativo, isto , o poder de iniciativa legiferante, muitas vezes inerte pelo excessivo nmero de medidas provisrias a serem apreciadas, causando, dessa forma, a paralisia dos trabalhos da Cmara dos Deputados no que concerne s outras matrias, inclusive aquelas originadas pelos deputados que ficam a solicitar que seus projetos possam entrar na pauta para votao. Entretanto, j se podem enxergar no horizonte medidas eficazes para que os trabalhos legislativos possam fluir de maneira mais clere, sem os atropelos de sobrestamento da pauta por medidas provisrias. essa a finalidade de uma comisso mista recentemente criada, que, dentre vrias sugestes apresentadas, uma se destaca - a de que a medida provisria, quando no apreciada no tempo determinado de cento e oitenta dias, seja prorrogada por igual perodo, uma nica vez e, enquanto corre tal prazo, outras matrias de interesse nacional tenham a apreciao e a aprovao no interregno. A celeridade se daria se, de fato, a Comisso Mista incumbida de analisar os pressupostos constitucionais da medida provisria se reunisse e oferecesse seu parecer sobre a existncia ou no da relevncia e da urgncia originada na edio de tal instituto constitucional. Caso se agisse assim, o sobrestamento da pauta no ocorreria.

1 HISTRICO DAS MEDIDAS DE EXCEO

1.1 Decreto-lei nos pases europeus

O Decreto-lei teve sua origem na Europa e instrumento tpico de pases com sistema parlamentarista, forma adotada em boa parte do Continente. usado pelo governo em situaes de extrema necessidade e urgncia e adotado com certa cautela, como no caso do Governo espanhol. Em razo disso, procura-se trazer ao conjunto deste Trabalho breve histrico desse instrumento legiferante em algumas naes europias, dada a semelhana com o Brasil. 1.1.1 Alemanha O Decreto-lei surgiu na Alemanha por meio da Carta Magna prussiana de 1850 para ser empregado apenas em casos de extrema necessidade ou absoluta emergncia. Foi mantido pela Constituio de Weimar, de 1919, e utilizado de forma abusiva por Adolph Hitler, o que provocou sua abolio pela Constituio ou Lei Fundamental de Bonn, promulgada pelo Conselho Parlamentar em 23 de maio de 1949, que criou em seu lugar a declarao de estado de necessidade legislativa1. Todas as vezes em que o chanceler apresenta ao Parlamento projeto de lei com pedido de urgncia e o Parlamento lhe nega o voto de confiana, este rejeita o projeto de lei. Cabe, pois, ao Presidente da Repblica, usando da declarao de estado de necessidade legislativa, manter o chanceler no poder at que se consiga o apoio do Conselho Federal, composto por membros que representam os 16 estados da Federao. Atente-se que tal Conselho corresponde, no Brasil, ao Senado Federal2.

ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 15. 2 Idem.

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O projeto ento novamente submetido Cmara dos Deputados e, caso seja rejeitado mais uma vez, aprovado de forma inaceitvel pelo Governo ou no seja convertido em lei em quatro semanas, o Presidente da Repblica Federal da Alemanha pode promulgar a lei, desde que haja concordncia de todos os representantes do Conselho Federal3. 1.1.2 Portugal O constituinte portugus instituiu em sua Carta trs espcies de decreto-lei: primeiro, os advindos da competncia legislativa originria ou independente aqueles de competncia concorrente do Poder Executivo com o Poder Legislativo; em seguida, os decorrentes de competncia legislativa derivada ou dependente aqueles que tratam de matrias reservadas Assemblia da Repblica sobre as quais o Governo somente pode editar decretos-lei mediante delegao. Por fim, os oriundos de competncia legislativa exclusiva do Poder Executivo4. Destaca-se que, mesmo podendo dispor sobre matrias reservadas pela Constituio, a Assemblia da Repblica tambm pode trazer para si a fixao de princpios gerais relativamente s outras matrias, reduzindo, sobremaneira, a atuao do Poder Executivo portugus no que diz respeito competncia legislativa concorrente. Ademais, o decreto-lei s pode ser editado pelo Conselho de Ministros, manifestando-se, dessa forma, a responsabilidade solidria5. 1.1.3 Itlia A instituio das medidas provisrias no processo legislativo brasileiro aconteceu durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1987, tendo como inspirao os preceitos contidos na Carta Italiana de 1947, especialmente em seu art.7718. o que se relatar em seguida.

ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 16. 4 Ibidem, p, 17. 5 Idem.

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Tambm o decreto-lei teve origem na Itlia, cujo uso iniciou na Monarquia Constitucional, com o Estatuto Albertino, que regeu o reino Sardo-piemonts e o reino da Itlia6. O primeiro decreto-lei expedido na Itlia data de 1843 e, conforme Digo Alves de Abreu Jnior, o instrumento foi usado de forma moderada at 19147. Com o incio da Primeira Guerra Mundial, porm, tal dispositivo passou a ser utilizado desenfreadamente, o que levou os legisladores fascistas a adotarem em 1926 a Lei n. 100, permitindo ao Governo editar normas com fora de lei e expedir decreto real, sem delegao das Cmaras, alm de normas com fora de lei em casos extraordinrios de necessidade e urgncia. Aps a Segunda Guerra Mundial, todavia, o constituinte italiano manteve o decreto-lei, que somente seria usado em situaes de extrema urgncia, conforme disposto no art. 77 da Constituio Italiana, de 27 de dezembro de 1947:
Art. 77. O governo no pode, sem delegao das Cmaras, editar decretos com valor de lei ordinria. Quando, em casos extraordinrios de necessidade e urgncia, o governo, sob sua responsabilidade, adotar medidas provisrias com fora de lei, dever, no mesmo dia, submet-las para efeito de converso s Cmaras, as quais, se dissolvidas, so convocadas para esse fim e renem-se em cinco dias.

Os decretos perdem a eficcia desde o incio se no forem convertidos em lei nos sessenta dias posteriores sua publicao. As Cmaras, todavia, podem regular por lei as relaes jurdicas decorrentes dos decretos no convertidos8. Como se observa desse dispositivo, o constituinte brasileiro de 1987 transportou para a Carta de 1988 o instituto das medidas provisrias, excluindo a necessidade de delegao por parte das duas ou de uma das Casas do Congresso para que o Chefe do Executivo edite tal dispositivo legal.

ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 17. 7 Ibidem, p. 22. 8 Ibidem, p. 21.

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Como se ver, tanto na Itlia, quanto no Brasil, a intensificao do uso de tal dispositivo por sucessivos governos trouxe baila uma preocupao dos legisladores no sentido de evitar o excessivo emprego de tais medidas, pois contraria o equilbrio entre os Poderes9. 1.1.4 Espanha Na Espanha, o art. 86 da Constituio de 1978 concede poderes ao Poder Executivo para editar as chamadas disposiciones legislativas provisionales nos casos de extraordinria e urgente necessidade. Tais disposies se assemelham aos decretos-lei e, tal como as medidas provisrias brasileiras, tambm estabelecem vedaes, especificamente sobre ordenamento das instituies bsicas do Estado; Direito Eleitoral Geral; Direitos, Deveres e Liberdades contidos no Ttulo I; Regime das Comunidades Autnomas10. Os decretos-lei sero imediatamente submetidos a debate e votao pela totalidade dos membros do Congreso de los Diputados, que, no estando reunido, ser convocado, tendo o prazo de trinta dias, aps sua promulgao para se pronunciar sobre tal medida, convalidando-a ou derrogando-a. Encontra-se tambm, no apartado n. 2 do mesmo artigo, que, no prazo estabelecido de trinta dias, as Cortes Generales podero fazer, com procedimento de urgncia, a tramitao do decreto-lei, sendo ele transformado em projeto de lei11. O fato a se destacar no caso espanhol que o Processo Legislativo se torna mais clere, porque no h a figura da prorrogao do prazo, o que certamente obriga os parlamentares a decidirem o mais rpido possvel sobre a matria; isso somente acontece devido estabilidade do regime espanhol, uma vez que no h necessidade da edio freqente das

ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 22. 10 Ibidem, p. 18. 11 Ibidem, p. 18.

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disposiciones legislativas provisionales, mesmo porque tais medidas, quando necessrias, exigem certa cautela para serem postas em vigor12. 1.1.5 Frana A Frana caso atpico, na medida em que, com sistema parlamentarista como na maioria das naes europias, o Poder Executivo tem preponderncia sobre o Legislativo; alis, essa a caracterstica principal do regime francs - o Presidente da Repblica possui amplos poderes, que lhe foram estabelecidos pela Constituio de 1958. Assim, para muitos cientistas polticos e historiadores, o regime poltico na Frana considerado semipresidecialista, j que tudo que no estiver regulado em lei est inserido no poder legiferante do Presidente da Repblica. Em outras palavras, qualquer assunto poder ser objeto de iniciativa legislativa do Poder Executivo13. Conforme disposto no art. 38 da Constituio Francesa, o Governo, para execuo de seu programa, solicitar autorizao ao Parlamento com o objetivo de aprovar, por prazo limitado, medidas pertencentes ao mbito da lei. Haver interferncia do Executivo no processo legislativo, por meio de cinco formas de inovao da ordem jurdica, das quais pelo menos trs exercem a mesma funo de um decreto-lei, mas dependem de autorizao expressa do Legislativo: - ordenances, que funcionam como um decreto-lei que necessita de prvia delegao do Legislativo; - decretos-leis sobre matria financeira, pelos quais o Governo pe em vigor o projeto de lei de oramento que, no prazo de sessenta dias, ainda no foi votado pelo Parlamento;

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ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 18. 13 Ibidem, p. 16.

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- decreto-lei de urgncia e necessidade, semelhante s medidas provisrias brasileiras e editado pelo Presidente da Repblica nos casos de perigo grave para a independncia do pas ou da integridade de seu territrio. Nesses casos, o Presidente da Repblica pode ser investido de poderes extraordinrios, inclusive legislativos; porm, tais medidas somente sero conferidas ao Presidente, aps consulta feita ao Primeiro Ministro, aos Presidentes do Senado e da Assemblia Nacional, como tambm ao Presidente do Conselho Constitucional, no havendo, entretanto, limitaes com relao s matrias; - regulamentos autnomos, normas primrias; - regulamentos de complementao s leis26.

2 ORIGENS DO DECRETO-LEI NO BRASIL

2.2.1 Decreto-lei na Constituio de 1937

Desde o Golpe Militar de 1889, o qual redundou na implantao da Repblica, a relao entre os Poderes Executivo e Legislativo no Brasil tem passado por altos e baixos, dadas as circunstncias vividas naquele momento poltico. O Marechal Deodoro da Fonseca, a princpio, recusou participar do movimento golpista; seu principal mentor foi o Tenente-Coronel Benjamim Constant que, habilidosamente, persuadiu o Marechal a integrar e chefiar o Golpe de 188914. No primeiro momento, houve disputa travada entre conservadores e liberais quanto melhor forma de presidencialismo para o Brasil. Venceu o grupo liderado por Rui Barbosa, que, conforme se pode observar pela Constituio de 1891, preferiu aderir ao presidencialismo segundo o modelo aplicado nos EUA, impregnado, porm, das idias positivistas do filsofo francs Augusto Comte, que comearam a ser difundidas no Brasil, por volta de 1871, numa conferncia realizada no Instituto dos Cegos com a participao de Benjamim Constant15. Para Augusto Comte, [...] a Repblica a negao do direito divino objetivado na pessoa do rei e perpetuado na sucesso dinstica [...]; tais idias foram rapidamente absorvidas pelo grupo republicano, o qual no via com bons olhos um terceiro reinado; da a imperiosa necessidade de se extinguir a Monarquia. Alm disso, levou-se em considerao o fato

14 15

SILVA, Hlio. Histria da Repblica Brasileira. Volume 1. So Paulo: Editora Trs AS, 1998, p. 43-45. Idem.

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de o Brasil ser a nica Monarquia na Amrica do Sul, o que tambm contribuiu para que se proclamasse a Repblica16. No segundo momento, ocorreu a Revoluo de 1930, com a ascenso de Getlio Vargas Presidncia da Repblica. Mais uma vez as relaes entre o Poder Executivo e o Legislativo ficaram abaladas, notadamente aps o Golpe de 1937, com a Constituio outorgada no mesmo ano denominada Constituio Polaca, por ter sido baseada no modelo polons. Outorgada a Carta, Getlio Vargas criou o Estado Novo, tornando-se ditador17. Assim, o Poder Legislativo, desde o golpe militar que derrubou a Monarquia e implantou a Repblica, no detm plenamente a iniciativa legiferante, pois o Presidente da Repblica governa por meio de Decretos-lei18. Ademais, apesar de viver em Estado ditatorial, o Brasil passou por transformaes significativas: deixou de ser um pas exclusivamente agrrio e enveredou pelo rumo da industrializao - o centro econmico-financeiro deslocou-se dos engenhos de acar e das plantaes de caf para a Regio Sul, sobretudo o estado de So Paulo, que desde ento se mantm como foco irradiador da economia nacional. Toda a mudana acarretou transtornos, tendo como o principal deles o xodo rural - grande quantidade de imigrantes aportou no Pas em busca de melhores condies de vida19. Nesse perodo, eclodiu a 2 Guerra Mundial; o nazifascismo tentando se impor ao restante da Europa. A princpio, o Brasil parecia disposto a se unir ao chamado Eixo (Alemanha e Itlia), mas, com o constante torpedeamento dos navios mercantes nacionais, o Presidente da Repblica Getlio Vargas, em troca da construo da Usina de Volta Redonda para fabricao do ao, aliou-se aos EUA e enviou tropas para lutarem na Itlia.

SILVA, Hlio. Histria da Repblica Brasileira. Volume 1. So Paulo: Editora Trs AS, 1998, p.46. SILVA, Hlio Histria da Repblica Brasileira. Volume 7. So Paulo: Editora Trs S.A, 1998, p. 165. 18 DAMOUS, Wadih; DINO, Flvio. Medidas Provisrias no Brasil: origem, evoluo e o Novo Regime Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2005, p. 12. 19 SILVA, Hlio Histria da Repblica Brasileira. Volume 8. So Paulo: Editora Trs S.A, 1998, p. 122.
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Ao retornarem ao Brasil, aps lutarem e morrerem por um mundo onde imperaria a Democracia, perceberam que ainda se vivia sob o jugo da Ditadura. Iniciou-se, ento, a luta para que o Pas retornasse legalidade, o que sucederia com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte, eleita em 2 de dezembro de 1945, a qual encerrou os trabalhos em 1946, com a promulgao da nova Carta Magna, em 18 de setembro de 1946. Findava, assim, a Ditadura Vargas, e o Brasil voltava legalidade. Em razo disso, muitos historiadores afirmam que a Revoluo de 1930 foi um divisor de guas, na medida em que tirou o Pas da monocultura, inserindo-o na Era Industrial20. Aps a Carta de 1946, o Brasil viveu um dos melhores momentos de sua histria poltica; apesar das lutas entre vrios grupos, o regime democrtico prevaleceu contribuindo para o amadurecimento das instituies polticas do Pas, mesmo com o Partido Comunista Brasileiro colocado margem da representao21. poca, as lutas existentes entre as vrias correntes polticas, principalmente no ltimo lustro da dcada de 1950, empurraram a Nao novamente para um perodo de grandes perturbaes polticas que culminaram com o Golpe Militar de 1964, perodo em que se viveu verdadeira Ditadura na real acepo da palavra22. Nesse perodo, conviveu-se com incertezas e desmandos que s podem ser compreendidos luz do regime implantado pelos militares; no s aqui, mas em boa parte da Amrica do Sul, os ventos da Ditadura sopraram ferozmente23. Aguardaram-se 21 anos para se poder exercer plenamente o direito de escolher livremente o Presidente da Repblica, depois os representantes do povo brasileiro, para que, dotados de poder constituinte, elaborassem e aprovassem nova Constituio Federal, a Constituio Cidad no dizer de Ulisses Guimares24.

20 21

SILVA, Hlio Histria da Repblica Brasileira. Volume 13. So Paulo: Editora Trs S.A, 1998, p.25-29. Ibidem, p.48. 22 Ibidem, p. 54. 23 Ibidem, p. 95-100. 24 Ibidem, p. 110-123.

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A Constituio de 1988 trouxe em seu bojo modificaes nos campos poltico, econmico e social, dando nfase aos Direitos e s Garantias Individuais. Curvou-se, no entanto, ganncia de poder do Chefe do Executivo com a introduo da chamada Medida Provisria no Processo Legislativo brasileiro, instrumento legal que vem sendo usado de forma abusiva por todos os Presidentes da Repblica ps 1988, o que enfraquece literalmente as relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo. Tal fato interfere no ato de governar, j que o Presidente tanto governa como exerce, por meio das medidas provisrias, o ato de legislar, atribuio especfica do Poder Legislativo25. No Brasil, o decreto-lei foi institudo no Processo Legislativo na Constituio de 1937, durante o Golpe Militar chefiado pelo Presidente Vargas, originando-se, deste fato, o que a Histria denominou de Estado Novo, que se estendeu at a promulgao da Constituio de 194626. A polaca, como era conhecida a Carta de 1937, pois inspirada na Constituio da Polnia, trouxe em seu bojo a figura do decreto-lei transcrito nos arts. 12, 13, 14 e 180, respectivamente27.

2.2.2 Submisso do Poder Legislativo ao Poder Executivo no Estado Novo

Conforme disposto no art. 12 da Carta de 1937, o Presidente da Repblica podia ser autorizado pelo Parlamento a editar decretos-lei mediante as condies e nos limites fixados pelo ato de autorizao, algo um tanto contraditrio uma vez que, naquele momento, o Presidente da Repblica detinha amplos poderes, pois se vivia num regime de exceo, no havendo, portanto, necessidade de delegao legislativa, conforme se pode constatar da leitura desse artigo. Alm disso, a figura da delegao legislativa ao Poder Executivo no constou das Constituies de 1824, 1891, 1934 e 194628. No art. 15 da Lei Magna de 1937, encontra-se o estabelecimento dos limites do raio de abrangncia dos decretos-lei, os quais s podiam ser expedidos quando o Parlamento
VILA, Humberto Bergmann. Medida Provisria na Constituio de 1988. Porto Alegre: Editora Safe, 1997. ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 24. 27 DAMOUS, Wadih; DINO, Flvio. Medidas Provisrias no Brasil: origem, evoluo e o Novo Regime Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2005, p. 49. 28 Idem.
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estava em recesso ou quando dissolvida a Cmara dos Deputados, ouvido o Conselho da Economia Nacional. J o art. 14 da mesma Carta versava sobre a competncia do Presidente da Repblica, que poderia, por meio da edio de decretos-lei, dispor sobre a organizao do Governo e da Administrao Federal e o comando supremo das Foras Armadas. O art. 180 constitua mero ritual protocolar na medida em que o regime ditatorial vigente detinha o poder para praticar quaisquer atos jurdicos29. Como fonte histrica, frisa-se que, de 12 de novembro de 1937 a 28 de junho de 1946, tempo de durao do Estado Novo, o Governo expediu 9.421 decretos-lei, muitos fundamentados no art. 180 da Constituio de 1937. S para citar alguns, os mais conhecidos, tem-se o Decreto-lei n. 5.452, de 1 de maio de 1943, que tratava da Consolidao das Leis do Trabalho, o Decreto-lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro), o Decreto-lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal Brasileiro), dentre outros30. Embora o Poder Legislativo se mantivesse aberto, porquanto a Ditadura Vargas pretendia passar opinio pblica a sensao de que o equilbrio entre os Poderes estava mantido, o poder legiferante estava, de fato, nas mos do Presidente da Repblica. O Congresso simplesmente acatava, cabisbaixo, as decises do Palcio do Catete, mesmo porque a Constituio de 1937 jamais entrou em vigor, pois o Congresso Nacional, durante o Estado Novo, jamais se reuniu31. Terminado o perodo do Estado Novo, que durou nove anos, com o retorno dos pracinhas dos campos de batalha da Segunda Guerra Mundial, imbudos de idias democrticas, Vargas se viu obrigado a convocar a Assemblia Nacional Constituinte para colocar o Brasil no rol dos pases livres e democrticos, fato que se deu com a promulgao da Constituio de 1946, a quarta do breve perodo republicano. Porm, mais uma vez os ventos do

DAMOUS, Wadih; DINO, Flvio. Medidas Provisrias no Brasil: origem, evoluo e o Novo Regime Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2005, p. 50. 30 Ibidem, p.51. 31 Idem.

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regime de exceo sopraram fortemente na breve Democracia nacional: outro golpe militar se avizinhava, desta vez sob o argumento de combater o Comunismo32.

2.2.3 Revoluo de 1964 e Decretos-Lei

Com a nova Carta de 1946, o Brasil viveu um dos perodos mais democrticos de sua Histria; porm, em ferrenha luta pela manuteno do poder, vrios grupos contriburam sobremaneira para o desmoronamento desse perodo33. Pode-se afirmar que um dos momentos mais significativos desses trs lustros e meio que marcaram o retorno do Pas ao totalitarismo foi o caso Jango. Com a renncia do Presidente Jnio Quadros, era natural que o Vice-Presidente assumisse e desse continuidade Democracia Brasileira. Mas naquele perodo havia a chamada Guerra Fria, o mundo estava dividido em dois blocos o Ocidente, capitaneado pelos EUA, que declararam Guerra aos pases do Oriente, ou bloco comunista, cuja liderana estava a cargo da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas URSS. Se no bastasse, Joo Goulart, Vice-Presidente da Repblica, encontrava-se em viagem China comunista; os militares brasileiros viam nessa aproximao o perigo iminente de o Pas se transformar num satlite russo; logo, vetaram Goulart, proibindo-o de assumir a Presidncia da Repblica. Criou-se, dessa forma, um impasse que s se resolveu com a mudana da Constituio, passando o Brasil a possuir regime parlamentarista, enfraquecendo o Presidente da Repblica. Desses episdios se originaram os dias negros que se avizinhavam. Tudo teve incio em 31 de maro de 1964 com a implantao da Ditadura Militar34. Com a chegada ao poder, os militares, por meio do Ato Institucional n. 2, de 27 de outubro de 1965, arts. 30 e 31, introduziram mais uma vez o instituto do decreto-lei no Processo Legislativo, de maneira a preservar a Segurana Nacional. Ademais, o uso do decretolei foi estendido a todos os assuntos, inclusive matria financeira e administrativa37.

DAMOUS, Wadih; DINO, Flvio. Medidas Provisrias no Brasil: origem, evoluo e o Novo Regime Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Lumen Jris, 2005, p. 51. 33 SILVA, Hlio Histria da Repblica Brasileira. Volume 10. So Paulo: Editora Trs S.A, 1998, p. 37. 34 Ibidem, p. 42.

32

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Dessa forma, o constante uso de medidas com fora de lei tornou-se a maneira predileta dos detentores do poder para legislar, ou seja, usando o decreto-lei, todos os presidentes do regime autoritrio de 1964 mantiveram a preponderncia do Poder Executivo sobre o Legislativo. De posse do poder de iniciativa legislativa, coagiam os congressistas a decidirem sem o direito de emendar, alterar, rejeitar ou revogar qualquer projeto oriundo do Executivo e ainda o acatarem, caso no se manifestassem no tempo determinado, isto , 45 dias desde o recebimento do decreto-lei, o chamado decurso de prazo. Em outras palavras, o decreto-lei ou o projeto de lei era aprovado com ou sem participao direta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional35. Os tempos, todavia, comeavam a mudar - a campanha das Diretas J saiu s ruas e, aps muitas lutas, ventos democrticos sopraram na sociedade brasileira; aos poucos, conquistou-se o direito de escolher livremente o Presidente da Repblica. Obteve-se nova Constituio, a Constituio Cidad, arauto das liberdades individuais. Restou, entretanto, um resqucio do regime discricionrio, colocado no bojo da Carta de 1988: as medidas provisrias.

35 SILVA, Hlio Histria da Repblica Brasileira. Volume 10. So Paulo: Editora Trs S.A, 1998, p. 53.

3 MEDIDAS PROVISRIAS

3.3.1 Definio
As medidas provisrias so decretos com fora de lei usados pelo Chefe do Poder Executivo nos casos de relevncia e urgncia que, aps editadas, devem ser submetidas imediatamente ao crivo do Congresso Nacional com vistas a sua apreciao36. Frisa-se que tais decretos com fora de lei so instrumentos tpicos de sistemas parlamentaristas, como o caso da Itlia, de onde, alis, os constituintes brasileiros buscaram inspirao. Outro fato importante que as medidas provisrias, no caso especfico do Brasil, vieram em substituio aos decretos-lei37.

3.3.2 Medidas Provisrias no Brasil

No caso brasileiro, as medidas provisrias foram aladas ao Processo Legislativo, conforme disposto no art. 62 e nos seus pargrafos, Constituio Federal de 5 de outubro de 1988: Art. 62. Em casos de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medida provisria, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional38. Observe-se que, para ser legtima, a medida provisria editada deve estar de acordo com os princpios formais de relevncia e urgncia que, a priori, so analisados de forma subjetiva pelo Presidente da Repblica, fato que, alis, para Jos Afonso da Silva, nunca foi

36 37

BRASIL. Constituio (1988), Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5.10.1988, p. 26. VALLE, Juliana Carla de Freitas do. Medidas Provisrias: o procedimento legislativo e seus efeitos jurdicos. Srie Jurdica. 1 ed. Braslia: FDK Editora, 2004, p. 28. 38 BRASIL. Constituio (1988). Op. cit., p. 23.

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rigorosamente respeitado, pois muitas vezes se editam medidas provisrias sobre assuntos irrelevantes39. Essa subjetividade pode ser analisada pelo nmero excessivo de edies e principalmente de reedies de medidas provisrias anteriores Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, conforme demonstrado no Quadro 1 abaixo: Quadro 1 - Medidas Provisrias Edio e Reedio por Governo (1988-2001)
MEDIDAS PROVISRIAS ORIGINRIAS REEDITADAS CONVERTIDAS REVOGADAS SEM EFICCIA REJEITADAS EDITADAS

GOVERNO
SARNEY 125 22 96 2 6 9 260 COLLOR 89 70 74 5 8 11 257 ITAMAR 142 363 71 5 15 596 FHC (I) 160 2.449** 130 12 3 1 2.767 FHC (II) 103 2.587*** 98 4 2 1 2.795

TOTAL GERAL 619 5.491 473 28 34 22 6.675

* Anteriores Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001. ** Inclui 699 reedies de medidas originrias de Governos anteriores. *** Inclui 137 reedies de medidas originrias de Governos anteriores. Fonte: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/mpv/principal.html>. Acesso em: 20 dez.2007.

Constata-se que so dados alarmantes, porque demonstram o desvirtuamento daquilo inicialmente pensado pelo Constituinte originrio, isto , tais decretos com fora e eficcia provisria de lei somente deveriam ser usados em situaes nas quais os fatos demonstrassem explicitamente a urgncia e a relevncia para sua adoo, mas, de acordo com o exposto na Tabela 1, verifica-se o abuso na utilizao dessas medidas. Basta observar o nmero exagerado de reedies praticadas pelo ento Presidente Fernando Henrique Cardoso (colunas 5 e 6) - no seu primeiro mandato, foram reeditadas 2.449 medidas provisrias, e 2.587 no segundo governo.

39

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28 ed. revista e atualizada (at a EC n. 53, de 19.12.2006). So Paulo: Malheiros Editores Ltda., 2007, p. 526.

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Dessa forma, conclui-se que o Governo FHC, no dois mandatos, preferiu usar o artifcio da reedio de medidas provisrias, fato que o distingue de seus antecessores, o que no os exime, tambm, de cometerem abusos na utilizao desse instrumento legal. No se pode admitir nem entender por que, de 1988 a 2001, tenham sido editadas 6.675 medidas provisrias, ao passo que, de 1 de janeiro de 2001 at 13 de julho de 2007, dos 342 projetos de lei de iniciativa presidencial, dos quais 85 com pedido de urgncia conforme dispe o art. 64, 1, Constituio de 1988, boa parte no foi apreciada pelo Congresso Nacional, especificamente pela Cmara dos Deputados40. No intuito de impor regras mais enrgicas para o controle por parte do Poder Legislativo, o Congresso Nacional houve por bem promulgar, em 11 de setembro de 2001, a Emenda Constitucional n. 32, mas ela no surtiu o efeito desejado pelos Congressistas, dado que permanece a conduta abusiva do Chefe do Poder Executivo no tocante ao desrespeito ao Parlamento, especialmente em relao Cmara dos Deputados, com edies cotidianas de medidas provisrias, contribuindo dessa forma para a paralisao do Congresso Nacional41. Diariamente, a Pauta de Reunio da Cmara das duas Casas Legislativas est sobrestada por medidas provisrias, o que confirma o pensamento de Joel de Menezes Niebuhr, quando assim afirma:
A forma como a medida provisria vem sendo aplicada acaba por subverter a tripartio de poderes, destacada no altiplano dos princpios fundamentais da Constituio Federal, afetando a ordenao das funes estatais e o prprio Estado Constitucional do Direito. O Presidente da Repblica, pura e simplesmente, assalta as funes do Poder Legislativo, inovando a ordem jurdica sem efetivos limites e controles42.

Para se comprovar tal assertiva, basta observar o Quadro II, relativa s edies de medidas provisrias adotadas ao longo do governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva:

VALLE, Juliana Carla de Freitas do. Medidas Provisrias: o procedimento legislativo e seus efeitos jurdicos. Srie Jurdica. 1 ed. Braslia: FDK Editora, 2004, p. 128-133. 41 NIEBUHR, Joel de Menezes. O Novo Regime Constitucional da Medida Provisria. So Paulo: Dialtica, 2001, p. 11. 42 Idem.

40

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Quadro 2 - Medidas Provisrias Edio e Reedio no Governo Lula MEDIDAS PROVISRIAS ORIGINRIAS REEDITADAS CONVERTIDAS REVOGADAS SEM EFICCIA REJEITADAS EDITADAS TRAMITANDO 1 GOVERNO 2003 A 2006 241 218 2 7 10 241 1** 2 GOVERNO 1 DE JAN. A 26.11.2007 61* 45 3 61 12 TOTAL GERAL

302 263 5 7 10 302 13

Fonte: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/mpv/principal/html>. Acesso em: 20 out. 2007. * MPVS Editadas de 1.1 a 26.11.2007. ** MPV 338, de 28.12.2006.

Note-se que, ao se analisar o Quadro, em que j se expressam as alteraes aprovadas pelo Congresso Nacional contidas na Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, se verifica que o Chefe do Poder Executivo insiste em legislar por meio de medidas provisrias, desobedecendo, assim, aos parmetros impostos pela Emenda Constitucional, cujo teor tem por objeto o controle pelo Legislativo do excesso de medidas provisrias editadas pela Presidncia da Repblica43.

3.3 .3 Pressupostos constitucionais usados para a adoo de medidas provisrias

Conforme descrito, as medidas provisrias foram includas no Processo Legislativo brasileiro com a promulgao da Carta Magna de 1988 (art. 59, 62 e seus pargrafos). Porm, ao longo dos ltimos vinte anos, tal medida de exceo tem sido usada de forma abusiva por todos os Chefes do Poder Executivo, em especial pelos dois Governos do Presidente FHC e, recentemente, pelo primeiro Governo do Presidente Lula, que j editou 302 medidas provisrias, superando em muito os dois Governos de Fernando Henrique Cardoso.44

43 44

Medidas Provisrias Paralisam Congresso. Jornal Correio Braziliense, 25 dez. 2007, p. 2-3. ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 42.

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Diante dessa mirade de edies e reedies de medidas provisrias, o Congresso Nacional, por meio da Emenda Constitucional n. 32, de 11.9.2001, buscou frear a interferncia do Executivo no que concerne iniciativa legislativa, pressuposto maior e razo da existncia do Poder Legislativo, uma vez que de sua competncia o Ato Legiferante, inclusive para manter o equilbrio entre os Poderes da Nao45. A Emenda imps uma srie de procedimentos, limitaes e vedaes quanto adoo, em alguns assuntos, de medidas provisrias pelo Chefe do Poder Executivo.

3.3.4 Novos procedimentos para edio de medidas provisrias

O caput do art. 62 da Constituio Federal de 1988 diz textualmente que Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional (EC 32/2001). Este, pois, o procedimento a ser seguido pelo Chefe do Poder Executivo46.

3.3.5 Tramitao das medidas provisrias

De acordo com a lei, existe todo um ritual a ser seguido na tramitao de medidas provisrias. Aps a publicao da Medida no Dirio Oficial da Unio, o Presidente da Repblica encaminha, anexa a uma mensagem, o texto da medida provisria para que o Congresso Nacional analise os pressupostos constitucionais norteadores da edio do instrumento legislativo adotado prerrogativamente pelo Chefe do Poder Executivo - relevncia e urgncia. Cabe, portanto, Cmara dos Deputados a iniciativa de dar prosseguimento ou no medida provisria editada pelo Presidente da Repblica. Tal procedimento est contido no art. 62 e seus pargrafos da Carta Federal de 1988 e tambm na Resoluo n. 1, de 2002, do Congresso Nacional, que estipula os prazos de tramitao das medidas provisrias, criao de comisso mista constituda de sete deputados e igual nmero de senadores, de acordo com o art.

45

ABREU JNIOR, Diogo Alves de. Medidas Provisrias: o poder quase absoluto. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2002, p. 44. 46 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5.10.1988, p. 26.

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62, 9, Constituio Federal, combinado com o art. 2, caput, Resoluo n. 1/2002, conforme demonstrado no Quadro 3 abaixo: Quadro 3 - Prazos de Tramitao de Medidas Provisrias47
Quadro de prazos de Tramitao de Medidas Provisrias ETAPA / ATOS REFERNCIA: Resoluo do Congresso Nacional n. 1 de 2002 e art. 62 da CF/1988. Data da 1. Publicao da medida provisria no Dirio Oficial da Art. 2, 1, Res. n 1, Res. 1/2002. Publicao Unio (presidente da Repblica). 2. Envio do texto da medida provisria ao Congresso Nacional 1 dia (at s Indicao dos membros da comisso mista pelos lderes dos Art. 2, 4, Res. n. 1/2002 doze horas). partidos ou blocos parlamentares 2 dia (48 1. Designao da comisso mista. Art. 2, caput, Res. 1/2002 horas) 2. Publicao e divulgao de avulsos. Art. 62, 9, CF DATA/PRAZO 24 horas a 1. Instalao da comisso mista partir da 2. Eleio de Presidente e Vice-Presidente. designao da 3. Designao dos Relatores. comisso 5 dia Prazo final para o rgo de consultoria e assessoramento oramentrio encaminhar nota tcnica acerca da adequao financeira e oramentria da Medida Provisria. 8 dia Prazo final para apresentao de emendas. Prazo final para o autor de projeto solicitar a tramitao sob a forma de emenda, em conjunto com a Medida Provisria. 14 dia Prazo final para emisso de parecer nico pela comisso mista 15 dia 1. Incio dos trabalhos na Cmara dos Deputados. 2. Publicao do parecer da comisso mista em avulsos e no Dirio da Cmara dos Deputados 28 dia Prazo para encerramento na Cmara dos Deputados 29 dia Data permitida para incio da discusso da Medida Provisria no Senado Federal 42 dia Prazo final para apreciao da medida provisria no Senado Federal. 3 dias aps o Prazo para apreciao, pela Cmara dos Deputados, das recebimento modificaes efetuadas pelo Senado no texto aprovado pela pela Cmara Cmara. 46 dia Incio do regime de urgncia e do sobrestamento das deliberaes legislativas na Casa em que se estiver tramitando a medida provisria 60 dia 1. Incio da prorrogao automtica por 60 dias, da vigncia da medida provisria cuja votao ainda no foi concluda pelo
47

Art. 3, caput, Res. n 1/2002

Art. 19 da Res. n. 1/2002

Art. 4, caput, Res. n. 1/2002 Art. 4, 2, Res. n. 1/200 Art. 5, caput, Res. n. 1/2002 Art. 6, caput, e 1, Res. n 1/2002; art. 62, 8, CF Art. 6, caput, Res. n 1/2002 At. 7 2, Res. n 1/2002 Art. 7, caput, Res. n 1/2002 Art. 7, 4, Res. n. 1/2002

Art. 9, Res. n. 1/2002, e art. 62, 6, CF Art. 10, caput, e 1, Res. n. 1/2002, e art. 62, 3 e 7, CF.

Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/internet/infodoc/novoconteudo/colecoes/informes/quadroshtml-11k.>. Acesso em: 26 dez. 2007.

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120 dia

15 dias contados da perda da eficcia, da rejeio ou da modificao da medida provisria. 60 dias aps a 1. Fim do prazo para edio de decreto legislativo. Art. 11, 2 e 3, Res. n 1/2002 rejeio ou 2. Extino da comisso mista (que poder se extinguir antes, perda de se for editado o decreto legislativo). eficcia da medida provisria Suspenso dos prazos durante o recesso do Congresso Nacional Art. 18, Res. n 1/2002, e art. 62, 4, CF.
Fonte: Disponvel em <http://www.camara.gov.br/internet/infDoc/novocontedo/colecoes/informes/quadroshtml-11k->. Acesso em: 26 dez. 2007.

Congresso Nacional. 2. Edio de Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, a ser publicado no Dirio Oficial da Unio, comunicando a prorrogao. Fim do perodo prorrogado de vigncia da medida provisria. Art. 10, caput, Res. n 1/2002 Art. 62, 7 , CF 1. Prazo para a comisso mista apresentar projeto de decreto Art. 11, 1, Res. n. 1/2002 legislativo, regulando as relaes jurdicas decorrentes da medida provisria no apreciada, rejeitada ou modificada. 2. Decorrido tal prazo, qualquer Deputado ou Senador poder oferecer projeto de decreto legislativo.

3.3.6 Vedaes
As vedaes esto contidas no 1 do art. 62, o qual prescreve que48
1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria: I relativa a: a) Nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos, e direito eleitoral; b) Direito penal, processual penal e processual civil;

c) Organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia dos seus membros; d) Planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares ressalvados o previsto no art. 167, 3; II que vise deteno ou seqestro de bens, de poupana ou qualquer outro ativo financeiro;

48

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5.10.1988, p. 26.

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III reservada a lei complementar; IV j disciplinada em projeto de lei pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica.

O 2 tambm veda medidas provisrias que impliquem instituio ou majorao de impostos, exceto os previstos nos arts 153, I, II, IV, V e 154, II. S produzir efeitos no exerccio financeiro seguinte (princpio da anualidade), se houver sido convertida em lei ate o ltimo dia daquele em que foi editada. Destaque-se, ainda, que a maioria das edies de medidas provisrias traz em seu bojo a abertura de crditos extraordinrios ou suplementares, o que confronta o disposto no art. 167, 3, Carta de 1988. Somente permitida a abertura de crditos extraordinrios para o atendimento [...] de despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62 [...], o que demonstra a prtica abusiva do Chefe do Executivo na edio de medidas provisrias, porquanto tais solicitaes de crdito poderiam ser feitas por meio de projeto e lei49.

3.3.7 Perda de eficcia da medida provisria

A condio para a perda de eficcia da medida provisria est inserida no 3 do art. 62 da Carta de 1988. Tal imposio constitucional determina que, se a medida provisria no for convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogvel uma vez por igual perodo, o Congresso Nacional disciplinar, por meio de decreto legislativo, as relaes jurdicas dela decorrentes50. O diferencial que, ao contrrio do que ocorre na Constituio italiana de 1947, que no permite a prorrogao do decreto leggi, no Brasil, com as alteraes efetuadas pela EC 32, de 2001, os Congressistas adotaram a prorrogao da vigncia da medida provisria ( 7 do art. 62 da CF/1988) uma vez por igual perodo, isto , sessenta dias, o que elevou sua vigncia para 120 dias. Tal fato sobrestou a pauta deliberativa da Casa onde estivesse tramitando a medida provisria que entraria em regime de urgncia -, se no houvesse sido aprovada no prazo de 45
49 50

BRASIL. Constituio (1988), Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5.10.1988, p. 50. Ibidem, p. 27.

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dias contados de sua publicao. Assim, as demais proposies no podero ser apreciadas at que se ultime a votao das medidas provisrias que paralisam os trabalhos legislativos51. Outra alterao importante trazida pela EC n. 32/2001 consiste na proibio, na mesma sesso legislativa, da reedio de medidas provisrias que tenham sido rejeitadas ou perdido a eficcia pelo chamado decurso de prazo. Alis, a suspenso do prazo concernente s medidas provisrias somente ocorrer quando o Congresso Nacional estiver em recesso52. Observa-se, pois, que, mesmo com a aprovao da Emenda Constitucional n. 32/2001, o Congresso Nacional no conseguiu impedir a ganncia legiferante do Poder Executivo, fato expresso no levantamento efetuado pela liderana do PSDB e publicado no Correio Braziliense, edio n 16.291, de 25 de dezembro de 2007, pginas 2 e 3. O Jornal revela que, desde 2001, quando da entrada em vigor da EC n. 32, a ao do Governo por meio de medidas provisrias atrapalhou a votao de projetos dos parlamentares. Somente nos onze meses de 2007, segundo o estudo da Liderana do PSDB, em 68% das sesses da Cmara dos Deputados no foi possvel votar projetos - vrias medidas provisrias trancavam a pauta ou havia algumas propostas com urgncia constitucional com prioridade de votao. Tal fato s ocorreu, segundo o levantamento, na gesto do Presidente Severino Cavalcante, que teve 78,43% das sesses dominadas por medidas provisrias. Ainda conforme a pesquisa, o excesso de medidas provisrias compromete at o estmulo dos deputados de apresentar projetos de lei. Em vez de apresentar nova proposta e ter de aguardar a tramitao, que muitas vezes leva anos, os parlamentares passaram a preferir apresentar alteraes s medidas provisrias53. Como se v, a ditadura das medidas provisrias, mesmo com as alteraes j preconizadas na EC n. 32/2001, que, de certa forma, foram adequadas, no surtiram efeito. O Executivo tem mantido preponderncia sobre o Legislativo; em sistema presidencialista de coalizo, como o caso brasileiro, o Presidente da Repblica dispe no s do poder de legislar como tambm do poder poltico, ou seja, o poder de nomear, dado que tem a seu dispor toda uma
51 52

BRASIL. Constituio (1988), Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5.10.1988, p. 27. Idem. 53 Medidas Provisrias Paralisam Congresso. Jornal Correio Braziliense, 25 dez. 2007, p. 2-3.

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estrutura administrativa burocrtica, a qual, muita vezes, usa para beneficiar os que integram a chamada bancada governista. Ademais, dispe tambm do oramento e, com ele, o poder de barganha, especialmente em se tratando da liberao de emendas parlamentares visando troca de favores, ou seja, a aprovao mais rpida de proposies de interesse do Governo54. Segundo Otvio Amorim Neto,
[...] o chefe do Executivo brasileiro um dos mais prestigiados em termos de prerrogativas legislativas, j que comanda vasto imprio administrativo, incluindo no apenas os ministrios, mas tambm o Banco Central, o Banco do Brasil, o BNDES, a Petrobrs. Somem-se a esses fatores constitucionais e administrativos as debilidades institucionais do Congresso e est desenhado o cenrio para a emergncia do Poder Executivo como o mais influente rgo de Estado na vida poltica nacional uma vez que, alm das prerrogativas acima expostas, cabe, tambm ao Presidente da Repblica a primazia da interferncia legislativa no Congresso Nacional, seja vetando projetos de lei total ou parcialmente seja interferindo diretamente no arcabouo jurdico nacional na medida em que, solitariamente, detm o poder de legislar usando para isso, alis, de forma abusiva, o instrumento constitucional da medida provisria55.

AVELAR, Lcia; CINTRA, Antonio Otvio. Sistema Poltico Brasileiro, uma Introduo. So Paulo: Fundao Unesp Editora, 2004, p.129. 55 Ibidem, p. 130-132.

54

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4 GOVERNABILIDADE FRENTE S MEDIDAS PROVISRIAS

Para Octvio Amorim Neto e Paulo Tafne,
[...] a fragmentao, a indisciplina e o paroquialismo dos partidos concorreriam para tornar o processo de formao de maiorias legislativas extremamente difcil, lento e custoso, comprometendo o xito das medidas propostas pelo Executivo. Este, por sua vez, se veria forado a recorrer a apelos plebiscitrios e a instrumentos extraordinrios de governo (medidas provisrias, por exemplo) para fazer valer suas preferncias, gerando assim freqentes crises nas relaes Executivo-Legislativo56.

J Fernando Limongi, cientista poltico do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap) da Universidade de So Paulo USP, ensina que
[...] o Legislativo brasileiro est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo Executivo, uma vez que o exame da produo legal mostra que o Presidente brasileiro no apenas controla a produo legal como tambm tem altas taxas de sucesso em suas proposies, 70,7% somente em relao as leis ordinrias, o que vem demonstrar que o Executivo raramente derrotado, j que o chefe do Executivo tem em suas mos, alm de outras prerrogativas, (como medidas provisrias, pedidos de urgncia, vetos etc.} o poder de agenda, ou seja, o Presidente da Repblica, muita das vezes, quem determina quais proposies, especialmente aquelas que lhes interessa, devero ser pautadas para apreciao e votao no Congresso Nacional, dando-se nfase as proposies iniciadas pela Cmara dos Deputados57.

Note-se que os pontos at aqui levantados esto imbudos de certa polmica, porque enfocam a problemtica da Reforma Poltica. O termo cunhado pelo cientista poltico Srgio Abanches62, denominado presidencialismo de coalizo, na viso do Autor forma peculiar de funcionamento de governos encontrada apenas no Brasil, isto , consiste em [...] um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se quase exclusivamente no desempenho corrente do governo e de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e

AMORIM NETO, Octvio; TAFNE, Paulo. Governo de Coalizo e Mecanismos de Alarmes de Incndio no Controle Legislativo das Medidas Provisrias. Revista de Cincias Sociais. Vol. 45, n. 1, Rio de Janeiro, 2002, p. 2532. 57 Ibidem, p. 23.

56

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coerentemente fixados na fase da formao da coalizo com alta propenso a se defrontar com crises polticas58. Tal definio se coaduna com o sistema poltico brasileiro: podem-se observar conflitos e crises polticas por que passam as relaes entre o Poder Executivo e o Legislativo, especialmente desde a chamada Nova Repblica (1985), quando se aventou a possibilidade de no se empossar na Presidncia da Repblica o vice-presidente eleito via colgio eleitoral, Senador Jos Sarney, at a mais recente crise da CPMF, quando o Senado Federal rejeitou a PEC n. 50, de 2007, que prorrogava a Contribuio59. No atual sistema poltico brasileiro, constata-se certa preponderncia do Poder Executivo em relao ao Legislativo pelo fato de o chefe do Executivo estar dotado de prerrogativas, tanto constitucionais quanto regimentais, que lhe do o comando de iniciativa legislativa, o que muitas vezes, ao sobrestar a pauta, impede o livre funcionamento do Poder Legislativo, causando instabilidade poltica, como se pode observar no Quadro Balano entre poderes e seus efeitos, na Coluna Desequilbrio, onde demonstra tanto a preponderncia do Executivo em relao ao Legislativo, quanto a paralisia legislativa deste, isto , h fraca produo legislativa na Cmara dos Deputados em virtude da grande demanda de matrias oriundas do Executivo, gerando, da, conflitos institucionais que desguam na governabilidade:

58

Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielophp?pid=s0101-3302006000300002&script=sci_arttxt>. Acesso em: 10 nov. 2007, p. 2-28. 59 Ibidem, p. 28.

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Quadro 4 - Balano entre Poderes e seus efeitos*

Poder A Independncia Checagem Alto Alto Baixo Baixo Alto Baixo Baixo Alto Poder B Checagem Alto Baixo Alto Alto Baixo Baixo Baixo Baixo Alto Baixo Pior efeito possvel

Equilbrio

Quase Equilbrio Desequilbrio

Independncia Alto Baixo Baixo Baixo

Paralisia de Ambos Predomnio do Poder A Predomnio do Poder A Predomnio do Poder A Paralisia do Poder B Paralisia do Poder B Conflito

Alto Alto Alto Alto Alto Baixo Alto Baixo Baixo Baixo Alto Baixo Alto Alto Baixo Alto Baixo Alto Fonte: Revista de Sociologia e Poltica n. 17: 75-106 nov./2001, p. 87.

Essa conjuntura acaba por interferir na chamada governabilidade, porque, ao usar de forma excessiva suas prerrogativas constitucionais, especialmente o instituto da medida provisria, o presidente pe em xeque o equilbrio entre o Legislativo e Executivo na medida em que, muitas vezes, se verifica o sobrestamento da Pauta do Congresso Nacional, em especial na Cmara dos Deputados, tento em vista o grande nmero de medidas provisrias que sobrecarregam os trabalhos legislativos em infindveis apreciaes e votao daqueles dispositivos constitucionais, descumprindo-se, assim, o mandamento contido no art. 62, 6 da Constituio Federal de 1988, que diz:
Art. 62 [...] 6 Se a medida provisria no for apreciada em at quarenta e cinco dias contados de sua publicao, entrar em regime de urgncia, subseqentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, das demais deliberaes legislativas da Casa em que estiver tramitando.

Outro fator que contribui para o conflito entre o Legislativo e o Executivo est no fato de no se cumprir o exigido na Resoluo n. 1, de 2002-CN, isto , a instalao de comisso mista destinada a apreciar a existncia ou no dos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia das medidas provisrias emanadas do Presidente da Repblica. Tal apreciao se faz necessria para que haja a celeridade dos trabalhos legislativos, pois, ao se constatar a ausncia desses pressupostos de imediato, a medida provisria retornaria

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Presidncia da Repblica, mesmo porque tal fato fonte geradora de desequilbrio e contribui para que se reforce a preponderncia do Executivo em relao ao Poder Legislativo.

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CONCLUSO
Como se pde observar ao longo desta Monografia, as medidas provisrias foram introduzidas no processo legislativo brasileiro por meio da Carta de 1988 em substituio ao Decreto-lei oriundo da Constituio de 1937 e mantido no perodo ditatorial de 1964 a 1985. Em relao a este Trabalho, destaque-se que se procedeu a pequeno estudo comparativo das medidas de exceo existentes em alguns pases, especialmente os europeus, por terem, de alguma forma, semelhanas com o sistema adotado no Brasil. frente, encontra-se retratado breve histrico do Decreto-lei no Brasil at se chegar introduo das medidas provisrias no processo legislativo e suas conseqncias em relao governabilidade, dada a preponderncia do Executivo sobre o Legislativo, desde a iniciativa de leis at o comandamento, pelo Chefe do Executivo, da Pauta das Sesses do Congresso Nacional. Quanto a metodologia aplicada no Trabalho, optou-se pela coleta sistemtica de dados bibliogrficos, dados eletrnicos (Internet ), jornais e revistas especializadas no mbito das Cincias Humanas. No perodo de vigncia da atual Constituio, ao contrrio do que imaginava o Constituinte de 1987, as medidas provisrias no atenderam s expectativas, na medida em que no contribuem para a celeridade dos trabalhos legislativos tendo em vista seu uso indiscriminado por parte do Presidente da Repblica. Ao perceber tal abuso, o Congresso Nacional, por meio da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, tentou retomar o equilbrio entre os Poderes limitando e apresentando novos procedimentos para a edio de medidas provisrias, fato que no ocorreu haja vista o no-acatamento por parte da Comisso Mista dos procedimentos emanados da EC 23/2001, como tambm dos advindos da Resoluo n. 1, de 2002-CN. Em outras palavras, os pressupostos constitucionais da medida provisria no so, a priori, examinados pela Comisso Mista j que esta jamais se rene, o que contribui para que haja certo conflito entre o Legislativo e o Executivo que, com certeza, desgua na governabilidade.

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A edio de medidas provisrias de forma exagerada pelo Chefe do Executivo vetor fundamental na gerao de conflitos entre os Poderes Legislativo e Executivo, da a necessidade de modificaes nos procedimentos desse instituto legal; por exemplo, h de se trabalhar (Comisso Mista) nos pressupostos constitucionais de relevncia e urgncia para que a medida provisria prossiga com sua tramitao; no havendo tais circunstncias, rejeita-se, arquiva-se ou devolve-se a medida provisria a seu ponto de origem; agindo assim, haver mais celeridade nos trabalhos legislativos das duas Casas do Congresso Nacional evitando-se, especialmente, o sobrestamento da Pauta. Especificamente, tais dispositivos legais no seriam usados como moeda de troca em benefcio do jogo de interesses do Presidente da Repblica, em detrimento da variedade de urgncias que orbitam no seio da sociedade brasileira e que, fatalmente, ressoam nas tribunas do Congresso Nacional. Num Estado Democrtico de Direito, como o brasileiro, imprescindvel que o Chefe da Nao possa dispor de meios legais para agir de forma imediata no sentido de dirimir conflitos entre os estados-membros do Pas, como tambm em situaes de comoo interna e calamidade pblica. O que se deve evitar, e no proibir, o uso indiscriminado e excessivo de medidas provisrias. Consoante o disposto, espera-se muito dos membros da atual Comisso criada pelos presidentes das duas Casas do Congresso Nacional no sentido de se encontrar uma forma jurdica de minimizar o uso rotineiro pelo qual o Chefe do Executivo se arvora na edio de medidas provisrias; afinal, a busca da harmonia e da independncia entre os Poderes, alm de clusula ptrea constitucional, , tambm, vetor primordial para se alcanar o bem-estar da coletividade muito bem definido nas palavras de Santo Toms de Aquino: finis poltica est urbanum bnus.

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