Livro03 Insercaointernacional Vol2

Insero Internacional Brasileira:
temas de economia internacional

Livro 3 | Volume 2
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional

Livro 3 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Livro 3 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Organizadores/Editores Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra Equipe Tcnica Jos Celso Pereira Cardoso Jr. (Coordenao) Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra Aline Regina Alves Martins Rodrigo Pimentel Ferreira Leo Daisy Magalhes Soares
Insero internacional brasileira : temas de economia internacional / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v. 2 (516 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Insero Internacional Brasileira Soberana ; Livro 3) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-060-4 1. Economia Internacional. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 327.81
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ................................................................................7 AGRADECIMENTOS ..........................................................................11 INTRODUO INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS DE ECONOMIA INTERNACIONAL ........................................................................................15 CAPTULO 1 CRISE FINANCEIRA E REFORMAS DA SUPERVISO E REGULAO .............23 CAPTULO 2 O SISTEMA MONETRIO-FINANCEIRO INTERNACIONAL: EVOLUO RECENTE E IMPACTOS DA CRISE ................................................................53 CAPTULO 3 O EIXO SINO-AMERICANO E A INSERO EXTERNA BRASILEIRA: ANTES E DEPOIS DA CRISE ........................................................................81 CAPTULO 4 MUDANAS ESTRUTURAIS NA ECONOMIA GLOBAL: PRODUO E COMRCIO ...........................................................................................133 CAPTULO 5 O BRASIL E A INTEGRAO NA AMRICA DO SUL: INICIATIVAS PARA O FINANCIAMENTO EXTERNO DE CURTO PRAZO .....................................165 CAPTULO 6 IMPACTO DO INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO SOBRE A RENDA, EMPREGO, FINANAS PBLICAS E BALANO DE PAGAMENTOS ..............203 CAPTULO 7 INVESTIMENTO DIRETO E INTERNACIONALIZAO DE EMPRESAS BRASILEIRAS NO PERODO RECENTE .......................................................257 CAPTULO 8 A INTERNACIONALIZAO DOS BANCOS BRASILEIROS ..........................301
CAPTULO 9 A INSERO DO BRASIL EM UM MUNDO FRAGMENTADO: UMA ANLISE DA ESTRUTURA DE COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO.............................369 CAPTULO 10 QUALIDADE E DIFERENCIAO DAS EXPORTAES BRASILEIRAS E CHINESAS: EVOLUO RECENTE NO MERCADO MUNDIAL E NA ASSOCIAO LATINO-AMERICANA DE INTEGRAO (ALADI) ..................397 CAPTULO 11 IMPACTOS SISTMICOS DO PADRO DE ESPECIALIZAO DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO .............................................................................425 CAPTULO 12 LIBERALIZAO DO COMRCIO DE SERVIOS: O CASO DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL .......................................................453 CAPTULO 13 AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE PROMOO DE EXPORTAO: UMA ANLISE DE MICRODADOS PARA O BNDES-EXIM, PROEX E DRAWBACK ENTRE 2003 E 2007 ..........................................................481 NOTAS BIOGRFICAS .....................................................................513
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento -
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental -
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Esta publicao, nos dois volumes que a compem, busca uma reflexo sobre a poltica externa e a insero internacional da economia brasileira. Fruto da ousadia de vrios autores e colaboradores nas mais diversas tarefas, estes merecem receber os devidos agradecimentos. Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores, Fernando Ferreira, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos Celso Pereira Cardoso Junior, Mrcio Wohlers, Mrio Lisboa Theodoro e Liana Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto. Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar a atual Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea, que mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos volumes deste livro. Tampouco se pode deixar de mencionar a participao tcnica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), particularmente do ento diretor Renato Baumann, o qual, por meio do convnio Ipea/ Cepal, ajudou a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro. Em terceiro lugar, cumpre mencionar crditos aos demais colaboradores que participaram diretamente na elaborao dos captulos, contribuindo efetivamente para a realizao desta obra. No que diz respeito ao volume 1 composto de 12 artigos o captulo 1, Evoluo geopoltica: cenrios e perspectivas, contou com a colaborao de Sebastio C. Velasco e Cruz. No captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional, contribuiu Jos Lus da Costa Fiori. Tullo Vigevani colaborou com a elaborao do captulo 3: Relaes Brasil Estados Unidos. O captulo 4, O Brasil e o multilateralismo contemporneo contou com o apoio de Flavia de Campos Mello. Ana Flvia Barros-Platiau participou da elaborao do captulo 5: O Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas. O captulo 6, O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade pblica no Brasil, contou com o apoio de Andr de Mello e Souza. No captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS): entraves s polticas industriais dos pases em desenvolvimento, contribuiu Samo Srgio Gonalves. O captulo 8, Integrando
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desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, foi elaborado com a cooperao de Andr de Mello e Souza, Ivan Tiago Machado Oliveira e Samo Srgio Gonalves. Priscila Spcie, Elaini Cristina Gonzaga da Silva e Denise Cristina Vitale Ramos Mendesparticiparam da elaborao do captulo 9: Arranjo institucional para formulao e implementao da poltica externa no Brasil. Para a organizao do captulo 10, Militares e a poltica no Brasil, colaborou Antonio Jorge Ramalho da Rocha. O captulo 11, A presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas, contou com o suporte de Fernanda Lira Gos e Almir Oliveira Junior. J o captulo 12, Alm da autossuficincia: o Brasil como protagonista mundial no setor energtico, foi elaborado com a cooperao de Pedro Silva Barros, Giorgio Romano Schutte e Luiz Fernando Sann Pinto, Igor Fuser e Solange Reis. Quanto ao volume 2, que conta com mais 13 artigos. O captulo 1, Crise financeira e reformas da superviso e regulao, teve a colaborao de Maryse Farhi. Ricardo Carneiro contribuiu para a elaborao do captulo 2: O sistema monetriofinanceiro internacional: evoluo recente e impactos da crise. O captulo 3, O eixo sino-americano e a insero externa brasileira: antes e depois da crise, contou com o apoio de Eduardo Costa Pinto. No captulo 4, Mudanas estruturais na economia global: produo e comrcio, cooperou Antonio Carlos Macedo e Silva. O captulo 5, O Brasil e a integrao na Amrica do Sul: iniciativas para o financiamento externo de curto prazo, teve a participao de Andr Martins Biancareli. Reinaldo Gonalves cooperou com a elaborao do captulo 6: Impacto do investimento estrangeiro direto sobre renda, emprego, finanas pblicas e balano de pagamentos. O captulo 7, Investimento direto e internacionalizao de empresas brasileiras no perodo recente, contou com a colaborao de Celio Hiratuka e de Fernando Sarti. O captulo 8, A internacionalizao dos bancos brasileiros, teve o suporte de Maria Cristina Penido de Freitas. Para a elaborao do captulo 9, A insero do Brasil em um mundo fragmentado: uma anlise da estrutura de comrcio exterior brasileiro, houve a colaborao de Marta dos Reis Castilho. O captulo 10, Qualidade e diferenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recente no mercado mundial e na Aladi, teve o apoio de Celio Hiratuka e de Samantha Cunha. No captulo 11, Impactos sistmicos do padro de especializao exportador brasileiro: uma abordagem em Equilbrio Geral Aplicado, cooperaram Eduardo Amaral Haddad e Daniel da Silva Grimaldi. O captulo 12, Liberalizao do comrcio de servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil, contou com o suporte de Honrio Kume, de Guida Piani e de Pedro Miranda. E, finalmente, Daniel da Silva Grimaldi e Flvio Lyrio Carneiro colaboraram com a organizao do captulo 13: Avaliao de polticas pblicas de promoo de exportao: uma anlise de microdados para o BNDES-Exim, Proex e Drawback entre 2003 e 2007. Em quarto lugar, preciso agradecer ao conjunto de colaboradores que participaram da estruturao do projeto que resultou neste livro, por meio de leitura,
Agradecimentos
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comentrios, debate, auxlio pesquisa e reviso dos artigos, bem como do suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. A Milko Matijascic por ter participado do projeto inicial, atuando na definio dos temas tratados nesta publicao e construindo a interlocuo direta com vrios autores. Daisy Magalhes Soares e Michelle Sassaki se agradece pelo apoio no campo administrativo e logstico. Aline Regina A. Martins, Flvia Sandriany de Castro, Samira Schatzmann e ao Rodrigo P. Ferreira Leo est-se grato pelo apoio no processo de leitura, reviso, debate e validao dos textos de cada autor. Tambm cabe ressaltar a intensa colaborao de todo o corpo tcnico da Deint por meio de debates peridicos sobre os captulos do livro, o que permitiu uma viso mais ampla e de conjunto dos temas abordados. Igualmente, os editores destacam a contribuio de Ana Maria Barufi, Andr Rego Viana, Andrs Ferrari, Antnio Philipe de Moura Pereira, Bruno Poses, Cristina Reis, Fernanda De Negri, James Augusto Pires Tiburcio, Jonas Medeiros, Keiti da Rocha Gomes, Kelly Ferreira, Marcelo Dias, Maria Claudia Vater, Ricardo R. Terra, Rrion Melo, Srvulo Vicente Moreira, Sinclair Guerra, Thiago Arajo e, por fim, do embaixador Andr Amado, Subsecretrio de Energia e Alta Tecnologia do Ministrio das Relaes Exteriores, e de Andr Garcez Ghirardi, da Petrobras. A todos os colaboradores a equipe editorial reitera os mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo retomada do debate sobre as perspectivas da insero internacional brasileira.
INTRODUO
INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS DE ECONOMIA INTERNACIONAL
A primeira dcada do sculo XXI foi marcada pela dinmica extraordinria de crescimento entre 2003 e 2007, pela crise financeira sistmica do quarto trimestre de 2008 e pela rpida recuperao do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento. Esses fenmenos histricos diferenciados vm sinalizando modificaes estruturais no sistema econmico e poltico internacional, fruto da configurao de uma nova diviso internacional do trabalho dada pela dinmica da globalizao financeira e produtiva e da alterao de posies relativas de determinados Estados nacionais. Estes buscam acumular poder poltico e econmico na arena internacional, que persiste altamente concentrado, especialmente nos Estados Unidos que ainda detm 23% do produto interno bruto (PIB) global e 42% das despesas militares do mundo. A despeito da elevada concentrao e hierarquizao do poder e da riqueza, a nova diviso internacional do trabalho cria condies para a emergncia de novos agentes representativos no sistema internacional, tais como Brasil, ndia, Rssia, frica do Sul e especialmente a China. A crise internacional de 2008 parece no ter interrompido esse processo, mas sim reforado as tendncias em curso. Nesse sentido, o sistema mundial encontra-se em ponto de inflexo histrica em que convivem mltiplas dimenses econmico-produtivas e de organizao da ordem internacional. Mais especificamente sobre este ltimo aspecto, verificase que a governana global ainda permanece unipolar, dado o poder militar e econmico (moeda de curso internacional) dos Estados Unidos, s que essa unipolaridade parece estar caminhando para uma bipolaridade em virtude da acelerada ascenso chinesa. Para aumentar ainda mais a complexidade e as contradies da conjuntura histrica do sistema mundial, observam-se ensaios embrionrios de multipolaridade. Para o presidente do Banco Mundial - Robert Zoellick (2010, p. 174), o aumento do poder econmico dos pases em desenvolvimento exigir uma Nova Geopoltica de Economia Multipolar.1 preciso destacar que nessa fase histrica (de bifurcaes) que os agentes do sistema (Estados nacionais) podem criar opes capazes de modificar seu
1. Ver, tambm, Garcia (2010).
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ambiente, bem como suas posies hierrquicas, em virtude do poder econmico e poltico e, consequentemente, das estratgias de ao desses agentes na arena global. Nessas realidades, emergem oportunidades para mudanas de posies relativas, ao mesmo tempo em que surgem ameaas potenciais, geralmente de mdio e longo prazo, que, se no forem contra-arrestadas, podem gerar efeitos deletrios no futuro. Pelo lado das oportunidades, o Brasil vem conseguindo extrair dividendos econmicos e polticos associados: i) reduo de sua vulnerabilidade externa fruto do crescimento das exportaes e da melhoria dos termos de troca dos fluxos de comrcio exterior, permitindo a acumulao de reservas internacionais, reduzindo as restries externas ao crescimento e possibilitando a consecuo de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social; ii) uma insero internacional mais ativa vinculada maior participao relativa nas arenas de deliberaes globais (G-20 comercial, G-20 financeiro, reformas das instituies multilaterais, regras e normas ambientais etc.); iii) maior articulao comercial, produtiva e poltica com os pases que compem o novo eixo Sul Sul do desenvolvimento mundial (sia, frica e Amrica do Sul); e iv) ampliao da cooperao tcnica para o desenvolvimento, sobretudo com os pases latino-americanos e africanos. Pelo lado das ameaas, as mudanas na diviso internacional do trabalho tendem a ampliar as presses competitivas do setor manufatureiro asitico, particularmente do chins, sobre os parques industriais mais complexos de economias em desenvolvimento, sobretudo o brasileiro, o argentino e o mexicano. Essa nova dinmica mundial tem gerado uma fora atrativa que puxa a pauta exportadora brasileira para uma reprimarizao relativa que, se levada ao extremo, pode gerar uma especializao regressiva da estrutura industrial, com queda significativa da produo industrial domstica de alta intensidade tecnolgica. O embaixador Antonio Patriota (2010, p. 21) deixa evidente a importncia de se delinear uma estratgia de atuao do Brasil no sistema internacional, em um contexto histrico em mutao: so oportunidades histricas que no surgem a cada gerao. O desafio que se apresenta ao Brasil o de, por um lado, compreender adequadamente o sentido dessas oportunidades e, por outro, posicionar-se no cenrio emergente de forma a conjugar interesses nacionais com o objetivo abrangente de construo de uma ordem internacional mais justa. Nesse sentido, faz-se necessrio discutir a insero internacional brasileira, no contexto de transformaes estruturais do sistema internacional (dinmica da globalizao financeira e produtiva) e seu papel para o desenvolvimento nacional. Essa discusso remete compreenso dos instrumentos que dispe o Estado brasileiro para realizar sua poltica externa, ao mesmo tempo que esta fortemente
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influenciada pelas transformaes econmicas e polticas do sistema internacional. Com isso, o tema da poltica e da economia internacional tem ganhado centralidade no debate brasileiro e o Ipea busca contribuir para esta discusso por meio da criao de uma nova Diretoria de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) e do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Este livro, Insero internacional brasileira, composto por dois volumes, que compem esta srie, pretende analisar a insero externa do pas, em contexto de importantes modificaes na dinmica de acumulao de poder poltico e econmico do sistema mundial que podem ser evidenciadas a partir da anlise do movimento da globalizao financeira e produtiva e da atuao internacional do governo e dos agentes privados. A ideia que emerge da interpretao da ampla gama de temas de poltica e de economia global apresentada no conjunto de captulos dos volumes I (Temas de poltica externa) e II (Temas de economia internacional) deste livro que a insero internacional brasileira no pode ser explicada apenas pela poltica externa do Estado brasileiro, j que, em boa medida, as mudanas nesta ltima s se tornam possveis em um contexto de significativas transformaes econmicas e polticas do sistema mundial. Neste sentido, os volumes I e II so dimenses no estanques da insero internacional brasileira que se interpenetram e retroalimentam. O presente volume est organizado em 13 captulos e procura discutir questes econmicas relevantes relacionadas insero internacional brasileira no perodo recente. So vrios os temas abordados nesta publicao que oferecem um amplo quadro descritivo e analtico das questes que influenciam a presena do Brasil no mundo: crise e regulao financeira internacional, sistema monetrio-financeiro internacional, relao Estados Unidos China, comrcio internacional, integrao sul-americana e investimento externo direto. A ideia central que fundamenta essa tarefa a construo de uma agenda de pesquisa e de proposies de polticas a partir das reflexes oferecidas por estes trabalhos, cuja sntese apresentada a seguir. O captulo 1, Crise financeira e reformas da superviso e regulao, tem como objetivo examinar as propostas de reforma de superviso e regulao financeira que surgiram com a crise financeira internacional iniciada nos Estados Unidos, em meados de 2007. A falncia do Lehman Brothers, em setembro de 2008, explicitou intensas disfunes financeiras at ento obscurecidas, cujos impactos espalharam-se por todas as economias nacionais, devido elevadssima interconexo entre bancos e outras instituies financeiras. Torna-se, portanto, fundamental discutir as propostas de reformas dos sistemas financeiros (nacionais e internacionais), sobretudo no que concerne sua adequao ao objetivo de se impedir a ecloso de um novo episdio semelhante.
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O captulo 2, O sistema monetrio-financeiro internacional: evoluo recente e impactos da crise, realiza uma reflexo sobre o sistema monetrio-financeiro internacional que emerge no fim da dcada de 1970 com a crise do sistema de Bretton Woods. Alm disso, discute as transformaes dessa ordem econmica internacional, fundada no dlar como moeda-reserva e com ampla mobilidade de capitais, que se evidenciam aps a crise financeira sistmica de 2008. Parte-se da hiptese de que os recorrentes desequilbrios globais conduziro a mudanas no sistema monetrio-financeiro internacional. So pontos importantes da anlise o papel das diversas moedas relevantes no mbito internacional, o comportamento dos fluxos de capitais internacionais e dos mercados financeiros domsticos e a possibilidade de organizao de um novo sistema monetrio-financeiro internacional em um futuro prximo. O captulo 3, O eixo sino-americano e a insero externa brasileira: antes e depois da crise, persegue dois objetivos: desenvolver de forma estilizada uma caracterizao das transformaes ocorridas no sistema econmico e poltico internacional na primeira dcada deste sculo buscando mostrar que estas modificaes so fruto da configurao do novo eixo geoeconmico sino-americano (China e Estados Unidos) ; e explicitar que os impactos positivos desse novo eixo para a economia brasileira, sobretudo entre 2003 e 2009, tambm vem acompanhado de possveis efeitos negativos de longo prazo, associados reprimarizao da pauta exportadora e especializao regressiva da estrutura industrial domstica. parte indissocivel desse debate aprofundar tanto a discusso das transformaes no sistema capitalista mundial ao longo dos anos 1990, que deram origem ao novo eixo geoeconmico, como o entendimento da crise econmica e financeira internacional eclodida em 2008 e seus principais desdobramentos. O captulo 4, Mudanas estruturais na economia global: produo e comrcio, examina as transformaes que vm ocorrendo, durante a era da globalizao, no mbito da produo e do comrcio internacional de bens. A nova institucionalidade que surge, baseada no desmantelamento de arranjos socioeconmicos do perodo precedente (a Era de Bretton Woods) exibe, entre outras caractersticas marcantes, a liberalizao financeira, a integrao produtiva e a abertura comercial, desencadeando mudanas no padro de produo e comrcio global. O texto apresenta dados relativos s vrias regies e alguns dos principais pases desenvolvidos e em desenvolvimento, entre os quais o grupo BRIC composto por Brasil, Rssia, ndia e China e analisa o crescimento e a distribuio do produto global e do comrcio internacional, a intensidade tecnolgica dos bens transacionados e a evoluo das contas correntes e comerciais de pases e principais regies geogrficas. O captulo 5, O Brasil e a integrao na Amrica do Sul: iniciativas para o financiamento externo de curto prazo, relata o processo de integrao financeira
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em curso na Amrica do Sul, com nfase sobre as iniciativas relativas ao financiamento de curto prazo. Dado que a integrao regional como um todo e sua dimenso financeira, em particular prioridade inegvel da poltica externa brasileira, compreender o significado desse processo, suas possibilidades e seus limites, bem como a participao do pas, so tarefas essenciais na discusso da insero internacional. A abordagem adotada neste trabalho permite a discusso da importncia das iniciativas de integrao financeira regional, particularmente da atuao brasileira, diante das insuficincias e das assimetrias financeiras internacionais contemporneas e problematiza seus principais dilemas e desafios. O captulo 6, Impacto do investimento estrangeiro direto sobre a renda, emprego, finanas pblicas e balano de pagamentos, explora uma das dimenses mais importantes da insero internacional brasileira: os fluxos de investimento externo direto (IED). Nessa direo, o objetivo central do texto analisar o impacto do IED e da atuao das empresas transnacionais na economia brasileira, enfatizando seus efeitos sobre a renda, o emprego, as finanas pblicas e as contas externas. O trabalho mostra que para essa discusso central a exposio dos fundamentos analticos dos determinantes do IED, o exame emprico de seus efeitos diretos e indiretos sobre a gerao de renda e emprego, as finanas pblicas e o balano de pagamentos. Procura-se realizar, portanto, o dimensionamento da importncia relativa do IED para a economia brasileira. O captulo 7, Investimento direto e internacionalizao de empresas brasileiras no perodo recente, objetiva detalhar as principais caractersticas e condicionantes do processo de internacionalizao produtiva, a partir de uma discusso referente aos investimentos brasileiros no exterior (IBDE) e as estratgias das empresas nacionais. So apresentadas nesse trabalho no apenas as caractersticas do processo de internacionalizao que realizado cotejando a experincia brasileira com a de outras economias em desenvolvimento , mas tambm as mudanas nas estratgias e nas motivaes das transnacionais brasileiras para investir no exterior. Ressaltam-se seus impactos no processo de integrao regional, seja no mbito do Mercosul, seja com os demais pases da Amrica Latina. O captulo 8, A internacionalizao dos bancos brasileiros, traz outra dimenso relevante da insero do Brasil no mundo ao examinar a internacionalizao de seu sistema bancrio. A nfase recai sobre a modalidade de investimento direto de bancos estrangeiros no sistema financeiro nacional e de bancos brasileiros no exterior, comparada com as experincias do Mxico e da Coreia do Sul. Como o Brasil, esses pases ampliaram a integrao financeira das economias domsticas com o exterior a partir da segunda metade da dcada de 1990, mediante a atrao de fluxos expressivos de IDE financeiro associada remoo de restries entrada e expanso da rede externa de bancos domsticos. Deve-se ressaltar que
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a anlise trazida pelo artigo, sobre as diversas estratgias de expanso seguidas pelos bancos com o propsito de diversificar suas atividades no exterior, oferece vantagens e coloca desafios aos pases de destino/origem desses investimentos. O captulo 9, A insero do Brasil em um mundo fragmentado: uma anlise da estrutura de comrcio exterior brasileiro, tem por finalidade examinar a insero do Brasil no sistema de comrcio mundial, tendo como pano de fundo as mudanas estruturais nos fluxos internacionais. Pretende-se analisar a posio do pas na diviso internacional do processo produtivo e avaliar em que medida a evoluo da estrutura do comrcio exterior brasileiro acompanha as tendncias apresentadas pelos fluxos internacionais de mercadorias e de que maneira se evidenciam oportunidades e limitaes derivadas de sua posio na segmentao crescente do processo produtivo global. A comparao com outras economias emergentes e, em particular, com a China inevitvel, tendo em vista o xito da estratgia comercial adotada por este pas desde 1980. O texto procura ainda cotejar o desempenho brasileiro com o mexicano, em virtude da insero deste pas no sistema internacional de comrcio, que guarda similitudes e diferenas com o caso chins. O captulo 10, Qualidade e diferenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recente no mercado mundial e na Associao Latino-americana de Integrao (Aladi), est voltado para a anlise do desempenho comercial brasileiro em contexto de crescimento de suas exportaes, impulsionadas pelo cenrio internacional favorvel, vigente entre 2003 e setembro de 2008. O ponto central o exame da estrutura do comrcio exterior brasileiro, investigando no apenas a posio do pas em termos de valor exportado, mas tambm possveis mudanas em termos da qualidade relativa e da capacidade de diferenciao dos produtos exportados. Para essa anlise, considerada a dimenso geogrfica das relaes comercias com um mapeamento mais detalhado destas a partir de uma perspectiva comparativa, particularmente com a China, que permita uma avaliao da posio relativa brasileira em face de outros potenciais competidores. O captulo 11, Impactos sistmicos do padro de especializao do comrcio exterior brasileiro, pretende avanar no entendimento dos impactos que diferentes padres de insero comercial podem ter sobre o desempenho econmico do pas. Dado que a distribuio espacial das firmas exportadoras no uniforme na economia brasileira, este trabalho tambm explora os efeitos alocativos interregionais de padres distintos de especializao, utilizando um modelo interestadual de equilbrio geral computvel (CGE). A exportao de quais produtos apresenta maior capacidade de estimular o crescimento econmico e a expanso do emprego? E qual o impacto de diferentes padres de especializao comercial sobre a balana comercial e a concentrao regional de renda?
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O captulo 12, Liberalizao do comrcio de servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil, discute o estgio alcanado pela liberalizao comercial ocorrida no setor de telecomunicaes a partir de meados dos anos 1990 e avalia como estas medidas, junto com o programa de privatizao, afetaram o desempenho e a estrutura deste mercado. apresentado ao longo do texto um histrico resumido das transformaes ocorridas no setor de telecomunicaes no Brasil, a partir do clculo do grau de restrio ainda existente participao do capital estrangeiro e da avaliao do desempenho do setor. Adicionalmente, analisa-se tanto a estrutura do mercado como o balano de pagamentos do setor. O captulo 13, Avaliao de polticas pblicas de promoo de exportao: uma anlise de microdados para o BNDES-Exim, Proex e Drawback entre 2003 e 2007, procura dimensionar a efetividade dos instrumentos de polticas pblicas voltadas para a promoo do comrcio exterior brasileiro. Estimuladas por uma conjuntura internacional favorvel principalmente a partir de 2003 , na qual o comrcio internacional vem crescendo a taxas elevadas, acompanhada de baixos ndices de inflao e reduzidas taxas de juros reais nos principais pases desenvolvidos, as exportaes brasileiras se expande fortemente. Nesse contexto e levando em conta as limitaes impostas pela Organizao Mundial de Comrcio (OMC), discutem-se os trs instrumentos principais (o BNDES-Exim, o Proex e o Drawback) de promoo das exportaes brasileiras no perodo.
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REFERNCIAS
GARCIA, M. A. O lugar do Brasil no mundo: a poltica externa em um momento de transio. in: SADER, E.; GARCIA, M. A. Brasil entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo/FPA, 2010. PATRIOTA, A. A. O Brasil no incio do sculo XXI: uma potncia emergente voltada para a paz. Poltica Externa, So Paulo, Paz e Terra, v. 19, n. 1, p.19-25, jun./jul./ago. 2010. ZOELLICK, R. O fim do terceiro mundo. Discurso no Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 14 de abril de 2010. Poltica Externa, So Paulo, Paz e Terra, v.19, n.1, p.171-180, jun./jul./ago. 2010.
CAPTULO 1
CRISE FINANCEIRA E REFORMAS DA SUPERVISO E REGULAO1
1 INTRODUO
A crise financeira internacional iniciada nos Estados Unidos, em meados de 2007, em decorrncia da forte elevao da inadimplncia e da desvalorizao dos ativos associados com hipotecas de alto risco (subprime), passou a apresentar contornos sistmicos aps a falncia do Lehman Brothers, em setembro de 2008. As intensas disfunes financeiras ento evidenciadas tiveram profundo impacto nas economias do mundo todo. Este acontecimento foi descrito como a crise do sculo por suas caractersticas particulares: problemas financeiros severos irromperam ao mesmo tempo em pases distintos e seu impacto macroeconmico foi sentido em escala global, por causa da elevadssima interconexo financeira (FSA, 2009). Essa crise evidenciou diversos aspectos da arquitetura financeira internacional, at ento envoltos em sombra e que tinham, em boa parte, resultado do afrouxamento dos controles prudenciais. Tais aspectos tiveram papel de destaque na imensa acumulao de riscos no sistema e em sua brutal transformao em prejuzos, que continuam, at o momento, incalculveis. A crise explicitou, igualmente, as enormes deficincias dos mecanismos de superviso e regulao baseados na convico que os mercados eram eficientes e que a governana corporativa e a gesto e o monitoramento dos riscos bancrios haviam evoludo ao ponto de serem considerados os mais apropriados e eficientes para se evitar a ocorrncia deste tipo de episdio. Tanto as regras dos acordos de Basileia como as de mbito nacional estavam essencialmente focadas na higidez financeira das instituies bancrias tomadas uma a uma e nos mercados, buscando corrigir eventuais disfunes oriundas, segundo a teoria dominante, da assimetria de informaes (BLANCHARD et al., 2010). Ignoravam, assim, a importncia sistmica da interao entre instituies bancrias e no bancrias. Com o objetivo enunciado de promover a cooperao internacional para enfrentar a crise financeira e coordenar as polticas de combate recesso, o Grupo
1. Artigo elaborado com base nas informaes disponveis em fevereiro de 2010.
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dos 20 (G-20)2 afirmou a existncia de um consenso entre os pases-membros sobre a urgente necessidade de reformar profundamente a superviso e a regulao financeira, no intuito de prevenir a ocorrncia de eventos semelhantes. Este tem sido o caminho histrico observado das reformas de superviso e regulao financeira: seu desenvolvimento ocorre principalmente em resposta s variadas crises financeiras, e no como consequncia lgica e direta da evoluo da arquitetura financeira internacional, de suas prticas e seus instrumentos. Mas o sistema financeiro que emergiu aps a ruptura dos acordos de Bretton Woods, caracterizado por grande intensificao dos fluxos internacionais de capitais e alta volatilidade das principais variveis financeiras (taxas de juros e de cmbio) e dos preos dos ativos, alm de um processo de incessantes inovaes financeiras que formaram um quadro em constante evoluo, reforou a posio dos defensores da autorregulao dos mercados. Esses sustentavam que esta no apenas era suficiente para controlar os diferentes tipos de riscos que poderiam desembocar em risco sistmico, como tambm era mais eficiente. Desse ponto de vista, a autorregulao no interferia no livre jogo da concorrncia entre intermedirios financeiros e no os levava a adotar prticas como a arbitragem de regulao (busca de praas financeiras com legislao mais branda) para a realizao de determinadas operaes. Em sua interpretao, a criao de novos produtos financeiros teve como mola propulsora o desejo de escapar s normas prudenciais e aos diversos regulamentos impostos por autoridades monetrias nacionais. A crise se encarregou de mostrar que os mecanismos de mercado no so, por si s, suscetveis de engendrar estabilidade. Ao contrrio, severas disfunes contriburam enormemente para a imensa acumulao de riscos que se tornou manifesta no decorrer da crise. Um dos maiores defensores da autorregulao, o ex-presidente do Federal Reserve (Fed), Alan Greenspan (2010), teve de fazer um mea-culpa e declarar a superviso e regulao podem promulgar regras preventivas que tornem o sistema financeiro mais resistente diante de choques imprevisveis. Este artigo se prope a examinar o estgio atual das propostas de reforma de superviso e regulao financeira. Alm desta introduo, a seo 2 apresenta as grandes linhas da arquitetura financeira internacional que contriburam para o aprofundamento da crise, essencialmente na referida interao entre bancos e outras instituies financeiras. As mudanas nos controles prudenciais sero mais eficientes se forem dirigidas aos pontos crticos que levaram configurao da
2. Criado em 1999, esse grupo era formado pelos ministros de finanas e chefes dos bancos centrais das 19 maiores economias desenvolvidas e emergentes do mundo mais a Unio Europeia (UE). Em novembro de 2008, formou-se um grupo dos lderes dos governos, constituindo um frum de cooperao e consulta sobre assuntos do sistema financeiro internacional e da gesto macroeconmica da crise. Seus membros representam perto de 90% do produto interno bruto (PIB) mundial, 80% do comrcio internacional, incluindo o comrcio entre pases da UE e dois teros da populao do planeta.
Crise Financeira e Reformas da Superviso e Regulao
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crise. Isto , se corresponderem a um correto diagnstico das questes a serem enfrentadas. Na seo 3, as propostas de reforma da superviso e da regulao do sistema financeiro internacional so examinadas, tanto no que concerne sua adequao ao objetivo de impedir a ecloso de novo episdio semelhante, como no que diz respeito aos pontos de convergncia e de divergncia entre elas e ao estgio em que se encontram.
2 A ARQUITETURA FINANCEIRA E A CRISE
Para tornar possvel a avaliao dos projetos de reforma de superviso e regulao financeira, importante elucidar os aspectos da arquitetura financeira internacional responsveis pela transformao de uma crise de crdito clssica em uma crise financeira e bancria de imensas propores que lhe conferiu um carter sistmico internacional. Como mostram Farhi e Cintra (2008), em uma crise de crdito clssica, a somatria dos prejuzos potenciais correspondente aos emprstimos concedidos com baixo nvel de garantias j seria conhecida. Na atual configurao dos sistemas financeiros, como ser mostrado adiante, os derivativos de crdito e os produtos estruturados lastreados em diferentes operaes deste tipo replicaram e multiplicaram tais prejuzos por um fator desconhecido e redistriburam, globalmente, os riscos deles decorrentes para uma grande variedade de instituies financeiras. Passado mais de dois anos e meio da ecloso da crise, continua sendo impossvel mensurar as perdas e determinar sua distribuio.3 possvel distinguir dois grandes temas nesses aspectos disfuncionais da arquitetura financeira internacional contempornea. O primeiro trata dos agentes que se mostram relevantes na ecloso e na evoluo da crise. O segundo est ligado aos instrumentos utilizados e aos mercados em que estes so negociados.
2.1 Os agentes da crise
Nas ltimas dcadas, verificaram-se diversos movimentos simultneos e complementares na interao entre os bancos universais e as demais instituies financeiras, bem como em seus modelos de negcios. Essa interao se mostrou crucial no imenso acmulo de riscos do sistema e foi revelada quando o desenrolar da crise eliminou certas instituies financeiras e ps em questo a sobrevivncia de diversas outras. Esses movimentos ocorreram essencialmente em funo da busca dos bancos de escapar da regulao a que estavam sujeitos, em ambiente de taxas de juros historicamente baixas.
3. Por exemplo, Campbell (2010) relata que uma comisso do Congresso americano (Congressional Oversight Panel for the Troubled Asset Relief Program TARP) alertou, no dia 12 de fevereiro de 2010, que os bancos americanos podem sofrer prejuzos adicionais de US$ 300 bilhes em emprstimos hipotecrios para imveis comerciais.
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2.1.1 Os bancos universais
Os bancos universais, submetidos regulao prudencial e ao acirramento da concorrncia, aumentaram extraordinariamente o volume de crdito concedido nas economias desenvolvidas e, em particular, nos Estados Unidos. Para faz-lo, tiveram de retirar parte dos ativos e, portanto, dos riscos de seus balanos, uma vez que o capital prprio (reservas) era insuficiente para atender s exigncias dos Acordos de Basileia. Dessa forma, romperam-se as relaes diretas, anteriormente existentes, com os tomadores de crdito que costumavam ser monitoradas de perto, pois serviam de indicador antecedente de riscos de inadimplncia e assumiram o papel crescente de intermediadores de recursos em troca de comisses. Essa mudana de modelo de negcios esteve diretamente ligada busca de maiores retornos que tiveram de ser obtidos de forma a contornar as restries impostas pelos Acordos de Basileia.4 No primeiro momento, os bancos empacotaram os crditos concedidos, os submeteram s agncias de classificao de riscos e lanaram ttulos sobre eles, com rendimentos proporcionais ao fluxo de caixa gerado pela quitao das prestaes dos crditos. Os ttulos estruturados eram divididos em diversas tranches com riscos e retornos diferenciados. A poro mais arriscada dentre elas (equity) a que assumia os riscos de inadimplncia iniciais e que recebeu o sugestivo nome de lixo txico (toxic waste) acabou muito frequentemente ficando entre os ativos dos veculos especiais de investimento dos prprios bancos. Esses veculos (special investment vehicles SIV), ou conduits5 adquiriam os ttulos estruturados, com recursos provenientes da emisso de ttulos de crdito de curto prazo (asset-backed commercial paper) e revendiam todos os que conseguiam colocar no mercado, mantendo o restante em suas carteiras. Eles no eram tecnicamente propriedades dos bancos, nem seus resultados figuravam nos balanos. Dessa forma, os bancos universais obtinham mais recursos, alm de receitas taxas, comisses etc. , que lhes permitiram conceder novos crditos e elevar seus lucros, em processo de crescente alavancagem. No segundo momento, passaram a adquirir proteo contra o risco de crdito no mercado de derivativos
4. A acentuada expanso da securitizao de crditos permitiu que os bancos comerciais elevassem sua alavancagem, j que eles podiam descarregar em investidores os riscos de emprstimos registrados em seus balanos, liberando capital para mais destes. Para um mesmo volume de capitais prprios, a concesso de crdito podia se expandir at o limite da demanda existente. Mas, mesmo com taxas de juros historicamente baixas, a demanda solvvel mostrou que tinha limites. Em consequncia, novo passo foi dado para uma maior alavancagem com um novo perfil de devedor, anteriormente considerado de baixa qualidade, sendo incorporado no modelo originate to distribute. Dessa forma, os bancos obtiverem novos recursos, que lhes permitiram conceder novos crditos, bem como receitas suplementares taxas, comisses etc. em funo tanto dos crditos concedidos como da transferncia de seus riscos. Em decorrncia, o crescimento do crdito foi considervel. No segmento imobilirio americano, seu volume mais do que dobrou de 2000 a 2007, passando de US$ 4,8 trilhes para US$ 10,5 trilhes. 5. Essas entidades tendem a se diferenciar pelo tamanho e pela composio do ativo e do passivo. Em geral, os conduits tendem a ser maiores e menos arriscados, enquanto os SIV operam com alta alavancagem. Todos eles tm algum mecanismo de liquidez total ou parcial garantido pelas instituies patrocinadoras (FMI, 2008).
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e emitir verses sintticas desses instrumentos com lastro em derivativos de crdito, e no em crditos concedidos.6 Esses derivativos sero apresentados e discutidos adiante. Paralelamente, na dcada de 1990, os bancos universais passaram a administrar fundos de investimentos, oferecer servios de gesto de ativos por meio de seus vrios departamentos, fornecer seguros financeiros (hedge) como dealers no mercado de derivativos e ofertar linhas de crdito, seja nas emisses de commercial paper e outros ttulos de dvida no mercado de capitais (FARHI, 2002). Eles tambm passaram a patrocinar hedge funds, fornecendo crdito para suas operaes, bem como copiando suas estratgias de negcios. Como afirma Blackburn (2008, p. 90): os bancos de Wall Street no somente patrocinam hedge funds, mas cada vez mais passam a se parecer com eles medida que usam sua posio de intermedirios primrios (prime brokers) para alavancar suas apostas e buscar arbitragens.7 Esse modelo de negcios foi implementado pelo segmento de banco de investimento no seio dos bancos universais. Foi dele que resultou parte dos pesados prejuzos dos bancos universais. Assim, por exemplo, os dados dos relatrios trimestrais do Office of the Comptroller of the Currency (OCC), organismo americano responsvel pela superviso das posies dos bancos nos mercados de derivativos de balco, mostram que, no ltimo trimestre de 2007, os prejuzos dos bancos com derivativos de crdito atingiram US$ 11,78 bilhes e, no ltimo trimestre de 2008, sua perda foi de US$ 8,96 bilhes nestes.8 Tais prejuzos tiveram por origem a forte alta do valor do seguro contra a inadimplncia que esses derivativos representavam, em razo da ecloso da crise e de seu aprofundamento. Da mesma forma que em seguro clssico, quando aumenta o risco de sinistros, eleva-se o prmio cobrado por ele. Mas bancos universais que quisessem cobrir os riscos de crdito de seus ativos teriam de ter assumido posio comprada nesses derivativos e teriam tido lucros com essa acen-
6. Os produtos sintticos so herdeiros diretos dos derivativos financeiros. Estes representam a quintessncia da capacidade destes de replicar riscos e retornos de ativos financeiros, sem que seja necessrio imobilizar capital para adquiri-los. importante distinguir duas modalidades de utilizao dessa caracterstica dos derivativos. A primeira a ser utilizada pelos agentes no constituda por um instrumento especfico, mas pelo uso direto de derivativos para obter a reproduo sinttica de um ativo em suas operaes. Ou seja, os agentes buscaram replicar em suas carteiras o desempenho econmico de um ativo sem, para isso, ter de adquiri-lo. A segunda s surgiu a partir de 2000, com a criao de produtos sintticos que se valem dessa caracterstica dos derivativos. Parte significativa desses produtos sintticos constituda por securities com lastro em crdito, cuja particularidade que a carteira do emitente, em vez de dispor de ativos oriundos da concesso de crdito, formada por posies em derivativos de crdito que reproduzem uma exposio ao risco e ao retorno do ativo subjacente. 7. Para maiores discusses sobre a emulao das estratgias dos hedge funds pelos bancos universais, ver Cintra & Cagnin (2007). 8. Esses dados esto disponveis em: <http://www.occ.treas.gov/ftp/release/2009-72a.pdf>.
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tuada alta durante a crise. O fato de terem registrado esses elevados prejuzos9 mostrou que, nesse perodo, eles estavam com posies lquidas isto , a soma das posies compradas e vendidas. Isso significa que os bancos universais estavam adquirindo proteo contra os riscos de crdito presentes em seus balanos, para reduzir as reservas prudenciais de capital. Mas, paradoxalmente, estavam, ao mesmo tempo, fornecendo volumes bem superiores de proteo contra o risco de crdito para terceiros. Esta posio pode claramente ser identificada como especulativa, prpria do modelo de negcios de hedge funds. De forma geral, os bancos universais registraram prejuzos elevadssimos10. As estimativas das perdas continuam incompletas e conflitantes.11 Para o Fundo Monetrio Internacional (FMI, 2008), as perdas de hipotecas e de ativos respaldados por estas poderiam atingir US$ 1,4 trilho. Este documento apontava que essas perdas seriam maiores ainda se as economias desenvolvidas continuassem se deteriorando, notadamente no que tange ao nvel de emprego. Diante dos resultados negativos, os grandes bancos foram obrigados, repetidas vezes, a sair em busca de novos e cada vez mais custosos aportes de capitais, em particular de fundos soberanos, para reforar seus balanos de forma a se readequar aos critrios de Basileia. Essa necessidade foi recorrente porque se manifestou a cada vez que os bancos foram levados a reconhecer novos prejuzos. Todavia, a falncia do Lehman Brothers dificultou a obteno de novos capitais pelos bancos. Houve a necessidade de grandes volumes de injees de capital pblico nessas instituies e garantias para emisses de novas dvidas. Na rea do euro, por exemplo, os recursos pblicos disponibilizados para tentar restaurar a confiana do sistema financeiro somaram 2 trilhes, o equivalente a 22,5% do
9. Embora elevadas, essas perdas foram pouco significativas diante das que poderiam ter ocorrido, caso o Fed e o Tesouro americano no tivessem socorrido todos os agentes que tinham posies relevantes nos mercados de derivativos de crdito ou organizado sua aquisio por instituies mais slidas. Esses resgates e auxlios se estenderam dos bancos de investimentos Bear Stearns e Merrill Lynch a seguradoras como a AIG, alm das agncias quase pblicas de emprstimos hipotecrios Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) e Federal Home Loan Mortgage Association (Freddie Mac). Essas intervenes governamentais foram sintomticas do reconhecimento do papel crucial dos derivativos de crdito. 10. Uma das fontes de presses por novos capitais foi a necessidade de recolocarem-se nos balanos os ativos deslocados para os SIV. Apenas para citar um exemplo, o Citigroup foi forado a fechar sete destes veculos em dezembro de 2007, assumindo US$ 58 bilhes em dvidas; em 19 de novembro de 2008, adquiriu mais US$ 17,4 bilhes de outros SIV, deteriorando seu balano. 11. Uma das dificuldades reside na prpria forma de contabilizar as perdas. Para uns, os bancos estavam maquiando balanos, escondendo prejuzos atrs de frmulas matemticas de avaliao de ativos mais complexos e sem liquidez a preos de mercado. Para outros, os bancos no deveriam mesmo marcar a mercado todas as perdas, pois no teriam como absorv-las com o capital disponvel. Em 2 de abril de 2009, a Financial Accounting Standards Board (FASB) flexibilizou as normas de precificao de ativos e passivos a valores de mercado para as instituies financeiras (FASB 157). Pela contabilidade do valor justo, as demonstraes financeiras deveriam ser efetuadas pelos preos de mercado, exceto se as instituies provassem que alguns mercados estavam inativos ou enfrentando vendas desordenadas. Com o aprofundamento da crise, as negociaes com muitos ttulos foram interrompidas ou realizadas com preos que no refletiam seus valores. A flexibilizao permitiu que as instituies oferecessem avaliaes para esses ttulos por meio de modelos internos de precificao, desde que os montantes, os modelos e os parmetros utilizados fossem explicitados nas notas explicativas dos balanos contbeis.
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PIB regional.12 Os planos de resgate dos Estados Unidos para enfrentar a crise de confiana em seu sistema financeiro atingiram US$ 13,7 trilhes, incluindo o TARP com US$ 700 bilhes, gerido pelo Tesouro, aprovado em outubro de 2008 e o Plano de Estabilizao Financeira (Financial Stability Plan), divulgado em maro de 2009, que previa avaliaes cuidadosas (stress test) dos balanos patrimoniais dos bancos. As instituies que necessitassem de capital teriam acesso a um novo programa patrocinado pelo Tesouro (Financial Stability Trust). Alm de reduzir a taxa de juros para prximo de zero, o Fed disponibilizou ainda US$ 1 trilho para estimular a recuperao do crdito ao consumidor e US$ 50 bilhes em fundos federais destinados a abrandar a execuo de hipotecas residenciais e amortecer o impacto da crise imobiliria. Ademais, este banco central adotou um amplo leque de medidas extraordinrias para prover liquidez ao sistema financeiro. Esses imensos planos pblicos de socorro a este sistema mostraram at que ponto os balanos dos bancos universais estavam fragilizados.
2.1.2 O global shadow banking system
Como mostrado em Farhi e Cintra (2009), o conjunto de operaes dos bancos universais destinadas a retirar os riscos de crdito de seus balanos, com o objetivo de ampliar suas transaes sem ter de reservar os coeficientes de capital requeridos pelos Acordos de Basileia, s pde ser realizado porque outros agentes se dispuseram a assumir a contraparte dessas operaes, ou seja, assumir esses riscos contra um retorno que, poca, parecia elevado. Esses agentes uma grande variedade de instituies financeiras evoluiu no sentido de desempenhar um papel semelhante ao dos bancos comerciais sem estarem includas na estrutura regulatria existente e, portanto, disporem das requeridas reservas em capital formaram o chamado global shadow banking system (sistema bancrio global na sombra ou paralelo). Alm dos SIV, uma ampla variedade de instituies financeiras optou por participar do global shadow banking system. As principais foram os grandes bancos de investimentos (brokers-dealers), seguidos pelos hedge funds e outros investidores institucionais, sobretudo as seguradoras, os fundos de penso e as Government Sponsored Enterprises (GSE). Os bancos de investimento multiplicaram os hedge funds sob sua administrao, abrindo espao em suas carteiras para produtos e ativos de maior risco, e montaram estruturas altamente alavancadas. Em contexto da taxas de juros historicamente baixas, os agentes do global shadow banking system buscaram elevar seus rendimentos ao replicar uma das maiores fontes de renda dos bancos comerciais, descasando prazos em ativos lastreados em crdito. Essas instituies adotaram um modelo de negcios que as
12. Outros pases tais como Canad, Coreia do Sul, Dinamarca, Emirados rabes Unidos, Noruega, Sucia, Reino Unido etc. efetuaram programas estimados em 898,2 bilhes.
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aparentava aos bancos, sem s-lo, captando recursos no curto prazo, operando altamente alavancadas e investindo em ativos de longo prazo e ilquidos. Mas porque, diferentemente dos bancos, eram displicentemente reguladas e supervisionadas e no dispunham de reservas de capital nem de acesso aos seguros de depsitos, s operaes de redesconto e s linhas de emprstimos de ltima instncia dos bancos centrais. Dessa forma, eram altamente vulnerveis, seja a uma corrida dos investidores (saque dos recursos ou desconfiana dos aplicadores nos mercados de curto prazo), seja a desequilbrios patrimoniais (desvalorizao dos ativos em face dos passivos). No estando habilitados a obter recursos de depositantes, os SIV e os outros intermedirios financeiros foram busc-los nos mercados de capitais, sobretudo, emitindo ttulos de curto prazo (commercial papers), comprados pelos fundos de investimentos (money market mutual funds). Segundo o Wall Street Journal, os SIV tinham emitido US$ 1,5 trilho em commercial papers, at meados de 2007 (REILLy; MOLLENKAMP, 2007). No podendo criar moeda ao conceder crdito diretamente, utilizaram os recursos de curto prazo para assumir a contraparte das operaes dos bancos, tanto no mercado de derivativos, vendendo proteo contra riscos de crdito, como nos produtos estruturados, adquirindo os ttulos emitidos pelos bancos com rentabilidade vinculada ao reembolso dos crditos que estes concederam. Tornaram-se, desse modo, participantes deste tipo de mercado, obtendo recursos de curto prazo com os quais financiavam crditos de longo prazo hipotecas de 30 anos, por exemplo , atuando como quase bancos (KREGEL, 2008; GUTTMANN; PLIHON, 2008; FREITAS; CINTRA, 2008). A partir de junho de 2007, houve vrios momentos mais agudos da crise, com repercusses acentuadas nos mercados interbancrios globais.13 Nesse perodo, as instituies financeiras no bancrias sofreram verdadeira corrida bancria contra o global shadow banking system na expresso de McCulley (2007), ou corrida bancria contra no bancos segundo Kedroski (2007). Em movimentos reveladores da importncia que o global shadow banking system adquiriu, o Fed e o Tesouro americano tiveram de socorrer diversas dessas instituies (bancos de investimentos, GSE e at seguradoras como a American International Group Inc. AIG), seja por aporte de capital ou linhas de crdito, seja por permitir o acesso s operaes de redesconto com a aceitao de ttulos lastreados em crdito hipotecrio e outros , seja ao dar garantias aos money market mutual funds.14 O Banco da Inglaterra tambm adotou medidas semelhantes por meio de operaes de swaps.
13. Para uma cronologia mais detalhada dos principais fatos relacionados com a crise, ver, entre outros, Borio (2008) e Fundao do Desenvolvimento Administrativo do Estado de So Paulo (FUNDAP, 2008). 14. Os money market funds enfrentaram saques estimados em US$ 173 bilhes em poucos dias. Inmeros hedge funds fecharam. Estes, as seguradoras e os fundos de penso no tiveram acesso a essas operaes.
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Entretanto, essas medidas revelaram-se insuficientes para conter o desmanche parcial do global shadow banking system. Nesse processo, as instituies, buscando sobreviver, venderam avidamente os ativos para os quais ainda existia mercado, provocando acentuada desvalorizao de seus preos. Sem dispor de reservas de capital, com ativos cuja liquidez desapareceu desde a ecloso da crise em junho de 2007 fazendo que seu preo deixasse de ter cotao e confrontados ao expressivo encolhimento de sua fonte de funding, os grandes bancos de investimentos americanos simplesmente deixaram de existir. Em maro de 2008, a falncia do quinto maior banco de investimentos somente tinha sido evitada pela interveno e pelas garantias de US$ 29 bilhes ofertadas pelo Fed para sua compra com grande desvalorizao pelo JP Morgan/Chase (US$ 10 por ao, contra uma cotao de US$ 170, um ano antes). A recusa das autoridades monetrias americanas em impedir a falncia do Lehman Brothers desencadeou a compra do Merrill Lynch pelo Bank of America, e o Goldman Sachs e o Morgan Stanley obtiveram autorizao para se transformar em holding financeiras (financial holding companies), sujeitas s normas de Basileia e superviso do Fed, com acesso s operaes de redesconto das autoridades monetrias.15 As instituies especializadas em crdito hipotecrio sofreram fortes abalos tanto nos Estados Unidos como na Europa sobretudo Reino Unido e Espanha. A acentuada perda de confiana nas instituies com ativos lastreados em hipotecas atingiu igualmente as duas grandes agncias quase pblicas, criadas com o propsito de prover liquidez ao mercado imobilirio americano, a Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) e a Federal Home Loan Mortgage Association (Freddie Mac).16 Essas companhias privadas, com aes negociadas em Bolsas de Valores, mas consideradas como patrocinadas pelo governo (Government Sponsored Enterprises GSE), conseguiam se financiar a um custo bastante prximo ao do Tesouro (T-bonds) e, simultaneamente, operar de forma mais alavancada que outras instituies financeiras. Em 30 de julho de 2008, o Congresso americano autorizou o Tesouro a injetar US$ 100 bilhes em cada uma das instituies e permitiu o refinanciamento de at US$ 300 bilhes de emprstimos imobilirios, para manter os proprietrios em suas casas, contendo as execues de hipotecas (foreclosures) e a deflao nos preos dos imveis. Por fim, as seguradoras assumiram posies relevantes no global shadow banking system. Persaud (2002) chamava ateno para o fato que os juros baixos
15. O aumento da averso ao risco e a imensa destruio de riqueza introduziram a possibilidade concreta de um colapso sistmico na primeira quinzena de setembro de 2008. 16. Aps a crise de 1982, o sistema de financiamento imobilirio americano tem sido ancorado por quatro instituies, alm dos bancos hipotecrios e das instituies de poupana (S&L): Federal Housing Administration (FHA), Government National Mortgage Association (Ginnie Mae), Fannie Mae e Freddie Mac. Todo o sistema foi construdo por garantias pblicas diretas ou indiretas. Para maiores informaes sobre o sistema financeiro imobilirio americano, ver Cagnin (2007).
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faziam que as seguradoras no pudessem se contentar em investir suas reservas tcnicas em ativos de baixo risco para atingir o benchmark necessrio ao cumprimento de suas obrigaes. Para obter o rendimento necessrio, elas se moveram coletivamente para graus de riscos mais elevados. Esse deslocamento das aplicaes das seguradoras se intensificou muito no perodo de euforia. Com a crise, diversas seguradoras divulgaram enormes prejuzos financeiros, algumas de porte mdio faliram. O caso mais espetacular foi o da maior destas no mundo, a American International Group Inc. AIG. Antes de ser socorrida pelo Fed, esta instituio tinha declarado US$ 321 bilhes em perdas e baixas contbeis. Em 16 de setembro de 2008, este banco central concedeu um emprstimo de US$ 85 bilhes AIG, posteriormente elevado para US$ 180 bilhes. Segundo Morris (2008), a indita ao resultou da imensa posio assumida pela AIG como vendedora de proteo no mercado de derivativos de crdito, o que a transformava em uma das maiores contrapartes das operaes dos bancos. Enfim, foi da interao entre os bancos universais e o global shadow banking system que emergiu a arquitetura financeira internacional que se tornou o ponto central da crise sistmica e levou aos macios planos de resgate. Referindo-se aos Estados Unidos, o ex-secretrio do Tesouro, Henry Paulson, afirmou que a economia chegou muito perto de um colapso que a jogaria na segunda Grande Depresso e o governo s tinha uma coisa a fazer: socorrer as firmas financeiras (MCKEE; COOK, 2010). Esta mesma afirmao pode ser estendida s demais economias.17
2.2 Mercados e instrumentos
A interao entre um sistema bancrio regulado e um paralelo se desenvolveu ao longo das ltimas dcadas, tendo como pano de fundo as complexas relaes que se estabeleceram entre eles nos opacos mercados de balco. Esses mercados passaram por uma imensa expanso que se deu em contexto em que foi outorgada ampla liberdade de ao aos agentes financeiros. As instituies de superviso e regulao pareciam convictas que os mecanismos de governana corporativa e os instrumentos de gesto e monitoramento dos riscos bancrios haviam evoludo a tal ponto que suas decises poderiam ser consideradas as mais apropriadas e eficientes para se evitar a ocorrncia de episdios que desembocariam em risco sistmico. A ausncia de normas e especificaes era a caracterstica comum aos diversos derivativos negociados nesse mercado de balco. Desde o fim da dcada de 1980, esses mercados foram amplamente utilizados para a negociao de ativos financeiros mais complexos e de derivativos. Por meio desses ltimos, as instituies financeiras tanto podiam buscar cobertura de
17. Outros pases tais como Canad, Coreia do Sul, Dinamarca, Emirados rabes Unidos, Noruega, Sucia, Reino Unido etc. efetuaram programas estimados em 898,2 bilhes.
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seus riscos de cmbio, juros e preos de mercado de outros ativos como especular sobre a tendncia desses preos ou efetuar operaes de arbitragem. Enquanto se restringiam s negociaes desses ativos, as relaes entre o sistema bancrio e as instituies integrantes do global shadow banking system resumiam-se aos crditos que o primeiro concedia ao segundo e ao fato que era frequente a realizao de operaes entre ambos. Mas quando esses mercados de balco passaram a negociar derivativos de crdito e ttulos oriundos da securitizao dos crditos concedidos pelos bancos comerciais, combinados com algum tipo de derivativos, os balanos do sistema bancrio e do global shadow banking system se interpenetraram de modo quase inextrincvel. Isso ocorreu em funo de caractersticas prprias aos mercados de balco e aos derivativos de crdito. Contrariamente ao que se verifica nos mercados organizados, no h nos de balco um organismo que promova a compensao das posies e garanta a transferncia dos ganhos e das perdas. Nos mercados de balco, a inexistncia dessas cmaras de compensao coloca em evidncia um elevado risco de inadimplncia da contraparte perdedora (risco de contraparte). Esse risco surge a cada vez que uma posio em derivativos apresenta lucro, na medida em que este equivale ao prejuzo da contraparte na operao. Por estar sujeito s oscilaes dos preos nos mercados, seu montante potencial incerto. Dessa forma, aumentam os riscos potenciais dos derivativos de balco em relao aos negociados em mercados organizados. O risco de contraparte pode assumir um carter sistmico em virtude de um efeito domin ocasionado pela inadimplncia de uma instituio financeira ativa em derivativos de balco.18 Com efeito, surgidas e desenvolvidas nos Estados Unidos, as operaes de derivativos de balco estenderam-se por todo o globo. Em consequncia, foi criada uma imensa rede internacional de compromissos cruzados, cuja extenso e formato eram extremamente opacos e que escapa a qualquer superviso.19 Os derivativos de crdito podem ser definidos como um compromisso para liquidao diferida entre o agente que quer contratar seguro, transferir ou gerir risco de crdito (o comprador de proteo) e outro agente que aceita, em troca de um fluxo de renda, assumir o risco de ter de reembolsar um crdito afetado
18. Alm da sua atuao nas operaes interbancrias de balco, importante notar que, embora sempre tentem intermediar a operao em sua totalidade ou em parte, as instituies financeiras acabam frequentemente assumindo a contraparte da posio de seus clientes no financeiros. 19. O relatrio de uma comisso de inqurito parlamentar dos Estados Unidos realizado por meio do General Accounting Office (GAO) em 1994 constatou que, j em finais de 1992, apenas sete bancos americanos controlavam 90% dos mercados internos de derivativos financeiros de balco e uma parte importante dessas operaes em mbito internacional.
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pelos eventos estipulados em contrato (o vendedor de proteo). Decorre dessa definio que o risco desses derivativos envolve o principal da operao, enquanto nos demais o risco est na margem vender mais barato que comprou ou comprar mais caro que vendeu. Ao negociarem derivativos de crdito entre si, os bancos e as instituies do global shadow banking system tornaram-se contrapartes uns dos outros em instrumentos cujo risco est no principal da operao, elevando fortemente o risco de contgio de seus balanos em caso de inadimplncia. As instituies que tinham assumido posies vendidas nos derivativos de crdito (credit default swaps, CDS) amargaram altssimos prejuzos por causa tanto da alta dos prmios iniciada em 2007, mas que se acentuou a partir de setembro de 2008, como do fato que eventos de crdito20 as obrigaram a assumir as perdas decorrentes do risco que tinham assumido por meio dos derivativos. Esses riscos oriundos dos crditos bancrios s famlias e s empresas foram assumidos, sobretudo, pelas instituies financeiras no bancrias. Mas o fato deles terem sido transferidos no os anulou, eles permaneceram presentes no mesmo montante consolidado. Essa transferncia de riscos significou apenas que eles deixaram de incidir no balano da instituio que originou o crdito e passaram a ser de responsabilidade da outra instituio que constituiu a contraparte da operao. Caso esta ltima no pudesse honrar seus compromissos, os riscos voltariam para o balano da instituio original. A opacidade dos mercados de balco fez que no se soubesse se os riscos tinham sido diludos entre um grande nmero de pequenos especuladores ou se passaram a estar concentrados em algumas carteiras. Quanto mais concentrados estivessem, maiores seriam os riscos de uma falncia que poderia ter repercusses sistmicas. O socorro do Fed AIG adveio do fato que essa seguradora detinha posies em derivativos de crdito mediante s quais tinha vendido proteo em valor estimado em US$ 2,7 trilhes (DENNIS, 2009). No decorrer da crise, a frgil situao dos agentes do global shadow banking system levou a um forte aumento da percepo de riscos no mercado de derivativos de crdito, j que eles estavam vendidos em proteo contra o risco de crdito e perigavam em caso de evento de crdito ter de pagar o valor segurado para sua contraparte. Essa percepo e os efeitos da crise resultaram em forte elevao
20. Verificou-se que a definio desses eventos de crdito descritos nos contratos costumava ser muito ampla, incluindo, alm de falncia, rebaixamento da classificao de riscos (ratings) ou necessidades de recapitalizao. Isto fez que a proteo conferida por CDS que tinham por ativo subjacente os ttulos das GSE, dos bancos hipotecrios e da AIG, por exemplo, fosse exercida, obrigando os vendedores desta a cumprir o compromisso assumido de efetuar o pagamento das somas predeterminadas aos que tinham comprado esta proteo.
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do custo dessa proteo,21 em crculo vicioso em que a alta dos preos resultava em maior percepo de riscos. Essa percepo foi ainda agravada pelos volumes extremamente elevados de contratos nesses derivativos de balco. No havendo uma cmara de compensao, qualquer liquidao antes do vencimento das operaes era contada duas vezes (uma referente posio original e outra, sua liquidao antecipada) at o vencimento. Quanto maior o giro em determinado derivativo de balco, maior o dimensionamento desse mercado. Os dados do Banco de Compensao Internacional (BIS) sobre derivativos de balco incluem essas mltiplas contagens. Em funo disso, verificou-se uma rara convergncia entre os reguladores e os representantes das instituies financeiras para a criao de uma cmara de compensao dos derivativos de crdito, exigindo margens de garantia dos participantes, para minimizar os riscos de contraparte e introduzir alguma transparncia s posies em aberto e distribuio de riscos. Algumas empresas privadas esto se candidatando para assumir esta funo de cmara de compensao. Uma delas, a Depository Trust & Clearing Corporation (DTCC) comeou a divulgar, em novembro de 2008, dados dos valores nocionais lquidos isto , aps compensao das operaes e a liquidao de posies j cobertas por uma operao de sinal contrrio, mas que continuavam sendo contadas at o vencimento , trazendo alguma luz aos opacos mercados de balco. Embora parciais, esses dados apontavam que, aps essa compensao das posies, os compromissos lquidos assumidos eram equivalentes a 9% do valor bruto, em final de dezembro de 2009. Por conseguinte, os volumes de riscos presentes no sistema em funo dos derivativos de crdito so bastante inferiores aos estimados pelos participantes dos mercados em virtude dos dados brutos. Embora sejam ainda muito recentes, bastante provvel que os dados lquidos resultantes da compensao das posies destes derivativos tenham contribudo para uma forte reduo da percepo de riscos dos agentes que estava contaminada pela imensido dos valores brutos divulgados tanto por organismos internacionais como por entidades privadas. O risco decorrente de um valor nocional bruto de US$ 28 trilhes parece estar fora do alcance de um socorro ou uma interveno das autoridades monetrias, o que no seria o caso de um valor nocional lquido de US$ 2,5 trilhes em derivativos de crdito. Por esta razo, as diversas propostas de reformas de superviso e regulao insistem, como sugerido adiante, na necessidade de se implementar mecanismos de compensao para o conjunto dos derivativos de balco.
21. No relatrio do BIS, publicado em maio de 2009, o forte aumento nos prmios dos derivativos de crdito em funo da crise financeira apareceu claramente: de junho a dezembro de 2008, para uma reduo de 27% no valor do principal contratado (valor nocional) dos CDS, verificou-se uma alta de 78,2% de seu custo (valor bruto de substituio a preos de mercado).
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Outro aspecto a ser apontado na evoluo dos mercados foi uma indita proibio feita pela agncia americana Securities and Exchange Commission (SEC), encarregada das normas prudenciais nos mercados de capitais no dia seguinte falncia do Lehman Brothers e das vendas a descoberto de aes de instituies financeiras. Essa proibio se aplicava apenas s vendas secas (naked short), realizadas sem o lastro de aes alugadas, enquanto continuavam permitidas as vendas de aes alugadas (covered short). O objetivo da medida era evitar fortes volumes de vendas especulativas que podiam ultrapassar o das aes emitidas em circulao no mercado e a derrocada dos preos, vista como um sinal de m situao da instituio que dificultaria toda e qualquer captao e fomentaria fuga de depsitos. Essa medida da SEC foi rapidamente copiada pelos seus pares em diversos pases. Alguns proibiram os dois tipos de vendas, outros se limitaram a copiar o organismo americano. Aps a crise ter amainado, a proibio das covered short praticamente desapareceu, mas a das naked short ainda permaneceu e pode ser sacramentada na reforma dos sistemas de superviso e regulao. Nos Estados Unidos, a SEC estuda impor duas novas limitaes (REUTERS, 2010).22 A primeira interromperia as vendas a descoberto se o preo de um ativo casse mais do que 10% em nico dia. A segunda reavivaria uma norma existente at 2007 que s autorizava vendas a descoberto em preo superior ao do ltimo negcio (uptick rule).
3 A REFORMA DOS SISTEMAS DE SUPERVISO E REGULAO
No desenrolar da crise, o G-20 passou a ser o agente proeminente na coordenao internacional das respostas crise, em substituio ao Grupo dos 7 (G-7), que rene as principais economias desenvolvidas. Com o objetivo enunciado de promover a cooperao internacional para enfrentar a crise financeira e coordenar as polticas de combate recesso, o G-20 afirmou a existncia de um consenso entre os pases-membros sobre a urgente necessidade de reformar profundamente a superviso e a regulao financeira, no intuito de prevenir a ocorrncia de eventos semelhantes. Mas esse consenso resultou de uma rdua negociao entre, de um lado, a UE e diversas economias emergentes e, de outro lado, os Estados Unidos. A proposta dos primeiros era a criao de um rgo regulador supranacional.23 Diante da frontal oposio dos Estados Unidos, acabaram concordando em reforar seus prprios sistemas regulatrios, alm de aprofundar a cooperao internacional na matria,
22. Disponvel em: <http://www.hedgeworld.com/news/read_newsletter_aa.cgi?section=legl&story=legl2474.html>. 23. Pouco antes do incio da terceira reunio do G-20, realizada em setembro de 2009, o presidente da Comisso Europeia (CE), Jos Manuel Barroso, afirmava em comunicado disponvel em: <http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1347&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en> que a implementao de um sistema europeu de superviso e regulao deve tambm inspirar um sistema global e ns defenderemos isto em Pittsburg.
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por meio da modificao dos acordos de Basileia. Esses acordos so destinados a promover a harmonizao internacional das regras de superviso e de regulao bancria. Eles tm por objetivo garantir que os bancos assegurem capital suficiente para enfrentar crises econmicas. Mas as regras criadas por eles mostram-se muito frgeis e suscetveis de serem contornadas, sobretudo porque so baseadas na premissa da eficincia dos mercados e da gesto de riscos dos bancos.24 Assim, em conformidade com o formato anterior, as propostas mais abrangentes de reforma da superviso e regulao permaneceram circunscritas ao mbito nacional, enquanto as questes da harmonizao internacional dessas novas regras foram confiadas pelo G-20 ao Financial Stability Board (FSB),25 que substituiu o Financial Stability Forum (FSF). Mas foroso constatar que, embora no faltem propostas e que outras surjam, at o momento, nenhuma reforma foi efetivamente implementada. Nessas circunstncias, no de estranhar que a reunio do G-20, realizada em maio de 2010, teve por meta acelerar a adoo das reformas e sua coordenao entre os pases para evitar que medidas, possivelmente dspares ou at contraditrias, sejam tomadas unilateralmente com o risco de fomentar a arbitragem entre regulaes distintas. Mas os parcos avanos nas reformas nacionais, comentados a seguir, impediram que esse objetivo fosse atingido. A magnitude das perdas, os recursos pblicos envolvidos na tentativa de se restabelecer a confiana e o impacto da crise financeira na economia global tornaram evidente a fragilidade do sistema financeiro desregulamentado, liberalizado e supervisionado de forma displicente, que fomentou a expanso do global shadow banking system. O parcial desmanche desse gigantesco sistema financeiro paralelo promoveu certo enxugamento das instituies que dele participam, alm de tornar foroso um processo de desalavancagem que foi mais acentuado nos perodos de deflao de ativos. Enfim, o risco sistmico de um desmoronamento do sistema financeiro como um todo levou a declaraes pblicas, tanto no G-20 como em outras instncias, sobre a existncia de um forte consenso sobre a necessidade de reformas na superviso e na regulao destinadas a evitar sua repetio. Essas reformas so imperativas para evitar que uma crise em um segmento do sistema se propague para o sistema financeiro como um todo. Por exemplo, a crise no segmento das instituies de poupana, que atuavam no mercado de crdito imobilirio, nos anos 1980, foi profunda, mas no contagiou o resto do sistema. A novidade na crise atual uma crise das finanas desregulamentadas, ou seja, um mundo livre, de crescente globalizao das relaes financeiras entre pases e de complacncia
24. Para uma discusso sobre a arbitragem regulatria que levou os bancos a utilizarem de forma crescente instrumentos destinados a retirar riscos de seus balanos de forma a reduzir os requerimentos de capital, ver Cintra e Prates (2008). 25. O FSB rene todos os pases do G-20, a Espanha e outros integrantes do FSF e conta com um mandato ampliado em relao a seu predecessor e com a participao dos pases em desenvolvimento.
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com vrios instrumentos financeiros sofisticados. Somente isto explica porque uma crise em um segmento do setor imobilirio norte-americano (subprime) acaba resultando em uma crise internacional, com contornos sistmicos. Mas, por variadas razes, a tarefa de implementar essas reformas se anuncia herclea. Em primeiro lugar, para serem eficazes, estas deveriam abandonar um dos princpios bsicos tanto das normas prudenciais nacionais como dos acordos internacionais de superviso e regulao: a governana corporativa e a gesto de riscos pelos bancos evoluram a tal ponto que se pode considerar que suas decises so as mais eficientes para evitar a ocorrncia de episdios que podem desembocar em risco sistmico. A crise revelou o quanto esse princpio estava equivocado. Em segundo lugar, pela vastido e pela diversidade dos aspectos a serem abordados aps vrias dcadas de desregulamentao financeira. Essa dimenso foi sinalizada por Bernanke (2008), no seminrio do Fed em Jackson Hole. Para o presidente do Banco Central americano, os reguladores geralmente se focalizam nas condies financeiras de instituies isoladas, enquanto seria necessrio analisar suas interconexes e considerar potenciais riscos sistmicos e pontos de fragilidade. Assim, dada a interpenetrao de ativos e passivos dos bancos e instituies do global shadow banking system, os reguladores teriam de realizar a unificao dos organismos encarregados da implementao e da execuo das novas regras, de forma a aplic-las para todas as instituies financeiras e ser capaz de avaliar o conjunto dos riscos presentes no sistema. Ademais, deveriam instituir normas de funcionamento para os mercados de balco, pouco habituados a cumprir qualquer tipo de regulamentao. Em terceiro lugar, a crise mostrou que a interpenetrao de balanos se estende atravs das fronteiras. O ideal seria que as mesmas normas fossem adotadas internacionalmente e houvesse organismo de superviso e regulao nico. Mas esse ideal confronta-se com fortssima resistncia dos governos, em particular o dos Estados Unidos.26 As propostas de reformas tendem a ser assim nacionais. Contudo, devido sua diversidade, necessrio que elas sejam ao menos coerentes entre si, para que, posteriormente, seja possvel buscar harmoniz-las internacionalmente. Last, but not least, destaca-se o fato que o apregoado consenso no implicou, at recentemente, que essas reformas tenham sido consideradas como prioritrias. Decerto, vrias propostas foram apresentadas tanto nos Estados Unidos quanto na UE. Mas a falta de urgncia poltica em sua aprovao fez que continuem vagarosamente seu caminho nos meandros legislativos.
26. Quem sabe seja em funo dessa dificuldade e do fato que qualquer tentativa de ultrapass-la ser bem mais demorada que os banqueiros presentes no Frum Econmico Mundial de Davos, em janeiro de 2010, tenham insistido na necessidade de uma reforma prudencial internacional.
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Essa demora pode ter complicado a aprovao das reformas necessrias. Em maro de 2009, quando os preos dos ativos internacionais estavam em seus mais baixos nveis desde a ecloso da crise, Buitter (2009) alertava que era necessrio apressar uma nova e abrangente regulao do setor financeiro (...) porque esta uma rara janela de oportunidade. A razo disso est em que o setor financeiro privado (...) no tem condies nem de combater essa reforma nem de realizar o macio esforo de lobby, usual em tempos de boom financeiro, para vetar medidas radicais. Desde ento, a recuperao dos preos dos ativos, a partir do segundo trimestre de 2009, e dos lucros da maior parte das instituies financeiras fomentou a percepo dos participantes dos mercados financeiros do retorno ao business as usual. Esse movimento aumentou o poder de barganha dos que se opem s reformas, alm de ter estimulado nova rodada de alavancagem das instituies; desta vez, valendo-se dos baratssimos fundos pblicos aportados, de uma forma ou de outra pelos bancos centrais ou pelos tesouros nacionais, para prover liquidez ao sistema. Dessa forma, pode ser somente uma questo de tempo para que o retorno s prticas financeiras anteriores volte a provocar o imenso acmulo de riscos que deram origem a crise de 2007-2009.
3.1 Parcos avanos
Nesse perodo, os diversos governos deram nfase a duas questes no que tange s reformas prudenciais: os parasos fiscais e as remuneraes e bnus dos dirigentes dos conglomerados bancrios. A primeira j vinha sendo, sobretudo, levantada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e perseguida com mais afinco pela UE, na luta contra a evaso fiscal por meio dos assim chamados parasos fiscais. Na reunio de abril de 2009, o G-20 deu seu aval empreitada. O compromisso foi reafirmado na reunio de novembro desse ano. O grupo deu origem constituio, no mbito da OCDE, de uma lista negra de pases considerados lenientes com a fraude fiscal e/ou cujas leis de segredo bancrio favoreciam esta prtica. Foram implementadas sanes contra esses pases e as empresas que neles operavam. Diversos pases considerados parasos fiscais concordaram em comunicar as contas bancrias de indivduos designados por seus pases de origem para serem excludos dessa lista. Entre eles, encontravam-se Sua, Liechtenstein, Ilhas Cayman e Cingapura (GURRIA, 2009). Mas os acordos assinados por eles eram especficos: um governo s podia obter informaes sobre as contas de seus nacionais se os identificassem previa e plenamente. Seguiu-se a afirmao pelos governos da Frana e da Alemanha da possibilidade de compra de bancos de dados, contendo a identidade de seus nacionais com contas na Sua, obtidos ilegalmente. Quanto aos Estados Unidos, escolheram a via de processos judiciais contra bancos especficos em particular, o conglomerado Unio dos Bancos Suos (UBS) que ajudaram seus clien-
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tes americanos a evadir impostos. Nesses dois casos, verificou-se forte elevao do nmero de contribuintes faltosos que procuraram acertar sua situao fiscal, temendo ser obrigados a pagar mais tarde os impostos devidos, acrescidos de multas, e estar sujeitos a processos judiciais. A discusso continua. Quase um ano aps concordarem em ajudar outros pases a encontrarem sonegadores fiscais com contas em seus bancos, os ministros de Finanas da UE e outros pases europeus se reuniram, no dia 14 de fevereiro de 2010, a portas fechadas para discutir o segredo bancrio. O encontro foi promovido pelo primeiro-ministro de Liechtenstein, pas que j foi paraso fiscal e que agora busca transparncia, e pelo ministro de Finanas da Alemanha, que est pronto a pagar por dados de clientes de bancos suos para capturar criminosos fiscais (JUCCA, 2010). Tambm recomendada pelo G-20, a segunda questo se refere regulamentao e imposio de limites aos bnus e s remuneraes dos executivos do sistema financeiro, em particular os pagos por instituies que receberam auxlio pblico no auge da crise. Trata-se tanto de buscar reduzir os montantes pagos27 como a parcela em dinheiro, substituindo-a por aes que s poderiam ser vendidas aps certo tempo. A lgica dessa tentativa evitar que essas compensaes incentivem investimentos com alto grau de risco como os que levaram o sistema financeiro global beira do colapso e vincul-las a um desempenho de mais longo prazo. provvel que a presso sobre os bnus dos executivos tenha tido papel significativo na deciso dos bancos americanos de devolver o dinheiro pblico aportado por meio do TARP, no auge da crise, de forma a retomar graus de liberdade sobre o assunto. Tambm, parece inegvel o importante peso que teve o repdio popular aos bnus das instituies financeiras, apontadas como responsveis pela recesso mundial desencadeada pela crise, que foram considerados excessivos. Mas, em que pesem as presses polticas e as da opinio pblica, nenhuma norma sobre as remuneraes emergiu. Renunciando a limitar os bnus, a GrBretanha instituiu um imposto excepcional de 50% sobre os bnus relativos a 2009 e a Frana indicou que seguir o mesmo caminho. Nos Estados Unidos, os principais executivos de 28 dos maiores bancos foram convocados a reunies com os supervisores do Fed, em outubro de 2009, para discutir novas regras de remuneraes. Esses encontros no produziram os resultados esperados pelas autoridades, mas, cedendo ao repdio popular, os altos executivos dos principais bancos limitaram o montante de seus prprios bnus, com a maior parcela em
27. Durante os cinco primeiros meses de 2009, cinco dos maiores bancos americanos que receberam ajuda federal (Citigroup, Bank of America, Goldman Sachs, JP Morgan/Chase e Morgan Stanley) reservaram um total de US$ 90 bilhes para pagamentos de salrios, benefcios e bnus. Em vrios deles, estes ltimos representaram mais da metade desse total (Story; Dash, 2010).
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aes.28 Assim mesmo, o montante total de bnus pagos em 2009 alcanou US$ 20,3 bilhes, superiores aos US$ 17,4 bilhes pagos em 2008 (BOWLEy, 2010). Pelo mesmo motivo, no Reino Unido, foi anunciado em fevereiro de 2010 que o executivo-chefe do Royal Bank of Scotland (RBS), bem como o executivo-chefe do Lloyds Bank bancos socorridos pelo Tesouro britnico, que se tornou acionista majoritrio renunciaram aos bnus relativos a 2009.29 At o momento, esses so os parcos resultados da necessria reforma prudencial. Decerto, no tm faltado propostas detalhadas para essa reforma. Elas se encontram em distintos estgios dos tramites legislativos. Alis, novas propostas continuam surgindo, como a chamada regra Volcker, anunciada pelo presidente Barack Obama em janeiro de 2010, o que tem levantado dvidas sobre o andamento das anteriores. Embora as propostas de reforma tenham surgido em diversas partes do globo, limita-se neste estudo a discutir as apresentadas nos Estados Unidos e na UE, alm das que esto em discusso no FSB.
3.2 Propostas em exame, convergncias e divergncias
Nos Estados Unidos, ainda na gesto do presidente Bush, uma proposta de reforma de superviso e regulao foi encaminhada ao Congresso americano, no final de maro de 2008, pelo Tesouro. Um dos pilares dessa proposta de reorganizao da estrutura regulatria do sistema financeiro dos Estados Unidos consistia na consolidao das diversas agncias reguladoras do pas. Ademais, nessa proposta, o Fed teria poderes ampliados, passando a supervisionar, alm das holding financeiras, os bancos de investimento, as seguradoras e os fundos de investimento inclusive os hedge funds. Essa proposta reconhecia que a crise tinha revelado a obsolescncia das estruturas de superviso descentralizadas, dado o grau de imbricao entre as diversas instituies financeiras (bancos, fundos de penso, seguradoras e fundos de investimento) e mercados (de crdito, capitais e derivativos). J, em maro de 2009, logo aps a posse do presidente Barack Obama, nova proposta mais abrangente e rigorosa foi encaminhada pelo secretrio do Tesouro americano, Timothy Geithner. Pelas medidas anunciadas, todas as instituies financeiras consideradas crticas ou seja, todas as que podem colocar o sistema financeiro em risco estariam sujeitas forte regulao que inclua a constituio de reservas de capital sistmico (estimado pela contribuio de cada instituio para o risco sistmico) e de capital anticclico (acumulao de reservas defensivas
28. Dash (2010) aponta que a lista das maiores remuneraes no setor financeiro costumava representar o Quem quem? em Wall Street. Mas na referente a 2009, l-se mais como a pergunta quem este? Com efeito, os executivos financeiros mais bem pagos nos Estados Unidos esto longe de Wall Street e trabalham em companhias menos conhecidas. Assim, encontra-se na primeira posio John G. Stumpf, do Wells Fargo, banco sediado em So Francisco. Ele recebeu US$18,7 milhes, o dobro do que ganhou Lloyd C. Blankfein, do Goldman Sachs. 29. Apesar disso, o RBS destinou 27% de seu rendimento total ao pagamento de bnus a seus funcionrios e o Barclays, 38% (Werdigier, 2010).
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nos perodos de bonana que seriam utilizadas em pocas desfavorveis). A superviso dessas instituies era atribuda ao Fed. Os mercados financeiros estariam igualmente sujeitos a uma estrita regulao. Os ativos securitizados deveriam cumprir novas exigncias em termo de transparncia, sendo que os emissores seriam obrigados a carregar uma parte dos mais arriscados. Por sua vez, as agncias de classificao de riscos tambm estariam submetidas a controles externos mais rgidos. Os mercados de balco deveriam ter cmaras de liquidao e compensao e se buscaria uma maior padronizao dos instrumentos de forma a poder negoci-los nos mercados organizados. O ponto que mais tem desencadeado controvrsia na Proposta Geithner refere-se criao de uma agncia independente que regularia produtos financeiros como cartes de crdito e hipotecas e protegeria os consumidores contra os abusos revelados pela crise, em particular no segmento de hipotecas de alto risco. Tanto os grandes bancos e seu poderoso lobby como a bancada republicana no Congresso americano tm sido frontalmente contrrios criao dessa agncia (VEKSHIN, 2010). Em dezembro de 2009, a Proposta Geithner foi aprovada com alteraes na Cmara dos Representantes, numa demonstrao do sentimento anti-Wall Street (PALLETTA; SIDEL, 2009). Entre os principais pontos aprovados na Cmara, encontram-se o estabelecimento de um processo para desmantelar grandes instituies em dificuldades financeiras, a criao de um conselho para identificar instituies consideradas grandes demais para quebrar e a formao da agncia de proteo aos consumidores. Tambm contempla, pela primeira vez, a regulamentao do mercado de derivativos de balco, aps a lei denominada Commodity Futures Modernization Act (2000) isent-los de regulao. Tem se revelado rdua, sobretudo aps os democratas terem passado a ser minoria com a eleio em Massachussets, de um republicano para a cadeira do falecido Edward Kennedy, em janeiro de 2010. A discusso no Senado tem se organizado em torno de uma proposta do senador democrata Christopher Dodd. Apresentada em novembro de 2009, essa proposta de 1.136 pginas (LABATTON, 2009) extremamente detalhada. Por isso mesmo, pouco se sabe de concreto da evoluo do debate no Senado americano, dominado pelo enfrentamento poltico entre democratas e republicanos. Mas uma reportagem publicada em 17 de janeiro de 2010 no The New York Times (CHAN, 2010a) anunciou que estava havendo convergncia entre os dois partidos para a aprovao de um conselho de reguladores encarregado de identificar e monitorar os elementos que poderiam representar um risco sistmico. Esse seria um conselho presidido pelo Tesouro e que contaria com a participao do Fed na vice-presidncia, ao contrrio do previsto na Proposta Geithner, que atribua essa
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responsabilidade ao Banco Central americano. Em pronunciamento no Comit de Bancos do Senado, em 25 de fevereiro de 2010, o presidente do Fed, Ben Bernanke, advertiu que seria um erro colossal (...) retirar o poder de superviso e regulao da nica instituio que tem o flego e os conhecimentos necessrios para isso (CHAN, 2010b). A simples possibilidade desse acordo significativa da tendncia dos representantes eleitos no sentido de retirar poderes da autoridade monetria, considerada por muitos como responsvel de vrios deslizes tanto na falta de superviso e de regulao que levou ao imenso acmulo de riscos no sistema como no perodo da crise (MORGENSON, 2009). Quase todos os pontos das propostas de reforma desagradam os bancos. Assim, as regras para os mercados de derivativos de balco so apontadas como privando os bancos de lucros porque derivativos so absolutamente centrais para a identidade de Wall Street no sculo XXI. Ningum quer que a regulao os afete (KATZ; SCHMITT, 2010). Os bancos voltam agora suas esperanas e seu poder de lobby para o Senado. Entretanto, em janeiro de 2010, duas novas propostas do governo americano deram motivos suplementares para as preocupaes dos bancos e de seus investidores. A primeira foi anunciada no dia 14 desse ms pelo presidente Barack Obama. Ela consiste na cobrana aos grandes bancos de um imposto excepcional de um montante estimado em, no mnimo, US$ 90 bilhes,30 a serem pagos em dez anos. O valor arrecadado seria destinado a reembolsar parcialmente os custos dos diversos auxlios pblicos ao setor no auge da crise. Segundo as estimativas de Dean Baker, codiretor do Center for Economic & Policy Research de Washington, os lucros anuais dos bancos estariam prximos a US$ 90 bilhes, bem como os bnus que pagam a seus executivos. Em outras palavras, o imposto proposto representa algo como 5% do montante agregado de lucros e bnus dos grandes bancos (FARELL, 2010). No dia 20 de janeiro de 2010, pouco aps a derrota eleitoral de Massachussets, o presidente Barack Obama anunciava publicamente uma segunda proposta, batizada de Volcker rule (regra Volcker). Nela, consta a proibio das operaes por conta prpria dos grandes bancos universais (proprietary trade) para impedi-los de realizar investimentos especulativos que no beneficiem seus clientes, alm de buscar restringir a possibilidade, amplamente utilizada a partir de 2009, que eles usem o dinheiro barato provido pelo emprestador de ltima instncia para esse tipo de operaes. A regra Volcker desagradou ainda mais aos bancos.31 Muitos viram nessa proposta uma tentativa de ressuscitar o Glass-Steagall Act, vigente de 1933 a
30. Algumas estimativas se aproximam de US$ 120 bilhes. Ver, por exemplo, Calmes (2010). 31. No faltaram acusaes de populismo eleitoral em relao a essa proposta, feita logo aps a derrota eleitoral dos democratas que lhes custou a maioria no Senado americano.
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1999, que estabelecia a separao entre, de um lado, bancos comerciais e, de outro lado, bancos de investimentos e hedge funds. Outros apontaram que ela levaria reduo da liquidez nos mercados e, sobretudo, que as operaes de tesouraria dos grandes bancos seriam substitudas por uma maior atividade dos hedge funds e outras instituies financeiras no bancrias, tornando-os maiores e sistemicamente mais importantes. O debate prosseguiu, at mesmo porque esta proposta ainda no tinha sido detalhada e no se sabia se seria agregada que est em discusso no Senado americano ou se seria apresentada de forma independente. Essa polmica se somou aos demais desacordos entre democratas e republicanos no Senado americano, levando a uma ruptura pblica das negociaes entre os partidos, no incio de fevereiro de 2010. Aps algumas semanas, essas negociaes foram retomadas, embora persistam os pontos de desacordo, com o propsito declarado de aprovar um texto, o que foi realizado no incio de junho de 2010. Mas esse texto dever ainda ser compatibilizado com o votado na Cmara dos Representantes, antes de ser enviado sano presidencial.32 J na UE, as propostas de reforma apresentam claras diferenas tanto nas medidas sugeridas como na nfase dada a cada uma delas. Em diversos pontos, parecem at, em boa parte, antagnicas s que tramitam nos Estados Unidos. Essa possibilidade perturbadora porque contm em si a possibilidade de arbitragem regulatria, com instituies deixando um pas para se estabelecer em outro para fugir a uma regulamentao muito restritiva. Os esforos de harmonizao das regras prudenciais so ditados no somente pela necessidade de adotar normas internacionais aptas a controlar riscos que atravessam fronteiras em complexa teia de relaes entre instituies e praas financeiras, mas tambm pela tentativa de cada nao de preservar a competitividade internacional de suas instituies e seus mercados.33 Entretanto, as duas ltimas medidas anunciadas pela administrao americana parecem ter aberto a via para certa conciliao dos pontos de vista, pelo menos em alguns dos aspectos mais importantes. Desde 2009, a UE e o Reino Unido indicaram estar tentando criar um sistema bancrio mais competitivo, com participantes menores, de forma a eliminar as instituies too big to fail. Esse direcionamento levou ao desmembramento do ING Bank na Holanda e dos trs maiores bancos ingleses (Royal Bank of Scotland, Barclays e Lloyds) nacionali-
32. Nota dos editores: em 25 de junho de 2010, o Congresso americano fechou um acordo para aprovar a reforma do sistema financeiro. Grande parte dessas medidas foi aprovada. 33. Na atual situao, h limites para esse tipo de arbitragem. Os usurios de servios financeiros tendem a evitar instituies ou mercados em pases dotados de regulamentao e superviso demasiadamente frouxas ou sistemas legais incompletos. Por esta razo, as mais diversas instituies financeiras no transferiram o principal de suas atividades para parasos fiscais como as Ilhas Cayman, mas escolheram permanecer nos Estados Unidos, no Japo ou na Europa.
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zados na crise.34 A administrao de Barack Obama parecia pouco inclinada a isso, sobretudo aps as grandes aquisies/salvamento verificadas durante a crise. Mas a regra Volcker, ou alguma variante dela, caso venha a ser aplicada, revela o mesmo tipo de preocupao com o tamanho dos bancos e o volume de riscos que eles podem acumular em seus balanos. Isto no significa afirmar que os europeus esto inclinados a adotar esta regra. Pelo contrrio, os ministros das finanas da UE tm reafirmado seu apoio ao modelo de banco universal (LOUIS; VAN DE POL, 2010). Comentrios do primeiro ministro ingls, Gordon Brown, ilustram as diferenas: Nas circunstncias americanas, pode ser necessrio que as operaes de private equity e de hedge fund sejam separadas dos bancos, no temos esse problema aqui (HUTTON; DONALDSON, 2010). Outro ponto que se encaminha para uma convergncia entre a Europa e os Estados Unidos se refere taxao dos bancos. O presidente do organismo ingls de superviso e regulao (Financial Services Authority FSA), Adair Turner, vinha propondo, desde agosto de 2009, um imposto a ser cobrado sobre todas as transaes financeiras realizadas em mbito nacional e transfronteira. Este foi comparado pela imprensa especializada taxao preconizada por James Tobin35 para ser aplicada s operaes de cmbio de forma a reduzir os fluxos especulativos de capital. Mas, na verdade, tal como proposta, seria mais ampla j que se aplicaria ao conjunto das operaes financeiras, tanto as internacionais como as nacionais. Em suma, algo semelhante Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), aplicada por diversos anos no Brasil. O governo ingls encampou essa proposta e passou a apresent-la nas reunies internacionais, como a do G-20 de novembro de 2009. Mas ela no foi levada em conta, em funo da forte resistncia dos Estados Unidos. Entretanto, a nova proposta do presidente americano de taxao dos grandes bancos foi saudada pelo primeiro ministro ingls, Gordon Brown, como um avano da proposta britnica de taxao internacional (NyT, 2010). Apesar desses potencias avanos, ainda existem diversas divergncias entre a UE e os Estados Unidos nas propostas e/ou medidas j adotadas de reformas da superviso e da regulao. A principal entre elas o princpio de medidas prudenciais e de um organismo encarregado de aplic-las transnacionalmente. Em dezembro de 2009, os ministros das Finanas dos pases-membros da UE chegaram a um acordo sobre a criao de trs autoridades comuns de superviso financeira
34. O plano de resgate aos maiores bancos ingleses e da zona do euro envolveu a compra de elevado volume de aes pelos governos em troca do aporte financeiro (SWAINE, 2008), contrariamente aos Estados Unidos, em que os aportes pblicos aos bancos tomaram a forma de emprstimos. 35. Em 1972, nas suas conferncias na Janeway Lectures em Princeton, Tobin props um imposto sobre as operaes de cmbio para reduzir a especulao cambial de curto prazo e jogar areia nas rodas da finana global. Essas conferncias foram publicadas em 1974.
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encarregadas dos bancos, das seguradoras e dos mercados. Para chegar a esse acordo sobre as prerrogativas dessa nova autoridade paneuropeia, foram necessrios vrios meses de negociaes, sobretudo diante das objees dos britnicos que resistiam ideia de delegar poderes decisrios fora de suas fronteiras. A resistncia americana a esse princpio tem sido, at o momento, mais tenaz que a britnica. Outras divergncias concernem s maiores exigncias na Europa de transparncia e registro local dos hedge funds e deciso do Committee of European Banking Supervisors (CEBS) de aplicar regras para maiores reservas de liquidez dos bancos, compostas por ttulos pblicos e securities com cobertura ou seja, os ativos com maior liquidez a serem implementadas em 30 de junho de 2010; bem antes do prazo previsto para a adoo das novas regras de Basileia II no fim de 2012. No organismo internacional responsvel pela harmonizao internacional das normas prudenciais, o FSB, que se rene em Basileia, s se registrou avanos nos pontos em que h claro consenso. O primeiro diz respeito ao risco de contraparte nos mercados de derivativos de balco. O FSB prope um aumento de reservas de capital para as posies dos bancos nesses derivativos de balco, tenham eles ou no um organismo de compensao. Existe, tambm, a possibilidade de demandar que os bancos mantenham, ademais, reservas adicionais para cobrir a exposio ao risco em operaes com outros bancos. O segundo impe trs ndices a serem obrigatoriamente seguidos pelos bancos para: i) determinar o tamanho e a composio das reservas lquidas semelhante ao da Unio Europeia; ii) restringir a capacidade dos bancos no uso de funding de curto prazo para aquisio de ativos de mais longo prazo (descasamento de prazos); iii) reduzir o nvel de alavancagem e impor limites adicionais aos riscos assumidos pelos bancos, semelhante aos delineados na declarao do G-20 em setembro de 2009 (Pittsburgh). necessrio sublinhar que, apesar do consenso sobre esses pontos, as resolues continuam em consulta pblica para verificar sua consistncia. Isso significa que ainda podem ser alteradas e no existe prazo definido para sua entrada em vigor. O FSB tem examinado outros pontos sobre os quais ainda no h consenso, tais como a necessidade de superviso de instituies financeiras no bancrias, a instaurao de reservas de capital contracclicas pelos bancos, a necessidade de compensao em derivativos de balco, a proibio de constituio de SIV e a necessidade de manuteno em balano de parcela de ttulos lastreados em crdito emitidos. Qualquer resoluo sobre esses pontos depender de um consenso prvio nas medidas prudenciais em mbito nacional dos pases- membros. O conjunto de reformas regulatrias e de aperfeioamento da superviso no impedir futuras crises financeiras, dada a prpria natureza da atividade. Mas o intuito das discusses sobre o tema tanto as atuais como as passadas buscar
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reduzir seu escopo e seus impactos macroeconmicos. O fato de o andamento das reformas de superviso e regulao do sistema financeiro ter deixado muito a desejar e no refletir o amplo consenso e a urgncia de acordar medidas afirmadas nas reunies do G-20, torna mais agudo o risco de repetio de eventos anlogos, na medida em que o contexto de liberalizao financeira que lhes deu origem se perpetue. Uma afirmao de Paul Volcker no Senado Americano (PALLETTA, 2010), em fevereiro de 2010, pode ser considerada como um eplogo provisrio: to certo quanto eu estar sentado aqui, lhes digo que, caso as instituies bancrias continuem sendo protegidas pelo contribuinte e podendo especular sem freios, posso at no viver o suficiente para ver a prxima crise, mas minha alma voltar para assombr-lo.
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CAPTULO 2
O SISTEMA MONETRIO-FINANCEIRO INTERNACIONAL: EVOLUO RECENTE E IMPACTOS DA CRISE1
1 INTRODUO
A severidade da crise de 2008, com epicentro na economia americana, e sua propagao global constituem o pano de fundo para uma reflexo sobre o sistema monetrio-financeiro internacional constitudo ao final dos anos 1970 com a derrocada de Bretton Woods. Analisar e projetar como ficar a ordem econmica internacional fundada no dlar como moeda-reserva e na ampla mobilidade de capitais uma tarefa crucial para refletir quais sero os constrangimentos ou impulsos que adviro dessa ordem para os pases perifricos. Este captulo procura discutir este assunto partindo da hiptese mais geral de que os recorrentes desequilbrios desse sistema, associados a outros desencadeados pela crise, conduziro necessariamente a mudanas no sistema monetrio-financeiro internacional, cujo sentido maior ser o de ampliar sua instabilidade. Para realizar essa tarefa examinam-se, inicialmente de um ponto de vista mais abstrato, os requisitos da existncia de uma moeda reserva. Em seguida, discute-se o papel das vrias moedas importantes no mbito internacional, quantificando seu peso nas transaes cambiais, comrcio, reservas e fluxos financeiros. O passo seguinte consiste em avaliar como os fluxos de capitais internacionais e os mercados financeiros domsticos do suporte preeminncia do dlar. Por fim, a guisa de consideraes finais, avalia-se de modo exploratrio como se poderia organizar o novo sistema monetrio-financeiro internacional.
2 O SISTEMA MONETRIO INTERNACIONAL: CARACTERSTICAS
Um dos aspectos cruciais para a definio da ordem econmica internacional e mais propriamente para o sistema monetrio e financeiro internacional se refere s condies de existncia de uma moeda reserva e, associada a ela, a hierarquia monetria correspondente. H um conjunto de requisitos para uma moeda particular se tornar, isolada ou conjuntamente com outras, uma moeda reserva. O primeiro deles e mais relevante, em um contexto de livre mobilidade de capitais, a conversibili1. Uma verso deste artigo foi publicado no Observatrio da Economia Global, do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon), do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), com o ttulo: O dlar e seus rivais, Textos Avulsos, n.1, abr. 2010. Disponvel em: <http://www.iececon.net/arquivos/O_ dolar_e_seus_rivais.pdf>. (N. dos Ed.)].
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dade, entendida como a capacidade de ancorar a riqueza em ativos com liquidez e reconvert-los na moeda de origem sem perdas de capital. Isso pressupe, no pas emissor dessa moeda, mercados financeiros e de cmbio profundos, associados abertura da conta de capital. De outro lado, exige a estabilidade macroeconmica, entendida como a efetiva existncia de inflao baixa e estvel, condio sine qua non para a preservao do valor da riqueza financeira. Por fim, no plano internacional, como se detalhar adiante, necessrio tambm o seu uso disseminado nas transaes privadas e pblicas capazes de construir externalidades na sua utilizao. Essa disseminao decorre tanto do comrcio como das finanas. Do ponto de vista formal, o esquema desenvolvido por Cohen (1971) destaca os principais aspectos envolvidos na escolha da moeda reserva e os atributos a ela associados. Como unidade de conta, na funo pblica, a moeda reserva constitui a referncia ou ncora na qual um conjunto de moedas fixa o seu valor, e na dimenso privada denomina conjunto expressivo de preos e contratos, inclusive de dvida. Como meio de troca, pode ser utilizada como instrumento de interveno pelas autoridades monetrias para estabilizar o valor de uma moeda qualquer com a ncora. J no mbito privado constitui um veculo para a simplificao das trocas em razo de sua aceitao disseminada.
QUADRO 1
A moeda internacional
Funes da moeda Unidade de conta Meio de troca Reserva de valor Fonte: Cohen (1971). Dimenso pblica Referencial (ncora) Interveno Reservas dos bancos centrais Dimenso privada Denominao Veculo Ativos privados
Enquanto reserva de valor, na sua dimenso pblica, serve como lastro da riqueza financeira mantida pelos bancos centrais, por meio de ttulos nela denominados. O mesmo ocorre no mbito privado, pois denomina haveres financeiros de diversas classes. Note-se que h nesse aspecto uma dupla questo envolvida: os haveres financeiros usados como reserva de valor tm origem em um pas e so denominados na sua moeda. possvel tambm que essa moeda denomine ttulos financeiros emitidos em outros pases, mas o crucial a profundidade dos mercados e a liquidez desses ttulos, portanto, eles esto necessariamente associados a origens e mercados nacionais definidos. A relevncia desse aspecto foi apontada pioneiramente por Tavares (1985) e Tavares (1997) e sublinhada contemporaneamente por vrios autores, entre os quais Eichengreen (2009c). Para estes autores, as razes que sustentam a centralidade do dlar vo muito alm das funes de unidade de conta e meio de troca, ganhando relevos as dimenses associadas propriamente ao poderio financeiro
O Sistema Monetrio-Financeiro Internacional: evoluo recente e impactos da crise
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que transcende a denominao dos ttulos subjacentes e tem a ver com a liquidez desses ttulos e com a profundidade dos mercados nos quais so negociados. Ou seja, no apenas por que o dlar denomina preos e contratos e d acesso ao mundo das mercadorias que ele a moeda reserva. No mundo contemporneo, marcado pela liberalizao financeira no plano domstico e internacional, porque ele permite acumular riqueza em ttulos que possuem liquidez, que seu carter de moeda reserva reforado.
3 DIMENSES PRINCIPAIS DA MOEDA RESERVA
Seguindo o esquema proposto no quadro 1, examinam-se a seguir os principais aspectos relativos ao desempenho das vrias funes da moeda reserva no plano internacional enquanto unidade de conta, meio de troca e reserva de valor. A hiptese que se procurar demonstrar que a funo exclusiva de moeda reserva desempenhada pelo dlar marcada por importantes assimetrias nas suas funes, mormente no carter pblico e privado enquanto reserva de valor. No cmputo de todas as transaes realizadas nos mercados cambiais do mundo, ou seja, na utilizao de moedas conversveis como meio de interveno ou moeda veculo o dlar ocupa uma posio largamente predominante, como se pode notar na tabela 1. Apesar desse domnio inconteste, no desprezvel a diversificao observada nos anos 2000, que envolveu uma perda de posio do dlar e do iene e a ampliao da participao de moedas que tm menos relevncia nos mercados de cmbio internacionais. A maior presena dessas moedas por sua vez ocorreu de maneira muito desconcentrada sem maior importncia relativa de nenhuma delas.
TABELA 1
(Em %)
Moedas Dlar Euro Iene Libra Franco Suo Outras Moedas Total1 2001 90,3 37,6 22,7 13,2 6,1 29,9 200,0 2004 88,7 37,2 20,3 16,9 6,1 30,8 200,0 2007 86,3 37,0 16,5 15,0 6,8 38,7 200,0
Moedas utilizadas nas transaes cambiais registradas
Fonte: BIS. Nota: 1 Envolvimento de duas moedas em cada transao faz soma igualar 200%.
Outra dimenso forte do dlar refere-se ao seu peso na denominao das transaes comerciais trade invoicing (tabela 2). Uma comparao entre o uso do dlar e do euro mostra o carter bem mais disseminado do primeiro, enquanto
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o segundo tem peso significativo na prpria Unio Europeia e na sua zona contgua. No caso do dlar, a porcentagem do comrcio de pases selecionados cotados nesta moeda supera largamente a porcentagem das exportaes desses pases para os Estados Unidos e para pases do bloco do dlar, ocorrendo o oposto com o euro. Os dados mostram claramente que o peso do dlar na denominao de preos e contratos comerciais vai muito alm da importncia do comrcio dos pases com os Estados Unidos, demonstrando seu carter essencial como moeda veculo.
TABELA 2
(Em %)
Exportaes Cotadas em dlar (1) sia Coreia Tailndia Unio Europeia Frana Alemanha UE - estendida Hungria Polnia 12,2 29,9 3,5 2,7 2,7 4,9 6 22,3 83,1 60,2 65,5 57,6 13,1 16,5 4,5 -13,9 34,2 31,6 15,4 17,9 11,8 10,8 7 2,9 55,8 49 n/a n/a n/a n/a 42,6 27,4 84,9 83,9 20,8 17,8 28,2 17,5 35,9 48,6 1,3 0,5 10,4 10,5 1,8 1,6 -10,9 -11,6 Participao das exportaes do pas Para os EUA (2) Para os pases do Dollar Bloc1 (3) (1)-(2+3) Exportaes Cotadas em Euro (1) Participao das exportaes do pas Para a rea do Euro (2) Para os pases do bloco do Euro (3) (1)-(2+3)
Papel do Dlar e do Euro no comrcio de pases selecionados
Fonte: Goldberg (2008). Nota: 1 Australia, Nova Zelndia, Canad.
Os dados das reservas internacionais das autoridades monetrias dos diversos pases, que traduzem a dimenso pblica de reserva de valor (tabela 3) atestam a enorme supremacia do dlar. Apesar disto, visvel a ampliao do euro como moeda reserva a partir de sua introduo em 1999. Isto pode no significar que se esteja gestando de fato um substituto, mas apenas compartilhando o carter de moeda reserva, o que a rigor no constituiria uma novidade, pois a permanncia do dlar como moeda reserva exclusiva desde o imediato ps-guerra at os anos 1990 tem carter de excepcionalidade histrica. Em outros perodos a prerrogativa de moeda reserva foi compartilhada, em graus variados, com outras moedas em sistemas bimonetrios ou multimonetrios.2
2. Os dados da tabela 3 esto em dlares correntes. Como houve no perodo uma significativa desvalorizao do dlar ante o euro os valores nessa ltima moeda esto em alguma medida inflados. Isto verdadeiro, mas no muda as concluses. Assim, os dados em dlares constantes mostram para o perodo 1999-2008 uma participao estvel das reservas em dlar, em torno de dois teros do total, e uma ampliao das reservas em euro, para um quarto do total, e que ocorre em detrimento das reservas em libra e iene.
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Outro aspecto de grande relevncia o crescimento substancial do valor das reservas, que se ampliou substancialmente no perodo da globalizao, mormente na ltima dcada. Para muitos, como Mateos y Lago, Duttagupta e Goyal (2009) e Ocampo (2009), esse crescimento se explicaria pelas deficincias ou desequilbrios intrnsecos do sistema monetrio-financeiro internacional baseado no dlar, que obrigaria os bancos centrais a acumularem um montante ampliado de reservas. Assim, vrias caractersticas do sistema o transformariam em um no sistema, tais como: o uso de uma moeda nacional como moeda reserva internacional e a ausncia de um mecanismo simtrico de ajuste (deficitrios e superavitrios) por conta da primeira caracterstica. No sistema monetrio-financeiro internacional da era da globalizao ocorreu a exacerbao dessas caractersticas por conta da demanda precaucional exercida pelas autoridades monetrias de pases emergentes, decorrentes da defesa contra a volatilidade inerente a esse sistema. Para entender esse no sistema necessrio explicitar as suas caractersticas mais essenciais por meio da denominao dlar-flexvel utilizada por Serrano (2002). Nele, o valor do dlar arbitrrio, vale dizer, ele no tem correspondente equivalente em ouro e, portanto, nenhuma paridade precisa ser respeitada. Quando havia uma paridade com o ouro, a utilizao do dlar como moeda reserva estava constrangida a respeit-la. Se os detentores julgassem que havia excesso de dlares substituam-no no seu portflio pelo ouro. Isso no mais das vezes obrigava o pas emissor a elevar a sua taxa de juros para evitar trocas substantivas. No padro flexvel essa paridade a respeitar inexiste e a expanso da quantidade de dlares no sentido amplo na forma de moeda e ttulos no guarda mais esta restrio. Isto confere uma ampla liberdade para a moeda reserva na criao de liquidez internacional e no financiamento de dficits e ampliao de dvidas. H consenso entre diversos analistas de que a posio particular do dlar enquanto moeda reserva nica lhe confere privilgios, para muitos, um privilgio exorbitante. Para alm do financiamento automtico de recorrentes e elevados dficits em transaes correntes, Ocampo (2009) e Serrano (2002) chamam ateno para a manifestao desse privilgio na operao da poltica monetria, ou seja, a unilateralidade com a qual fixada a taxa de juros nos Estados Unidos. Isto significa afirmar que h uma demanda por dlares a qualquer nvel de taxas de juros e de taxa de cmbio o que faz tambm com que no se verifique um dos supostos da trindade impossvel,3 ou seja, uma variao correspondente das taxas de cmbio como resposta variao das primeiras. A completa independncia da poltica monetria dos Estados Unidos faz com que ela seja manejada em funo
3. [Refere-se ao fato de no ser possvel existir um regime macroeconmico com a presena simultnea de elevada mobilidade de capitais internacionais, taxa fixa de cmbio e poltica monetria independente autnoma. Um dos trs objetivos precisa ser modificado: ou se reduz a mobilidade do capital, ou se flexibiliza a taxa cambial, ou se abandona o controle monetrio. Ou seja, s possvel a combinao de dois dos trs elementos.
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de interesses puramente domsticos mas com consequncias importantes sobre o resto do mundo. H outras dimenses do privilgio da moeda reserva, por exemplo, a emisso de dvida na prpria moeda. Assim, toda vez que essa moeda se desvaloriza h um ganho de capital para o pas emissor pela desvalorizao da dvida denominada em moeda reserva e valorizao dos ativos denominados nas demais moedas. Nesse arranjo do sistema monetrio internacional, como os Estados unidos so o principal pas deficitrio e detentor da moeda reserva, isso elimina o ajuste deflacionrio, mas converte-o em um ajuste que se d prioritariamente pela sua poltica macroeconmica. Ademais, o sistema tambm carece de instrumentos e instituies que provejam a segurana coletiva e protejam os pases, sobretudo os emergentes, dos choques adversos de termos de troca ou de sudden stops obrigando-os a fazer polticas prcclicas de ajuste. Esse o fator responsvel pela exacerbao da demanda precaucional de reservas e que, conjuntamente com os desequilbrios recorrentes de conta corrente, explicam a grande expanso destas durante a globalizao, particularmente nos anos 2000, como apontado na tabela 3. A distribuio das reservas entre pases revela os desequilbrios do sistema monetrio internacional fundado no dlar como moeda reserva na medida em que se concentram em um grupo muito peculiar de pases. Por exemplo, os pases em desenvolvimento detm cerca de 50% das reservas totais, com destaque para a China e os demais do Sudeste da sia exportadores de manufaturas. Se incluir nesse grupo os pases exportadores de petrleo mais importantes esse nmero vai a dois teros. Do ponto de vista geogrfico, o agrupamento mais importante a sia, que tambm concentra em torno de dois teros das reservas. Dos pases desenvolvidos so destaque o Japo e a Alemanha. Quase todos esses pases realizam anualmente supervits em conta-corrente tendo como contrapartida os dficits dos Estados Unidos, ou seja, recebem crescentemente promessas de pagamento, sob vrias formas, denominadas em dlar, que mantm acumuladas, em parte precaucionalmente.
TABELA 3
(%) 3.025 100 72 3 5 0 19 1 1 1.331 2.292 44 2 49 2 76 2 559 25 684 24 1.082 26 5 0 4 0 6 0 5 1.231 130 3.081 88 4 102 4 120 3 143 62 3 102 4 193 5 192 1.466 66 1.903 67 2.642 64 2.734 62 4 3 0 28 3 2.223 100 2.844 100 4.119 100 4.435 100 4.175 6.411 7.516 2003 (US$ bilhes) (%) (%) (%) (%) 15,5 12,4 10,8 17,1 5,0 4,3 17,4 19,4 22,6 2005 (US$ bilhes) 2007 (US$ bilhes) 2009** (US$ bilhes) Variao (% ao ano)
Reservas Oficiais1: Moedas de denominao
1999 (US$ bilhes)
(%)
2001 (US$ bilhes)
Total de reservas
1.782
2.050
Declaradas
1.380
100
1.569
Dlar
980
71
1.122
Libra
40
42
Iene 4
88
79
Franco Suo
Euro
247
18
301
Outras
22
20
No declaradas
402
480
Fonte: FMI - COFER Notas: 1 Os ativos que compem as reservas oficiais so os haveres das autoridades monetrias sobre no residentes na forma de: certificados de depsitos bancrios; depsitos bancrios; ttulos de governos de curto e longo prazo; outros haveres financeiros negociveis. 2 dados relativos ao terceiro trimestre..
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TABELA 4
Total das Reservas Internacionais1

2008 Pas ou Grupo rea Euro Argentina Austrlia Brasil Canad China ndia Indonsia Japo Coreia Mxico Rssia Arbia Saudita frica do Sul Turquia Reino Unido Estados Unidos Total Fonte: IMF.Stat. Nota: 1 Valor correspondente a 80% das reservas internacionais. US$ bilhes 520,8 46,4 32,9 193,8 43,9 1.953,3 256,0 51,6 1.030,6 201,2 95,3 427,1 442,8 34,1 74,3 65,5 78,3 5.547,9 (%) do Total 9,4 0,8 0,6 3,5 0,8 35,2 4,6 0,9 18,6 3,6 1,7 7,7 8,0 0,6 1,3 1,2 1,4 100,0
H dois elos importantes no sistema que merecem mais destaque, tanto pela sua importncia absoluta dimenso dos desequilbrios como pela trajetria. O primeiro refere-se aos dficits americanos e aos supervits de Japo e Alemanha, e o segundo aos supervits chineses e, em menor escala, aos do Sudeste da sia. A evoluo dessas relaes pode ser vista pelos dados da tabela 5. Em primeiro lugar, o dficit da economia americana dobra em dez anos, mas j partindo de um patamar elevado. No extremo oposto, o supervit da China se multiplica por 20 vezes no mesmo perodo. Ilustra a importncia desses nmeros o fato de que, em 2008, o supervit chins j supera a soma dos saldos de Alemanha e Japo. Fica tambm explcito o peso dos pases exportadores de petrleo na formao dos supervits e o carter marginal dos pases perifricos da Amrica Latina, alguns deles como o Mxico e o Brasil, deficitrios este ltimo aps 2008. O financiamento de recorrentes e elevados dficits em transaes correntes sem maiores constrangimentos para a poltica macroeconmica domstica s pode ser compreendido luz de uma convergncia de interesses de pases asiticos com os Estados Unidos. Aos primeiros, cujo mecanismo central de crescimento o export led growth, interessam os sucessivos dficits comerciais americanos, pois esses constituem seus mercados adicionais por excelncia, permitindo como decorrncia o crescimento
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domstico a partir do investimento induzido pelas exportaes. De outro lado, as vendas oriundas das empresas sediadas na sia, para a economia americana, em troca de pagamento ou promessa de pagamento em dlar constituem, assim, um financiamento automtico do dficit comercial americano.
TABELA 5
Saldo em Transaes Correntes
(Em US$ Bilhes)
Pas ou Grupo rea Euro Argentina Austrlia Brasil China Alemanha ndia Japo Coreia Mxico Rssia Arbia Saudita Turquia Reino Unido Estados Unidos 1999 -25,9 -11,9 -21,3 -25,4 21,1 -27,0 -3,2 114,6 24,5 -14,0 24,6 0,4 -0,9 -35,4 -301,7 2000 -83,8 -9,0 -14,8 -24,2 20,5 -32,3 -4,6 119,7 12,3 -18,7 46,8 14,3 -9,9 -38,8 -417,4 2001 -24,2 -3,8 -7,4 -23,2 17,4 0,4 1,4 87,8 8,0 -17,7 33,9 9,4 3,8 -30,3 -398,3 2002 44,5 8,8 -15,8 -7,6 35,4 41,1 7,1 112,4 5,4 -14,1 29,3 11,9 -0,6 -27,9 -459,2 2003 24,9 8,1 -28,7 4,2 45,9 47,0 8,8 136,2 11,9 -7,2 35,4 28,0 -7,5 -30,0 -521,5 2004 81,2 3,2 -38,9 11,7 68,7 128,0 0,8 172,1 28,2 -5,2 59,5 51,9 -14,4 -45,4 -631,1 2005 19,2 5,3 -41,0 14,0 160,8 142,8 -10,3 165,8 15,0 -4,5 84,6 90,1 -22,1 -59,4 -748,7 2006 -0,3 7,8 -41,5 13,6 253,3 190,2 -9,3 170,5 5,4 -4,4 94,7 99,1 -31,9 -80,9 -803,5 2007 25,1 7,4 -58,0 1,6 371,8 263,1 -11,3 210,5 5,9 -8,4 77,0 93,4 -37,7 -74,7 -726,6 2008 -201,2 7,1 -47,8 -28,2 426,1 243,9 -36,1 156,6 -6,4 -15,9 102,4 132,3 -41,3 -39,9 -706,1
Fonte: IMF.Stat. Nota: 1 os dados relativos ao dficit em transaes correntes (DTC) para a rea do euro apresentam divergncias significativas segundo as vrias bases de dados do FMI. Nos dados apresentados acima, o DTC resulta do somatrio dos DTCs de cada pas considerado isoladamente nas suas relaes com o resto do mundo. Em outras fontes apresenta-se o dado consolidado da rea contra o resto do mundo.
Esse financiamento automtico do dficit em transaes correntes constitui uma prerrogativa da moeda reserva, mas tambm de outras moedas conversveis. Assim, tem-se a sequncia: exportao da China para os Estados Unidos, denominada em dlar e financiada por um banco americano que antecipa os recursos em dlar para o exportador chins. No vencimento do emprstimo, o importador liquida-o em dlar. Por sua vez, o exportador chins que detm os dlares depositados em um banco americano obrigado a vend-los ao Banco Central da China. A compra dos dlares por parte do Banco Central chins se faz a uma taxa fixa de cmbio, evitando assim que a ampliao da oferta de dlares valorize o iuane. Na sequncia o Banco Central chins pode ou no esterilizar o impacto monetrio da operao. Note-se que o financiamento automtico de um dficit em transaes correntes poderia ocorrer em qualquer moeda conversvel, o euro, por exemplo, bem como a manuteno da taxa de cmbio dessa moeda ante o iuane. Como ressaltado por Aglietta e Landry (2007), na etapa seguinte da operao o ponto focal o destino que o Banco Central chins dar aos dlares dos quais titular e que est depositado em um banco americano. A prtica que
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tem marcado o denominado arranjo de Bretton Woods II a de estes recursos serem utilizados para comprar ttulos no mercado de capitais americano. Decorrem dessa operao trs consequncias: i) evita-se a contrao da liquidez nos Estados Unidos, porque o Banco Central chins ao comprar os ttulos mantm a liquidez circulando no sistema bancrio americano; ii) mantm-se as taxas de cmbio do dlar contra as demais moedas conversveis; e iii) exerce-se um efeito deflacionrio sobre a taxa de juros de longo prazo nos Estados Unidos em razo da transformao dos depsitos de curto prazo em ttulos longos. O resultado da sequncia de operaes e eventos descritos anteriormente so os j assinalados recorrentes e elevados dficits em transaes correntes dos Estados Unidos. Autores, como Pettis (2009), apresentam uma interpretao extremada desses desequilbrios, pois o essencial no seriam as polticas expansionistas dos Estados Unidos, mas as polticas asiticas de conteno do consumo e de estmulo ao investimento manufatureiro. Na verdade, vai alm e prope que o superconsumo das famlias americanas foi induzido pela poltica de acmulo de reservas da sia. Mais precisamente a tese a de que as polticas asiticas leiam-se chinesas de gerao de supervits e acumulao de reservas levaram necessariamente aos dficits americanos ao no permitir a apreciao do iuane ante o dlar. A tese parte da ideia correta de que a apreciao permanente do dlar, vale dizer, a desvalorizao das moedas asiticas fundada nas polticas de esterilizao que produz a situao de desequilbrio. Todavia, esquece de afirmar que o fato de o dlar ser moeda reserva crucial para que este mecanismo se engendre, caso contrrio, os dficits no seriam financiveis. No analisa o papel crucial que tem a abertura do mercado financeiro americano e, portanto, a absoro dos supervits de outros pases no reforo do dlar como moeda reserva e na manuteno desse privilgio. Por sua vez, no explica por que os Estados Unidos no realizam um ajuste unilateral, ou seja, por que no reduzem a demanda domstica, ou pelo menos, o seu ritmo de crescimento e a magnitude do seu dficit em transaes correntes. necessrio salientar que a soluo para os desequilbrios oriundos do arranjo citado no comporta medidas convencionais, como aquelas da redistribuio dinmica da demanda nominal dos Estados Unidos, para o Japo e a Unio Europeia, e das mudanas nas taxas de cmbio. Isto suporia a realizao de polticas expansivas nessas duas ltimas regies, com ampliao dos dficits fiscais, reduo das taxas de juros e valorizao das taxas de cmbio para substituir a demanda externa pela domstica como principal motor do crescimento. Tal tarefa demandaria um grau de coordenao internacional inexistente, o que torna a opo de difcil execuo. Uma questo ainda mais complexa diz respeito mudana da paridade da moeda americana com as asiticas, em particular com o iuane, ao qual as demais esto referenciadas, mantendo paridades relativamente estveis com ele. Essa parece ser uma questo controversa, pelo menos para os grandes interesses
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americanos e os pases asiticos em desenvolvimento. Tome-se, por exemplo, os bancos centrais asiticos, com amplas posies lquidas em dlares, contrapartida do processo de interveno e esterilizao, destinados a manter estvel a taxa de cmbio. Uma revalorizao do iuane e das demais moedas a ele articuladas traria srios desequilbrios patrimoniais para esses bancos centrais. Por outro lado, duvidoso que a valorizao do iuane tivesse a capacidade de reduzir, expressivamente, o dficit comercial americano, melhorando a situao do emprego nos Estados Unidos. Isto em razo do outsourcing das atividades produtivas e do diferencial de salrios muito elevado entre os dois pases. Uma das questes mais importantes decorrentes da posio do dlar como moeda reserva e dos recorrentes dficits em transaes correntes da economia americana diz respeito ao carter de crescente devedor lquido assumido pelos Estados Unidos no plano internacional. H, portanto, uma distino histrica importante a fazer com a posio dos Estados Unidos nos anos 1970, quando a economia americana alternava dficits e supervits em transaes correntes os Estados Unidos tiveram dficit corrente em 1971 e 1972, e no perodo de 19771979 com a situao aps os anos 1980, no qual apresenta dficits sistemticos em transaes correntes a partir de 1982, com exceo de 1991. Nos anos 1970, tambm apresentou dficits globais do balano de pagamentos nos mesmos anos assinalados anteriormente, e adicionalmente em 1976, por conta do dficit da conta de capital. Este ltimo foi recorrente ao longo dessa dcada e decorria do elevado montante de investimentos diretos americanos no exterior que no eram compensados pela entrada de investimentos em carteira.
TABELA 6
Posio Internacional de Investimento
(Em % do PIB)
Pas/Grupo rea Euro Argentina Austrlia Brasil China ndia Japo Coreia Mxico Rssia Turquia Estados Unidos Fonte: FMI. Stat. 2001 -5,4 -21,9 -46,3 -47,8 .. -14,5 33,2 -12,6 -39,9 0,5 -43,2 -18,2 2002 -9,5 -2,2 -53,0 -45,6 .. -11,9 37,2 -12,2 -40,1 0,3 -36,7 -19,1 2003 -10,1 -0,6 -60,3 -49,3 .. -7,8 38,1 -12,7 -40,1 0,0 -34,9 -18,7 2004 -10,7 2,0 -57,2 -44,9 15,4 -6,2 38,7 -12,3 -40,9 -0,1 -32,6 -18,9 2005 -8,6 11,6 -52,8 -35,9 19,2 -5,8 33,6 -21,2 -40,4 -0,1 -36,2 -15,2 2006 -11,4 10,3 -60,9 -33,9 24,6 -6,5 41,4 -21,1 -40,6 -0,1 -38,9 -16,3 2007 -13,7 13,3 -60,6 -40,3 34,4 -6,4 50,1 -21,9 -39,0 -0,4 -48,6 -15,2 2008 -17,7 17,8 -48,0 -17,0 35,1 -6,6 50,8 -12,2 -33,6 0,6 -27,1 -24,0
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Nesse perodo, o papel do dlar no cenrio internacional era discutido a partir do denominado dilema de Triffin,4 que procurava caracterizar os problemas criados por uma moeda nacional que servia, simultaneamente, de moeda internacional. Ou seja, a liquidez necessria s era criada por dficits de balano de pagamentos do pas emissor, o que acarretava um enfraquecimento dessa moeda. A proposio discutvel para o perodo na medida em que o dficit se devia ampliao de investimentos acompanhados em vrios anos por supervit em transaes correntes expandia a liquidez, mas tambm criava uma situao credora lquida para os Estados Unidos. No perodo recente, o fato de o dficit ser de transaes correntes implica um aumento da posio devedora americana. Note-se tambm que o papel do dlar distinto: no primeiro perodo ele servia prioritariamente de moeda veculo dado o menor grau de liberalizao financeira e, atualmente, de reserva de valor, levando a concluir que desse ponto de vista a ampliao da posio devedora americana funcional ao sistema monetrio internacional. A posio lquida americana torna-se negativa em meados dos anos 1980 e vem crescendo desde ento, atingindo o patamar entre 15% e 20% do produto interno bruto (PIB) nos anos 2000. Como contrapartida, pases como China e Japo e demais asiticos bem como os exportadores de petrleo ampliam cada vez mais sua posio lquida superavitria. At que ponto essa situao sustentvel? Como a crise atingiu essa posio dos Estados Unidos e do dlar? At que ponto ela compromete a funo de moeda reserva do dlar na sua dimenso pblica? Ou seja, at onde os bancos centrais reconhecero no dlar uma reserva de valor de qualidades inquestionveis, diante da expanso do endividamento dos Estados Unidos? A reorientao do crescimento nesses pases, pases com maior nfase nos mercados internos, e a perda de dinamismo da economia americana como principal centro cclico no propiciar um enfraquecimento do dlar? Uma importante assimetria do atual sistema monetrio internacional refere-se ao fato de que no h correspondncia entre o peso do dlar como moeda de denominao das reservas oficiais e seu papel como denominador de ttulos de dvidas nos mercados internacionais, ou seja, do dlar como reserva de valor na sua dimenso privada. A sua participao na denominao das emisses totais de securities em 2008 (tabela 7), alm de muito menor do que nas reservas, por volta de um tero do total, muito inferior do euro, que , nesse aspecto, a moeda dominante. O seu crescimento como moeda de denominao das securities encontra-se muito abaixo da mdia, indicando claramente, nesse caso, uma diversificao.
4. Ver Triffin (1968).
TABELA 7
Estoque de ttulos de dvida emitido no mercado internacional

(%) 50,8 7,1 5,8 1,7 32,2 2,3 100,0 11.104,1 100,0 13.950,6 100,0 21.571,1 100,0 312,3 2,8 521,8 3,7 918,5 4,3 4.834,3 43,5 6.308,8 45,2 10.535,1 48,8 10.875,1 847,5 22.731,9 195,6 1,8 208,4 1,5 300,6 1,4 331,6 488,4 4,4 471,4 3,4 577,3 2,7 750,2 778,6 7,0 1.061,3 7,6 1.704,4 7,9 1.701,9 7,5 3,3 1,5 47,8 3,7 100,0 4.494,9 40,5 5.378,9 38,6 7.535,2 34,9 8.225,5 36,2 2003 US$ bilhes (%) (%) (%) (%) 14,9 17,7 4,7 10,5 25,1 20,2 18,3 2005 US$ bilhes 2007 US$ bilhes 2008 US$ bilhes Variao (%) ao ano
1999 US$ bilhes
(%)
2001 US$ bilhes
Dlar
2.357,3
47,2
3.610,4
Libra
391,1
7,8
506,0
Iene
497,5
10,0
411,5
Franco Suo
135,5
2,7
123,6
Euro
1.451,1
29,1
2.288,5
Outras
162,1
3,2
166,0
Total
4.994,6
100,0
7.106,0
Fonte: Bank for International Settlements, apud FMI, Global Financial Stability Report. October, 2009, p.182.
65
66
A razo para esta inverso de papis no est muito clara, exceto pelo fato de a valorizao do euro nos ltimos anos poder t-lo tornado uma moeda preferencial de emisso de ttulos do ponto de vista dos credores. O fato dos dados estarem denominados em dlar corrente tambm influencia o resultado, mas no modifica as tendncias observadas. Assim, no perodo 1999-2008, enquanto as emisses em dlares cresceram a um taxa anual de 14,9%, as emisses em euros se expandiram a um ritmo de 20,7% ao ano. Desde 2001 essas ltimas superam as primeiras e mantm uma liderana de 10 pontos percentuais, abarcando quase 50% das emisses totais. A anlise da evoluo dos ativos bancrios internacionais emitidos fora do mbito domstico dessas instituies (cross-border) revela um quadro semelhante, embora atenuado. Conquanto o crescimento desses ativos em euro tenha suplantado o daqueles denominados em dlar, aumentando o peso dos primeiros, a predominncia desses ltimos ainda muito significativa. As explicaes nesse caso so a maior internacionalizao dos bancos americanos bem como uma rede de comrcio mais diversificada e denominada nessa moeda como se sugeriu anteriormente. Parte da explicao advm tambm do fato dos dados j estarem ajustados s variaes das taxas de cmbio, o que amplia o peso do dlar cuja desvalorizao ante o euro no perodo fato conhecido.
TABELA 8
Ativos bancrios internacionais (cross border) por moeda de denominao (%)
1999 Dlar Euro Iene Libra Franco Suo Outras Total Fonte: BIS. 62,0 16,6 7,8 4,3 2,9 6,3 100 2000 62,9 16,5 7,9 4,0 2,6 6,1 100 2001 64,9 17,7 5,2 4,2 2,4 5,6 100 2002 62,6 20,6 4,8 4,1 2,3 5,6 100 2003 59,6 22,5 5,1 4,8 2,3 5,8 100 2004 58,7 22,4 5,5 5,0 2,1 6,3 100 2005 60,8 20,9 4,5 5,0 2,1 6,7 100 2006 59,7 21,3 3,2 6,1 2,2 7,5 100 2007 54,6 23,1 3,9 7,6 2,1 8,6 100 2008 58,4 23,1 3,1 6,0 2,2 7,2 100
4 FLUXOS DE CAPITAIS E MERCADOS FINANCEIROS DOMSTICOS
Um dos fundamentos da preeminncia de uma moeda reserva, mormente em um contexto internacional marcado pela mobilidade de capitais, que acentua a importncia da sua dimenso de reserva de valor, diz respeito ao tamanho e natureza dos fluxos de capitais com origem e destino nos pases e tambm ao tamanho e formato dos mercados financeiros domsticos. Mercados financeiros profundos e insero significativa nas transaes financeiras internacionais constituem requisitos de uma moeda reserva capazes de ancorar a riqueza global.
67
Na anlise dos fluxos de capitais internacionais durante o perodo recente, um dado que impressiona a velocidade de crescimento dos fluxos brutos, dando suporte tese de que a globalizao financeira , na sua essncia, um processo de diversificao de portflios e, em escala mais reduzida, um mecanismo de transferncia de capital em termos lquidos e, nesses termos, menos ainda um processo de transferncia de capital de pases ricos para os pobres. Nos dados dos fluxos brutos (ver tabela 9) cabe destaque para o fato de os Estados Unidos terem a menor taxa de crescimento do perodo comparativamente a outros pases e regies relevantes. Isto faz com que a sua participao nesses fluxos caia para mais da metade, de 48% para 20% do total, entre 1999 e 2007, perdendo posio para a rea do euro, para o Reino Unido que uma praa financeira internacional e, portanto, um intermedirio e, sobretudo, para o conjunto dos pases emergentes. Parte da perda americana pode ser atribuda aos deslocamentos dos fluxos de capitais dos Estados Unidos para o Reino Unido, ou seja, utilizao de uma praa financeira internacional em detrimento dos bancos e agentes financeiros locais. De qualquer modo a reduo do peso dos Estados Unidos nos fluxos brutos no deixa de ser expressiva principalmente por que se tratar de um pas deficitrio que recebe uma grande parcela das entradas de capital. O detalhamento dos fluxos de entrada e sada (tabelas 10 e 11) esclarece ainda mais a posio dos pases. Os movimentos de sada mostram que os Estados Unidos perdem posio no movimento de capital global, caindo da segunda posio de principal investidor em 1999 na verdade a primeira, em se considerando que a rea do euro abrange vrios pases para a quarta posio em 2007, atrs do Reino Unido e do conjunto dos emergentes. Nas entradas de capitais, os Estados Unidos tambm perdem importncia como principal destino dos investimentos externos, ocupando posio anloga das entradas. O destaque desse ponto de vista a regio do euro que se torna tanto a principal exportadora quanto receptora de capitais. A perda da preeminncia como exportador de capitais por parte dos Estados Unidos ocorre, assim, com uma mudana de status de exportador para absorvedor lquido de capitais, movimento que vem se intensificando desde os anos 1980 e que adquire uma magnitude crescente ao longo dos anos 2000. Essa tambm a posio da rea do euro que, contudo, comporta muitas diferenciaes internas. Os dois grandes exportadores lquidos de capitais so o Japo e o conjunto de pases emergentes, com destaque para a China. Esse o perfil que contraria a teoria tradicional da relevncia da poupana externa para o financiamento do desenvolvimento, pois o capital flui uphill, vale dizer, dos pobres para os ricos. Uma parte expressiva desses fluxos lquidos de capitais est determinada pelos novos fluxos anuais resultantes dos desequilbrios em transaes correntes entre os pases. Assim, como indicado na tabela 3, as unidades geradoras de
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dficits so: Estados Unidos, Reino Unido e Austrlia, ocorrendo uma posio equilibrada da rea do euro nesta, a Alemanha a exceo, constituindo a grande unidade superavitria na regio. Na outra ponta as duas grandes economias superavitrias so as exportadoras de manufaturas, China e Japo, seguidas de perto das exportadoras de petrleo (Rssia e Arbia Saudita) e por alguns exportadores de commodities como Argentina e Brasil. Um argumento muito comum para explicar o estabelecimento de uma moeda reserva, sobretudo em um contexto marcado pela ampla mobilidade de capitais, tem sido o do tamanho e profundidade dos mercados financeiros domsticos, que permite, por meio de haveres financeiros com liquidez, dar contedo e estabilidade de valor riqueza financeira, seja ela privada ou pblica. Os dados sobre o tamanho dos mercados financeiros (tabela 13) mostram que em 2007 os mercados financeiros da regio do euro eram maiores em alguns segmentos do que os dos Estados Unidos e isto tanto em termos absolutos valores em dlares , como em termos relativos, ou seja, expresso pelo grau de aprofundamento medido pelo valor dos ativos como razo do PIB. Desse ltimo ponto de vista cabe destacar tambm o Japo que, apesar de seu mercado financeiro menor em termos absolutos, possui maior profundidade do que os Estados Unidos. Destaque-se ainda que a soma dos mercados financeiros do Japo com aqueles da sia emergente perfaz um sistema financeiro com valores aproximados dos outros dois grandes mercados, vale dizer, da zona do euro e dos Estados Unidos. Quando se consideram as variaes, as discrepncias so ainda mais significativas: exceto pelo medocre crescimento do Japo, ainda um rescaldo da crise financeira dos anos 1990, o menor crescimento dos ativos financeiros observado nos Estados Unidos e o maior nos mercados emergentes com incremento significativo na zona do euro e no Reino Unido. O menor tamanho do mercado financeiro nos Estados Unidos mas, principalmente, a sua taxa de crescimento inferior dos demais pases e regies constitui uma outra assimetria do dlar enquanto moeda reserva. Em termos concretos significa que h outras moedas ampliando as suas capacidades de desempenhar o papel de moeda reserva.
TABELA 9
2001 US$ bilhes % 27,2 3,1 4,4 20,8 35,9 8,5 100,0 5.013,8 100,0 10.104,6 100,0 17.711,2 100,0 788,4 15,7 1.628,6 16,1 3.950,9 22,3 46,1 27,2 1.465,2 29,2 3.322,7 32,9 5.111,3 28,9 27,4 1.130,7 22,6 2.598,6 25,7 3.985,5 22,5 36,6 363,8 7,3 603,1 6,0 761,9 4,3 47,5 228,3 2.007,9 1.687,1 2.094,6 6.742,6 82,0 1,6 157,7 1,6 300,0 1,7 26,7 190,5 1.183,7 23,6 1.793,9 17,8 3.601,6 20,3 14,2 534,2 % % % % 7,9 2,8 3,4 29,8 25,0 31,1 100,0 1.165,5 133,1 188,3 892,4 1.537,0 364,0 4.280,3 2003 US$ bilhes 2005 US$ bilhes 2007 US$ bilhes 2007/1999 var. % 2008 US$ bilhes
Fluxos Brutos de Capitais
1999 US$ bilhes
Estados Unidos
1.246,3
48,3
Canad
45,1
1,7
Japo
34,0
1,3
Reino Unido
329,1
12,7
rea Euro
738,0
28,6
Pases em desenvolvimento
190,1
7,4
Total
2.582,6
100,0
Fonte: FMI (IFS e WEO Databases).
TABELA 10
Fluxos de capitais Internacionais: Entradas

2001 US$ bilhes (%) 34,2 2,6 2,1 20,1 33,0 8,0 100,0 2.640,6 305,9 733,0 27,8 11,6 100,0 588,3 22,3 121,5 4,6 33,6 1,3 66,7 232,3 1.316,5 1.677,6 637,5 5.177,9 858,3 32,5 1.247,3 (%) (%) 24,1 1,3 4,5 25,4 32,4 12,3 100,0 782,9 59,7 49,1 459,5 756,5 182,8 2.290,5 2003 US$ bilhes 2005 US$ bilhes 2007 US$ bilhes 2.129,5 139,2 267,7 2.043,6 2.620,9 1.666,2 8.867,1 (%) 24,0 1,6 3,0 23,0 29,6 18,8 100,0 2007/2001 (% a.a.) 14,1 30,4 .... 24,8 17,5 30,2 21,2 2008 US$ bilhes 534,1 88,7 -16,4 -1.000,5 1.098,0 724,3 1.428,2 (%) 37,4 6,2 -1,1 -70,1 76,9 50,7 100,0
1999 US$ bilhes
(%)
Estados Unidos
742,2
39,0
Canad
16,6
0,9
Japo
-125,9
-6,6
Reino Unido
347,8
18,3
rea Euro
720,7
37,9
Pases em desenvolvimento
201,8
10,6
Total
1.903,2
100,0
69
Fonte: FMI (IFS e WEO Databases). Nota: 1 Dados originais de sadas possuem sinal negativo pois tm impacto negativo nas contas externas.
70
TABELA 10
2001 (%) 19,2 3,7 7,0 21,8 39,2 9,1 100,0 2.373,2 100,0 4.926,7 100,0 8.844,1 100,0 23,0 482,5 20,3 991,1 20,1 2.284,7 25,8 39,7 732,2 30,9 1.645,1 33,4 2.490,4 28,2 17,0 542,4 22,9 1.282,1 26,0 1.941,9 22,0 26,1 242,3 10,2 370,8 7,5 494,2 5,6 ... 211,9 -1.007,4 589,1 1.370,3 1.265,8 48,4 2,0 91,0 1,8 160,8 1,8 24,1 101,8 325,4 13,7 546,6 11,1 1.472,1 16,6 14,3 0,1 US$ bilhes (%) US$ bilhes (%) US$ bilhes (%) (% a.a.) US$ bilhes (%) 0,0 8,0 16,7 -79,6 46,5 108,3 100,0 382,6 73,4 139,2 432,9 780,5 181,2 2003 2005 2007 2007/2001 2008
Fluxos Internacionais de Capitais: Sadas1
1999
US$ bilhes
(%)
US$ bilhes
Estados Unidos
504,1
29,8
Canad
28,5
1,7
Japo
-13,4
-0,8
Reino Unido
304,5
18,0
rea Euro
709,4
42,0
pases em desenvolvimento
157,5
9,3
Total
1.690,6
100,0
1.989,8
Fonte: FMI (IFS e WEO Databases). Nota: Dados originais de Sadas possuem sinal negativo pois tm impacto negativo nas contas externa.
TABELA 11
Fluxos Lquidos de Capitais

2001 US$ bilhes (%) do total 72,0 -2,5 -16,2 4,8 -4,3 0,3 100,0 891,8 -176,6 0,8 0,1 -19,8 100,0 45,9 5,1 -120,8 -13,5 -14,8 -1,7 -24,3 -138,5 34,4 32,5 -353,6 1.284,0 532,9 59,8 700,7 (%) do total 400,3 -13,7 -90,1 26,6 -24,0 1,6 556,3 2003 US$ bilhes 2005 US$ bilhes (%) do total 54,6 -1,9 -10,8 2,7 2,5 -27,5 100,0 2007 US$ bilhes 657,4 -21,6 -226,5 101,7 130,5 -618,5 1.756,2 (%) do total 37,4 -1,2 -12,9 5,8 7,4 -35,2 100,0 2008 US$ bilhes 534,0 -13,1 -228,3 6,9 508,9 -646,0 1.937,2 (%) do total 27,6 -0,7 -11,8 0,4 26,3 -33,3 100,0
1999 US$ bilhes
(%) do total
Estados Unidos
238,1
51,6
Canad
-11,9
-2,6
Japo
-112,5
-24,4
Reino Unido
43,3
9,4
rea Euro
11,3
2,4
pases em desenvolvimento
44,3
9,6
Total 1
461,4
100,0
Fonte: FMI (IFS e WEO Databases). Nota: 1 Soma em mdulo. Obs.: o cmputo dos dados considera entradas e sadas de capitais da perspectiva de residentes e no residentes. Dessa forma possvel a ocorrncia de valores negativos nas entradas, significando o retorno de capitais de no residentes. Tambm podem ocorrer valores positivos nas sadas, significando a repatriao de recursos de residentes.
71
Do ponto de vista dos segmentos que compem o mercado financeiro, ainda h a clara predominncia dos Estados Unidos no que se refere aos mercados de capitais, que so maiores do que o das outras reas e pases, o que talvez explique a preferncia pela alocao das reservas em dlar, dada a negociabilidade e, portanto, liquidez dos ttulos. A preeminncia dos Estados Unidos se mantm no mercado de aes embora ela seja menos significativa em 2007 do que em 2001, indicando seu ritmo menor de crescimento. Outro dado de grande relevncia o crescimento do mercado de aes na sia emergente cujo valor se multiplica por dez em apenas seis anos. Um padro semelhante, mas atenuado, pode ser observado no segmento de ttulos de dvida. Nesse caso, a liderana americana tambm se faz presente, mas com menos intensidade. Isto porque este mercado cresce bem mais rpido na zona do euro, no Reino Unido e em vrias regies emergentes como a sia e Amrica Latina. O aspecto mais importante quanto a esse mercado e que configura outra assimetria envolvendo o papel do dlar expressa-se na maior importncia, em termos quantitativos, do mercado de ttulos pblicos na zona do euro e no Japo vis--vis ao dos Estados Unidos. Esses ttulos, por sua melhor classificao de risco so, em geral, os preferidos para ancorar a riqueza financeira global, mormente aquela das autoridades monetrias dos distintos pases. No que se refere aos ativos bancrios a situao se inverte e os Estados Unidos no s so menores do que a zona do euro, alcanando apenas um tero do valor desses ativos nessa ltima regio, como tambm so inferiores ao Reino Unido e ao conjunto dos pases emergentes. Pode-se concluir desse conjunto de dados que eles expressam uma assimetria importante no papel do dlar como moeda reserva na medida em que este ltimo no est amparado, como seria de esperar por mercados financeiros maiores, mais lquidos e mais profundos. Essa caracterstica dos mercados americanos est presente nos mercados de aes e de ttulos privados. No segmento de ttulos pblicos e nos ativos bancrios essa preponderncia no existe.
72
TABELA 13
Ttulos de Dvida Privado 2007 51.189,8 15.411,2 23.285,2 2.069,8 2.931,2 2.911,7 825,9 7.820,1 2.344,7 15.003,8 10.064,6 43.774,1 1.300,2 3.844,7 1.748,1 11.052,5 7.069,0 18.748,9 1.608,0 9.217,5 6.925,1 7.839,4 12.408,6 21.720,6 21.627,6 10.981,8 14.356,7 8.806,3 29.879,3 18.504,3 11.194,1 22.157,4 60.995,7 54.488,3 5.310,8 23.023,8 9.492,1 30.137,1 24.463,9 63.461,4 38.232,7 66,0 11,9 0,4 70,7 204,9 19.635,2 79.821,9 41.792,2 84.784,5 79.401,8 229.712,0 150.069,1 53,1 2001 2007 2001 2007 2001 2007 2001 2007/2001 2007 421,1 520,1 441,8 495,7 678,0 253,3 Total (2) Bancrios (3) e Ativos bancrios (1+2+3) em (%) (Em % do PIB) 2001 484,2 625,4 540,4 519,3 771,9 199,1 Ativos Ttulos, Aes Variao Total (1+2+3)
Indicadores selecionados do tamanho dos Mercados Financeiros (US$ bilhes)
Mercado de Aes
Capitalizao (1) 2001 22.157,0 4.181,3 9.698,0 5.317,1 447,9 1.518,8
Pblico
2007
2001
2007
Mundo
65.105,6
28.875,1
28.632,1
rea Euro
10.040,1
4.276,7
7.612,7
Estados Unidos
19.922,3
13.826,6
6.594,0
Japo
4.663,8
2.293,8
7.147,7
Reino Unido
3.851,7
2.164,7
913,5
Emergentes:
20.950,2
1.947,3
4.908,4
dos quais 674,1 513,0 7,6 48,7 275,4 173,5 27,3 940,2 302,7 1.820,2 77,0 11,6 166,2 60,3 646,3 84,3 10,4 123,8 18,0 1.166,3 628,4 180,7 2.084,9 693,7 1.988,7 1.593,3 717,9 529,6 501,4 1.948,5 595,9 4.505,0 1.270,0 9.382,3 6.722,4 27.670,0 6.365,8 2.566,0 1.994,3 5.178,0 9.302,8 2.699,0 799,7 674,2 880,9 197,4 135,9 220,9 195,8 487,8 369,8 176,4 164,1 181,3 146,8 288,0 141,7 100,8 156,0 103,4
sia
13.782,7
1.310,4
2.556,4
Amrica Latina
2.292,2
412,0
1.456,5
Oriente Mdio
1.275,9
63,8
39,5
frica
1.181,7
84,3
89,2
Europa
2.417,6
76,8
766,7
Fonte: FMI (Global Financial Stability Report).
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5 OS IMPACTOS DA CRISE
Uma das questes mais relevantes suscitadas pela crise diz respeito ao futuro do dlar enquanto moeda reserva nica do sistema global. O destino do dlar, aps a crise de 2007-2008, olhado de uma perspectiva mais duradoura, certamente ter impactos significativos sobre a globalizao financeira e sobre os pases emergentes. Vrios autores, como Ocampo (2009), Stiglitz (2009), Reisen (2009), Cohen (2009) e Eichengreen (2009c), esto de acordo quanto hiptese de que no mdio e longo prazo haver uma fragmentao do sistema monetrio internacional com o dlar passando a compartilhar de maneira mais decisiva, com outras moedas, o papel de moeda reserva. Para Eichengreen (2009c), o enfraquecimento do dlar, embora sem perda de seu status como principal moeda reserva, no contexto de outras moedas reserva, uma hiptese bastante provvel. Isto ocorrer porque, de um lado, haver menos demanda corrente por ativos em dlar por conta da reduo do dficit em transaes correntes e, de outro, porque a ampliao do dficit pblico aumentaria a oferta de ttulos. A implicao ser perda de valor dos ttulos e enfraquecimento do dlar. De fato, a oferta de ttulos vai se ampliar, o que pode ocasionar, diante de uma demanda mais fraca, uma elevao das taxas de juros para atrair novos recursos para alm daqueles que j se dirigiam ao financiamento da economia americana por conta do dficit em transaes correntes. Se a queda da demanda atingir os estoques de ativos financeiros americanos de posse de no residentes, isto implicar elevao das taxas de juros e depreciao da taxa de cmbio o que terminar por atrair novos capitais. Ou seja, o enfraquecimento se expressaria na submisso do dlar s regras do trilema com a perda da autonomia absoluta da poltica monetria ante o constrangimento externo. Autores, como Stiglitz (2009), veem o questionamento ao dlar de outra perspectiva. Esta viria do crescimento dos dficits fiscais j significativo na administrao de Bush e aumentado pela poltica anticclica e da ampliao do balano do Federal Reserve (Fed) cujo efeito provvel seria a inflao, destruindo aquele que seria um dos requisitos da moeda reserva: a imunidade do valor dessa riqueza a desvalorizaes decorrentes do aumento continuado de preos. Para ele, o crescimento do dficit e da dvida, e a prtica recente do Fed de emitir dinheiro para salvar os bancos, deve levar os investidores a temer uma ampliao da inflao no futuro, o que reduziria sua demanda presente de ativos denominados em dlar. Autores como Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2009) tm uma viso distinta da robustez e perenidade do sistema centrado no dlar que denominam de sistema Bretton Woods II. Indagando como o sistema poderia se ajustar ao choque negativo de demanda oriundo da economia americana e da sua propagao, concluem que o desmonte de Bretton Woods II suporia uma mudana profunda
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e permanente de preos relativos via ajustes de taxas de cmbio. Do ponto de vista macroeconmico, h o risco da concorrncia em torno das taxas de cmbio empurrar a conta para o vizinho como vem fazendo a China. Do ponto de vista ex post tambm teriam de se ajustar os nveis de poupana domsticos, por intermdio do aumento do consumo na China e reduo nos Estados Unidos o que pareceria pouco vivel. Na verdade, mudar permanentemente a posio da taxa de cmbio de vrias moedas, em particular do iuane em relao ao dlar, mudaria o perfil de crescimento e mexeria em vrios interesses na China e nos Estados Unidos. A alternativa de menor custo seria, na viso dos autores, manter o arranjo e aguardar a recuperao americana. Acrescentam que para o sistema de Bretton Woods II se inviabilizar teria de ocorrer uma sequncia de eventos que se iniciaria com a parada da compra de ativos americanos levando queda dos seus preos com elevao dos juros e desvalorizao da moeda. Como primeiro efeito ter-se-ia um aprofundamento da crise com maior contrao da demanda e, como segundo, uma correo dos desequilbrios de conta corrente. A rigor, a implausibilidade desse ajuste repousaria nos seus custos generalizados o que tenderia a ser evitado por todos. Excetuando a posio ultra otimista desses autores, a maioria dos economistas acredita que o papel do dlar ser afetado com a crise recente. E isto por vrias razes. De um lado, porque a exclusiva preeminncia do dlar nos ltimos 60 anos e, particularmente aps 1980, constituiu uma exceo histrica do ponto de vista da organizao do sistema monetrio internacional. De outro lado, porque, como sugerido, h de fato vrias assimetrias e fragilidades que marcam essa supremacia no perodo recente. A questo de fundo , contudo, qual seria o substituto imediato do dlar? Qual moeda nacional reuniria os requisitos de moeda reserva? O uso do iene como moeda reserva estaria limitado no tanto pelo tamanho da economia japonesa, nem do seu mercado financeiro, mas pelo formato institucional desse ltimo, muito baseado em bancos e no crdito, com mercados de capitais menos expressivos incapazes de lastrear o iene como moeda reserva. Como se observa na tabela 13, o mercado de aes americano cinco vezes maior que o japons e o da zona do euro mais de duas vezes maior. No mercado de ttulos de dvida especialmente a privada a discrepncia menor, mas ainda significativa 3,3 vezes para o mercado americano e 2,5 para o do euro. Isto no verdadeiro, porm, para o mercado de ttulos pblicos no Japo cujo tamanho maior do que os dos Estados Unidos e similar ao da zona do euro. A baixa internacionalizao do iene configura assim, uma das assimetrias relevantes do sistema monetrio internacional, pois o seu uso nas vrias dimenses da moeda reserva muito desproporcional ao peso da economia japonesa, seu papel nos fluxos de capitais globais, sua slida posio externa e, por fim, mas no por ltimo, o tamanho do seu mercado de ttulos pblicos.
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No caso do euro haveria vrias vantagens para o desempenho do papel de moeda reserva como o tamanho do PIB e da dvida em ttulos, mormente a soberana, mas algumas desvantagens como a heterogeneidade do emissor, que seriam os tesouros nacionais de cada pas e ausncia de liquidez do ttulo de maior qualidade, o do Tesouro alemo que tem pouca negociabilidade, pois boa parcela deste est nas carteiras dos fundos de penso alemes.5 A crise, em um primeiro momento, foi um importante teste para a qualidade do euro, pois a fuga para a qualidade no afetou a possibilidade de fazer a poltica expansionista com reduo substancial da taxa de juros mantendo-se a demanda por moeda. Em um segundo momento, porm, os dficits e dvidas elevados de um conjunto de pases (Portugal, Espanha, Irlanda Grcia e Itlia) e as suas dificuldades de ajuste tm gerado manifestaes de desconfiana sobre a qualidade do euro. A utilizao do euro como moeda de referncia no comrcio regional, na zona de influncia da Unio Europeia sugere que o seu papel como moeda reserva secundria estaria consolidado, pois quanto maior o uso como meio de troca e unidade conta maior sua possibilidade de virar moeda reserva. Uma forma de reforar o seu papel global poderia ser a federalizao das dvidas, que envolve questes bastantes complexas relativas construo de uma autoridade fiscal supranacional. A posio do iuane bem particular e envolve vrias dimenses. A primeira diz respeito ao fato de a China ser a principal detentora de ativos de reserva oficiais em dlar e a sua revelada insatisfao com a possibilidade de desvalorizao permanente dessa moeda. Esse problema no tem soluo rpida, pois a liquidao de parte significativa dos haveres em dlar das reservas chinesas terminaria por desvalorizar o estoque que muito alto. Isso sugere que a sada ser feita, mas progressivamente. A ampliao da posio do iuane como moeda reserva, por sua vez, dificultada em razo da sua inconversibilidade. Ou seja, a sua aceitao nas transaes com terceiros est limitada ao comrcio da China com alguns parceiros comerciais, sobretudo os regionais embora o grau de integrao regional e o volume de comrcio sejam muito expressivos. Uma forma de ampliar a conversibilidade seria a abertura da conta de capital, promovendo o acesso por parte de no residentes a mercados de capitais relativamente lquidos. Isso permitiria ter acesso a ativos em iuane e convert-los em outras moedas no limite ampliando a demanda por iuane. A despeito desses obstculos, h evidncias de que o governo chins tem tomado importantes medidas na direo de obter uma maior internacionalizao do iuane. No plano comercial, vrias grandes empresas foram autorizadas a estabelecer contratos de importaes e exportaes em iuane ao mesmo tempo em
5. Para mais informaes, ver o site da Roubini Global Economics (RGEMonitor) na discusso sobre moedas (Currencies). Disponvel em:<http://www.roubini.com/topic/currencies.php>.
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que seus bancos foram tambm autorizados a oferecer financiamento do comrcio exterior denominado nessa moeda em seis pases asiticos. Durante a crise o Banco Central chins realizou importantes operaes de swaps de iuane contra as vrias moedas de parceiros comerciais chineses dentro e fora da sia. Na ampliao da conversibilidade da conta de capitais, alm de aumentar o acesso ao mercado de ttulos locais, seria necessrio atingir seu ltimo estgio, permitindo a emisso de bnus de no residentes no mercado local. De outro lado, seria necessrio modificar o regime cambial, admitindo a flutuao da cotao do iuane. Todas essas mudanas contrariam a institucionalidade e papel do sistema financeiro chins, indicando uma contradio com a busca de um peso internacional mais decisivo para o iuane. De qualquer modo, o peso regional do comrcio chins e a inteno de ampliar progressivamente a abertura dos mercados de capitais em Xangai refora o carter regional de moeda reserva do iuane. Dessa perspectiva, a autorizao para os bancos baseados em Hong Kong, uma praa financeira internacional, emitirem ttulos denominados em iuane tambm um passo para internacionaliza a moeda. Uma alternativa relevante diante da formao de um sistema monetrio fragmentado com moedas globais fortes seria a utilizao de uma moeda pblica, no caso os Direitos Especiais de Saque (DES) emitidos pelo FMI. A rigor, o DES no uma moeda, mas uma unidade de conta que funciona como moeda pblica de maneira bilateral entre pases-membro do FMI, sendo usado como instrumento de compensao. A sua emisso, por sua vez, obedece a critrios administrativos. A ampliao do papel dos DES como moeda reserva suporia seu lastreamento em algum ttulo cuja liquidez fosse significativa. A pergunta crucial : quem emitiria este ttulo e como seria operacionalizada a sua liquidez? O FMI poderia emitir esses ttulos em troca das moedas conversveis dos pases-membros, correndo um risco de descasamento de taxas de juros e taxas de cmbio. Na prtica, poderia operar uma conta de substituio na qual receberia moedas contra emisso de ttulos denominados em uma cesta de moedas. Para anular o risco da variao das taxas de cmbio poderia aplicar os recursos nos vrios mercados nacionais na proporo da ponderao da cesta de moedas. Dependendo da ponderao a ser utilizada isto poderia levar a uma diversificao das reservas reduzindo o papel do dlar. Essa ltima proposio pode ajudar a diversificar as reservas apaziguando as inquietaes dos detentores de altos volumes de ttulos em dlar. Mas no resolve de maneira profunda a questo da instabilidade do sistema monetrio internacional. Isto porque ao enfraquecimento do dlar no correspondeu o surgimento de uma moeda alternativa no plano global, mas apenas no plano regional, como o euro e o iuane. A fragmentao do sistema e a provvel continuidade do enfra-
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quecimento do dlar e o reforo das moedas regionais certamente ampliar a instabilidade do sistema monetrio internacional com maior volatilidade dos fluxos de capitais, taxas de cmbio e de juros.
6 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo desse trabalho, no qual se discutiu as tendncias recentes do sistema monetrio internacional, e sua resposta crise, partiu-se da constatao de que a exclusividade do dlar como moeda reserva, sobretudo no perodo ps-1980, constitui uma excepcionalidade do ponto de vista da existncia do sistema monetrio internacional. Em simultneo, adotou-se a hiptese, secundada pela maioria dos analistas que discute o tema, de que esse papel do dlar ser diminudo com o passar do tempo. E isto a despeito de seu reforo no curto prazo, como evidenciado nos episdios de fuga para a qualidade, aps a crise. Para formular cenrios de evoluo do sistema monetrio internacional a partir da crise necessrio trabalhar com algumas hipteses secundrias, a respeito de algumas caractersticas essenciais definidoras desse sistema como, por exemplo, a mobilidade de capitais. Isto porque, o poderio do dlar como moeda reserva exclusiva se funda, sobretudo na livre mobilidade, e no tamanho, caractersticas e profundidade dos mercados financeiros dos Estados Unidos. Ou seja, o dlar e mais do que isto, os ttulos emitidos no mercado financeiro americano, constituem a ncora da riqueza financeira global. H assim uma simetria entre a importncia do dlar e a globalizao financeira. Se, de algum modo, esta for revertida tambm ser atenuada a sua preeminncia. H outros fatores que contribuiro cada vez mais, com o passar do tempo, para reduzir a dominncia do dlar, e que dizem respeito a algumas peculiaridades da economia americana e assimetrias do sistema monetrio internacional. Nessa ltima dimenso, cabe assinalar o peso crescente dos sistemas financeiros domsticos e dos fluxos de capitais de regies como a Unio Europeia e mais recentemente da sia e particularmente da China sem se traduzirem no peso mais decisivo das suas moedas no mbito global. Da mesma maneira, pode-se apontar o deslocamento significativo dos fluxos de produo, investimento e comrcio para a sia sem a correspondente ampliao das suas moedas no comrcio regional. Essa modificao da geografia econmica e financeira mundial e a assimetria monetria da decorrente uma situao nova na economia internacional e inexistia nos anos 1970 quando da crise do regime de Bretton Woods. No que tange economia americana, a peculiaridade a ressaltar so seus expressivos e recorrentes dficits em transaes correntes, dando origem a um passivo externo lquido crescente, cujo valor tem sido objeto de manifestaes de inquietao por seus principais detentores. Diante desse quadro, muito prov-
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vel que ocorra uma progressiva diversificao dos haveres de reserva dos bancos centrais e dos agentes privados, implicando na sujeio dessa economia s regras do trilema e, portanto, a um menor espao para o financiamento de dficits e acumulao de dvidas. A passagem de uma situao de dominncia absoluta do dlar para outra, de compartilhamento de vrias prerrogativas da moeda reserva, com a consolidao de moedas regionais de peso como o euro, o iuane e o iene, poder ocorrer com a acentuao da instabilidade dos fluxos de capitais, taxas de cmbio e taxas de juros, caso a livre mobilidade de capitais no seja de algum modo restringida. Na hiptese de uma transio negociada, alm de uma diminuio dessa instabilidade poder ocorrer uma ampliao do papel das moedas pblicas como o DES emitido e gerido pelo FMI ou por alguma instituio monetria multilateral
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CAPTULO 3
O EIXO SINO-AMERICANO E A INSERO EXTERNA BRASILEIRA: ANTES E DEPOIS DA CRISE
1 INTRODUO
Este captulo tem dois objetivos centrais. Primeiro, desenvolver de forma estilizada uma linha de caracterizao das transformaes ocorridas no sistema econmico e poltico internacional na primeira dcada do sculo XXI, buscando mostrar que estas modificaes so fruto da configurao do novo eixo geoeconmico sino-americano (China e Estados Unidos), que inclusive tem suscitado fortes sinais de que se estaria gestando uma nova diviso internacional do trabalho que, pelo menos temporariamente, tem beneficiado fortemente os pases perifricos. Segundo, mostrar que os impactos positivos desse novo eixo mundial para a economia brasileira, sobretudo, entre 2003 e 2009, tambm vem acompanhado de possveis efeitos negativos de longo prazo, associados a especializao regressiva da pauta exportadora e da estrutura da indstria nacional. Tendo em vista esses objetivos, segue-se uma direo interpretativa que procura relacionar as dinmicas da acumulao de poder e da riqueza. Para tanto, parte-se da ideia de que o Estado-Nao conserva o papel fulcral de regulao institucional no processo da produo e da reproduo do padro de acumulao. Assim sendo, tanto agora como antes, apresenta-se, de forma bem definida, embora com um perfil transformado, uma hierarquia que traduz relaes de domnio, dependncia e subordinao, conformando trajetrias nacionais distintas. Neste sentido, alm desta introduo, descrevem-se, na seo 2, de forma sinttica, as transformaes no sistema capitalista mundial, ao longo dos anos 1990, que deram origem ao novo eixo geoeconmico mundial. Na seo 3, busca-se apresentar e analisar as caractersticas do processo de expanso e de crise da economia mundial, na primeira dcada do sculo XXI. Para tanto, destacar-se- o papel desempenhado pelo novo eixo geoeconmico mundial sino-americano para a compreenso desse movimento. Na seo 4, pretende-se discutir a atual forma brasileira de insero nessa nova configurao do capitalismo, destacando que a reduo das restries externas conjunturais, em boa medida, foi e fruto do forte crescimento da taxas de exportao, em valor, bem como da melhora nos seus termos de troca. Isto relaxou, ao menos no mdio prazo, os problemas de financiamento e de restries externas ao crescimento do pas. A despeito dessa melhora conjuntural, buscar-se- mostrar que, esse mesmo processo, tem como
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contraface o aumento da vulnerabilidade externa estrutural em virtude da especializao regressiva da pauta exportadora e da estrutura industrial. Por fim, na seo 5, procura-se alinhavar algumas ideias a ttulo de concluso.
2 O NASCIMENTO DA RELAO SIAMESA ENTRE OS ESTADOS UNIDOS E A CHINA A DCADA DE 1990
Com o fim da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e da Guerra Fria, muitos analistas passaram a afirmar que uma nova ordem estaria nascendo. Tal afirmao baseava-se no argumento de que as fronteiras nacionais caminhavam para a extino enquanto um imprio mundial norte-americano emergiria para estender ao mundo o modelo de moeda mundial (dlar), de liberdade, de democracia e dos direitos humanos, criando assim, nessa perspectiva, uma paz mundial duradoura, ao estilo kantiano, e uma economia internacional estvel. Por sua vez, neste cenrio rseo, ocorreria uma convergncia entre as taxas de crescimento do produto e da renda per capita dos diferentes pases. Todavia, tudo isso somente seria possvel graas concentrao de poder global em nico Estado, o que justificaria a transformao dos Estados Unidos em um hiperpoder.1 Isto supostamente permitiria aos Estados Unidos se tornarem uma liderana liberal benevolente, em outras palavras, um lder que supriria o mundo, segundo Kindleberger (2000), dos cinco principais bens pblicos internacionais, a saber: a moeda, a defesa do livre comrcio, estabilidade das taxas de cmbio, a coordenao das polticas econmicas e o emprestador de ltima instncia. Esse suposto modelo de funcionamento do sistema econmico internacional representou o iderio preferido do mainstream econmico e poltico durante toda dcada de 1990 e teve no governo Bill Clinton, durante seus dois mandatos, um grande entusiasta. No obstante sua retrica liberal-globalista (humanitria), o governo Bill Clinton, no campo militar, exerceu um ativismo militar sem precedentes, alm do que a suposta convergncia econmica que surgiria do processo de liberalizao econmica, patrocinado pelos Estados Unidos ao redor de boa parte do mundo, no se materializou. Pelo contrrio, o que se verificou, durante a dcada de 1990-1999, foi um resultado da macroeconomia mundial divergente, pois, durante aquele perodo, se, por um lado, os Estados Unidos e os pases em desenvolvimento da sia (sobretudo a China) cresceram a taxas elevadas de 3,1% e de 7,2%, em mdias anuais, respectivamente (tabela 1); por outro lado, o Japo, o Brasil e os pases da rea do Euro, da Amrica Latina e Caribe, da frica apresentaram taxas de crescimento baixas de 1,9%, 2,9%, 2,5%, 1,5% e de 1,7%, em mdias anuais, respectivamente (tabela 1). Inclusive algumas dessas regies e desses pases enfrentaram crises econmico1. Para uma viso crtica a teoria do hiperpoder, ver Fiori (2004).
O Eixo Sino-Americano e a Insero Externa Brasileira: antes e depois da crise
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financeiras agudas, tais como a crise do Mxico em 1994, a da sia em 1997, a da Rssia em 1998, e a do Brasil em 1998, entre outras.
TABELA 1
(Em %)
Regio/pas Mundo Pases desenvolvidos - Alemanha - EUA - Japo - rea do Euro Pases em desenvolvimento frica Amrica Latina e Caribe - Brasil sia - China - ndia 1990-992 2,9 2,7 2,3 3,1 1,5 1,9 3,3 2,3 2,9 1,7 7,2 10,0 5,6 2000 4,8 4,1 3,2 4,1 2,9 3,9 6,0 3,4 4,2 4,3 8,4 5,7 2001 2,3 1,4 1,2 1,1 0,2 1,9 3,8 4,9 0,7 1,3 5,8 8,3 3,9 2002 2,9 1,7 0,0 1,8 0,3 0,9 4,8 6,5 0,6 2,7 6,9 9,1 4,6 2003 3,6 1,9 -0,2 2,5 1,4 0,8 6,2 5,4 2,2 1,1 8,1 10,0 6,9 2004 4,9 3,2 1,2 3,6 2,7 2,2 7,5 6,7 6,0 5,7 8,6 10,1 7,9 2005 4,5 2,6 0,7 3,1 1,9 1,7 7,1 5,7 4,7 3,2 9 10,4 9,2 2006 5,1 3,0 3,2 2,7 2,0 2,9 7,9 6,1 5,7 4,0 9,6 11,6 9,8 2007 5,2 2,7 2,5 2,1 2,3 2,7 8,3 6,3 5,7 5,7 9,7 13,0 9,4 2008 3,0 0,6 1,2 0,4 -0,7 0,6 6,1 5,1 4,3 5,1 7,9 9,6 7,3 2009 -0,6 -3,2 -5,0 -2,4 5,2 -4,1 2,4 2,4 -1,8 -0,2 6,6 8,7 5,7 2003-072 4,7 2,7 1,5 2,8 2,1 2,1 7,4 6,0 4,8 3,9 9,0 11,0 8,6
Taxas de crescimento real do PIB1 1990-2009
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI)/Word Economic Outlook (WEO) Database, 2010. Elaborao prpria: Notas: 1 Produto Interno Bruto (PIB). 2 Em mdias anuais.
Alm desse resultado macroeconmico mundial no convergente, os anos 1990 tambm fora marcado, segundo Fiori (2008), pela gestao da relao siamesa entre globalizao americana e milagre econmico chins. Relao esta que se consolidou ao longo da primeira dcada do sculo XXI, perdurando ainda hoje, inclusive sendo esta relao que dita, em grande medida, a dinmica do padro de acumulao do capitalismo contemporneo. Veja a origem de cada um desses elementos separadamente. A origem do processo de globalizao financeira foi a retomada da supremacia norte-americana questionada diante do quadro de crise econmica e da reduo de poder dos Estados Unidos na dcada de 1970. A partir de 1979, o Estado norte-americano efetivou importantes transformaes estruturais visando a recuperao da competitividade de seu capital e sua recolocao no topo hierrquico da economia mundial. A partir da, medidas de restaurao da ordem do poder econmico e poltico foram implementadas em suas diversas dimenses, a saber: i) no campo da poltica e da doutrina econmicas, a restaurao liberal con-
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servadora apoiada no monetarismo friedmaniano e na viso de mundo hayekiana da competitividade individual; ii) o redisciplinamento do mundo do trabalho, realizado mediante ataques aos sindicatos; e iii) e o controle norte-americano do sistema monetrio-financeiro internacional por meio da estabilizao do padro dlar-flexvel.2 Em linhas gerais, esses novos elementos institucionais quebraram os cnones keynesianos, abrindo espao para a promoo de nova rota de acumulao e de poder para os capitais norte-americanos por meio do modelo de regulao neoliberal e da ampliao da acumulao com o predomnio das finanas. Assim, a aliana entre o Estado norte-americano (Washington), em sua busca de acumulao de poder, e fraes do capital estadunidense, sobretudo a bancriofinanceira (Wall Street), em sua busca por riqueza, foi facilitada em decorrncia da convergncia de interesses entre essa frao e a busca do Estado norte-americano em restabelecer a ordem e, posteriormente, em implementar seu projeto de imprio mundial. Nesse contexto, configurou-se nos Estados Unidos, entre 1992 e 2000, um padro de acumulao em que os setores financeiros foram os grandes responsveis pela acumulao de riqueza. Tal resultado somente foi possvel porque o governo americano abrandou as restries regulatrias. Com isso, as aes e os ttulos nos Estados Unidos tornaram-se uma das mais importantes formas da riqueza, e, por essa razo, a posse destes veio a se transformar no fundamento decisivo para a promoo do consumo e para o incremento do investimento. Cabe destacar que esse mecanismo de alocao esteve, em boa medida, condicionado pelas polticas monetrias praticadas pelo Federal Reserve (FED) norte-americano entre 1995 e 2000, bem como pelo padro monetrio internacional (dlar-flexvel) que resultaram no estmulo ao desenvolvimento de um regime de crescimento no qual o componente financeiro exerce papel decisivo. O outro polo de crescimento da dcada de 1990, alm dos Estados Unidos, foi a sia. O Leste Asitico desde a dcada de1960 j vinha apresentado forte crescimento. Contudo, foi a partir da segunda metade dos anos 1980 que se verificou uma dinmica macroeconmica regional integrada e com extraordinrias taxas de crescimento. A partir do Acordo de Plaza (1985) que foi uma ofensiva comercial deliberada dos Estados Unidos aos produtos japoneses , os capitais japoneses
2. No que diz respeito ao padro dlar flexvel, Serrano (2002) e Medeiros e Serrano (2001) afirmam que esse tipo de sistema monetrio internacional possibilita ao pas (Estados Unidos) que emite a moeda-chave (dlar) uma autonomia elevadssima na consecuo de sua poltica, j que este pas no tem nenhum tipo de restrio externa, podendo assim incorrer em dficits de conta corrente crnicos, pois no mais existe a necessidade de manter sua moeda local (dlar) fixa em termos nominais em relao ao preo oficial do ouro, em virtude da inteira inconversibilidade do padro dlar. Assim sendo, os Estados Unidos podem incorrer em dficits permanentes e crescentes em conta-corrente sem se preocuparem com o fato de seu passivo externo lquido estar aumentando, j que esse passivo externo composto por obrigaes denominadas na prpria moeda norte-americana e no conversveis em mais nada.
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tiveram de encontrar novos espaos produtivos que tivessem custos mais baixos para compensar a apreciao da sua moeda e das barreiras comerciais no tarifrias. Isto impulsionou um movimento de deslocamento industrial e produtivo do capital japons por meio do Investimento Estrangeiro Direto (IED) para os diversos pases asiticos com diferentes graus de industrializao que anteriormente se concentravam basicamente na Coreia do Sul, Formosa, Cingapura e Hong Kong os denominados tigres asiticos. Em virtude da tambm valorizao da moeda dos tigres, bem como do trmino do tratamento preferencial dado pelos Estados Unidos a estes pases, no fim da dcada de 1980, verificou-se um deslocamento industrial e de subcontratao dos tigres para os pases da Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN-4 Tailndia, Malsia, Indonsia e Filipinas) e para a China, criando assim, mais uma nova redefinio vertical da diviso regional do trabalho a partir dos movimentos combinados de substituio de importao e promoo de exportaes (MEDEIROS, 1997). Esse dinamismo permitiu um crescimento sincronizado e em etapas entre os pases com estgios de desenvolvimento diferentes que foi denominado de modelo dos gansos voadores (PALMA, 2004). Este modelo enfrentou uma crise a partir de 1995 com o Acordo de Plaza invertido desvalorizao da moeda japonesa em relao ao dlar e, sobretudo, com o colapso financeiro do Sudeste Asitico de 1997. Entre os pases em desenvolvimento da sia, a China foi um dos que menos sofreu os impactos da crise asitica devido sua rpida resposta centrada em dois elementos, a saber: i) a manuteno de sua taxa nominal de iuane em relao ao dlar. Esta medida manteve o forte crescimento chins que em associao com o boom da nova economia nos Estados Unidos, iniciado em 1995, possibilitou que as economias da Asean e da Coreia do Sul retomassem suas trajetrias de crescimento; e ii) o lanamento de um programa de obras pblicas e de investimento (poltica anticclica) (grfico 3) (MEDEIROS, 2006, 2008). Vale destacar que a ampliao dos investimentos pblicos na China, ao longo da dcada de 1990, veio acompanhada de uma poltica industrial de escolha dos grupos estatais chineses mais estratgicos.
() em que o governo selecionou 120 grupos empresariais para formar um national team em setores de importncia estratgica em uma direo explicitamente inspirada nos Chaebols coreanos voltada ao enfrentamento das grandes empresas multinacionais nos mercados chineses e mundiais. Em sua poltica manter as grandes empresas pblicas e deixar escapar as menores a estratgia era diversificar simultaneamente as exportaes atravs de poltica tecnolgica e de investimentos e a modernizao da infra-estrutura de forma a integrar populaes e territrios do interior. Diversos centros de tecnologia foram desenvolvidos. Foram estabelecidas dezenas de zonas
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de desenvolvimento econmico e tecnolgico (como as em Daliam, Tiajin, Fuzhou, Beijing, Shanghai) especialmente concebidas para formarem plos de crescimento voltados para a economia como um todo. Estas zonas passaram a receber massivos investimentos do governo em infra-estrutura e muitas criaram parques industriais em alta tecnologia (MEDEIROS, 2006, p. 386).
O colapso financeiro da sia foi superado de forma, relativamente, rpida em virtude do dinamismo da economia chinesa e norte-americana. Com isso, a sia retomou seu crescimento acelerado, s que quela altura puxada pela impressionante expanso chinesa. Assim, a China assumiu o papel de locomotiva da sia, deslocando o Japo para um papel secundrio da dinmica regional. De forma resumida, Medeiros (1999) aponta os trs principais fatores que explicam o milagre chins iniciado com a reforma de 1978, a saber: 1. A estratgia americana de isolamento e desgaste da ex-URSS: um dos elementos centrais dessa estratgia foi a aproximao do governo norteamericano com o governo comunista chins, patrocinada por Richard Nixon, em 1972. Isso possibilitou uma nova insero geopoltica da China e sua arrancada exportadora, em virtude da abertura do mercado ocidental aos seus produtos, bem como do acesso chins ao financiamento internacional norte-americano. Essa maior vinculao entre estes dois pases perdurou at 1989, uma vez que, com o fim da URSS, a China passou rapidamente da condio de aliado norte-americano a seu forte concorrente. A poltica norte-americana de ofensiva comercial ao Japo, materializada no Acordo de Plaza em 1985. Isso provocou profundas transformaes na dinmica macroeconmicas regional do Sudeste Asitico, gerando, inclusive, forte deslocamento de capital asitico, sobretudo japons, para os gansos voadores e para a China. Complexa estratgia de segurana do governo chins: que tem como objetivo a afirmao da soberania do Estado sobre o territrio e a populao por meio do desenvolvimento econmico e da modernizao da indstria. A partir das reformas de 1978, a China, durante os anos 1980, induziu, concomitantemente, por meio de sua poltica econmica, o desenvolvimento do mercado interno e a promoo das exportaes. Configurando inclusive dois padres de crescimento: o de promoo das exportaes, a partir das zonas econmicas especiais (ZEE), e o de promoo do desenvolvimento interno por meio de fortes polticas protecionistas das empresas que no se encontravam sob o regime das ZEE.
2.
3.
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Em linhas gerais, a arrancada exportadora chinesa, portanto, foi possibilitada pelo contexto das relaes de poder durante a Guerra Fria e da retomada da supremacia dos Estados Unidos. Com o fim da Guerra Fria e o reenquadramento norte-americano dos seus aliados e correntes, o contexto geopoltico mudou inteiramente e a China comea a receber outro tipo de tratamento por parte dos Estados Unidos. No entanto, a China j havia alcanado condies econmicas estruturais para manter seu desenvolvimento extraordinrio. Isso foi possvel em decorrncia da estratgia chinesa de enfrentar sequencialmente os estrangulamentos da economia e combinar de forma distinta os mecanismos de planejamento e do mercado, descentralizando o planejamento e concentrando os mercados (MEDEIROS, 1999; FIORI, 2008).
3 EXPANSO E CRISE DA ECONOMIA MUNDIAL NO INCIO DO SCULO XXI O EIXO SINO-AMERICANO 3.1 Estados Unidos e China indutores da expanso
A evoluo da taxa de crescimento do PIB e do investimento (% PIB), bem como os dados apresentados na tabela 1 mostram a configurao inegvel de um ciclo de expanso da economia mundial, entre 2002 e 2007, inclusive com forte convergncia de resultados macroeconmico, j que quase todas as regies e os pases do mundo apresentaram uma tendncia de crescimento significativa. Cabe aqui tentar explicar essa nova configurao. O que teria mudando nos eixos da dinmica capitalista no incio do sculo XXI em relao dcada de 1990 que teria gerado esses resultados? Quais teriam sidos os elementos indutores deste crescimento? A economia mundial, entre 2003 e 2007, experimentou uma dinmica extraordinria de crescimento (grfico 1). Neste ciclo recente de expanso, a economia mundial cresceu cerca de 4,7%, em mdias anuais (tabela 1). Taxa esta maior do que a taxa secular de crescimento da renda mundial entre 1890-2006 que foi de 3,2%, em mdias anuais. Isto mostra o carter excepcional dessa conjuntura econmica (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Alm do crescimento da renda mundial, verificou-se tambm uma forte ampliao da capacidade produtiva evidenciada pelo crescimento da taxa de investimento da economia mundial que passou de 21% do PIB em 2002, para 23,7% do PIB em 2008 (grfico 1). O grfico mostra ainda uma correlao entre a taxa de investimento da economia mundial e o crescimento do PIB mundial, bem como uma tendncia de aumento destas taxas at 2007.
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GRFICO 1
Evoluo da taxa de crescimento do PIB e do investimento em % PIB totais anuais por perodo mundo, 1998-2008
25,0 24,5 24,0 Investimento (%PIB) 23,5 23,0 22,5 22,0 21,5 21,0 20,5 20,0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 21,4 21,0 -0,6 -1,0 2,3 5,2 4,8 23,7 5,0 4,0 PIB (var.%) 3,0 2,0 1,0 0,0 6,0
Investimento (%PIB) Fonte: FMI/Estatstica Financeira Internacional (EFI).
PIB, var.%
Na verdade, no ciclo de expanso, entre 2002 e 2007, foi uma decorrncia dos novos fluxos comerciais e financeiros que conectaram um novo eixo da dinmica da acumulao capitalista mundial. Eixo este que articula, por um lado, os Estados Unidos e, por outro, as economias do Sudoeste Asitico, especialmente a China. Se durante boa parte do sculo XX, mais especificamente nos anos dourados do capitalismo, o eixo dinmico da acumulao era formado pela trade Estados Unidos, Alemanha e Japo, fica evidente que estes dois ltimos pases perderam o status de locomotivas de crescimento do sistema capitalista mundial (tabela 1). Isto no significa afirmar que tais pases tenham perdido o status de pases desenvolvidos. A Alemanha, e mais especificamente a Europa, por exemplo, se transformaram e continuam sendo uma sociedade economicamente rica e politicamente pacfica, no entanto, em um territrio econmico e poltico imobilizado diante das estratgias globais nessa primeira dcada do sculo XXI (FIORI, 2008). Nesse novo contexto internacional, a ndia e, sobretudo, a China se transformaram em mquinas de acumulao de riqueza (locomotivas de crescimento) da economia capitalista, uma vez que estes dois pases juntos representam aproximadamente 15,4% do PIB mundial em 2008 (CARCANHOLO; FILGUEIRAS; PINTO, 2009). Inclusive formou-se uma relao de complementaridade e competio entre os Estados Unidos e a China. Esse novo eixo sino-americano j se tornou o protagonista da dinmica econmica mundial, pois
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() na nova geometria poltica e econmica do sistema mundial, que se consolidou na primeira dcada do sculo XXI, e deve se manter nos prximos anos, os Estados Unidos mantero sua centralidade, e aprofundaro sua relao com a China, do ponto de vista comercial e financeiro. Mas esta relao econmica, complementar e virtuosa, no impedir a existncia de conflitos frequentes e localizados, na medida em que for se transformando em aes concretas a ambio hegemnica da China, em toda a sia (captulo 2, volume 1 deste livro).
Na verdade, a dinmica de acumulao da dcada de 1990 criou uma relao siamesa, no mbito comercial e financeiro, entre a economia norte-americana e a chinesa. No plano comercial, a China, ao manter o iuane quase fixo em relao ao dlar, se afirmou como um exportador lquido para os Estados Unidos, inclusive, mantendo elevados supervits comerciais. Isso suscitou certo conflito comercial em que os Estados Unidos defendem a reduo do protecionismo chins e advogam a valorizao da sua moeda. preciso destacar que essa posio norte-americana no assim to linearmente defendida internamente. Por um lado, essas medidas encontram apoio nas empresas domsticas norte-americanas e os sindicatos que tm seus mercados de produtos e de trabalho deslocado pela exportao chinesa. Por outro lado, elas so, em certa medida, refutadas pelas grandes empresas multinacionais norte-americanos que operam na China por meio dos IED e participam de boa parte da cadeia de valor adicionado das exportaes chinesas destinadas ao mercado dos Estados Unidos (MEDEIROS, 2008; TAVARES; BELLUZZO, 2004). No plano financeiro, a incluso da China ao mercado de bens e ao mercado de capitais dos Estados Unidos significou a maior e mais rpida expanso do territrio econmico supranacional norte-americano, pois potencializou significativamente o poder do dlar e dos ttulos da dvida pblica do governo americano e a capacidade de multiplicao do seu capital financeiro (FIORI, 2008, p. 67). Nesse contexto, Tavares e Belluzzo (2004) alertam que a China , ao mesmo tempo, devedora dos Estados Unidos devido aos altos IED norte-americanos no territrio chins e credora do Estado norte-americano em virtude do enorme acmulo de reservas soberanas na forma de ttulos do Tesouro americano. Esses elementos evidenciam claramente a relao siamesa entre a economia norte-americana e a chinesa, o que levou Tavares e Belluzzo (2004, p. 34) afirmarem que:
Qualquer diminuio acentuada no comrcio e no investimento da China afetaria dramaticamente a economia do Leste Asitico do qual a expanso chinesa hoje o principal motor e poderia provocar em enfarte numa das artrias mais importantes da globalizao americana. A presso exercida por expoentes do poder americano para penalizar o sistema de proteo chins e diminuir seu supervit, parece uma vez mais o cacoete protecionista para dentro e liberal para fora, em que as lideranas americanas recaem periodicamente.
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Aps a exposio das relaes de complementaridade e conflitos desse eixo sino-americano, faz-se necessrio mostrar como se deu a conduo, por parte desse eixo, da expanso recente da esfera produtiva-real da economia mundial, entre 2003 e 2007. Entre os fatores macroeconmicos, Serrano (2008) e Filgueiras e Gonalves (2007) destacam dois elementos que se articulam. O primeiro elemento foi uma decorrncia da ampliao das polticas macroeconmicas expansionistas dos Estados Unidos iniciado com o crash da Nasdaq, em outubro de 2000, aps os atentados de 11 de setembro de 2001, tanto no mbito monetrio como no fiscal. No que diz respeito poltica monetria dos Estados Unidos ocorreu uma forte reduo das taxas de juros bsica que passou de 3,1% em setembro de 2001, para 1,7%, em janeiro 2002. Essa tendncia j era observada antes mesmo dos ataques s torres gmeas quando a taxa de juros passou a cair ms a ms desde dezembro de 2000 (6,4%) at alcanar o valor de 3,7% em agosto de 2001. No que tange poltica fiscal dos Estados Unidos verificou-se um aumento dos gastos e da reduo dos impostos que se materializou no aumento no dficit pblico que passou de 1,3% do PIB em 2001, para 1,5% do PIB em 2002, alcanando um patamar de 3,4% do PIB em 2003 (tabela 2). A combinao das polticas fiscal e monetria expansionista permitiu uma recuperao econmica muito rpida da economia norte-americana que j em 2004 estava crescendo a uma taxa de 3,6% (tabela 2).
TABELA 2
Pases
Indicadores Macroeconmicos mundo, Estados Unidos e China, 1990-2009

Perodos/ Indicadores 1990-99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2003-07 2,9 26,3 6,6 -2,4 733 3,1 3,0 5,1 2,1 -1,6 10,0 7,8 7,8 7,2 1,7 4,8 4,6 12,3 -2,5 775 3,7 3,4 6,2 -2,4 -4,2 8,4 0,3 3,2 8,3 1,7 2,3 4,3 0,2 -2,9 833 0,8 2,8 3,9 -1,2 -3,9 8,3 0,7 3,2 8,3 1,3 2,9 3,5 3,6 -2,7 3,6 3,7 5,4 -1,8 4,9 3,6 10,7 -1,5 4,5 3,8 7,7 -1,8 5,1 3,7 8,8 -2,3 5,2 4,0 7,2 -3,9 3,0 6,0 -0,6 2,4 4,7 3,8 8,0 -2,3 2.590 2,8 2,9 3,1 3,1 -5,4 10,8 2,6 3,2 8,1 6,9 Inflao (%) Volume do Comrcio Cresc. (% a.a.) Trans. Corr. % PIB (Mdia de todos o pases) Reservas Intern. (US$ bilhes) Estados PIB Cresc. Real Unidos (% a.a.) Inflao (%) Tx bsica de juros (p.p.)1 Dficit Pblico % PIB Trans. Corr. % PIB China PIB Cresc. Real (% a.a.) Inflao (%) Tx bsica de juros (% a.a.) Taxa de Cmbio (/US$) Trans. Corr. % PIB Mundo PIB Cresc. Real (% a.a.)
2,8 -10,7 -5,9 N.A
1.033 1.364 1.815 2.311 3.081 4.377 4.961 5.500 1,6 1,6 1,7 1,5 -4,3 9,1 -0,8 2,7 8,3 2,4 2,5 2,3 1,1 3,4 -4,7 10,0 1,2 2,7 8,3 2,8 3,6 2,7 1,4 4,4 -5,3 10,1 3,9 3,3 8,3 3,6 2,9 3,4 3,2 3,2 -5,9 10,4 1,8 3,3 8,2 7,2 2,8 3,2 5,0 2,0 -6,0 11,6 1,5 3,3 8,0 9,4 2,0 2,9 5,0 2,7 -5,2 11,9 4,8 3,3 7,6 11,3 1,6 3,8 1,9 6,6 -4,9 9,6 5,9 2,8 6,9 9,5 -2,4 -0,3 0,2 12,5 -2,9 8,7 -0,7 2,8 6,8 N.A
Fontes: FMI/WEO Database e International Financial Statistics. Elaborao prpria. Nota: 1 Federal Funds Rate.
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O segundo elemento macroeconmico da expanso mundial recente foi a poltica econmica da China que optou por: i) expandir ainda mais o programa de investimentos pblicos em infraestrutura, em curso desde 1998, depois dos atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos. Isso se refletiu, por sua vez, no crescimento dos investimentos (formao bruta de capital fixo FBKF) da ordem de 23,5% (de 34,4% do PIB em 1998, para 42,5% do PIB em 2006) (grfico 3); e ii) manter sua taxa de cmbio fixa em relao ao dlar durante e aps a crise da Nasdaq, em 2000, bem como posteriormente aos atentados de 11 de setembro de 2001 (tabela 2), quando o dlar passou a se desvalorizar em relao s principais moedas, inclusive em comparao com algumas moedas de pases asiticos (SERRANO, 2008).
GRFICO 3
50,0 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 33,0 32,4 33,0 31,8 34,0 34,1 34,4 36,3 39,9 39,4 38,9 38,0 36,4 44,9 45,8 46,7 45,2 45,3 46,2 44,9 43,7 41,8 40,7 42,2 42,5 41,0 42,0 44,4
Participao da FBK e do consumo das famlias no total da demanda global China, 1995-2008
Formao de capital Fixo (% Deman. Global) Fonte: FMI/EFI.
Consumo das Famlias (% Deman. Global)
Essa poltica econmica chinesa de preservao da estabilidade nominal de sua moeda manteve a expanso do seu mercado interno, ao mesmo tempo em que se voltou ampliao das relaes de comrcio e investimento da China na sia, bem como em outras regies, tais como frica e Amrica Latina. Isso foi possvel em virtude de vrios fatores, entre os quais se destacam: i) o controle dos fluxos de capitais exercido pelo Estado chins; ii) a ampliao dos investimentos em infraestrutura capitaneados predominantemente pelas empresas pblicas; iii) a busca de mecanismos estatais de conglomerao e internacionalizao; iv) o financiamento pblico do investimento; v) as inovaes tecnolgicas; e vi) uma poltica fiscal ativa. Tais elementos deixam evidente o elevado grau de induo e controle do governo chins sobre sua economia (MEDEIROS, 2006).
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preciso destacar, aqui, o novo papel econmico desempenhado pela China na economia mundial. Papel que Medeiros (2006) denominou de duplo polo, visto que a China, em um polo, afirma-se como produtor mundial de produtos da tecnologia da informao e bens de consumo industriais aparecendo como o principal produtor de manufaturas intensivas em mo de obra , transformando-se em um exportador lquido para os Estados Unidos. Em outro polo, aparece como grande mercado para a produo mundial de mquinas e equipamentos e, sobretudo, de matrias-primas (petrleo, minerais, produtos agrcolas etc.), transformando-se, inclusive, em um importador lquido para a sia, a frica e tambm para os pases latino-americanos. Vale ressaltar que a anlise de Medeiros (2006) em relao ao papel da China esteve centrada na dinmica regional do Sudeste Asitico, no entanto, recentemente fica cada vez mais evidente que a China vem funcionando como duplo polo3 importante no s para sua economia regional, mas para a economia mundial como um todo, exercendo forte influncia na dinmica da sia, da frica, da Amrica Latina e da Europa. Portanto, claro que o Estado chins vem adotando uma poltica econmica desenvolvimentista, de cunho keynesiano, para garantir a continuidade das elevadas taxas de crescimento expanso mdia real do PIB de 10,8% entre 2003 e 2007, e de 9,6% em 2008, e de 8,7% em 2009, no auge da crise internacional (tabela 2). Cabe apresentar, de forma sinttica, as caractersticas e algumas limitaes do atual padro de crescimento chins. Segundo Medeiros (2008), o aumento concomitante da acelerao das taxas de crescimento do investimento (FBKF) e das exportaes provocou uma diminuio relativa do excedente de mo de obra, gerando, por sua vez, um aumento do salrio real. Em associao a esse aumento salarial tambm se verificou uma reduo da pobreza e uma melhora nas condies habitacionais em virtude dos programas estatais de investimento em infraestrutura. A despeito dessas melhorias salariais e das condies sociais, na base da pirmide socioeconmica chinesa, verificou-se forte ampliao da concentrao da renda na China em prol dos capitalistas e em prejuzo dos trabalhadores, bem como em favor da cidade em detrimento do campo. Essa situao, j em curso desde os anos 1990, proveniente da combinao de alguns fatores, a saber: termos de troca desfavorveis agricultura, a reforma das empresas estatais (maior liberdade de demisso), a expanso do comrcio e do investimento externo e a liberalizao
3. Segundo Medeiros (2006, p. 387), o entendimento do papel de duplo polo da economia chinesa sobre a economia mundial s possvel a partir da compreenso da combinao de dois efeitos da economia da China: i) o efeito composio, grau de complementaridade e rivalidade das exportaes chinesas, decorrente da pauta exportadora chinesa; e ii) o efeito escala que se associa ao ritmo de crescimento do mercado chins e seus impactos sobre a acelerao de suas importaes. Este ltimo efeito um dos mais relevantes para explicar o aumento das exportaes de matrias-primas e alimentos da frica e da Amrica Latina para a China.
93
do mercado de terras urbanas (MEDEIROS, 2008, p. 256). Alm da questo distributiva, Fang, yang e Meiyan (2009) alertam, ainda, para outras limitaes, tais como a elevao constante das taxas de investimento, em proporo do PIB, que pode gerar um efeito crowding out do consumo final e a maior amplitude das flutuaes econmicas em virtude do crescimento estar atrelado ao investimento. Nesse contexto, a poltica econmica desenvolvimentista chinesa e as polticas macroeconmicas expansionistas dos Estados Unidos, combinadas, aps o 11 de setembro de 2001, possibilitaram, por um lado, a manuteno e o posterior aumento das exportaes chinesas para os Estados Unidos, logo aps a rpida recuperao econmica deste ltimo; e, por outro lado, permitiu o aumento das importaes chinesas de mquinas e equipamentos originrios da Alemanha, dos Estados Unidos e do Japo, de produtos industriais dos demais pases asiticos e de matrias-primas e alimentos dos pases em desenvolvimento da frica e da Amrica Latina. preciso destacar, ainda, que a rpida recuperao econmica dos Estados Unidos gerou uma forte acelerao de suas importaes, resultando em um aumento do seu dficit em transaes correntes como proporo do PIB, que passou de 3,8% em 2001, para 5,3% em 2004; ao mesmo tempo em que provocou uma reduo no dficit em transaes correntes para a mdia dos pases do resto do mundo (tabela 2 e grfico 4). Com isso, ocorreu a gerao de supervits no balano de pagamento de vrios pases, reduzindo as restries externas por meio do acmulo de reservas internacionais.
GRFICO 4
(Em % PIB)
6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Mundo Fonte: FMI/EFI. Estados Unidos
Dficit em transao corrente mundo (mdia dos pases) e Estados Unidos, 1995-2009
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A dinmica de ampliao do dficit em transaes correntes da economia americana, em associao com sua poltica fiscal expansionista, tambm provocou um significativo aumento da liquidez internacional, que pde ser notada pelo aumento das reservas internacionais que saltou de US$ 1.033 bilhes em 2002, para US$ 5.500 bilhes em 2009, crescimento de 432%, o qual foi muito maior que o crescimento do PIB mundial (de 74,5% para esta mesma comparao) (tabela 2). A combinao do aumento da renda mundial, da reduo das restries externas de diversos pases, da ampliao da liquidez internacional e, sobretudo, da acelerao da locomotiva chinesa gerou uma expanso do volume do comrcio mundial que passou de uma taxa de crescimento de 0,3%, em 2001, para 7,2%, em 2007 (tabela 2), bem como uma forte elevao dos preos das commodities (crescimento de 131,5%, entre 2002 e 2007, no seu ndice geral). Essa dinmica, em boa medida, foi fruto da expanso das importaes chinesas, haja vista a forte correlao entre a evoluo das importaes da China o ndice de preos de commodities expressa no grfico 5.
GRFICO 5
(2005 = 100)
200,00 180,00 160,00 140,00 120,00 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 0,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Importaes chinesas ndice de preo das commodities industriais (inclui origem agrcola e mineral) ndice de preo das commodities alimentcias**
ndices de preos de commodities e importaes chinesas, 1995-2009
ndice geral de preo das commodities*
Fonte: FMI/WEO Database. Elaborao prpria.
Esse novo cenrio internacional, marcado por um novo eixo sino-americano, gerou impactos positivos para toda a economia latino-americana, inclusive para o Brasil, j que se verificou uma expanso do quantum das exportaes do continente, uma alta dos preos internacionais das principais commodities (sobre-
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tudo do petrleo, do gs, dos minerais e dos alimentos) exportadas pela regio, e uma expanso da liquidez internacional. Especificamente para o Brasil, esses elementos, em articulao, propiciaram um acelerado crescimento das taxas de exportao, em valor, e uma melhora nos termos de troca, relaxando, por sua vez, os problemas de financiamento e de restries externas ao crescimento do pas. No mbito da economia poltica internacional, esse novo eixo de acumulao mundial significou a introduo de transformaes nas relaes de hierarquias do sistema mundial. Na esteira desse processo, a China tornou-se um ator econmico e poltico de grande envergadura. Particularmente, e de maneira bastante singular relativamente histria de desenvolvimento do capitalismo como sistema mundial, esse grande pas asitico se transformou em uma mquina de acumulao de riqueza no sistema mundial, configurando, inclusive, uma relao de cooperao e conflito com os Estados Unidos, com os pases desenvolvidos e tambm com os vrios pases perifricos.
3.2 As diferentes estratgias chinesas e norte-americanas de combate crise internacional
O ciclo de expanso mundial foi interrompido pela crise sistmica internacional recente. Crise esta que se iniciou, em meados de 2007, no mercado imobilirios norte-americano, mais especificamente no segmento de hipotecas de alto risco (subprime) devido ao aumento da inadimplncia. Apesar da acentuada desvalorizao dos preos dos ativos das instituies financeiras e dos problemas de renovao de crdito no se tinha ainda claro a extenso, a profundidade e as consequncias da crise, pois, dado o processo de desregulamentao financeira, no era evidente se a crise tinha carter de liquidez ou de solvncia. A falncia do Lehman Brothers, em setembro de 2008, deixou claro a profundidade da crise, que se configurou em uma crise de carter sistmico que se propagou de forma ainda mais rpida. A profundidade e a amplitude da crise ficaram evidentes em virtude dos seus impactos na economia mundial. Todos os pases foram atingidos pela crise, o que se refletiu na queda mundial do nvel de atividade econmica o PIB mundial apresentou variao negativa de 0,6 em 2009 (tabela 1); do nvel de emprego, do fluxo de comrcio o volume do comrcio caiu 10,7% em 2009 (tabela 2); e dos investimentos a taxa de investimento mundial contraiu quase 10%, de 23,7% do PIB em 2008, para 21,4% do PIB em 2009 (grfico 1). As caractersticas imediatas da crise internacional recente,4 comparada inclusive a crise de 1929, tm fatores que, por um lado, a liga com as crises da dcada de 1990 e incio dos anos 2000 e, por outro, a distncia das referidas crises
4. Para uma anlise detalhada das causas, dos mecanismos de transmisso e dos impactos da crise internacional recente ver Freitas e Cintra (2008), Kregel (2008) e Captulo 1 deste volume.
96
devido a algumas caractersticas particulares. O denominador comum dessa crise, originria nos Estados Unidos, e de todas as crises mais recentes do capitalismo a crescente desregulamentao e liberalizao dos mercados financeiros em quase todo mundo, iniciada na dcada de 1970 e consolidada com a poltica de retomada norte-americana (1979). A desregulamentao financeira, em associao com o uso de novas tecnologias da informao, permitiu a livre movimentao e valorizao dos fluxos financeiros, acelerando vertiginosamente sua velocidade, bem como radicalizou a autonomizao da acumulao pela via financeira. Uma das caractersticas particulares dessa crise, em relao s anteriores, diz respeito sua amplitude e profundidade, uma vez que todos os pases desenvolvidos e em desenvolvimento, sem exceo, foram afetados, por meio de canais de transmisso diferenciados, tanto no lado financeiro quanto no lado produtivo. O aprofundamento da crise, em setembro de 2008, gerou um colapso do estado de confiana em quase todos os pases, nesse contexto os Estados nacionais tiveram que configurar uma ampla variedade de estratgias anticclicas (monetrias e fiscais), ao estilo keynesiano, para reverter tal situao. Em outras palavras, o maior intervencionismo estatal, em maior ou menor grau a depender dos impactos da crise, passou a ser a tnica das polticas governamentais ao redor do planeta. Alm das medidas de poltica monetria centrada na reduo das taxas de juros e aumento da liquidez (base monetria), os Estados nacionais passaram a adotar duas outras medidas de conteno da crise que estavam renegadas at ento, a saber: i) interveno direta em instituies bancrias e no bancrias por meio do aumento da garantia sobre os depsitos privados e sobre os emprstimos bancrios, da compra de ativos de valor incerto e da injeo de capital, entre outras medidas; e ii) medidas de estmulos ficais, tais como gastos em infraestrutura, apoio ao emprego, transferncias para a populao mais pobre, reduo de impostos, entre outras. No que tange interveno direta do sistema financeiro, Khatiwada (2009) e Acioly, Chernavsky e Leo (2010) destacam que os pases que mais utilizaram esses instrumentos, inclusive em termo de montantes de recursos, foram os Estados Unidos e o Reino Unido, uma vez que os sistemas financeiros destes dois pases foram os mais afetados prximo do colapso total devido a maior exposio dos grandes agentes financeiro s hipotecas subprime. A interveno estatal no sistema financeiro foi to intensa, nesses pases, que gerou um fato inusitado para o capitalismo do Reino Unido, a saber: a maior parte da propriedade do sistema financeiro passou as mos do Estado. No auge da crise quebra do Lehman Brothers, em setembro de 2008 diversos pases realizaram uma poltica monetria expansionista por meio da redu-
97
o de suas taxas de juros bsicas, j a partir de agosto 2008. O Banco Central (BC) norte-americano reduziu sua taxa de juros de 2,25 pontos percentuais (p.p.) em agosto de 2008,5 para 0,5 p.p. em janeiro de 2009, o BC europeu diminuiu sua taxa de juros de 5,25 p.p. em agosto de 2008, para 1,75 p.p. em junho de 2009 e o BC chins reduziu sua taxa de juros de 4,14 p.p. em agosto de 2008, para 2,79 p.p. em janeiro de 2009 (grfico 6).
GRFICO 6
7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 4,75
Evoluo da taxa de juros mensal (taxa de desconto do BC) Estados Unidos e China, janeiro de 2007 a dezembro de 2009
6,25 5,25
3,33
4,14 2,79 2,25 1,75
0,50
07
08
9 t/0 se no
09
t/0
/0
/0
l/0
v/0
t/0
/0
n/
n/
v/0
ar
ai
n/
ar
ar
ai
ju
ju
ai
se
no
se
no
ja
ja
ja
Euro Area Fonte: FMI/WEO International Financial Statistics. Elaborao prpria.
United States
Mesmo com a forte reduo das taxas de juros nos Estados Unidos e na regio da Unio Europeia, verificou-se que estes pases continuaram a enfrentar forte restrio de crdito, levando, inclusive, que os bancos centrais dos Estados Unidos, da Europa e da Inglaterra efetuassem (), em meados de 2009, operaes de recompras de ttulos pblicos a fim de injetar liquidez na economia (quantitative easing) para forar uma reduo das taxas de juros de longo prazo (ACIOLy; CHERNAVSKy, LEO 2010, p. 8). Como alertara Keynes (1982), nem sempre a poltica monetria expansionista consegue criar uma relao causal entre a expanso monetria e o estimulo demanda agregada. Em situaes de extrema incerteza (colapso do estado de confiana), verifica-se um aumento da preferncia pela liquidez maior do que a
5. Vale ressaltar que o Banco Central dos Estados Unidos j vinha, desde julho de 2007, reduzindo sistematicamente sua taxa de juros que saiu de 6,25 p.p., em julho de 2007, para 2,25 p.p., em maio de 2008 (grfico 6).
China
ju
v/0
/0
/0
l/0
/0
l/0
98
quantidade de moeda em circulao, com isso, verifica-se uma reduo dos preos dos ativos menos lquidos, contraindo assim os investimentos e, por meio do multiplicador, o consumo, a renda e o produto. Nesta situao, a poltica monetria tem pouco efeito sobre a demanda efetiva, como afirmou Keynes (1982, p. 141):
Se nos vemos tentados a considerar a moeda como a bebida que estimula a atividade do sistema, no nos esqueamos que pem surgir muitos percalos entre a taa e os lbios. Embora seja de esperar que, ceteris paribus, um aumento na quantidade de moeda reduza a taxa de juros, isto no ocorrer se a preferncia do pblico pela liquidez aumentar mais que a quantidade de moeda; e, conquanto se possa esperar que, ceteris paribus, uma baixa na taxa de juros estimule o fluxo de investimento, isto no acontecer se a escala da eficincia marginal do capital cair mais rapidamente que a taxa de juros; quando, enfim, se possa esperar que, ceteris paribus, num aumento do fluxo de investimento faa aumentar o emprego, isso no se produzir se a propenso a consumir estiver em declnio.
Dado o colapso do estado de confiana durante a crise internacional, os Estados nacionais tiveram de utilizar polticas fiscais expansionistas (estmulos fiscais), em maior ou menor grau. Polticas estas que geram efeitos positivos na demanda agregada, da seguinte forma: i) os gastos do setor pblico estimulam o consumo das famlias e a produo das firmas; e ii) a dvida pblica permite ao Estado aumentar os gastos agregados, uma vez que utiliza uma parcela da poupana inativa do setor privado, j que em uma economia monetria sempre h algum grau de moeda entesourada (HERMANN, 2006; BUSATO, 2006). Para Carvalho (1999, p. 272), a poltica fiscal o instrumento mais efetivo de poltica econmica, uma vez que, ela uma forte alavanca para empurrar a demanda agregada para cima ou para baixo, por atingir de forma direta a renda privada. Com o aprofundamento da crise, todos os pases utilizaram, em maior ou menor grau, estmulos fiscais que se configuraram em uma ampla variedade de estratgias anticclicas ao estilo keynesiano. Inclusive, formou-se um consenso internacional no auge da crise, que perdurou at a crise grega de 2010, de que a polticas ficais expansionistas deveriam ser utilizadas. De modo geral, os pases em desenvolvimento, especialmente a China, foram os pases que mais se propuseram, no primeiro semestre de 2009, a realizarem os maiores esforos fiscais, em proporo do PIB.6 Quase todos os pases utilizaram pacotes fiscais de recuperao econmica, no entanto verificaramse diferenas significativas nos tipos de incentivos. O grfico 7 evidencia que
6. Entre os pases desenvolvidos, os que se propuseram, no incio de 2009, maior esforo fiscal, como proporo do PIB, foram os Estados Unidos (5,6%), Alemanha (2,8%), Japo (2,3%) e Canad (2%). Em seguida, no grupo dos pases em desenvolvimento, esto a China (13%), Arbia Saudita (11,3%), Malsia (7,9%), Mxico (4,7%) e Argentina (3,9%) (ACIOLY; CHERNAVSKY; LEO, 2010, p. 11).
99
nos pases em desenvolvimento e nos Estados Unidos a maior participao dos esforos fiscais deveria ocorrer na reduo de impostos (34,1% para os pases desenvolvidos e 24,7% para os Estados Unidos) e em outros gastos fortemente influenciados pelas despesas de salvamento do sistema financeiro (37,2% para os pases desenvolvidos e 40,7% para os Estados Unidos), ao passo que nos pases em desenvolvimento, e mais especificamente na China, os esforos fiscais foram direcionados em grande medida para os gastos em infraestrutura (46,5% para os pases em desenvolvimento e 54,3% para a China) (grfico 7).
GRFICO 7
(Em %)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
Total
Composio do esforo fiscal por tipo de gasto (estmulos fiscais anunciados para 2009) pases desenvolvidos, em desenvolvimento, Estados Unidos e China
39,8
37,2
43,5
40,72
34,73
3,0 21,5 9,2 34,1 6,8 0,2 24,7
4,0 7,0
1,8
10,8 2,9 14,9

Desenvolvidos
10,7 46,5 9,5 14,4

Em desenvolvimento Estados Unidos
54,3
27,8
China
Gastos em Infraestrutura Reduo de Impostos
Apoio ao emprego Outros gastos1
Transferencia baixa renda
Fonte: Khatiwada (2009) e Acioly, Chernavsky e Leo (2010). Nota: 1Nesta rubrica (outros gastos) est includo os gastos destinados a opo da compra de ativos de valor incerto. 2 Cerca de 60% dessa rubrica (outros gastos Estados Unidos) foi destinado opo da compra de ativos de valor incerto do Fannie and Freddie. 3 Cerca de 72% dessa rubrica (outros gastos China) foi destinado a reconstruo de reas chinesas (Sichuan, Chengdu etc.) atingidas pelo terremoto de 12 de maio de 2008.
Fica evidente que os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento utilizaram instrumentos keynesianos diferenciados de combate a crise. preciso, aqui, se deter mais especificamente s medidas de enfrentamento da crise nos Estados Unidos e na China, bem como observar quais foram seus resultados macroeconmicos. Isso fundamental para que se possa compreender a dinmica da economia mundial aps a crise, bem como quais foram os efeitos desse processo para a economia brasileira.
100
A evoluo das principais variveis macroeconmicas, entre o segundo trimestre de 2007 e o quarto trimestre de 2009 apresentada na tabela 3 mostra que as estratgias de interveno do governo norte-americano7 para reverter a crise obtiveram resultados aqum do esperado no que diz respeito: i) recuperao do produto, uma vez que a produo industrial, ao longo dos trimestres de 2009, praticamente, no mostrou sinais de recuperao, bem como a evoluo do PIB (tabela 3); ii) ao aumento do nvel investimento, pois a FBKF vinha caindo trimestre a trimestre, desde o segundo trimestre de 2007, e sofreu um lapso ainda maior entre o quarto trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009 (queda de 10,8%). Aps isso, a FBKF manteve-se estagnada ao longo de 2009 (tabela 3); e ii) elevao do emprego, j que a taxa de desemprego aberto saltou de 6,6%, no quarto trimestre de 2008, para 8,1% no primeiro trimestre de 2009, chegando ao patamar de 9,5% no quarto trimestre de 2009 (tabela 3).
TABELA 3
Indicadores macroeconmicos trimestrais selecionados Estados Unidos, 2o trim. 2007-4o trim. 2009
Perodos Taxa de juros1 Base Monetria (M2)/ PIB (%) (mdia de 2005=100) Supervit ou dficit (-) fiscal /PIB(%) PIB (mdia de 2005=100) Investimento (FBKF) (mdia de 2005=100) Produo Industrial (mdia de 2005=100) Taxa de Desemprego 2007 T2 4,76 100,3 2007 T3 4,39 100,8 2007 T4 3,51 101,0 2008 T1 2,15 103,2 2008 T2 1,64 103,1 2008 T3 1,66 104,7 2008 T4 0,39 110,8 2009 T1 0,23 114,2 2009 T2 0,18 115,1 2009 T3 0,17 114,6 2009 T4 0,07 114,1
1,0 110,8 101,7 103,6 4,4
-0,3 112,2 101,7 104,2 4,7
-0,7 113,4 100,9 104,4 4,6
-1,4 113,7 99,5 104,5 5,3
0,3 114,7 99,5 103,2 5,2
-1,2 115,1 97,8 100,8 6,0
-2,3 113,5 93,3 97,4 6,6
-3,2 112,2 84,2 92,4 8,8
-2,2 112,0 82,9 89,9 9,1
-2,4 112,7 83,0 91,3 9,6
-2,7 114,4 83,3 92,9 9,5
Fonte: FMI/WEO Database e International Financial Statistics. Elaborao prpria. Nota: 1Treasury Bill Rate.
Esse baixo dinamismo, quase estagnao, da economia norte-americana, ao longo de 2009, pode tambm ser observado pela evoluo de suas exportaes e, sobretudo, de suas importaes. Entre o terceiro trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, no auge da crise, as exportaes caram 26,9%, refletindo a
7. Entre as estratgias podem-se destacar: i) a reduo da taxa de juros trimestre aps trimestre que se reduziu de 4,76 p.p., no segundo trimestre de 2007, para 0,07 p.p., no quarto trimestre de 2009; ii) crescimento de 9% da base monetria (M2) em proporo do PIB, entre o terceiro trimestre de 2008 e quarto trimestre de 2009; iii) ampliao do dficit fiscal, que salta para um patamar elevado ao longo de todo o ano de 2009. Entre outras medidas j ressaltadas anteriormente, sobretudo, as operaes de salvamentos do sistema financeiro (tabela 3).
101
desacelerao econmica mundial, ao passo que as importaes decresceram ainda mais, em um total de 38,6%. Na verdade, isso reflete a forte desacelerao da dinmica interna da economia norte-americana que gerou, por sua vez, elevada reduo das importaes. A evoluo das importaes e exportaes dos Estados Unidos, a partir do primeiro trimestre de 2009, mostra uma recuperao pequena (grfico 8).
GRFICO 8
Evoluo das exportaes e importaes trimestrais China e dos Estados Unidos, 2o trim. 2007-4o trim. 2009
(Mdia de 2005 = 100)
210,0 190,0 170,0 150,0 130,0 110,0 90,0 70,0
2007 T2 2007 T3 2007 T4 2008 T1 2008 T2 2008 T3 2008 T4 2009 T1 2009 T2 2009 T3 2009 T4 Importao (China) Exportao (EUA) Exportao (China) Importao (EUA)
Fonte: FMI/WEO e International Financial Statistics. Elaborao prpria.
As variveis econmicas americanas, ao longo de 2009, mostram que a forte injeo de liquidez na economia, por meio dos diversos instrumentos, no se reverteu em aumentos do produto e dos investimentos, gerando assim, um excesso de liquidez. Carvalho (2009, p. 116) alerta que dada posio dos Estados Unidos, de emissor da moeda mundial, a abundncia de dlares poder dar lugar busca de aplicaes rentveis por todo o mundo, o que favoreceria a recuperao dos mercados futuros de commodities e das aplicaes em mercados variados, ampliando o risco de formao de novas bolhas, a economia mundial poderia viver uma nova onda de liquidez internacional sem a recuperao do setor produtivo nos pases centrais. O documento da UNCTAD (2010), divulgado em maro, refora essa preocupao, ao afirmar que o cassino global reabriu suas portas em virtude da no regulamentao dos mercados financeiros, em um contexto de aumento do excesso de liquidez mundial oriundo dos pacotes de recuperao econmica, sobretudo o norte-americano.
102
A locomotiva norte-americana ainda esta com suas engrenagens adormecidas, em decorrncia da crise, e no tem conseguido acelerar aps a crise, por outro lado, a locomotiva chinesa, que tambm fora abalada pela crise econmica, parece que comea a acelerar de forma vigorosa. A China tem funcionado como o grande motor de arranque da dinmica mundial. Na verdade, tal dinmica j uma decorrncia das estratgias de recuperao econmica da China implementadas aps a crise. O mecanismo de transmisso da crise internacional sobre a economia chinesa se deu pela via indireta, com a queda da demanda externa por produtos chineses. Para Fang, yang e Meiyan (2009), a crise demonstrou os problemas do padro de acumulao da economia chinesa e a necessidade de construo de estratgias voltadas ao reforo do consumo das famlias para a sustentabilidade do crescimento de longo prazo, bem como a necessidade de fomentar a demanda interna, reduzindo a dependncia externa. A explicitao dos problemas do padro de expanso econmica da China suscitou, no mbito do governo e do Partido Comunista, segundo Medeiros (2010), uma disputa a cerca das trajetrias e de possveis correes de rota do milagre chins, em curso desde a reforma de 1978. De um lado, a ala liberalizante do partido defendendo a manuteno do padro de crescimento vinculado s exportaes e aos investimentos externos; de outro lado, os defensores da correo de rota do modelo por meio de estmulos ao consumo das famlias e da ampliao da proteo social. Os defensores dessa ltima linha argumentam que o processo de elevada concentrao da renda uma decorrncia do padro de acumulao pautado em setores intensivos em capital. Para estes, a construo de uma sociedade harmoniosa e comunista s seria alcanada com a ampliao do emprego, dos investimentos sociais e da distribuio de renda e, para tanto, a alternativa vivel seria o reforo do mercado interno por meio da ampliao do consumo de massa elevao da participao do consumo das famlias no PIB e configurao de um Welfare States chins (MEDEIROS, 2010; FANG, yANG, MEyAN, 2009).
As polticas fiscal e monetria chinesas configuradas aps a crise parecem reforar a linha da correo da rota de acumulao (por meio da ampliao do seu mercado interno). O Relatrio de Trabalho do Governo Chins de 2009, segundo Fang, yang e Meyan (2009), deixa claro que o objetivo da poltica fiscal ativa e da poltica monetria garantir o crescimento por meio da expanso da demanda domstica e do ajuste estrutural. A reduo das taxas de juros, a expanso da base monetria (M2) em proporo do PIB (tabela 4), o imenso pacote fiscal de 4 trilhes de RMB (US$ 586 bilhes) distribudos conforme grfico 7 , bem como as iniciativas de ampliao da proteo social sinalizam o reforo da estratgia de crescimento pautada pelo avano de seu mercado interno.8
8. Para uma discusso detalhada sobre as polticas de recuperao da economia chinesa, ver Fang, Yang e Meiyan (2009).
103
TABELA 4
Perodos Taxa de juros1 Base Monetria (M2)/PIB (%)(mdia de 2005=100) PIB (mdia de 2005=100) Indice de preo das aes (mdia de 2005=100)
Indicadores macroeconmicos trimestrais selecionados China, 2007.T2-2009.T4

2007 T2 3,33 107,1 2007 T3 3,33 106,2 2007 T4 3,33 80,2 2008 T1 4,14 106,7 2008 T2 4,14 99,6 2008 T3 4,14 98,9 2008 T4 2,79 82,1 2009 T1 2,79 129,2 2009 T2 2,79 122,9 2009 T3 2,79 120,2 2009 T4 2,79 N.A
123,3
129,4
175,9
138,6
155,6
160,0
202,3
143,5
161,8
170,2
N.A
339,3
414,9
471,0
391,3
290,1
221,5
158,5
188,0
232,0
258,4
276,2
Fonte: FMI/WEO Database e International Financial Statistics. Elaborao prpria. Nota: 1 Bank rate (fim do perodo).
A evoluo dos dados da economia chinesa, apresentados na tabela 4 e no grfico 8, mostra que depois da abrupta queda do PIB, no primeiro trimestre de 2009, verificou-se uma rpida recuperao, haja vista o crescimento, no segundo trimestre de 2009, do PIB de 11,3%, em relao igual perodo anterior, e de 5,1% no segundo trimestre de 2009 no cotejo com o perodo imediatamente antecedente. Essa evoluo positiva do PIB tambm se verificou no terceiro trimestre de 2009. Cabe destacar ainda a forte recuperao das exportaes e importaes chinesas a partir do segundo trimestre de 2009 (grfico 8), inclusive com uma taxa de crescimento maior das importaes em relao s exportaes. Isso refora ainda mais os argumentos que, possivelmente, o governo da China esteja fazendo um ajuste do seu atual modelo, buscado robustecer a demanda interna. As estratgias chinesas e norte-americanas de conteno e recuperao da crise internacional, bem como a evoluo econmica dessas economias depois do ponto fulcral da crise (terceiro e quarto trimestre de 2008 e primeiro trimestre de 2009), vm gerando efeitos relevantes no mbito comercial, financeiro e produtivo da economia mundial e brasileira. De forma estilizada, apresentam-se, aqui, algumas possveis mudanas em curso. 1. No mbito comercial reforaram-se as relaes entre o BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), em grande medida, devido a certa complementaridade produtiva desses pases Brasil, ndia e Rssia grandes produtores de alimentos, petrleo, minrio e outras matrias-primas, ao passo que a China grande consumidor desses produtos. Alm disso, o efeito China pode estar invertendo, no mnimo no mdio prazo, os termos de troca em favor dos pases perifricos produtores de matrias-primas. Por um lado, a necessidade chinesa de grande
104
quantidade de matrias-primas e de alimentos reitera a posio altista dos preos das commodities, por outro lado, a produo de manufaturas chinesas, intensiva em trabalho e tambm em tecnologia, para o mercado interno e para exportao refora a posio baixista dos preos desses produtos devido ao efeito escala da produo chinesa. Isso poder gerar mudanas nas estruturas das exportaes e importaes de diversos pases. 2. No mbito produtivo, o novo eixo sino-americano pode significar mudanas estruturais na diviso internacional do trabalho e das prprias plantas de produo, em virtude da tendncia de elevao dos preos das commodities, bem como da presso competitiva chinesa sobre os parques industriais mais complexos. No mbito do fluxo de capitais, essa nova dinmica pode significar uma realocao dos investimentos externos diretos, ao redor do planeta, ao se destinarem a setores voltados aos suprimentos de alimento e de matrias-primas destinadas ao mercado chins. No so poucos os sinais desse processo, basta observar, por exemplo, a expanso chinesa na frica e na Amrica Latina e mais recentemente as investidas do capital chins no Brasil por meio da compra de vastas propriedades rurais agricultveis9 e da participao do capital chins em atividades ligadas explorao de petrleo e siderurgia.10 Pelo lado dos fluxos em carteira, derivativos e outros investimento, verifica-se que sua dinmica ainda tem um componente fortemente especulativo, pois as estratgias de recuperao da economia norte-americana geraram uma sobra de liquidez que no se reverteu em investimento produtivo, alm do que a no regulamentao do sistema financeiro internacional abre brechas para que a dinmica do cassino global continue a funcionar.
3.
9. Os chineses esto adquirindo terras em vrias regies brasileiras. Recentemente, segundo reportagem do Valor Econmico de 27 de maio de 2010, a investida tem sido o cerrado nordestino, mais especificamente no oeste baiano e no Mapito (cerrado do Maranho, Piau e Tocantins), ltima fronteira agrcola do pas. O grupo chins [Pallas Internacional], formado por investidores privados, mas sempre com a presena do governo da China como scio, est interessado em adquirir 200 mil e 250 mil hectares de terras tanto no oeste do Estado [baiano] quanto na regio do Mapito (INACIO, 2010, p. B14) 10. Os chineses esto ampliando os investimentos no Brasil nos setores de petrleo e siderurgia. Recentemente, segundo reportagem do jornal O Globo de 22 de maio de 2010, a empresa chinesa Sinochem um dos principais conglomerados estatais do pas, com atuaes nos setores de energia, agronegcio, qumico e imobilirio venceu a disputa por uma participao de 40%, avaliada em US$ 3,07 bilhes, em um campo petrolfero da Statoil, na bacia de Campos (ROSA; NOVO, 2010, p. 1). Alm disso, a siderrgica estatal chinesa Wisco acertou com a MMX Minerao, do empresrio Eike Batista, desembolsar 70% de um investimento de US$ 5 bilhes na construo de uma siderrgica no Porto do Au, em So Joo da Barra/RJ (ROSA; NOVO, 2010, p. 1). Ainda neste setor verificou-se que o grupo Itaminas vendeu seus negcios de minrio, por US$ 1,2 bilho, para o consrcio chins ECE Bir de Explorao e Desenvolvimento Mineral do Leste da China (ROSA; NOVO, 2010, p. 1).
105
4 INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA E VULNERABILIDADE EXTERNA CONJUNTURAL E ESTRUTURAL SOB O EIXO SINO-AMERICANO
O novo eixo sino-americano tem provocado significativas mudanas comerciais, financeiras e produtivas na economia mundial, bem como na relao entre o Brasil e o resto do mundo na primeira dcada do sculo XXI. Veja agora os impactos desse novo eixo para a insero brasileira, em especial a questo da vulnerabilidade externa conjuntural e estrutural.
4.1 Exportaes, contas externas e vulnerabilidade externa conjuntural
A anlise da evoluo das exportaes, das contas externas e da vulnerabilidade externa da economia brasileira, entre 1999 e 2009, requer a diferenciao de trs subperodos, cujos anos iniciais ou finais marcam eventos internos e externos importantes para a economia brasileira, que se refletiram na dinmica de seu balano de pagamentos, bem como na questo da vulnerabilidade externa. So os seguintes perodos: de 1999 a 2002; de 2003 a 2007; e de 2008 a 2009. No plano externo, o perodo de vai de 1999 at 2002 foi marcado por forte instabilidade da economia mundial desdobramentos da crise asitica (1997), crise brasileira (1999), crise da bolsa NASDAQ (2000), atentados s torres gmeas em 11 de setembro (2001) que se refletiu na desacelerao da economia mundial, em 2001 e 2002, bem como na desacelerao do volume de comrcio mundial.
TABELA 5
Transaes correntes valor acumulado para os perodos, 1995-2009
(US$ bilhes)
Ano 1995-1998 1999 2000 2001 2002 1999-2002 2003 2004 2005 2006 2003-2006 2007 2008 2009 2007-2009 Fonte: Banco Central. Balana Comercial -22,4 -1,2 -0,7 2,7 13,1 13,9 24,8 33,6 44,7 46,5 149,6 40,0 24,8 25,3 90,2 Servios e Renda -92,7 -25,8 -25,0 -27,5 -23,1 -101,5 -23,5 -25,2 -34,3 -37,1 -120,1 -42,5 -57,3 -52,9 -152,7 Transferncias 9,3 1,7 1,5 1,6 2,4 7,2 2,9 3,2 3,6 4,3 14,0 4,0 4,2 3,3 11,6 Saldo -105,8 -25,3 -24,2 -23,2 -7,6 -80,4 4,2 11,7 14,0 13,6 43,5 1,6 -28,2 -24,3 -50,9 0,1 -1,7 -1,5 0,8 1,8 1,6 1,3 -4,3 -3,8 -4,2 -1,5 %PIB
106
A despeito deste contexto externo adverso, as contas externas brasileiras melhoraram nesse perodo em virtude das mudanas nos eixos da poltica econmica depois da crise cambial enfrentada pelo Brasil em 1998 e 1999. A crise levou a forte desvalorizao do real, sepultando a ncora cambial, e a configurao de trs novos eixos para a poltica econmica, a saber: sistema de meta de inflao, poltica de supervits primrios elevados e regime de cmbio flutuante. Este ltimo elemento da poltica macroeconmica foi o maior responsvel do ajuste externo, pois o processo de desvalorizao do real, que durou at 2003 (a taxa de cmbio passou de 1,08 R$/ US$ em 1998, para 2,92 R$/US$ em 2002 grfico 9), possibilitou um aumento significativo das exportaes (crescimento de 25,8%, entre 1999 e 2002, de US$ 48 bilhes para US$ 60,4 bilhes), bem como a reverso dos saldos negativos da balana comercial (o dficit de R$ 22,4 bilhes acumulado, entre 1995 e 1998, reverteu-se em um supervit acumulado de R$13,9 bilhes, entre 1999 e 2002 tabela 5 e grfico 9), em um cenrio internacional de baixo crescimento. Vale destacar que, apesar da desvalorizao do real em 1999 e em 2000, a balana comercial s se tornou superavitria a partir de 2001 (tabela 5) (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007).
GRFICO 9
200,0 3,08 180,0 Exportaes (Mundo) (US$ bilhes) 2,92 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Evoluo das exportaes brasileiras (US$ bilhes) e da taxa de cmbio (US$/R$) 1995-2009
197,9 2,93 160,6 2,44 2,18 137,8 1,95 2,00 1,83 1,08 0,92 1,01 1,16 96,5 1,0 60,4 55,1 58,2 48,0 73,1 0,5 0,0 Exportaes Fonte: Banco Central. Nota: 1Taxa de cmbio-R$/US$-comercial-venda mdia. Taxa de Cmbio1 153,0 2,0 1,5 Taxa de Cmbio (US$/R$) 2,5 3,5 3,0
2,35 1,83
1,81
118,3
53,0 51,1 46,5 47,7
A melhora no desempenho da balana comercial, entre 1999 e 2002, foi o elemento fundamental para reduzir os dficits em transaes correntes ao longo do perodo (o dficit acumulado das transaes correntes se reduziu de R$ 105,7 bilhes entre 1995 e 1998, para R$ 80,3 bilhes entre 1999 e
107
2002 tabela 5), j que a conta de servios e renda continuou no mesmo patamar de dficits entre 1999 e 2002, inclusive, esse dficit aumentou nesse ltimo perodo (o dficit acumulado dos servios e renda ampliou de R$ 92,7 bilhes entre 1995 e 1998, para R$ 101,5 bilhes entre 1999 e 2002 tabela 5) (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Filgueiras e Pinto (2009) alertaram que, alm do efeito cmbio, essa melhora da conta de transaes correntes, entre 1999 e 2002, foi uma decorrncia do baixo crescimento econmico do pas, pois a melhora da balana comercial principal responsvel pela mudana nas transaes correntes foi fruto, em boa medida, da reduo das importaes, entre 1999 e 2002 (o valor mdio das importaes entre 1995-1998 e 1999-2002 caiu de US$ 55,2 bilhes para US$ 52 bilhes tabela 6) que ocorreu devido ao baixo crescimento do PIB, entre 1999 e 2002. A exceo desse perodo foi o do ano de 2000 em que se verificou maior crescimento do PIB (4,3%) (tabela 1) e que gerou, ao mesmo tempo, nico crescimento das importaes, entre 1999 e 2002 (variao positiva 13,4% das importaes ente 2003 e 2004 (tabela 6).
Balana comercial Brasil versus resto do mundo, Brasil versus China e Brasil versus Mercosul, 1995-2009
(US$ bilhes; variao anual em %)
Ano Exportaes (Mundo) valor Mdia (1995-98) 1999 2000 2001 2002 Mdia (1999-02) 2003 2004 2005 2006 2007 Mdia (2003-07) 2008 2009 Mdia (2008-09) 49,6 48,0 55,1 58,2 60,4 55,4 73,1 96,5 118,3 137,8 160,6 117,3 197,9 153,0 175,5 var.(%) 4,2 -6,1 14,7 5,7 3,7 4,5 21,1 32,0 22,6 16,5 16,6 21,8 23,2 -22,7 0,3 Importaes (Mundo) valor 55,2 49,2 55,8 55,6 47,2 52,0 48,3 62,8 73,6 91,4 120,6 79,3 173,1 127,7 150,4 var.(%) 16,5 -14,7 13,4 -0,4 -15,0 -4,2 2,2 30,1 17,1 24,1 32,0 21,1 43,5 -26,2 8,6 Saldo (Mundo) valor -5,6 -1,2 -0,7 2,7 13,1 3,5 24,8 33,6 44,7 46,5 40,0 37,9 24,8 25,3 25,1 Saldo (Brasil x China) valor -0,02 -0,19 -0,14 0,57 0,97 0,30 2,39 1,73 1,48 0,41 -1,87 0,8 -3,64 4,28 0,3 Saldo (Brasil x Mercosul) valor -0,65 0,06 -0,06 -0,64 -2,29 -0,73 0,00 2,54 4,69 5,02 5,73 3,6 6,80 2,72 4,8
TABELA 6
Fonte: Banco Central.
108
A melhora das transaes correntes entre 1999 e 2002 veio acompanhada de uma deteriorao na conta financeira queda de 36,6% do saldo acumulado, entre 1995-1998 e 1999-2002 proveniente da forte reduo do fluxo estrangeiro de investimento em carteira originria da reduo da liquidez mundial, bem como pelos efeitos das crises brasileiras de 1999 e 2002 (tabela 7).
TABELA 7
Fluxos lquidos de capitais 1995-2009
(US$ bilhes)
Ano 1995-98 1999 2000 2001 2002 1999-02 2003 2004 2005 2006 2003-06 2007 2008 2009 2007-09 Investimento Direto IED1 63,0 28,6 32,8 22,5 16,6 100,4 10,1 18,1 15,1 18,8 62,2 34,6 45,1 25,9 105,6 IBD2 4,6 1,7 2,3 -2,3 2,5 4,2 0,2 9,8 2,5 28,2 40,8 7,1 20,5 -10,1 17,4 Saldo 58,4 26,9 30,5 24,7 14,1 96,2 9,9 8,3 12,5 -9,4 21,4 27,5 24,6 36,0 88,2 Investimento em carteira 61,6 3,8 7,0 0,1 -5,1 5,7 5,3 -4,8 4,9 9,1 14,5 48,4 1,1 50,3 99,8 Derivativos -0,7 -0,1 -0,2 -0,5 -0,4 -1,1 -0,2 -0,7 0,0 0,0 -0,8 -0,7 -0,3 0,2 -0,9 Outros Investimentos -2,2 -13,6 -18,2 2,8 -1,1 -30,1 -10,4 -10,8 -27,5 15,7 -33,1 13,1 2,9 -16,3 -0,3 Saldo 117,0 17,0 19,1 27,1 7,6 70,7 4,6 -7,9 -10,1 15,4 2,0 88,3 28,3 70,2 186,8
Fonte: Banco Central. Nota: 1 IED Investimento Estrangeiro Direto (lquido); (+) significa entrada. 2 BD Investimento Brasileiro Direto (lquido); (+) significa sada.
Em suma, verificou-se melhora das contas externas entre 1999 e 2002, bem como uma reduo da vulnerabilidade externa conjuntural (tabela 9) em relao ao perodo entre 1995 e 1998. Essa nova situao das contas externas foi gerada por dois fatores articulados, a saber: o baixo crescimento econmico e a desvalorizao do real. Tendo este ltimo elemento o papel preponderante nessa recuperao. Em 2004, a tendncia de desvalorizao do real foi revertida e a moeda nacional passou a se valorizar ano aps ano at 2008 (queda da taxa de cmbio de 3,08 R$/US$, em 2003, para 1,83 R$/US$ em 2008 grfico 8). Em tese ocorreria uma deteriorao das transaes correntes implicando em um aumento da
109
vulnerabilidade externa conjuntural. No entanto, o que se observou, entre 2003 e 2007, foi uma significativa melhora das contas externas e, consequentemente, uma reduo da vulnerabilidade externa conjuntural. Como isso foi possvel? Quais teriam sido os elementos indutores desse processo? Claramente o efeito externo proveniente do novo eixo geoeconmico sino-americano. Buscar-se- mostrar, a seguir, os dados que evidenciam o porqu dessa resposta to contundente. Em primeiro lugar, apresentam-se os dados que mostram a melhoria das contas externas entre 2003 e 2007. Em segundo lugar, explicitam-se as relaes entre esses resultados e a dinmica do novo eixo geoeconmico. O saldo acumulado da balana comercial, entre 1999-2002 e 2003-2006, aumentou a uma taxa de 978% (de US$13,9 bilhes em 1999-2002, para US$ 149,9 bilhes, em 2003-2006) (tabela 5). Com esse novo patamar de supervit comercial configurou-se uma transformao dos dficits em conta-corrente em supervits em 2003 (US$ 4,3 bilhes) e que foram se ampliando a cada ano at alcanar US$ 13,6 bilhes, em 2006 (tabela 5). A balana comercial fora a responsvel por esta reverso, uma vez que os dficits na conta de servios e renda acumulados, entre 1999-2002 e 2003-2006, aumentaram em 18,3% (de R$ 101,5 bilhes para R$ 120,1 bilhes tabela 5). A explicao para essa nova configurao positiva das contas externas pode ser encontrada por meio da anlise da evoluo das exportaes que saltaram, de forma impressionante de US$ 60,4 bilhes em 2002, para US$ 137,8 bilhes em 2006, e depois para US$ 160,6 bilhes, em 2007 (grfico 9 e tabela 6). Mesmo com a valorizao do real de 36,7%, entre 2003 e 2007, as exportaes cresceram 119,8%, no mesmo perodo (grfico 10), apresentando uma trajetria quase que sincronizada com a evoluo do ndice geral de preos de commodities, mostrando uma forte correlao entre essas duas sries histricas, entre 2003 e 2007 (grfico 10).
110
GRFICO 10
(2005 = 100)
165,0 145,0 125,0 105,0 85,0 65,0 45,0 25,0 5,0 -15,0
Evoluo das exportaes e da balana comercial brasileira, da taxa de cmbio e do ndice geral de preos das commodities 1995-2009
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Exportaes brasileiras ndice geral de preo das commodities1 Fonte: SECEX/MDIC, Ipeadata e Banco Central. Elaborao prpria. Notas: 1 Inclui os preos das commodities combustveis e no combustveis. 2 Taxa de cmbio-R$/US$-comercial-venda mdia. Balana Comercial Taxa de Cmbio2
Diante da evidncia de que as srias histricas de exportao e preos de commodities passaram a caminhar juntas, a partir de 2003, provavelmente, h uma significativa relao entre as exportaes brasileiras e as importaes chinesas, j que estas ltimas tambm passaram a ter trajetrias bastante relacionadas com a evoluo dos preos das commodities a partir de 2003 (grfico 5). Carvalho (2009, p. 119) coaduna com essa tese que o efeito China (importaes) o principal responsvel pelo aumento das exportaes brasileiras ao afirmar que:
O crescimento vigoroso das exportaes brasileiras pode ser atribudo em grande parte aos efeitos da China sobre os produtos primrios que ns exportamos e sobre outros pases que exportam produtos primrios para os quais o Brasil vende produtos industrializados, como muitos dos nossos parceiros comerciais na Amrica Latina [sobretudo no mbito do Mercosul].
Essa afirmativa corroborada pelos dados da evoluo dos principais destinos das exportaes brasileiras (tabela 9), uma vez que o Mercosul e a China (mais Hong Kong e Macau) foram os dois destinos, entre 2003 e 2007, que apresentaram as maiores taxas de crescimento, em valor e em participao. No caso do Mercosul, as exportaes brasileiras cresceram 205,2 % em valor (de US$ 5,7 bilhes em
111
2003, para US$ 17,4 bilhes em 2007) e 38,9%, na participao total (de 7,8% em 2003, para 10,8% em 2007); ao passo que para a China ocorreu um crescimento de 131,2 % em valor (de US$ 5,2 bilhes em 2003, para 12,1% em 2007) e 5,2% na participao total (de 7,2%, em 2003 para 7,5% em 2007). Por outro lado, apesar do crescimento em valor das exportaes brasileiras tanto para a Unio Europeia (114,8%) como para os Estados Unidos (49,8%), entre 2003 e 2007, verificou-se que estes dois destinos perderam participao no total (tabela 8).
TABELA 8
Exportaes brasileiras e seus principais destinos valor acumulado para os perodos, 1995-2009
(US$ bilhes)
Ano 1995-1998 1999 2000 2001 2002 1999-02 2003 2004 2005 2006 2007 2003-07 2008 2009 2008-09 Exportao (Mundo) 198,4 48,0 55,1 58,2 60,4 221,7 73,1 96,5 118,3 137,8 160,6 586,3 197,9 153,0 350,9 Exportaes (China, Hong Kong e Macau) Valor 6,0 1,1 1,6 2,4 3,0 8,1 5,2 6,2 7,7 9,4 12,1 40,7 18,2 22,1 40,3 Part(%) 3,0 2,3 2,8 4,1 5,1 3,7 7,2 6,4 6,5 6,8 7,5 6,9 9,2 14,4 11,5 Exportaes (Mercosul) Valor 31,4 6,8 7,7 6,4 3,3 24,2 5,7 8,9 11,7 14,0 17,4 57,7 21,7 15,8 37,6 Part(%) 15,8 14,1 14,1 10,9 5,5 10,9 7,8 9,3 9,9 10,1 10,8 9,8 11,0 10,3 10,7 Exportaes (Unio Europia -EU) Valor 57,1 14,2 15,3 15,5 15,6 60,6 18,8 24,7 27,0 31,0 40,4 142,0 46,4 34,0 80,4 Part(%) 28,8 29,6 27,9 26,6 25,9 27,4 25,7 25,6 22,9 22,5 25,2 24,2 23,4 22,2 22,9 Exportaes (Estados Unidos) Valor 36,9 10,7 13,2 14,2 15,4 53,5 16,7 20,1 22,5 24,5 25,1 109,0 27,4 15,6 43,0 Part(%) 18,6 22,2 23,9 24,4 25,5 24,1 22,9 20,8 19,1 17,8 15,6 18,6 13,9 10,2 12,3
Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.
Pela conta financeira, o perodo entre 2003 e 2006 foi marcado pela piora dos saldos da conta financeira em relao ao perodo entre 1999 e 2002, pois ocorreu um retrocesso dos saldos acumulados dessa conta, entre 1999-2002 e 2003-2006, que passaram de US$ 70,7 bilhes para US$ 2 bilhes (tabela 7). Boa parte desse menor supervit acumulado foi fruto da reduo dos saldos acumulados dos investimentos diretos, entre 1999-2002 e 2003-2006, decorrentes de dois fatores: i) queda dos IED (investimentos estrangeiros diretos) acumulados (de US$ 100,4 bilhes em 1999-2002, para US$ 62,2 bilhes em 2003-2006) provenientes, em boa parte, do fim do processo de privatizao das empresas estatais (tabela 7); e ii) forte aumento dos investimentos acumulados de empresa brasileiras (transnacionalizadas) no exte-
112
rior, entre 1999-2002 e 2003-2006 (de US$ 4,2 bilhes, para US$ 40,8 bilhes) (tabela 7). Vale ressaltar que, em 2004 e em 2005, o Brasil apresentou dficits na conta financeira, transformando-se, nesses anos, em exportador de capitais. A elevao dos supervits da balana comercial, entre 2003 e 2006, oriundas da forte expanso das exportaes mesmo com o real de valorizando a partir de 2004 impulsionadas pela dinmica do novo eixo geoeconmico mundial (Estados Unidos e, especialmente, China), gerou uma significativa reduo da vulnerabilidade conjuntural, entre 2003 e 2007, expressa em diversos indicadores (tabela 9). Nos casos em que os indicadores de vulnerabilidade estiveram diretamente associados ao comportamento das exportaes servio da dvida externa/ exportaes, dvida externa total exportaes e dvida externa lquida/exportaes verificou-se claramente uma reduo da vulnerabilidade a partir de 2003, reforando uma tendncia que j vinha desde a mudana do regime cambial em 1999 (tabela 9). Para os outros indicadores de vulnerabilidade externa (dvida total/PIB, dvida total lquida/PIB e reservas/dvida total), relacionados indiretamente com as exportaes, a reverso da tendncia se materializou a partir de 2003, em virtude da dinmica das contas externas j expostas (tabela 9).
TABELA 9
(Em %)
Serv. da dvida externa/ exportao (%) 64,8 126,5 88,6 84,9 82,7 95,7 72,5 53,7 55,8 41,3 55,8 32,4 19,0 28,6 26,7 Dvida externa total/PIB(%) 22,3 38,4 33,6 37,9 41,8 37,9 38,8 30,3 19,2 15,9 26,1 14,1 12,1 12,6 12,9 Dvida externa lquida/PIB(%) 14,0 29,7 26,5 29,4 32,7 29,6 27,3 20,4 11,5 6,9 16,5 -0,9 -1,7 -3,9 -2,2 Reservas internacionais (liquidez)/dvida total (%) 28,9 16,1 15,2 17,1 18,0 16,6 22,9 26,3 31,8 49,7 32,7 93,3 104,3 120,6 106,1 Dvida externa total/ exportaes (%) 3,7 4,7 3,9 3,6 3,5 3,9 2,9 2,1 1,4 1,3 1,9 1,2 1,0 1,3 1,2 Dvida externa total lquida/ exportaes(%) 2,4 3,6 3,1 2,8 2,7 3,1 2,1 1,4 0,9 0,5 1,2 -0,1 -0,1 -0,4 -0,2
Indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural - 1995-2009
Ano Mdia (1995-98) 1999 2000 2001 2002 Mdia (1999-02) 2003 2004 2005 2006 Mdia (2003-06) 2007 2008 2009 Mdia (2007-09)
Fonte: Banco Central.
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O perodo que vai de 2008 at 2009 foi marcado pelo auge da crise internacional, bem como pelos seus fortes impactos sobre a economia brasileira, sobretudo no quarto trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009, a despeito dos agentes financeiros brasileiros no estarem expostos diretamente aos riscos do mercado hipotecrio subprime dos Estados Unidos. A crise internacional foi transmitida ao Brasil por meio dos seguintes mecanismos: i) pelo lado comercial (balana comercial) em virtude da desacelerao econmica dos principais destinos das exportaes brasileiras, em especial a China, que gerou uma reduo da demanda externa, sobretudo no primeiro trimestre de 2009, e, consequentemente, uma significativa reduo dos preos das commodities; e ii) sobretudo, pelo lado empresarial devido a dificuldades de bancos grandes, mdios e pequenos, e da forte exposio de grandes grupos econmicos produtivos e suas interconexes com instituies financeiras no mercado derivativos de cmbio que quase levou a bancarrota grandes conglomerados (FARHI; BORGHI, 2009; CARVALHO, OLIVEIRA, MONTEIRO, 2010). Com o agravamento da crise, em setembro de 2008, e a perspectiva de que todos os pases seriam atingidos pela mesma, os investidores estrangeiros correram para qualidade que significa afirmar ttulos da dvida pblica norteamericana , gerando um movimento de desalavancagem global, especialmente nas economias emergentes (FARHI; BORGHI, 2009). No caso especfico do Brasil, ocorreu uma forte reverso dos fluxos lquidos de capitais, entre setembro de 2008 e agosto de 2008 (de um supervit de US$ 5,2 bilhes para um dficit de US$ 9,3 bilhes), que, associado a um dficit em transaes correntes de US$ 1 bilho, em agosto de 2008, gerou uma abrupta desvalorizao do real sendo que a taxa de cmbio saltou de 1,6 R$/US$ em agosto de 2008, para 2,4 R$/US$ em dezembro de 2008 (grfico 11).
114
GRFICO 11
20,0 Fluxos lquidos de capitais (US$ bilhes)
Evoluo mensal dos fluxos lquidos de capitais (US$ bilhes) e da taxa de cmbio (R$/US$) jan. 2007-dez. 2009
2,5 2,4 15,0 10,0 5,2 5,0 0,0 -5,0 -10,0 -15,0 Fluxos lquidos de capitais Fonte: Ipeadata e Banco Central. Nota: 1 Taxa de cmbio-R$/US$-comercial-venda mdia. Taxa de Cmbio
1
2,4 Taxa de Cmbio (R$/US$) 2,3
2,2
2,2 2,1 2,0
2007.11
2008.11
2007.01
2007.03
2007.05
2007.09
2008.01
2008.03
2008.05
2008.09
2009.01
2009.03
2009.05
2007.07
2008.07
2009.07
2009.09
2009.11
1,9 1,8 1,7 1,6 1,5
-6,8 -9,3 -9,0 1,6
Esse movimento do cmbio pegou no contrap, grandes grupos econmicos, bem como empresas de mdio porte, que estavam apostando no mercado de derivativos de cmbio que o real iria se valorizar frente ao dlar. O problema que as posies desses grupos econmicos representavam muito mais do que uma simples cobertura de risco, no caso dos grupos exportadores, pois o montante da aposta era superior ao volume de suas exportaes. Caracterizando, por sua vez, claramente uma postura especulativa desses grupos (CARVALHO, OLIVEIRA, MONTEIRO, 2010; FARHI, BORGHI, 2009). Dada a profundidade e o alcance da crise no Brasil naquele perodo (quarto trimestre de 2008 e primeiro trimestre de 2009), bem como a forte desacelerao da economia mundial, consolidou-se uma posio quase majoritria que haveria uma tendncia de desacelerao do crescimento das exportaes brasileiras (priora das contas externas) e de reverso mais permanente da entrada de capitais. E que isso iria significar um forte aumento da vulnerabilidade externa conjuntural. No entanto, as previses pessimistas no se realizaram e as contas externas, bem como os fluxos lquidos de capitais, passaram a apresentar uma significativa trajetria de recuperao j a partir do segundo trimestre de 2009.
115
De fato, o governo brasileiro implementou polticas anticclicas11 durante o auge da crise que geraram efeitos positivos para a recuperao da economia brasileira, bem como para suas contas externas. Arajo e Gentil (2010) observaram que, alm dessas polticas, a melhoria do cenrio externo, a partir do segundo trimestre de 2009, um dos elementos explicativos da rpida recuperao brasileira. Nesse sentido, assim como o novo eixo geoeconmico sino-americano tivera sido o responsvel pela dinmica das contas externas entre 2003 e 2006, ele tambm fora um dos elementos importantes pela rpida recuperao das contas externas brasileiras, em virtude dos efeitos colaterais das diferentes formas (j apresentadas) encontradas pelos Estados Unidos e pela China para combater a crise. Como isso teria ocorrido? Quais teriam sidos os elementos indutores dessa rpida recuperao das contas externas? Pelo lado comercial, verificou-se uma forte queda das exportaes, entre o quarto trimestre de 2008 e o primeiro trimestre de 2009 (de US$ 47,1 bilhes para US$ 31,2 bilhes) que s no gerou um problema maior na balana comercial em decorrncia da forte contrao das importaes fruto da forte desacelerao interna (grfico 12).
11. O governo brasileiro durante a crise engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas que podem ser divididas em dois grandes grupos. No primeiro grupo de medidas, pode-se citar, sem esgotar o leque, desoneraes fiscais para os setores automobilstico, de eletrodomsticos de linha branca e moveleiro, alm da manuteno do gasto pblico. No segundo grupo, pode-se citar a reduo no compulsrio, a expanso do crdito por parte dos principais bancos pblicos (BB, CEF e BNDES) e a reduo da taxa bsica de juros (ARAJO, GENTIL, 2010, p. 2).
116
Evoluo trimestral das exportaes, das importaes e da balana comercial 1o trim. 2007-4o trim.2009
(US$ bilhes)
60,2 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 I II 2007 Balana comercial (FOB) Fonte: Banco Central. III IV I II 2008 Exportao III IV I II 2009 Importao III IV 25,3 8,7 27,4 11,9 10,4 9,1 2,8 8,5 39,2 34,0 33,0 35,0 35,9 52,0 47,1 43,4 44,0 38,7 43,4 41,9 31,2 34,6 28,2 27,9 10,9 5,2 3,0 7,3 4,1 51,9 38,8 41,8 41,2
GRFICO 12
37,1
8,4
Essa queda das exportaes se reverteu j no trimestre seguinte (de US$ 31,2 bilhes no primeiro trimestre de 2009, para US$ 38,8 bilhes no primeiro trimestre de 2009) e como as importaes continuaram caindo, materializou um supervit comercial de US$ 10,9 bilhes no segundo trimestre de 2009 (grfico 12). Qual foi o fator responsvel pela rpida recuperao das exportaes brasileiras? A tambm rpida recuperao das importaes chinesas, que foi fruto das polticas ativas do Estado chins voltadas recuperao da crise e ampliao da demanda interna por meio do aumento do consumo das famlias. Os dados do grfico 13 e da tabela 8 evidenciam a importncia direta das importaes chinesas para a recuperao das exportaes brasileiras. Entre os principais destinos das exportaes, verificou-se crescimento, em valor, apenas para a China (mais Hong Kong e Macau), entre 2008 e 2009 (21,1%), ao passo que ocorreu decrscimo para o Mercosul (27,2%), para a Unio Europeia (26,6%) e para os Estados Unidos (43,1%). Inclusive, a China tornou-se, em 2009, o principal destino das exportaes brasileiras (participao de 11,5% do total) (tabela 8). A evoluo mensal das exportaes brasileiras para a China apresentou uma taxa de crescimento muito maior do que para os outros destinos a partir de fevereiro de 2009 (grfico 13).
117
GRFICO 13
(US$ bilhes)
25,0 Exportaes (Mundo) (US$ bilhes)
Evoluo mensal das exportaes brasileira para o resto do mundo (menos China, Hong Kong e Macau) e para China, Hong Kong e Macau 2008.1-2009.12
2,7 2,9 3,0 2,5 20,0 18,0 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Jul-08 Oct-08 Jul-09 Feb-08 Mar-08 Apr-08 May-08 Sep-08 Dec-08 Feb-09 Mar-09 Apr-09 May-09 Sep-09 Oct-09 Jan-08 Jun-08 Jan-09 Jun-09 Aug-08 Nov-08 Aug-09 Nov-09 Dec-09 Exportaes (China, Hong Kong e Macau (US$ bilhes)
15,0 12,5 10,0
1,3 13,2
0,8
0,7 8,5
5,0
Mundo -(China, Hong Kong e Macau) Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.
China, Hong Kong e Macau
A rpida recuperao das contas externas no aconteceu apenas pelo lado comercial, mas tambm pelo lado dos fluxos lquidos de capitais. J a partir do segundo trimestre de 2009 verificou-se um elevado supervit dos fluxos de capitais (US$ 14,9 bilhes), que se ampliou trimestre a trimestre (de US$ 20,4 bilhes no terceiro trimestre de 2009, para US$ 31,7 bilhes no quarto trimestre de 2009 segundo maior saldo positivo desde o primeiro trimestre de 2007) (grfico 14). O supervit do investimento em carteira foi o responsvel pela evoluo positiva dos fluxos de capital, j que, a partir do segundo trimestre de 2009, esse saldo cresceu de forma muito rpida. Resultado este que foi fruto do crescimento dos investimentos estrangeiros em carteira, em especial dos investimentos em aes de companhias brasileiras (grfico 15).
118
GRFICO 14
(US$ bilhes)
Evoluo trimestral dos fluxos lquidos de capitais 1o trim. 2007-4o trim. 2009
35,8 34,0 24,0 14,0 4,0 -6,0 -16,0
I II 2007 III IV I II 2008 III IV
31,7 22,2 11,7 16,3 17,6 13,6 14,9
24,5
20,4
3,2
I II 2009 III IV
-26,0
Saldo Investimento Direto
-25,1
Investimento em carteira Outros Investimentos
Fonte: Banco Central. Elaborao prpria.
GRFICO 15
(US$ bilhes)
22,0 17,0 12,0 9,1 7,0 2,0 -3,0 I -8,0 -13,0 -18,0 II
Evoluo trimestral dos Investimentos estrangeiros em carteira 1o trim. 20074o trim. 2009
23,5 20,4 15,1 11,7 12,2 7,1 6,2 3,7 -3,5 5,8
III
IV
II
III
IV
II
III
IV
2007
2008
-17,7
2009
Saldo Fonte: Banco Central. Elaborao prpria.
Aes de companhias Brasileiras
Ttulo de renda fixa
119
O principal fator explicativo para essa rpida evoluo positiva dos fluxos lquidos de capitais para o Brasil o excesso de liquidez da economia mundial. Este excesso teve origem no tipo de poltica econmica utilizada, pelo governo norte-americano, para resgatar o sistema financeiro e recuperar a dinmica do produto. Essas polticas j descritas anteriormente no obtiveram xito em transformar essa massa de recursos em investimento produtivo nos Estados Unidos. Assim sendo, essa massa de capital-dinheiro deslocou-se para os pases em desenvolvimento, em particular para o Brasil. Isto ocorreu em virtude da alta rentabilidade desse tipo de ampliao financeira nesses pases e, tambm, da recuperao rpida da economia e da balana comercial destes pases que foram beneficiados pelo efeito China , garantindo aos investidores uma menor riscos para este tipo de aplicao. A recuperao das exportaes e o retorno do fluxo de capitais, aps a crise, permitiram a manuteno da tendncia de reduo da vulnerabilidade externa conjuntural, em 2008 e 2009. Todos os seis indicadores praticamente sinalizam uma melhora ou estabilidade mesmo aps o auge da crise (tabela 9). Fica cada vez mais evidente que o novo eixo geoeconmico mundial tem funcionado como um elemento explicativo fulcral para compreender a reduo da vulnerabilidade externa conjuntural brasileira.
4.2 ESPECIALIZAO REGRESSIVA E VULNERABILIDADE EXTERNA ESTRUTURAL
O cmbio valorizado tem sido uma questo muito debatida entre 2003 e 2009. No primeiro momento, ainda em 2004 quando o real comeou a se valorizar , a discusso estava centrada na possvel dificuldade de sustentar os supervits comerciais com o movimento da taxa de cmbio. No entanto, em vez de os supervits diminurem eles aumentaram em virtude da dinmica de crescimento mundial (efeito novo eixo China e Estados Unidos). S que foram gerados, em grande medida, pela acelerao das exportaes de produtos bsicos ou industriais com baixa e mdia-baixa tecnologia. Com essa nova configurao que, vinha ganhando forma entre 1995 e 2002, se materializou entre 2003 e 2006 e se acelerou entre 2007 e 2009, sobretudo aps a crise internacional. Com isso, a partir de 2006, o debate sobre a taxa de cmbio centrou-se nos impactos da valorizao do real sobre a estrutura de comrcio brasileiro, suscitando a discusso da doena holandesa12, e, consequentemente, do processo de reprimarizao da pauta exportadora, aqui entendida como o aumento da participao relativa dos produtos bsicos para exportao decorrente, em boa medida, da especializao regressiva da estrutura industrial nacional.
12. O termo doena holandesa utilizado para caracterizar situaes de forte apreciao cambial decorrentes de elevados saldos na balana comercial, que so causados, principalmente, pelo crescimento extraordinrio da quantidade exportadora ou do preo de commodities de exportao (BRESSER-PERREIRA, 2010).
120
Os dados da evoluo das exportaes brasileiras por fator agregado, como apresentado no grfico 16 e na tabela 10, no deixam dvida sobre a existncia do processo de reprimarizao das exportaes brasileiras. A participao no valor total deste tipo de produto exportado aumento da casa dos 25% entre 1995 e 2002, passando para 29,3% entre 2003 e 2006, at alcanar o patamar de 36,5% entre 2007 e 2009, gerando, em contrapartida, redues na participao dos semimanufaturados e dos manufaturados entre 2003 e 2009.
GRFICO 16
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1995-1998 Bsicos Fonte: Ipeadata. 1999-2002 Semimanufaturados 2003-2006 Manufaturados 2007-2009 No Classificados 25,4 25,6 17,3 15,2 13,6 14,1 55,7 56,8 54,8 47,7 1,6 2,4 1,8 2,3
Evoluo da participao das exportaes brasileira por fator agregado 1995-2009
29,3
36,5
Figueiras e Gonalves (2007) j tinham alertado sobre o processo de reprimarizao entre 1999-2002 e 2003-2006, o que talvez eles no esperassem era que essa dinmica regressiva se aprofundasse de forma to acelerada entre 2007 e 2009. Impressiona, no sentido negativo, a participao dos produtos bsicos nas exportaes do Brasil em 2009, alcanando 40,5%, valor este j muito prximo da participao das exportaes de manufaturas, em 2009 (47,7%) (tabela 10).
121
TABELA 10
(US$ bilhes)
Ano 1995-1998 1999 2000 2001 2002 1999-2002 2003 2004 2005 2006 2003-2006 2007 2008 2009 2007-2009
Evoluo das exportaes brasileira por fator agregado valor acumulado para os perodos, 1996-2009
Bsicos Valor 50,3 11,8 12,6 15,3 17,0 56,7 21,2 28,5 34,7 40,3 124,7 51,6 73,0 62,0 186,6 Part (%) 25,4 24,6 22,8 26,4 28,1 25,6 29,0 29,6 29,4 29,2 29,3 32,1 36,9 40,5 36,5 Semimanufaturados Valor 34,4 8,0 8,5 8,2 9,0 33,7 10,9 13,4 16,0 19,5 59,9 21,8 27,1 20,5 69,4 Part (%) 17,3 16,6 15,4 14,2 14,9 15,2 15,0 13,9 13,5 14,2 14,1 13,6 13,7 13,4 13,6 Manufaturados Valor 110,5 27,3 32,6 33,0 33,1 125,9 39,8 53,1 65,4 75,0 233,3 83,9 92,7 67,3 244,0 Part (%) 55,7 56,9 59,1 56,6 54,8 56,8 54,4 55,1 55,2 54,4 54,8 52,3 46,8 44,0 47,7 No Classificados Valor 3,2 0,9 1,5 1,7 1,4 5,4 1,2 1,4 2,3 3,0 7,8 3,3 5,2 3,2 11,7 Part (%) 1,6 1,8 2,7 2,9 2,3 2,4 1,6 1,4 1,9 2,2 1,8 2,1 2,6 2,1 2,3
Fonte: Ipeadata.
A anlise da evoluo das exportaes por intensidade tecnolgica, entre 1999 e 2009, evidencia dois processos do atual padro de comrcio, a saber: i) o prprio processo de reprimarizao, j que a participao relativa dos produtos industriais exportados reduziu-se de 81,9% em 1999-2002, passando para 79,2% em 2003-2006, at alcanar o patamar de 72% entre 2007 e 2009 (tabela 11); ii) a falta de upgrade das exportaes industriais brasileiras, pois, nesse segmento, os produtos de maior intensidade tecnolgica (alta e mdia-alta) foram os que mais perderam participao (de 32,8%, em 1999-2002, para 26,3%, em 2007-2009), ao passo que produtos industriais exportados de mais baixa intensidade tecnolgica (baixa e mdia-baixa) tiveram uma reduo na participao (tabela 11).
122
TABELA 11
(US$ bilhes)
Evoluo das exportaes brasileira por intensidade tecnolgica valor acumulado para os perodos, 1999-2009
1999-02 Valor 181,7 72,8 23,9 48,9 108,9 39,4 69,5 40,0 221,7 Part. % 81,9 32,8 10,8 22,0 49,1 17,8 31,4 18,1 100,0 2003-06 Valor 337,0 130,2 29,9 100,3 206,8 82,2 124,6 88,4 425,3 Part. % 79,2 30,6 7,0 23,6 48,6 19,3 29,3 20,8 100,0 2007-09 Valor 368,4 134,6 30,8 103,8 233,8 95,2 138,6 143,2 511,6 Part. % 72,0 26,3 6,0 20,3 45,7 18,6 27,1 28,0 100,0
Intensidade Produtos industriais ( )

1
Industria de alta e mdia-alta tecnologia (I+II) Alta tecnologia (I) Mdia-alta tecnologia (II) Industria de mdia-abaixa e baixa tecnologia (IIII+ IV) Mdia-baixa tecnologia (III) Baixa tecnologia (IV) Produtos no industriais Total
Fonte: SECEX/MDIC. Nota: 1 Classificao extrada de OECD, Directorate for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, 2003.
Os dados recentes ao perodo entre 2007 e 2009 da pauta exportadora reforaram os argumentos de Filgueiras e Gonalves (2007) de que o padro configurado pelo baixo contedo tecnolgico, bem como pelo processo de reprimarizao. evidente a piora relativa da pauta exportadora (downgrade), entre 1999-2002 e 2007-2009, e salta aos olhos a reduo de 4,8 p.p. da participao do valor dos produtos industrializados de alta tecnologia nesse perodo. A regressividade fica ainda mais evidente quando se observa a evoluo do resultado da balana comercial por intensidade tecnolgica, como mostrado na tabela 12. Entre 1999-2002 e 2007-2009, os dficits comerciais dos produtos industriais de alta e mdia-alta tecnologia elevaram-se em 97,6% (de US$ 62,7 bilhes para US$ 123,9 bilhes), ao passo que os supervits comerciais dos produtos industriais de mdia-baixa e baixa tecnologia cresceram 121,9% (de US$ 61,5 bilhes para US$ 136,5 bilhes) e dos produtos no industriais cresceram 557,6% (de US$ 13,7 bilhes para US$ 90,1 bilhes).
123
TABELA 12
(US$ bilhes)
Evoluo da balana comercial por intensidade tecnolgica valor acumulado para os perodos, 1999-2009
Intensidade Produtos industriais (1) Ind. de alta e mdia-alta tecn. (I+II) Alta tecnologia (I) Mdia-alta tecnologia (II) Ind. de mdia-abaixa e baixa tecno. (IIII+ IV) Mdia-baixa tecnologia (III) Baixa tecnologia (IV) Produtos no industriais Total 1999-02 -1,2 -62,7 -26,4 -36,3 61,5 9,0 52,5 14,9 13,7 2003-06 109,0 -39,2 -33,1 -6,2 148,2 41,9 106,2 40,3 149,2 2007-09 15,3 -123,9 -55,4 -65,8 136,5 27,7 108,8 74,8 90,1
Fonte: SECEX/MDIC. Nota: 1Classificao extrada de OECD, Directorate for Science, Technology and Industry, STAN Indicators, (2003).
Isso evidencia um processo de regressividade da insero comercial brasileira, j que: i) as importaes de produtos intensivos em tecnolgica cresceram em uma velocidade maior do que as exportaes deste tipo de produto; e ii) os supervits comerciais so gerados pelos produtos no industriais e pelos produtos industriais com baixa intensidade tecnolgica. Portanto, no so poucas as evidencias da regresso do padro de comrcio brasileiro que pode ser caracterizado pela presena dominante das exportaes de produtos intensivos em recursos naturais, bem como pelo baixo contedo tecnolgico dos bens manufaturados exportados. O processo de reprimarizao, bem como a predominncia da baixa intensidade tecnolgica das exportaes industriais brasileiras, fruto do processo de especializao regressiva da estrutura industrial nacional que cada vez mais se volta aos segmentos intensivos em recursos naturais. Essa dinmica tem sido denominada como um processo de desindustrializao, no entanto, o termo inapropriado, pois a especializao regressiva brasileira no significa uma destruio da indstria, mas sim mudana estrutural dos setores industriais, em que o dinamismo da indstria depende de nmero cada vez menor de atividades especializadas. O processo de especializao regressiva da industrial nacional vem ocorrendo com o avano do processo de desregulao e liberalizao da esfera comercial, produtiva e financeira, consolidado a partir de 1995. No entanto, essa mudana estrutural parece que tem continuado na primeira dcada do sculo XXI, em virtude da valorizao do real e, sobretudo, da nova dinmica sino-americana e seus efeitos sobre a demanda e o preo das commodities.
124
A evoluo e a participao do valor de transformao industrial por grandes setores de atividades industriais (intensivo em recursos naturais, de commodities intensivo em capital, difusora da tecnologia e tradicional)13 evidenciam o processo de especializao regressiva da indstria nacional (grficos 13 e 14). Estes dados mostram um aumento relativo (na participao da transformao industrial) da indstria de commodities intensiva em capital e da indstria intensiva em recursos naturais; em contrapartida verificou-se uma reduo relativa da indstria tradicional e difusora de tecnologia.
GRFICO 13
Evoluo da participao da transformao industrial por setores de atividade 1996-2007 (%; mdia)
600,0 500,0 107,5 400,0 300,0 58,6 200,0 39,7 100,0 0,0 58,5 31,6 39,3 1996-1998 112,9 42,5 58,7 1999-2002 67,5 114,6 2003-2007
Ind. Tradicional (intensiva em mo-de-obra) Ind. intensivos em Recusros Naturais
221,3
Ind. Difusora de Tecnologia (intesivos em Tecnologia) Ind. de Commodities intensivos em capital
Fonte: PIA/IBGE.
13. A tabela 1A (anexo), identifica as atividades econmicas que compem estes grandes setores pela Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE).
125
GRFICO 14
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Evoluo do valor da transformao industrial por setores de atividade 1996-2007 (R$ bilhes; mdia)
23,5 21,5 21,0
34,6
41,4
43,3
18,7
15,6
13,2 22,4
23,2
21,5
1996-1998
1999-2002
2003-2007
Ind. Tradicional (intensiva em mo-de-obra) Ind. intensivos em Recusros Naturais
Ind. Difusora de Tecnologia (intesivos em Tecnologia) Ind. de Commodities intensivos em capital
Fonte: PIA/IBGE.
Alm disso, Pinto (2010) tambm apresenta evidencias do processo de especializao regressiva da estrutura industrial ao analisar a evoluo dos maiores grupos econmicos que operam no Brasil, entre 1995 e 2007, e que detm aproximadamente 40% do PIB. Segundo este estudo, a indstria foi o setor que mais cresceu, em termos absolutos e relativos, no que diz respeito ao patrimnio lquido e receita operacional lquida. Logo no possvel defender a ideia de desindustrializao no sentido de destruio da indstria. No entanto, essa evoluo positiva no se deu de forma homognea entre os segmentos industriais. Pelo contrrio, o que se verificou foi uma expanso elevada, em termos absolutos e relativos, dos grupos econmicos industriais produtores de commodities destinados, em boa medida, ao mercado externo; ao passo que os setores industriais tradicionais e difusores de tecnologia que destinam sua produo ao mercado interno decresceram em termos absolutos e relativos. Isso evidencia que o processo de mudana estrutural da indstria brasileira, denominado de especializao regressiva da indstria em curso desde 1995 e que continuou na primeira dcada do sculo XXI. Esse avano da especializao regressiva da estrutura industrial foi uma decorrncia da combinao da valorizao do real e dos efeitos do novo eixo sino-americana. A especializao regressiva da pauta exportadora e da estrutura industrial brasileira tende agravar a vulnerabilidade externa estrutural, j que este tipo de vulnerabilidade um fenmeno de longo prazo e, segundo Gonalves et al.
126
(2009), est associado ao padro de comrcio, eficincia do aparelho produtivo, dinmica tecnolgica e solidez do sistema financeiro nacional. O aumento da vulnerabilidade externa estrutural est associado situao em que a irradiao do progresso tcnico fica restrita aos setores exportadores atualmente, sobretudo, os grupos econmicos industriais produtores de commodities. Esse debate cepalino14 parece mais atual do que nunca. Desse modo, fica claro que a mesma dinmica sino-americana mundial, que gerou inegavelmente a reduo da vulnerabilidade externa conjuntural, tem puxado a economia brasileira para a reprimarizao e para a especializao regressiva da estrutura industrial, ou seja, para o aumento da vulnerabilidade externa estrutura que, provavelmente, geraro efeitos deletrios, no longo prazo, para padro de desenvolvimento econmico do Brasil, mais especificamente quando a China tiver realizado seu catch-up. Os sinais indicam que isso, ainda, pode demorar e, nesse meio tempo, a economia brasileira cada vez mais atrada para a especializao regressiva da estrutura industrial. Com isso, a dinmica internacional (sino-americana) gera um efeito sui generis no mbito da insero internacional brasileira: reduo da vulnerabilidade externa conjuntural associada ao aumento da vulnerabilidade externa estrutural.
Procurou-se, ao longo deste artigo, mostrar como as transformaes econmicas e polticas ocorridas na economia capitalista mundial, na primeira dcada do sculo XXI, vm gerando modificaes significativas na diviso internacional do trabalho, inclusive alterando posies relativas de determinados Estados nacionais na hierarquia do sistema mundial, marcado pela dinmica da acumulao de poder e riqueza. Nesse novo contexto, pelo menos conjunturalmente, os pases perifricos puderam extrair dividendos desse novo quadro internacional no sentido da reduo da vulnerabilidade externa conjuntural, possibilitando a abertura de possibilidades para o desenvolvimento econmico e social. O Brasil no fugiu a essa regra, uma vez que todos os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural evidenciaram melhoras significativas no perodo recente. Portanto, foram criadas condies para que o Brasil inscrevesse uma trajetria que potencializasse sua acumulao de poder e riqueza nacional, criando as condies econmicas potenciais para insero internacional ativa. No entanto, essa oportunidade acontece em uma totalidade fortemente complexa e contraditria que veio acompanhado de contradies que tendem a gerar efeitos negativos de longo prazo, haja vista a continuidade da especializao regressiva da pauta exportadora e da estrutura da indstria nacional em curso desde 1995.
14. Para uma discrio detalhada da viso cepalino, ver Bielschowsky (2000).
127
A manuteno desse eixo sino-americano, potencializado ainda mais com possvel mudana de trajetria do modelo chins aps a crise, provavelmente, provocar efeitos positivos para econmica brasileira, no curto ou no mdio prazo, na medida em que a ampliao das exportaes pode gerar feitos positivos para atividade econmica, bem como proporciona a reduo da vulnerabilidade externa conjuntural. No entanto, essa mesma mo (sino-americana) que afaga tende a provocar o aumento da vulnerabilidade externa estrutural do pas, pois essa dinmica tem criado uma fora atratora que tem puxado para a reprimarizao da pauta exportadora que , em boa medida, fruto da especializao regressiva da estrutura industrial. No tem sentido, para o empresrio, investir na produo industrial de mais alta intensidade tecnolgica se exportar minrio de ferro e soja gera lucros extraordinrios. Surge um problema de longo prazo: e quando a China tiver realizado o seu catch-up? Caso se amplie a especializao regressiva da estrutura industrial, em curso, o que restar para um projeto nacional com insero soberana? Essas questes persistem em aberto na atual conjuntura e para construir o longo prazo para a sociedade brasileira elas so fundamentais.
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ANEXO Tabela 1A
Classificao setorial da indstria por setores de atividades econmicas CNAE
Setores Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE) C Indstrias extrativas Indstria intensiva em recursos naturais 15 Fabricao de produtos alimentcios e bebidas 16 Fabricao de produtos do fumo 20 Fabricao de produtos de madeira 23.4 Produo de lcool 21 Fabricao de celulose, papel e produtos de papel 23.1 Coquerias Indstria de Commodities intensiva em capital 23.2 Fabricao de produtos derivados do petrleo 23.3 Elaborao de combustveis nucleares 24 Fabricao de produtos qumicos 26 Fabricao de produtos de minerais no-metlicos 28 Fabricao de produtos de metal - exceto mquinas e equipamentos 29 Fabricao de mquinas e equipamentos 30 Fabricao de mquinas para escritrio e equipamentos de informtica 31 Fabricao de mquinas, aparelhos e materiais eltricos ID Indstria Difusora de Tecnologia (Intesivos em Tecnologia) 32 Fabricao de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes 33 Fabricao de equipamentos de instrumentao mdico-hospitalares, instrumentos de preciso e pticos, equipamentos para automao industrial, cronmetros e relgios 34 Fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias 35 Fabricao de outros equipamentos de transporte 17 Fabricao de produtos txteis 18 Confeco de artigos do vesturio e acessrios IT Indstria Tradicional (Intensiva em mo-de-obra) 19 Preparao de couros e fabricao de artefatos de couro, artigos de viagem e calados 22 Edio, impresso e reproduo de gravaes 25 Fabricao de artigos de borracha e plstico 36 Fabricao de mveis e indstrias diversas 37 Reciclagem Fonte: Pinto (2010).
CAPTULO 4
MUDANAS ESTRUTURAIS NA ECONOMIA GLOBAL: PRODUO E COMRCIO*
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo descrever algumas das transformaes que vm ocorrendo, durante a era da globalizao, no mbito da produo e do comrcio internacional de bens. Por era da globalizao entende-se o perodo em que se introduzem e generalizam as chamadas reformas neoliberais, conformando uma nova institucionalidade, baseada no desmantelamento de arranjos socioeconmicos do perodo precedente a era de Bretton Woods e exibindo, entre outras caractersticas marcantes, a liberalizao financeira, a integrao produtiva e a abertura comercial.1 Alm dos dados globais, o captulo apresenta tambm dados relativos a vrias regies geogrficas e/ou conforme o grau de desenvolvimento e a alguns dos principais pases desenvolvidos e em desenvolvimento, entre os quais o grupo Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC). Para facilitar as comparaes, ser utilizada, sempre que possvel, a classificao geoeconmica empregada pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), aplicando-a a dados provenientes de outras fontes, como o Banco Mundial e a Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A clivagem bsica empregada pelo Fundo e aqui reiterada contrape, em primeiro lugar, economias avanadas a economias emergentes e em desenvolvimento.2
* Nota dos editores: uma verso deste artigo foi publicada no Observatrio da Economia Global do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Cecon/UNICAMP), com o ttulo O Expresso do Oriente: redistribuindo a produo e o comrcio globais, Observatrio da Economia Global, Textos Avulsos, n. 2, abr. 2010. Disponvel em: <http://www.iececon.net/arquivos/Expresso_do_Oriente.pdf>. 1. Na descrio dos dados empricos, define-se, grosseiramente, o ano de 1980 como o da passagem de uma para outra era. 2. O FMI apresenta os dados de 33 economias avanadas e 149 emergentes e em desenvolvimento (ou, para simplificar, em desenvolvimento). Em uma opo tanto mais discutvel quanto mais longa a srie temporal considerada, o fundo agrega os quatro NICs (pases de industrializao recente) asiticos (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong) ao grupo das primeiras. Os subgrupos constitudos por (ou em que predominam) economias avanadas so os seguintes: G-7, Unio Europeia (27 pases), Eurolndia (16 pases) e outras economias avanadas (incluem NICs asiticos, Austrlia e Nova Zelndia, Israel e economias europeias menores que no adotaram o euro, isto , Repblica Tcheca, Dinamarca, Islndia, Noruega, Sucia e Sua). A Unio Europeia e a Eurolndia incluem pases do Leste Europeu que tambm fazem parte do grupo de economias em desenvolvimento. Este , por sua vez, dividido em frica (50 pases, dos quais 47 subsaarianos), sia em desenvolvimento (26 pases, 5 dos quais Filipinas, Indonsia, Malsia, Tailndia e Vietn integram o Asean5), Europa Central e Oriental (15 pases, Turquia inclusive), Hemisfrio Ocidental (32 pases da Amrica Latina e do Caribe, referidos no texto, para simplificar, como Amrica Latina) e Oriente Mdio (14 pases). A classificao de pases do FMI pode ser consultada em <www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2009/02/weodata/weoselagr.aspx>.
134
O captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo 2 concentra-se no crescimento e na distribuio do produto global entre pases e regies. Procedimentos semelhantes so empregados na anlise do comrcio internacional, objeto da seo 3, que trata tambm da intensidade tecnolgica dos bens transacionados. A seo 4, qual se seguem breves consideraes finais, descreve dados relativos s contas-correntes e comerciais de regies e pases selecionados.
2 CRESCIMENTO E PRODUO
A era da globalizao foi muitas vezes descrita como uma conjuno de fenmenos virtuosos: crescimento, estabilidade e convergncia. De fato, resultados notveis mas no necessariamente inusitados foram registrados: o crescimento foi dos mais elevados na histria do capitalismo; a volatilidade do crescimento tendeu a cair; e a geografia econmica sofreu enorme transformao, com o aumento expressivo da participao dos pases em desenvolvimento no crescimento do produto interno bruto (PIB) e do comrcio globais. Entretanto, a intensidade da crise financeira e de seu impacto sobre o crescimento pede um esforo no sentido de situar mais adequadamente esses resultados no tempo e no espao alm de sugerir mais ateno aos poucos e persistentes intrpretes que procuraram compreender as fragilidades do arranjo econmico e institucional predominante.3
TABELA 1
Crescimento real do PIB global taxa mdia anual, %
1950-1980 Maddison/Conference Board Banco Mundial2 IMF
3 1
1980-2008 3,4 3,0 3,5 2,0
2000-2008 4,5 2,9 3,7 3,4
4,5 4,6 4,2 2,7
MEMO: Maddison/Conference Board, PIB per capita1
Fontes: Maddison/Conference Board Total Economy Database, WB/World Development Indicators (WDI), FMI/IFS. Elaborao prpria. Notas: 1 US$ de 1990, na paridade de poder de compra (PPP). 2 US$ constantes de 2000, 1960-1980 para o primeiro perodo. 3 1968-1980 para o primeiro perodo.
interessante comear por uma rpida anlise do crescimento econmico. A tabela 1 apresenta vrias estimativas das taxas mdias anuais de crescimento do produto real global. A srie mais longa4 mostra que, durante a chamada era de Bretton Woods aqui assimilada ao perodo 1950-1980 a taxa de crescimento superou largamente aquela da era da globalizao. O mesmo se verifica no caso das sries do Banco
3. Ver, por exemplo, GODLEY (1999). 4. Calculada originalmente por Maddison (ver, por exemplo, 2001) e agora atualizada pelo Conference Board.
Mudanas Estruturais na Economia Global: produo e comrcio
135
Mundial (cujos dados, porm, comeam em 1960) e do FMI (dados a partir de 1968).5 Na ltima coluna, fica claro que, no perodo mais recente, de 2000 a 2008, houve uma acelerao do crescimento. bem verdade, porm, que o ciclo imobilirio dos ltimos anos registrou a mais alta taxa de crescimento do PIB PPP6 per capita global. O resultado, embora significativo, pelo que implica em termos de bem-estar, reflete antes a desacelerao do crescimento populacional do que o crescimento do produto global. A era da globalizao subdividida em perodos na tabela 2, que separa os anos de recesso global7 coincidentes, no por acaso, com anos de recesso (stricto sensu) na economia norte-americana dos perodos de retomada do crescimento. A cronologia adotada ratifica a percepo do ciclo recente como uma fase de intenso crescimento. Mostra, alm disso, que a acelerao do crescimento, na comparao entre 1992-2000 e 2002-2008, passou ao largo dos pases avanados exceo do Japo , concentrando-se nas economias em desenvolvimento, nesse ltimo perodo. Na sia, que j crescia fabulosa taxa anual de 7,5% ao ano (a.a.), a acelerao (para 8,7% a.a.) foi menos pronunciada. O contraste entre as duas fases de crescimento foi maior em outros grupos, como (obviamente) na Comunidade de Estados Independentes (CEI) (que sofrera crescimento negativo no perodo anterior), na frica (cuja taxa mais do que dobrou), na Europa Central e Oriental e, mais modestamente, na Amrica Latina (que logrou aumento de quase 30% em sua taxa de crescimento). Essa acelerao do crescimento, como se ver, teve impacto negativo importante sobre a balana comercial de vrias regies e pases em desenvolvimento.
5. Outra diferena importante entre a srie Maddison/Conference Board e a do Banco Mundial que a primeira inclui, desde o incio, todos os pases do antigo bloco socialista, ao passo que, na segunda, os nmeros para o bloco tm muitas lacunas at o incio dos anos 1990. 6. Diferentes procedimentos metodolgicos podem ser utilizados para permitir a comparao entre economias cuja atividade econmica , primariamente, registrada em moeda local: taxas de cmbio correntes, dlares constantes e paridade de poder de compra. As taxas de PPP procuram converter o produto em uma medida comum (por exemplo, o dlar) eliminando as diferenas de preos nos vrios pases, isto , supondo que US$ 1 pode adquirir a mesma cesta de bens e servios em qualquer pas. Uma introduo ao tema pode ser encontrada em Schreyer e Koechlin (2002). 7. Na ausncia de sries trimestrais e, alm disso, tendo em vista o fato de que normalmente o crescimento anual da economia global positivo, ainda que algumas de suas principais economias apresentem dois ou mais trimestres de crescimento negativo , os analistas acostumaram-se a designar por recesses globais os anos em que as taxas de crescimento so inferiores a 3% ou 2,5%. Tal praxe fornece uma moldura adequada para se entender o significado da contrao estimada pelo FMI para o PIB global em 2009, de -0,8%.
136
TABELA 2
(Em %)
Variao real anual do PIB: anos de desacelerao e perodos de retomada do crescimento mundo, pases e regies
1982 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica subsaariana frica do Sul Oriente Mdio Mundo Memo: Comrcio internacional (volume) 0,2 -0,1 -1,9 3,4 -0,8 0,9 nd 2,0 5,5 2,2 5,6 9,0 4,1 4,0 -0,6 0,6 -0,5 4,0 nd 1,2 1,8 0,6 -0,4 -0,1 0,9 nd 1983-1990 3,8 3,8 4,0 4,9 3,0 2,8 nd 4,9 8,6 3,6 6,9 9,8 5,7 5,5 1,8 2,4 1,4 3,1 nd 2,5 2,3 2,1 1,3 2,4 3,7 6,5 1991 1,3 1,1 -0,2 3,3 5,0 0,8 nd 2,6 8,1 1,7 6,1 9,2 2,1 6,4 3,9 1,0 4,2 -6,3 nd -6,4 0,7 0,3 -0,4 7,9 1,5 4,4 1992-2000 3,0 2,8 3,8 0,9 1,7 2,3 2,1 4,4 5,9 3,8 7,5 10,6 6,0 4,5 3,2 2,7 3,4 -4,1 -2,3 2,9 2,6 2,6 2,1 3,6 3,3 7,4 2001 1,4 1,2 1,1 0,2 1,2 2,1 1,9 1,4 1,2 3,8 5,8 8,3 3,9 2,8 0,7 1,3 -0,2 6,1 5,1 0,2 4,9 5,0 2,7 2,5 2,3 0,2 2002-2008 2,2 1,9 2,3 1,4 1,2 2,2 1,7 3,7 4,6 6,8 8,7 10,5 7,8 5,6 4,1 3,9 2,8 7,2 6,7 5,4 6,0 6,4 4,3 5,6 4,2 6,7 2009 -3,2 -3,6 -2,5 -5,3 -4,8 -4,0 -3,9 -1,3 -1,2 2,1 6,5 8,7 5,6 1,3 -2,3 -0,4 -6,8 -7,6 -9,0 -4,3 1,9 1,6 -2,2 2,2 -0,8 -12,3 2010 2,1 1,3 2,7 1,7 1,5 1,0 1,0 3,3 4,8 6,0 8,4 10,0 7,7 4,7 3,7 3,7 4,0 3,8 3,6 2,0 4,3 4,3 1,7 4,5 3,9 5,8
Fonte: FMI/World Economic Outlook (WEO). Elaborao prpria. Obs.: Estimativas e previses, respectivamente, para 2009 e 2010 corrigidas de acordo com a atualizao do WEO de 26 de janeiro 2010 com a exceo dos nmeros para o G-7, no fornecidos pelo FMI.
137
Nos primeiros anos da dcada corrente, vrios analistas constataram que, a partir dos anos 1980, deu-se, nas economias avanadas, uma queda na volatilidade da taxa de crescimento do produto como tambm na volatilidade da taxa de inflao , a qual caracterizaria a grande moderao (STOCK; WATSON, 2003). A tabela 3,8 atendo-se aos dados de crescimento do produto, traz nmeros que corroboram essa percepo com a exceo marcante do Japo. Mas a tabela sugere, tambm, que o perodo 1980-2008 foi marcado por um aumento da volatilidade do crescimento no grupo dos pases em desenvolvimento; o coeficiente de variao caiu na sia em desenvolvimento, mas aumentou na Amrica Latina, na frica e no Oriente Mdio. S no perodo mais recente, descrito pela ltima coluna, verifica-se queda na volatilidade das economias em desenvolvimento, tomadas como um todo; destaque-se, porm, o fato de que, na Amrica Latina e no Oriente Mdio , a volatilidade aumentou ainda mais apesar de sua diminuio no Brasil e no Mxico.
TABELA 3
Coeficiente de variao das taxas de crescimento do PIB
(US$ constantes de 2000)
1961-1980 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean-5 Amrica Latina e Caribe Brasil 0,58 0,64 0,62 0,52 0,65 1,38 1,66 1,18 0,36 0,42 0,72 1,94 1,04 0,25 0,33 0,50 1984-2008 0,39 0,42 0,47 0,93 0,70 0,53 0,52 0,43 0,63 0,46 0,23 0,28 1,28 2,28 0,84 0,90 2001-2008 0,43 0,48 0,46 0,96 0,90 0,44 0,52 0,35 0,32 0,28 0,18 0,15 0,28 0,23 0,90 0,51 (Continua)
8. Stock e Watson (2003) utilizam outros indicadores como o desvio-padro e tcnicas economtricas. Alm disso, comparam os perodos 1960-1983 e 1984-2002. Como a incluso dos primeiros anos da dcada de 1980 marcados pelo choque Volcker nos juros norte-americanos aumenta substancialmente a volatilidade de qualquer perodo (seja ele 1960-1983 ou 1980-2008), optou-se aqui por desconsider-los.
138
(Continuao) 1961-1980 Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio Mundo 0,35 nd nd nd 0,41 0,48 0,49 1,60 0,34 Fonte: Banco Mundial/World Development Indicators (WDI). Elaborao prpria. 1984-2008 1,05 nd nd nd 0,52 0,56 0,85 1,86 0,30 2001-2008 0,71 0,16 0,18 0,53 0,19 0,25 0,26 10,04 0,36
No seria pertinente, para os propsitos deste artigo, introduzir a complexa discusso em torno dos vrios conceitos de convergncia.9 Emprega-se aqui um indicador muito simples: a razo entre o PIB PPP per capita de regies e pases selecionados e o PIB PPP per capita norte-americano, comparando, assim, a renda dos indivduos mdios nos lugares considerados.10
GRFICO 1
0,35
Razo entre o PIB PPP per capita regies selecionadas e Estados Unidos, 1980-2010
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento CEI
frica Oriente Mdio
Europa Central e Oriental Amrica Latina e Caribe
Fonte: FMI/WDI. Elaborao prpria.
9. Ver, a respeito, por exemplo, Islam (2003). 10. Relacionando-se, portanto, com a noo de desigualdade internacional no ponderada da renda, nos termos de Milanovic (2005).
2010
0,00
139
O grfico 1 sugere que a era da globalizao, quando se toma o conjunto das economias em desenvolvimento que, vale lembrar, exclui, para o FMI, os quatro NICs asiticos: Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong , foi caracterizada por divergncia at 1999. S a partir desse ano a razo entre os produtos per capita comeou a aumentar. A divergncia inicial explicada, no essencial, pelos reveses sofridos pelo antigo bloco socialista e pela Amrica Latina. Dos blocos considerados, s a sia em desenvolvimento exibiu uma tendncia persistente convergncia.
GRFICO 2
0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Razo entre o PIB PPP per capita pases selecionados e Estados Unidos, 1980-2010
O grfico 2 complementa as informaes, contrapondo a invejvel performance sul-coreana instabilidade de Brasil, Mxico e frica do Sul e decolagem a partir de nveis iniciais de produto per capita muito inferiores de China e ndia. O crescimento asitico o principal responsvel pela significativa desconcentrao da renda global verificada, em especial, a partir de fins dos anos 1980 mas essa responsabilidade tamanha que, excluda a China, medidas de desigualdade como os Coeficientes de Gini e de Theil (MILANOVIC, 2005; MACEDO, 2007) passam a acusar, para a maior parte do mesmo perodo, um movimento na direo oposta. Obviamente, o indicador de convergncia aqui empregado torna-se pouco esclarecedor quando o que se deseja aquilatar a importncia, para a economia
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 frica do Sul Fonte: FMI/WDI. Elaborao prpria. Brasil China ndia Mxico Coria do Sul
140
global, das taxas de crescimento obtidas pelo mundo em desenvolvimento e, em especial, pelos pases asiticos. Para isso, interessante examinar tanto a sua participao no produto global quanto a sua contribuio para o crescimento desse. Na tabela 4, os nmeros do produto agregado so, mais uma vez, calculados com base na paridade de poder de compra. Como se pode observar, a participao no produto global dos pases em desenvolvimento comeou a aumentar a princpio lentamente aps 1995. O processo ganhou mais velocidade aps 2000; entre esse ano e nas estimativas do FMI 2009, o bloco dos pases em desenvolvimento conquistou uma fatia de 9,2 pontos percentuais do produto global. Na previso do FMI, a participao do bloco superaria a dos pases avanados em 2013 ou j em 2010 se, como ainda fazem muitos, consideram-se os NICs asiticos como pases em desenvolvimento.11 interessante destacar o fato de que, at 1995, o ganho de participao asitico se deu fundamentalmente em contrapartida retrao de outras regies em desenvolvimento; s aps 2000 a contrapartida tomou a forma de uma queda da frao dos pases desenvolvidos. Entre esse ano e 2009, contudo, a sia respondeu por 74% do ganho de participao dos pases em desenvolvimento, correspondentes a 6,8 pontos do produto global, tendo sido os 2,4 pontos restantes divididos entre as demais regies. reveladora a comparao entre os nmeros de 1985 e de 2008: entre as duas datas, caiu a participao da Amrica Latina e do antigo bloco socialista, enquanto a participao africana permaneceu estvel.12
TABELA 4
(Em %)
1985 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos 63,7 51,1 23,0 8,5 5,6 27,8 nd 6,3 2,0 1990 64,0 51,0 22,7 9,0 5,6 27,2 nd 6,7 2,6 1995 64,0 50,5 23,0 8,7 5,6 26,0 19,3 7,4 3,4 2000 62,9 49,0 23,5 7,7 5,2 25,2 18,5 7,5 3,6 2005 58,6 45,2 22,1 6,9 4,5 23,3 16,7 7,4 3,6 2008 55,1 42,0 20,6 6,3 4,2 22,0 15,7 7,3 3,7 2009 53,7 40,8 20,0 6,2 4,1 21,5 15,2 7,3 3,7 2010 52,6 39,8 19,6 6,0 4,0 21,0 14,8 7,3 3,7 (Continua)
Participao no PIB PPP global pases e regies
11. Vale lembrar que, em 2005, novos clculos alteraram de forma substancial os valores do PIB PPP. Na metodologia anterior, estimava-se que, j em 2004, o PIB do mundo em desenvolvimento inclusive NICs superava o dos pases desenvolvidos. Ver, sobre as implicaes da mudana, Milanovic (2009). 12. No caso da Amrica Latina, a maior perda de participao global (-0,9 ponto) se deu no quinqunio 1980-1985, no mostrado na tabela.

(Continuao) 1985 Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio Fonte: FMI/WEO. Elaborao prpria. Obs.: nd = no disponvel. 36,3 8,6 2,9 2,5 9,3 3,3 2,6 7,7 n/a 3,9 3,1 2,4 0,9 3,7 1990 36,0 10,1 3,6 2,8 8,6 3,1 2,4 7,6 n/a 3,6 2,9 2,3 0,8 3,2 1995 36,0 13,5 5,7 3,2 9,1 3,2 2,3 4,0 3,0 3,2 2,7 2,1 0,7 3,5 2000 37,1 15,2 7,2 3,6 8,8 2,9 2,5 3,6 2,7 3,4 2,7 2,1 0,7 3,5 2005 41,4 18,3 9,5 4,2 8,5 2,8 2,3 4,2 3,0 3,6 3,0 2,3 0,7 3,9 2008 44,9 21,0 11,4 4,8 8,6 2,8 2,2 4,6 3,3 3,6 3,1 2,4 0,7 4,0 2009 46,3 22,0 12,1 4,9 8,6 2,9 2,2 4,6 3,3 3,6 3,2 2,5 0,7 4,2
141
2010 47,4 22,9 12,7 5,1 8,7 2,9 2,2 4,7 3,4 3,7 3,2 2,6 0,7 4,2
A metodologia da paridade de poder de compra, como se sabe, infla de forma significativa o produto dos pases mais pobres.13 mais adequada para uma anlise do bem-estar das populaes do que para uma avaliao do tamanho relativo das economias nacionais e de suas interaes na economia global. Desse ponto de vista, prefervel consultar nmeros como os apresentados na tabela 5, medidos a dlares constantes de 2000.14 Empregando-se essa metodologia, tem-se o resultado de que o ganho de participao relativa por parte das economias em desenvolvimento, embora importante, partiu de um patamar inferior (20,6% em 2000, contra 37,1% no clculo que emprega a PPP) e foi menos intenso. Entre 2000 e 2008, o grupo conquistou 4,9 pontos do PIB global, passando a responder por 25,5% (e no 44,9%) desse.15
13. H uma discusso detalhada no captulo 2 do livro de Milanovic (2005). 14. Vale dizer, os dados de PIB real em unidades constantes das moedas locais so convertidos em dlares usando o vetor de taxas de cmbio de 2000. 15. Os dados do FMI/WEO, que comparam os produtos a preos e taxas de cmbio correntes, resultam em propores semelhantes: no ano de 2008, 69,3% do PIB global couberam aos pases desenvolvidos e 30,7% aos pases em desenvolvimento.
142
TABELA 5
(Em %)
Participao no PIB global (medido a dlares constantes de 2000) pases e regies

1980 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio 2,1 5,2 2,5 2,0 nd nd 1,3 1,6 1,2 83,7 71,2 30,3 16,5 7,2 30,6 23,2 5,6 1,1 16,3 3,3 1,1 1985 83,8 71,4 31,2 16,9 6,8 29,2 22,0 5,8 1,5 16,1 4,1 1,6 1,1 1,1 4,6 2,4 2,0 nd nd nd 1,6 1,2 0,5 1,8 1990 81,5 68,9 29,6 17,3 6,5 28,5 21,1 6,2 1,8 18,4 4,6 1,9 1,1 1,3 4,0 2,1 1,7 2,3 1,6 2,0 1,5 1,1 0,5 1,6 1995 80,4 67,7 29,8 16,6 6,4 27,4 20,4 6,5 2,2 19,4 6,3 3,0 1,3 1,6 4,3 2,2 1,7 1,2 0,9 1,8 1,4 1,1 0,4 1,8 2000 79,3 66,3 30,9 14,8 6,0 26,8 19,8 6,6 2,3 20,6 7,2 3,8 1,5 1,5 4,4 2,0 1,8 1,1 0,8 1,9 1,4 1,1 0,4 2,1 2005 76,6 63,6 30,4 13,8 5,4 25,6 18,6 6,8 2,5 23,3 9,2 5,3 1,8 1,7 4,3 2,1 1,8 1,4 1,0 2,1 1,6 1,2 0,4 2,2 2008 74,4 61,4 29,5 13,1 5,3 25,0 18,1 6,9 2,6 25,5 11,0 6,6 2,1 1,9 4,6 2,2 1,8 1,6 1,1 2,2 1,7 1,3 0,5 1,7
Fonte: WB/WDI dados reagrupados de forma a reproduzir a classificao de pases do FMI. Elaborao prpria.
Entretanto, a contribuio das economias em desenvolvimento ao crescimento do PIB global medido novamente por dlares constantes de 2000 no perodo 2001-2008 foi extraordinariamente elevada:16 45,5%, muito acima dos 27,2% verificados em 1991-2000. O resultado expressa a combinao entre o peso considervel j atingido por essas economias em 2001 e o diferencial (particularmente elevado nos anos seguintes) entre suas taxas de crescimento e aquelas das economias avanadas. Releve-se, mais uma vez, o crescimento da contribui16. A contribuio de um pas i ao crescimento do PIB global Yg entre t e t-1 pode ser calculada como (Yit-Yi t-1)/Ygt-1, contribuio em pontos percentuais, ou (Yit-Yi t-1)/(Ygt -Ygt-1), contribuio ao total do crescimento utilizada nas tabelas deste texto.
143
o asitica, que passou de 14,9% no perodo 1991-2000 para 26,1% na expanso. O valor foi pouco superior contribuio norte-americana e mais de quatro vezes superior quela da Amrica Latina. Estados Unidos e China responderam sozinhos por 52% do crescimento no perodo 1991-2000 e 41,2% no perodo recente. Neste, exceo do Oriente Mdio, a contribuio ao crescimento cresceu em todas as regies em desenvolvimento. Feito esse breve levantamento acerca das principais tendncias relativas ao crescimento econmico, pode-se passar anlise do comrcio internacional.
TABELA 6
(Em %)
1982 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio Fonte: Banco Mundial/WDI. Elaborao prpria. Obs.: nd = no disponvel. -23,1 -35,8 4,4 -4,3 1,0 nd 13,8 14,7 7,1 59,4 -0,7 -189,2 145,2 -8,9 97,1 50,5 47,8 21,6 37,4 58,7 31,9 1982-1990 75,9 63,5 29,1 17,7 4,8 23,8 16,0 7,1 3,3 23,7 7,3 3,6 1,5 1,8 1,3 1,3 0,6 nd nd nd 1,1 0,8 0,2 0,5 1991 69,8 54,4 -3,7 37,2 21,3 22,8 35,0 8,4 8,5 30,5 18,6 11,0 0,8 5,8 16,1 2,0 4,7 -8,6 -5,3 -8,0 1,1 0,6 -0,3 7,7 1991-2000 72,7 58,5 37,1 5,5 3,8 21,5 14,9 8,1 3,6 27,2 14,9 9,7 2,5 2,2 4,8 1,8 2,1 -2,2 -1,5 2,0 1,2 0,9 0,3 3,5 2001 61,0 41,3 15,5 1,8 4,9 34,9 24,9 7,8 4,7 40,3 28,8 20,8 5,0 2,6 -1,1 1,8 -0,2 4,5 2,8 -1,0 3,7 2,6 0,8 3,1 2001-2008 54,5 41,3 24,1 6,7 2,2 16,7 10,3 8,0 3,8 45,5 26,1 17,7 4,6 3,1 6,1 2,7 1,6 3,3 2,2 3,7 2,5 1,9 0,6 0,2
Contribuio ao crescimento do PIB global (em dlares constantes de 2000)
144
3 COMRCIO INTERNACIONAL 3.1 A evoluo do comrcio em regies e pases selecionados
Um dos fatos caractersticos da era da globalizao o aumento da integrao comercial entre os pases. Nas fases de expanso econmica, o comrcio internacional tem crescido a taxas muito superiores quelas do produto.17 No perodo 1983-1990, o crescimento do volume de bens e servios transacionados internacionalmente foi 1,7 vez superior ao crescimento do produto global; em 19922000, foi 2,2 vezes maior; em 2002-2008, a razo foi igual a 1,6 (tabela 1).18 O que vlido para o mundo como um todo vlido tambm para os pases e as regies considerados na tabela 7, em que se estima a integrao comercial pela relao entre fluxo comercial exportaes mais importaes e PIB. Entre 1980 e 2006 ltimo ano para o qual h dados completos , a relao passou de 38,5% para 56,8% na economia global. O crescimento mais explosivo (de 33,6% para 87,6%) se deu, como se poderia esperar, na regio do Leste Asitico e do Pacfico, cenrio privilegiado de outro fenmeno marcante da era da globalizao, que a constituio de redes internacionais de produo.19 Na Amrica Latina, o aumento foi tambm importante apesar da pequena variao ocorrida no caso brasileiro.
TABELA 7
Comrcio de bens e servios exportaes mais importaes pases e regies selecionados
(Em % do PIB)
1980 Pases de alta renda Alemanha Estados Unidos Japo Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico Leste Asitico e Pacfico China Coria 39,6 45,3 20,8 28,4 27,7 20,4 23,7 33,6 21,7 72,0 1985 39,2 51,9 17,2 25,3 27,6 19,3 25,7 33,1 24,0 63,4 1990 38,1 49,7 20,5 20,0 31,5 15,2 38,3 47,2 34,6 57,0 2000 48,3 66,4 26,3 20,5 41,3 21,7 63,9 66,8 44,2 74,3 2005 52,2 76,7 26,9 27,3 46,1 26,6 55,8 86,9 69,3 75,8 2006 55,3 84,7 28,2 30,9 46,4 25,8 57,5 87,6 72,0 78,0 (Continua)
17. Por outro lado, nos dois ltimos anos de recesso global (2001 e 2009), a queda na taxa de crescimento do comrcio internacional foi muito superior quela na taxa de crescimento do PIB global. 18. Em compensao, a sensibilidade do comrcio internacional desacelerao do produto global aumentou brutalmente, como se pode depreender dos dados de 2001 e das estimativas para 2009. Ver, a respeito, Baldwin (2009). 19. Nos setores em que essas redes so mais importantes como na produo txtil, automobilstica e de eletroeletrnico , a circulao internacional de partes, componentes e do prprio produto em suas vrias etapas multiplica as transaes internacionais (ver, por exemplo, LALL; ALBALADEJO; ZHANG, 2004). O fenmeno parte importante da explicao do crescimento do comrcio intra-asitico.

(Continuao) 1980 sia meridional ndia frica sub-saariana frica do Sul Rssia Mundo 20,9 15,6 62,6 62,7 .. 38,5 1985 17,4 13,0 53,8 54,0 .. 38,0 1990 20,3 15,7 51,8 43,0 36,1 38,3 2000 30,1 27,4 63,2 52,8 68,1 49,1 2005 42,8 42,5 66,6 55,6 56,7 54,0 2006 47,2 47,4 68,5 62,4 54,8 56,8
145
Fonte: Banco Mundial/WDI on-line. Elaborao prpria. Obs.: Fluxos comerciais e produto em dlares correntes.
Ao longo do processo de integrao comercial, houve alteraes profundas no market-share de pases e regies. Em 1980, 66,9% das exportaes globais de bens originavam-se nas economias avanadas (tabela 8). Em 2008, apenas 63%. Entretanto, a anlise dos grandes agregados esconde mudanas ainda mais importantes no interior de cada bloco. Se forem excludos do bloco dos avanados os NICs asiticos, revela-se uma queda (de 64% para 55,6%) muito mais pronunciada. Com efeito, o market-share do G-7 (Estados Unidos, Canad, Frana, Alemanha, Gr-Bretanha, Itlia e Japo) contraiu-se em 9,1 pontos percentuais, com perdas acentuadas por parte dos Estados Unidos e, mais moderadas, do Japo. O ganho da China foi de 7,8 pontos, praticamente esgotando (com o ganho de 1,6 ponto da Asean5 Filipinas, Indonsia, Malasia, Cingapura e Tailndia) os 9,9 pontos conquistados pela regio. A participao da Europa Central e Oriental aumentou e a da Amrica Latina manteve-se constante, enquanto as demais regies em desenvolvimento perderam participao.
TABELA 8
(Em %)
1980 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento 66,9 45,6 11,2 6,5 9,5 38,2 30,4 9,3 2,9 33,1 4,2 1985 71,9 48,9 11,3 9,1 9,5 37,3 29,6 11,5 4,7 28,1 4,8 1990 80,1 53,4 11,7 8,5 12,5 42,6 36,4 14,5 6,4 19,9 5,4 1995 76,9 48,8 11,3 8,6 10,2 38,8 33,6 16,5 8,2 23,1 7,7 2000 72,6 45,7 12,1 7,4 8,6 38,1 29,7 15,9 8,3 27,4 9,4 2008 63,0 36,5 8,2 5,1 9,5 38,2 29,9 14,8 7,3 37,0 14,1 (Continua)
Participao nas exportaes globais (em US$ correntes) de bens
146 (Continuao)
1980 China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio 0,9 0,4 2,3 4,3 1,0 0,9 3,81 nd 2,9 4,8 3,9 1,3 11,5
1985 1,4 0,5 2,4 4,2 1,3 1,4 4,5 nd 3,2 3,5 2,6 0,8 5,8
1990 1,8 0,5 2,6 3,4 0,9 1,2 nd nd 1,8 2,7 2,1 0,7 4,2
1995 2,9 0,6 3,9 3,5 0,9 1,5 2,2 1,6 1,6 2,0 1,5 0,5 2,8
2000 3,9 0,7 4,5 4,8 0,9 2,6 2,3 1,6 1,9 2,0 1,5 0,5 4,0
2008 8,7 1,1 3,9 4,3 1,2 1,9 3,7 2,5 3,4 2,7 2,0 0,5 5,6
Fonte: World Trade Organization (WTO). Elaborao prpria.
Merece considerao a enorme perda de market-share por parte das economias em desenvolvimento durante o primeiro ciclo da era da globalizao. Dados da OMC mostram que, entre 1980 e 1990, as exportaes medidas em dlares correntes dos pases em desenvolvimento permaneceram praticamente estagnadas.20 O efeito da queda dos preos do petrleo sobre o valor das exportaes do Oriente Mdio parte importante da explicao, assim como em muito menor escala a ausncia de dados para a CEI em 1990; mesmo assim, fica claro o comportamento pouco dinmico das exportaes das demais regies em desenvolvimento. A exceo a sia em desenvolvimento que, com as economias avanadas, teve resultados favorveis. No caso das ltimas, os ganhos foram importantes mesmo excluindo do grupo as outras economias avanadas que, como se viu, abrangem os NICs asiticos.21
20. Enquanto as importaes caram de forma substancial, refletindo o ajustamento crise da dvida externa dos anos 1980. 21. Excluindo o grupo das outras economias avanadas, a frao das exportaes globais originada dos pases avanados aumenta de 57,6%, em 1980, para 65,7%, em 1990 caindo, a partir da, para chegar a 58,2%, em 2008.
147
TABELA 9
(Em %)
Contribuio ao crescimento das exportaes e das importaes globais de bens (US$ correntes)
1982-1990 Economias avanadas G7 Estados Unidos Japo Alemanha Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio Fonte: WTO. Elaborao prpria. 94,7 61,8 11,7 9,9 16,2 49,1 44,8 20,0 9,9 5,3 6,2 2,6 0,6 2,8 2,0 0,7 1,1 nd nd nd 1,4 1,2 0,4 -2,0 1991-2000 63,7 37,0 12,0 5,5 5,0 34,6 23,4 16,6 9,7 36,3 13,3 5,9 0,8 6,2 6,5 0,8 4,1 nd nd 2,0 1,5 1,1 0,2 4,4 2001-2008 52,6 27,6 5,3 3,2 9,5 35,9 27,9 13,5 6,0 47,4 17,6 12,3 1,4 3,6 4,0 1,5 1,3 5,8 3,8 4,6 3,6 2,7 0,5 8,3
S no perodo posterior a 1990 as economias em desenvolvimento aumentaram de forma mais rpida a sua participao nas exportaes globais. O conceito de contribuio ao crescimento mostra, mais uma vez, e de forma eloquente, o significado desse aumento (tabela 9). Tendo contribudo, entre 1982 e 1990, com apenas 5,3% do crescimento das exportaes globais, o conjunto das economias em desenvolvimento passou a responder, em 1991-2000 e 2001-2008, respectivamente, por 36,3% e 47,4% desse; a contribuio do grupo ao crescimento das importaes globais seguiu trajetria muito semelhante.
148
quase desnecessrio sublinhar, mais uma vez, a rapidez com que aumentou a contribuio asitica e, em particular, a chinesa. Mas interessante ressaltar, no ltimo perodo, o crescimento acentuado das contribuies da Europa Central e Oriental, da frica e do Oriente Mdio refletindo, no ltimo caso, sobretudo o comportamento dos preos do petrleo. Na comparao entre os dois ltimos ciclos, do ponto de vista dos pases desenvolvidos, o que chama ateno , em primeiro lugar, a queda na contribuio norte-americana, tanto em relao ao crescimento das exportaes quanto ao crescimento das importaes, trazendo implicaes importantes comentadas abaixo para a distribuio dos saldos comerciais entre os pases. Em segundo lugar, o aumento na contribuio da Unio Europeia ao crescimento das importaes, sem o qual a queda na contribuio das economias avanadas teria sido ainda maior. A participao dos Estados Unidos nas importaes globais caiu fortemente de 19% a 13,3% entre 2000 e 2008, ao passo que a da Unio Europeia permaneceu praticamente estvel, em um patamar pouco inferior a 38%. O dinamismo das exportaes e importaes dos pases em desenvolvimento sugere um aumento importante no chamado comrcio Sul Sul. o que, de fato, mostra o grfico 3, que deixa claro, ainda, que a tendncia a uma crescente integrao comercial entre os pases em desenvolvimento tem ocorrido a despeito da morosidade ou mesmo da reverso do processo na Amrica do Sul e nos chamados pases em transio.22 Em contrapartida, a integrao entre os pases desenvolvidos apenas oscila em torno ao nvel elevadssimo j atingido (mas fundamentalmente na Unio Europeia) no incio da era da globalizao. A tabela 10, embora traga os dados de apenas trs anos (2002, 2007 e 2008), tem a vantagem de apresentar uma matriz relativamente completa do comrcio internacional.23 Alguns nmeros merecem um comentrio especfico.
22. Nos dados da United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), os NICs asiticos fazem parte do grupo de economias em desenvolvimento. A integrao comercial na frica muito inferior quela na Amrica do Sul e nas economias em transio tambm deixou de crescer desde meados dos anos 1990. 23. O grupo das economias em desenvolvimento, nessa tabela, foi obtido pela soma das exportaes da Amrica do Sul e Central, China, dos outros asiticos, da CEI, frica e do Oriente Mdio. O comrcio do Mxico est agregado ao dos Estados Unidos e do Canad, na Amrica do Norte, da mesma forma como o Leste Europeu parte do grupo outros europeus e da Europa como um todo. Nos comentrios, o grupo que contm os outros pases asiticos exclusive China ser referido como um grupo de pases em desenvolvimento, embora inclua os NICs asiticos.
149
GRFICO 3
(Em %)
80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 1980 1981 1982 1983 5
Comrcio intrarregional das exportaes totais de bens regies selecionadas, 1980-2008
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Em desenvolvimento sia em desenvolvimento

Fonte: UNCTAD/Handbook Statistics.
Em transio Amrica do Sul
Desenvolvidos
Nos trs pases ou regies desenvolvidas (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo), as exportaes para a sia em desenvolvimento (grupo outros asiticos) superaram, em larga medida, as exportaes para qualquer outra regio em desenvolvimento singularmente considerada. No caso japons, a frao aumentou de forma significativa no perodo considerado, tendo passado de 41,2% a 49,4% do total. Em 2008, s para os Estados Unidos o mercado da Amrica do Sul e Central superava o chins. Os Estados Unidos foram, alis, particularmente bem-sucedidos em aumentar seu market-share nos mercados dinmicos dos pases em desenvolvimento.
2008
TABELA 10
150
Matriz de comrcio internacional exportaes de cada pas ou regio, anos selecionados

Europa Total EU (27) Total China 2,1 3,2 5,5 18,6 5,1 5,1 0,7 0,6 0,7 2,1 2,3 2,3 2,5 3,3 2,8 16,0 1,8 2,0 2,8 3,0 3,5 0,5 1,1 1,2 2,0 2,5 2,5 1,2 2,3 3,6 3,8 1,6 2,5 2,8 2,7 3,4 3,5 3,6 4,1 3,2 4,3 4,9 3,6 5,0 5,2 16,8 36,2 2,1 33,3 33,3 4,5 54,7 59,0 1,2 59,4 39,7 39,7 39,8 22,0 3,2 2,9 15,7 10,2 9,7 10,2 8,1 8,2 10,0 8,7 8,3 0,3 0,3 0,3 0,4 2,1 2,0 2,1 2,4 2,8 3,1 1,6 1,5 1,6 5,7 5,8 41,2 43,2 48,2 49,4 6,1 8,4 12,6 13,5 18,4 21,0 21,5 42,1 48,2 48,1 28,2 29,5 29,9 5,4 1,0 1,2 1,8 1,9 8,9 12,6 18,2 18,5 1,8 3,1 6,8 7,4 11,8 16,6 15,6 6,7 8,1 8,0 7,5 7,3 9,2 10,5 1,7 1,5 1,4 1,5 1,7 1,6 2,1 2,5 25,6 22,7 24,7 26,5 2,1 3,2 4,0 1,5 2,1 2,5 3,8 4,3 4,8 24,5 24,3 21,8 22,6 20,6 14,8 13,7 15,4 14,2 16,4 15,5 0,9 26,0 24,6 1,4 26,1 24,5 1,5 3,9 18,4 17,4 1,0 1,6 20,2 18,2 2,0 1,5 2,8 21,2 19,4 1,8 1,3 2,8 20,7 19,1 1,6 1,2 2,1 2,1 11,5 19,6 18,3 1,3 0,7 1,4 2,1 9,7 15,3 14,1 1,2 2,5 1,6 4,4 51,9 15,8 14,8 1,0 1,8 1,5 3,7 50,5 16,1 15,3 0,8 0,3 0,9 2,7 45,5 17,8 16,8 1,0 0,2 0,9 2,0 43,3 73,1 67,4 5,8 3,7 2,9 2,6 1,0 7,5 73,9 68,1 5,7 3,3 2,6 2,5 1,1 7,4 73,3 67,4 5,9 1,7 2,5 2,4 1,5 7,4 73,5 68,0 5,5 1,3 2,4 2,2 1,7 0,7 7,5 24,2 21,1 3,1 1,1 2,2 4,3 5,1 1,9 25,6 23,7 21,3 2,5 0,9 2,1 3,9 5,3 1,9 26,5 19,3 23,1 21,2 1,9 0,6 1,5 2,7 7,4 2,1 27,4 17,8 23,6 21,6 2,0 0,4 1,4 2,4 8,4 1,9 27,6 17,3 Outros europeus Japo Austrlia/ Nova Zelndia Outros asiticos Outros 15,2 14,6 13,8 13,2 4,1 3,9 3,9 3,8 32,3 30,6 30,0 30,9 4,3 5,3 5,7 6,1 18,4 21,0 21,5 30,3 31,5 32,5 21,5 21,4 21,9 29,0 30,0 35,4 36,7 nd 13,2 15,4 16,5 46,0 48,7 57,2 60,3 35,9 36,5 43,2 46,2 27,0 34,8 37,6 48,8 58,2 59,6 40,7 45,7 47,3 Total CEI frica Oriente Mdio sia Em desenvolvimento
(Em %)
Destino
Amrica do Norte
Amrica do Sul e Central
Total
Estados Unidos
Origem
Estados Unidos
2000
37,0
2002
37,3
2007
33,6
2008
32,1
Unio Europia
2000
10,3
8,9
2002
10,2
8,8
2007
7,9
6,6
2008
7,4
6,1
Japo
2000
32,7
30,0
2002
31,6
28,9
2007
23,0
20,1
2008
20,2
17,6
Amrica do Sul e Central
2000
39,5
35,8
2002
37,4
33,2
2007
30,1
26,3
2008
28,2
24,9
China
2002
30,0
27,2
2007
26,8
23,7
2008
24,5
21,6
Outros asiticos
2002
21,5
19,6
2007
14,6
12,9
2008
13,0
11,4
Em desenvolvimento
2002
21,9
19,8
2007
18,1
16,1
2008
16,8
14,8
Fonte: WTO/International Trade Statistics e Statistics Database.
151
A importncia dos Estados Unidos como destino das exportaes, por seu turno, caiu, aps 2002, para todas as regies consideradas. O movimento foi particularmente expressivo nos casos do Japo (30% para 17,6% das exportaes entre 2000 e 2008), da Amrica do Sul e Central (de 35,8% para 24,9%), da China (de 27,2% em 2002 para 21,6% em 2008) e dos outros asiticos (de 19,6% para 11,4%, tambm entre 2002 e 2008). No caso da Unio Europeia, a variao, embora mais discreta, foi suficiente para que, nos ltimos anos, o mercado asitico ultrapassasse o norte-americano; as vendas para a China, embora tenham aumentado em termos relativos, ainda uma frao diminuta das exportaes totais do bloco europeu. Por outro lado, o mercado europeu e asitico este tomado como um todo tem importncia praticamente igual para os Estados Unidos, ficando atrs somente da frao que cabe s exportaes para a Amrica do Norte Canad e Mxico. Os dados mostram, ainda, o crescimento explosivo de 9,7% em 2000 para 16,8% em 2008 da participao da sia nas exportaes da Amrica do Sul e Central para a regio asitica. Note-se que esse crescimento se deveu integralmente ao aumento das exportaes para a sia em desenvolvimento (de 6,1% do total em 2000 para 13,5% em 2008), muito maiores do que aquelas destinadas ao Japo e Oceania. Em 2008, os principais mercados latino-americanos, porm, estavam na prpria regio (26,5%), nos Estados Unidos (26,5%) e na Europa (20,2%). A natureza peculiar da integrao asitica tambm ressaltada pelos dados. Nenhum outro pas ou regio desenvolvido destina a pases em desenvolvimento parcela to alta das suas exportaes quanto o Japo; o aumento dessa parcela, no perodo, deveu-se ao crescimento do comrcio com a China. Esta, por sua vez, coloca algo em torno de 35% de suas exportaes no mercado asitico, proporo que sobe a quase 60% no caso dos demais pases em desenvolvimento da regio. Em 2007 e 2008, para ambos China e demais em desenvolvimento , o mercado europeu superou em importncia o mercado norte-americano. A frao relativa do mercado latino-americano aumentou durante o perodo quase dobrando no caso chins; apesar disso, sua importncia, em 2008, ainda era diminuta (4% das exportaes chinesas e 2,5% das exportaes dos demais pases em desenvolvimento da regio) e, mesmo, inferior quela das exportaes para o continente africano. De toda forma, fica evidente que a China conseguiu, no perodo, reduzir de forma importante a dependncia do mercado norte-americano.
3.2 Estrutura tecnolgica do comrcio internacional
Uma dimenso crucial para a conexo entre crescimento e comrcio internacional a que diz respeito natureza das mercadorias que compem a pauta exportadora e importadora dos diferentes pases e regies. No o caso de detalhar, aqui, a tradio longeva segundo a qual o crescimento depende fortemente daquilo que cada pas produz e se torna competitivo para exportar (ver, por exemplo, REINERT, 1994). Convm apenas ressaltar que essa tradio, alm de longeva, atual. Nos ltimos anos,
152
diferentes autores tm aprofundado, com novos aportes tericos e metodolgicos,24 a associao entre diversificao produtiva particularmente por intermdio da industrializao e da produo de mercadorias mais intensivas em tecnologia e sofisticadas , comrcio exterior e crescimento econmico. Tais aportes retomam conexes smithianas (entre diversificao produtiva e aumento da produtividade) e cepalinas (entre diversificao produtiva, com a produo de bens de maior elasticidade-renda, e reduo da restrio externa ao crescimento). O que se segue uma breve descrio de algumas tendncias do comrcio internacional, com base em um procedimento metodolgico j tradicional,25 que consiste, basicamente, em classificar os bens transacionados segundo a intensidade com que empregam, para sua produo, os chamados fatores produtivos. Tal metodologia tem sido empregada, com variaes, por instituies como UNCTAD, Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e Unido. Na tabela 11,26 diferenciam-se os produtos em primrios, energticos, intensivos em trabalho e recursos naturais e, finalmente, em trs categorias de produtos manufaturados de baixa, mdia ou alta intensidade tecnolgica (ou HT, de high-tech).27 O arranjo permite uma primeira aproximao tese segundo a qual, justamente, h conexes importantes entre as exportaes de produtos mais intensivos em tecnologia e o desempenho econmico.
TABELA 11
(Em %)
1985 Primrios Energia Intensivos em trabalho e recursos naturais Baixa intensidade tecnolgia Mdia intensidade tecnolgica Alta intensidade tecnolgica No classificados Total Fonte: United Nations: UN/Comtrade. Obs.: Exportaes medidas em dlares correntes. 17,8 13,2 12,0 7,7 24,2 21,0 4,1 100 1990 15,9 8,4 14,4 7,0 26,3 23,1 4,8 100 1995 14,9 5,8 14,6 6,9 25,9 26,5 5,5 100 2000 11,5 10,1 13,0 5,8 24,9 29,2 5,5 100 2005 11,5 12,5 11,5 6,8 24,2 27,7 5,8 100 2008 12,8 13,5 10,1 7,9 23,6 25,3 6,8 100
Estrutura tecnolgica das exportaes globais
24. Ver, por exemplo, Lall, Albaladejo e Zhang (2005), Hausmann, Hwang e Rodrik (2005) e Rodrik (2006a, 2006b). 25. Mas no isento de crticas, dado o carter esttico da classificao das mercadorias. 26. Informaes provenientes do Comtrade. Essa base de dados das Naes Unidas traz, para cada pas, os nmeros (em dlares correntes) do comrcio exterior. Foi aqui utilizada a reviso 2 da Standard International Trade Classification (SITC), que permite a cobertura do perodo 1985-2005. 27. A classificao , no essencial, aquela empregada nos Trade and Development Reports publicados pela UNCTAD. A UNCTAD, porm, desconsidera o comrcio internacional de combustveis (carvo, petrleo e gs natural). Os pesquisadores do Nucleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT)-Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (ver Neit, 2007) agruparam alguns dos itens desprezados em uma nova categoria, aqui denominada energia. Para uma classificao alternativa e utilizada pela Unido , ver Lall (2000).
153
De uma ponta a outra, os nmeros mostram uma queda importante na participao dos produtos primrios e outra moderada na dos intensivos em trabalho e recursos naturais. A estrutura se moveu, claramente, na direo dos produtos de alta intensidade tecnolgica, cuja participao aumentou de 21% a 25,3% do comrcio global (tendo chegado a 29,2% em 2000), com pequenas variaes nas demais categorias. Entre 2000 e 2008, porm, a categoria HT perdeu um espao considervel. Seria imprudente, porm, interpretar esse fato como um indcio de uma reverso das tendncias apontadas e, em particular, como um estmulo ao abandono, por parte de pases dotados de forte base em recursos naturais, de polticas de apoio indstria e aos setores mais intensivos em tecnologia.28 Isso porque a perda de participao relativa no comrcio de bens de alta e mdia intensidade tecnolgica teve como principal contrapartida o ganho por parte dos energticos, historicamente sujeitos como se pode constatar por seu comportamento nos vrios anos a flutuaes acentuadas. Os produtos intensivos em trabalho e recursos naturais perderam participao. Finalmente, o ganho dos produtos primrios foi modesto, a despeito do pronunciado aumento em seus preos (grfico 4)29 durante o perodo.
GRFICO 4
180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 2000m01 2000m07 2001m01 2001m07 2002m01 2002m07 2003m01 2003m07 2004m01 2004m07 2005m01 2005m07 2006m01 2006m07 2007m01 2007m07 2008m01 2008m07 2009m01 2009m07
Comrcio internacional, preos (geral, industriais, energia e outras matrias-primas, em US$ corrente) e volume (2000=100)
550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50
Volume
Preos
Industriais
Energia
Outras mat. prims.
Fonte: Trade Monitor/Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.
28. Vale lembrar que, desde os anos 1990, muitos pases em desenvolvimento vm assinando no quadro do chamado novo regionalismo acordos bilaterais com pases desenvolvidos cujas provises, frequentemente, reduzem enormemente as possibilidades de implementar polticas industriais e comerciais. 29. O qual, trazendo a impressionante queda dos preos dos produtos primrios em 2008, tambm sugestivo das variaes de termos de troca a que esto sujeitos os pases cujas pautas de exportaes concentram-se nesses produtos.
154
A tabela 12, por fim, traz a estrutura tecnolgica de alguns dos principais pases da sia em desenvolvimento inclusive Coreia do Sul e da Amrica Latina. Os nmeros mostram, de 1990 a 2008, a perda de participao dos primrios e o ganho por parte de produtos de alta e mdia intensidade tecnolgica, reproduzindo as tendncias j descritas para o comrcio internacional tomado como um todo; a nica exceo, desse ponto de vista, foi a Venezuela. Alm disso, repetiu-se aqui, para todos exceto China e, novamente, a Venezuela a recuperao parcial dos primrios aps 2008; no caso desta ltima, sendo o petrleo a principal mercadoria exportada, o aumento refletiu-se no item energia. O peso na pauta exportadora dos produtos de mdia e alta tecnologia , em geral, muito mais elevado nos pases asiticos do que nos latino-americanos. Fogem um pouco ao padro ndia cujas exportaes de servios no so captadas pelos dados do Comtrade , Indonsia e Mxico, que se destaca, na Amrica Latina, pelo peso dos produtos de mdia e alta tecnologia. A experincia mexicana motiva um ltimo comentrio: a interpretao do significado dos ndices de contedo tecnolgico do comrcio exterior deve ser feita com muita cautela, tendo em vista a crescente importncia das chamadas redes internacionais de produo de que a maquila mexicana um exemplo notrio. Com a fragmentao do processo produtivo, amplia-se, nas pautas exportadoras de muitos pases em desenvolvimento, o peso relativo de produtos classificados como de mdia ou alta tecnologia. Muitas vezes, porm, as transformaes parciais sofridas, no pas, pelo produto exportado, tm implicaes pouco relevantes em termos de valor agregado, gerao de emprego e disseminao de tecnologia (AKyZ, 2005).
TABELA 12
Estrutura tecnolgica das exportaes pases asiticos e latino-americanos selecionados

Coria do Sul ndia 1990 5,4 1,1 34,5 15,0 12,9 27,5 Tailndia 1990 28,6 2,2 17,4 1,6 4,0 11,9 Mxico 1990 85,7 0,5 3,3 1,5 0,9 3,8 3,6 2,1 2,8 6,0 1,4 1,5 2,2 1,9 5,6 3,7 4,5 3,5 0,3 1,1 2,1 1,4 2,6 2,1 1,9 5,0 84,3 79,6 81,5 82,6 1995 2000 2005 2008 1985 nd nd nd nd nd nd 1990 18,8 37,5 5,0 4,3 22,8 10,3 1995 11,9 10,3 10,2 5,7 38,3 21,7 2000 6,8 9,7 11,7 4,7 39,2 26,6 2005 7,7 14,9 8,9 5,3 36,3 25,2 2008 8,5 17,2 6,3 5,2 33,7 26,6 18,5 68,1 61,9 57,4 4,5 18,6 6,3 10,2 15,9 15,1 7,9 7,7 0,9 1,0 1,3 1,4 2,3 2,7 3,5 14,5 27,2 13,6 11,4 9,3 8,2 20,9 30,5 24,9 16,8 3,7 17,7 34,7 1,5 1,3 1,9 3,3 1,4 0,8 0,7 3,2 18,3 6,9 8,9 13,2 59,4 34,8 25,2 18,9 17,4 4,3 13,1 4,7 23,8 32,6 1995 2000 2005 2008 1985 1990 1995 2000 2005 2008 19,3 6,4 9,8 5,4 24,9 29,0 35,3 43,4 43,0 37,7 4,7 8,9 9,9 12,2 13,1 13,5 1,7 Argentina 1985 71,3 7,6 5,1 6,2 3,2 6,3 Venezuela 1985 10,8 80,0 1,5 5,3 0,7 1,6 1990 9,7 80,1 2,0 4,0 1,8 2,0 1995 9,5 76,3 2,3 4,0 3,1 4,2 2000 5,0 86,1 1,1 3,2 1,5 2,9 2005 2,7 88,7 0,4 4,8 1,2 1,9 2008 2,1 93,8 0,1 2,3 0,4 1,1 1990 62,6 8,0 9,0 7,5 4,9 7,5 1995 55,2 10,4 9,7 3,9 11,3 8,2 2000 48,1 17,7 6,8 3,2 12,8 9,1 2005 50,8 16,4 5,3 3,4 12,5 9,2 2008 56,4 9,6 3,6 2,5 14,7 9,9 22,1 20,1 27,0 25,7 6,0 6,3 6,6 7,1 9,8 11,1 0,1 12,8 10,9 13,0 17,7 2,5 4,6 6,2 6,8 9,3 10,8 0,2 1,7 1,0 3,2 19,2 14,0 6,7 4,4 42,3 48,6 47,9 46,8 33,0 23,6 8,7 28,7 2,0 5,5 5,5 9,1 6,0 2,9 1,7 4,3 11,5 18,1 68,6 43,8 25,3 34,2 2,7 3,4 8,9 4,6 3,7 3,5 4,0 35,7 25,3 23,5 17,0 17,6 18,1 20,2 20,5 24,0 17,4 25,2 29,7 2,4 6,1 17,3 1995 2000 2005 2008 1985 1990 1995 2000 2005 2008 1985 1990 1995 2000 Indonsia 2005 25,2 27,7 21,2 2,5 8,7 13,5 2008 31,9 29,0 15,7 3,4 8,9 9,6 2005 5,5 2,3 26,9 9,2 16,3 37,5 Filipinas 2005 10,6 13,3 7,0 3,1 12,0 50,6 Chile 2005 39,6 6,0 9,4 9,6 20,3 12,5 11,3 2,5 16,6 0,6 9,3 1,3 6,2 2,1 9,4 0,5 43,8 89,6 2008 1985 32,5 8,9 9,9 1,6 3,8 1,1 6,7 12,7 18,3 0,9 15,8 42,1 2008 1985 35,5 17,4 19,5 8,7 12,2 28,8 23,8 34,2 2,2 3,2 4,6 5,5 2008 1985
(Em %)
China
1985
1990
1995
2000
Primrios
30,8
18,3
12,1
8,4
Energia
43,9
8,4
3,6
3,2
Intensivos em trabalho e recursos naturais
19,3
38,0
41,2
35,9
Baixa intensidade tecnolgica
1,1
5,5
9,5
9,0
Mdia intensidade tecnolgica
0,9
12,3
11,3
15,2
Alta intensidade tecnolgica
3,7
13,3
18,5
25,4
Malsia
1985
1990
1995
2000
Primrios
41,1
27,4
17,0
9,2
Energia
31,5
18,3
7,0
9,6
5,3
10,6
10,7
8,5
1,6
2,7
2,5
1,8
3,4
6,9
9,4
9,7
16,6
31,7
50,7
59,3
Brasil
1985
1990
1995
2000
Primrios
48,7
44,7
43,9
38,1
Energia
6,4
2,2
0,9
1,6
11,5
12,6
13,8
12,3
10,1
13,1
11,6
8,2
12,7
15,1
17,4
18,4
9,3
10,6
9,7
18,2
155
Fonte: UN/Comtrade. Elaborao prpria. Notas: Exportaes medidas em dlares correntes. Os dados relativos a bens no classificados foram omitidos.
156
4 SALDOS DA BALANA COMERCIAL
Durante a era da globalizao e particularmente com os dois ltimos ciclos a noo de desequilbrios globais tornou-se familiar at mesmo aos leitores da imprensa no especializada. O fenmeno, inequvoco, est associado s contas externas norte-americanas. Desde 1982, o saldo em transaes correntes permaneceu no vermelho atingindo um primeiro vale em 1987, quando foi de -3,4% do PIB do pas , com a exceo de 1991, a partir de quando voltou a cair, chegando a -6% do PIB em 2005 e 2006. Mais do que isso, entre 1982 e 2010 segundo as estimativas do FMI , com a exceo, mais uma vez, de 1991, os Estados Unidos foram os campees mundiais do dficit em transaes correntes. Estes dficits externos estiveram associados, de diferentes formas, aos dficits financeiros e consequente endividamento de diferentes setores da economia norte-americana, como firmas financeiras e no financeiras , famlias e governo.30 A contrapartida externa foi, claro, os supervits em conta-corrente de diferentes pases com implicaes internas inversas quelas nos Estados Unidos, ou seja, supervits financeiros em diferentes setores. Entre 1982 e 2005, o dficit norte-americano teve no supervit japons um reflexo imperfeito, mas relativamente fiel. Depois daquele ltimo ano, porm, o supervit chins superou o de seu vizinho asitico. Durante a expanso recente aumentaram fortemente, tambm, os supervits de pases como Alemanha, Arbia Saudita e Rssia.
30. Tal implicao foi sistematicamente ressaltada pelos trabalhos realizados no Levy Institute. Ver, por exemplo, Godley (1999) e Dos Santos (2004). Para uma discusso metodolgica mais ampla, ver Barbosa et al. (2009) e Dos Santos (2009); Macedo (2007). BARBOSA-FILHO, N., SOUZA, J. A inflexo do governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Em SADER, E., GARCIA, M. (Orgs.) Brasil: entre o passado e futuro. So Paulo: Boitempo e Fundao Perseu Abramo, 2010. 42p.
157
GRFICO 5
14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 -10 -12
Saldo em transaes correntes pases e regies selecionados

(Em % do PIB de 2000-2010)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Ecs em desenvolvimento Europa central e oriental AL e caribe Espanha Fonte: FMI/WEO.
Economias avanadas CEI Estados Unidos China
NICs asiticos sia em des. Japo
Alm disso, configurou-se uma situao rarssima no cenrio global: os pases em desenvolvimento, como um todo, passaram a exibir supervit a partir de 2000 o que no ocorria desde 1980 , atingindo um pico (grfico 5)31 de 5,2% do PIB do grupo em 2006. A sia em desenvolvimento j acumulava supervits desde o fatdico e pedaggico 32 ano de 1997. A virada, no caso latino-americano, deu-se somente em 2003 e no foi alm de 2007. No caso africano, a bonana foi ainda mais curta (2007-2008). A Europa Central e Oriental, porm, permaneceu no negativo a partir de 1995. Convm retornar, porm, a uma abordagem mais restrita das transaes internacionais, centrada no saldo da balana comercial de pases e regies. De fato, ao dficit comercial dos Estados Unidos que os analistas associam o papel do pas como consumidor em ltima instncia. A ideia que os Estados Unidos, como emissores da top currency (COHEN, 1998),
31. O grfico exclui o Oriente Mdio, cujo supervit em conta-corrente avizinhou os 20% do PIB entre 2005 e 2008, para facilitar a visualizao, mas inclui, alm dos grupos com que se veio trabalhando, a Espanha que tem registrado o segundo maior dficit em conta-corrente, em termos absolutos, durante os anos 2000 e a China. 32. Uma vez que a experincia da crise financeira de 1997-1998 determinou a adoo de uma poltica voltada obteno de supervits correntes e consequente acumulao de reservas.
158
podem incorrer em dficits em princpio ilimitados, sendo eles saldados por pagamentos efetuados em sua prpria moeda.33 A demanda norte-americana por mercadorias importadas seria um dos principais motores da economia global, estimulando a fbrica asitica responsvel pelo suprimento de bens manufaturados produzidos por redes internacionais de produo e, a partir dela, produtores de matrias-primas dentro e fora da prpria regio asitica como na Amrica Latina. inegvel que o dficit comercial norte-americano opera como uma fonte importante de demanda para o resto do mundo. No incio do ciclo recente, esse dficit representava 61% do dficit total (a somatria dos saldos comerciais de todos os pases deficitrios). Mas tambm verdade que essa proporo baixou significativamente a partir de 2003,34 caindo para 38% em 2009.35 O grfico 6 mostra que a relao entre o dficit comercial norte-americano e o PIB global (ou o PIB do resto do mundo) atingiu um pico em 2005, de 1,8% para o primeiro indicador e 2,5% para o segundo, valores relativamente moderados.36 Outro ponto de interesse a abertura do diferencial entre o dficit norte-americano e o dficit total, que continuou a aumentar, em relao ao PIB global, em 2005 e 2006.37
33. Ver, por exemplo, Serrano (2002). 34. De 2004 a 2007, o diferencial entre o crescimento da economia global e o da norte-americana aumentou substancialmente, mantendo-se elevado at 2009, o que decerto uma parte da explicao. 35. Estimativas do Department of Economic and Social Affairs (Desa) das Naes Unidas. A metodologia empregada pelo Desa discutida em Izurieta e Voss (2009). 36. Obviamente, o dficit norte-americano exerce outros tipos de impacto sobre o crescimento global, dadas suas conexes com o investimento, a diversificao produtiva e a disseminao de tecnologia em outros pases. Ver Macedo (2006). Macedo e Silva, A. C. 2006. A montanha em movimento: uma notcia sobre as transformaes recentes da economia global. In Carneiro, 2006. Carneiro, R. (org.) A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. So Paulo: Ed. Unesp. 37. Note-se ainda a forte contrao, em 2009, da razo entre dficit total e PIB global, bem como da razo dficit total/ exportaes globais, ocorrida como parte do processo de ajustamento em face da crise financeira.
159
GRFICO 6
-0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 -4,5 (Em %)
Desequilbrios na balana comercial

0 -2 -4 -6 -8 -10 -12 -14 -16
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Dficit USA/GDP resto do mundo (%) Dficit USA/GDP global (%)
Dficit total/GDP global (%) Dficit total/Exportaes globais (eixo direito, %)
Fontes: UN/Depatment of Economic and Social Affairs (Desa)/Development Policy and Analysis Division (DEPAD) e FMI/WEO.
A tabela 13 fornece algumas pistas sobre as regies e os pases que sofreram forte deteriorao das contas comerciais durante o perodo. Medida em valores absolutos, essa deteriorao, entre 2001 e 2008, ocorreu principalmente na Unio Europeia, seguida por Europa Central e Oriental, ndia, NICs asiticos, frica do Sul e Asean5 (Filipinas e Tailndia).38 A agregao por regies, porm, esconde o fato de que, em 2008, 92 pases em desenvolvimento (dos 149 para os quais o FMI apresenta os dados) tinham dficits comerciais (muitos dos quais na Amrica Latina, incluindo pases do porte do Mxico e da Colmbia), enquanto 107 tinham dficits em transaes correntes. Esses nmeros indicam que assim como o crescimento econmico a conquista de uma situao mais segura do ponto de vista das contas externas foi obtida por um conjunto relativamente pequeno de pases em desenvolvimento. Com efeito, excluindo da somatria dos pases em desenvolvimento os nmeros positivos de China, exportadora de petrleo Oriente Mdio e CEI e Brasil, as contas do grupo voltam ao vermelho para a maior parte dos anos do ciclo recente, e a permanecem na estimativa para 2009 e na previso para 2010.
38. Tomando-se os pases que apresentavam dficits comerciais em 2008, pode-se identificar os principais casos de deteriorao das contas comerciais. Foram sempre em ordem decrescente , na Unio Europeia: Reino Unido, Espanha, Frana, Grcia, Polnia, Romnia, Portugal e Itlia; na Europa Central e Oriental: Turquia, seguida por Polnia e Romnia; na regio dos NICs: Hong Kong e Coreia do Sul; e na Asean5: Filipinas e Tailndia.
160
TABELA 13
Saldo na balana comercial

(US$ bilhes correntes de 2000-2010)
2000 Economias avanadas G7 Estados Unidos Alemanha Japo Unio Europia Eurolndia Outras economias avanadas NICs asiticos Economias em desenvolvimento sia em Desenvolvimento China ndia Asean5 Amrica Latina e Caribe Brasil Mxico CEI Rssia Europa central e oriental frica frica sub-saariana frica do Sul Oriente Mdio -295 -346 -476 57 100 -27 40 58 35 226 74 24 5 53 -10 0 -12 73 69 -62 28 19 0 95 2001 -225 -316 -447 97 56 34 108 80 42 161 47 23 -7 40 -12 4 -10 62 58 -46 16 8 0 66 2002 -201 -294 -507 137 116 81 168 68 29 181 54 30 -7 37 11 13 -8 65 61 -56 7 4 -3 75 2003 -297 -383 -579 163 89 86 179 68 29 241 54 25 -13 44 34 25 -5 80 76 -71 8 3 -3 104 2004 -392 -480 -704 212 111 38 165 110 60 307 36 32 -23 37 49 34 -8 116 106 -87 9 1 -7 144 2005 -631 -685 -824 197 80 -52 91 94 44 502 85 102 -41 35 68 45 -8 153 143 -105 28 9 -8 226 2006 -564 -680 -878 231 168 -97 86 171 105 696 164 177 -57 60 89 46 -6 173 163 -120 45 19 -16 288 2007 -668 -686 -849 299 92 -121 118 114 46 651 224 264 -73 58 73 42 -10 155 153 -161 2 -20 -16 286 2008 -776 -787 -865 304 19 -163 72 85 17 816 164 298 -134 27 34 27 -16 258 203 -179 41 -3 -14 438 2009 -521 -506 -545 239 6 -75 89 62 3 446 91 244 -102 -10 79 44 12 108 89 -109 12 -8 -5 211 2010 -630 -586 -659 248 37 -149 67 41 -27 472 36 227 -127 -17 86 44 8 113 99 -159 36 4 -4 302
Fonte: UN/Desa/DEPAD.
Esse captulo procurou evidenciar a combinao de fenmenos bem mapeados e fatos novos que contribuem composio da geografia econmica do mundo contemporneo. A novidade est no fato de que a dinmica da produo e do comrcio exterior respondeu crescentemente contribuio dos pases em desenvolvimento. Mas se constata que h pouco de novo sob o sol, quando se considera
161
a concentrao dessa dinmica em um grupo reduzido de pases asiticos , e se tem em conta a intensidade com que tm eles buscado ativamente a criao de vantagens competitivas e a sofisticao de suas pautas exportadoras. A convergncia continua sendo um apangio de poucos pases. Tudo indica que os prximos anos colocaro prova, sob condies penosas, as promessas da era da globalizao de promover e disseminar crescimento, estabilidade e convergncia. A crise financeira recente parece evidenciar o esgotamento da longa fuga para a frente, baseada no aumento do endividamento norte-americano e na introduo descontrolada de inovaes financeiras. Parte importante dos analistas da cena internacional prev um perodo prolongado de baixo crescimento nas economias avanadas. Isso por prova o dinamismo da fbrica asitica e tanto mais quanto mais bem-sucedido for o esforo norte-americano em continuar reduzindo a razo entre o dficit em transaes correntes e o PIB do pas. Colocar prova, portanto, tambm o processo de crescimento daqueles pases que se conectaram ao crescimento sino-americano por engrenagens como a das exportaes de commodities que s lhes permitiram obter taxas mais moderadas de crescimento. Em um tal quadro, a manuteno do crescimento chins exigiria, como ressaltam muitos, a adoo de medidas que elevassem substancialmente o peso do consumo na demanda agregada. O cenrio alternativo seria uma desacelerao ainda mais profunda do crescimento global. Em qualquer dos cenrios, pases com o tamanho econmico do Brasil e que atingiram seu grau de diversificao produtiva certamente tm a possibilidade de ousar refletir como Estados Unidos e China, entre outros, vm fazendo de forma soberana sobre polticas econmicas que determinem uma composio da demanda e uma insero externa compatveis com o objetivo central de promover o crescimento econmico e aprimorar a distribuio da riqueza e da renda no pas.
162
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CAPTULO 5
O BRASIL E A INTEGRAO NA AMRICA DO SUL: INICIATIVAS PARA O FINANCIAMENTO EXTERNO DE CURTO PRAZO
1 INTRODUO
O objetivo deste captulo analisar o processo de integrao financeira em curso na Amrica do Sul, com nfase sobre as iniciativas relativas ao financiamento de curto prazo. Dado que a integrao regional como um todo e sua dimenso financeira em particular prioridade inegvel da poltica externa brasileira,1 compreender o significado deste processo, suas possibilidades e suas dificuldades, bem como a participao do pas, so consideradas tarefas essenciais na discusso sobre insero internacional do Brasil. De partida, necessrio esclarecer que se trata de um tema, e de uma anlise neste captulo, com algumas peculiaridades. A comear da prpria definio de integrao financeira regional e as opes metodolgicas feitas a partir desta. O termo destacado anteriormente sujeito a diferentes interpretaes na literatura terica e emprica em economia. Em seu sentido mais comum, faz referncia ao movimento de abolio de controles sobre os fluxos internacionais de capital e livre circulao deste por entre as fronteiras e as moedas. Transportada para escala regional, esta compreenso se traduziria, portanto, no grau com que os capitais circulam em uma regio. Fazendo um paralelo com a integrao comercial regional, por exemplo, tratar-se-ia de avaliar a importncia dos vizinhos enquanto fontes e destinos dos fluxos e estoques de riqueza financeira de determinado pas. Assim, o processo de integrao financeira regional seria simplesmente o estreitamento dos vnculos financeiros entre economias geograficamente prximas. Dois problemas emergem desta compreenso: por um lado, a tarefa de mensurao deste movimento encontra srios obstculos de ordem prtica e, por outro lado, h significados distintos para o processo. Quanto ao primeiro dos problemas, so notrias as dificuldades de monitorar origens e destinos de fluxos financeiros internacionais, ainda mais em se tratando de pases em desenvolvimento. Praticamente, no h dados que possibilitem uma quantificao precisa e comparvel no tempo da integrao financeira
1. Sobre a opo pela integrao sul-americana como eixo estruturante da poltica externa brasileira no perodo recente, ver Guimares (2008) e Garcia (2010).
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regional neste conceito.2 Tentativas nesta direo, como as citadas na seo 3 deste captulo, so necessariamente imperfeitas diante da disponibilidade atual de dados e permitem apenas uma viso geral da situao, no autorizando periodizaes, paralelos regionais nem tratamentos estatsticos mais sofisticados. Por outro lado, a literatura sobre integrao ou, nesse caso, cooperao financeira regional tambm se refere dimenso institucional desta aproximao dos vizinhos.3 Trata-se de examinar as iniciativas regionais tanto para fazer frente aos obstculos externos de ordem financeira ao desenvolvimento, como para suprir as demandas de financiamento das demais dimenses do processo de integrao: comercial, produtiva, logstica de transportes etc. Dessa maneira, o estudo da integrao financeira regional, particularmente na Amrica do Sul, muito mais frtil se toma como eixo de anlise as iniciativas existentes e em processo de criao nesta direo. Elas representam, ao mesmo tempo, as possibilidades concretas, os dilemas, as dificuldades e os desafios da integrao. E fornecem um campo de observao privilegiado da atuao brasileira neste processo. esta a opo feita no presente captulo, que se concentra nas instituies voltadas ao financiamento de curto prazo. Para cumprir essa tarefa, o captulo est dividido em mais seis sees, alm desta introduo. Na seo 2, discute-se a importncia das iniciativas de integrao financeira regional diante das insuficincias e das assimetrias do contexto financeiro internacional contemporneo. Na seo 3, um rpido panorama do processo de integrao sul-americana apresentado, destacando seus principais dilemas e desafios. Em um nvel maior de detalhamento, a seo 4 se ocupa das iniciativas para o financiamento de curto prazo na regio, subdivididas de acordo com os dois tipos de instituio existentes: os fundos de compartilhamento de reservas e os sistemas regionais de pagamentos. Finalmente, a seo 5 apresenta e discute as linhas gerais da atuao brasileira em cada uma destas iniciativas, seguida das consideraes finais.
2 A INTEGRAO FINANCEIRA REGIONAL NO CONTEXTO FINANCEIRO INTERNACIONAL CONTEMPORNEO
Mesmo se tomada primordialmente em sua dimenso institucional, a integrao financeira regional tem sua importncia ligada, antes de tudo, ao contexto financeiro adverso em que os pases em desenvolvimento se inserem. Sobre ele, a recente crise financeira global e seus impactos ainda em curso ajudaram a disseminar uma percepo que, entre analistas crticos, j era consensual: o perodo histrico ao qual se cos2. O trabalho que mensura a integrao financeira regional de maneira mais precisa e constitui referncia na literatura emprica a respeito (BAELE et al., 2004) se beneficia, no sem problemas metodolgicos e tericos, de uma disponibilidade de dados muito distante da realidade sul-americana. 3. As melhores referncias desta literatura, largamente utilizadas neste captulo, so Ocampo (org., 2006) e UNCTAD (2007).
O Brasil e a Integrao na Amrica do Sul: iniciativas para o financiamento externo...
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tuma denominar globalizao tem representado, para os pases em desenvolvimento de uma maneira geral, uma poca muito mais de desafios do que de oportunidades. Muito aqum, portanto, das promessas embutidas na onda de reformas liberalizantes que, nas diferentes regies perifricas, abriram as portas dos novos tempos. No que tange s dimenses financeiras da globalizao, tal percepo mais ctica j no exclusividade de uma literatura de cunho heterodoxo ou alternativo, com menor aceitao nos crculos acadmicos e polticos dominantes na esfera global. J distante dos benefcios tericos da abertura financeira apresentados originalmente pela literatura convencional, o mainstream economics tem trabalhado, nos ltimos tempos, com outros conceitos e abordagens para tratar da insero perifrica no ambiente de finanas desreguladas e integradas.4 Em uma concepo crtica, parte-se do princpio de que o sistema monetrio e financeiro contemporneo caracterizado por uma dinmica estruturalmente especulativa e de que suas relaes com as economias perifricas (emissoras de moedas inconversveis) so marcadas por trs tipos de assimetrias: a monetria, a financeira e a macroeconmica.5 Em termos mais concretos, esta configurao instvel e hierarquizada assume a forma de ciclos de liquidez internacional direcionados aos chamados mercados emergentes: sucedem-se fases de abundncia e escassez de financiamento externo, cujos determinantes, em ltima instncia, so exgenos aos pases que mais sofrem, nas duas fases, seus impactos. Desde 1990,6 observam-se dois grandes ciclos: o primeiro at 2002 dividido em uma fase de cheia que dura at 1997 e sucedido por uma fase de seca a partir de 1998 e o segundo a partir de 2003 at os dias atuais que parece ter encerrado sua fase de cheia com a crise financeira internacional em 2008. Do ponto de vista da chamada arquitetura financeira internacional, h muito tempo pelo menos desde a ecloso das crises nos mercados emergentes em meados da dcada de 1990 tambm j esto claras para boa parte dos observadores as insuficincias e as necessidades de reformas. Estas, porm, nunca saram efetivamente do plano dos discursos e das intenes. As novidades trazidas pela recente crise financeira global s reforam esse quadro. Tanto seus efeitos imediatos (novamente um episdio de parada sbita nos fluxos de capital para pases em desenvolvimento, a insuficincia dos recursos e
4. Uma demonstrao disso o reconhecimento por parte do Fundo Monetrio Internacional (FMI), em position paper particularmente claro (OSTRY et al., 2010), do erro de sua postura incondicionalmente favorvel abertura financeira, passando a defender o uso de controles de capital por pases em desenvolvimento em determinadas circunstncias. Para uma resenha crtica da viso convencional sobre a insero financeira de pases em desenvolvimento, ver Biancareli (2008). 5. Tais assimetrias so apresentadas e discutidas por Prates (2005). 6. Essa parece ser a data mais relevante para marcar a insero dos pases em desenvolvimento na globalizao financeira, j que marca a volta dos fluxos privados de capital, com as caractersticas quantitativas e qualitativas peculiares dos novos tempos, para tais destinos. Os ciclos so descritos e discutidos por Biancareli (2009).
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da abordagem do FMI para lidar com os pases em dificuldade, a comprovao da superioridade de uma estratgia de autodefesa isolada por meio do acmulo de reservas internacionais diante da ausncia de mecanismos de coordenao internacionais) quanto os desafios colocados para o futuro (a falta de desdobramentos prticos das propostas de reforma na arquitetura monetria e financeira internacional e, mais ainda, as possveis consequncias de um questionamento do papel do dlar americano enquanto moeda reserva internacional) so demonstraes explcitas destas assimetrias e insuficincias e da necessidade de mecanismos alternativo. Para um nmero crescente de analistas, uma dessas alternativas seria o reforo a iniciativas e instituies regionais por parte dos pases em desenvolvimento. Ocampo (2006) um desses autores e organiza os argumentos tericos a justificar a cooperao monetria e financeira em quatro grupos. O primeiro diz respeito s demandas oriundas do prprio processo de integrao regional, em vrios sentidos complementares: h necessidade de proteo no mbito regional diante das crises de balano de pagamentos; devem-se levar em conta os efeitos das iniciativas de polticas nacionais na economia dos pases vizinhos isto , a gesto macroeconmica no pode trabalhar contra o comrcio regional; o financiamento da infraestrutura e de outros bens pblicos regionais mais bem encaminhado por bancos de desenvolvimento adequados ao controle e s especificidades locais; a reduo da assimetria de informaes no plano regional e a presso dos pares (sentido de pertencimento) fazem que os riscos creditcios destas instituies sejam reduzidos; e, por fim, no que se refere regulao dos sistemas financeiros, tambm h enormes ganhos em termos de custos de aprendizagem e adaptao a normas internacionais. Um segundo grupo de argumentos aponta na direo da complementaridade necessria entre instituies financeiras mundiais e regionais. A forte heterogeneidade entre as diferentes economias ao redor do globo e as vrias lacunas existentes na arquitetura financeira internacional particularmente em relao aos pases em desenvolvimento apontam nesta direo. O trabalho de superviso mundial executado por rgos como o FMI se concentra nas economias mais desenvolvidas e se revela absolutamente insuficiente para tratar dos efeitos das polticas econmicas entre os pases em desenvolvimento. Neste vcuo, os rgos regionais teriam maior capacidade de captar as necessidades e atender s demandas das economias menores e facilitariam uma espcie de diviso do trabalho com as instituies globais tanto em relao a este monitoramento quanto proviso de liquidez em casos de crises de balano de pagamentos. Por outro lado, o terceiro argumento enfatiza a necessidade de competio entre estas duas esferas (global e regional) no atendimento das necessidades dos pases em desenvolvimento, particularmente daqueles de menor tamanho e necessidades mais especficas.
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Por fim, o quarto grupos de argumentos de natureza poltica e se origina na sub-representao e no baixo poder de influncia das economias menos desenvolvidas nas agncias multilaterais globais. O sentido de pertencimento ou mesmo de propriedade que uma instituio regional representa para os seus scios capaz de aumentar a legitimidade e a aceitao de suas recomendaes inclusive quando expressam, em bloco, as opinies de seus membros nas instncias mais amplas e, mais importante, se traduz em um tratamento de credor privilegiado conferido por cada scio. Como resultado deste ltimo fator, as taxas de inadimplncia e, portanto, os riscos de tais instituies so significativamente mais baixos do que os das economias individualmente. Dessa maneira, as iniciativas examinadas neste estudo tm sua importncia justificada no apenas pelo processo geral de integrao regional em si, mas tambm por estes papis complementares que podem desempenhar, em um mundo que do ponto de vista financeiro parece passar por transformaes mas preservar os desafios e os obstculos para os pases em desenvolvimento. Antes, porm, da descrio e da anlise especfica de tais mecanismos, cabem breves comentrios adicionais sobre o contexto em que se inserem.
3 A INTEGRAO SUL-AMERICANA: PECULIARIDADES E DESAFIOS
Na Amrica do Sul que parece a unidade de anlise mais adequada ,7 a discusso sobre cooperao ou integrao financeiras se insere em um processo mais amplo de integrao regional, marcado por uma srie de peculiaridades e desafios. Com origens histricas bastante remotas desde as guerras de libertao colonial , o ideal de integrao do subcontinente ganhou impulso no fim dos anos 1980 com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que avanou a duras penas, com progressos mais notveis ainda que sujeitos a recuos e disputas no mbito comercial. As diretrizes que informavam esse processo eram as concepes do chamado regionalismo aberto: em paralelo maior integrao no plano global como building blocks desta maior extroverso multilateral , acentuam-se as integraes regionais, principalmente por meio de uma complexa teia de acordos de livre comrcio. Em termos mais precisos, a orientao era o nivelamento do campo de jogo entre pases com graus de desenvolvimento muito distintos aspecto particularmente claro na proposta de criao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). Esse certamente no o caminho mais adequado para as economias perifricas como enfatizado pela UNCTAD (2007, cap. III). Porm, como tambm desenvolvido por Medeiros (2008), no se trata de nica alternativa ou modelo. O caminho
7. Como aponta Batista Jr. (2008, p. 226): Como conceito poltico, a Amrica Latina perdeu muito de sua relevncia. O Mxico e a Amrica Central parecem ter cado irremediavalmente na rbita dos Estados Unidos.No se pode contar com mexicanos e centro-americanos para a construo de um projeto de integrao que se pretenda autnomo e soberano.
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da cooperao regional quando dirigido por uma vontade poltica comum, pela preocupao com as assimetrias entre os diferentes parceiros, com uma abordagem muito mais ampla do que o mero intercmbio de mercadorias surge, neste incio de sculo XXI, como uma via promissora de avanos na direo do desenvolvimento. Guiado por ideais semelhantes a esses e influenciado pelas mudanas polticas e ideolgicas mais gerais que parecem tomar conta da Amrica do Sul, o processo ganha novos flego e, aparentemente, contedo e pretenses, ainda que se apresente repleto de limites e contradies, como apontado por Veiga e Rios (2007). O regionalismo ps-liberal, na expresso destes ltimos autores, se materializou na rejeio da Alca do modo como proposta pelos Estados Unidos e, de maneira positiva, na criao da Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) em 2004-2005 compreendendo as 12 naes sul-americanas e da Alternativa Bolivariana para as Amricas (Alba), por parte do governo venezuelano em conjunto com Cuba, Nicargua e Bolvia com a posterior incorporao do Equador, de Honduras e de outras pequenas naes do Caribe.8 Vrios desafios se colocam para o avano desse processo de integrao. Entre eles, podem ser citados os recorrentes conflitos comerciais entre os membros das diferentes unies, a prpria existncia de vrios acordos sobrepostos que neste caso vai alm do fenmeno de spaghetti bowl e se desdobra em uma profuso de instituies e tratados, muitas vezes sem grandes consequncias prticas e uma administrada disputa de projetos de liderana regional da qual a criao da Alba apenas um dos sintomas. Para alm desses desafios, pode-se afirmar que outra caracterstica da integrao sul-americana a conduo do processo pela iniciativa poltica, sem o suporte do setor privado que se observa em outras regies particularmente na sia, onde grandes grupos multinacionais e suas redes regionais de fornecedores comandam a integrao produtiva e comercial. Essa falta de correspondncia entre o plano das intenes ou instituies e a realidade concreta das transaes regionais, envolvendo o setor privado, pode ser atestada, primeiro, ao se observar os indicadores relativos ao intercmbio de mercadorias. O registro de nveis relativamente baixos e oscilantes de integrao comercial: para a Unasul, a parcela do comrcio intrarregional no total das trocas dos membros tem ficado constantemente abaixo dos 25% atingidos na dcada de 1990 enquanto no agrupamento Asean+3,9 por exemplo, essa cifra se aproxima de 40%.
8. Sobre o processo na Amrica do Sul e seus desafios, ver Vaillant (2007). A fonte de consulta oficial sobre a Unasul o site disponvel em: <http://www.unasur.org/>. Sobre a Alba, rebatizada de Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica, as informaes podem ser encontradas no site disponvel em: <http://www.alianzabolivariana.org/>. 9. Associao das Naes do Sudeste Asitico. So pases-membros: Indonsia, Malsia, Filipinas, Cingapura , Tailndia, Brunei,Vietn, Mianmar, Laos e Camboja. Asean +3 correspondem aos dez pases-membros citados mais a China, o Japo e a Coreia do Sul.
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Como j comentado na introduo, no possvel replicar perfeitamente tais clculos para as relaes financeiras. Mas os resultados apresentados por Biancareli (2010) a despeito de todas as imperfeies das bases de dados utilizadas pintam um quadro ainda mais decepcionante. Fazendo uso de dados de estoques de ativos e passivos externos de portflio e investimentos diretos estrangeiros (IDEs), alm de correlaes e diferenciais de preos nos mercados financeiros, constata-se que o grau de integrao financeira realmente existente na regio insignificante. Tomando um dos indicadores sintticos fornecido, o grau de compartilhamento de ativos externos de portflio entre as principais economias sul-americanas de apenas 3,61% na mdia ponderada entre 2001 e 2007. Trata-se, novamente, de um quadro muito distinto do verificado para um conjunto de oito economias dinmicas da sia para as quais este indicador registra o valor de 19,7%. Em suma, diante desse quadro de desafios de ordem poltica e prtica em um contexto global em que ganham importncia os esforos financeiros de cooperao regional , informa-se que se pretende avaliar um aspecto do processo de integrao monetria e financeira sul-americana e a participao brasileira. Mais especificamente, o foco das prximas sees recai sobre as iniciativas existentes e em processo de construo na direo do apoio financeiro de curto prazo.
4 AS INICIATIVAS PARA A INTEGRAO FINANCEIRA NA AMRICA DO SUL10
Seguindo a tipologia proposta pela UNCTAD (2007), os mecanismos financeiros para a integrao regional podem ser divididos em trs nveis: i) facilitao de pagamentos e financiamento de curto prazo; ii) financiamento do desenvolvimento; e iii) cooperao macroeconmica e o caminho para uma moeda nica. Breves comentrios podem ser feitos sobre o segundo e terceiro itens desta lista. Em relao ao ltimo nvel, a experincia sul-americana em termos de cooperao macroeconmica bastante insatisfatria, com escassas e pouco produtivas iniciativas. Vale a meno a tentativas de harmonizar as estatsticas e definir metas comuns no mbito do Mercosul e Rede de Dilogo Macroeconmico (Redima), capitaneada pela Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal), mas sem qualquer poder de imposio ou cobrana de resultados e que parece no avanar alm do plano do dilogo. O resultado, que tambm reflete a ausncia de um consenso quanto melhor estratgia para insero na economia internacional, um registro de taxas de cmbio e juros totalmente descoordenadas e, em geral, contrrias ao crescimento no longo prazo. Esse provavelmente o maior obstculo para o avano do processo de integrao comercial e tambm financeira na Amrica do Sul, no s pelos problemas que a falta de sintonia
10. Alm das demais referncias pontuais citadas ao longo desta seo, um balano completo e recente sobre as iniciativas feito pelo Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (Sela) (2009a).
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causa sobre as operaes, mas tambm porque a ausncia de mecanismos formais de harmonizao acaba facilitando polticas de diferenciao e beggar-thy-neighbour absolutamente contraproducentes aproximao regional.11 A experincia sul-americana mais rica em iniciativas relativas s duas primeiras dimenses da integrao financeira. No que se refere segunda delas (financiamento de longo prazo), h uma srie de instituies, comentadas a seguir, dedicadas tarefa de financiar a integrao regional e/ou suprir aquela que , juntamente com as sucessivas crises de liquidez internacional, o principal obstculo de natureza financeira ao desenvolvimento nestes pases: a falta de estruturas capazes de fornecer crdito de longo prazo nos montantes e nas condies requeridos pelo desenvolvimento da regio. Sem mencionar a atuao de rgos multilaterais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) que tambm desempenham essa funo, mas so controlados por scios externos regio, as principais instituies sulamericanas so a Corporao Andina de Fomento (CAF), o Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata) e o Banco do Sul ainda em processo de criao.12 A avaliao sobre a atuao da CAF cujos capital e desembolsos tm crescido de maneira significativa bastante positiva. Segundo Ocampo e Titelman (2009, 2010), tal organismo tem conseguido desempenhar plenamente sua funo de complemento mais adequada s condies locais e sob controle dos beneficirios s congneres multilaterais, alm de registrar um marcado componente anticclico nos seus desembolsos.13 Sobre o Banco do Sul criado formalmente no fim de 2007 com a assinatura de acordo por Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela aps um longo perodo de debates , as divergncias profundas entre os membros ainda o impedem de se tornar operacional. Os pontos de conflito so vrios: sobre a estrutura de poder interna, a dotao de recursos, as condies de concesso de emprstimos e at mesmo sobre seus papis (banco de fomento ou tambm assistncia de liquidez).14
11. Sobre os dilemas da cooperao macroeconmica na Amrica do Sul, ver entre outros Machinea e Rozenwurcel (2006), Crcamo (2005) e Snchez-Gmez (2006). Cunha (2008), baseado em vrios trabalhos anteriores, apresenta uma perspectiva comparada deste aspecto com a experincia asitica. 12. H ainda uma srie de outros bancos menores, como o Banco de Desenvolvimento do Caribe (Caribank), o Banco Centro-Americano de Integrao Econmica (BCIE) e o Banco Latino-Americano de Exportaes (Bladex). O documento da Sela (2009a) faz uma anlise detalhada de todas as instituies. Ver tambm Sagasti e Prada (2006) e Deos et al. (2009). 13. A CAF contava, ao fim de 2008, com um capital pago de US$ 2,2 bilhes de um total autorizado de quase US$ 3 bilhes. Sua carteira de projetos nessa data somava US$ 10,3 bilhes, e os desembolsos anuais cresceram substantivamente nos ltimos anos: de US$ 1,9 bilho em 2004 para US$ 5,8 bilhes em 2008. Mais informaes no site disponvel em: <www.caf.com>. 14. Sobre as propostas para a criao do Banco do Sul e os dilemas envolvidos, ver Ponsot, e Rochon (2009, 2010), alm de vrios outros artigos publicados neste nmero do Journal of Post Keynesian Economics.
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Trata-se de um perfeito exemplo dos vrios dilemas da integrao sul-americana j comentados. E que, de certa forma, se repetem nas iniciativas, existentes e em processo de criao, relativas ao financiamento de curto prazo. A elas (o foco principal deste captulo) a ateno se volta agora.
4.1. Financiamento de curto prazo/facilitao de pagamentos
Um mnimo de conhecimento da histria econmica da Amrica do Sul suficiente para entender a importncia das restries externas, de natureza financeira, s possibilidades de desenvolvimento nesta regio. So numerosos e eloquentes os exemplos de paradas sbitas nos fluxos internacionais privados de capital na sequncia de episdios de euforia, nos perodos longos de escassez de financiamento externos, nas crises cambiais e em seus efeitos derivados. Os papis a serem desempenhados por iniciativas regionais de integrao financeira diante desta realidade so basicamente de duas naturezas. Por um lado, trata-se de construir substitutos ou complementos s fontes privadas de liquidez internacional oscilantes, especialmente para fornecer socorro em momentos de dificuldades. As iniciativas para compartilhamento de reservas internacionais e outras formas de reforo regional da liquidez ou de financiamento externo de curto prazo encaixam-se nesta funo. Por outro, h tentativas de enfrentar um dos efeitos mais visveis da vulnerabilidade externa que historicamente caracteriza a regio: as restries ao comrcio internacional. neste ponto que se justificam os sistemas para a facilitao de pagamentos. 4.2 Compartilhamento de reservas: o Fundo Latino-americano de Reservas (Flar) A nica e bem sucedida iniciativa para enfrentamento regional do problema da liquidez externa o Flar. Seu princpio bsico o compartilhamento de parte das reservas internacionais dos pases, com o objetivo de ampliar a liquidez disposio dos pases-membros em momentos de dificuldades. Este fundo foi criado em 1978 e conta com sete pases-membros, quase todos da regio andina a denominao original era Fundo Andino de Reservas: Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Equador, Peru, Uruguai e Venezuela. Entre seus objetivos explcitos esto, alm de apoiar o balano de pagamentos dos pases-membros outorgando crditos ou garantindo emprstimos a terceiros, melhorar as condies de aplicao das reservas internacionais e contribuir para a harmonizao das polticas cambiais, monetrias e financeiras.15 Pelo menos no plano das intenes, portanto, seria um mecanismo que conjugaria a defesa contra uma das demonstraes mais explcitas dos problemas da ordem
15. Ver o site: <http://www.flar.net>.
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financeira internacional (as crises cambiais em pases em desenvolvimento e a necessidade de emprstimos de liquidez), com a busca por uma maior coordenao macroeconmica (o terceiro nvel de integrao). Ao mesmo tempo, trata-se de uma alternativa para a aplicao das reservas internacionais (um dos temas mais importantes nas discusses financeiras internacionais contemporneas). O acmulo de moeda estrangeira pelos bancos centrais, por motivos precaucionais ou como resultado de intervenes nos mercados de cmbio, faz parte de um conjunto de polticas prudentes que se disseminaram por um largo espectro de pases em desenvolvimento, como forma de melhor enfrentar as adversidades da globalizao financeira. Por outro lado, esse carregamento no sem custos: trata-se de um montante significativo de recursos em moeda forte desviado de usos produtivos alternativos e, dada a diferena entre a remunerao recebida pelas reservas e a que se paga nos ttulos pblicos, emitidos internamente para esterilizar os impactos sobre a base monetria domstica; o efeito nas finanas pblicas pode ser bastante significativo em vrios casos.16 O Flar conta com cinco tipos de linhas de crdito: apoio ao balano de pagamentos, liquidez, reestruturao de dvida pblica externa do banco central, contingncia e tesouraria. As duas primeiras modalidades foram historicamente as mais utilizadas, enquanto a ltima no foi usada e no est operacional no presente momento. Em termos de condies, as linhas para balano de pagamentos e reestruturao de dvida se sujeitam a regras bastante semelhantes: trs anos de prazo com um de carncia, custo determinado pela London Interbank Offered Rate (Libor) de trs meses mais 400 pontos base e necessidade de aprovao pelo Diretrio do Flar. Diferenciam-se apenas em relao aos limites de acesso: enquanto o montante desembolsado para cada pas pela primeira linha pode chegar a, no mximo, 2,5 vezes o capital pago, na segunda esse teto de 1,5 vezes. J as linhas de contingncia pela prpria natureza ainda mais emergencial so de prazo mais curto (at um ano e seis meses renovveis, respectivamente), custo mais baixo (Libor de trs meses mais 150 pontos base) e aprovao mais rpida, diretamente pelo presidente executivo do rgo. Enquanto o crdito de liquidez tem um limite igual ao capital pago por cada pas, o de contingncia prev emprstimos em um montante de at duas vezes esse valor. Como detalhado na tabela 1, a seguir, o capital total subscrito do fundo em julho de 2009 era de US$ 2,3 bilhes, sendo que o efetivamente pago era de US$ 1,8 bilho. A distribuio do capital que se repete com pequenas alteraes na diviso dos montantes efetivamente aplicados no Flar reserva s maiores economias do bloco (Colmbia, Peru e Venezuela) uma quota de 20% do total,
16. Ver, sobre o tema da acumulao de reservas, Aizenmann e Lee (2005) e Rodrik (2006), entre outras referncias.
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enquanto as menores (Bolvia, Costa Rica, Equador e Uruguai) contribuem com 10% cada. Mais interessante a comparao desses valores com os dados dos estoques de reservas internacionais ao fim do primeiro semestre de 2009: em nenhum caso, a frao ultrapassava 6% e para os membros mais relevantes, essa parcela chegava a, no mximo, 1,5%. O dado consolidado mostra que, nesse momento, apenas 1,6% do total das reservas somadas dos sete pases foi compartilhado.
TABELA 1
Flar estrutura de capital julho de 2009 (Em US$ milhes)
Capital Subscrito Bolvia Colmbia Costa Rica Equador Peru Uruguai Venezuela Total 234,4 468,7 234,4 234,4 468,7 234,4 468,7 2.343,7 % Total 10,0% 20,0% 10,0% 10,0% 20,0% 10,0% 20,0% 100,0% Capital Pago 186,4 372,7 184,4 186,4 372,7 125,6 372,7 1.802,9 % Total 10,3% 20,7% 10,2% 10,3% 20,7% 7,0% 20,7% 100,0% Reservas 8.005,6 24.128,5 3.884,4 3.151,8 32.129,9 7.407,1 30.750,0 109.457,3 % Reservas 2,3% 1,5% 4,7% 5,9% 1,2% 1,7% 1,2% 1,6%
Fontes: Flar e bancos centrais dos pases participantes. Elaborao prpria.
Apesar desses montantes relativamente pequenos em termos absolutos e em relao ao estoque total de reservas, o desempenho do Flar tem sido bastante satisfatrio, quando observado por alguns ngulos complementares. O primeiro deles diz respeito aos emprstimos efetivamente concedidos pela instituio. Entre 1978 e 2009, foram desembolsados pelo Flar recursos no valor total de US$ 6,176 bilhes.17 Deste, US$ 2,87 bilhes (46%) foram na modalidade balano de pagamentos; US$ 2,58 bilhes (42%), como apoio de liquidez; US$ 375 milhes (6%), como contingncia; e outros US$ 356 milhes (6%), para reestruturao de dvida. Como j sugerido, a modalidade tesouraria nunca foi utilizada. Em termos da destinao desses emprstimos, observa-se uma distribuio desigual. No total acumulado desde 1978, o Equador o pas que mais recebeu recursos, em uma soma de quase 40% (US$ 2,49 bilhes) de tudo o que foi desembolsado. Esse pas foi tambm o responsvel pelas operaes mais recentes do Flar, em 2005 (US$ 400 milhes) e 2009 (US$ 480 milhes), ambas na modalidade de balano de pagamentos (grfico 1). No outro extremo, encontram-se os casos do Uruguai que aderiu ao fundo em 2008 e nunca tomou recursos e a Costa Rica,
17. Esta e as prximas estimativas foram feitas com base nos valores apresentados para o relacionamento de cada pas com o fundo, no site da instituio disponvel em: <http://www.flar.net>.
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envolvida em uma nica operao de US$ 156 milhes (ou 3% do total) em 2003 para reestruturao de dvida. Em relao aos outros, tm-se em ordem decrescente: Colmbia (US$ 1,16 bilho ou 19% do total), Peru (US$ 1,14 bilho ou 19%), Bolvia (US$ 931 milhes ou 15%) e Venezuela (US$ 294 milhes ou 5%). De certa maneira, os pases que menos contribuem acabaram se beneficiando mais do mecanismo, o que sugere um carter redistributivo para a iniciativa. Mas os valores absolutos dos emprstimos ou sua distribuio geogrfica no podem ser, nesse caso, os nicos critrios para a avaliao da eficcia do fundo. Afinal de contas, tais operaes somente se justificam em momentos de crise de balano de pagamentos ou necessidade de renegociao de dvidas externas ou seja, no seria de se esperar um fluxo persistente de desembolsos, a menos que tais perodos de dificuldades fossem uma constante entre os pases membros. Como j indicado na introduo, ao contrrio, a realidade marcada por ntidos ciclos de liquidez, ou pela alternncia entre fases de abundncia e escassez de financiamento externo privado.
GRFICO 1
700 600 500 400 300 200 100 0
Flar desembolsos anuais e por pas 1978-2009

(Em US$ milhes)
No grfico 1, o carter cclico ou, nesse sentido, anticclico das operaes do Flar fica patente. Especialmente nos anos 1980 e no incio da dcada seguinte, fase de aguda restrio de divisas na Amrica Latina como um todo, na sequncia das crises de dvida externa. Quando os fluxos privados de capital comearam a voltar de maneira mais persistente para a regio no incio dos anos 1990, e as crises
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bolivia
Fonte: Flar. Elaborao prpria.
Colmbia
Costa Rica
Equador
Peru
Venezuela
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cambiais escassearam, retraiu-se naturalmente os emprstimos do fundo. Em outros momentos de aguda dificuldade que marcam a fase de seca do primeiro ciclo , principalmente em 1998-1999 e 2002-2003, a instituio volta a atuar de maneira importante, agora concentrada em operaes com pases especficos. J o emprstimo mais recente para o Equador (US$ 480 milhes para apoio ao balano de pagamentos em 2009) a maior operao individual da histria do fundo e reflete o agravamento da situao desse pas na esteira da crise financeira global que teve seu pice em 2008. Outra maneira de aferir e avaliar a atuao do Flar comparar tais desembolsos com os da instituio multilateral dedicada proviso de liquidez de emergncia, o FMI. Nesta direo, os exerccios realizados por Titelman (2006) e Ocampo & Titelman (2009, 2010) so conclusivos. No primeiro trabalho, apresenta-se a cifra de mais longo prazo: no acumulado entre 1978 e 2003, o fundo emprestou cerca de 60% do que o FMI desembolsou para os pases-membros. J os clculos mais recentes mostram que a relao de desembolsos entre os dois fundos varivel no tempo e cresceu muito na ltima dcada. Entre 1998 e 2001 e, tambm, 2002 e 2005, essa razo superior a 2. Se na conta for includa a operao de 2009 com o Equador, a balana ainda mais favorvel para o rgo regional. H, portanto, um primeiro conjunto de evidncias favorveis. O outro ngulo de observao pelo lado no dos desembolsos, mas dos pagamentos produz evidncias ainda mais auspiciosas. Talvez o Flar seja o melhor exemplo de verificao prtica do sentido de pertencimento e da concesso do status de credor mais favorecido ao rgo por parte de seus beneficirios. Apesar de ser composto por e de emprestar para economias com vrios registros histricos, inclusive recentes, de moratrias e outras formas de default em compromissos externos, a inadimplncia com a instituio nula. Alm disso, a gesto do fundo tem sido realizada de maneira bastante profissional, em linhas com as melhores prticas gerenciais e prudenciais do mundo. O resultado uma excelente classificao de risco dos ttulos externos emitidos pelo Flar: Aa2 pela Moodys desde abril de 2008 e AA pela Standard and Poors desde agosto desse ano. Tais ratings so os melhores obtidos por instituies latino-americanas. So comparveis aos bancos internacionais de primeira linha e colocam a instituio em uma posio obviamente muito mais vantajosa para captao externa do que qualquer dos seus membros isoladamente. Essa condio faz que o Flar possa desempenhar, de acordo com autores como Eichengreen (2007), um papel auxiliar no desenvolvimento financeiro dos pases-membros at mais importante do que o auxlio de liquidez prestado em momentos de crise.18
18. As ressalvas a essa ltima funo decorrem da percepo de simultaneidade da ocorrncia de paradas sbitas nos fluxos de capital para pases de uma mesma regio. No caso da Amrica Latina, esse contgio que reduz a capacidade de um fundo limitado de reservas atender a todas as demandas ao mesmo tempo uma ocorrncia bastante comum na histria. H um intenso debate terico e emprico sobre os ganhos decrescentes do compartilhamento de reservas em mbito regional, devido a essa simetria de choques. Ver, por exemplo, Imbs e Mauro (2007) e as referncias contidas nestes .
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O fundo poderia atuar comprando ttulos soberanos emitidos pelos pases em suas respectivas moedas locais, indexados a ndices de preos e crescimento do produto interno bruto (PIB). Isso serviria no apenas como um seguro contra crises, mas tambm como forma de abrir espao alargando um mercado inexistente ou muito restrito para a negociao de ttulos denominados em moedas de economias emergentes. O Flar poderia, tambm, emitir papis nessas moedas no mercado internacional, tarefa facilitada pelas excelentes avaliaes de risco. Na verdade, esse procedimento corresponde separao entre o risco de crdito (da instituio) e o risco cambial (das moedas emergentes). Este seria o primeiro passo no caminho da redeno, apontado pelo mesmo grupo de autores (EICHENGREEN; HAUSSMANN, 2005) como sada para a superao do chamado pecado original19 ou a incapacidade de emitir dvida externa na prpria moeda, raiz de vrios dos problemas financeiros histricos destas economias. Por fim, h uma terceira fonte de possveis efeitos benficos advindos do Flar: o incentivo cooperao macroeconmica, que a dimenso mais fraca do processo de integrao na regio como j comentado. Tendo entre suas misses explcitas justamente promover a harmonizao entre as polticas econmicas, o fundo serve como um frum de dilogo e consultas mtuas, realizando seminrios e relatrios peridicos sobre as condies macroeconmicas dos seus pases-membros.20 Alm disso, tem participao ativa em outros rgos regionais que buscam, sem muito sucesso, avanar na coordenao de polticas, na Regio Andina e na Amrica do Sul como um todo. De fato, o compartilhamento de reservas internacionais exige um grau bastante detalhado de conhecimento mtuo das condies macroeconmicas entre os participantes do mecanismo. As questes da simultaneidade ou no dos choques externos e de uma eventual resposta conjunta com uso intensivo dos recursos do Flar a dificuldades localizadas em determinada economia enfrentando assim o risco de contgio regional no incio so dois exemplos de que o monitoramento essencial e faz parte das atribuies necessrias a um mecanismo como esse. Nesse sentido, o fundo pode contribuir para amenizar a sensvel carncia de coordenao de polticas. O desafio, no exclusivo do Flar, sair do campo da troca de informaes e do dilogo para um efetivo compromisso com trajetrias comuns para variveis macroeconmicas-chave, o que em muito auxiliaria o processo de integrao como um todo.
19. A teoria do pecado original provavelmente o mais explcito reconhecimento das imperfeies e das assimetrias do sistema monetrio e financeiro internacional por parte de autores do mainstream - e todas as suas variantes e aplicaes est desenvolvida em Eichengreen e Hausmann (2005). Uma aplicao mais atualizada do argumento pode ser encontrada em Haussmann e Panizza (2010). 20. Calendrios e resultados destes eventos podem ser encontrados no site da instituio disponvel em:<http://www.flar.net>.
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Mas, de maneira geral, a avaliao sobre o fundo bastante positiva. A possibilidade de contar com um estoque ampliado de reservas internacionais em momentos de dificuldades de liquidez e, ao mesmo tempo, a reduo na necessidade de carregamento de reservas por parte de cada um dos membros que esse compartilhamento propicia , sem dvida, uma forma de enfrentar parte das insuficincias da globalizao financeira. O registro histrico, principalmente nos anos mais recentes, mostra que, mesmo utilizando uma frao muito pequena das reservas de cada membro, o Flar foi capaz de desempenhar um papel muito relevante no auxlio financeiro em momentos de crise. Quando se leva em conta o que mais pode realizar (fomentar o desenvolvimento financeiro domstico, contribuir para a superao do pecado original e, qui, incentivar a cooperao macroeconmica), o balano se torna ainda mais favorvel. O desafio principal seria o de ampliar os volumes de recursos envolvidos e a cobertura regional do Flar. Para isso, a incorporao das duas maiores economias da regio (Argentina e Brasil) seria fundamental e traria efeitos muito significativos para a instituio.21 No s do ponto de vista quantitativo como ser discutido na seo 5.1 mas tambm do poltico na direo do reforo dos vnculos financeiros entre as economias da regio. 4.3 Sistemas para a facilitao de pagamentos internacionais: o Convnio
de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR), o Sistema de Pagamentos em Moeda Local (SML) e a proposta do Sistema nico de Compensao Regional (Sucre)
Outra forma de enfrentar, no mbito regional, os problemas relacionados ao financiamento de curto prazo est ligada denominao e liquidao dos pagamentos internacionais associados ao comrcio. Por uma srie de razes, de distintas naturezas, sempre predomina enquanto meio de pagamento e unidade de conta no comrcio internacional o uso de determinada moeda nacional. Estas duas so, junto com a funo primordial de reserva de valor representada, neste caso, pelas denominaes dos contratos financeiros privados e das reservas internacionais dos bancos centrais , as prerrogativas definidoras da top currency em cada perodo da histria. Apesar das intensas discusses recentes e das incertezas futuras, no h dvidas de que, no momento, esses papis so predominantemente desempenhados pelo dlar americano.22
21. Machinea e Titelman (2007) realizam exerccios numricos com base nas correlaes entre os choques externos em cada pas e seus resultados apiam a incorporao ao Flar de outras economias da regio. Porm, os ganhos e as perdas em termos de volatilidade da reservas e cobertura diante de choques no seriam iguais para todos os potenciais novos membros. 22. Sobre o uso internacional das moedas, duas referncias importantes so Krugman (1995) e Cohen (1998).
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A necessidade de dois pases quaisquer utilizarem a moeda de um terceiro para dar valor e efetivar transaes comerciais entre si d origem a alguns problemas complementares. Entre eles, os custos de transao envolvidos na necessidade de comprar e vender divisas a cada operao comercial, os efeitos das variaes cambiais nos fluxos de mercadorias, os bloqueios ao comrcio em perodos de escassez de dlares - ou outra hard currency predominante poca - e as necessidades de crdito comercial em moeda estrangeira. Sistemas de pagamentos internacionais, a comear do exemplo mais ilustre entre eles, o Plano Keynes,23 so tentativas de evitar ou reduzir esses problemas, por meio de diferentes instrumentos. Apesar da enorme ambio e do carter multilateral deste plano elementos que ajudam a explicar sua derrota para a proposta americana em Bretton Woods , as ideias e os mecanismos propostos neste serviram de inspirao para vrias iniciativas envolvidas em processos de integrao regional, em diferentes momentos da histria econmica aps a Segunda Guerra Mundial. O exemplo mais notrio foi a Unio Europeia de Pagamentos (UEP), mecanismo de facilitao de pagamentos implementado nos anos 1950 e que iniciou o caminho em direo unio monetria naquele continente.24 Na Amrica Latina, o mais antigo desses mecanismos o CCR,25 que funciona desde 1966 no mbito da Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi). Ele em parte resultado de um longo processo de estudos e debates levados a cabo pela Cepal pelo menos desde o incio dos anos 1950.26 So signatrios do acordo todos os bancos centrais dos pases-membros da associao exceto Cuba: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela, alm da Repblica Dominicana, em total de 12 participantes.
23. Nas reunies preparatrias para a Conferncia de Bretton Woods, Keynes props, como forma de organizar os pagamentos internacionais, a criao da Cmara Internacional de Compensaes (International Clearing Union ICU), em que seriam registrados os pagamentos e os recebimentos por todos os pases participantes. Mais importante, a moeda em que seriam denominados esses registros seria uma nova unidade (o bancor), de natureza exclusivamente fiduciria e a ser utilizada apenas no comrcio internacional ou seja, no seria moeda nacional de nenhum pas e nem estaria atrelada oferta de ouro. Dessa maneira, a concordncia entre duas naes em realizar uma operao comercial era automaticamente satisfeita por meio de um registro contbil em bancors na ICU, sem depender de nenhuma fora exgena. A liquidez para o comrcio internacional seria criada automaticamente. Evidentemente, pases que acumulassem dficits em suas contas em bancor teriam de se ajustar para continuar sendo capazes de importar. Mas, e outro ponto muito importante, tambm os excessivamente superavitrios seriam punidos com multas o que tornaria o ajuste diante de desequilbrios menos assimtrico e mais favorvel a polticas expansionistas. Uma das apresentaes destas ideias est em Keynes (1943). Uma das muitas apresentaes da proposta com a vantagem do didatismo feita por Carvalho (2004). 24. Um apanhado histrico sobre a UEP fornecido por Eichengreen (1993). As referncias bibliogrficas fundamentais sobre o mecanismo esto comentadas nesta obra. 25. No Brasil, o mecanismo comumente referido como CCR. O acrnimo completo CPCR mais comum nos demais pases latino-americanos de lngua espanhola. 26. Uma das referncias mais antigas ao tema o estudo da Cepal (1949), preparado por tcnicos do FMI a pedido desta. Sobre a histria desses debates e uma anlise dos primeiros anos do acordo, ver tambm Arago (1984) e Ocampo (1984). Yamaguchi (2003) faz um bom apanhado da histria do CCR e de seus problemas. Outra fonte mais recente para as informaes das prximas pginas o documento da Aladi (2009)
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Para lidar com os problemas listados anteriormente e promover o aumento da integrao comercial, o convnio se baseia no princpio da postergao de pagamentos em divisas entre seus membros, em uma rede de acordos de crditos bilaterais. Os bancos centrais desempenham o papel central no mecanismo, ao definirem previamente os montantes destas linhas de crdito, registrarem as operaes e, mais importante, assumirem os riscos das operaes enquanto durar a postergao dos pagamentos. Para alm de alguns detalhes tcnicos mais complexos, o funcionamento do convnio poderia ser resumido da maneira que se segue. Dois agentes (um exportador no pas A e um importador no pas B) decidem que determinada operao comercial entre eles, no valor de X dlares, deve ser canalizada pelo CCR. O importador deve ento pagar o equivalente ao valor X da transao em moeda B, ao Banco Central B. O exportador, por sua vez, ser pago pelo Banco Central A, pelo mesmo valor X equivalente em moeda A. Estas transaes entre os agentes privados e as autoridades monetrias so feitas por meio de bancos comerciais, que utilizam para tanto uma srie de instrumentos tradicionais de crdito comercial como letras de crdito, notas promissrias etc. como em qualquer outro caso. A diferena que neste exemplo esse crdito feito em moeda local. E o fato de que no momento da efetivao da transao o produtor e o comprador vo ser pagos e pagar, respectivamente, nas suas moedas locais. Pelo lado oficial, em vez de ser compensado automaticamente em dlares, utilizando o sistema bancrio internacional geralmente, em Nova york , o valor da transao vai ser registrado nas contas do convnio, ao lado de todas as outras transaes entre esses dois parceiros em ambas as direes que foram canalizadas por este mecanismo. Durante um perodo de quatro meses, o resultado lquido dirio das importaes e das exportaes entre A e B vai ser financiado pelas linhas de crdito previamente acertadas entre os bancos centrais. Isto significa que as autoridades monetrias esto concedendo e assumindo crditos externos em decorrncia de operaes comerciais privadas. Ao fim do quadrimestre, apenas a diferena entre os crditos tomados e concedidos liquidada em dlar. Ainda em relao assuno de crditos e riscos privados pelas autoridades monetrias, o convnio est assentado em um conjunto de garantias bastante delicadas: de conversibilidade (converso imediata para dlares dos pagamentos efetuados por suas instituies em moeda local), de transferibilidade (remessa dos dlares correspondentes aos pagamentos efetuados por suas instituies) e, principalmente, de reembolso (aceitao irrevogvel dos dbitos que lhes forem imputados, resultantes de operaes cursadas sob o convnio). Isto significa que, uma vez gerado o crdito de um banco central a outro, o devedor est obrigado a converter o montante em divisas e reembolsar sua contraparte no pas credor, no momento do vencimento, independentemente do pagamento ou no da operao que a ele deu origem por parte do importador privado ou seu banco comercial.
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Em outras palavras, no existe a possibilidade de um banco central no receber os dlares de uma exportao que curse pelo CCR, sob pena de o pas devedor ficar inadimplente no s com um credor especfico, mas tambm com toda a rede de crditos recprocos. Isto na prtica tem dois efeitos: pelo lado do exportador, uma garantia formidvel, que reduz muito o risco das operaes comerciais intrabloco e, inclusive, reduz o custo do crdito exportao. J pelo lado do importador, significa que a autoridade monetria assume o risco privado (de crdito e cambial). Por meio do CCR, mesmo sem substituir o dlar enquanto moeda de denominao e liquidao, possvel amenizar alguns dos problemas decorrentes de seu uso nas operaes de comrcio exterior. Do ponto de vista privado, eliminamse os custos de transao decorrentes de compra e venda de dlares e tambm as necessidades de crdito comercial em moeda forte. Mais importante, permite-se que dois pases realizem e at expandam suas trocas at mesmo em um cenrio de carncia de divisas: s o resultado lquido das operaes, ao final de quatro meses, vai ser requerido em dlares. Ou seja, o comrcio bilateral poderia crescer consideravelmente sem o desembolso efetivo de nenhum dlar, desde que o fizesse de maneira equilibrada ou seja, com importaes e exportaes e crditos concedidos e recebidos, se anulando exatamente. Porm, o tamanho e a importncia da economia de divisas dependem criticamente de dois fatores: da existncia desse equilbrio comercial e, portanto, de mecanismos para incentiv-lo e da efetiva postergao de pagamentos. Como visto na sequncia, essas so duas razes que ajudam a explicar o declnio da utilizao do CCR nos ltimos tempos. De fato, a evoluo dos nmeros mostrados no grfico 2 a de uma ntida decadncia no s na utilizao do convnio, como tambm na sua capacidade de cumprir as tarefas para as quais foi desenhado. Trs tendncias se sobrepem e se reforam.
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GRFICO 2
100 90 80
Convnio de pagamentos e crditos recprocos principais estatsticas operacionais 1966-2009

160 140 120 70 60 (%) 50 40 30 40 20 10 20 (US$ Bilhes) 100 80 60
0 0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Comrcio intra-regional (US$ bi) Operaes/com. Intra-regional Economia de divisas Fonte: Aladi. Elaborao prpria. Operaes canalizadas (US$ bi) Pr-pagamentos/Total
Em primeiro lugar, a queda na utilizao. ntida a incapacidade do CCR representada, no grfico pelas operaes canalizadas de acompanhar a significativa expanso do comrcio intrabloco observada a partir de meados dos anos 1990 (de menos de US$ 10 bilhes no fim dos anos 1980 para mais de US$ 100 bilhes em 2007), que coincide com o lanamento e a consolidao do Mercosul. daquela poca o incio do movimento de queda acentuada no valor das operaes canalizadas pelo convnio, que chega a patamares irrisrios no incio dos anos 2000 (apenas US$ 700 milhes em 2003) e se recupera a partir de 2004 e 2005, atingindo mais de US$ 12 bilhes em 2008. Em termos relativos, no entanto, essa recuperao muito tmida: se ao longo dos anos 1980 a parcela canalizada era muito expressiva e crescente superando os 90% no fim da dcada perdida , ela se reduziu drasticamente no decnio seguinte e atingiu o ponto mais baixo em 2003: apenas 1,5% de todos os pagamentos foram cursados pelo CCR. Nesta comparao, 2007 representou apenas uma retomada para quase 10%, no repetida em 2008.27
27. Ainda no possvel fazer o clculo para 2009, dada a indisponibilidade de dados do comrcio intrarregional no momento de preparao deste artigo.
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A segunda tendncia o aumento nos pr-pagamentos ou seja, a liquidao voluntria dos crditos mutuamente concedidos antes do perodo de postergao dos pagamentos, previsto em quatro meses. Em termos percentuais, essas operaes explodem de menos de 10% do total canalizado no fim da dcada de 1980 para mais de 90% j em 1994, e nesse patamar permanecem, com a exceo do perodo 2001-2004. A terceira tendncia a acentuada e ininterrupta reduo da efetividade do CCR no desempenho de sua tarefa principal: a economia de divisas. Calculando esta como a diferena percentual entre o valor total das operaes canalizadas pelo convnio em cada ano e o quanto foi desembolsado em dlares para efetivar tais transaes, observa-se um movimento atrasado em relao aos demais: os altos valores dos anos 1980 (de 70% a 80%) caem na dcada seguinte, mas ainda registravam mais de 40% em 2001 e cerca de 25% em 2003. De 2006 em diante, esta cifra ficou constantemente abaixo dos 5%. Algumas observaes e explicaes fazem-se necessrias diante desse quadro negativo. A primeira e mais bvia a de que o declnio do CCR no foi um obstculo para a expanso do comrcio intrarregional. Um raciocnio contrafactual poderia ser feito para imaginar o quo maior esse aumento do intercmbio teria sido com um sistema de pagamentos funcionando plenamente, mas o fato objetivo que as curvas das trocas e da canalizao das operaes pelo convnio vo em sentido oposto, principalmente nos anos 1990. Uma leitura pessimista concluiria que o CCR no auxilia ou at mesmo prejudica a integrao comercial; alternativamente, pode-se concluir que sua funcionalidade parece estar vinculada ao contexto observado nos anos 1980 e radicalmente transformado nos decnios seguintes. A segunda observao diz respeito ao fenmeno dos pr-pagamentos. Uma dvida s liquidada antes do seu prazo final de vencimento se h alternativas melhores de financiamento disponveis, para ambos os lados do compromisso. A taxa que incide sobre os crditos do CCR no perodo entre as compensaes , pelos regulamentos, a mdia aritmtica dos valores dirios da Libor de quatro meses que vigora nos trs meses e meio iniciais de cada quadrimestre, acrescida de 1 ponto percentual (p. p.). Se esta taxa for inferior que um pas credor poderia receber em aplicaes alternativas de suas reservas internacionais, a ele interessa receber antecipadamente. Se, ao mesmo tempo, for superior que o pas devedor conseguiria obter por uma linha de crdito internacional privado, esto criadas as condies para que o pr-pagamento seja vantajoso para ambos. Se observada a curva respectiva no grfico 2, observa-se que a elevao de tais operaes coincide com a volta dos fluxos de capital privado para a regio no incio dos anos 1990 (o primeiro ciclo de liquidez da globalizao) e tambm
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que, mesmo mantendo os patamares altos, h uma queda durante a fase de seca (entre 1999 e 2003). A vinculao com esses ciclos parece ento clara: nos moldes atuais, o financiamento privado abundante e em boas condies retira incentivos para a postergao de pagamentos embutida no CCR e reduz a capacidade do mecanismo de poupar divisas - que, afinal de contas, j no so mais escassas como foram nos anos 1980. A terceira observao constata que a no economia de divisas no tem relao apenas com os pr-pagamentos. Abstrado esse problema, a diferena entre o valor a ser desembolsado em divisas no momento da compensao quadrimestral e o valor total das transaes cursadas vai depender do quanto o resultado lquido do intercmbio bilateral seja menor do que a soma de todas as operaes realizadas, nas duas direes. Conforme j esclarecido, o potencial para a economia de divisas depende criticamente de uma relao equilibrada entre importaes e exportaes entre os dois parceiros. Em meio reduo generalizada da utilizao do CCR, os registros por pas apontam uma segunda ordem de problemas: o acmulo das posies credoras e devedoras concentradas em poucos pases. O grosso das transaes canalizadas nos ltimos anos tem sido de importaes venezuelanas e exportaes de servios de engenharia pelo Brasil por motivos discutidos a seguir. Nesta situao, diante da ausncia de mecanismos que propiciem ou incentivem o equilbrio comercial nas transaes canalizadas, a capacidade de poupar divisas fica de partida muito reduzida. Por fim, mas no menos importante, a quarta observao volta a focalizar a forte queda nas operaes cursadas pelo CCR. Suas causas devem ser buscadas nas possibilidades e nas condies para a escolha do mecanismo de pagamento. Durante os anos 1980, em que a economia de divisas era um imperativo em uma regio excluda dos fluxos financeiros internacionais, a maioria dos bancos centrais imps a obrigatoriedade da canalizao dos pagamentos intrarregionais pelo convnio. Isso perdurou, para as grandes economias, at 1992 justamente o momento de mudana na disponibilidade da liquidez internacional para a regio. Ao longo dos anos 1990 e principalmente na dcada seguinte, a postura das autoridades monetrias nesse aspecto se inverteu completamente: passaram a dificultar crescentemente por meio de normativas internas previstas no regulamento do convnio sua utilizao. As possibilidades em termos de volumes mximos, prazos para pagamento e instrumentos financeiros aceitos, entre outras, vo sendo paulatinamente restringidas.28 A razo para esse boicote oficial a recusa dos bancos centrais em assumir os riscos privados (de crdito e cambial) que as garantias (de conversibilidade, portabilidade e reembolso) previstas no convnio impem. A justificativa a de
28. Sobre esse ponto, ver mais detalhes em Aladi (2009).
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que no papel da autoridade monetria desempenhar tais funes de estmulo ao comrcio exterior. De fato, na prtica e na teoria, estes rgos tm tido seu papel cada vez mais direcionado ao controle das taxas de inflao e superviso dos sistemas financeiros domsticos. So, portanto, vrios os dilemas que envolvem a performance recente e as possibilidades futuras do CCR. O quadro de queda na utilizao do mecanismo que no impede a expanso do comrcio intrarregional por conta de restries impostas pelas prprias autoridades monetrias e, ao mesmo tempo, reduo na capacidade de poupar divisas, seja pelos pr-pagamentos relacionados s condies financeiras internacionais, seja pelos desequilbrios comerciais intrabloco, concentrados em poucos pases. A prpria convenincia de um mecanismo baseado na poupana de divisas, nas condies financeiras atuais, acaba sendo questionada. No se deveria deixar de levar em conta o carter cclico da disponibilidade de financiamento externo para a regio o que em si j justifica a presena de mecanismos como o CCR , mas claramente h necessidade de readaptao do mecanismo. Nesse sentido, vrios estudos e reunies foram realizados, no mbito da Aladi, para sugerir mudanas e enfrentar esses dilemas. Vrios pontos foram objeto de discusso em seminrio realizado em Montevidu em abril de 2009: alguma forma de reviso da voluntariedade da canalizao das operaes, mudanas no sistema de garantias oficiais de reembolso, perodos de compensao, custos e montantes das linhas de crdito bilaterais e outros detalhes tcnicos.29 Os avanos parecem esbarrar, no entanto, nas divergncias entre os membros e na dificuldade de romper certa inrcia institucional, reveladoras de certa falta de nimo para relanar o convnio.30 Em parte como resposta a todos esses problemas estruturais do CCR, passou a funcionar em outubro de 2008 outro mecanismo para facilitar os pagamentos na regio (o SML, entre Brasil e Argentina). As duas principais diferenas em relao ao acordo da Aladi dizem respeito abrangncia geogrfica e moeda utilizada para denominar as trocas. Ao contrrio do anterior, tambm, neste no se trata de postergar pagamentos e, assim, na prtica, os pases concederem/ assumirem crditos entre si) ou economizar divisas, mas sim apenas de evitar os custos de transao associados aos pagamentos em dlar e reduzir a necessidade de crdito comercial tambm em moeda estrangeira. Pode-se afirmar que o SML
29. Os documentos preparatrios e apresentaes esto disponveis em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/reuniones. nsf/PConvenio>. 30. Uma das providncias concretas para dar prosseguimento s tentativas de reformulao do CCR seria uma sondagem, a ser feita entre o fim de 2009 e o incio de 2010, com empresas, importadores, exportadores, bancos e demais agentes financeiros dos pases participantes, em busca da identificao das principais dificuldades.. Ver a respeito as vrias edies da Carta de Montevidu, informe da delegao brasileira junto Aladi e ao Mercosul, disponveis em: <http://www.brasaladi.org.uy/cartademontevideu.htm>.
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, ao mesmo tempo, mais simples e mais adaptado aos tempos atuais. Mesmo que sua abrangncia seja menor. O sistema parte da definio de uma taxa de cmbio entre as moedas dos dois pases participantes (real brasileiro e peso argentino). Esta cotao, definida diariamente com base nas taxas oficiais de cada moeda contra o dlar e divulgada pelo Banco Central do Brasil (Bacen) e pelo da Argentina ,31 mostrada no grfico 3 at meados de fevereiro de 2010 e revela a acentuada perda de competitividade dos produtos brasileiros no mercado do pas vizinho ao longo de 2009. Aps o auge dos efeitos da crise financeira internacional sobre o mercado de cmbio brasileiro, a quantidade de reais necessrios para comprar um peso argentino cai cerca de 35% em menos de um ano: de 0,7 em dezembro de 2008 para 0,45 em outubro de 2009. Alm de parmetro para os pagamentos em moeda local, a fixao e a divulgao dessa taxa tm por objetivo desenvolver o mercado de cmbio entre as duas moedas, sem passar pelo dlar.
GRFICO 3
0,75 0,7 0,65 0,6 0,55 0,5 0,45 0,4
Taxa SML real peso argentino out. 2008-fev. 2010
mar/09
ago/09
mai/09
nov/09
nov/08
dez/09
out/08
out/09
abr/09
jun/09
jan/09
fev/09
Fonte: Bacen. Elaborao prpria.
31. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?PROCEDTAXA>.
dez/08
fev/10
jan/10
set/09
jul/09
188
Com base na taxa SML diria, as exportaes e as importaes entre os dois pases tm seus valores convertidos nas respectivas moedas nacionais. Sero esses os valores pagos pelos importadores (aos bancos centrais) e recebidos pelos exportadores (dos bancos centrais) sempre que uma operao for cursada pelo sistema. Tais pagamentos e recebimentos, obviamente, sempre utilizam como intermedirios bancos locais cadastrados32 que poderiam assim conceder crditos em moeda domstica. Entre as autoridades monetrias, a compensao de cada operao cursada feita do modo tradicional, utilizando o sistema bancrio internacional em grande parte localizado em Nova york. O prazo mximo para essa compensao de trs dias, mas geralmente se d em 24 horas portanto, no h assuno de risco privado pelos bancos centrais. Desde o incio da operao do sistema, os registros so modestos. Nos 16 meses encerrados em janeiro de 2010, um total de 1.510 operaes foram cursadas pelo SML, das quais 94% consistiram em exportaes brasileiras para o pas vizinho. Em termos de valor, o total canalizado foi de R$ 538 milhes (99% de vendas brasileiras). Esse fluxo representou, no agregado, 3,03% dos embarques totais do Brasil para a Argentina no perodo e apenas 0,04% das operaes no sentido contrrio totalizando 1,63% do valor total do comrcio bilateral. A explicao para a concentrao das operaes canalizadas em apenas um dos sentidos parece envolver uma relutncia dos exportadores argentinos em utilizar o mecanismo, indicando uma elevada preferncia por receber em moeda americana. Como a trajetria do cmbio do real contra o dlar tem sido de apreciao, provavelmente, isso tambm incentiva mais produtores brasileiros a optarem pela receita em moeda domstica.
32. So 22 instituies no Brasil e 24 na Argentina. A lista est disponvel em : <http://www.bcb.gov.br/?PROCEDINST>.
189
GRFICO 4
7% 6%
SML Brasil Argentina evoluo da utilizao e da importncia relativa no comrcio bilateral out/2008-jan/2010
250
200 5% 4% (%) 3% 2% 50 1% 0% out/08 jan/09 abr/09 jul/09 out/09 jan/10 Operaes cursadas Parcela do comrcio bilateral Parcela das exportaes brasileiras Parcela das importaes brasileiras 0 150
100
Fontes: Bacen e Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Elaborao prpria.
Mas os nmeros consolidados fornecem uma viso demasiadamente negativa do incio das operaes do SML. Em primeiro lugar, porque a evoluo ao longo dos meses favorvel, como representado no grfico 4. O nmero de operaes cresce de forma quase ininterrupta, e a participao relativa no comrcio bilateral quase toda concentrada em um dos lados do fluxo apresenta trajetria ascendente, em meio a oscilaes importantes. O nmero de janeiro de 2010 (7%) j pode ser considerado significativo. Referendando essa tendncia ascendente, agregue-se o fato de que cerca de 65% das empresas que utilizaram o SML o fizeram mais de uma vez o que revela satisfao com o mecanismo, confirmada pela ausncia de qualquer reclamao por parte dos agentes envolvidos.33 O segundo motivo para avaliar mais positivamente os meses iniciais do SML se refere ao tipo de empresa que tem recorrido ao mecanismo. Sendo um mecanismo voluntrio, ele por definio no pode ser menos eficiente para o agente que o utiliza do que o curso tradicional de pagamentos. O sistema foi desenhado para atender, preferencialmente e neste incio, a empresas cujo acesso ao mercado externo para exportar e importar pequeno ou bloqueado pelos altos custos de transao (das operaes comerciais em si ou do crdito em moeda estrangeira). Ao contrrio das grandes companhias dos dois pases que se nacionais geralmente
33. Informaes colhidas junto a tcnicos envolvidos na operao do SML.
190
esto protegidas das variaes do dlar pelos diferentes mecanismos de hedge disponveis e se multinacionais tm sua lgica de operao permeada pela moeda estrangeira , para as pequenas e as mdias a alternativa de pagar ou receber em moeda nacional tem representado uma economia de custos importante.34 Se o incio, quando considerados esses fatores, aparece como promissor, o desafio parece ser o de expandir o uso do sistema em duas direes. De um lado, trata-se de criar incentivos para um maior uso, cobrindo fatias crescentes do intercmbio bilateral e at mesmo contribuindo para reforar esses laos. Particularmente relevante seria o acoplamento de mecanismos de crdito em moeda domstica para agentes envolvidos no comrcio exterior. Isso ajudaria a ampliar o leque de problemas enfrentados pelo mecanismo no apenas os custos de transao relacionados seriam reduzidos, mas tambm a dependncia do crdito comercial em moeda estrangeira. Por outro lado, a ampliao da abrangncia geogrfica dos pagamentos em moeda local tambm uma necessidade, at para tornar o mecanismo realmente regional, e no apenas bilateral. Nesta direo, as intenes declaradas so expandir o mecanismo para os demais pases do Mercosul. Entre o Uruguai e o Brasil, as tratativas esto bastante adiantadas: uma carta de intenes foi assinada em outubro de 2009, e as operaes devem ser iniciadas ao longo de 2010. Em relao ao Paraguai, a implantao de um SML com os parceiros regionais parece ainda esbarrar em bloqueios tcnicos: seria necessrio primeiro informatizar seu sistema domstico de pagamentos, tornando on-line o relacionamento entre o banco central e os bancos comerciais. De qualquer forma, parece claro que, uma vez vencidas as dificuldades da implementao inicial entre Brasil e Argentina, replicar o mecanismo para outras duplas de pases deve ser menos complicado. Assim, o SML parece uma alternativa mais simples e menos ambiciosa que o CCR, alm de mais adaptada aos tempos atuais, em que a resistncia a uma assuno pblica de riscos privados grande e a escassez de dlares ou o custo proibitivo do financiamento externo no so mais problemas que bloqueiam constantemente o comrcio regional pelo menos para os casos do Brasil e da Argentina. Uma ltima iniciativa sul-americana neste campo que merece ser citada brevemente, dado o carter incipiente e as vrias dvidas que ainda a cercam a proposta do Sucre, que inicia suas operaes em 2010 no mbito da Alba inicialmente o acordo envolveria Bolvia, Cuba, Equador, Nicargua e Venezuela.
34. Informaes colhidas junto a tcnicos envolvidos na operao do mecanismo detalham os custos evitados: comisses mais elevadas cobradas pelos bancos para a canalizao tradicional das operaes comerciais e utilizao de uma cotao (spread comprador vendedor) desfavorvel ao cliente. Reporta-se uma economia de 3% do valor da transao ao usar o SML.
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As menes a uma moeda regional surgem nos discursos desde o lanamento desta unio de pases, mas o detalhamento da proposta e sua operacionalizao ficam a cargo da Comissin Presidencial para uma Nueva Arquitectura Financiera Regional, nomeada pelo governo do Equador. Os poucos documentos e informaes disponveis35 justificam a criao desse mecanismo com base nas dificuldades j explicadas do CCR e no fato de o SML no romper com a lgica do dlar , j que a compensao final segue sendo em moeda norte-americana, como tambm esclarecido. Tambm so enfatizadas a necessidade de mecanismos de incentivo ao equilbrio comercial em um sistema de pagamentos regional e as vantagens da criao automtica de liquidez que uma unidade de conta exclusivamente fiduciria geraria completamente em linha com as ideias e as propostas do Plano Keynes. Para enfrentar essas questes, a proposta consiste na criao de uma moeda virtual (o Sucre, mesma denominao da moeda equatoriana substituda oficialmente pelo dlar em 2000), com base em uma cesta de moedas dos pases participantes. Um rgo central de compensao seria responsvel por calcular o valor desta unidade de referncia e emitir certas quotas de Sucre para cada pas, de acordo com o peso econmico e comercial de cada um. Ao se decidir utilizar o mecanismo para determinada operao comercial, os pagamentos e os recebimentos dentro de cada pas entre importadores, bancos comerciais, bancos centrais e exportadores seriam todos feitos em moeda domstica. Entre os dois bancos centrais envolvidos, seriam utilizados esses montantes previamente distribudos de moeda virtual cujos saldos lquidos seriam compensados ao fim de determinado perodo. Uma peculiaridade da proposta que a adeso ao mecanismo seria no apenas voluntria, mas tambm modular e gradativa: cada governo decidiria que tipo de exportaes e importaes em termos de produtos seriam canalizadas pelo mecanismo. Ademais, destacado o fato de que o sistema poderia ser carregado para outros sistemas de pagamento existentes na regio. Para alm de uma srie de indefinies tcnicas que persistem mesmo depois de realizada a primeira operao,36 alguns srios desafios parecem claros para o esperado progresso do mecanismo. A comear da complexidade tcnica, envolvida tanto na construo de uma cesta de moedas em uma regio marcada por choques externos e ausncia de qualquer coordenao de polticas cambiais,
35. Ver Comissin Presidencial... (2009), Paez (2009, 2010) e Severo (2010). Anlises externas sobre a proposta do Sucre podem ser encontradas em Sela (2009b) e Ponsot e Rochon (2009, 2010). 36. Severo (2010) relata a exportao de 360 toneladas de arroz da Venezuela para Cuba em fevereiro de 2010. A taxa de cmbio da moeda de referncia teria sido estabelecida em 1,25 sucre por dlar, e a descrio feita do mecanismo neste documento o aproxima dos j existentes na regio (CCR e SML). No h qualquer meno ou definio dos pontos crticos levantados anteriormente: incentivo ao equilbrio comercial, gerao automtica de liquidez etc.
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como nos critrios para a seleo dos produtos a utilizarem o Sucre no comrcio internacional. Um obstculo mais concreto so os baixssimos nveis de comrcio entre os membros da Alba: o mximo atingido, em 2002, foi de 6% do comrcio total, caindo para menos de 2% em 2008. Tudo considerado e descontado o carter muito incipiente da proposta, ainda em fase de testes e estudos parece ser uma iniciativa com futuro mais desafiador do que promissor. A introduo de elementos operacionais complicadores e a nfase em um objetivo com conotao mais poltica do que propriamente econmica (o descolamento da lgica do dlar) parecem tornar a proposta difcil de implementar na prtica. Alm disso, a restrio a um pequeno grupo de pases da Amrica do Sul unidos muito mais por laos polticos do que econmicos tambm fator de enfraquecimento, alm de ser sinalizao adicional da disputa pela hegemonia ideolgica na conduo do processo de integrao regional.
5 POLTICAS E POSICIONAMENTOS DO BRASIL
O Brasil , por alguns motivos complementares, o candidato natural a liderar o processo de integrao sul-americana como um todo e em sua dimenso financeira em particular. extenso territorial, ao tamanho da populao, ao poder militar, diversidade cultural e estabilidade institucional/democrtica, deve-se obviamente acrescentar a dimenso da economia brasileira em relao aos seus vizinhos como inegvel recurso de poder neste processo. Mas o poder econmico, para os aspectos da integrao que se examina neste estudo, no se esgota na comparao entre os PIBs. Nas duas frentes de dificuldades financeiras que historicamente marcaram a regio (a vulnerabilidade do balano de pagamentos s oscilaes na conjuntura internacional e a ausncia de mecanismos adequados de financiamento de longo prazo), a posio brasileira relativamente mais confortvel do que a de seus vizinhos. E essa assimetria vem se aprofundando ao longo dos ltimos anos. Dessa maneira, analisar a atuao no processo de integrao financeira regional deve levar em conta a considervel melhoria na posio financeira externa do pas simbolizada principalmente pelo estoque de reservas internacionais de mais de US$ 250 bilhes e o inegvel aprofundamento financeiro que tomou a forma de uma elevao dos volumes e da importncia do mercado de capitais domsticos, mas principalmente da expanso do crdito bancrio. Sobre esse ltimo aspecto, deve-se destacar no apenas a existncia do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) entidade sem paralelo em qualquer outro pas da regio mas tambm o fortalecimento dos grandes bancos pblicos e privados brasileiros, que expandem sua atuao no exterior, inclusive e talvez principalmente nos vizinhos da regio.
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Com isso em mente, pode ser mapeada a atuao do pas nas iniciativas e nas instituies relativas ao financiamento de curto prazo na integrao sul-americana (a primeira das trs dimenses do processo). Da mesma forma que na seo 4, no entanto, breves comentrios podem ser feitos sobre a atuao do pas nos outros dois nveis de cooperao. Quanto ao segundo deles iniciativas para o financiamento de longo prazo cabe destacar a efetiva participao do pas nas principais iniciativas existentes. A participao brasileira na CAF tanto em termos do capital como da tomada de financiamentos vem crescendo consideravelmente nos ltimos anos,37 e a atuao nas negociaes do Banco do Sul pode ser considerada decisiva tanto para fazer a proposta se tornar concreta quanto para definir melhor seu papel exclusivamente de banco de fomento. Sem contar na condio de scio majoritrio da instituio.38 Mas deve ainda ser apontado outro lado da posio do Brasil nessa rea, em meio a esse protagonismo nas instituies regionais existentes. O BNDES vem ampliando consideravelmente suas operaes na Amrica do Sul, tornando-se cada vez mais um banco nacional com cobertura regional (GUDyNAS, 2008). As cifras disponveis em meados de 2009 davam conta de uma carteira com mais de US$ 15 bilhes em projetos aprovados e em anlise na regio cerca de 50% maior do que a da CAF. Isso certamente atende aos interesses e s prioridades do Brasil e extremamente benfico integrao regional principalmente na carente rea de grandes obras de infraestrutura. Mas tende a gerar atritos e resistncias, j que financia apenas empresas brasileiras e, no sendo propriamente um rgo regional, no desfruta das vantagens decorrentes do sentido de pertencimento apontado por Ocampo (2006).39 Em relao terceira frente de iniciativas (cooperao macroeconmica), o que se pode afirmar que o Brasil no foge regra da ausncia de comprometimento com a harmonizao regional de polticas, at mesmo quando permeada por declaraes ou acordos nesta direo, que no produzem resultados concretos. Sobre os mecanismos relativos ao primeiro nvel, h vrios pontos a chamar ateno, em relao s diferentes iniciativas.
37. O Brasil ampliou recentemente sua fatia para US$ 190 milhes no total do capital pago da instituio, e prosseguem as tratativas para ascender a membro pleno (detentor de aes tipo A) dessa instituio. Do mesmo modo, vem sendo ampliados os financiamentos da CAF para projetos no Brasil: de uma fatia de apenas 0,85% em 2004, o pas passou a receber 16,3% do total desembolsado em 2008. Mais informaes no site disponvel em:< http://www.caf.com>. 38. O Brasil, junto com Argentina e Venezuela, deveria contribuir com cerca de US$ 2 bilhes para o incio das operaes do banco com os demais membros completando o total de US$ 9 bilhes pagos, de um montante de US$ 20 bilhes em capital subscrito. 39. Sobre a atuao do BNDES na integrao regional, ver tambm Deos et al. (2009).
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5.1. Financiamento de curto prazo: o Brasil e o compartilhamento de reservas
A atuao do Brasil no que se refere s iniciativas para o financiamento de curto prazo pode ser dividida, tal como feito na seo 4, de acordo com o tipo de atuao: compartilhamento de reservas ou mecanismos para facilitao de pagamentos. Em relao ao Flar, o pas no faz parte e no h nenhuma inteno oficial declarada de se tornar membro. Mas a posio atual e futura da economia brasileira no apenas em relao ao estoque de reservas internacionais, mas tambm s perspectivas de mdio prazo de solidez na situao externa, em grande parte por conta das receitas de exportao do petrleo da camada pr-sal faz que a adeso a este fundo possa ser discutida em outras bases. Seria uma opo a se considerar, por algumas razes complementares. A comear pela dimenso quantitativa. Se o pas entrasse com uma contribuio proporcionalmente equivalente mdia dos atuais membros (1,6% do estoque de reservas internacionais, que no Brasil atualmente esto em torno de US$ 250 bilhes), o capital pago do fundo saltaria dos US$ 1,8 bilho para US$ 6 bilhes. Seria uma extraordinria mudana de patamar para a instituio, que teria sua capacidade de desempenhar bem seus papis em muito ampliada. Mesmo que um percentual menor fosse aplicado, a diferena j seria grande. Certamente, dadas as dimenses assimtricas, esta adeso brasileira no teria efeito nenhum em termos de aumento da proteo do pas contra dificuldades externas. Os ganhos seriam de outra natureza, indiretos. A ampliao do escudo de proteo a disposio de outras economias menores e mais vulnerveis significaria objetivamente uma maior capacidade de conter crises cambiais em seu incio. Reduzir-se-ia, portanto, o risco de contgio regional. Seria uma ao brasileira solidria e exatamente oposta ao padro de resposta a momentos em dificuldade que tem prevalecido: a tentativa de diferenciao em relao aos vizinhos que se provou infrutfera e deletria ao prprio processo de integrao. Talvez essa seja a grande vantagem: o sentido poltico de reforo solidariedade regional em uma rea que, historicamente, se provou crtica para as possibilidades de desenvolvimento na regio. Por outro lado, o Brasil no estaria apenas ajudando aos vizinhos por meio de um desperdcio de uma parcela marginal de seu estoque de reservas. Como discutido anteriormente, o Flar tem tima avaliao de risco e gesto profissional dos recursos nele alocados e tem entre seus objetivos justamente oferecer uma alternativa vantajosa para aplicao das reservas internacionais. No momento em que se discute a criao de fundos de riqueza soberana40 no pas ou outras formas de alocar parte desse estoque de riqueza em moeda estrangeira, o Flar poderia ter suas combinaes de risco/retorno levadas em considerao.
40. Lei no 11.887, de 24 de dezembro de 2000, cria o Fundo Soberano do Brasil.
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Por fim, a possibilidade de esta instituio emitir ttulos no exterior na moeda dos pases- membros contribuindo para a superao do pecado original poderia tambm ser levada em conta ao avaliar os benefcios de uma adeso brasileira. Parece ser objetivo estratgico da poltica econmica brasileira ampliar a aceitao do real em transaes internacionais e, principalmente, regionais. Um fundo que tem conseguido, de maneira bastante satisfatria, separar o risco de crdito do cambial, pode ser um canal para isso. E, considerados os nmeros relativos j fornecidos, o papel da moeda brasileira na movimentao do fundo tenderia a ser predominante. Ainda no que se refere ao compartilhamento de reservas, uma ao em agosto de 2009 parece reveladora das intenes brasileiras neste aspecto. Foi anunciado, ainda em meio s tentativas de enfrentar os efeitos da crise financeira global, um acordo de swap de reservas com a Argentina que envolve valores em pesos e reais equivalentes a US$ 1,8 bilho. Uma leitura benigna em linha com as declaraes oficiais poca poderia interpretar o ato como demonstrao da preocupao brasileira com a solidez das contas externas da regio, importante para os prprios interesses do pas. Por outro lado, essa boa vontade, como argumentado anteriormente, encontraria benefcios adicionais e institucionalidade j consagrada no Flar.
5.2. Facilitao de pagamentos: o Brasil, o CCR e o SML
No que se refere ao CCR, a atuao brasileira tambm tem sido marcada por certa ambiguidade. De um lado, o Bacen tem sido nos ltimos anos um dos mais ativos na limitao por meio de normativos internos das possibilidades de utilizao do convnio para canalizar importaes brasileiras dos pases da Aladi.41 A justificativa, como j comentado, a de evitar assumir riscos privados o que inevitavelmente ocorre dadas as garantias constitutivas do convnio: conversibilidade, transferibilidade e reembolso. No parece, de resto, haver grande esforo das autoridades para revitalizar o convnio ou adapt-lo aos novos tempos. Portanto, o pas vem contribuindo decisivamente dado o peso da economia brasileira no comrcio intrarregional para o declnio da importncia do convnio. Particularmente s importaes brasileiras cursadas pelo mecanismo, o Brasil acumula fortes saldos credores a cada quadrimestre, resultado do seu uso quase que exclusivamente para exportaes. Esse justamente o outro lado da atuao brasileira. O pas tem sido beneficiado pelas mesmas garantias evitadas por seu banco central, ao cursar pelo convnio parte importante das suas exportaes de servios de engenharia para os pases da regio. Particularmente, grandes obras de infraestrutura realizadas por construtoras
41. O acompanhamento das normas internas a cada pas feito pela Aladi, que disponibiliza os documentos no site disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/Normativas_De_Bancos_Centrales>.
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brasileiras em pases vizinhos tm seus pagamentos garantidos pelo CCR: mesmo que contratadas por agentes privados, tais dvidas se tornam automaticamente responsabilidade das autoridades monetrias. E caso haja inadimplncia destas com o banco central brasileiro, o default no seria apenas com o Brasil, mas sim com toda a rede de crditos bilaterais do convnio o que reduz consideravelmente o risco destas operaes. O financiamento domstico destas exportaes tambm acaba em muito beneficiado pelas garantias do CCR. Elas viabilizam a concesso de crditos pelo BNDES, em moeda domstica e condies muito mais favorveis.42 Foram essas as questes levantadas quando da ameaa, em 2008, de no pagamento de dvida por parte do governo equatoriano construtora Odebrecht que construra a usina hidreltrica San Francisco nesse pas, com financiamento do BNDES viabilizado pelas garantias do CCR. Como argumentaram autoridades brasileiras poca, o problema no era entre uma empresa privada brasileira e o contratante equatoriano, mas sim entre os respectivos governos, o banco de desenvolvimento brasileiro e o convnio como um todo que corria o risco de ser inviabilizado, dados os elevados montantes envolvidos na operao US$ 286 milhes, sendo US$ 243 milhes financiados pelo banco. Por fim, ainda no que se refere aos sistemas de pagamento, o lanamento e os progressos envolvendo o SML incluindo as tratativas para a ampliao do mecanismo para os outros membros do Mercosul tambm sinalizam a disposio brasileira de enfrentar o problema dos pagamentos em mbito regional. Com a vantagem de no incorrer em todos os problemas derivados das garantias e dos custos financeiros do CCR. Assim como no caso do swap cambial com a Argentina, a opo parece ser a de uma atuao concentrada pelo menos inicialmente nos vizinhos mais prximos e relevantes. O desafio segue sendo, portanto, o de expandir as iniciativas para os demais pases da regio.
Este captulo partiu de uma determinada interpretao sobre o contexto financeiro internacional contemporneo e procurou enfocar as possibilidades e os desafios da insero brasileira neste quadro do ponto de vista regional. Mais especificamente, considera-se que a globalizao financeira marcada por uma srie de assimetrias e que, no que se refere ao financiamento externo de pases em desenvolvimento, a marca principal tem sido a oscilao cclica nas condies de liquidez. Nem a crise global de 2008-2009, nem a significativa melhoria nas condies externas da economia brasileira que permitiram inclusive um enfrentamento muito menos doloroso desta poca de dificuldades parecem ter alterado, estruturalmente, esta realidade.
42. Sobre o papel do CCR na viabilizao do financiamento infraestrutura regional pelo BNDES, ver Ruttiman et al. (2008).
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Se essa hiptese inicial est correta, justifica-se a busca por estratgias de insero financeira externa prudente, distantes dos cnones da abertura financeira que dominaram as recomendaes e as prticas em tempos recentes. Destacam-se neste ponto os potenciais benefcios e os papis a serem desempenhados pelos esforos de cooperao regional em matria monetria e financeira nesta busca. A nfase dada para a dimenso de curto prazo dessa cooperao financeira, e neste campo h argumentos suficientes para justificar a existncia e o aprofundamento das iniciativas de apoio mtuo. Quando se passa para o exame da realidade concreta na Amrica do Sul, o quadro que emerge de luzes e sombras. De um lado, um conjunto de iniciativas j existentes e/ou em processo de criao, em grande parte operando com resultados bastante satisfatrios, apesar das dimenses reduzidas, e um enorme espao para e necessidade de avanos. De outro lado, uma srie de desafios e problemas, alguns especficos e outros comuns ao processo de integrao regional como um todo: a proliferao muitas vezes infrutfera de instituies, as disputas pela liderana do processo e a falta de consenso quanto a estratgias de mais longo prazo, particularmente explcita na ausncia de qualquer tipo de coordenao macroeconmica. Quando se avalia a atuao do Brasil nessa dimenso da integrao sul-americana, as informaes e as evidncias apresentadas tambm no autorizam diagnsticos ou concluses inequvocos. Se obviamente impossvel negar o papel de protagonista do pas em todos os processos em que est envolvido, e a prioridade conferida ao tema na agenda da poltica externa, h, por outro lado, sinais de ambiguidade e/ou de preferncia por determinados subgrupos de pases vizinhos. As posies diante da questo das garantias embutidas no CCR e aspecto no aprofundado neste estudo o papel do BNDES no financiamento da integrao so exemplos do primeiro tipo de fenmeno. J a preferncia pelas relaes com a Argentina e eventualmente outros scios do Mercosul no que se refere facilitao de pagamentos e ao compartilhamento de reservas pode sugerir uma opo por um comprometimento mais seletivo com a integrao regional. A sensvel melhoria na situao do pas no que se refere vulnerabilidade externa, bem como as perspectivas de mdio prazo neste aspecto, justificaria uma postura de indiferena ou tentativa de destaque em relao aos vizinhos principalmente queles em pior situao neste quesito. No parece ser essa a opo estratgica predominante. At mesmo considerando todos os dilemas caractersticos da integrao sul-americana, possvel afirmar que aprofundar a atuao brasileira nas direes mapeadas, expandindo em termos de valores e abrangncia geogrfica seu protagonismo no processo, tende a ser a postura mais condizente com um projeto de insero internacional em um mundo em transformao, mas ainda profundamente assimtrico, principalmente em questes financeiras.
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CAPTULO 6
IMPACTO DO INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO SOBRE A RENDA, EMPREGO, FINANAS PBLICAS E BALANO DE PAGAMENTOS1
1 INTRODUO
O objetivo geral deste trabalho analisar o impacto do investimento estrangeiro direto (IED) e das empresas transnacionais (ETs) na economia brasileira. O foco de anlise so os efeitos sobre renda, emprego, finanas pblicas e contas externas. A principal fonte de dados o conjunto dos trs censos realizados pelo Banco Central do Brasil (Bacen) anos-base 1995, 2000 e 2005. A importncia deste tema pode ser entendida a partir da apresentao de dois indicadores bsicos. O primeiro corresponde ao estoque de IED no pas. Segundo dados do Bacen, em maio de 2010, o passivo externo do Brasil era de US$ 1.081 bilhes. O estoque de IED era de US$ 399,6 bilhes, ou seja, 37% do passivo total.2 O segundo indicador corresponde gerao de renda. Conforme as estimativas apresentadas neste texto, as ETs responderam por 14,7% do produto interno bruto (PIB) do pas em 2005. O texto divide-se em sees distintas e complementares. A seo 2 apresenta uma breve discusso sobre os fundamentos analticos dos determinantes do IED. A seo 3 trata da anlise emprica dos efeitos diretos e parciais do IED e das ETs. Mais especificamente, a questo central quantificar a importncia relativa do IED e das ETs com foco na gerao de renda e emprego, finanas pblicas e balano de pagamentos. A seo 4 abarca o impacto macroeconmico direto e indireto das ETs no Brasil e tem como base um modelo macroeconmico que permite calcular efeitos do IED nos setores tradeables em que o pas possui ntida vantagem comparativa (por exemplo, agricultura e minerao) e diferenci-los dos setores (tradeables e non-tradeables) em que o pas possui desvantagem comparativa. Outra distino importante refere-se aos setores principalmente servios que passaram por forte processo de privatizao no passado recente. A seo 5 envolve sntese dos resultados e a discusso de algumas questes-chave para estratgias e polticas de desenvolvimento de longo prazo envolvendo o IED.
1. Uma verso deste artigo foi publicado pela UFRJ, disponvel em: http://www.ie.ufrj.br/hpp/intranet/pdfs/texto_os_ impactos_do_investimento_externo_direto_rev_7_abr.pdf 2. Quanto aos ativos externos, vale mencionar que as reservas internacionais eram de US$ 249,8 bilhes. Disponvel em: < http://www.bcb.gov.br/htms/infecon/notas.asp?idioma=p&id=ecoimphist>.
204
Alm das referncias h dois anexos. O primeiro descreve o modelo usado na seo 4 e o segundo apresenta um quadro sinttico com referncias importantes sobre os temas analisados.
2 FUNDAMENTOS ANALTICOS
A teoria moderna do IED parte da crtica teoria do investimento de portflio e tem como referncia bsica a chamada teoria da internacionalizao da produo (BAUMANN; CANUTO; GONALVES, 2004, cap. 10). O trabalho pioneiro da teoria moderna do IED foi a tese de doutorado de Stephen Hymer no MIT em 1960 e publicada posteriormente (HyMER, 1976). O argumento geral da teoria do investimento internacional que esses fluxos so determinados pelo diferencial de taxas de retorno. A teoria moderna do IED critica esse argumento a partir da ideia de que a determinao terica do IED deve ser tratada no somente em termos de diferenas de atributos entre pases diferenas na dotao de fatores , mas tambm, e principalmente, de diferenas que existem entre empresas de pases.3 Assim, o diferencial de rentabilidade de diferentes operaes de IED est determinado pela interao de caractersticas especficas a cada espao possvel de localizao fatores locacionais especficos com os atributos de empresas fatores especficos propriedade. Os desenvolvimentos tericos recentes tratam o IED como uma das formas do processo de internacionalizao da produo. A internacionalizao da produo ocorre sempre que residentes de um pas tm acesso a bens ou servios com origem em outro pas. A questo terica central , ento, explicar no somente o processo de internacionalizao da produo, mas tambm a escolha da forma por meio da qual ocorre esse processo.4 O processo de internacionalizao da produo assume duas formas bsicas: comrcio e IED. Esses processos podem ser tanto substitutos quanto complementares. Assim, da mesma forma que o estabelecimento de uma planta produtiva para produzir um determinado bem implica reduo das importaes deste bem, a presena de ETs pode acarretar mudanas no padro, quantum, preos relativos e distribuio geogrfica do comrcio exterior. Este fato evidente quando ocorre, por exemplo, a fragmentao do processo de produo de um bem em escala global (CURRIE; HARRISON, 1997; DIAS, 2003). Ademais, o processo de liberalizao comercial pode alterar o padro de IED na direo dos setores e produtos em que o pas possui vantagem comparativa caso a estratgia
3. Para um tratamento mais detalhado da teoria moderna do IED, ver Pitelis e Sugden (2000), Caves (1996) e Jacquemot (1990). 4. A referncia bsica da moderna teoria da internacionalizao da produo Dunning (1977). Ver Dunning (1988, p. 13-40).
Impacto do Investimento Estrangeiro Direto sobre a Renda, Emprego...
205
de investimento seja o acesso a fatores de produo abundantes como recursos naturais ou mo de obra na economia em questo. A literatura sobre o impacto econmico do IED tanto sobre os pases desenvolvidos como sobre os pases em desenvolvimento mostra que, mesmo que exista um conjunto de hipteses gerais, os efeitos empricos devem ser tomados caso a caso (CAVES, 1996, cap. 9; HOOD; yOUNG, 1979, cap. 5; JACQUEMOT, 1990, cap. 9.2). Ou seja, os efeitos variam segundo o pas, o setor, o produto e a empresa. Para ilustrar, o escopo de prticas comerciais restritivas tende a ser menor na indstria de transformao, marcada por reduzidas barreiras de acesso a mercado e elevada contestabilidade, e maior no setor de um monoplio natural de servios de utilidade pblica. Entretanto, este efeito depende da institucionalidade existente como, por exemplo, a eficcia das agncias reguladoras. Ainda como exemplo, deve-se mencionar a forma de entrada das ETs em um determinado mercado. O contraste marcante entre, de um lado, as fuses e as aquisies e, de outro, o greenfield investment (investimento novo). O efeito sobre a acumulao de capital significativamente distinto quando se considera, por exemplo, que a aquisio envolve a simples transferncia de titularidade fuso e aquisio e que, em muitos casos, o capital correspondente venda da empresa nacional enviado ao exterior. No caso do investimento novo, h acrscimo ao estoque de capital do pas. Pode-se afirmar, ainda, que distintos arranjos jurdicos ou formas filial, subsidiria, joint ventures etc tm efeitos distintos em situaes especficas. Outro exemplo importante, que tem como referncia a experincia brasileira recente, o processo de privatizao. Os efeitos do IED diferem em funo da situao da empresa estatal a ser privatizada e da forma do processo de aquisio. O efeito tende a ser positivo quando se trata da aquisio de empresas com defasagem tecnolgica e srios problemas de capitalizao e deficincias das capacidades gerencial, organizacional e mercadolgica. Por outro lado, h situaes em que a empresa estatal no tem essas deficincias, ao mesmo tempo, em que a sua aquisio financiada com recursos pblicos nacionais. Entretanto, o impacto das ETs est, em grande medida, relacionado ao fato de que estas empresas possuem extraordinrios ativos especficos de sua propriedade, como capital, tecnologia e capacidade gerencial, organizacional e mercadolgica (PITELIS; SUGDEN, 2000, cap. 1; MUCCHIELLI, 1985, cap. 2). Alm deste fato e da concluso geral acerca do impacto do IED , ou seja, de que cada caso um caso , a literatura tambm mostra que o impacto multidimensional tanto no mbito da economia como fora dela (CHESNAIS, 1994; DUNNING, 1993, cap.14).
206
No que se refere aos efeitos estritamente econmicos, a literatura enfatiza questes, tais como gerao de renda e emprego, contas externas, comrcio exterior, acumulao de capital, transferncia de tecnologia, concorrncia, distribuio de renda e riqueza e finanas pblicas. Neste ponto, vale mencionar que a United Nations Committee of Trade and Development (UNCTAD), no seu relatrio anual sobre IED (World Investment Report), apresenta discusses relevantes e atualizadas a respeito dos impactos do IED sobre os pases receptores e, principalmente, os pases em desenvolvimento.5 A literatura tambm transcende a dimenso estritamente econmica para tratar do impacto do IED e da ET sobre pases em desenvolvimento. O tema da desnacionalizao abarca questes econmicas, sociais, polticas e diplomticas. A aquisio de ativos domsticos por no residentes implica transferncia da tomada de deciso em relao a questes importantes investimento, linhas de produto, tecnologia, fluxos de capitais etc. Tendo em vista que as ETs tm fontes externas de poder, o processo de desnacionalizao tende, de modo geral, a reduzir a capacidade de resistncia de um pas a presses externas em dadas conjunturas, ou seja, aumentar sua vulnerabilidade externa (GONALVES, 1999, cap. 1). Para ilustrar a complexidade dos efeitos, tome-se o caso do emprego. A literatura terica a respeito do impacto do IED sobre nvel e estrutura do emprego, salrio e qualificao de mo de obra ainda menos robusta do que aquela existente no campo da teoria do comrcio internacional. H um conjunto de hipteses ad hoc, cuja verificao depende do caso analisado (ILO, 2004). Os estudos empricos, por seu turno, resumem-se concluso de que esse impacto especfico quanto a produto, empresa, setor, pas e tempo. Este argumento vlido tanto para a literatura dos anos 1970 e 1980 (BALDWIN, 1994, p. 44) quanto para a literatura mais recente. Ou seja, apesar de a literatura terica apresentar um conjunto expressivo de proposies, a realidade tem mostrado extraordinria diversidade de resultados (ILO, 2004, p. 9). Este argumento pode ser estendido para os efeitos do IED e das ETs sobre outras variveis macroeconmicas (JANSEN, 1995).6
5. Esta uma fonte til de material analtico, anlise emprica e referncias bibliogrficas sobre o impacto do IED e das empresas transnacionais. O anexo 2 apresenta a localizao (captulos ou pginas) destas discusses nestes relatrios e menciona os principais temas tratados. 6. Ver tambm no anexo 2 os temas tratados no relatrio anual da UNCTAD sobre IED (World Investment Report). Geralmente, nestes relatrios h uma sntese til das principais questes e dos resultados empricos. Estes relatrios so o ponto de partida para qualquer anlise sobre IED.
207
3 IMPACTOS DIRETOS DO IED SOBRE A RENDA, EMPREGO, FINANAS PBLICAS E BALANO DE PAGAMENTOS
Esta seo est dividida em quatro subsees. Na primeira, discute-se a importncia relativa do IED no processo de acumulao de capital. A segunda trata da gerao de renda e analisa a questo do emprego. A terceira avalia o impacto direto sobre o balano de pagamentos e a quarta examina a contribuio das ETs para as finanas pblicas.
3.1 O impacto sobre a gerao de renda
O fluxo de ingresso de IED para o Brasil depende, em grande medida, do nvel de excedente econmico da economia mundial. A determinao do IED , fundamentalmente, exgena.7 Evidncia para este fato est no grfico 1, que apresenta os ingressos de IED no Brasil e no mundo no perodo 1970-2008. A correlao entre estes fluxos muito elevada.
GRFICO1
50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1970 1976 1978 1980 1986 1988 1990 1996 1998 2000 2006 1972 1974 1982 1984 1992 1994 2002 2004 2008
IED de entrada Brasil e mundo, 1970-2008

(Em US$ milhes)
2250000 2000000 1750000 1500000 1250000 1000000 750000 500000 250000 0
Brasil, eixo esquerdo
Mundo, eixo direito
Fonte: UNCTAD. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/FDI/TableViewer/download.aspx>.
Tendo em vista que a economia brasileira sempre contou com o IED como fonte de financiamento em suas distintas fases de industrializao substitutiva de importaes, as ETs tm uma presena marcante na indstria de transformao desde pelo menos meados dos anos 1950. Na segunda metade dos anos 1990, houve amplo processo de privatizao, principalmente em servios, que contou com significativos ingressos de IED (GONALVES, 1999; LACERDA, 2004).
7. Esta hiptese frequentemente usada nos modelos que avaliam o impacto macroeconmico do IED. Ver Jansen (1995, p. 196). Isto no quer dizer, naturalmente, que variveis endgenas por exemplo, nvel do PIB no tenham influncia significativa.
208
Ademais, atualmente, as ETs tm expressivo estoque de capital no pas que lhes permite operar suas trajetrias de acumulao com os recursos retidos, alm de contar com financiamento domstico e amplo acesso aos recursos de emprstimos externos inclusive, emprstimos intercompanhias. Isto no significa que a dinmica prpria da economia brasileira, as estratgias e as polticas governamentais no afetem o ingresso de IED no pas. Como mostra o grfico 2, o fraco desempenho da economia brasileira fez com que a participao do pas na captao de IED apresentasse movimento de queda de 1980 at meados dos anos 1990. O processo de privatizao da segunda metade dos anos 1990 reverteu esta tendncia e estabeleceu outro patamar. Desde ento, h claro movimento de retrocesso da importncia relativa do Brasil nos fluxos mundiais de IED. De fato, no final dos anos 1970 o Brasil respondeu por aproximadamente 6,5% do IED mundial, em meados dos anos 1990 esta participao era de 1% a privatizao na segunda metade da dcada a ampliou para cerca de 4% , e nos ltimos anos h uma tendncia de queda que parece levar o pas a uma participao da ordem de 2% nos fluxos totais de IED no mundo. Esta proporo (1,8%) est prxima da participao do Brasil no PIB mundial (2%) e superior participao no comrcio internacional (1,2%).8
GRFICO 2
(Em %)
8 7 6 5 4 3 2 1 0 1976 1986 1996 1970 1972 1974 1978 1980 1982 1984 1988 1990 1992 1994 1998 2000 2002 2004 2006 2008
IED de entrada participao do Brasil no mundo, 1973-2008
Brasil / mundo (%)
Brasil / mundo, mdia mvel 4 anos (%)
Fonte: UNCTAD. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/FDI/TableViewer/download.aspx>.
8. Estes coeficientes correspondem mdia do perodo 2005-2008, segundo dados da UNCTAD, disponvel em: <www.unctad.org>. Para o PIB, a referncia o valor a preos correntes, o comrcio a mdia da participao nos fluxos mundiais de exportao e importao de bens e o IED o ingresso lquido.
209
Entretanto, a importncia relativa do IED no desprezvel no Brasil. Como mostra o grfico 3, at meados dos anos 1990 o IED representava aproximadamente 5% da formao bruta de capital fixo (FBCF); com a privatizao, o IED chegou a responder por um quarto da FBKF em 2001-2002.9 A partir de ento, h ntido processo de queda, que teria se estabilizado em torno de 13% no perodo 2006-2007. Vale notar que estes movimentos da relao IED/ FBKF acompanham a evoluo da taxa de investimento (a preos correntes) no Brasil, com a notvel exceo do perodo de auge (1998-2002) em decorrncia das privatizaes.10 A partir de ento, a taxa de investimento a preos correntes se estabiliza em torno de 16% enquanto a relao IED/FBKF mostra tendncia de queda e parece ter se estabilizado em 2006-2007 em torno de 13%.
GRFICO 3
(Em %)
30 25 20 15 10 5 0 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
IED/FCKF e taxa de investimento: mdia mvel de quatro anos Brasil, 1973-2007
IED/FBKF Brasil (%)
Taxa de investimento - preos correntes - (% PIB)
Fontes: UNCTAD e Ipea. Disponveis em: <http://stats.unctad.org/FDI/> e <http://www.ipeadat.gov.br>.
O processo de acumulao de capital por meio IED repercute, naturalmente, na gerao de renda. Os Censos de Capital Estrangeiro no Brasil permitem estimativas a respeito da contribuio direta das ETs para o valor da produo.
9. A relao IED/FBKF somente um indicador da importncia relativa do IED, assim como a relao IED/PIB. Nenhuma delas expressa a contribuio direta das ETs para o investimento no pas visto que parte do IED no investimento novo ou seja, aquele via fuses e aquisies, bem como emprstimos intercompanhias e implica simples troca de titularidade e no acumulao de capital. Os dados do balano de pagamentos no permitem decompor os fluxos de IED em aquisio e investimento novo. Zockun (2000, tabela 2) mostra que as fuses e aquisies representaram 55% do fluxo de IED total no Brasil no perodo 1994-1998. 10. As ETs responderam por 48,3% do valor das privatizaes no perodo 1991-2002 (LACERDA, 2004, p. 87). A maior parte deste investimento concentrou-se no perodo 1996-2000. Em consequncia, a participao das ETs no faturamento das 500 maiores empresas no pas aumentou de 32% em 1994 para 45,8% em 2001 (op.cit., p. 85).
210
Os dados referem-se aos anos 1995, 2000 e 2005.11 O grfico 4 apresenta a evoluo da participao das ETs no PIB brasileiro no perodo 1995-2005 e a evoluo da relao IED/FBKF no perodo em questo. Segundo estas estimativas, a participao do capital estrangeiro no PIB aumentou de 8,6% em 1995 para 12,3% em 2000 e 14,7% em 2005.
GRFICO 4
(Em%)
30 25 20 15 10 5 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Relao IED/FBKF Part. das ETs no PIB 2,4 8,6 14,9 14,7 12,3 23,5
IED de formao de capital e participao das ETs no PIB, 1995-2005
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE>. Elaborao prpria com base em dados da UNCTAD. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/FDI>. Obs.: A participao na produo entre os anos-base (1995, 2000 e 2005) a interpolao geomtrica.
Tomando como referncia as atividades de destino do IED, verifica-se uma elevao da participao das ETs nos setores secundrio e tercirio (inclusive, comrcio), como mostra o grfico 5. Apesar de haver forte incremento no setor de servios em decorrncia da privatizao dos anos 1990, a indstria continua sendo o setor em que as ETs tm maior peso especfico gerao de renda. Naturalmente, este fato explicado pelo processo de formao histrica do pas em que a industrializao substitutiva de importaes implicou fortes restries ao processo de internacionalizao da produo na esfera comercial (protecionismo) ao mesmo tempo em que levou expanso significativa deste processo na esfera produtiva (via IED).
11. Neste trabalho, usam-se, primordialmente, os dados para o conjunto total das empresas que responderam aos censos, ou seja, empresas em que no residentes detm pelo menos 10% do capital votante ou 20% do capital total. A razo principal que este conceito expressa o critrio adotado internacionalmente nos termos do Manual de Balano de Pagamentos do Fundo Monetrio Internacional (IMF 1993, cap. 18). O nmero total de empresas que responderam aos censos o seguinte: 1995 = 6.322; 2000 = 11.404; e, 2005 = 17.605. O nmero de empresas estrangeiras com participao majoritria : 1995 = 4.902; 2000 = 9.712; e 2005 = 9.673. Tomando como referncia a receita operacional lquida, a participao das empresas majoritrias filiais e subsidirias no valor do conjunto total das empresas estrangeiras : 1995 = 70%; 2000 = 77,1%; e, 2005 = 74,4%. Se se limita a anlise emprica s empresas majoritrias obtm-se, grosso modo, resultados equivalentes a trs quartos dos resultados obtidos com o conjunto de minoritrias, filiais e subsidirias.
211
GRFICO 5
(Em %)
30 25 20 15 10 5 0 2,2 3,6
Participao das empresas estrangeiras no PIB segundo o setor 1995, 2000 e 2005
26,3
24,3 19,2
14,7 9,3 3,1 Secundrio 1995 2000 2005 4,1 12,2 12,3 8,6
Primrio
Tercirio
Total
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE>. Elaborao prpria com base em dados da UNCTAD. Disponvel em: <http://stats.unctad.org/FDI>.
No passado recente, o avano do processo de internacionalizao particularmente forte no setor de servios, como mostra o grfico 6. H saltos em praticamente todos os grupos de atividades de servios, mesmo os que no foram privatizados. H incrementos extraordinrios nos servios de utilidade pblica (produo e distribuio de eletricidade, gs e gua) em que a participao das ETs passou de 1% em 1995 para 20% em 2000 e no comrcio aumentou de 10,3% em 2000 para 24,5% em 2005.
GRFICO 6
(Em %)
40 35 30 25 20 15 10 5 0 Produo e Comrcio distribuio de eletricidade, gs e gua Transporte, armazenagem e correio 1995 2000 2005 Servios de informao Outros servios 1,0 7,8 34,1 31,6 24,5 20,0 15,9 10,3 4,0 4,2 6,0 2,2 1,9 7,6 21,8
Participao das empresas estrangeiras nas principais atividades do setor de servios 1995, 2000 e 2005
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE>. Elaborao prpria.
212
Na agropecuria e na indstria de transformao, tambm houve avano da internacionalizao da produo ainda que em graus muito inferiores queles observados nas atividades de servios. Na indstria de transformao, estabilizou-se o grau de internacionalizao visto que as ETs responderam por 31,4% do valor da produo em 2000 e 2005 como mostra o grfico 7. Por outro lado, na indstria extrativa mineral, houve queda relativa em decorrncia, muito provavelmente, da expanso de empresas nacionais como Petrobras.
GRFICO 7
(Em %)
35
31,4 31,4
Participao de empresas estrangeiras nas atividades dos setores primrio e secundrio da economia brasileira 1995, 2000 e 2005
30
26,0
25 20
15,9
15 10
12,2 7,6 1,9
6,1
5
0,8 1,1
1,7
1,5
0 Agropecuria Indstria extrativa mineral 1995 2000 Indstria de transformao 2005 Construo
No que diz respeito ao setor financeiro, os dados dos censos do Bacen no so teis para a anlise do impacto direto dos bancos estrangeiros. Por outro lado, o prprio Bacen divulga dados de balancetes dos maiores bancos e do conjunto do sistema financeiro nacional (SFN).12 Segundo os dados da tabela 1, houve salto da participao dos bancos estrangeiros nas atividades financeiras no pas na segunda metade dos anos 1990.13 A liberalizao financeira no pas e a estratgia de diversificao geogrfica dos bancos estrangeiros foram os principais determinantes da internacionalizao da produo de servios financeiros da economia brasileira. Para ilustrar, a participao desses bancos no ativo total do sistema financeiro nacional aumentou de 14,8% em 1995 para 30,7% em 2000. Os dados sobre patri12. Por exemplo, para 2009 h dados detalhados para 136 bancos, sendo que 45 so com controle estrangeiro e 1 com participao estrangeira. 13. Para uma anlise abrangente e detalhada, ver Freitas (1999).
213
mnio lquido, depsito total e emprego tambm apontam para aumentos expressivos duplicao no perodo em questo. A excluso dos bancos oficiais de desenvolvimento Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco da Amaznia (Basa), Banco do Nordeste (BNB) no altera significativamente o resultado: os bancos estrangeiros chegaram a responder por algo entre um quarto e dois quintos das atividades do sistema financeiro brasileiro na virada do sculo.
TABELA 1
Participao dos bancos estrangeiros no sistema financeiro nacional 1995, 2000, 2005 e 2009 (Em %)
Ativo 1995 2000 2005 2009 14,8 30,7 27,1 19,2 Patrimnio lquido 17,7 33,8 30,5 27,8 Depsito total 11,9 24,2 25,8 18,9 Emprego 9,2 24,7 21,7 16,1 Agncias 7,9 26,9 23,3 17,8 Nmero de bancos 60 62 48 46
Memorando: sistema financeiro nacional exceto BNDES, Basa e BNB 1995 2000 2005 2009 16,1 34,7 30,7 27,3 24,8 39,6 34,7 34,5 12 24,4 26,8 25,9 9,4 25,2 22,4 21,2 8 27,3 23,7 24,2
Fonte: Bacen. Disponvel: <http://www4.bcb.gov.br/top50/port/top50.asp>. Elaborao prpria. Obs.: Dados referentes a dezembro de cada ano, exceto 2009 (setembro).
Os diferentes indicadores tambm informam que a participao dos bancos estrangeiros aumentou na segunda metade dos anos 1990, porm decresceu aps 2001-2002. Este movimento vlido para todos os indicadores relevantes e evidente, por exemplo, no caso dos ativos bancrios, como mostra o grfico 8. H inmeras razes que explicam este movimento.14 Atualmente, considerando os vrios indicadores existentes, pode-se afirmar que os bancos estrangeiros respondem por aproximadamente um quarto das atividades financeiras no pas. Esta participao cai para aproximadamente 20% se os bancos oficiais de desenvolvimento BNDES, Basa e BNB forem excludos da base de clculo.
14. Entre as razes vale mencionar a instabilidade da economia brasileira, a concorrncia dos bancos nacionais e o fracasso das estratgias de bancos estrangeiros especficos. Ver Freitas e Prates (2008). muito provvel que a crise financeira global de 2008-2009 tambm tenha tido influncia.
214
GRFICO 8
(Em %)
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Participao dos bancos estrangeiros nos ativos totais do sistema financeiro nacional 1995, 2000, 2005 e 2009
34,7 30,7 27,1 19,2 14,8 16,1 30,7 27,3
SFN 1995 2000
SFN exceto BNDES, BASA e BNB 2005 2009
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www4.bcb.gov.br/top50/port/top50.asp>. Elaborao prpria. Obs.: Dados referentes a dezembro de cada ano, exceto 2009 (setembro).
As participaes mdias para as trs principais variveis ativo total, patrimnio lquido e depsito total no conjunto do sistema financeiro so mostradas no grfico 9. Estas participaes duplicaram entre 1995 (14,8%) e 2000 (29,6%) e a partir de ento se reduziu para 27,8% em 2005 e 22% em 2009.15
15. A participao dos bancos oficiais Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CEF) e BNDES no ativo total do sistema financeiro nacional teve pequena elevao entre 2005 (37,5%) e 2009 (38,6%). Isto ocorre, muito provavelmente, devido expanso das operaes destes bancos como parte da poltica governamental de estabilizao macroeconmica frente crise global iniciada no segundo semestre de 2008. O fato que a queda da participao dos bancos estrangeiros (de 27,8% em 2005 para 22% em 2005) explicada, em grande parte, pela dinmica de competio no sistema financeiro brasileiro e talvez, em maior medida pelas estratgias dos bancos internacionais que operam no pas provavelmente condutas mais defensivas em resposta crise financeira global.
215
GRFICO 9
(Em %)
35 30 25 20 15 10 5 0 14,8
Participao mdia dos bancos estrangeiros no SFN 1995, 2000, 2005 e 2009
29,6
27,8 22,0
1995
2000
2005
2009
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www4.bcb.gov.br/top50/port/top50.asp.>. Elaborao prpria. Obs.: Dados referentes a dezembro de cada ano, exceto 2009 (setembro). Os dados referem-se s mdias das participaes dos bancos estrangeiros das trs principais variveis ativo total, patrimnio lquido e depsito total.
As estimativas indicam, ento, que as ETs respondem por aproximadamente 20% do valor da produo total no setor financeiro. Vale notar que esta participao das ETs na produo superior a 30% na indstria de transformao e aumentou significativamente em muitas atividades, principalmente no setor de servios. Neste setor, as ETs tm presena importante (superior a 20%) em servios de utilidade pblica, comrcio, comunicao e servios financeiros. Com base nas participaes das ETs no valor da produo nos agregados setoriais, possvel apresentar estimativas a respeito da contribuio destas empresas para a gerao de renda (PIB) a nvel setorial e global. A tabela 2 sintetiza, no primeiro bloco de dados, a participao das ETs no valor da produo dos setores. A nica exceo o setor financeiro cuja proxy usada a mdia das participaes dos bancos estrangeiros das trs principais variveis ativo total, patrimnio lquido e depsito total , como discutido anteriormente. Vale ainda notar a incluso na base de clculo das atividades de administrao, sade e educao pblicas que tm respondido por aproximadamente 10% do PIB nos ltimos anos.
TABELA 2
PIB das ETs segundo o setor de atividades
Valor (R$ milho correntes) Atividades Agropecuria Indstria extrativa mineral Indstria de transformao Construo Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua 1995 441 797 36.041 807 148 2000 643 1.982 55.260 1.077 10.981 2005 1.825 2.776 104.610 6.868 14.096 (Continua)
216 (Continuao)
Valor (R$ milho correntes) Atividades Comrcio Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar Outros servios Administrao, sade e educao pblicas PIB total empresas estrangeiras Memorando PIB preos bsicos (R$ milho) Atividades Agropecuria Indstria extrativa mineral Indstria de transformao Construo Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua Comrcio Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar Outros servios Administrao, sade e educao pblicas Participao das ETs no PIB total Atividades Agropecuria Indstria extrativa mineral Indstria de transformao Construo Produo e distribuio de eletricidade, gs e gua Comrcio Transporte, armazenagem e correio Servios de informao Intermediao financeira, seguros e previdncia complementar Outros servios Administrao, sade e educao pblicas Total Fontes: Bacen, IBGE e Ipea. Elaborao prpria. Obs.: PIB preos bsicos em R$ milho, valores correntes. 616.071 1995 0,8 15,9 26,0 1,5 1,0 7,8 4,0 2,2 14,8 2,3 0 8,6 1995 0,8 1,5 67,8 1,5 0,3 7,6 1,5 0,4 12,9 5,6 0 100 1.021.648 Participao no setor (%) 2000 1,1 12,2 31,4 1,9 31,6 10,3 4,2 34,1 29,6 4,3 0 12,3 Distribuio percentual do PIB 2000 0,5 1,6 44,1 0,9 8,8 8,9 1,7 10,0 14,4 9,4 0 100 2005 0,7 1,0 38,7 2,5 5,2 18,6 5,4 5,9 13,4 8,5 0 100 2005 1,7 6,1 31,4 7,6 20,0 24,5 15,9 21,8 27,8 5,5 0 14,7 1.842.253 1995 4.027 800 197 6.872 2.995 0 53.124 2000 11.104 2.070 12.559 18.028 11.731 0 125.436 2005 50.360 14.524 16.000 36.122 23.109 0 270.290
217
As estimativas informam, ento, que as ETs geraram renda equivalente a 8,6%, 12,3% e 14,7% do PIB brasileiro em 1995, 2000 e 2005, respectivamente. Os valores absolutos do PIB gerado diretamente pelas ETs so em valores correntes R$ 53.124 milhes em 1995, R$ 125.436 milhes em 2000 e R$ 270.290 milhes em 2005. Apesar de ter havido crescimento extraordinrio do IED, em decorrncia das privatizaes, nos setores de servios de utilidade pblica e de informao (comunicao) principalmente na segunda metade dos anos 1990 , o PIB das ETs est concentrado (mais de 70% em 2005) na indstria de transformao, comrcio e setor financeiro.16
3.2 Impacto sobre o emprego
Os dados dos censos mostram que o pessoal ocupado nas ETs era de 1.351 em 1995, 1.710 em 2000 e 2.092 em 2005. As ETs responderam por pouco mais de 2% do pessoal ocupado total no pas como mostra o grfico 10. Houve pequena queda da participao relativa das ETs na gerao de emprego no perodo 1995-2000 e igualmente pequena recuperao no perodo 2000-2005. No h tendncia ntida, porm houve pequeno aumento da participao entre 1995 e 2005. Este fato contrasta com a elevao da participao das ETs na produo, que saltou de 8,6% em 1995 para 12,3% em 2000 e aumentou para 14,7% em 2005. Esta discrepncia entre a evoluo da participao na produo e da participao no emprego decorre da concentrao de IED servios com menor intensidade no uso do fator trabalho na segunda metade dos anos 1990.17 Ademais, a participao das ETs no emprego aproximadamente um oitavo de sua participao no PIB. Isto resulta do fato de que as ETs tendem a operar em setores com relao capital trabalho e coeficientes de produtividade do trabalho mais elevados do que o conjunto da economia.18
16. O escopo deste estudo est limitado pelas grandes classes de atividades econmicas. Portanto, no cabe entrar em maiores detalhes a respeito de atividades especficas. Vale notar, no entanto, que h diferenas marcantes no interior de setores, como na indstria de transformao. Neste setor, os segmentos de material de transporte, qumica, produtos alimentcios e fumo respondem por mais da metade do faturamento das ETs. Tambm h diferenas quanto a estratgias, conduta e desempenho. Ver Zockun (1999), Gonalves (1999) e Lacerda (2000, 2004). 17. Segundo os dados da matriz de insumo-produto para 2000, a relao emprego produto do setor de servios 16,3% menor do que a relao mdia para a economia como um todo. 18. Isto no significa que haja diferenas significativas (quanto s relaes capital trabalho e produto trabalho) entre ETs e empresas nacionais do mesmo porte que operam nos mesmos setores. A comparao de desempenho entre grandes empresas estrangeiras ou nacionais e o conjunto das empresas mdia da populao de empresas grandes, mdias, pequenas e microempresas tecnicamente incorreta. Recomenda-se trabalhar com pares combinados, com critrios, como porte e atividade.
218
GRFICO 10
2,6 2,5 2,4 2,3 2,2 2,1 2 1,9 2,21
Participao das empresas estrangeiras na gerao de emprego pessoal ocupado, 1995, 2000 e 2005
2,56 2,42 2,30 2,16 2,41
Brasil total 1995 2000 2005
Total excl. admin. pblica
Entretanto, h diferenas setoriais marcantes na gerao de emprego. Estas diferenas refletem, naturalmente, a importncia relativa das ETs na renda, como mostra o grfico 11. Para ilustrar, as ETs respondem por aproximadamente 10% do pessoal ocupado na indstria de transformao. No perodo 1995-2000, houve reduo da contribuio direta das ETs para o emprego na agropecuria, indstria de transformao e construo. Por outro lado, houve aumento na minerao e no setor de servios. O Censo de Capital Estrangeiro de 2005 no divulga dados de emprego por atividades. Considerando a evoluo da participao das ETs na gerao de renda e na hiptese de ausncia de diferenciais intersetoriais de ganhos de produtividade, pode-se argumentar que entre 2000 e 2005 houve aumento da contribuio das ETs para gerao de emprego na agropecuria, no transporte, no comrcio e na construo. Por outro lado, houve queda nos servios de utilidade pblica, informao, minerao e finanas. Na indstria de transformao, a participao na gerao de renda e, portanto, no emprego manteve-se estvel no perodo.
219
GRFICO 11
(Em %)
14 12 10 8 6 4 2 0,42 0 0,11 Agropecuria e pesca
Participao das empresas estrangeiras no emprego segundo o setor 1995 e 2000
11,73 9,94
6,97 5,64
0,82 0,57 Minerao Indstria de transformao 1995 Construo 2000
0,80
1,51
2,21 2,16
Servios
Total
3.3 Impacto sobre o balano de pagamentos
As estimativas dos efeitos dos investimentos das ETs sobre o balano de pagamentos (BP) brasileiro mostram que o saldo da balana comercial de bens tem sido recorrentemente positivo, enquanto o saldo da balana comercial de servios tem sido recorrentemente negativo, como mostra a tabela 3. Isto reflete, fundamentalmente, o nvel de desenvolvimento e o padro de insero do pas no sistema econmico internacional, ou seja, supervit na balana comercial de bens e dficit na balana comercial de servios.19 Na realidade, como caracterstica de pases em desenvolvimento, o Brasil tem desvantagem comparativa na grande maioria das atividades de servios comercializveis internacionalmente.
19. O Brasil teve saldos negativos na balana comercial de bens (FOB) em 15 anos no perodo 1950-2009. Aps o ajuste estrutural do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1974-79), o pas somente teve dficits no perodo 1995-2000. A industrializao substitutiva de importaes do II PND o determinante principal deste fenmeno quando se trata de bens (principalmente, na dcada de 1980). A partir do incio dos anos 1990, o saldo explicado, em grande medida, pelo aumento da vantagem comparativa em produtos agrcolas.
220
TABELA 3
Empresas estrangeiras balana comercial (FOB)

(Em US$ milhes)
Empresas estrangeiras 1995 Bens, saldo - Exportao (FOB) -Importao (FOB) Servios, saldo - Receita - Despesa Servios Exportao Importao - Royalties e licenas Receita Despesa - Seguro e frete, despesa Balana comercial saldo 3.251 21.509 18.258 -2.069 234 2.304 -1.112 234 1.112 -278 0 -278 1.470 1.182 2000 3.941 31.082 27.141 -3.042 2.167 5.210 -4.412 2.167 4.412 -806 0 -806 1.604 899 2005 18.472 60.826 42.354 -319 4.105 4.424 -3.074 4.105 3.074 -1.064 0 -1.064 2.414 18.153 1995 -3.466 46.506 -49.972 -7.483 4.929 -12.412 -6.986 4.897 -7.860 -497 32 -529 -4.023 -10.949 Brasil 2000 -698 55.086 -55.783 -7.162 9.498 -16.660 -5.873 9.373 -11.949 -1.289 125 -1.415 -3.297 -7.860 2005 44.703 118.308 -73.606 -8.309 16.047 -24.356 -7.006 15.946 -18.756 -1.303 102 -1.404 -4.196 36.394
Fontes: Bacen e MDIC. Disponveis em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1238179569.xls>. Elaborao prpria. Obs.: O comrcio exterior das ETs nas atividades de agropecuria, minerao e indstria de transformao est includo na balana de bens, enquanto o comrcio exterior nas outras atividades (construo e servios) est na balana de servios. As despesas de seguro e frete das ETs foram calculadas com a mesma relao CIF/FOB do total das importaes do pas.
A participao das ETs nas exportaes totais de bens aumentou na segunda metade dos anos 1990 (de 46,2% em 1995 para 56,4% em 2000), porm se reduziu em 2005 quando foi de 51,4%, como mostra o grfico 12.20 Este movimento parece refletir a interao entre a dinmica do comrcio mundial e as mudanas no padro de vantagem comparativa do pas. No perodo 1995-2000, cresce a participao dos produtos manufaturados nas exportaes brasileiras; porm, esta participao cai no perodo 2000-2005.21 Tendo em vista que as ETs esto concentradas, em boa medida, na indstria de transformao, de se esperar o aumento da participao das ETs no valor total das exportaes de
20. Alguns autores consideram que todas as exportaes informadas nos censos do Bacen referem-se a bens. Neste estudo, optou-se por considerar, como exportao de bens, somente as exportaes de ETs com atividades nos setores de agropecuria, minerao e indstria de transformao. As exportaes de ETs em outras atividades foram consideradas exportaes de servios. Este procedimento tambm foi usado no caso das importaes. O resultado que h diferenas nas estimativas de participao de ETs no comrcio exterior brasileiro. Por exemplo, em 2000, a participao de todas as ETs na exportao de bens estimada neste estudo de 56,4%, enquanto Lacerda (2004, p. 105) estima em 60,4%. 21. Dados da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) mostram que a participao dos produtos manufaturados no valor total das exportaes do pas aumentou de 52,9% em 1995 para 57,5% em 2000 e caiu para 52,1% em 2005. Disponvel em: <http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WsdbExportSp.aspx?ContentType=.xls&Language=E>.
221
bens no perodo 1995-2000.22 Por outro lado, no perodo 2000-2005 h forte queda da participao dos produtos manufaturados no valor total das exportaes brasileiras.23 O resultado esperado a perda de peso especfico das ETs nas exportaes totais de bens. A evoluo futura da participao das ETs nas exportaes depender, entre outros fatores, tanto do avano do processo de reprimarizao das exportaes quanto da presena destas empresas na agropecuria.24
GRFICO 12
(Em %)
70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Exportao bens (fob) Importao bens (fob) 1995 4,8 Receita exp. servios Despesa imp. servios comerciais comerciais 2000 2005 46,2 56,4 57,5 51,4 36,5 31,3 22,8 25,6 18,6 18,2 48,7
Participao das empresas estrangeiras na balana comercial 1995, 2000 e 2005
Fontes: Bacen e MDIC. Disponveis em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e <http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1238179569.xls>. Elaborao prpria.
No que se refere s importaes, h aumento da participao relativa das ETs que passa de 36,5% em 1995 para 48,7% em 2000 e 57,5% em 2005. Este fato decorre do prprio aumento do grau de internacionalizao da produo neste perodo. Talvez, muito provavelmente, a causa importante seja o fenmeno da elevao do coeficiente de penetrao das importaes na indstria brasileira a partir de 1995 (RIBEIRO et. al., 2007; Federao das Industrias do Estado de So Paulo (FIESP), 2010). Este fenmeno particularmente marcante nas indstrias intensivas em tecnologia como material eltrico e de comunicaes e nas indstrias intensivas em economia de escala a indstria qumica nas quais as ETs tm presena significativa (ZOCKUN, 1998, tabela 5). A elevao do
22. A indstria de transformao respondeu por aproximadamente 40% do faturamento e do patrimnio lquido das ETs em 2005 segundo dos dados dos censos do Bacen. 23. Trata-se, na realidade, da reprimarizao das exportaes brasileiras em decorrncia, principalmente, das mudanas de preos relativos no mercado mundial elevao expressiva dos preos das commodities , que se tornam ainda maiores a partir de 2005. Ver UNCTAD (2008, cap. 2) para a elevao dos preos das commodities e UNCTAD (1999a, cap. 2) para a financeirizao do mercado de commodities. 24. Como se viu anteriormente, a participao das ETs na renda da agropecuria aumentou de 0,8% em 1995 para 1,1% em 2000 e 1,7% em 2005.
222
coeficiente de penetrao das importaes decorre da interao de um conjunto de fatores. Entre os mais importantes, vale destacar o processo de liberalizao comercial reduo de barreiras tarifrias e no tarifrias , perodos longos de sobrevalorizao cambial e mudanas na estrutura de produo e consumo. Na hiptese da maior propenso a importar das ETs, Lacerda (2004) apresenta dados para majoritrias e minoritrias, o prprio aumento da presena destas empresas na gerao de renda implica elevao do coeficiente de importaes. 25 A participao das ETs no comrcio de servios aumenta em decorrncia da maior presena destas empresas no setor de servios no contexto do processo de privatizao. A participao dessas empresas na receita do setor crescente no perodo em questo e alcanou 25,6% em 2005. No que diz respeito s despesas, a participao das ETs tambm aumentou entre 1995 e 2005. Entretanto, vale notar que houve reduo da participao das ETs na despesa entre 2000 e 2005. Esta reduo explicada, em grande medida, pelo aumento significativo das despesas correspondentes a aluguel de equipamentos e a despesas governamentais.26 Ainda no que diz respeito ao comrcio exterior, cabe fazer meno importncia relativa do comrcio intrafirma. Entre 1995 e 2000, houve elevao significativa do comrcio intrafirma, que passou de 41,7% para 63,3% do valor das exportaes de bens e servios, enquanto que nas importaes os coeficientes so 44% e 57,8%, respectivamente, como mostra o grfico 13. Em 2005, h pequena reduo na importncia relativa do comrcio intrafirma tanto nas exportaes (61,1%) quanto nas importaes (55,7%). O elevado coeficiente de comrcio intrafirma , na realidade, uma das caractersticas marcantes das ETs (HOOD; yOUNG, 1979, p. 170-172; JACQUEMOT, 1990, p. 194-196; BAUMANN, 1993).
25. Zockun (1999, tabela 15) e Lacerda (2004, tabela A.5.6) apresentam dados para as ETs que mostram que as majoritrias tm maiores propenses a importar (importao receita operacional lquida) do que as minoritrias em 1995 e 2005, respectivamente. Laplane et al. (2000, tabela 6) mostram que, no conjunto das 500 maiores empresas, o coeficiente de importao das ETs maior do que o das empresas de capital nacional para os anos de 1989, 1992 e 1997. 26. As despesas com aluguel de equipamentos aumentaram de US$ 1.311 milhes em 2000 para US$ 4.130 em 2005. Muito provavelmente a Petrobras respondeu pela maior parte destas despesas. As despesas governamentais, por seu turno, subiram de US$ 1.087 milhes em 2000 para US$ 1.947 milhes em 2005.
223
GRFICO 13
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0 41,7
Comrcio intrafirma 1995, 2000 e 2005

63,3 61,1 44,0 57,8 55,7
Exportaes 1995 2000
Importaes 2005
As contas de transaes correntes das ETs so significativamente determinadas pela evoluo das remessas de lucros e dividendos e pelo pagamento de juros de emprstimos intercompanhias. Em 1995 e 2000, o saldo negativo da conta de transaes correntes das ETs foi determinado pela sada de recursos na conta de rendas, que superou o saldo positivo da balana comercial de bens e servios, como mostra a tabela 4. Para ilustrar, em 2000, a balana comercial de bens e servios das ETs foi superavitria em aproximadamente US$ 900 milhes, enquanto as remessas de lucros, dividendos e juros de emprstimos intercompanhias foram de US$ 4.238 milhes; portanto, o dficit de transaes correntes das ETs foi de US$ 3.339 milhes em 2000. Em 2005, o resultado de transaes correntes das ETs foi positivo (US$ 7.118 milhes) devido ao extraordinrio supervit da balana comercial, superior a US$ 18 bilhes.
TABELA 4
Transaes correntes 1995, 2000 e 2005
(Em saldos de US$ milhes)
Empresas estrangeiras 1995 Bens Servios Rendas Transferncias unilaterais correntes Transaes correntes 3.251 -2.069 -2.956 0 -1.774 2000 3.941 -3.042 -4.238 0 -3.339 2005 18.472 -319 -11.035 0 7.118 1995 -3.466 -7.483 -11.058 3.622 -18.384 Brasil 2000 -698 -7.162 -17.886 1.521 -24.225 2005 44.703 -8.309 -25.967 3.558 13.985
Fonte: Bacen. Disponveis em: < http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e <http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>. Elaborao prpria. Obs.: No caso das ETs a conta de rendas corresponde ao valor total das despesas de lucros e dividendos (correspondentes ao IED) e de juros de emprstimos intercompanhias registrados no BP.
224
No que se refere ao impacto direto das ETs sobre as transaes correntes do BP, o fato a destacar que o padro de comportamento das ETs corresponde ao padro do conjunto da economia brasileira. Ainda que haja determinao das matrizes na conduta das filiais e subsidirias principalmente, via comrcio intrafirma , o desempenho das ETs tambm influenciado pela dinmica das relaes econmicas internacionais fase do ciclo econmico e pelas polticas do governo brasileiro poltica comercial e poltica cambial. Por exemplo, longos perodos de sobrevalorizao cambial tendem a aumentar a propenso a importar a lgica inversa da substituio de importaes ao mesmo tempo em que dado o lucro lquido das empresas tende a aumentar a remessa de lucros e dividendos. Entretanto, o aumento do passivo externo do pas na forma de IED implica crescente cesso de direitos que se expressa na remessa de lucros e no pagamento de juros.27 O pagamento de juros por parte de ETs depende dos valores dos estoques dos emprstimos obtidos no exterior por estas empresas e, principalmente, dos emprstimos intercompanhias da matriz para a filial no Brasil e suas taxas de juros. As remessas dependem tambm das taxas de juros domsticas quando os recursos de IED via investimento ou emprstimos so usados para aplicaes financeiras no pas provavelmente, com grande concentrao em ttulos pblicos. As remessas de lucros, por seu turno, dependem do valor do estoque de IED (capital produtivo) e dos resultados operacionais das ETs no pas, ou seja, da taxa de rentabilidade. As taxas de cmbio tambm influenciam tanto as remessas de lucros quanto as de juros. Mais uma vez, perodos longos de sobrevalorizao cambial tendem a elevar as remessas e divisas tendo em vista o lucro lquido das empresas em moeda nacional. As despesas de lucros e dividendos e de juros de emprstimos intercompanhias cresceram significativamente a partir de 2005 (grfico 14). Estas despesas aumentaram aproximadamente US$ 7 bilhes em 2004 para US$ 11 bilhes em 2005 e saltaram para US$ 28 bilhes em 2008. A recesso em 2009 foi determinante da queda para US$ 21 bilhes nesse ano.
27. Todo ingresso de capital externo no pas implica cesso de direitos para o investidor internacional. Os direitos correspondem as remessas de juros, lucros e aluguis para o exterior. Por outro lado, quando a empresa brasileira investe no exterior h aquisio destes mesmos direitos.
225
GRFICO 14
IED de despesas de lucros e dividendos e de juros de emprstimo intercompanhia 1995-2009

(Em US$ milhes)
35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 500 0 1500 1000 2500 2000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Lucros e dividendos, despesa Total Juros de emprstimo intercompanhia, eixo direito
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>. Elaborao prpria. Obs.: Dados correspondem ao valor total das despesas de lucros e dividendos (correspondentes ao IED) e de juros de emprstimos intercompanhias registrados no BP.
Naturalmente, o crescimento das remessas corresponde ao aumento do estoque acumulado dos fluxos de ingresso lquido de IED no pas, bem como ao reinvestimento, ao longo dos anos. Entretanto, houve significativa flutuao do fluxo lquido de IED, como mostra a tabela 5. Para ilustrar, em 2000, houve ingresso lquido de US$ 32,8 bilhes, e aproximadamente US$ 7 bilhes foram relativos privatizao (LACERDA, 2004, tabela 5.2). Em 2005, o ingresso lquido (US$ 15,1 bilhes) foi menor do que a metade do valor observado em 2000. Ou seja, a conta capital e financeira determinada pela flutuao significativa dos fluxos financeiros internacionais e dos fluxos de IED.
TABELA 5
Conta capital e financeira
1995 Conta capital Conta financeira IED Investimento brasileiro no exterior Outros investimentos Conta capital e financeira 352 28.744 4.405 -1.096 25.434 29.095 2000 273 19.053 32.779 -2.282 -11.444 19.326 2005 663 -10.127 15.066 -2.517 -22.676 -9.464
Fonte: Bacen. Disponveis em: < http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e < http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>. Elaborao prpria. Obs: Dados referem-se a valores lquidos (receita menos despesa).
226
Neste sentido, os fluxos de IED acompanham, geralmente, o movimento da economia mundial. Na fase ascendente do ciclo, h incremento do excedente econmico global que determinante do IED, enquanto na fase descendente h reduo dos fluxos de IED. O Brasil no foge a esta regra como pode ser visto no grfico 15. Nas fases ascendentes do ciclo econmico mundial (1995-2000 e 2003-2007), houve elevao dos fluxos de ingresso de IED para o pas. Nas fases descendentes (2000-2002) e em 2009, com a crise global, houve reduo dos fluxos de entrada. No podemos desprezar, naturalmente, os fatores determinantes endgenos por exemplo, o processo de privatizao na segunda metade dos anos 1990. No obstante, as condies gerais da economia mundial so determinantes dos fluxos de IED.28
GRFICO 15
80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 -10000 -20000 -30000 -40000 IED, lq. IED, entrada IED, sada
IED de fluxos de entrada e sada Brasil, 1995-2009

(Em US$ milhes)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Os dados at aqui analisados permitem estimativas do BP consolidado das ETs atuando no pas. Na tabela 6, os dados das ETs so apresentados juntamente aos dados do BP para o conjunto da economia brasileira. No que se refere s transaes correntes, o padro de desempenho das ETs parece corresponder ao padro do conjunto do pas. Em 1995 e 2000, houve dficits de transaes correntes tanto para as ETs como para o pas como um todo. Nestes anos, as ETs responderam por aproximadamente 19% do dficit total.
28. O argumento a respeito da forte determinao das condies exgenas para explicar o IED tambm se aplica ao investimento externo indireto (em carteira ou de portflio IEP). De fato, no caso do Brasil a correlao entre os fluxos de entrada de IED e IEP de 0,814 e entre os fluxos de sada de IED e IEP de 0,863 no perodo 1995-2009. Entretanto, vale notar que a volatilidade dos fluxos de IED menor do que a dos fluxos de IEP. Por exemplo, no perodo 1995-2009, os coeficientes de variao dos fluxos lquidos so de: IED = 0,48 e IEP = 1,33.
227
Em 2005, no contexto da fase ascendente do ciclo econmico internacional, as ETs foram responsveis por aproximadamente metade do supervit de transaes correntes do pas.
TABELA 6
Balano de pagamentos
Brasil Transaes correntes Conta capital e financeira Erros e omisses Resultado do balano Memorando: Empresas estrangeiras Transaes correntes IED, ingresso lquido Saldo 1995 -18.384 29.095 2.207 12.919 1995 -1.774 4.405 2.631 2000 -24.225 19.326 2.637 -2.262 2000 -3.339 32.779 29.440 2005 13.985 -9.464 -201 4.319 2005 7.118 15.066 22.184
Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e <http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>. Elaborao prpria.
O resultado do BP das ETs afetado, em grande parte, pelos fluxos de IED. Na medida em que o pas receptor lquido de IED, o saldo global do BP das ETs positivo nos trs anos analisados enquanto o resultado global do BP do Brasil depende da influncia de fluxos que no afetam as ETs transferncias unilaterais, investimento em carteira, derivativos etc. No obstante, em 1995, as ETs responderam por aproximadamente 20% do supervit do BP. Em 2000, as ETs geraram saldo positivo superior a US$ 29 bilhes devido aos fluxos extraordinrios de IED que, com folga, cobriram o dficit global de US$ 2,3 bilhes. Em 2005, o supervit das ETs foi pelo menos cinco vezes maior do que o resultado global do BP do pas. Mesmo no existindo um padro, o fato relevante que o BP das ETs foi positivo nos anos em questo. Entretanto, deve-se atentar mais uma vez para o fato de que as despesas correspondentes a lucros, dividendos e juros pelas ETs tm crescido substancialmente no passado recente. Por exemplo, o total destas remessas passou de US$ 11 bilhes em 2005 para US$ 28,8 bilhes em 2008. A crise global teve impacto significativo sobre a economia brasileira e, portanto, estas remessas caram para US$ 21 bilhes em 2009.29 Exerccio de simulao do BP das ETs no perodo 2005-2009 mostra que houve forte queda do supervit na balana comercial destas empresas (tabela 7), ao mesmo tempo em que cresceu significativamente o dficit na conta
29. O impacto significativo da crise global sobre o Brasil teve como expresso, por exemplo, o desvio de taxa de crescimento, as mudanas de nvel e a volatilidade da taxa de cmbio, os problemas de liquidez e solvncia, inclusive, em grandes empresas, e a variabilidade das expectativas.
228
de rendas. O resultado o surgimento de dficit de transaes correntes no BP das ETs a partir de 2007. Este dficit estimado em US$ 30,1 bilhes em 2008, e superior ao dficit total de transaes correntes do pas (US$ 28,2 bilhes). Em 2009, para o dficit total de US$ 24,3 bilhes, as ETs contriburam com dficit de US$ 18,2 bilhes, ou seja, as ETs responderam por trs quartos do dficit total de transaes correntes.
TABELA 7
Balano de pagamentos de empresas estrangeiras simulao, 2005-2009
(Em US$ milhes)
2005 Balana comercial, bens Exportao Importao Balana comercial servios Exportao Importao Rendas Lucros e dividendos Juros intercompanhia Transaes correntes, saldo Conta financeira, IED lquido IED, entrada IED, sada Resultado final Memorando: Brasil Transaes correntes Resultado final 13.985 4.319 13.643 30.569 1.551 87.484 -28.192 2.969 -24.334 46.651 18.472 60.826 -42.354 -319 4.105 -4.424 -11.035 -9.783 -1.253 7.118 15.066 30.062 14.996 22.184 2006 18.306 70.833 -52.527 -717 4.746 -5.463 -13.899 -12.373 -1.526 3.690 18.822 32.399 13.577 22.512 2007 13.219 82.574 -69.355 -1.680 5.532 -7.213 -19.692 -17.898 -1.794 -8.154 34.585 50.233 15.648 26.431 2008 2.206 101.742 -99.536 -3.535 6.817 -10.352 -28.773 -26.874 -1.898 -30.102 45.058 71.836 26.778 14.957 2009 5.242 78.639 -73.397 -2.364 5.269 -7.633 -21.029 -18.951 -2.077 -18.151 25.949 53.507 27.558 7.798
Fonte: Bacen. Disponveis em: < http://www.bcb.gov.br/?CENSOCE> e <http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>. Elaborao prpria. Obs.: A proporo entre a exportao de bens das ETs e a exportao total de bens do pas em 2005 (51,4%) usada para estimar as exportaes das ETs no perodo 2006-2009. O mesmo ocorre com as importaes de bens (57,5%). A proporo entre a exportao de servios das ETs e a exportao de bens das ETs em 2005 (6,7%) usada para estimar as exportaes de servios das ETs no perodo 2006-2009. O mesmo ocorre com as importaes de servios (10,4%).
O resultado final do BP das ETs tem se mantido positivo em decorrncia do fluxo lquido positivo de IED. No obstante, o supervit no resultado final do BP das ETs foi decrescente em 2008-2009. O supervit mdio de US$ 22 bilhes em 2005-2006 foi reduzido e chegou a US$ 7,8 bilhes em 2009. Naturalmente, neste ano houve o efeito da crise global que implicou contrao do ingresso de IED e aumento de sua repatriao. Por outro lado, h que destacar o fato de que o passivo externo brasileiro na forma de IED atingiu US$ 347 bilhes em junho de 2009, segundo os dados do
229
Bacen.30 O servio deste passivo representa, perpetuamente, remessas que podem ter forte impacto no BP do pas, principalmente, em momentos desfavorveis da situao econmica internacional. Para ilustrar este argumento, vale observar o grfico 16 que mostra o valor total das despesas de lucros, dividendos e juros de emprstimos intercompanhias e o saldo da conta de transaes correntes do BP do pas. evidente que estas despesas tm sido determinantes do saldo de transaes correntes do BP.
GRFICO 16
(US$ milhes)
20000 15000 10000 5000 0 -5000 -10000 -15000 -20000 -25000 -30000 -35000 13.984 13.642
Despesas com lucros, dividendos e juros intercompanhias e o saldo de transaes correntes 2005-2009
1.551 2005 -11.035 2006 2007 2008 2009
-13.899 -19.692 -28.773 -28.192 -21.029 -24.334
Despesas com lucros,dividendos e juros intercompanhias Fonte: Bacen. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SERIEBALPAG>.
Transaes correntes
3.4 Impacto sobre as finanas pblicas
Segundo os dados do censo, as ETs tiveram despesas com tributos que responderam por pouco menos de 20% da receita operacional bruta (tabela 8). O valor dos tributos totais pagos pelas ETs aumentou de R$ 42,5 bilhes em 1995 e 2000 para R$ 268,9 bilhes em 2005. Estes dados superestimam o pagamento total de tributos visto que os censos informam os dbitos dos impostos indiretos Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Imposto sobre Importao (II) enquanto os pagamentos efetivos correspondem ao saldo entre dbito e crdito.
30. Trata-se da Posio Internacional de Investimento, que inclui lucros reinvestidos. Estes dados dependem da taxa de cmbio nominal. Vale notar que no Censo de Capital Estrangeiro de 2005 o valor do estoque de IED de US$ 162.807 milhes. O ingresso lquido acumulado em 2006-2008 foi de US$ 98.465 milhes e, em 2009, o ingresso lquido foi de US$ 25.949 milhes. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/pec/sdds/port/DetPosInterInv_p.shtm>.
230
TABELA 8
Tributos pagos pelas ETs

(Em R$ milho)
1995 Imposto sobre mercadoria e servios IPI, ICMS, II, etc. Despesas tributrias Imposto de renda e contribuies Total Memorando Receita operacional bruta (ROB) Total de impostos sobre ROB (%) Total de tributos (US$ milho correntes) 223.062 19,1 46.293 509.915 16,8 46.851 1.294.457 20,8 110.475 33.763 4.441 4.293 42.497 2000 67.067 12.619 6.004 85.690 2005 178.587 64.621 25.694 268.897
O impacto direto dos tributos pagos pelas ETs apresentado na tabela 9. Em 2005, a carga tributria total do pas federal, estadual e municipal foi de R$ 732,7 bilhes. Fazendo o ajuste necessrio dos tributos pagos pelas ETs para os impostos indiretos, chega-se ao pagamento total de tributos pelas ETs de R$ 125,7 bilhes. Este valor significativo se for levado em conta que o supervit primrio para o governo geral foi de R$ 84 bilhes, o pagamento de juros de R$ 156,9 bilhes e o dficit nominal de US$ 72,9 bilhes em 2005.31 Neste ano, a carga tributria no pas foi de 37,8% e as despesas tributrias totais das ETs corresponderam a 17,2% da arrecadao e a 6,5% do PIB.32 Portanto, no resta dvida que a contribuio direta das ETs sobre as finanas pblicas bastante significativa e proporcional sua tambm importante participao relativa na gerao de renda no pas.
31. Ver site do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/ResGovGeral.xls>. 32. Em 2005, as contas do governo central mostram como proporo do PIB supervit primrio de 2,6%, pagamento de juros de 6% e dficit nominal de 3,4%. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/ resultado/Tabela1.xls>.
231
TABELA 9
Importncia relativa dos tributos pagos pelas ETs 2005

(Valores em R$ bilho e participaes em %)
Brasil Impostos sobre mercadoria e servios IPI, ICMS, II etc1 Outras despesas/receitas tributrias Imposto de renda e contribuies Total Memorando Participao no PIB (%) 37,8 6,5 190,3 274,4 268,0 732,7 ETs 178,6 64,6 25,7 268,9 ETs (valor ajustado) 35,4 64,6 25,7 125,7 ETs/Brasil (%) 18,6 23,5 9,6 17,2
Fontes: Secretaria da Receita Federal e Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio. Elaborao prpria. Nota: 1 necessrio ajustar o pagamento de impostos sobre mercadorias e servios IPI e ICMS pois os dados para o Brasil correspondem ao saldo entre dbito e crdito, enquanto os dados do censo informam o dbito dos impostos. A estimativa de saldo para as ETs foi feita multiplicando o pagamento total (dbito) pela participao no valor da produo exclusive administrao pblica = 19,8%.
4 IMPACTOS INDIRETOS DO IED SOBRE A ECONOMIA BRASILEIRA
Esta seo est dividida em duas subsees. Na primeira, faz-se breve descrio do modelo usado para o clculo do impacto cumulativo do IED. Na segunda, examinam-se os resultados empricos da aplicao deste modelo ao caso do Brasil, em dois perodos: 1995-2000 e 2000-2005. Estes perodos foram escolhidos em funo da disponibilidade de dados dos Censos de Capital Estrangeiro do Banco Central.
4.1 Modelo de simulao
Os exerccios de simulao do impacto macroeconmico do IED sobre a economia brasileira so realizados com base em um modelo dinmico de dois setores, um setor o do IED e o outro o Resto da Economia (ROE). Este modelo permite, ainda, outras desagregaes setoriais. O modelo trabalha com valores nominais e efeitos cumulativos em um determinado perodo. Toma-se como base o modelo originalmente concebido pelo Netherlands Economic Institute (BOS et al., 1974).33 O modelo permite analisar o efeito cumulativo da presena das ETs por meio de um sistema de equaes simultneas. Trata-se de um exerccio contrafatual, ou seja, calcula-se a diferena entre a situao em que as ETs esto presentes e outra situao (hipottica) em que se supe a ausncia das ETs. O modelo permite a avaliao dos efeitos do IED considerando-se uma situao com e outra sem o IED. Pode-se, ento, avaliar o efeito cumulativo do IED em um determinado perodo. Nesse perodo (entre os tempos 0 e t), o efeito
33. Horiba (1975) faz uma resenha do livro de Bos et al. (1974).
232
sobre qualquer varivel a diferena entre o valor da varivel levando em conta a existncia do IED e esse valor na situao alternativa, isto , quando no h IED. No modelo a varivel principal o efeito sobre a renda (Y*), que definido da seguinte forma:
Yt* = Yt (com IED) Yt (sem IED)
A renda (Yt) da economia sem o IED dada por :

t 1
Yt = YO +
i =0
I iO
kO
(i)
Sendo que o sobrescrito O, refere-se ao setor Resto da Economia. A renda da economia com o IED dada por:
t 1
I iO '
Yt = YO +
i =0
kO
+ Yt h
(ii)
O sobrescrito h refere-se ao setor IED e kO a relao capital produto do Resto da Economia. Destaque-se que:
I tO em (i) diferente de I tO' em (ii).
Portanto, o impacto do IED sobre a renda situao com IED menos a t 1 situao sem IED pode ser definido como O* ,
Yt* = (ii) - (i) = Yt h + Ii
i =0
kO
dado que:
I tO = (SPt + SGt + Bt ) FDt
Sendo as variveis endgenas: B Dficit do BP FD Investimento das ETs que no financiado com lucros reinvestidos SG Poupana do governo SP Poupana privada
233
t 1
k Portanto grfica do impacto sobre a renda a seguinte:
Yt = Yt +
i =0
* * (SPi + SGi + Bi* O
FDi )
, a representao
O efeito cumulativo Yt* = AB. A soluo dada por sistema de equaes simultneas, que resolvido com o auxlio de planilha eletrnica.
4.2 Resultados empricos anlise do caso brasileiro
Os efeitos cumulativos do IED no Brasil no perodo 1995-2000 so apresentados na tabela 10. Para o conjunto da economia brasileira, o impacto do IED corresponde a 25,2% do PIB do pas em 2005. Ou seja, na ausncia do IED o PIB brasileiro seria 25,2% menor do que efetivamente foi no ano em questo. Este efeito corresponde a aproximadamente o dobro da participao direta das ETs no PIB do pas (12,3%). Portanto, o efeito indireto sobre a renda aproximadamente idntico ao efeito direto. Os efeitos sobre as contas pblicas e a poupana privada so positivos e correspondem a 6,4% e 4,3% do PIB, respectivamente. Estes efeitos no so desprezveis tendo em vista os problemas fiscais do pas no perodo em questo, bem como a baixa taxa de poupana na economia brasileira.34 O efeito sobre o balano de pagamentos negativo dficit de R$ 25,1 bilhes, ou seja, aproximadamente US$ 14 bilhes , que corresponde a 2,5% do PIB.
34. A taxa de poupana mdia no perodo 1995-2000 foi de 17,1%. A frgil situao das finanas pblicas analisada em Filgueiras (2003, p. 250) e Carneiro (2002, p. 388).
234
TABELA 10
Resultados empricos impacto macroeconmico do IED, 1995-2000

(Valores em R$ milhes; emprego em nmero de pessoas ocupadas)
Agropecuria e pesca Minerao 3.116 143 779 534 68.902 Indstria de transformao 256.583 18.550 65.892 43.953 15.666.352 Construo 6.649 365 1.703 1.139 483.606 Servios 68.524 8.304 16.879 11.738 1.134.114 Total 257.268 25.180 65.355 44.070 15.145.151
Yh* Bt* SG* SP* Lt*

Memorando Yh2000 PIB Brasil2000 Yh2000 / PIB Brasil2000
2.911 160 743 499 744.620
643 57.241 1,1
1.982 16.271 12,2
55.259 175.934 31,4
1.077 56.364 1,9
66.475 715.838 9,3
125.436 1.021.648 12,3
Como % do PIB setorial Brasil
Yh* Bt* SG* SP*
0,3 0,0 0,1 0,0
0,3 0,0 0,1 0,1
25,1 1,8 6,4 4,3
0,7 0,0 0,2 0,1
6,7 0,8 1,7 1,1
25,2 2,5 6,4 4,3
Fonte e elaborao prprias.
Entretanto, vale notar que h significativas diferenas entre as atividades econmicas.35 Os maiores impactos so, naturalmente, na indstria de transformao tendo em vista que as ETs tm forte presena respondem por mais de 30% do PIB nesta atividade. A ausncia de IED na indstria de transformao no Brasil implica que o PIB do pas seria um quarto menor do que efetivamente foi em 2000. Os impactos do IED na agropecuria, minerao e construo so praticamente nulos. Ou seja, no caso dos tradeables em que o pas possui ntida vantagem comparativa exemplo, agricultura e minerao , o impacto do IED praticamente inexistente. O destaque servios, que o setor com o segundo maior impacto (6,7% do PIB) depois da indstria de transformao. No perodo 2000-2005, o impacto do IED mais importante comparativamente a 1995-2000. A principal explicao a queda da taxa de crescimento do estoque de capital do setor IED. O modelo tem um mecanismo-chave que envolve o financiamento da acumulao de capital. A menor taxa de acumulao implica, ceteris paribus, menor necessidade de financiamento do setor IED com
35. O efeito cumulativo total no a soma dos efeitos em cada atividade porque os parmetros setoriais variam.
235
recursos domsticos. Portanto, h liberao de recursos para o financiamento da acumulao de capital do setor ROE (resto da economia). Ou seja, o modelo supe um mecanismo de crowding out financeiro. Para o conjunto da economia, o efeito do IED corresponde a 60,4% do PIB em 2005, como mostra a tabela 11. Os efeitos sobre as poupanas pblicas e privadas tambm aumentam. Em consequncia do maior impacto sobre a renda, o efeito sobre o dficit do balano de pagamentos (4,1% do PIB) tambm se eleva em comparao com 1995-2000. No resta dvida que estes so impactos bastante expressivos. A predominncia dos efeitos derivados do IED no setor de servios envolve mudana relevante no padro dos impactos. Este resultado decorre do avano do IED neste setor como resultado do processo de privatizao. O setor de servios torna-se, assim, o mais relevante em termos dos efeitos cumulativos do IED e supera a indstria de transformao. O efeito cumulativo da renda do setor de servios salta de 6,7% do PIB em 1995-2000 para 30,2% do PIB em 20002005, enquanto o efeito da indstria de transformao aumenta de 25,1% para 28,8% no mesmo perodo. No resta dvida que o processo de privatizao foi determinante das mudanas na estrutura organizacional-patrimonial da economia brasileira, principalmente, na segunda metade dos anos 1990. Uma destas mudanas a elevao do grau de internacionalizao da economia brasileira na esfera produtivo-real de nontradeables. No que diz respeito ao efeito cumulativo total sobre o balano de pagamentos (4,1% do PIB), o aumento observado decorre da elevao do impacto do IED no setor de servios mais do que dobra. Por outro lado, o impacto do IED na indstria de transformao sobre o balano de pagamentos mantm-se inalterado (1,8% do PIB), apesar de haver aumento de renda e elevao dos coeficientes de remessa de lucros e de pagamento por tecnologia. Este resultado est associado, em grande medida, pequena alterao do efeito cumulativo sobre a renda. O padro de efeitos sobre as finanas pblicas e a poupana privada em 2000-2005 praticamente no se altera comparativamente ao perodo anterior. No entanto, vale destacar que os efeitos do setor de servios crescem significativamente e tornam-se os mais relevantes.
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TABELA 11
Resultados empricos impacto macroeconmico do IED, 2000-2005

(Valores em R$ milhes; emprego em nmero de pessoas ocupadas)
Agropecuria e pesca Minerao 25.482 1.132 6.962 4.100 371.802 2.775 45.353 6,1 1,4 0,1 0,4 0,2 Indstria de transformao 530.861 33.893 146.427 85.416 31.986.657 104.610 333.381 31,4 28,8 1,8 7,9 4,6 Construo 10.143 1.026 2.888 1.632 506.043 6.868 90.217 7,6 0,6 0,1 0,2 0,1 Servios 556.738 35.865 154.020 89.579 29.891.698 154.213 1.268.139 12,2 30,2 1,9 8,4 4,9 Total 1.112.962 76.206 308.251 179.076 63.011.369 270.291 1.842.253 14,7 60,4 4,1 16,7 9,7
Yh* Bt* SG* SP* Lt*

Memorando Yh2000 PIB Brasil2005 Yh2005 / PIB Brasil2005
5.164 368 1.437 831 1.094.952 1.825 105.163 1,7 0,3 0,0 0,1 0,0
Como % do PIB setorial Brasil
Yh* Bt* SG* SP*
Fonte e elaborao prprias.
O impacto cumulativo do IED sobre o emprego decorre diretamente do seu impacto sobre a renda bem como das relaes trabalho produto. Como visto anteriormente, segundo os dados dos Censos de Capital Estrangeiro o pessoal diretamente ocupado nas ETs : 1995 = 1.351; 2000 = 1.710; e 2005 = 2.092. Em termos do pessoal total ocupado no pas inclusive, administrao pblica , a participao relativa das ETs : 1995 = 2,4%; 2000 = 2,4%; e 2005 = 2,6%. O efeito cumulativo sobre o emprego em 1995-2000 de 15.145 pessoas ocupadas, ou seja, 19,2% do pessoal total ocupado em 2000. Este efeito total est associado ao efeito cumulativo sobre a renda correspondente a 25,2% do PIB. O maior impacto sobre o emprego est na indstria de transformao na qual ocorre o maior impacto sobre a renda. No perodo 2000-2005, h forte crescimento do impacto sobre o emprego efeito cumulativo atinge 69,3% do pessoal ocupado total em decorrncia do prprio aumento do efeito cumulativo sobre a renda (60,4% do PIB). Ainda que a indstria de transformao persista como a atividade com maior impacto sobre o emprego, vale destacar a elevao da contribuio do setor de servios. Na comparao entre os efeitos do IED nos setores tradeables e nontradeables, cabe destaque para a relao entre o efeito negativo sobre o BP (dficit, Bt*) e o efeito positivo sobre a renda (Yh*). O grfico 17 mostra estas relaes. Nos perodos analisados, a relao mdia dos setores nontradeables (construo e servios) maior do que a dos setores tradeables (agropecuria, minerao e indstria de transformao). Para ilustrar, no perodo 1995-2000 esta relao de 5,8% para os setores tradeables e 8,8% para os nontradeables.
237
GRFICO 17
(Em %)
10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
Relao entre o efeito sobre o dficit do BOP e a renda 1995-2000 e 2000-2005

8,8
8,3 6,0
5,8
1995-2000 Tradeables Nontradeables
2000-05
Fonte e elaborao prprias. Obs.: Mdias das relaes Bt*/Yh* dos setores tradeables (agropecuria, minerao e indstria de transformao) e os nontradeables (construo e servios).
No final do sculo XX, aps o processo de privatizao, h claro movimento de retrocesso da importncia relativa do Brasil nos fluxos de IED em escala global. De fato, no fim dos anos 1970 o Brasil respondeu por aproximadamente 6,5% do IED mundial e em meados dos anos 1990 este coeficiente caiu para 1%. O processo de privatizao ampliou para cerca de 4% a participao brasileira e, nos ltimos anos, h tendncia de queda que parece levar o pas a uma participao da ordem de 2% nos fluxos totais de IED no mundo. No perodo 2005-2008, a participao mdia do Brasil no fluxo global de IED (1,8%) prxima da participao do pas no PIB mundial (2%) e superior participao no comrcio internacional (1,2%). As estimativas do impacto direto do IED e das ETs na economia brasileira informam que as ETs geraram renda equivalente a 8,6%, 12,3% e 14,7% do PIB brasileiro em 1995, 2000 e 2005, respectivamente. Este aumento decorre, em grande medida, das privatizaes nos setores de servios de utilidade pblica e de informao, principalmente na segunda metade dos anos 1990, no contexto do processo de privatizao. O PIB das ETs est concentrado (mais de 70% em 2005) na indstria de transformao, comrcio e setor financeiro. Neste ltimo caso vale mencionar como determinante principal, o processo de liberalizao financeira a partir de meados do incio dos anos 1990. Os dados dos censos mostram que o pessoal ocupado nas empresas estrangeiras era de 1.351 em 1995, 1.710 em 2000 e 2.092 em 2005. As ETs responde-
238
ram por pouco mais de 2% do pessoal ocupado total no pas e, praticamente, no houve aumento da participao relativa das ETs no emprego entre 1995 e 2005. Este fato contrasta com a elevao do coeficiente de participao das ETs na produo, que saltou de 8,6% em 1995 para 14,7% em 2005. Esta discrepncia resulta do fato de que, na segunda metade dos anos 1990, o IED concentrou-se em servios de utilidade pblica, que tm menor intensidade no uso do fator trabalho e mais elevada relao capital trabalho. O impacto das ETs no balano de pagamentos parece corresponder ao padro do conjunto do pas. Em 1995 e 2000, houve dficits de transaes correntes para as ETs e para o pas como um todo. Nestes anos, as ETs responderam por aproximadamente 19% do dficit total. Este coeficiente superior participao das ETs no PIB nos dois anos analisados. Em 2005, no contexto da fase ascendente do ciclo econmico internacional, as ETs foram responsveis por aproximadamente metade do supervit de transaes correntes do pas. Entretanto, as despesas de lucros e dividendos e de juros de emprstimos intercompanhias tm crescido significativamente a partir de 2005. Estas despesas aumentaram de aproximadamente US$ 7 bilhes em 2004 para US$ 11 bilhes em 2005 e saltaram para US$ 28 bilhes em 2008. Estimativas dos fluxos do BP das ETs mostram que houve forte queda do supervit na balana comercial destas empresas no perodo 2005-2009, ao mesmo tempo em que cresceu significativamente o dficit na conta de rendas. Estimativas apontam para o surgimento de dficit de transaes correntes no BP das ETs a partir de 2007. O dficit estimado para 2008 (US$ 30,1 bilhes) superior ao dficit total do pas (US$ 28,2 bilhes). Em 2009, para o dficit total de US$ 24,3 bilhes, as ETs contriburam com dficit de US$ 18,2 bilhes, ou seja, as ETs responderam por trs quartos do dficit total de transaes correntes. A participao das ETs nas exportaes de bens aumentou na segunda metade dos anos 1990 (de 46,2% em 1995 para 56,4% em 2000), porm se reduziu em 2005 (51,4%). No que se refere s importaes, h aumento da participao relativa das ETs, que passa de 36,5% em 1995 para 48,7% em 2000, e 57,5% em 2005. Provavelmente o fator determinante deste fenmeno a elevao do coeficiente de penetrao das importaes nos setores da indstria de transformao em que esto concentradas as ETs. Ademais, o comrcio intrafirma uma das caractersticas marcantes das ETs. Entre 1995 e 2000, houve elevao significativa do comrcio intrafirma, que passou de 41,7% para 63,3% do valor das exportaes de bens e servios, enquanto que nas importaes os coeficientes so 44% e 57,8%, respectivamente. As despesas com tributos responderam por aproximadamente 20% da receita operacional bruta das ETs nos anos analisados. Em 2005, a carga tributria no pas foi de 37,8% e as despesas tributrias totais das ETs corresponderam a 17,2% da arrecadao tributria e a 6,5% do PIB brasileiro.
239
Os efeitos cumulativos do IED na renda correspondem a 25,2% do PIB em 2000 e 60,4% do PIB em 2005. Estes efeitos expressam aproximadamente o dobro e o qudruplo da participao direta das ETs no PIB do pas em 2000 e 2005, respectivamente. Os efeitos sobre as contas pblicas e a poupana privada so positivos e significativos. O efeito sobre o balano de pagamentos negativo e corresponde a 2,5% do PIB em 2000 e 4,1% do PIB em 2005. O efeito cumulativo sobre o emprego em 1995-2000 corresponde a 19,2% do pessoal total ocupado em 2000. No perodo 2000-2005, h forte crescimento do impacto sobre o emprego efeito cumulativo atinge 69,3% do pessoal ocupado total em decorrncia do prprio aumento do efeito cumulativo sobre a renda (60,4% do PIB). Entretanto, vale notar que h significativas diferenas com relao aos impactos das ETs entre as atividades econmicas. Os maiores impactos so, naturalmente, na indstria de transformao tendo em vista que nesta atividade as ETs tm forte presena respondem por mais de 30% do PIB setorial. No caso dos tradeables em que o pas possui ntida vantagem comparativa agricultura e minerao o impacto do IED praticamente inexistente. Quanto aos nontradeables, em 2000-2005, a predominncia dos efeitos derivados do IED no setor de servios envolve mudana relevante no padro dos impactos como resultado da privatizao. O setor de servios torna-se, assim, o mais relevante em termos dos efeitos cumulativos do IED e supera a indstria de transformao. No que se refere s implicaes dos principais resultados empricos para o desenvolvimento econmico de longo prazo do pas, cabe destacar trs questes. A primeira refere-se significativa presena de ETs na indstria de transformao e seu impacto sobre o padro de comrcio internacional do pas. Este no um fenmeno novo, visto que na formao histrica do pas a prpria natureza do processo de industrializao substitutiva de importaes combinou restries abertura externa na esfera comercial (importaes) com significativa abertura na esfera produtivo-real (atrao de ETs). Ou seja, combinou-se a compresso da esfera comercial com a dilatao da esfera produtivo-real. O que h de novo neste processo que o elevado peso das ETs no comrcio exterior brasileiro de bens mais da metade , associado ao importante comrcio intrafirma cerca de trs quintos , so determinantes de um padro de especializao que pode ter um impacto desfavorvel no desenvolvimento de longo prazo do pas. Neste padro, tendo em vista a forte presena de ETs na indstria de transformao, o que h a destacar a decrescente intensidade tecnolgica das exportaes do pas (grfico 1A anexo 3). Em primeiro lugar, participao mdia dos produtos no industriais aumenta de 18% em 1995-2000 para 23,7%
240
em 2005-2008.36 Em segundo, a participao mdia dos produtos manufaturados de alta e mdia-alta tecnologia cai de 31,1% para 29,4% na mesma base de comparao. Vale notar que , precisamente, nas indstrias de maior intensidade tecnolgica que as ETs tm maior peso especfico (ZOCKUN, 1999, tabela 5; GONALVES, 1999, cap. 5). Por um lado, verdade que a perda da participao dos manufaturados nas exportaes brasileiras reflete a mudana de preos relativos derivada da expanso extraordinria da demanda por commodities, principalmente, na fase ascendente do ciclo internacional 2003-2007. Por outro, resta a dvida se, na situao de retorno estabilidade ou queda dos preos das commodities, o pas conseguir aumentar sua competitividade em setores mais dinmicos no sistema mundial de comrcio. O resultado do enfrentamento deste desafio depende, em boa medida, das estratgias das ETs que atuam no pas. A questo at que ponto as ETs teriam interesse em promover o upgrade do padro de comrcio exterior do pas no contexto da integrao das suas cadeias produtivas em escala global. 37 A segunda questo refere-se crescente importncia do IED nos setores nontradeables (servios). O problema central expressa o impacto das ETs sobre o balano de pagamentos do pas. Este tema particularmente relevante na fase de estabilidade ou na fase descendente do ciclo internacional visto que nestas fases os problemas de vulnerabilidade externa do pas tornam-se mais evidentes. As simulaes apresentadas informam que a relao entre o efeito (cumulativo) negativo do IED sobre o BP e o efeito positivo sobre a renda maior nos setores nontradeables do que nos setores tradeables. Este resultado no nada surpreendente. Todavia, ele chama ateno para a crescente restrio de balano de pagamentos derivada do aumento do passivo externo na forma de IED em nontradeables.38 A elevao do passivo externo tem sido um dos fatores determinantes do crescimento extraordinrio da remessa de lucros e dividendos e do pagamento de juros de emprstimos intercompanhias no passado recente (grfico 2A anexo 3). O
36. A Organizao Mundial do Comrcio trabalha com um conceito mais restrito de produtos manufaturados e, segundo os seus dados, a participao mdia destes produtos no valor das exportaes brasileiras cai de 53,8% no perodo 1995-2000 para 48% no perodo 2005-2008. Disponvel em: <http://stat.wto.org/Home/WSDBHome. aspx?Language=E>. 37. No contexto de crescente rivalidade no cenrio internacional, o Brasil tem dois pontos fracos. O primeiro que o custo do fator trabalho no to baixo quanto em outros pases em desenvolvimento da sia, frica e Amrica Latina. O segundo que sua capacitao tecnolgica no to sofisticada quanto a de pases desenvolvidos e a de alguns pases em desenvolvimento como China e ndia. Como pontos fortes do Brasil os destaques so a dotao de recursos naturais e as possibilidades de economia de escala com base no mercado domstico. 38. Este argumento criticado com base na hiptese de que o IED em nontradeables aumenta a eficincia sistmica da economia brasileira e, portanto, permite a maior competitividade internacional nos setores tradeables. Haveria, ento, um efeito indireto positivo sobre o BP. Entretanto, esta hiptese qualificada a partir de dois outros argumentos: i) a baixa contestabilidade do mercado no caso de servios que envolvem monoplio natural ou coalizes entre empresas; e ii) a fragilidade de agncias reguladoras que deveriam funcionar efetivamente como countervailing power frente, principalmente, s grandes empresas de servios de utilidade pblica.
241
passivo externo brasileiro na forma de IED atingiu US$ 347 bilhes em junho de 2009, segundo os dados do Bacen. O servio deste passivo representa, perpetuamente, remessas que tm impacto no BP do pas. No passado recente, as despesas de lucros, dividendos e juros de emprstimos intercompanhias tm sido determinantes do saldo negativo de transaes correntes do BP. Estimativas feitas para o perodo 2005-2009 indicam que o resultado final do BP das ETs tem se mantido positivo em decorrncia do ingresso lquido positivo dos fluxos de IED. No obstante, o supervit no resultado final do BP das ETs foi decrescente em 2008-2009. A terceira e ltima questo relevante, que ressaltada na anlise do impacto cumulativo do IED, deriva do mecanismo de financiamento da acumulao de capital de ETs no pas. O problema central a relao entre diferentes fontes de financiamento. De um lado, h os ingressos lquidos de IED da matriz, os lucros reinvestidos, os emprstimos intercompanhias e os recursos obtidos no sistema financeiro internacional e, de outro, h os recursos financeiros obtidos no sistema financeiro brasileiro. Ou seja, trata-se da diferena entre fontes exgenas e fontes endgenas de financiamento. O fato que maiores taxas de remessa de lucros e dividendos e de pagamentos de juros sobre emprstimos intercompanhias implicam, ceteris paribus, maior vazamento do excedente econmico para o exterior e, portanto, maior exigncia de financiamento no sistema financeiro nacional.39 Neste caso surge, ento, a questo do crowding out financeiro, ou seja, os recursos financeiros domsticos usados pelas ETs poderiam estar sendo aplicados pelo setor ROE (resto da economia).40 A evidncia disponvel informa que, no caso das dvidas de longo prazo, as ETs tm usado relativamente mais emprstimos intercompanhias (com controladas coligadas no residentes) e tomado mais recursos financeiros no sistema financeiro brasileiro. A participao da dvida de longo prazo com outros residentes (exclusive controladas coligadas), embora tenha cado entre 1995 e 2000, aumentou de 33,3% em 1995 para 41,9% em 2005, como mostra o grfico 19.41 Ou seja, o sistema financeiro brasileiro a mais importante fonte de emprstimos de longo prazo para as ETs no Brasil. Portanto, h srio risco de crowding out financeiro.
39. No caso do Brasil, trata-se, em grande medida, do acesso ao mercado de capitais lanamento de ttulos e ao financiamento do BNDES. 40. A situao agrava-se no contexto de represso financeira domstica marcada pelas dificuldades de financiamento para as empresas, principalmente, de longo prazo. Para uma anlise do tema, ver UNCTAD (1999b, p. 171 et seq.). 41. O sistema financeiro domstico tambm a principal fonte de emprstimos de longo prazo para as ETs majoritrias. No caso destas empresas, o crescimento da importncia relativa da dvida de longo prazo com outros residentes ainda mais evidente, segundo os dados dos Censos de Capital Estrangeiro do Bacen. A participao desta dvida na dvida total de longo prazo aumentou de 19,8% em 1995 para 24,1% em 2000 e 35,2% em 2005.
242
Em sntese a anlise emprica do impacto macroeconmico direto e os exerccios de simulao do impacto cumulativo das ETs e do IED chamam ateno para trs questes que tm relao estreita com o processo de desenvolvimento econmico de longo prazo: padro de comrcio internacional e inovao; passivo externo de longo prazo e restrio externa; e financiamento da acumulao de capital. Certamente, diretrizes estratgicas e polticas especficas a respeito destas trs questes afetam diretamente a conduta e o desempenho das ETs no pas, bem como a prpria essncia do processo de desenvolvimento de longo prazo do pas.
243
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247
ANEXO 1
Este anexo apresenta o modelo usado nos exerccios de simulao do impacto macroeconmico do IED no Brasil.
1 TERMINOLOGIA E ABREVIAES
IED ET Estrangeiro Domstico Total BP BIP IP OP T t=0 h 0 Nenhum sobrescrito * Subscrito Investimento externo direto; setor das empresas transnacionais Empresa transnacional Refere-se ao setor de IED setor de empresas transnacionais Refere-se ao resto da economia setor de empresas nacionais (exclui o setor de empresas transnacionais) Refere-se ao conjunto da economia Balano de pagamentos, saldo em conta-corrente Antes do perodo de investimento Perodo de investimento Perodo de operaes Tempo; para variveis de estoque refere-se situao no final do perodo; para variveis de fluxo refere-se ao perodo do ano t, isto , de t-1 a t. Ano-base Sobrescrito que se refere ao setor de IED; setor das ETs Sobrescrito que se refere ao resto da economia, o setor de empresas nacionais Smbolo sem sobrescrito refere-se ao conjunto da economia Sobrescrito que se refere ao efeito cumulativo O primeiro subscrito em letra maiscula refere-se especificao da varivel ou parmetro; o segundo refere-se ao tempo
1.1 Variveis B C E EC EZ FD FM G H K Dficit do BP Consumo privado Exportao de bens e servios Exportao de bens Exportao de servios Investimento das ETs que no foi financiado com lucros reinvestidos Investimento das ETs que foi financiado do exterior Gasto corrente do governo Dvida externa Estoque de capital (Continua)
248
(Continuao) I L M MC MZ N P Q R SG SP T TP TW TIND TE TM W Y TOTH J Formao bruta de capital fixo Emprego Importaes de bens e servios Importao de bens Importao de servios Pagamento por know-how Lucro bruto total Lucro das ETs remetido para o exterior Lucro das ETs reinvestido Poupana do governo Poupana privada Receita corrente do governo Tributao direta sobre lucros Tributao direta sobre salrios e ordenados Impostos indiretos Tributao sobre as exportaes de bens e servios Tributao sobre as importaes de bens e servios Salrios e ordenados PIB a preos correntes Outros impostos diretos, exclusive impostos sobre salrios e ordenados e sobre lucros, e outras receitas correntes do governo Renda recebida do exterior
249
2 PARMETROS
Yt* Bt* * S Pt * S Pt Efeito cumulativo sobre a renda Efeito cumulativo sobre o balano de pagamentos Efeito cumulativo sobre a poupana privada Efeito cumulativo sobre a poupana pblica Taxa de cresciment o do estoque de IED Taxa de cresciment o dos gastos pblicos correntes para o resto da economia g
h
Participa o dos gastos pblicos correntes no setor IE D com relao ao estoque de IED existente no comeo de cada perodo Taxa de cresciment o das exportae s de bens para o resto da economia Participa o das exportae s de servios com relao s exportae s de bens Taxa de juro da dvida externa Relao capital - produto Propenso marginal a importar bens para o resto da economia Participa o das importae s de servios com relao s importae s de bens e de pagamentos por tecnol ogia Relao trabalho - produto Taxa de lucro para o resto da economia com relao ao valor agregado Taxa de lucro do IED com relao ao estoque de IED no comeo do perodo Txa requerida de transfer ncia de lucros do setor IED com relao ao estoque de IED no comeo do perodo Propenso marginal a poupar
e k u m
0 0 h
e de importao de bens do setor IED no perodo de operao com relao ao valor agregado e de exportao de bens e servios do setor IED e de taxao direta sobre salrios e ordenados e de taxao direta sobre lucros e de taxao indreta com relao do PIB e de taxao sobre exportae s de bens e servios e de taxao sobre importae s de bens e servios Participa o dos salrios na renda do setor IED Participa o dos salrios na renda do setor ROE
e W P IND E M w O
w w
250
3 O MODELO
Setor IED ou das empresas transnacionais

Yt h = K th K th 1
kh h = (1 + ) t K 0
h
I th = K th 1 Pt h = K th 1 Qth Rth
h TPt
Qth = K th 1 Rth = P h FDt = I th

h ECt =
h eYt h h E Zt = e h ECt h M Ct = mYt h h h M Zt = m h M Ct N th = K th 1 Wt h = w hYt h Gth = g h K th 1 h h h h h Tt h = TPt + TWt + TINDt + TEt + TMt + T OTHt h TPt = h TWt = PP t h h t
W Wt
h TINDt = h TEt = h TMt =
h INDYt h h E ( ECt + E Zt ) h h M ( M Ct + M Zt )
251
Setor Resto da Economia (ROE)

0 0 M Ct = M C 0 + (Yt 0 0 E Ct = (1 + ) t E C 0 0 0 M Zt = m 0 M Ct 0 0 E Zt = e 0 E Ct t 1
Y0 )
Ht = H0 +
Bi
i =0 0 0 Bt = M Ct + M Zt 0 E Ct h h 0 E Zt + M Ct + M Zt h E Ct 0 E Zt + N th + H t + Qt0
Jt
S Pt = S P 0 + (Yt Pt =
0 0 0
Yt )
(Yt
Y0 ) Yt h )
0
Wt = w (Yt
0 Gt0 = G0 (1 + ) t 0 0 0 0 0 Tt0 = TPt + TWt + TINDt + TEt + TMt + T OTHt 0 TPt = 0 TWt = P Pt 0 0
W Wt
0 TINDt = 0 TEt 0 TMt
S Gt
Yt h ) IND (Yt 0 0 = E ( ECt + E Zt ) 0 0 = M ( M Ct + M Zt ) = Tt0 + Tt h Gt0 Gth FDt

t 1
I t0 = ( S Pt + S Gt + Bt ) Yt = Y00 + I i0 +
i =0
k0
h (1 + ) t 1 K 0
kh
252
4 O EFEITO CUMULATIVO DO IED

Yt* = Yt h 1 ( (
h h P ))
k h (1 + ) t k
0
1
t
(1 + )
* * S Pt + S Gt + Bt* (1 + ) t
1
t
(1 + )
Bt* =
m (1 + m
e (1 + e
) + k h + k h }Yt h + (1 + m 0 )Yt* (1 + ) t (1 + ) t 1
* S Pt = Yt* * S Gt = Yt h
{}
kh + +
Ww 0
IND
m (1 + m
)+
e (1 + e
g hk h
+(
IND
Ww
)(Yt*
Yt h ) +
(1 + m 0 )Yt*
Esse sistema de equaes, que apresenta a soluo do modelo, tem um pressuposto bsico: a igualdade das taxas de crescimento anual dos efeitos cumulativos sobre a renda e o balano de pagamentos com a taxa de crescimento do estoque de capital do setor IED. O clculo do impacto sobre o emprego dado pela equao: L*t = o (Y*t Yht) + h Yht sendo, h a relao trabalho produto do setor IED h = Lht / Yht e a relao trabalho produto do setor ROE o = Lot / (Yt - Yht)
253
ANEXO 2
A UNCTAD, no seu relatrio anual sobre IED (World Investment Report), apresenta discusses relevantes e atualizadas a respeito dos impactos do IED sobre os pases receptores e, principalmente, os pases em desenvolvimento. O quadro 1 apresenta a localizao (captulos ou pginas) destas discusses nestes relatrios e menciona os principais temas tratados. Esta uma fonte til de material analtico, anlise emprica e referncias bibliogrficas sobre o impacto do IED e das empresas transnacionais.
QUADRO 1
A questo do impacto do IED nos relatrios anuais da UNCTAD (World Investment Report) 1991-2009
Ano WIR2009 Transnational Corporations, Agricultural Production and Development WIR2008 Transnational Corporations and the Infrastructure Challenge WIR2007 Transnational Corporations, Extractive Industries and Development WIR2006 FDI from Developing and Transition Economies: Implications for Development WIR2005 TNCs and the Internationalization of R&D WIR2004 The Shift Towards Services WIR2003 FDI Policies for Development: National and International Perspectives WIR2002 Transnational Corporations and Export Competitiveness WIR2001 Promoting Linkages WIR2000 Cross-border M & A and Development WIR1999 FDI and the Challenge of Development Captulo 4 4 5 5 6 IED na agricultura IED na infraestrutura IED na indstria extrativa mineral; Sntese: p. 130 Impacto macroeconmico: p. 142-145 Impacto geral: p. 183-200 Resumo da teoria do IED: p. 141-168 UED e internacionalizao de P&D Tema relevante
3
3 Parte 3 Cap. 2 4 6 5
IED em servios: p. 123 et seq. Servios financeiros, sntese: p. 140

Critrios de desempenho: p. 119-222 IED orientado para exportao Metodologia sobre o ndice de Desempenho e o ndice Potencial de IED Efeitos de encadeamento para trs Modos de entrada e impacto: financiamento, tecnologia, emprego, balano de pagamentos, comrcio exterior, estrutura de mercado e competio Discusso geral
6
7 8 9 10
Recursos financeiros e investimento Crowding out e crowding in

Capacitao tecnolgica Competitividade das exportaes Emprego e qualificao da mo de obra Proteo do meio ambiente
11
12 WIR1998 Trends and Determinants 4
Efeitos estticos versus efeitos dinmicos

Responsabilidade social Determinantes do IED Fatores locacionais especficos (pas receptor) (Continua)
254
(Continuao) WIR1997 Transnational Corporations, Market Structure and Competition Policy WIR1996 Investment, Trade and International Policy Agreements WIR1995 Transnational Corporations and Competitiveness 4 3 3 4 5 WIR1994 Transnational Corporations, Employment and the Workplace 4 5 6 WIR1993 Transnational Corporations and Integrated International Production 5 7 WIR1992 Transnational Corporations as Engines of Growth 4 5 6 7 8 9 WIR1991 The Triad In Foreign Direct Investment 3 Estrutura de mercado e competio Comrcio internacional Competitividade Acesso ao mercado Reestruturao produtiva Emprego Desenvolvimento de recursos humanos: qualificao da mo de obra Relaes industriais e sindicais Cadeias produtivas globais Cadeias produtivas globais e implicaes para pases receptores Estrutura analtica geral: IED e crescimento econmico IED, acumulao de capital e crescimento econmico IED, tecnologia e crescimento econmico IED, formao de recursos humanos e crescimento econmico IED, comrcio internacional e crescimento econmico Sntese: impacto do IED sobre o crescimento econmico Impacto geral: comrcio internacional, transferncia de tecnologia e fluxos financeiros
Fonte e elaborao prprias, com base nos relatrios da UNCTAD (World Investment Report). Disponveis em: <http://www. unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1485&lang=1>.
255
ANEXO 3 GRFICO 1A
(Em %)
40 35 30 25 20 15 1996
Exportaes de bens e intensidade tecnolgica participao no valor, 1996-2008
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Industria de alta e mdia-alta tecnologia
Produtos no industriais
Fonte: MDIC. Disponvel: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1113&refr=608>.
GRFICO 2A
(Em %)
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Fontes de endividamento de longo prazo das ETs distribuio, 1995, 2000 e 2005
41,9 33,3 28,0
Com outros no residentes
Com controladas/ coligadas residentes 1995
(Com controladas/ coligadas no residentes 2000 2005
Com outros residentes
CAPTULO 7
INVESTIMENTO DIRETO E INTERNACIONALIZAO DE EMPRESAS BRASILEIRAS NO PERODO RECENTE
1 INTRODUO
A estrutura produtiva brasileira tem como suas principais caractersticas elevado grau de internacionalizao, com presena marcante de empresas de capital estrangeiro na pauta de produo e de comrcio exterior.1 O papel preponderante e de liderana das empresas transnacionais (ETN), em diversos setores industriais e de servios, so os aspectos constitutivos do prprio processo de industrializao brasileiro.2 No perodo do imediato ps-guerra at o fim da dcada de 1970, as filiais das ETN, articuladas pelo planejamento estatal com as empresas de capital nacional privado e pblico, foram fundamentais para o desenvolvimento e a consolidao de uma estrutura produtiva relativamente integrada e diversificada e que apresentava um padro de convergncia em relao s estruturas produtivas das economias avanadas. Na dcada de 1980, a crise da dvida externa interrompeu o longo ciclo de crescimento da economia brasileira, que passou a conviver com uma volatilidade muito maior nas taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB), alm de um processo inflacionrio crnico. Nesse contexto, o investimento direto externo (IDE) recebido pelo pas estacionou em patamares reduzidos, ao mesmo tempo em que as filiais estrangeiras se mantiveram em compasso de espera, sem grandes projetos de expanso. Ainda assim, o maior dinamismo e a capacidade competitiva das filiais das ETN nos mercados domstico e externo ampliaram sua participao na estrutura produtiva e de comrcio exterior brasileira. O processo mais intenso de desnacionalizao da base produtiva se daria nos anos 1990, por meio das mudanas no cenrio e na poltica macroeconmica com a liberalizao dos fluxos de comrcio e de investimento, os processos de privatizaes e o sucesso do plano de estabilizao inflacionria, mas em um quadro de relativa instabilidade macroeconmica e crescente vulnerabilidade externa. A reestruturao produtiva e patrimonial promoveu maior grau de concentrao
1. O Censo de Capital Estrangeiro de 2005, realizado pelo Banco Central, aponta a presena de 9.673 empresas com participao majoritria estrangeira no Brasil em um universo de 17.605 declarantes (BACEN, 2007). 2. Segundo levantamento da Revista Exame das 500 maiores empresas no Brasil em 2008, haveria 191 empresas estrangeiras contra 272 nacionais e 37 estatais. Estas foram responsveis por 42% das vendas contra 37% das nacionais e 21% das estatais.
258
empresarial e de especializao setorial, reduziu o grau de articulao e encadeamento produtivo entre as atividades domsticas e ampliou o grau de integrao com o exterior, refletido em maiores coeficientes de exportao e de importao. Soma-se a esses movimentos a retomada dos fluxos de investimentos estrangeiros, que reforaram ainda mais a participao das filiais de ETN na estrutura de produo e de comrcio exterior brasileira Os fluxos de IDE nos anos 1990, preponderantemente na forma de aquisio e fuso (A&F), pouco contriburam para ampliar a taxa global de investimento e seus efeitos multiplicadores na economia brasileira. Com relao ao balano de pagamentos, o incremento do IDE melhorou o perfil da conta capital e financeira, mas tambm foi responsvel por mudanas no padro de insero comercial, contribuindo para um aumento mais que proporcional do coeficiente importado vis--vis o exportado (SARTI; LAPLANE, 2002). Alm disso, a retomada dos fluxos de IDE nos anos 1990 e ao longo da primeira metade dos anos 2000 acentuou a assimetria existente entre a elevada presena de empresas estrangeiras na estrutura produtiva brasileira e o baixo grau de internacionalizao produtiva das empresas nacionais. A insero externa das empresas brasileiras continuou preponderantemente via comrcio de produtos de menor valor agregado e contedo tecnolgico. Os investimentos brasileiros no exterior sempre estiveram em um patamar pouco elevado e foram concentrados em poucas empresas e setores nas reas de servio (engenharia e construo civil e setor financeiro) e de produo de commodities, configurando carter defensivo da estratgia de internacionalizao. Essa assimetria refletia os diferenciais de competitividade e de capacidade de acumulao tecnolgica e de capital das empresas nacionais vis--vis as estrangeiras. Mais recentemente, sobretudo a partir de 2004, em um novo contexto macroeconmico domstico e internacional, os fluxos de sada de investimento direto passaram a ganhar importncia, seguindo a tendncia observada tambm em outros pases emergentes, sobretudo asiticos. Esse movimento foi liderado principalmente por grandes empresas brasileiras, sendo que algumas passaram inclusive a disputar a liderana global em seus setores de atuao. No entanto, observou-se maior abrangncia do processo em termos de empresas e setores, bem como mudanas nas estratgias, motivaes e condicionantes do processo de internacionalizao produtiva. Este trabalho objetiva detalhar as principais caractersticas e condicionantes do processo de internacionalizao produtiva recente da economia brasileira, enfatizando os investimentos brasileiros no exterior (IBDE) e as estratgias das
Investimento Direto e Internacionalizao de Empresas Brasileiras no Perodo Recente
259
empresas nacionais. Alm dessa parte introdutria, o trabalho est composto de trs sees intermedirias e as consideraes finais. Na segunda seo so apresentadas as principais caractersticas do processo de internacionalizao, cotejando a experincia brasileira com a de outras economias em desenvolvimento. A terceira seo analisa as mudanas nas estratgias e nas motivaes das multinacionais brasileiras e, finalmente, a quarta seo analisa os impactos da internacionalizao produtiva, com destaque para o processo de integrao regional no mbito do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e com os demais pases da Amrica Latina.
2 CARACTERSTICAS GERAIS DO RECENTE PROCESSO DE INTERNACIONALIZAO PRODUTIVA
O processo de internacionalizao produtiva tem propiciado uma crescente importncia das filiais de empresas estrangeiras nas estruturas de produo, de vendas e de comrcio internacional, que pode ser observada por meio das informaes da tabela 1 fornecida pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Nas ltimas trs dcadas, os fluxos de IDE cresceram a taxas muito superiores s do comrcio internacional que, por sua vez, cresceram a taxas superiores s do produto global, reflexo do intenso processo de internacionalizao, especializao, deslocamento e/ou descentralizao do processo produtivo global (UNCTAD, 1993, 2005). Cabe observar que tanto em termos de produto quanto em termos de comrcio, o desempenho das filiais de ETN superou a mdia global. Os ativos das filiais de ETN totalizaram quase US$ 70 trilhes em 2008, enquanto suas vendas totais superaram US$ 30 trilhes, com a gerao de mais de 77,3 milhes de empregos fora de seus pases sedes. Aproximadamente um tero das exportaes mundiais de US$ 20 trilhes foram realizadas pelas filiais de ETN, que tambm foram responsveis pela gerao de 10% do produto bruto global em 2008 contra 5% em 1982 e 7% em 1990 (tabela 1). O processo de internacionalizao produtiva tem se diversificado em termos de pases de origem e de destinao dos recursos. Em 1990, os fluxos de IDE tinham basicamente como origem os pases avanados (95%) e se destinavam preponderantemente para os prprios pases avanados (83%). Em 2008, a participao dos pases em desenvolvimento aumentou tanto do ponto de vista da recepo (36,6%) quanto do ponto de vista da origem (15,8%), com a presena de algumas ETN de pases emergentes, sobretudo asiticas, entre as maiores do mundo. Os fundos de investimentos soberano dos pases em desenvolvimento, estimados em US$ 5 trilhes e com maior tolerncia a risco, tm assumido crescente importncia como investidores externos (UNCTAD, 2009).
260
TABELA 1
Indicadores selecionados de IDE e internacionalizao produtiva

(Em US$ bilhes)
Variveis selecionadas IDE recebido IDE realizado Estoque de IDE recebido Estoque de IDE realizado Renda do IDE recebido Renda do IDE realizado Aquisies e Fuses (F&A) Vendas de filiais estrangeiras Produto bruto de filiais estrangeiras Ativos totais das filiais estrangeiras Exportaes de filiais estrangeiras Emprego de filiais estrangeiras (em mil) Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) PIB global (preos correntes) Exportao mundial Indicadores selecionados F&A/IDE recebido F&A/IDE realizado Renda/IDE recebido Renda/IDE realizado Renda/estoque IDE recebido Renda/estoque IDE realizado Renda IDE recebido/Ativos Renda IDE realizado/Ativos Produto ETN/produto global Exportao ETN/exportao global Exportao ETN/vendas ETNs IDE recebido/FBCF IDE realizado/FBCF IDE recebido/exportao ETN IDE realizado/exportao ETN 75,9 170,4 5,6 7,9 2,2 2,3 5,2 26,5 25,1 2,1 1,0 9,1 4,3 2.530 623 2.036 635 19.864 2.795 11.963 2.395 1982 (%) 1982 valor 58 27 790 579 44 46 1990 valor 207 239 1.942 1.786 74 120 112 6.026 1.477 5.938 1.498 24.476 5.099 22.121 4.414 1990 (%) 54,1 46,9 35,7 50,2 3,8 6,7 1,2 2,0 6,7 33,9 24,9 4,1 4,7 13,8 16,0 2004 valor 711 813 9.545 10.325 562 607 381 20.986 4.283 42.807 3.733 59.458 8.700 40.960 11.196 2004 (%) 53,6 46,9 79,0 74,7 5,9 5,9 1,3 1,4 10,5 33,3 17,8 8,2 9,3 19,0 21,8 2007 valor 1.979 2.147 15.660 16.227 1.182 1.252 1.031 31.764 6.295 73.457 5.775 80.396 12.399 55.114 17.321 2007 (%) 52,1 48,0 59,7 58,3 7,5 7,7 1,6 1,7 11,4 33,3 18,2 16,0 17,3 34,3 37,2 2008 valor 1.697 1.858 14.909 16.206 1.171 1.273 673 30.311 6.020 69.771 6.664 77.386 13.824 60.780 19.990 2008 (%) 39,7 36,2 69,0 68,5 7,9 7,9 1,7 1,8 9,9 33,3 22,0 12,3 13,4 25,5 27,9 3,2 -95,7 0,3 -2,1 -0,8 -0,8 5,2 6,8 -7,3 6,1 8,4 9,9 17,5 10,1 9,2 14,8 8,4 5,1 5,3 5,8 7,3 20041982 (%) 20041982 (%) 12,1 16,7 12,0 14,0 12,3 12,4 20082004 (%) 24,3 23,0 11,8 11,9 20,1 20,3 15,3 9,6 8,9 13,0 15,6 6,8 12,3 10,4 15,6 20082004 (%) -13,9 -10,6 -10,0 -6,1 2,0 2,0 0,4 0,4 -0,6 0,0 4,2 4,1 4,1 6,4 6,1 -6,9 -101,9 2,3 -0,1 -0,5 -0,4 4,7 6,8 -3,1 10,2 12,5 16,3 23,6 10,0 9,1 14,6 9,5 5,4 6,3 6,5 8,5 20081982 (%) 20081982 (%) 13,9 17,7 12,0 13,7 13,5 13,6
Fonte: UNCTAD (2009). Elaborao: Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia/Instituto de Economia/Universidade Estadual de Campinas (NEIT/IE/UNICAMP).
261
Ainda com base nas informaes da tabela 1, outras tendncias importantes associadas ao processo de internacionalizao produtiva seriam: 1. As taxas de crescimento dos fluxos de IDE foram mais que o dobro das taxas de crescimento da formao bruta de capital fixo, utilizada como indicador da taxa geral de investimento das economias; uma parcela significativa do IDE tem se dado atravs de operaes de F&A, portanto no se constituem em operaes que geram nova capacidade produtiva, mas tem envolvido elevadas somas de recursos, o que refora a importncia da capacidade financeira das empresas e as condies de financiamento para o processo de internacionalizao; o maior dinamismo do IDE vis--vis FBCF e a participao tambm elevada da modadalidade de operaes greenfield nos fluxos de IDE apontam para a crescente contribuio do capital externo na taxa de investimento total das economias receptoras de IDE; as rendas remetidas ao exterior lucros, dividendos e juros de emprstimos intercompanhia tm crescido com os fluxos e estoques de IDE e geram impactos significativos, quando somados aos fluxos de comrcio exterior, sobre as transaes externas das economias; e a crescente relao IDE e exportao das filiais de ETN e a participao das exportaes nas vendas totais das filiais de ETN oscilando em um patamar entre 15% e 25% apontam a importncia das estratgias market-seeking por parte das ETN, ou seja, uma das principais motivaes do IDE segue sendo a explorao dos mercados dos pases hospedeiros, a partir do aproveitamento das vantagens de propriedade das ETN: produtivas, tecnolgicas, mercadolgicas e financeiras.
2.
3.
4.
5.
O crescente e elevado grau de internacionalizao da base produtiva brasileira pode ser observada por meio das informaes da tabela 2 e grficos 1 e 2. O Brasil tem sido um dos mais importantes receptores de IDE entre os pases em desenvolvimento nas ltimas duas dcadas. Em termos de estoque de IDE recebido pelos pases em desenvolvimento (PED) at 2008, o Brasil posicionou-se atrs apenas de Hong Kong, China, Cingapura e Mxico, com participao de 1,9% no estoque global, a frente de outras economias emergentes tambm com relativo grau de internacionalizao: Rssia, ndia, frica do Sul, Tailndia, Chile, Coreia do Sul, Malsia, Indonsia e Argentina. Depois da retrao ocorrida na dcada de 1980, os fluxos de IDE para a economia brasileira voltaram a crescer na dcada de 1990, em especial na segunda metade. De um patamar de cerca de US$ 1,5 bilho anual no incio da dcada, os fluxos se intensificaram a partir de 1995. Entre 1995 e 2000, a taxa mdia
262
de crescimento foi de quase 50% ao ano (a.a.). A modalidade de A&F foi preponderante nos fluxos de IDE, o que reduziu seu efeito acelerador sobre a economia. As operaes de A&F foram em grande medida devido s privatizaes, que foram responsveis por aproximadamente um em cada quatro dlares do IDE ingresso no perodo. Essas tendncias ajudam a entender porque os fluxos de investimento permaneceram em patamar elevado mesmo aps a crise asitica ocorrida em 1997, a crise russa de 1998 e mesmo a crise brasileira que resultou na desvalorizao do real em 1999. Esse desempenho se deve aos recursos destinados s privatizaes, que explicaram aproximadamente um quarto do fluxo de IDE no perodo 1995-2000. Assim, a modalidade preponderante do IDE foi na forma de aquisies e fuses (A&F), o que reduziu o efeito multiplicador e acelerador dos investimentos (SARTI; LAPLANE, 2002). No perodo 1990-2000 como um todo a mdia anual de IDE foi de US$ 12 bilhes, o que representou uma participao de 2,4% nos fluxos globais de IDE e de 9,2% nos fluxos destinados aos PED, posicionando o Brasil atrs apenas da China e de Hong Kong, e a frente de economias emergentes como a ndia e Rssia e desenvolvidas como a Coreia do Sul. entre os principais receptores de IDE entre os pases em desenvolvimento.
TABELA 2
Brasil e pases selecionados indicadores de internacionalizao produtiva
(Em US$ milhes)
Variao IDE realizado (outflow) Argentina Brasil Mxico China Hong Kong Taiwan ndia Rssia Coreia do Sul Mundo Economias em desenvolvimento PED asiticos Economias em transio Economias desenvolvidas 1990-2000 (a) 1.334 1.048 591 2.195 20.393 3.777 110 1.294 3.101 490.009 52.929 37.509 1.346 435.734 2001-2003 (b) 103 158 2.183 4.086 11.433 5.349 1.652 5.264 2.821 615.211 59.355 36.545 6.024 549.833 2004-2008 (c) 1.456 13.610 5.121 22.708 47.787 8.394 10.893 29.601 9.100 1.441.960 207.326 152.455 32.434 1.202.200 1.172 4.213 2.035 7.892 26.187 5.240 3.191 9.370 4.635 760.291 94.574 67.606 10.266 655.451 1990-2008 (%) (c)/(a) 9,2 1.198,8 766,0 934,6 134,3 122,3 9.808,4 2.187,2 193,4 194,3 291,7 306,4 2.309,4 175,9 1990-2000 (%) 0,3 0,2 0,1 0,4 4,2 0,8 0,0 0,3 0,6 100,0 10,8 7,7 0,3 88,9 Participao 2001-2003 (%) 0,0 0,0 0,4 0,7 1,9 0,9 0,3 0,9 0,5 100,0 9,6 5,9 1,0 89,4 2004-2008 (%) 0,1 0,9 0,4 1,6 3,3 0,6 0,8 2,1 0,6 100,0 14,4 10,6 2,2 83,4 (Continua)

(Continuao) Variao IDE recebido (inflow) Argentina Brasil Mxico China Hong Kong Taiwan ndia Rssia Coria do Sul Mundo Economias em desenvolvimento PED asiticos Economias em transio Economias desenvolvidas Relao IDE realizado e recebido (Outflow / Inflow) Argentina Brasil Mxico China Hong Kong Taiwan ndia Rssia Coreia do Sul Economias em desenvolvimento PED asiticos Economias em transio Economias desenvolvidas 1990-2000 (a) 7.141 12.000 9.373 30.104 13.841 1.774 1.705 1.941 3.062 490.159 130.741 76.328 4.602 354.817 1990-2000 (%) 18,7 8,7 6,3 7,3 147,3 212,8 6,4 66,7 101,3 40,5 49,1 29,3 122,8 2001-2003 (b) 1.989 16.397 23.333 51.042 15.694 2.002 5.141 4.723 3.956 671.755 191.783 110.683 13.639 466.332 2001-2003 (%) 5,2 1,0 9,4 8,0 72,9 267,2 32,1 111,5 71,3 30,9 33,0 44,2 117,9 2004-2008 (c) 6.051 26.335 22.825 79.517 46.014 4.830 20.079 36.685 6.233 1.369.097 440.706 277.608 64.206 864.185 2004-2008 (%) 24,1 51,7 22,4 28,6 103,9 173,8 54,3 80,7 146,0 47,0 54,9 50,5 139,1 6.040 16.467 15.117 46.413 22.600 2.614 7.082 11.524 4.038 750.132 221.949 134.721 21.714 506.469 1990-2008 (%) 19,4 25,6 13,5 17,0 115,9 200,4 45,1 81,3 114,8 42,6 50,2 47,3 129,4 1990-2008 (%) (c)/(a) -15,3 119,5 143,5 164,1 232,5 172,2 1.077,9 1.789,5 103,6 179,3 237,1 263,7 1.295,3 143,6 1990-2000 (%) 1,5 2,4 1,9 6,1 2,8 0,4 0,3 0,4 0,6 100,0 26,7 15,6 0,9 72,4 Participao 2001-2003 (%) 0,3 2,4 3,5 7,6 2,3 0,3 0,8 0,7 0,6 100,0 28,5 16,5 2,0 69,4
263
2004-2008 (%) 0,4 1,9 1,7 5,8 3,4 0,4 1,5 2,7 0,5 100,0 32,2 20,3 4,7 63,1
Fonte: UNCTAD. Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP.
A partir de 2001, as condies da economia mundial voltaram a se deteriorar, em especial com a crise ocorrida na economia dos Estados Unidos em decorrncia do estouro da bolha das empresas ponto.com, fato que se traduziu
264
em reduo drstica dos fluxos mundiais de investimento. O IDE direcionado ao Brasil caiu continuamente at 2003, quando atingiu US$10,1 bilhes. Ainda assim no trinio 2001-2003, o patamar mdio de IDE foi de US$ 16,4 bilhes e a participao brasileira nos fluxos globais manteve-se em 2,4%. A partir de 2004 o volume de IDE voltou a subir, seguindo a tendncia internacional, atingindo US$ 34,5 bilhes em 2007 e o recorde de US$ 45 bilhes em 2008.3 Ainda assim, no perodo 2004-2008, com fluxo mdio de US$ 26,3 bilhes, o Brasil reduziu sua participao tanto nos fluxos globais de IDE (1,9%) quanto nos fluxos destinados aos PED, sendo inclusive ultrapassado pela Rssia. Mesmo com participao menor em relao dcada de 1990, cabe destacar, que a participao brasileira nos fluxos globais de IDE supera a participao tanto no comrcio internacional (em torno de 1,2%) quanto no produto global (2,3%).
GRFICO 1
50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0,0
Brasil - IDE lquido recebido, 1990 a 2008
Fonte: Banco Central do Brasil Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP.
3. Devido crise internacional, o fluxo de IDE para o Brasil teve forte retrao em 2009, situando-se em um patamar de US$ 25,9 bilhes.
265
GRFICO 2
Brasil participao nos fluxos de IDE recebido pelos pases em desenvolvimento e pelo mundo
16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Brasil / Mundo
Brasil / PED
importante destacar tambm algumas mudanas importantes na composio dos fluxos de IDE recentes recebidos pela economia brasileira em relao aos perodos anteriores. Em primeiro lugar vale destacar uma mudana acentuada na composio setorial dos fluxos. Em 1995, o setor industrial respondia por quase 67% do estoque de IDE no Brasil. Na segunda metade da dcada de 1990, e incio dos anos 2000, o IDE foi voltado basicamente para o setor de servios, principalmente nos setores em que o processo de privatizao foi mais importante como telecomunicaes, energia eltrica e servios financeiros. Em 2000, o estoque de IDE no setor de servios j respondia por 63,2% do total, superando a indstria, que passou a responder por 33% do total. Com relao aos fluxos acumulados entre 2006 e 2008, o que chama ateno o aumento dos investimentos direcionados ao setor agrcola e extrativo. Enquanto o estoque em 2005 era de apenas 3,6% do total, entre 2006 e 2008, o fluxo direcionado a esses segmentos atingiu quase 20% do total, fato que est associado, de um lado, consolidao do Brasil enquanto grande produtor e fornecedor mundial de commodities agrcolas e minerais e, de outro, estratgia das ETN e de seus respectivos governos de assegurarem o abastecimento dessas commodities. A crise financeira internacional iniciada em 2008 e as polticas
2008
266
adotadas para seu enfrentamento suscitaram novas preocupaes com relao ao acirramento de medidas protecionistas e novas estratgias de segurana energtica e alimentar. A indstria mostrou um ligeiro aumento de participao, com 35%. No entanto, vale destacar algumas mudanas na composio da indstria, com o aumento da participao relativa dos setores mais intensivos em recursos naturais como alimentos, metalurgia e papel e celulose em detrimento de setores como qumico e automotivo. O setor de servios, por sua vez, exibiu queda na participao relativa, com 45% do total, refletindo o menor aporte de recursos em relao ao perodo de privatizaes e mesmo em relao ao perodo imediatamente posterior, dado que em grande medida, a prpria gerao de caixa passou a financiar novos investimentos das empresas recm-instaladas. Esse fato explica, por exemplo, a baixa participao relativa do setor de telecomunicaes no perodo 2006-2008 em relao ao aumento do estoque entre 2000 e 2005. Por outro lado, destaca-se o aumento da participao relativa do setor de construo, que representou 3,8% do total.
TABELA 3
Brasil estoque e fluxos de IDE por setor de atividade, 1995, 2005 e 2006-2008
(Em US$ milhes)
Estoque Atividade Econmica Agricultura e extrativa Indstria Alimentos e bebidas Qumica Automotiva Metalurgia Eletrnica e Equipamento de Telecomunicaes Papel e Celulose Mquinas e equipamentos Material eltrico Borracha e plstico Outros Servios Telecomunicaes Eletricidade, gua e gs Intermediao Financeira 1995 925 27.907 2.828 5.331 4.838 3.005 785 1.634 2.345 1.101 1.539 4.502 12.864 399 0 1.638 (%) 2,2 66,9 6,8 12,8 11,6 7,2 1,9 3,9 5,6 2,6 3,7 10,8 30,9 1,0 0,0 3,9 2005 5.891 53.763 6.867 12.128 11.241 1.612 4.517 2.275 4.331 2.157 2.355 6.281 102.820 32.834 7.671 16.005 (%) 3,6 33,0 4,2 7,4 6,9 1,0 2,8 1,4 2,7 1,3 1,4 3,9 63,2 20,2 4,7 9,8 2006 1.363 8.744 739 1.134 288 1.713 325 1.797 430 206 223 1.889 12.124 1.216 2.332 2.647 2007 4.982 12.166 1.817 752 872 4.700 159 263 431 371 465 2.336 16.556 308 618 5.828 Fluxos 2008 12.996 14.013 2.238 1.079 964 4.984 145 205 506 335 671 2.885 16.878 447 909 3.803 Acumulado 2006-2008 19.341 34.923 4.794 2.965 2.123 11.397 629 2.265 1.367 913 1.359 7.110 45.559 1.970 3.859 12.278 (%) 19,4 35,0 4,8 3,0 2,1 11,4 0,6 2,3 1,4 0,9 1,4 7,1 45,6 2,0 3,9 12,3
267
Estoque Atividade Econmica Servios empresarias Comrcio varejistas Comrcio atacadista Construo Outros Total 1995 4.953 669 2.132 202 12.864 41.696 (%) 11,9 1,6 5,1 0,5 30,9 100,0 2005 15.675 5.834 11.395 1.394 12.011 162.807 (%) 9,6 3,6 7,0 0,9 7,4 100,0 2006 1.067 547 914 321 3.081 22.231 2007 2.312 2.099 666 1.717 3.008 33.704
Fluxos 2008 1.047 923 1.640 1.746 6.363 43.886 Acumulado 2006-2008 4.425 3.569 3.221 3.784 12.451 99.822 (%) 4,4 3,6 3,2 3,8 12,5 100,0
Fonte: Banco Central do Brasil Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP
Outra caracterstica importante nos fluxos recentes de IDE diz respeito participao das fuses e aquisies no total. No caso dos fluxos de IDE ocorridos na segunda metade da dcada de 1990 foi elevada a participao dos investimentos sob a forma de fuses e aquisies. O grfico 3 mostra a evoluo do valor das operaes de fuses e aquisies transfronteirias em que o Brasil aparece como pas da empresa adquirida e o valor total de investimentos recebidos. Como possvel observar, a relao entre as duas variveis atinge ndices bastante elevados principalmente no perodo de auge do processo de privatizaes, na segunda metade da dcada de 1990.
GRFICO 3
50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0,0
Brasil evoluo do IDE e das fuses e aquisies no total de IDE, 1990 a 2008
IDE Fonte: UNCTAD.
M&A
268
Com o fim do processo de privatizaes a participao das fuses e aquisies reduziu, representando uma parcela cada vez menor do total investido nos ltimos anos, indicando que parte crescente do IDE tem sido direcionado para novos projetos de investimento. A tabela 4 mostra que foram anunciados e/ou esto em andamento mais de mil novos projetos de investimento externo no perodo 2004-2009 (janeiro-maro). O Brasil foi palco de uma a cada quatro ou cinco novas operaes realizadas na Amrica Latina.
TABELA 4
Novos projetos de investimentos de empresas estrangeiras no Brasil 2004-2009
IDE greenfield recebido do exterior Nmero de projetos recebidos Brasil/pases em desenvolvimento (%) Brasil/Amrica Latina e Caribe (%) Brasil/mundo (%) Fonte: UNCTAD. Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP. Nota: 1 janeiro-maro. 2004 261 5,4 32,3 2,6 2005 170 3,8 30,4 1,6 2006 149 2,8 25,9 1,2 2007 152 3,1 19,4 1,3 2008 245 3,3 22,2 1,6 20091 51 3,1 20,2 1,5
Como resultado das tendncias anteriores, a relao IDE e formao bruta de capital fixo foi crescente no perodo 1990-2003 e superior relao mdia dos PED e mundial, corroborando o argumento do elevado grau de internacionalizao da base produtiva brasileira. Com a retomada do crescimento econmico a partir de 2004, inicialmente puxada pelas exportaes de commodities agrcolas e minerais e, posteriormente, sustentada pela demanda domstica, com a forte expanso do consumo interno, a partir de 2004, e dos investimentos, a partir de 2006, a relao IDE/FBCF reduziu-se, em que pese o crescente fluxo de IDE observado no perodo. Alm do forte incremento na FBCF, a valorizao cambial tambm contribuiu para a reduo do indicador IDE/FBCF. Na mesma direo apontam os indicadores da relao entre o fluxo e/ou estoque de IDE em relao ao PIB e s exportaes.
TABELA 5
(Em %)
Fluxo 19902000 Brasil Relao IDE recebido/FBCF Relao IDE recebido/PIB Relao IDE recebido/exportao 10,3 1,7 24,0 18,6 3,1 26,6 13,1 2,3 17,9 12,3 2,1 22,8 63,1 10,7 148,6 136,1 22,0 185,8 132,4 21,5 163,6 90,7 15,4 158,4 20012003 20042008 19902008 19902000 Estoque 20012003 20042008 19902008
Indicadores de internacionalizao para o IDE recebido
269
Fluxo 19902000 Pases em desenvolvimento Relao IDE recebido/FBCF Relao IDE recebido/PIB Relao IDE recebido/exportao Mundo Relao IDE recebido/FBCF Relao IDE recebido/PIB Relao IDE recebido/exportao Fonte: UNCTAD. Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP. 7,7 1,7 9,1 9,7 2,0 10,1 12,0 2,7 10,7 9,0 2,0 9,7 52,3 11,4 65,1 9,2 2,2 8,6 11,4 2,7 8,9 13,0 3,5 9,2 10,4 2,6 8,8 71,9 17,3 69,7 20012003 20042008 19902008 19902000
Estoque 20012003 20042008 19902008
109,4 26,1 83,9
105,2 27,1 72,1
85,5 21,2 72,6
99,5 20,6 102,8
113,9 24,8 100,6
73,8 16,4 80,4
O dinamismo observado nos fluxos de IDE nos 1990 e ao longo da primeira metade dos anos 2000 acentuou uma das caractersticas do padro de insero externa brasileira que diz respeito assimetria existente entre, de um lado, a elevada presena de empresas estrangeiras na estrutura produtiva brasileira e, de outro, o baixo grau de internacionalizao produtiva das empresas nacionais. A insero externa das empresas brasileiras desde os anos 1980, a partir da desacelerao da demanda domstica e da concesso de incentivos fiscais e cambiais nos esforos de gerao de supervits comerciais, foi preponderantemente via comrcio internacional, concentrado em setores industriais tradicionais de menor valor agregado e contedo tecnolgico. Os investimentos brasileiros no exterior sempre estiveram em um patamar pouco elevado e foram concentrados em poucas empresas e setores nas reas de servio (construo civil e setor financeiro) e de extrao mineral e produo de commodities. Essa assimetria no processo de internacionalizao refletia os diferenciais de competitividade e de capacidade de acumulao tecnolgica e de capital das empresas nacionais vis--vis as estrangeiras. Embora a assimetria entre os fluxos de IDE recebido e realizado seja caracterstica geral dos PED, mesmo entre os mais internacionalizados, no caso brasileiro esta tendncia foi bem mais acentuada. Com base nos indicadores da tabela 2 possvel observar que o coeficiente da relao IDE realizado e IDE recebido para os PED no perodo 1990-2000 era de 40,5% contra 122,5% para os pases avanados. No mesmo perodo o coeficiente foi de apenas 8,7% para o Brasil. O coeficiente foi tambm muito baixo para a China e a ndia. No caso chins como resultado dos elevados fluxos de IDE recebidos no perodo. No caso indiano, o indicador reflete o relativamente baixo grau de internacionalizao da economia, seja como receptora de IDE seja como investidora externa. Entretanto,
270
como discutido, tanto a China como a ndia ampliaram substancialmente seus investimentos externos no perodo mais recente. Essa assimetria foi parcialmente revertida no perodo mais recente 20042008. Como visto, ainda que o Brasil tenha permanecido um importante mercado de atrao de IDE nos anos 2000, reforando as tendncias observadas nos anos 1990, a principal mudana a ser destacada, do ponto de vista do processo de internacionalizao da estrutura produtiva brasileira no perodo recente, est relacionada ao aumento dos volumes de IBDE realizado no exterior. Como pode ser visto no grfico 4, enquanto o IDE j atingiu patamares elevados a partir de meados da dcada de 1990, o IBDE passou a ganhar maior expresso somente a partir de 2004, mantendo uma tendncia de crescimento, embora com flutuaes importantes decorrentes do peso de algumas operaes de aquisio no exterior (quadro I). O salto no valor de IBDE em 2004, de US$ 9,8 bilhes, deveu-se sobretudo fuso da Companhia de Bebidas das Amricas (AMBEV) com o grupo belga Interbrew, que representou um investimento no exterior de US$ 4,5 bilhes. Em 2005, o IBDE reduziu-se para um patamar de US$ 2,5 bilhes, sendo que a maior operao foi a aquisio da empresa argentina Loma Negra por US$ 1 bilho por parte da construtora brasileira Camargo Correa. Em 2006, o novo grande salto no IBDE para o patamar de US$ 28,2 bilhes, que pela primeira vez superou a entrada de IDE (US$ 18,8 bilhes), deveu-se em grande medida aquisio das empresas canadense Inco e Canico pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) por US$ 16,7 bilhes e US$ 678 milhes, respectivamente. Outras duas operaes tambm contriburam para o elevado fluxo de IBDE: a aquisio das filiais brasileira e chilena do Banco de Boston pelo Banco Ita (respectivamente, US$ 2,2 bilhes e US$ 650 milhes) e a aquisio pela AMBEV (INTERBREW) da Quilmes Argentina por US$ 1,2 bilho. Em 2007, o IBDE caiu para o patamar de US$ 7 bilhes, mas com nmero maior de operaes de compras, com destaque para as aquisies do grupo Gerdau das empresas americanas Chaparral Steel (US$ 3,97 bilhes) e Quanex (US$ 1,46 bilho) e da mexicana Industrial Feld (US$ 259 milhes). O grupo JBS adquiriu a Swift (US$ 1,4 bilho) e a italiana Inalca (US$ 329 milhes). As empresas Petrobras, Votorantim, Vale e Marfrig tambm realizaram aquisies importantes em 2007. A mesma tendncia pode ser observada em 2008, com um nmero crescente de operaes de menor valor, com o IBDE atingindo o expressivo patamar de US$ 20,4 bilhes. A maior aquisio foi do grupo Gerdau com a compra da Gerdau Macsteel nos Estados Unidos no valor de US$ 1,45 bilho.
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QUADRO 1
Principais operaes de aquisies de empresas por parte das empresas brasileiras 2004-2009
Empresa brasileira adquirente AMBEV Camargo Correa Vale Vale Banco Ita Banco Ita Interbrew Gerdau Gerdau JBS Friboi GP Investimentos Vale Votorantim JBS Gerdau Marfrig Petrobras MARFRIG NCF Cosan Unibanco Ultrapar Vrios Gerdau Votorantim Gerdau Magnesita Refratrios JBS Gerdau JBS Votorantim Vale Petrobras Vale Vale Votorantim Bradesco Interbrew* Loma Negra Inco Ltda. Canico Resource Corporaes BankBoston Chile BankBoston Brasil Quilmes Industrial Chaparral Steel Quanex Corp Swift Negocios de Perforacion y E&P AMCI Acerias Paz del Rio Inalca-Cremonini Grupo Industrial Feld Quickfood El Tordillo y La Tapera - Noble Energy Braslo, Penasul, Agrofrango, Moy Park e outras Bradeco-Banco Bilbao Vizcaia Esso Brasileira Unibanco-AIG Chevron Brazil Solpart-Telecom Itlia Gerdau Macsteel US Zinc-TPG Aceros Corsa LWB Refractories Smithfield Beef Sidenor Tasman Minera Atacocha Rio Tinto-ativos de Potasa Esso-Chile Cementos Argos Mina de Carbon El Hatillo Cementos Avellaneda Banco Esprito Santo Empresa ou grupo vendedor, adquirido ou fundido Localizao empresa ou sede empresa Blgica Argentina Canad Canad Chile e Uruguai Brasil Argentina Estados Unidos Estados Unidos Estados Unidos Argentina Austrlia Colmbia Itlia Mxico Argentina Argentina Brasil, Irlanda e Reino Unido Brasil Brasil Brasil Brasil Brasil Estados Unidos Estados Unidos Mxico Alemanha EUA Espanha Austrlia Peru Argentina Chile Colmbia Colmbia Argentina Portugal Valor US$ 4.500 1.025 16.727 678 650 2.172 1.250 3.974 1.458 1.400 1.000 786 494 329 259 141 118 680 Bebidas Construo Minrio Minrio Financeiro Financeiro Bebidas Siderurgia Metalurgia Alimentos Servios petroleira Minrio e carvo Siderurgia Alimentos Siderurgia Alimentos Energia Comrcio varejista 2004 2005 2006 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 Alimentos Siderurgia Alimentos Minrio Produtos qumicos Distribuio de combustvel Cimento Minrio Cimento Financeiro 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009 2009 2009 Setor Ano
1.382 Bancrio-financeiro 989 730 515 1.458 295 101 952 565 287 148 145 850 400 373 305 202 132 Petrleo-gs Petroqumica Telecomunicaes Metalurgia Metalurgia Siderurgia 820 Bancrio-financeiro
Fonte: Investimento estrangeiro na Amrica Latina e Caribe Cepal vrios nmeros.
272
Outros indicadores tambm confirmam a crescente importncia do IBDE. A relao entre os fluxos de IDE recebido e realizado foi de 8,7% no perodo 1990-2000, reduziu-se ainda mais no perodo 2001-2003 para apenas 1% e saltou para 51,7% no perodo 2004-2008, ou seja, para dois dlares de investimento recebido pelo pas, foi investido um dlar no exterior (tabela 2).
GRFICO 4
50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 -10,0 -20,0 Recebido Fonte: Banco Central do Brasil Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP Realizado
Brasil evoluo dos investimentos diretos recebidos e realizados
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Os dados de estoque do IBDE registrados pelo Banco Central do Brasil (Bacen) tambm apontam para a mesma tendncia de crescente importncia do IBDE, que atingiu em 2008 o patamar de US$ 122 bilhes.4 Uma anlise comparativa a partir dos dados da UNCTAD aponta que o estoque de IDE realizado no exterior pelas empresas brasileiras representa 1% de todo o estoque mundial. Com isso o Brasil perde entre os pases em desenvolvimento apenas para Hong Kong, Rssia, Cingapura e Taiwan, respectivamente, superando a China, a Coreia do Sul, a Malsia, a ndia, o Mxico, o Chile e a Argentina.
4. A reduo do valor do estoque de 2006 para 2007 no pode ser explicada a partir da evoluo do fluxo de IBDE, pois esse foi positivo e no valor de US$ 7,1 bilhes em 2007. A reduo provavelmente deveu-se a uma mudana metodolgica introduzida pelo Banco Central (BC) na declarao do Capital Brasileiro no Exterior (CBE). Nas declaraes de 2001-2005, a definio de valor de mercado para as variveis investimento direto, portflio participao societria, portflio , ttulo de dvida, portfolio Brazilian Depositary Receipts (BDR) e derivativo a opo foi com base nos seguintes critrios: i) cotao em bolsas de valores; ii) valor da ltima negociao; iii) ltimo valor patrimonial apurado; ou iv) na impossibilidade dos anteriores, o valor de aquisio. Na declarao do Capitais Brasileiros no Exterior (CBE) 2006, a definio de valor de mercado para a rubrica investimento direto foi alterada, utilizando-se apenas o valor patrimonial apurado em 31 de dezembro daquele ano. No CBE 2007, o Bacen promoveu nova mudana na forma de declarao do valor do investimento. O valor foi apurado com base na cotao em bolsa de valores em 31 de dezembro de 2007. No caso da empresa no ter aes cotadas em bolsa, foi informado o valor e a data de compra da participao (BACEN, 2008).
2009
273
GRFICO 5
140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 2001
Brasil estoque de investimentos realizados no exterior (em US$ bilhes e %)

114,2 103,9 79,3 69,2 49,7 54,4 54,9 122,1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Vale destacar, porm, que o aumento do investimento no exterior e o surgimento de empresas mais internacionalizadas no um fenmeno apenas brasileiro, mas que vem ocorrendo para os pases em desenvolvimento em geral (UNCTAD, 2007). Como visto, em 1990 os pases em desenvolvimento representavam cerca de 5% do fluxo mundial de investimento direto realizado no exterior, em 2008 essa participao triplicou e atingiu 15,6%. Em termos de estoque, a participao saltou de 8,1% em 1990 para 14,5% em 2008. Alm do Brasil, tambm contriburam para a maior participao dos PED nos fluxos globais de investimento realizado no exterior os investimentos realizados pelas empresas chinesas, indianas, russas, coreanas e sediadas em Hong Kong e Taiwan. Em menor medida, tambm as empresas do Mxico e da Argentina experimentaram um processo maior de internacionalizao produtiva. Outro indicador para avaliar a crescente importncia do investimento no exterior a relao IDE realizado/IDE recebido. Para os pases avanados o coeficiente foi sempre maior que um, dada sua insero muito maior como emissores do que receptores de IDE. Para os PED o indicador atingiu o patamar mdio de 40,5% no perodo 1990-2000, reduziu para 30,9% no perodo 2001-2003 e voltou a crescer de forma expressiva no perodo 2004-2008 para 47%, com destaque para as economias asiticas que atingiram no mesmo perodo 54,9% (tabela 3). Para alguns PED o indicador foi maior que um, seguindo tendncia observada para as economias avanadas: de Hong Kong, de Taiwan e da Coreia do Sul. Cabe destacar tambm o desempenho das empresas russas, com o indicador atingindo um patamar mdio de 81% no perodo 2004-2008.
274
No caso dos pases latino-americanos, embora crescente, o coeficiente ainda relativamente reduzido (24,1% para a Argentina e 22,4% para o Mxico). A China tambm apresenta um coeficiente relativamente baixo embora crescente. Cabe destacar que a China, que j tinha a maior participao entre os PED nos fluxos de IDE recebido (5,8% no perodo 2004-2008), multiplicou por quatro sua participao nos fluxos de IDE realizado de 0,4% no perodo 1990-2000 para 1,6% no perodo 2004-2008, com investimentos mdios anuais no exterior de US$ 22,7 bilhes. A ndia tambm apresentou um elevado dinamismo, com investimentos mdios de US$ 10,9 bilhes no perodo 2004-2008, que representaram 54% dos investimentos recebidos.
TABELA 6
(Em %)
Fluxo 19902000 Brasil Relao IDE realizado/FBCF Relao IDE realizado/PIB Relao IDE realizado/Exportao Pases em desenvolvimento Relao IDE realizado/FBCF Relao IDE realizado/PIB Relao IDE realizado/Exportao Mundo Relao IDE realizado/FBCF Relao IDE realizado/PIB Relao IDE realizado/Exportao Fonte: UNCTAD. Elaborao NEIT/IE/UNICAMP. 7,8 1,7 9,3 8,8 1,8 9,0 12,5 2,8 11,3 9,0 2,0 9,8 53,1 11,5 65,7 106,1 21,9 108,7 119,2 26,1 105,5 76,6 17,0 83,0 3,7 0,9 3,2 3,6 0,8 2,1 6,0 1,6 4,0 4,2 1,1 3,2 28,7 6,9 26,3 52,6 12,5 36,0 52,7 13,7 34,1 38,0 9,6 29,9 1,0 0,2 2,3 0,3 0,0 0,2 7,4 1,2 9,5 2,3 0,4 3,9 43,6 7,5 105,1 61,1 9,9 83,4 60,1 10,2 77,6 50,2 8,6 94,4 20012003 20042008 19902008 19902000 Estoque 20012003 20042008 19902008
Indicadores de internacionalizao do IDE realizado
Os indicadores da tabela 6 corroboram a crescente importncia dos investimentos realizados no exterior pelos PED e, em particular, pelo Brasil. Os trs indicadores que mensuram a relao entre o IDE realizado e a FBCF, as exportaes e o PIB so crescentes para os perodos 1990-2000 e 2004-2008. Os coeficientes dados pelas relaes IDE realizado/FBCF e IDE realizado/exportao, alm de crescentes, tornaram-se superiores para o Brasil vis--vis os demais PED no perodo 2004-2008 (tabela 6).
275
Analisando a lista das 500 maiores empresas globais, levantada pela Fortune, tambm possvel perceber o avano das empresas dos pases em desenvolvimento. Em 1990, apenas 19 empresas de naes em desenvolvimento figuravam na lista. Em 2008 esse nmero aumentou para 77. Nessa lista, aparecem com destaque empresas de pases como Coreia do Sul e Taiwan, cujos processos de internacionalizao ocorreram a partir dos anos 1980, mas tambm pases que passaram por um impulso no processo de internacionalizao em perodo mais tardio, com destaque para China 29 empresas, ndia sete empresas , alm do Brasil cinco empresas. O ranking das maiores empresas transnacionais no financeiras construdo pela UNCTAD chega a resultados semelhantes, apontando para aumento do nmero de empresas de pases emergentes: China (CITIC), Hong Kong (Hutchison Whampoa), Malsia (Petronas), Coreia do Sul (Hyundai, LG, Samsung), ndia (Tata Steel), Mxico (Cemex) e Brasil (CVRD, Petrobras). Em termos relativos, a tabela 7 mostra que a participao brasileira nos fluxos mundiais de fato foi pequena em toda a dcada de 1990 e incio dos anos 2000. Mais recentemente, entretanto essa participao tem se elevado, seguindo a tendncia dos pases em desenvolvimento de aumentar sua participao nos fluxos totais realizados.
TABELA 7
(Em %)
Mdia 19902000 Brasil/mundo Brasil/PED Brasil/Amrica Latina 0,2 2,6 23,3 2001 -0,3 -2,7 -53,3 2002 0,5 5,0 49,6 2003 0,0 0,5 4,0 2004 1,1 8,1 56,6 2005 0,3 2,1 13,6 2006 2,0 13,1 66,0 2007 0,3 2,5 30,5 2008 1,1 7,0 58,4 Mdia 20042008 1,0 6,6 45,0
Participao relativa dos investimentos brasileiros no total de investimentos diretos realizados pelo mundo, pases em desenvolvimento e pases da Amrica Latina
Outras informaes que confirmam a importncia do boom recente de investimentos brasileiros no exterior so os dados sobre as fuses e aquisies em que empresas do Brasil aparecem como compradoras. Considerando em primeiro lugar as informaes sobre os valores transacionados, a comparao do acumulado entre 1996-2001 com o perodo 2002-2006 mostra que subiu de US$ 12,2 bilhes para US$ 37,8 bilhes, o que representou aumento de participao de 0,3% para 1,4% do total mundial (tabela 8).
276
TABELA 8
Operaes de fuses e aquisies por regio/pas do comprador

(Em US$ bilhes e em nmero de operaes)
Regio/pas Mundo Pases desenvolvidos Pases em desenvolvimento Amrica Latina e Caribe Argentina Brasil Chile Venezuela Mxico Sul e Sudeste Asitico China Hong Kong Coreia do Sul Taiwan ndia Malsia Singapura Pases em transio Rssia 1996-2001 Valor 3.567,3 3.375,9 180,7 51,0 7,4 12,2 6,9 2,7 11,5 98,8 3,5 24,6 7,2 2,8 4,6 15,1 35,5 3,8 1,2 Part. Relativa. 100,0 94,6 5,1 1,4 0,2 0,3 0,2 0,1 0,3 2,8 0,1 0,7 0,2 0,1 0,1 0,4 1,0 0,1 0,0 Valor 2.644,1 2.321,9 299,7 80,9 6,5 37,8 2,6 0,1 18,8 129,4 24,0 30,5 2,5 2,2 9,9 10,1 39,9 44,7 20,1 2002-2006 Part. Rel. 100,0 87,8 11,3 3,1 0,2 1,4 0,1 0,0 0,7 4,9 0,9 1,2 0,1 0,1 0,4 0,4 1,5 1,7 0,8
Fonte: Unctad Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP a partir de dados da UNCTAD.
Embora a principal modalidade de investimento no exterior realizada por empresas nacionais seja na forma de A&F, seguindo o padro internacional, no caso brasileiro tambm pode ser observado um crescente nmero de novas operaes (greenfield). O nmero de operaes realizadas no exterior por empresas brasileiras ainda bastante inferior ao nmero de projetos de empresas estrangeiras no Brasil (274 contra 977), mas tem sido crescente no perodo 2004-2008. As empresas brasileiras foram responsveis por quase a metade do total de nmero de operaes realizadas no exterior por empresas latino-americanas em 2008. No entanto, quando a base de comparao so os demais pases em desenvolvimento (3,8%) ou o total de operaes no mundo (0,5%), a participao brasileira ainda bastante restrita (tabela 9).
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TABELA 9
Novos projetos de investimentos de empresas brasileiras no exterior 2004-2009

IDE greenfield realizado no exterior Nmero de projetos realizados Brasil/pases em desenvolvimento (%) Brasil/Amrica Latina e Caribe (%) Brasil/mundo (%) IDE greenfield recebido do exterior Nmero de projetos recebidos Brasil/pases em desenvolvimento Brasil/Amrica Latina e Caribe Brasil/mundo 2004 40 3,1 25,3 0,4 2004 261 5,4 32,3 2,6 2005 34 2,6 42,0 0,3 2005 170 3,8 30,4 1,6 2006 39 2,2 31,0 0,3 2006 149 2,8 25,9 1,2 2007 64 3,8 29,0 0,5 2007 152 3,1 19,4 1,3 2008 97 3,8 47,3 0,6 2008 245 3,3 22,2 1,6 20091 16 3,2 27,6 0,5 20091 51 3,1 20,2 1,5
Fonte: UNCTAD com base em informaes do Financial Times FDI Markets. Nota: 1 janeiro-maro.
3 PROCESSO DE INTERNACIONALIZAO DAS MULTINACIONAIS BRASILEIRAS
O processo de internacionalizao analisado anteriormente foi liderado por grandes empresas brasileiras, que ampliaram seus investimentos no exterior tanto atravs de aquisies e fuses quanto em novas operaes, algumas tornando-se lderes globais em seus setores de atuao. Ainda assim, cabe destacar que o processo de internacionalizao abrangeu crescentemente novas empresas e setores industriais e de servios, com relativa importncia para a dimenso regional (Mercosul e Amrica Latina). Foi possvel observar tambm mudanas nas motivaes e estratgias de internacionalizao, reduzindo a dimenso defensiva de compensar a retrao do mercado domstico com maior insero externa e ampliando a adoo de estratgias mais ativas de explorao e valorizao das capacitaes produtivas, comerciais e/ou financeiras. A melhoria nas condies de rentabilidade, de financiamento e de capitalizao das empresas foi decisiva para a intensificao do processo de internacionalizao produtiva.
3.1 Caractersticas da internacionalizao das empresas brasileiras
As informaes que aparecem nos dados do Balano de Pagamento e no levantamento das operaes de fuses e aquisies analisadas anteriormente tambm ficam visveis quando se verificam os dados a partir das empresas. De acordo com levantamento realizado pela Fundao Dom Cabral (2009), o grau de internacionalizao das 20 maiores multinacionais brasileiras tem aumentado de maneira relativamente rpida, considerando tanto os ativos quantos as vendas e, principalmente, os empregados no exterior (tabela 10).
278
Em 2008, as vendas dessas empresas atingiram US$ 290 bilhes, sendo 25,3% desse total no exterior. Considerando o perodo 2006-2008, o crescimento das vendas internacionais foi de 94,8%, frente a 65,6% nas vendas totais. O crescimento mais rpido no exterior tambm se verifica quando se consideram as variveis emprego e ativo.
TABELA 10
Grau de internacionalizao das 20 maiores multinacionais brasileiras 2006 a 2008
2006 Vendas (US$ bilhes) Totais No exterior Exterior/total (%) Empregos (n) Totais No exterior Exterior/total (%) Ativos (US$ bilhes) Totais No exterior Exterior/total (%) Fonte: Fundao Dom Cabral. 226,2 59,7 26,4 310,9 77,5 24,9 392,7 108,6 27,7 73,6 82,0 365.908 61.509 16,8 452.178 100.979 22,3 517.048 142.300 27,5 41,3 131,3 175,1 37,7 21,5 225,2 54,4 24,2 290,0 73,4 25,3 65,6 94,8 2007 2008 Variao-% 2008-2006
Outro levantamento realizado pela Sociedade Brasileira de Empresas Transnacionais e da Globalizao Econmica (Sobeet) e pelo jornal Valor Econmico (SOBEET-VALOR, 2009) confirma a tendncia anterior. Para uma amostra composta de 57 empresas nacionais, o ndice de internacionalizao, composto pelo nmero de empregados, valor dos ativo e das vendas no exterior, cresceu de 14,9% em 2006 para 16,7% em 2007 e para 17,4% em 2008 (grfico 6). Embora o maior crescimento tenha se dado em relao ao indicador de vendas no exterior, que inclui tanto as exportaes brasileiras quanto as vendas das filiais no exterior, o indicador de ativos no exterior tambm teve expressivo crescimento (17,1% em 2006, 17,7% em 2007 e 18,1% em 2008), principalmente se considerarmos que o perodo 2006-2008 caracterizou-se por um ciclo de investimento domstico no observado desde os anos 1980. Alm disso, o impacto da crise internacional sobre a avaliao do valor dos ativos deve ser considerado. Como explicado na
279
nota 4, desde 2007, o Bacen alterou a forma de declarao do valor do investimento no exterior. O valor tem sido apurado com base na cotao em bolsa de valores no ltimo dia til do ano. No caso da empresa no ter aes cotadas em bolsa, o valor utilizado foi aquele informado na data de compra da aquisio e/ou participao (BACEN, 2008).
GRFICO 6
(Em %)
25
Indicador de transnacionalizao de empresas brasileiras e de seus componentes 2006-2008
20 17,4 15 16,7 14,9 14,5 13,8 12,1 10
19,5 18,1 17,7 17,1
18,5 15,6
0 ndice de Transnacionalizao Empregos no Exterior 2008 Fonte: Sobeet-Valor Econmico (2009). Ativos no Exterior 2006 Receitas no Exterior
2007
Quanto aos padres regionais de destino dos investimentos, as informaes sobre as multinacionais brasileiras mostram que o destino prioritrio continua sendo a Amrica Latina, e em especial os pases do Mercosul. Com certeza a proximidade geogrfica e cultural, alm da existncia do acordo regional, fazem que o processo de internacionalizao da maioria das empresas tenha incio pelos pases do Bloco, em especial a Argentina. Considerando o nmero mdio de filiais por regio geogrfica das empresas presentes no ranking elaborado pela Fundao Dom Cabral, fica claro a predominncia de filais na Amrica Latina, seguida pela Europa e Amrica do Norte (grfico 6).
280
GRFICO 7
(Em %)
Localizao das filiais das maiores multinacionais brasileiras por regio 2008
0,4% 10,8% 4,7%
America Latina America do Norte Europa Africa Asia Oceania 46,2%
20,6%
17,3% Fonte: Fundao Dom Cabral.
Esse dado confirmado por Cyrino, Tanure e Barcellos (2008), que atravs do levantamento em 109 empresas, mostrou que 47% tem a Amrica Latina como primeiro mercado de entrada em seu processo de internacionalizao, fato que os autores associam menor distncia geogrfica, cultural e em termos de desenvolvimento econmico. Do ponto de vista setorial, possvel verificar pela tabela 11, que embora exista uma relativa diversidade no ranking das 20 maiores, as empresas que se encontram no topo da lista esto concentradas em setores de commodities e/ou intensivos em recursos naturais. No entanto, o ranking foi realizado com base nos valores absolutos dos ativos no exterior, o que tende a favorecer as grandes empresas. A tendncia de maior diversidade de setores e empresas no processo de internacionalizao tambm pode ser observada no estudo Sobeet-Valor (2009). Neste caso o ranking com base no indicador de internacionalizao que composto pela participao no somente dos ativos, mas tambm do emprego e das vendas no mercado externo (tabela 12). Alm disso, se compararmos os resultados com o primeiro levantamento que foi realizado em 2006, possvel observar uma gama elevada de empresas que se internacionalizaram no perodo recente.
281
TABELA 11
Rank 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Vinte maiores multinacionais brasileiras por ativos no exterior 2008

Empresa Vale Gerdau Petrobras Votorantim Odebrecht Embraer Marfrig Camargo Correa Ultrapar WEG Tigre Andrade Gutierrez Marcopolo Amrica Latina Logstica Lupatech Itautec Sab Oi Perdigo Aracruz Fonte: Fundao Dom Cabral. Setor Minerao Siderurgia/metalurgia Energia Commodities Construo Aeronutica Alimentos Construo Distribuio de combustveis Motores Material de construo Construo nibus e peas Transporte Metal-mecnica Servios de TI Autopeas Servios Telecom Alimentos Celulose Ativos no exterior (US$ milhes) 52.167 20.375 14.441 7.426 4.434 4.379 1.765 1.733 515 474 393 353 216 167 163 130 125 119 108 105 Exterior (%) 52 63 13 10 20 39 35 16 10 18 46 3 16 3 18 20 49 0 2 2
TABELA 12
ndice de internacionalizao das empresas brasileiras 2008

Empresa JBS Friboi Construtora Odebrecht Gerdau Grupo Metalfrio Coteminas Springs Global Ibope Sab Iochpe Maxion Magnesita Ranking 2008 1 2 3 4 5 6 7 8 9 ndice de internacionalizao (%) 2008 68,4 63,0 55,9 49,6 44,2 42,5 40,4 39,0 38,3 Natura CSN G Brasil Perdigo Acumuladores Moura Indstrias Romi Agrale Alusa Aracruz Empresa Ranking 2008 30 31 32 33 34 35 36 37 38 ndice de internacionalizao (%) 2008 10,4 9,9 9,8 8,4 8,4 8,2 7,7 6,1 6,0
282
Empresa Marfrig AMBEV Vale do Rio Doce Artecola Marcopolo WEG Gol Embraer Duratex Itautec Camargo Corra Grupo Stefanini Votorantim Grupo Construtora Andrade Gutierrez Tupy CI&T TAM Bertin All Amrica Petrobras
Ranking 2008 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29
ndice de internacionalizao (%) 2008 34,3 30,1 29,0 27,7 25,2 21,2 20,6 20,2 19,9 18,5 17,7 17,7 16,8 16,3 16,3 15,7 12,1 12,0 11,9 11,0
Empresa Portobelo Banco Ita Totvs Bematech Braskem DHB Mdulo Security Solutions Altus Inplac Minerva M. Dias Branco Marisol Suzano Klabin Sadia Romagnole Banco do Brasil Telemar Cemig
Ranking 2008 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57
ndice de internacionalizao (%) 2008 5,9 5,3 5,3 4,4 3,7 3,6 3,3 3,3 2,7 2,3 1,7 1,5 1,5 1,1 0,6 0,3 0,3 0,3 0,0
Mdia Fonte: Sobeet-Valor (2009).
17,0
3.2 Estratgias de internacionalizao das empresas brasileiras
Finalmente, cabe destacar as estratgias principais de internacionalizao levadas a cabo pelas empresas brasileiras. A anlise realizada por Coutinho, Hiratuka e Sabbatini (2008) buscou classificar as estratgias das multinacionais brasileiras em seus processos de internacionalizao em trs grandes grupos. Em primeiro grupo, encontram-se os investimentos determinados por uma estratgia de busca ou reafirmao de liderana global. Aqui estariam localizados investimentos greenfield e operaes de fuso e aquisio (F&A) que permitiram reafirmar ou posicionar empresas nacionais como global players em seus setores de atuao, com grandes efeitos positivos sobre sua valorizao nos mercados acionrios e sua capacidade de alavancagem em mercados financeiros e de capitais no exterior. As aquisies da Inco pela Vale e as vrias aquisies no exterior realiza-
283
das pela JBS-Friboi so claros exemplos desta estratgia agressiva de expanso das operaes no exterior atravs de F&A. Os investimentos da Petrobras em ativos j estabelecidos e em operaes greenfield tambm contriburam para a reafirmao do carter global da empresa petrolfera. A fuso do grupo brasileiro Ambev com o grupo belga Interbrew e a posterior aquisio da maior concorrente americana Anheuser-Busch, dona da marca Budweiser, por US$ 52 bilhes, transformando o grupo brasileiro-belga no maior produtor de cervejas do mundo, tambm pode ser inserido nessa estratgia, em que pese a discusso sobre o controle das operaes corporativas de cada grupo. Um segundo grupo identifica diversas variantes de estratgias de internacionalizao do tipo market-seeking (DUNNING, 1993), em que a principal motivao ampliar os espaos de acumulao de capital de empresas que tm competitividade externa. A explorao de mercados no exterior, inicialmente realizada somente via exportaes, tem tambm se dado atravs de estruturas de produo localizadas diretamente nestes mercados. Diversas so as motivaes deste tipo de estratgia, que substitui ou complementa fluxos preexistentes de exportao, destacando-se a necessidade de maior proximidade dos consumidores e usurios, a busca de criar ou reforar os ativos comerciais no exterior, como canais de comercializao e marcas; e, em alguns casos, tambm em resposta s crescentes dificuldades de exportao diante das prticas protecionistas por parte dos parceiros comerciais: siderurgia (Gerdau e CSN), material de transporte e autopeas (Embraer, Marcopolo, Sab, Moura), mquinas e equipamentos (WEG, Romi, Metalfrio) e suco de laranja. Tambm nesse grupo encontram-se empresas de servios, em especial as de engenharia e construo, que possuem um histrico relativamente antigo de internacionalizao, e que continuaram a expandir suas operaes no exterior no perodo recente Construtora Odebrecht, Camargo Correa e Andrade Gutierrez. Finalmente, no terceiro grupo, estariam as empresas que se internacionalizaram buscando estratgias defensivas. Aqui se encontrariam empresas que lanaram mo da internacionalizao de suas operaes como forma de reduzir custos de produo e, desta forma, fazer frente maior presso competitiva que tais empresas tm enfrentado no mercado domstico. Neste caso, a valorizao do cmbio e a reduo dos preos de produtos importados ampliaram fortemente a contestabilidade do mercado domstico, o que levou empresas nacionais a se defenderem replicando a estratgia de seus concorrentes externos, atravs da terceirizao de etapas do processo produtivo no exterior. Em geral, as empresas que implementaram esse tipo de estratgia pertencem a setores tradicionais intensivos em mo de obra, como calados e txtil (Coteminas).
284
3.3 Fatores condicionantes do processo de internacionalizao das empresas brasileiras
Vrios fatores podem ser destacados como elementos explicativos para o movimento de internacionalizao e maior intensidade no processo de transnacionalizao das empresas brasileiras. Obviamente que o acmulo das chamadas vantagens de propriedade (DUNNING, 1993) um aspecto essencial para explicar o movimento de internacionalizao. A criao e a valorizao dos ativos produtivos, tecnolgicos e comerciais tm gerado uma crescente capacidade competitiva das multinacionais brasileiras, sobretudo em setores tradicionais de commodities, que ganham sinergia com as vantagens de localizao nos novos mercados. Mas importante destacar tambm a contribuio diferenciada de alguns fatores, que auxiliam na compreenso do timing do processo no caso brasileiro, isto , porque somente a partir de 2004 o movimento de internacionalizao ganha importncia e maior visibilidade.
GRFICO 8
20 82,1 15 54,3 7,1 5 5,8 41,7 60,6 14,2 60,6 50,4 43,7 57,6 57,5 16,6 16,3 15,3 16,8
Desempenho das mil maiores empresas no financeiras no Brasil, perodo recente 2000-2008
90 80 13,9 70 Endividamento 60 50 40 30 0 20 2000 2001 2002 -2,7 2003 2004 2005 2006 2007 2008 10 0 Rentabilidade do PL Fonte: Mil ... (vrias edies). Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP. Endividamento Oneroso
Rentabilidade
10
-5
Em primeiro lugar, importante ressaltar que houve uma melhoria significativa da condio financeira das empresas nacionais. O grfico 8 permite observar o aumento da rentabilidade do capital prprio nos anos mais recentes, bem como o relativo baixo grau de endividamento das empresas. Os resultados operacionais foram impulsionados pela retomada da demanda domstica, em especial a partir de 2004, o que reforou o caixa das empresas, ampliando a capacidade de auto-
285
financiamento.5 Alm disso, as condies de alavancagem de capital de terceiros se aprofundaram, seja pelo melhor acesso ao crdito de longo prazo no mercado de capitais internacionais, seja atravs do financiamento atravs de emisso primria de aes. O relativo baixo grau inicial de endividamento tambm contribui para essas estratgias. Vale lembrar que a melhoria nas condies de financiamento esteve relacionada, por sua vez, com a forte reduo da vulnerabilidade externa propiciada pelo acmulo de supervits comerciais e aumento das reservas ocorridas a partir de 2003. Em segundo lugar, o processo de valorizao da moeda nacional se, de um lado, reduziu a competitividade e rentabilidade das exportaes, de outro, permitiu que ativos localizados no exterior se tornassem mais atrativos quando denominados em real. Este fator facilitou a aquisio de empresas no exterior, principal modalidade no boom recente de IDE oriundo do Brasil. Assim, as mudanas no ambiente macroeconmico possibilitaram um processo de capitalizao e de melhor acesso a crdito das empresas nacionais justamente em um momento de reduo dos preos dos ativos localizados no exterior. Finalmente, um ltimo elemento importante est relacionado poltica de apoio promovida pelo governo brasileiro ao processo de internacionalizao. A questo das polticas de apoio internacionalizao se tornou explcita na Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lanada em 2007, em especial nos programas voltados para expandir a liderana internacional, como nos setores de minerao, petrleo e petroqumica, celulose e papel e carnes. Do ponto de vista operacional, porm, o principal instrumento foram as operaes de emprstimo e de capitalizao realizadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). As operaes de financiamento do BNDES-Exim para apoiar processos de internacionalizao de grandes empresas brasileiras de servios de engenharia e construo (Camargo Correa, Odebrecht e Andrade Gutierrez) sero tratadas na prxima seo, dada sua importncia para o processo de integrao regional. Alm das operaes de financiamento, as operaes de capitalizao tambm tem tido um papel relevante atravs do BNDES Participaes S.A. (BNDESPar), que tem entre seus objetivos o de fortalecer a estrutura de capital das empresas nacionais, inclusive com apoio reestruturao industrial atravs do suporte a operaes de fuses e aquisies. Vrias operaes de internacionalizao tem contado com o apoio da subscrio de valores mobilirios por parte do BNDESPar. Como pode ser visto na tabela 13, que mostra a posio em termos de participao acionria do BNDESPar em junho de 2009, vrias empresas presentes entre as maiores multinacionais brasileiras possuem participao acionria do banco.
5. O relatrio Sobeet-Valor indica que mais de 70% das empresas identificaram o capital prprio como a principal fonte de recursos para as atividades no exterior.
286
TABELA 13
Participaes do BNDESPar , posio em 30 de junho de 2009

Empresa Participao superior a 10% Bertin Brasiliana Copel Rio Polmeros Telemar Participao VCP ALL Bom Gosto Brenco CEG Coteminas Eletrobrs JBS Klabin Light LLX Marfrig Ouro Fino Paranapanema Rede Energia Outras Valepar Embraer Braskem Petrobras Fonte: BNDES. Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP. 9,7 5,0 5,0 7,6 2.625 109 227 1.022 Minerao Aeronaves Petroqumica Petrleo e gs 26,9 53,8 23,9 25,0 31,4 34,0 10,6 34,6 20,9 34,5 10,3 11,9 13,0 20,2 33,6 12,0 14,6 20,0 17,5 25,3 2.425 1.557 1.703 239 1.578 2.074 639 246 140 141 115 2.265 1.472 562 565 150 817 105 125 263 Alimentos Energia eltrica Energia eltrica Petroqumica Telecomunicaes Papel e celulose Logstica e transporte Alimentos Etanol Gs natural Txtil Energia eltrica Alimentos Papel e celulose Energia eltrica Logstica e transporte Alimentos Produtos veterinrios Minerao e metalurgia Energia eltrica Participao Valor contbil (R$ milhes) Setor de atividade
Segundo o BNDES,6 a linha de financiamento criada em 2005 para dar suporte s estratgias de internacionalizao das empresas brasileiras, j desembolsou no perodo 2005-2009 mais de R$ 4,5 bilhes, com destaque para as operaes do grupo JBS-Friboi. Segundo o banco foram desembolsados recursos
6. Ver a respeito artigo BNDES (2010).
287
para os setores de agroindstria, bens de capital, construo e engenharia, eletroeletrnica, energia, servios tcnicos diversos e tecnologia da informao. Os investimentos foram utilizados em ampliao de capacidade, aquisies, construo de novas plantas, expanso de atividades e/ou instalao de filiais; e foram destinados para a Alemanha, a Argentina, a Austrlia, a Costa Rica, o Egito, o Equador, a Espanha, os Estados Unidos, a Frana, a Holanda, a Inglaterra, a ndia, a Irlanda, a Itlia, o Mxico, o Paraguai, o Peru, a Rssia e a Turquia. Na poltica de diversificar as fontes de recursos para as linhas de financiamento do banco, o BNDES abriu um escritrio em Montevidu no Uruguai e uma subsidiria em Londres (BNDES Limited). Alm disso, promoveu mudanas no estatuto do banco, desvinculando a concesso de financiamento da contrapartida de performance de exportao. Com relao ao apoio especfico internacionalizao das empresas brasileiras, por meio da filial no exterior, o BNDES pretende captar e emprestar recursos diretamente no exterior, sem a necessidade de internaliz-los. Cabe destacar que o planejamento estratgico do banco realizado em 2008 considerou prioritrio o fortalecimento de empresas brasileiras no exterior.
4 DIMENSO REGIONAL DO PROCESSO DE INTERNACIONALIZAO
Esse item tem como objetivo avaliar em que medida o movimento recente de investimentos diretos realizado pelas empresas brasileiras no exterior tem contemplado a dimenso regional e contribudo de alguma forma para o processo de integrao regional. Para tanto ser analisado a importncia relativa dos demais pases da regio enquanto receptores de investimento e quais as caractersticas desse investimento, assim como as estratgias implementadas pelas empresas. Em primeiro lugar cabe avaliar qual a participao dos investimentos destinados aos pases da regio no total de investimentos realizados pelo Brasil. Um problema metodolgico importante para avaliar essa questo est relacionado ao fato de que os registros de fluxo e estoque de IBDE captam apenas os destinos primrios dos investimentos, que em grande medida so realizados em parasos fiscais para ento seguir para o destino final. Essa questo fica clara quando se observa os dados da tabela 14. Nessa tabela o estoque de investimentos diretos brasileiros no exterior est aberto por pas de destino. Os principais receptores so as Ilhas Cayman, seguidas pelas Ilhas Virgens Britnicas e pelas Bahamas. Esses trs pases respondem por cerca de 60% do estoque de investimentos brasileiro no exterior no binio 2007-2008. Obviamente que a partir desses pases o capital deve seguir para outros pases de destino final, mas esta uma informao que no est disponvel nos dados do Bacen.
288
TABELA 14
Estoque de investimentos brasileiros diretos no exterior principais pases de destino

(Em US$ milhes)
Investimento Direto 1 2007 Cayman, Ilhas Virgens, Ilhas (Britnicas) Bahamas, Ilhas Estados Unidos Dinamarca Espanha Panam Luxemburgo Argentina Uruguai Pases Baixos (Holanda) Hungria, Repblica da ustria Reino Unido Portugal Antilhas Holandesas Subtotal Total sem paraso fiscal Total 16.431 11.245 9.341 6.025 7.276 4.083 1.185 3.043 2.360 1.878 2.160 901 1.794 805 1.207 1.351 71.086 37.003 75.376 2008 14.124 10.685 9.532 9.167 5.093 5.055 3.727 3.577 3.376 2.443 2.380 1.827 1.463 1.341 1.128 1.052 75.971 44.633 80.226 Intercompanhia 2007 25.212 631 288 411 14 128 92 27 136 152 24 0 9 40 145 243 27.551 2.354 28.547 2008 37.981 495 62 1.388 10 152 23 40 145 75 86 0 201 12 10 214 40.897 3.362 41.914 Total IBDE 2007 41.643 11.876 9.629 6.436 7.290 4.211 1.277 3.070 2.496 2.030 2.184 901 1.803 845 1.352 1.594 98.638 39.357 103.923 2008 52.105 11.180 9.594 10.556 5.103 5.208 3.750 3.617 3.521 2.518 2.466 1.827 1.664 1.353 1.138 1.267 116.868 47.995 122.140 100,0 100,0 Participao (%) 2007 40,1 11,4 9,3 6,2 7,0 4,1 1,2 3,0 2,4 2,0 2,1 0,9 1,7 0,8 1,3 1,5 94,9 2008 42,7 9,2 7,9 8,6 4,2 4,3 3,1 3,0 2,9 2,1 2,0 1,5 1,4 1,1 0,9 1,0 95,7
Uma forma de reduzir essa distoro considerar a participao relativa dos pases no total, excluindo o estoque registrado nos parasos fiscais. Embora no solucione o problema, esse procedimento ajuda a ter uma viso menos distorcida da importncia relativa do Mercosul e dos demais pases da Amrica Latina no total de investimentos recebidos. Na tabela 15, os dados para 2001, 2007 e 2008 so apresentados, com a participao relativa no total exclusive o investimento nos parasos fiscais. Alm disso, como j comentado, as mudanas metodolgicas na apurao do estoque de IBDE e os impactos da crise financeira internacional sobre a avaliao dos preos dos ativos dificultam uma comparao entre 2007 e 2008. Observase em primeiro lugar que entre 2001 e 2007, o crescimento do investimento nos pases selecionados (pases latino-americanos) foi de 13,5%, passando de
289
US$ 6,03 bilhes para US$ 6,84 bilhes. Em 2008, apesar da crise e das mudanas metodolgicas, o estoque de IBDE na regio atingiu US$ 7,87 bilhes, com crescimento de 15% frente a 2007. Tomando como base de anlise o perodo 2001-2007, o estoque de IBDE aumentou para todos os pases selecionados, com exceo do Uruguai e do Equador. Destaque para os investimentos na Argentina, que acumularam US$ 2,5 bilhes em 2007. A Argentina continua sendo o principal pas receptor de investimentos brasileiros na regio, apresentando um crescimento de quase 40% entre 2001 e 2007. J o Uruguai apresentou uma grande reduo em termos absolutos: passou de US$ 3,6 bilhes em 2001 para US$ 2 bilhes em 2007, embora siga sendo o segundo maior receptor de IBDE. No perodo considerado, ocorreram mudanas importantes, com uma tendncia de reduo da participao relativa do Mercosul, em especial dos dois pases mais importantes, a Argentina e o Uruguai. Por outro lado, observou-se uma tendncia de aumento da importncia relativa dos demais pases (Peru, Mxico, Chile e Venezuela). Cabe destacar que as grandes aquisies de empresas estrangeiras por parte das empresas brasileiras analisadas na seo anterior ocorreram fora do Mercosul e dos demais pases latino-americanos, o que ajuda a entender essa perda de importncia relativa da regio. Com a crise internacional e a reavaliao dos valores dos ativos, o estoque de IBDE realizado no Peru, Mxico e Chile teve forte reduo. Por outro lado, cresceu o estoque de investimentos na Argentina (US$ 3,5 bilhes em 2008 contra US$ 2,5 bilhes em 2007) e no Uruguai (US$ 2,5 bilhes contra US$ 2 bilhes).
TABELA 15
Estoque de investimentos brasileiros diretos nos principais pases da Amrica Latina exclusive os destinados a parasos fiscais
(Em US$ milhes)
Pas Argentina Uruguai Paraguai Mercosul Peru Mxico Chile Venezuela Colmbia 1.789 3.603 58 5.450 50 75 160 40 130 2001 (%) 14,2 28,6 0,5 43,2 0,4 0,6 1,3 0,3 1,0 2.496 2.030 125 4.651 587 547 526 222 203 2007 (%) 6,3 5,2 0,3 11,8 1,5 1,4 1,3 0,6 0,5 3.521 2.518 169 6.208 249 282 417 296 331 2008 (%) 7,3 5,2 0,4 12,9 0,5 0,6 0,9 0,6 0,7 Crescimento 2008-2001 (%) 96,8 -30,1 191,4 13,9 398,0 276,0 160,6 640,0 154,6 (Continua)
290 (Continuao) Pas Bolvia Equador Subtotal Total sem paraiso fiscal Total
2001 (%) 51 72 6.029 12.606 49.689 0,4 0,6 47,8 100,0 64 40 6.843 39.357 103.923
2007 (%) 0,2 0,1 17,4 100,0 59 33 7.875 47.995 122.140
2008 (%) 0,1 0,1 16,4 100,0
Crescimento 2008-2001 (%) 15,7 -54,2 30,6 280,7 145,8
Fonte: Banco Central do Brasil Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP
Considerando as informaes sobre os fluxos de investimentos, os dados mais recentes de 2006 a 2008 indicam que no acumulado desses trs anos, o montante chegou a US$ 5,5 bilhes, o que significou 10,4% do total dos fluxos e 16,3% quando se exclui do total os investimentos direcionados aos parasos fiscais. Novamente a Argentina se destaca, seguido pelo Chile, Uruguai e Mxico (tabela 16).
TABELA 16
Fluxos de investimentos brasileiros diretos nos principais pases da Amrica Latina acumulados entre 2006 e 2008
(Em US$ milhes)
Pas Argentina Chile Uruguai Mxico Venezuela Colmbia Peru Bolvia Total Fonte: Banco Central do Brasil Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP Valor 2.465,0 1.277,4 944,8 321,7 256,0 172,7 66,6 10,0 5.514,1 Participao relativa no total (%) 4,7 2,4 1,8 0,6 0,5 0,3 0,1 0,0 10,4 Participao relativa no total exclusive parasos fiscais (%) 7,3 3,8 2,8 0,9 0,8 0,5 0,2 0,0 16,3
Uma outra informao importante diz respeito importncia relativa do volume investido pelo Brasil em relao ao total de investimentos recebido por cada um dos pases analisados. Como pode ser observado no grfico 9, para o Uruguai, a Argentina e a Venezuela, os volumes investidos pelo Brasil representaram uma parcela significativa nos fluxos recebidos por esses pases.
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GRFICO 9
(Em %)
21,00
Importncia relativa dos investimentos realizados pelo Brasil no total dos investimentos recebidos pelos pases acumulado de 2006 a 2008
16,00
11,00
6,00
1,00 Uruguai Venezuela Argentina Chile Bolvia Colmbia Peru Mxico
Fontes: Banco Central do Brasil e Unctad Elaborao: NEIT/IE/UNICAMP.
Os dados analisados indicam que os investimentos brasileiros no exterior no foram direcionados prioritariamente para a regio, embora, como ressaltado, o direcionamento para parasos fiscais, as mudanas metodolgicas e a prpria crise internacional dificultem a anlise. Ainda assim, importante enfatizar que os dados de estoque e dos fluxos recentes mostram uma importncia no desprezvel dos pases do Mercosul, em especial a Argentina e o Uruguai, enquanto destino dos investimentos brasileiros. Alm de serem importantes no total de investimentos brasileiros, tambm deve se destacar que nesses dois pases o investimento oriundo do Brasil representa parcela importante no total recebido. No caso dos demais pases da Amrica Latina os volumes so menores, embora no caso da Venezuela a importncia no total do investimento recebido por esse pas no seja desprezvel. Uma outra forma de avaliar a importncia dos pases da regio nas estratgias de internacionalizao das empresas tentar avaliar no nvel das empresas como esto sendo distribudos os investimentos geograficamente. Algumas indicaes sobre este aspecto podem ser observadas na tabela 17, que mostra dados das 20 maiores empresas multinacionais brasileiras, levantadas por um estudo da FDC e Columbia University (2007).
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Essa tabela mostra, alm do ndice de transnacionalidade, que a mdia do percentual dos ativos, vendas e empregados no exterior de cada empresa, o ndice de distribuio regional, isto , a participao relativa do nmero de filiais em cada regio em relao ao total. A Amrica Latina constitui-se na principal regio de localizao das filiais das multinacionais brasileiras. Esse dado confirmado por Cyrino, Tanure e Barcellos (2008), que atravs de levantamento em 109 empresas, mostrou que 47% destas tem a Amrica Latina como primeiro mercado de entrada em seu processo de internacionalizao, fato que os autores associam menor distncia geogrfica, cultural e em termos de desenvolvimento econmico.
TABELA 17
(Em %) ndice de transnacionalidade
29 12 46 23 6 16 19 27 7 22 27 17 20 0,3 14 15 12 2 29 7 86 63 100 100 9 50 27 55 9 50 14 25 13 67 58 40 33 43 88 86 17 29 8 25
Vinte maiores multinacionais brasileiras em 2006 ndice de transnacionalidade e distribuio regional

ndice de distribuio regional Amrica Latina
10 33 73 40 25
Posio
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
Empresa
Companhia Vale do Rio Doce Petrobras S.A Gerdau Embraer Votorantim CSN Camargo Correa Odebrecht Aracruz Celulose WEG Marcopolo Andrade Gutierrez Tigre S/A Usiminas Natura Itautec S.A Amrica Latina Logstica Ultrapar Participaes Sab Lupatech
sia
60
Europa
10 33 9 40 33 50 8 8 40 33 14 13
Amrica do Norte
10 11 18 20 17 50 8 8 20 8
frica
10 22
17 17
8 14
14
Fonte: FDC e Columbia University (2007).
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Aparentemente, esse dado contrasta com o estoque e os fluxos de IDE destinados regio. No entanto, a concentrao dos investimentos de maior valor nas empresas que esto no topo do ranking ajuda a explicar essa aparente contradio. Empresas como Vale, Petrobras e Gerdau e outras no listadas na tabela como AMBEV, JBS-Friboi , pelo seu tamanho relativo, acabam por influenciar os valores dos fluxos e dos estoques. Alm disso, so empresas que tm um processo de internacionalizao mais antigo e que por j terem uma estratgia global, como ser destacado a seguir, realizaram grandes investimentos tambm fora da Amrica Latina. Por outro lado, quando se consideram empresas de menor porte e com menor grau de internacionalizao a Amrica Latina e em especial a Argentina aparece com destaque, em razo justamente do Mercosul, mas tambm pela maior proximidade geogrfica, cultural e pela menor distncia em termos de ambiente de negcios. Os investimentos no Mercosul e nos demais pases da Amrica Latina em geral esto mais relacionados s estratgias de internacionalizao do segundo grupo do tipo market-seeking, analisadas na seo anterior, em que a principal motivao ampliar os espaos de acumulao de capital de empresas que tm competitividade externa, mas a exerciam apenas atravs de exportaes e envolvem empresas de diversos ramos material de transporte, autopeas, cosmticos, engenharia, alimentos. Essas empresas conseguiram acumular capacitaes produtivas, tcnicas e comerciais no mercado domstico e muitas delas conquistaram presena significativa no mercado internacional atravs de exportaes. Frente ao desafio de continuar seu processo e expanso, a internacionalizao produtiva foi o passo seguinte, e nesse contexto, a Amrica Latina e o Mercosul se constituram na escolha principal. Pelo fato de grande parte dessas empresas terem um processo de internacionalizao ainda bastante recente, o impacto desse movimento ainda deve ser relativamente pequeno, em especial porque a forma preferencial de entrada tem sido mais atravs de aquisies do que de novos investimentos. No entanto, de esperar que com o avano do processo e medida que as multinacionais brasileiras se tornem mais maduras, os investimentos greenfield possam ser mais relevantes. Para expandir sua capacidade de competio, essas empresas, assim como novas empresas que ainda operam apenas no mercado domstico, devero implementar estratgias voltadas para estreitar vnculos com os mercados de destino na regio, como desenvolvimento de marcas, desenvolvimento de canais de comercializao e servios de assistncia ps-venda. Obviamente que esse processo depende tambm das condies de crescimento e das questes de incentivos e regulatrias de cada pas de destino. Porm de se esperar que com a maturidade dos investimentos, possa ocorrer maior especializao e complementaridade produtiva entre as filiais, com aumento do intercmbio de informaes produtivas, comerciais e tecnolgicas entre as unidades na regio, promovendo a integrao produtiva.
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Vale destacar, porm, um segmento em particular em que os investimentos brasileiros podem ter um papel mais direto no processo de integrao regional, at porque est diretamente vinculado a um dos pilares do processo, que diz respeito integrao da infraestrutura regional. Esse um aspecto que ganha ainda mais importncia quando se considera que a regio passou por um perodo relativamente longo de crises fiscais que deterioraram a capacidade do estado de coordenar os investimentos em infraestrutura. A preocupao com esta questo nos pases da Amrica do Sul est consolidada na Iniciativa para Integrao da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), constituda em 2000 para ser um frum para coordenar aes de investimentos em infraestrutura fsica. As grandes empresas brasileiras de engenharia (as mais importantes esto listadas na tabela 18: Camargo Correa, Odebrecht e Andrade Gutierrez), que j haviam passado por um processo de internacionalizao na dcada de 1980 em razo da crise no mercado interno brasileiro, aproveitaram as oportunidades abertas pelos projetos de investimento da IIRSA para alavancar sua posio no exterior. Como ressalta Iglesias (2008), o apoio do BNDES tambm teve papel importante atravs do aporte de financiamento para essas operaes, conjugando o interesse de promover a internacionalizao das empresas brasileiras com o objetivo de financiar projetos de infraestrutura no exterior. Como pode ser visto na tabela 18, as operaes do BNDES-Exim para a infraestrtura tiveram crescimento expressivo em 2007 e 2008, sendo que a maioria dos recursos foram destinados servios de engenharia e construo.
TABELA 18
Desembolsos de BNDES-Exim para a rea de infraestrutura no exterior (R$)
Setor gua e saneamento Engenharia e construo Eletricidade e gs Informaes e comunicaes Telecomunicaes Total Exim-infraestrutura Fonte: Deos et. al. (2009). 2004 227.990 542 228.532 2005 292.152 1.427 495 294.074 2006 180.322 334 180.656 2007 599.766 14.754 95.210 709.730 918.982 2008 1.095 917.846 41
Esses dados mostram que os investimentos brasileiros podem estar cumprindo papel importante no processo de integrao produtiva, na medida em que os investimentos de infraestrutura realizados por empresas brasileiras e com financiamento do BNDES, permitam melhorar as condies da integrao fsica dos pases da Amrica Latina. Esse provavelmente um dos principais vetores do processo de articulao de uma economia mais integrada regionalmente, no
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apenas pelos seus efeitos imediatos, mas tambm pelos efeitos futuros sobre o processo de integrao comercial e sobre novos projetos de investimentos. Vale fazer a ressalva de que grande parte dos projetos de infraestrutura em carteira no IIRSA, esto voltados para melhorar os corredores de exportao, sendo pautados, portanto, pela consolidao de estruturas de transporte que permitam melhor insero exportadora dos pases da regio. Em perspectiva de mais longo prazo, seria importante que os projetos fossem mais direcionados para sustentar as possibilidades de complementao produtiva, favorecendo no apenas o comrcio da regio com terceiros mercados, mas tambm o investimento e o comrcio intrarregional.
O processo de internacionalizao produtiva na economia brasileira, sobretudo a partir dos anos 1990, acentuou a assimetria existente entre, de um lado, o elevado e crescente fluxo de IDE recebido e, de outro, o reduzido nvel de investimento realizado no exterior por empresas brasileiras. Essa assimetria refletia em grande medida a menor capacidade competitiva e de acumulao de capital das empresas nacionais e teve como resultados um intenso processo de desnacionalizao da base produtiva e de maior grau de abertura comercial. O processo de internacionalizao produtiva para novos mercados, alm de concentrado em poucas e grandes empresas nacionais, caracterizava-se por uma estratgia defensiva que buscava compensar no mercado externo a retrao e/ou baixo dinamismo do mercado domstico. A atuao direta em novos mercados tambm permitia em alguns casos contornar os entraves protecionistas s exportaes brasileiras. Mais recentemente, no perodo 2004-2008, houve uma substancial melhoria nas condies macroeconmicas brasileiras refletidas em maiores taxas de crescimento econmico, inicialmente puxadas pelo aumento das exportaes de commodities agrcolas e minerais e, depois, sustentadas pelo dinamismo da demanda domstica (consumo e investimento). Tambm refletiu a melhoria do quadro macroeconmico, a reduo da vulnerabilidade externa, a partir da gerao de expressivos superavits comerciais e financeiros, que proporcionou o acmulo de elevadas reservas cambiais, embora tenha contribudo tambm para uma tendncia de valorizao da moeda domstica. Esse quadro macroeconmico condicionou mudanas importantes no padro de internacionalizao das empresas brasileiras. Embora o Brasil tenha permanecido com um dos principais polos de atrao de IDE atraiu um fluxo recorde de US$ 45 bilhes em 2008 e tambm expandido de forma substantiva suas exportaes, houve um movimento importante de intensificao de investimentos no exterior por parte das empresas brasileiras. A taxa de expanso dos fluxos de IBDE supe-
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ram largamente a do IDE, o que provocou um aumento na relao IDE realizado e recebido, que saltou de 8,7% no perodo 1990-2000 para 51,7% no perodo 2004-2008, atingindo um patamar mdio de US$ 13,5 bilhes. Esse movimento de internacionalizao colocou as empresas nacionais em linha com as estratgias j adotadas por empresas de outros pases emergentes, sobretudo asiticas. Outros indicadores de internacionalizao que relacionam o IDE realizado no exterior com outras variveis econmicas (formao bruta de capital fixo, exportaes e PIB) confirmam a mudana no padro de insero externa. Segundo, o processo de internacionalizao abrangeu um nmero maior de empresas, inclusive empresas de mdio porte, e de setores industriais e de servios, que tem utilizado preponderantemente o mercado regional como principal espao de atuao, beneficiando-se da proximidade geogrfica e cultural. Terceiro, a melhoria nas condies de financiamento foi um fator decisivo para suportar esse novo ciclo de internacionalizao das empresas brasileiras. O maior dinamismo do mercado domstico e internacional e a evoluo positiva dos preos de algumas commodities contriburam para melhorar as condies de auto-financimento das empresas, bem como sua capacidade de alavancagem. No que tange ao financiamento, tambm tem sido decisiva a atuao do BNDES na concesso de emprstimos e/ou nas operaes de capitalizao das grandes empresas, sobretudo para viabilizar as operaes mais vultuosas de fuses e aquisies de empresas no exterior. Finalmente, a intensificao do processo de internacionalizao produtiva em um perodo de fortalecimento do mercado domstico aponta uma mudana importante nas estratgias e motivaes das empresas nacionais. O fortalecimento e a consolidao de multinacionais brasileiras, sobretudo nos setores tradicionais de commodities (petrleo e petroqumica, minerao, siderurgia, papel e celulose e alimentos) e servios (engenharia e construo civil) reduzem o carter defensivo das estratgias de internacionalizao. O objetivo estratgico tem sido ampliar o espao de acumulao de capital e reforar a capacidade competitiva atravs da explorao de vantagens de propriedade acumuladas, inclusive financeiras. Mesmo para as empresas dos setores de bens de consumo, com grau de internacionalizao ainda incipiente, a valorizao dos ativos comerciais com a constituio de canais prprios de comercializao e distribuio e a criao de marcas prprias tm possibilitado maior agregao de valor. No caso dos setores de bens intermedirios, alm da gerao de sinergias associadas maior proximidade com os novos mercados consumidores, o acesso s novas fontes de recursos produtivos, financeiros e tecnolgicos refora a capacidade competitiva e de acumulao de capital.
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CAPTULO 8
A INTERNACIONALIZAO DOS BANCOS BRASILEIROS
1 INTRODUO
A internacionalizao dos sistemas bancrios nacionais comporta distintas dimenses no excludentes, que se traduzem em diferentes formas de integrao financeira e de fluxos de investimento estrangeiro e/ou no exterior. Uma dessas dimenses envolve as transaes transfronteiras em divisas que so efetuadas entre bancos de nacionalidades diversas mediante acordos de correspondncia bancria e entre os bancos e seus clientes estrangeiros. Essa dimenso exige redes de telecomunicaes e pagamentos internacionais, e pode prescindir de presena fsica dos bancos no exterior. Este aspecto da internacionalizao se traduz em fluxos de emprstimos e depsitos em divisas, mas no necessariamente em fluxos de investimento direto, que so igualmente registrados na conta financeira do balano de pagamentos. Outra dimenso se refere atuao local de bancos estrangeiros nos sistemas bancrios domsticos, enquanto uma terceira dimenso se refere presena de bancos domsticos em pases estrangeiros. Essas duas ltimas envolvem transaes locais com moeda domstica e/ou divisa e exigem a presena fsica do banco no exterior, mediante a instalao de uma rede de dependncias externas, a qual ser maior ou menor, de acordo com a estratgia operacional da instituio. Se o banco opera com funding externo e tem como foco o segmento de atacado do mercado bancrio do pas anfitrio, concentrando suas operaes com as grandes empresas multinacionais e domsticas, sua presena fsica demandar menor investimento em rede de agncias do que um banco que pretende atuar com funding local no segmento de varejo. Por exigirem a presena local no estrangeiro, essas dimenses da internacionalizao bancria se traduzem em fluxos de investimento direto: estrangeiro no primeiro caso e no exterior no segundo caso. Aps alguns anos de retrao na dcada de 1980, motivada pela crise da dvida dos pases perifricos, a grande maioria dos bancos com atuao em mbito internacional expandiu suas atividades no exterior na dcada de 1990. Diferentemente da onda de internacionalizao do perodo 1960-1970 que privi-
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legiou o segmento de atacado e as transaes transfronteiras em euromoedas,1 na dcada de 1990, com a concorrncia acirrada nos mercados nacionais e mundiais e os limites para compresso dos custos, o caminho escolhido pelos bancos, em sua busca de valorizao na fase da globalizao financeira, foi a ampliao da massa de clientes e do volume de negcios mediante instalao e diversificao das atividades nos mercados locais de pases perifricos e mesmo em outros pases industrializados (FREITAS, 1999). Tambm contribuiu para a tendncia de aumento da presena estrangeira nos sistemas financeiros dos pases perifricos, a estratgia mais geral das instituies bancrias em meados dos anos 1980 e desde ento se tornou predominante com a sofisticao das operaes de engenharia financeira e o desenvolvimento de um mercado secundrio para os emprstimos sindicalizados , de substituir as operaes de crdito bancrio tradicionais por atividades relacionadas ao mercado de capitais nas quais as comisses so a principal fonte de rentabilidade. Esse movimento de internacionalizao na dcada de 1990 foi viabilizado pela abolio ou flexibilizao das restries existentes em diversos pases instalao de filiais e de sucursais no mercado domstico por instituies estrangeiras, participao de no residentes no capital social das instituies nacionais e s atividades dos intermedirios financeiros estrangeiros nos mercados locais. Essas medidas de liberalizao vis--vis o tratamento conferido s instituies financeiras estrangeiras foram adotadas tanto pelos pases industrializados como pelos pases perifricos, que seguiram s exigncias e/ou orientaes dos diversos organismos multilaterais, como a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a Organizao Mundial de Comrcio (OMC) (FREITAS, 1999). Na viso desses organismos, a presena de bancos estrangeiros de economias desenvolvidas em economias menos desenvolvidas teria a vantagem de favorecer a modernizao dos sistemas financeiros domsticos, de aprofundar a intermediao financeira e de estimular a concorrncia e ganhos de eficincias, em particular naqueles pases com participao estatal elevada nos sistemas bancrios.2
1. O euromercado surgiu no fim dos anos 1950 quando depsitos da Rssia em dlar nos bancos ingleses comearam a ser utilizados como funding de operaes de crdito com no residentes. Alm do dlar em circulao fora dos Estados Unidos, outras moedas-chave como libra, marco e iene tambm eram utilizados na denominao de contratos e depsitos internacionais no euromercado. Na dcada de 1970, com a abundncia dos petrodlares, ou seja, os dlares originrios dos supervits dos pases exportadores de petrleo, surgiram os emprstimos sindicalizados em euromoedas, o quais se tornaram a principal forma de financiamento bancrio privado dos pases perifricos. Sobre o surgimento e desenvolvimento do euromercado e a internacionalizao bancria nos anos 1960-1970, ver Freitas (1989). 2. Sob o patrocnio do FMI e do Banco Mundial (BIRD), a partir dos anos 1990 proliferaram estudos empricos sobre as relaes entre sistema financeiro e desenvolvimento econmico, sobre a participao estrangeira nos sistemas financeiros dos pases em desenvolvimento, sobre vantagens da privatizao dos bancos pblicos.
A Internacionalizao dos Bancos Brasileiros
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O objetivo desse artigo examinar a insero internacional do sistema bancrio brasileiro, com nfase na modalidade de investimento direto de bancos estrangeiros no sistema financeiro nacional (STN) e de bancos brasileiros no exterior. A anlise da internacionalizao bancria no Brasil ser efetuada em perspectiva comparada, cotejando o caso brasileiro com as experincias do Mxico e da Coreia do Sul. Como o Brasil, esses pases ampliaram a integrao financeiras das economias domsticas com o exterior a partir da segunda metade da dcada de 1990, seja mediante a atrao de fluxos expressivos de Investimento Direto Estrangeiro (IDE) financeiro associada remoo de restries entrada, seja mediante a expanso da rede externa de bancos domsticos. Com o propsito de diversificar suas atividades no estrangeiro, os bancos seguem diversas estratgias de expanso, adaptando-as ao quadro regulatrio e legal do pas anfitrio. Para os recm-chegados, a opo reside em escolher entre a instalao de uma sucursal3 ou uma subsidiria local com controle integral (greenfield investment) e a aquisio de participao acionria em uma instituio nacional (fuso e aquisio). J as preferncias dos bancos estrangeiros j instalados recaem, seja no crescimento gradual mediante a construo de uma ampla rede de agncias e pela expanso da sua base de negcios, seja em uma agressiva poltica de compra de fatias de mercado pela absoro dos concorrentes. Os bancos estrangeiros utilizam ainda do expediente de instalar um escritrio de representao, forma organizacional de baixo custo que permite a prospeco de negcios. Essa forma de entrada utilizada pelos bancos que querem adquirir familiaridade com o mercado local ou no caso da legislao local ser restritiva presena de instituies estrangeiras. Essa tipologia pode ser aplicada tanto na anlise da expanso da presena das instituies bancrias estrangeiras no Brasil, a partir de meados dos anos 1990 e na dcada de 2000, como da presena externa dos bancos brasileiros. A literatura sobre o investimento direto efetuado por instituies bancrias no exterior utiliza, majoritariamente, o referencial da teoria de investimento direto desenvolvida para as corporaes industriais.4 Assim, as decises dos bancos em investir no exterior so consideradas anlogas s decises das empresas industriais que optam entre a exportao dos seus produtos (transaes financeiras transfronteiras) e a produo local (emprstimos, depsitos e outros servios financeiros)
3. A forma sucursal permite, em geral, ao banco estrangeiro instalar agncias bancrias em diferentes cidades do pas anfitrio. Nos Estados Unidos, para receber depsitos do pblico, a sucursal do banco estrangeiro precisa obter uma autorizao para operar uma full branch, j que, na modalidade agency essa atividade no permitida. 4. As principais referncias tericas da internacionalizao das empresas industriais so: a abordagem do poder de mercado desenvolvida por Stephen Hymer e Charles Kindelberger, a abordagem do ciclo do produto de Raymond Vernon na dcada de 1960 e o paradigma ecltico elaborado por John Dunning na dcada de 1970, que incorpora elementos das duas contribuies anteriores e tambm da teoria de custo de transao de Ronald Coase e Oliver Williamson. Um aspecto comum a todas essas abordagens de inspirao neoclssica a nfase na existncia de falhas e/ou imperfeies de mercado.
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em pases estrangeiros, comparando custos e oportunidades. Igualmente, vrios fatores explicativos so elencados como motivadores do IDE financeiro, tais como: atender seus clientes no exterior (seguir o cliente), barreiras regulatrias, oportunidade de mercado e de negcios no pas anfitrio, vnculos culturais e institucionais com o pas anfitrio, diferencial de taxa de cmbio, incentivos fiscais etc.5 As implicaes do IDE financeiro tambm so discutidas em termos de transferncia de tecnologia e ganhos de produtividade e de eficincia em claro paralelismo com os investimentos diretos no setor produtivo.6 Esse artigo adota um referencial terico distinto da literatura convencional. Em primeiro lugar, assume que os bancos possuem uma natureza particular e especfica que os diferencia das demais empresas capitalistas. Em segundo lugar, assume que a motivao de toda e qualquer atividade econmica capitalista a valorizao da riqueza, expressa e avaliada em termos monetrios. Por essa razo, independente dos determinantes especficos em determinadas conjunturas e/ou regies e pases e das distintas estratgias seguidas por instituies individuais, o que leva os bancos a atuar no exterior sempre a busca incessante de lucro. Em terceiro lugar, sustenta que o IDE financeiro possui implicaes outras para o pas anfitrio, as quais, em razo da natureza particular dos bancos e da atividade bancria, vo muito alm de transferncias de tecnologias e/ou conhecimento e de ganhos potenciais de produtividade e de eficincia, com consequncias para a gesto macroeconmica e para a dinmica financeira da economia. Na sequncia dessa introduo, analisa-se, na seo 2, tanto a ampliao da presena estrangeira no Brasil como a presena dos bancos brasileiros no exterior. Em seguida, na seo 3, examina-se o papel desempenhado pelo governo na internacionalizao do sistema bancrio brasileiro. Na seo 4, realiza-se o cotejo da experincia brasileira, coreana e mexicana. Na seo 5, guisa das consideraes finais, levantam-se alguns questes relativas s tendncias, perspectivas e implicaes da internacionalizao do sistema bancrio brasileiro.
2 DIAGNSTICOS CORRENTES
A integrao financeira do Brasil com o exterior, da qual os fluxos de investimento de portflio e de investimento direto no sistema bancrio so expresso, cresce ao longo da dcada de 1990 e da dcada de 2000, com a progressiva aber5. Ver, entre outros, Aliber (1976, 1984), Sagari (1992), Nolle e Seth (1996), Buch (1999, 2000), Focarelli e Pozzolo (2001) e Galindo, Micco e Serra (2003). Uma boa sntese da literatura convencional sobre os determinantes do IDE financeiro apresentada por Garcia-Herrero e Navia (2003). 6. Essas vantagens da entrada de bancos estrangeiros nos sistemas financeiros domsticos, sobretudo nas economias em desenvolvimento, so destacadas em inmeros estudos patrocinados e/ou realizados no mbito dos organismos financeiros multilaterais, como BIRD, FMI e Banco de Compensaes Internacionais (Bank for International Settlement BIS). Ver, entre outros, Claessens e Van Horan (1998), Mathieson e Rolds (2001), CGFS (2004), Cull e Martnez Pera (2007) e Goldberg (2007).
305
tura financeira iniciada no governo Collor e aprofundada no governo FHC.7 No obstante a facilidade de acesso de capital externo, o sistema bancrio brasileiro no apresenta domnio de instituies estrangeiras, ao contrrio do que ocorre, por exemplo, no Mxico. Tampouco h presena expressiva de bancos brasileiros no exterior, sobretudo, se for tomando como referncia o critrio de extenso quantitativa da rede externa adotado pelo Centro de Corporao Transnacional das Naes Unidas (CTC, 1981, p.21-22), o qual classifica como internacional aqueles bancos que captam depsitos e concedem emprstimos, mediante filiais ou subsidirias de controle majoritrio ou integral, em pelo menos cinco ou mais pases e/ou territrios. Por esse critrio, s trs bancos brasileiros podem ser considerados internacionais: Banco do Brasil (BB), Ita e Bradesco. Porm, se o critrio de referncia for a definio proposta por Germides e Michalet (1984), para quem um banco internacional aquele que atua em simultneo na intermediao financeira transfronteira e na intermediao financeira local em suas dependncias externas nos pases anfitries,8 apenas o Ita de fato um banco internacional. O Ita atualmente o nico banco brasileiro que tem atuao relativamente forte em mercados bancrios domsticos e presena nos principais centros financeiros internacionais. Nessa seo ser apresentado um panorama da internacionalizao do sistema bancrio brasileiro na sua dupla dimenso: a presena de bancos estrangeiros no pas (subseo 2.1) e a presena de bancos brasileiros no exterior (subseo 2.2).
2.1 Bancos estrangeiros no Brasil
No incio da dcada de 1990, havia 32 bancos estrangeiros atuando no Brasil, sob a forma de subsidiria de banco comercial ou banco mltiplo com controle integral ou majoritrio ou de sucursal. Vrios desses bancos estavam presentes no Brasil h vrias dcadas, casos dos bancos americanos Citibank,9 Chase Manhattan, Bank Boston e Morgan Guarantee Trust, do holands ABN, do britnico Lloyds, do alemo Deustche Bank, enquanto outros, como os espanhis Santander de Negcios Exterior de Espaa e Central Hispano, eram relativamente
7. A abertura financeira refere-se reduo dos impedimentos para as transaes financeiras transfronteiras envolvendo residentes e no-residentes e para atuao local de instituies financeiras estrangeiras. Sobre esse ponto, ver: Freitas e Prates (2000). Como ser visto na seo 3, em agosto de 1995, o governo FHC viabilizou a ampliao do IDE financeiro ao declarar ser do interesse nacional a entrada e/ou o aumento da participao estrangeira no sistema financeiro nacional. 8. Para esses autores, enquanto a primeira dimenso da atuao internacional dos bancos transnacional, sendo suficiente a presena nos centros financeiros offshore, a segunda multinacional e exige uma vasta rede de dependncias espalhadas pelo mundo. A indissociabilidade dessas duas dimenses fornece o trao especfico do banco internacional ao mesmo tempo em que constitui o elemento-chave para sua competitividade. 9. O Citibank e o ABN eram os dois bancos estrangeiros mais antigos em atuao no pas. O Citibank, cujo nome original era First National City Bank of New York, instalou filial no Brasil em 1915, enquanto o ABN instalou em 1917. Na dcada de 1930, chegaram o Lloyds, o francs Socit Gnrale e o japons Mitsubishi.
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novos no pas e possuam uma nica agncia.10 Alm disso, 32 bancos nacionais contavam com participao acionria estrangeira minoritria relevante.11 Entre 1994 e 2001, o nmero de bancos estrangeiros em atividade no Brasil saltou de 38 para 72 (tabela 1).12 Enquanto algumas instituies estrangeiras optaram pela aquisio do controle acionrio dos bancos locais, outras preferiram instalar sucursal ou de subsidiria. No primeiro caso se incluem o HSBC e o BBVA que adquiriram bancos em situao falimentar,13 e por essa razo no precisaram pagar pedgio.14 E, no segundo caso, o banco holands Rabobank, a primeira instituio a se aproveitar da abertura das condies de acesso ao sistema financeiro nacional em 1995. A maior parte do processo de entrada do capital estrangeiro se deu por meio das autorizaes para transferncia de controle de instituies nacionais a grupos estrangeiros 22 bancos e suas controladas, alm de outras instituies no ligadas a grupos bancrios , o que se traduziu tanto na diminuio do nmero de bancos nacionais com participao minoritria estrangeira como na reduo do nmero de bancos de capital nacional.15 Igualmente, no perodo 1994-2001, foram concedidas dezessete autorizao para a instalao de novas instituies bancrias, incluindo autorizaes para transformao em bancos de instituies financeiras no bancrias sob controle estrangeiro (corretoras, distribuidoras ou leasings). O ano de 2001 marcou o auge da presena estrangeira, que desde ento declinou reduzindo-se a 54 instituies em dezembro de 2009.16
10. Esses bancos espanhis foram autorizados a abrir sucursal no Brasil no fim dos 1970 em acordo de reciprocidade para viabilizar a instalao de sucursais do Banco do Brasil, do Banespa e do Banco Real na Espanha. Sobre a internacionalizao do sistema financeiro brasileiro nos anos 1970, ver Baer (1983). Sobre a expanso dos bancos brasileiros no exterior, ver Freitas (1989). 11. A Carta-Circular n. 2.345/1993 do Banco Central do Brasil (BCB) define como participao relevante quela entre 10% e 50% do capital votante. 12. Para uma anlise detalhada dos determinantes externos e internos da ampliao da presena estrangeira no sistema bancrio brasileiro, ver Freitas (1999) e Paula (2002). 13. Para assumir o controle acionrio do Bamerindus em 1997, poca o quarto maior banco privado brasileiro, o HSBC contou com recursos do Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro (Proer). 14. Frente ao crescente interesse dos bancos estrangeiros pelo sistema bancrio brasileiro, a partir de meados de 1996, o BCB instituiu a cobrana de um pedgio, a ttulo de contribuio para a recuperao dos recursos pblicos empregados no saneamento do sistema. Esse pedgio foi cobrado tanto dos novos bancos ingressantes como daqueles j presentes no Brasil que decidiram ampliar sua participao em bancos nacionais. Ficaram livres do pagamento de pedgio apenas os bancos estrangeiros que adquiram instituies bancrias em situao falimentar, caso do HSBC, ou entraram no pas mediante acordo de reciprocidade, caso da Caixa Geral de Depsito. Sobre esse ponto, ver Freitas (1999). 15. A transferncia de participao de um banco estrangeiro a outro no dependia de autorizao prvia, j que no estava sujeito a restries. 16. Cabe mencionar, que entre 2001 e 2007, o nmero de agncias de bancos sob controle estrangeiros reduziu-se de 3.799 para 3.387. J a rede de agncia das demais modalidades de bancos seguiu trajetria oposta, ampliando de 6.695 para 7.931, no caso das instituies pblicas, e de 5.417 para 6.311, no caso das instituies privadas nacionais, enquanto a rede de agncias dos bancos nacionais com participao estrangeira aumentou de 930 para 943 no mesmo perodo.
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TABELA 1
Evoluo quantitativa de instituies estrangeiras no sistema bancrio brasileiro por nmero de sedes posio em dezembro
Perodo 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Bancos Estrangeiros Subsidiria 1 13 15 18 19 21 21 25 33 43 50 57 61 56 53 49 49 48 49 50 49 Filial2 19 19 19 19 17 17 16 16 16 15 13 11 9 9 9 8 8 7 6 6 Total3 32 34 37 38 38 38 41 49 59 65 70 72 65 62 58 57 56 56 56 55 Nacionais com Participao Estrangeira4 31 31 32 32 30 28 26 23 18 15 14 14 11 10 10 8 9 10 9 9
Fonte: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro/Bacen, vrios anos, 1998 a 2009. Notas: 1 Bancos mltiplos e comerciais com controle estrangeiro exceto filiais. So subsidirias, constitudas como banco local, de controle integral ou majoritrio acima de 50% do capital votante. 2 Filiais ou sucursais de bancos estrangeiros, que so extenso da matriz no exterior. 3 O total de bancos estrangeiros est ligeiramente superestimado, pois o Bacen computa como instituies diferentes a subsidiria e a sucursal de um mesmo banco estrangeiro, caso do Citibank e do JP Morgan e tambm do BankBoston, incorporado ao Ita em 2007. 4 Inclui bancos nacionais com participao estrangeira entre 10% e 50% do capital votante.
A entrada de novos concorrentes promoveu uma ampla reviso das estratgias concorrenciais no apenas dos bancos estrangeiros presentes no pas, tanto no segmento de varejo como no de atacado, como tambm dos bancos nacionais.17 No que se refere expanso dos bancos estrangeiros j instalados no pas, algumas instituies optaram por ampliar suas redes de agncias, como os norte-america17. Os grandes bancos privados brasileiros foram bem-sucedidos em suas estratgias defensivas ante o avano das instituies estrangeiras. Ao longo do perodo 1995-2009, o Bradesco e o Ita se mantiveram nas duas primeiras posies no ranking dos maiores bancos por volume de ativos. Em dezembro de 2007, o Ita passou frente do Bradesco, assumindo o primeiro lugar, posio consolidada com a fuso com o Unibanco em novembro de 2008.
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nos Citibank e BankBoston, enquanto outras decidiram comprar bancos locais ou adquirir participaes, caso do ingls Lloyds e do holands ABN AMRO. Houve uma intensificao do processo de fuso e de aquisio, sobretudo no trinio 1997-1999, quando ocorreram 38 operaes, em um movimento similar ao observado nos pases centrais e em vrios pases latino-americanos.18 Esse movimento foi igualmente favorecido pela privatizao de bancos pblicos,19 adquiridos por bancos privados nacionais, mas tambm por estrangeiros como os casos do ABN AMRO que comprou o Bandepe em 1998 e o Paraiban em 2001 e do espanhol Santander, que adquiriu o Banespa por R$ 7 bilhes cerca de US$ 3,7 bilhes na poca no fim de 2000.20 Os dados do Censo de Capital Estrangeiro, realizado pelo Banco Central do Brasil para os anos de 1995, 2000 e 2005, permitem avaliar, sob outro prisma, a evoluo da presena estrangeira no sistema financeiro nacional. Em 1995, o estoque de IDE financeiro no Brasil representava menos de 5% do estoque total de IDE no pas (tabela 2). Aps a liberalizao das condies de acesso das instituies estrangeiras em 1995 no contexto de fragilizao crescente do sistema bancrio nacional associado aos impactos da crise mexicana, o estoque de IDE financeiro cresceu quase 500%, atingindo US$ 12,1 bilhes, mais que dobrando sua participao no estoque de IDE total em 2000 (11,8%). Entre 2000 e 2005, o ritmo de expanso do IDE arrefeceu, com declnio para 9% da participao no estoque total de IDE, em reflexo, de um lado, do encerramento do processo de reestruturao do sistema financeiro nacional, e de outro lado, a reviso de estratgias de investimento das instituies estrangeiras que venderam suas participaes para bancos privados nacionais.
18. Sobre o processo de fuso e aquisio no mbito internacional na segunda metade da dcada de 1990, ver Cintra e Freitas (2000) e Freitas e Prates (2000). 19. Na segunda metade dos anos 1990 e no incio da dcada de 2000, tambm ocorreu privatizao bancria em vrios pases do Leste Europeu e em pases asiticos, como a Coreia do Sul. Sobre esse ponto, ver entre outros Mihaljek (2006). 20. Em consequncia do movimento de fuses e aquisies envolvendo bancos privados, de capital nacional e estrangeiro, e do processo de privatizao dos bancos pblicos estaduais, o nmero de instituies bancrias no sistema financeiro brasileiro se reduziu de 245 em 1994 para 156 em 2007, terminando a dcada de 2000 em 158 bancos. Dos quais, doze pblicos, 86 privados de capital nacional, nove de capital nacional com participao estrangeira e 54 estrangeiros.
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TABELA 2
Investimento direto estrangeiro no Brasil e no sistema financeiro brasileiro

(Em US$ milhes)
IDE IDE financeiro3 IDE total % IDE Financeiro/ IDE Total Estoque1 1995 2.029 2000 12.159 2005 14.628 2001 2.123 21.042 10,1% 2002 1.271 18.778 6,8% 2003 605 12.902 4,7% Ingressos2 2004 940 20.265 4,6% 2005 1.293 21.522 6,0% 2006 2.993 22.231 13,5% 2007 5.955 33.705 17,7% 2008 5.714 43.886 13,0%
41.696 103.015 162.807 4,9% 11,8% 9,0%
Fonte: Investimento direto estrangeiro distribuio por atividade econmica/BCBcen/Desig. Notas: 1 Dados do Censo de Capitais Estrangeiros (1995, 2000 e 2005)/BCB. 2 Ingressos de investimentos e converses de emprstimos e de financiamentos em investimento direto. 3 Estoque de investimento direto superior a 10% nas atividades de intermediao financeira e atividades auxiliares de intermediao financeira de acordo com a Classificao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). No inclui atividades de seguro e de previdncia privada.
J os dados de ingresso de IDE financeiro para o perodo 2001-2008 mostram que os fluxos de investimentos externos no sistema financeiro se reduziram entre 2001 e 2003, se limitando a novos aportes de recursos necessrios manuteno da competitividade das instituies estrangeiras em atuao no sistema financeiro nacional. A partir de 2006, o ingresso de IDE financeiro voltou a crescer de forma expressiva, refletindo o interesse dos bancos estrangeiros em aproveitar as possibilidades de negcios nos mercados de capitais e de crdito, ambos em expanso.21 Em 2007, ano de incio da crise financeira nas economias centrais, o ingresso de IDE financeiro superava US$ 5 bilhes e se manteve nesse patamar tambm em 2008 quando a crise financeira internacional se aprofundou e se tornou sistmica, afetando o Brasil e as demais economias perifricas. Quanto origem dos investimentos diretos no sistema financeiro brasileiro, os dados do censo mostram que a liberalizao da condio de acesso dos bancos estrangeiros resultou em uma expressiva redistribuio de participao por pas de origem, com concentrao em um nmero reduzido de pases (tabela 3). Em 1995, primeiro ano do censo, Estados Unidos, Frana, Alemanha, Japo e Itlia respondiam por 17,2%, 16,3%, 11,7%, 11,3% e 8,4%, respectivamente, do estoque de IDE financeiro. Em 2000 o quadro se altera completamente, com a Espanha assumindo a participao mais expressiva (22,4%), ao mesmo tempo em que se observa a ampliao da participao da Holanda (de 5,9% para 16,0%) e do Reino Unido (2,5% para 6,6%).
21. Embora 2003 seja o incio da fase de cheia do ciclo de liquidez financeira internacional para os pases perifricos, o Brasil s vai se beneficiar do aumento dos fluxos a partir de 2005. Sobre esse ponto, ver Biancarelli (2007a, 2007b).
310
Em 2005, cresce a participao da Espanha (27,7%)22 e da Holanda (21,1%), que se consolidam na liderana, seguidas pelos Estados Unidos (21,1%). Em contraste, se reduziu significativamente a participao da Alemanha, da Frana, da Itlia e do Japo, que em conjunto, respondiam por 10,2% do estoque de IDE financeiro em 2005 (ante 47,7 em 1995).
TABELA 3
(Em %)
Pases Alemanha Espanha Estados Unidos Frana Holanda Itlia Japo Reino Unido Suia Uruguai Parasos Fiscais Diversos 1995 11,7% 0,0% 17,2% 16,3% 5,9% 8,4% 11,3% 2,5% 1,1% 0,9% 3,6% 21,1% 2000 9,5% 22,4% 14,3% 8,4% 16,0% 0,3% 1,8% 6,6% 1,8% 3,1% 2,3% 13,3% 2005 3,4% 27,7% 21,1% 2,9% 21,1% 2,4% 1,5% 8,2% 0,6% 2,9% 2,4% 5,8%
Distribuio do estoque de IDE financeiro1 por pas de origem
Fontes: Censo de Capitais Estrangeiros (1995, 2000, 2005)/Bacen. Nota: 1 Estoque de investimento direto superior a 10% nas atividades de intermediao financeira e atividades auxiliares de intermediao financeira de acordo com a CNAE/IBGE. No inclui atividades de seguro e de previdncia privada.
A ampliao do IDE direcionado ao sistema financeiro nacional na segunda metade da dcada de 1990 se expressou no aumento da participao dos bancos estrangeiros aos ativos totais do sistema bancrio, que saltou de 7,5% para 29,9% no perodo 1994-2001 (tabela 4). Tambm houve elevao na participao estrangeira nas operaes de crdito e nos depsitos totais do sistema bancrio. Todavia, comparativamente ao observado em outros pases perifricos, o avano dos bancos estrangeiros foi e permanece relativamente modesto. A partir de 2002, os ativos sob controle desses bancos declinaram, caindo para 20,2% em 2007, ltimo dado disponvel nessa srie estatstica.23 Tambm se verificou perda de participao no total das operaes de crdito e dos depsitos no mesmo perodo.
22. Com a incorporao do ABN Real pelo Santander Brasil em junho de 2008, bem como a ampliao do capital desse ltimo como emisso simultnea de certificados de aes na Bovespa e de American Depositary Receipt (ADR) na Bolsa de Nova Iorque em outubro de 2009, bastante provvel que no prximo censo, a Espanha concentre a metade do estoque do IDE financeiro no Brasil em 2010. 23. Desde janeiro de 2008, o BCB no apresenta mais os quadros com a participao relativa dos bancos por origem de capital no relatrio Evoluo do Sistema Financeiro, disponibilizado em sua pgina eletrnica na internet. Por essa razo, o ltimo dado disponvel o relativo ao ms de dezembro de 2007.
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Evoluo da participao relativa dos bancos estrangeiros1 no sistema bancrio brasileiro posio em dezembro
(Em %)
Perodo 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ativos 7,1 8,0 8,7 8,7 7,5 8,7 10,5 12,8 18,4 23,2 27,4 29,9 27,4 20,7 22,4 22,9 26,0 20,2 Operaes de Crdito 6,5 5,8 6,7 7,0 5,6 6,1 8,6 11,7 14,9 19,8 25,2 31,5 29,9 23,8 25,1 26,4 30,9 22,8 Depsitos 9,3 9,3 7,9 7,1 6,2 6,0 4,4 7,5 15,1 16,8 21,1 20,1 19,8 17,6 19,9 20,3 23,5 19,0
TABELA 4
Fonte: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro/Bacen, vrios nmeros. Nota: 1 Inclui bancos mltiplos e comerciais com controle estrangeiro e filiais de bancos estrangeiros.
Essa diminuio da participao estrangeira no sistema bancrio brasileiro se explica, de um lado, pelas sadas das instituies estrangeiras que fracassaram em suas tentativas de conquistar o mercado brasileiro, seja devido forte volatilidade macroeconmica aps a introduo do cmbio flutuante, subestimao das dificuldades ou aos erros de avaliao sobre as perspectivas de negcios e lucros. Foram os dois grandes bancos privados nacionais, Bradesco e Ita, que adquiriram o controle acionrio das subsidiarias brasileiras dos bancos estrangeiros que saram do Brasil. E de outro lado, pelas estratgias bem-sucedidas de ampliao de parte de mercado por parte dos bancos brasileiros, tanto os de capital privado como pblico, como o caso do Banco do Brasil e, em menor medida, da Caixa Econmica Federal (CEF). A retrao dos bancos estrangeiros e o avano dos bancos nacionais tambm se expressa na participao no patrimnio lquido do sistema bancrio (grfico 1). Aps alcanar o mximo de 32,9% em 2002, a participao
312
dos bancos com controle estrangeiro recuou para apenas 16,6% em 2007. Para os bancos nacionais com participao estrangeira, a evoluo um pouco diferente, com aumento de participao no perodo recente, indicando que ao invs de sair definitivamente do pas, alguns bancos estrangeiros efetuaram um recuo estratgico, abrindo mo do controle, mas mantendo participao minoritria, para eventualmente voltar a ampliar participao no futuro.
Evoluo da participao relativa dos bancos com controle1 e participao estrangeira no patrimnio lquido do sistema bancrio brasileiro posio em dezembro
(Em %)
32,9 30,7 28,3 25,5 21,9 17,9 18,2 16,6 15,2 28,1 27,1 24,6
GRFICO 1
16,0 13,1 9,6 7,3 5,3 6,3 14,3 11,4 10,7 11,7 7,8 9,3 9,7 9,4 8,6 8,1
9,8
6,6
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Bancos Controle Estrangeiro Bancos Particip. Estrangeira
Fonte: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro/Bacen, vrios nmeros. Nota: 1 Inclui bancos mltiplos e comerciais com controle estrangeiro e filiais de bancos estrangeiros.
No Brasil, ao contrrio do que ocorreu em outros pases latino-americanos, em particular no Mxico, como ser visto na seo 4, os grandes bancos privados nacionais foram bem-sucedidos em suas estratgias defensivas contra o aumento da presena estrangeira. Em particular, os dois maiores bancos, Bradesco e Ita, realizaram diversas aquisies, comprando bancos privados menores e bancos pblicos estaduais nos leiles de privatizao. Esses bancos tambm aproveitaram as oportunidades criadas pelas sadas das instituies estrangeiras que fracassaram
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em suas tentativas de conquistar o mercado brasileiro,24 como foram os casos do BBVA Brasil25 e do America Express, adquiridos pelo Bradesco, respectivamente, em 2002 e em 2003 e do americano BankBoston, controlado pelo Bank of America, comprado pelo Ita em 2005 por US$ 2,5 bilhes.26 O resultado dessa estratgia de conquista de parte de mercado foi a consolidao do Bradesco e do Ita no topo da classificao dos maiores bancos privados, na qual ocupavam, respectivamente, a primeira e a segunda posio em dezembro de 2005. Em 2008, com a fuso com o Unibanco, o Ita assumiu o primeiro lugar no ranking. J o maior banco estrangeiro no Brasil, o espanhol Santander, que incorporou o ABN AMRO em 2008, est na terceira posio. O ciclo de expanso do crdito, iniciado em 2003 e que ganhou mpeto em 2005-2007, reavivou o interesse dos bancos estrangeiros pelo mercado brasileiro. Alguns bancos decidiram reforar e diversificar suas atividades, penetrando no segmento de financiamento ao consumo e no consignado, como o Socit Gnral, que adquiriu o controle dos bancos Petnia e Cacique.27 O segmento de pessoas fsicas tambm teve novos ingressantes. Esse foi o caso do banco mexicano Azteca autorizado, em meados de 2007, a abrir uma subsidiria de banco mltiplo, com carteira comercial e de financiamento, com sede em Recife.28 Esse interesse aumentou ainda mais com a possibilidade de obteno da classificao de investment grade junto s agncias internacionais de rating, dado as inmeras possibilidades de negcios, em particular para os bancos de investimentos.29 Vrias instituies solicitaram autorizao para abertura de escritrios de representa24. Vrios fatores podem ter motivado reviso das estratgias de alguns bancos estrangeiros em relao ao seu posicionamento no mercado brasileiro nos anos iniciais da dcada de 2000: a forte volatilidade macroeconmica aps a introduo do cmbio flutuante, subestimao das dificuldades, erros de avaliao sobre as perspectivas de negcios e lucros e regionalizao de risco na esteira da crise Argentina. Sobre esse ponto, ver Freitas e Prates (2008) e Fachada (2006). 25. No caso do BBVA, a influncia das perdas na Argentina e a forte volatilidade macroeconmica explicam a opo pela sada do Brasil. Ressalte-se, ainda, que essa deciso ocorreu ao mesmo tempo em que esse banco espanhol ampliava sua participao no Mxico (CRDENAS; GRAF; O DOGHERTY, 2003, p. 5). 26. Alm da subsidiria brasileira, o Ita comprou as subsidirias do BankBoston no Uruguai e no Chile. O pagamento ao Bank of America foi feito, aps aprovao da operao pelo Bacen em 2006, sob a forma de aes ordinrias e preferenciais. Desse modo, o banco americano assumiu uma participao no capital total do Ita da ordem de 7,44%. Cabe ressaltar que a incorporao do BankBoston ao Ita s foi concretizada em 2007. 27. Em maro de 2006, o Socit Gnral adquiriu 70% do capital do Banco Pecnia, que opera no segmento de financiamento ao consumido. Os 30% restantes foram adquirido pelo Banco Mais, instituio financeira portuguesa. Em fevereiro de 2007, comprou o Banco Cacique, instituio com forte presena nos segmentos de crdito consignado e outras modalidades destinadas pessoa fsica. 28. O Azteca pretende seguir no Brasil a mesma estratgia adotada em seu pas de origem: instalar as agncias bancrias nas lojas de sua propriedade a Elektra. Essa estratgia possibilitou ao banco inaugurar 800 pontos de atendimento logo no primeiro ano de operao no Mxico. 29. Entre os bancos de investimentos interessados em entrar no mercado brasileiro, estava o Lehman Brothers que em 28 de fevereiro de 2008 recebeu voto favorvel do Conselho Monetrio Nacional (CMN) para a constituio de uma subsidiria de controle integral no Brasil. Nessa mesma reunio, foi aprovado o retorno do portugus Caixa Geral de Depsito mediante a instalao de uma subsidiria de controle integral. Os decretos de autorizao foram promulgados em maio de 2008. Nesse mesmo ano, em novembro, foi promulgado o decreto autorizando o Bank of China Limited a constituir uma subsidiria bancria com controle integral.
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o com intuito de avaliar o potencial mercado. Porm, o aprofundamento da crise financeira global em 2008 implicou adiamento de planos de expanso internacional de inmeras instituies, sobretudo dos pases desenvolvidos, que s devem ser retomados a partir de 2010 com a recuperao gradual das economias avanadas. Como os bancos privados nacionais, os bancos estrangeiros apresentam comportamento procclico. Assim, em momentos de crise, em particular, na fase de baixa dos ciclos de liquidez internacional, o crdito bancrio privado tende a apresentar maior volatilidade. Os pases que no contam com fortes bancos pblicos tendem a sofrer grave contrao do crdito, com srias consequncias para a atividade econmica.30
Evoluo da participao das instituies estrangeiras1 nas operaes de crdito do sistema financeiro nacional
(Em %)
30% 0,9% 0,8% 25% 0,7% 20% 0,6% 0,5% 15% 0,4% 10% 0,3% 0,2% 0,5% 0,1% 0,0% 0,0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
GRFICO 2
% do total do crdito do SFN
% do PIB (eixo direito)
Fonte: Sries temporais de operaes de crdito do sistema financeiro/Bacen. Nota: 1 Inclui bancos mltiplos e comerciais com controle estrangeiro e filiais de bancos estrangeiros, bem como subsidirias e filiais financeiras no bancrias.
2.2 Bancos brasileiros no exterior
As primeiras incurses dos bancos brasileiros no exterior datam da dcada de 1940 quando o Banco do Brasil abriu sucursais no Uruguai e no Paraguai.
30. Esse ponto ser retomado na seo 4.
315
Na dcada de 1960, seguindo s diretrizes governamentais de integrao regional na Amrica Latina e de promoo das exportaes brasileiras de manufaturados, o BB voltou a instalar dependncias na Amrica Latina. Essa estratgia de apoio ao comrcio exterior foi mantida at o incio dos anos 1970, com abertura de dependncia nos principais parceiros comerciais do Brasil (Estados Unidos, Europa e Japo). Aps o primeiro choque do petrleo, todavia, o financiamento externo do dficit em transaes correntes tornou-se o objetivo primordial da expanso do BB, que procurou conciliar os objetivos de poltica governamental com suas prprias estratgias de valorizao. Ao priorizar as principais praas financeiras internacionais, incluindo os parasos fiscais do Caribe e Oriente Mdio,31 e as lucrativas operaes de crdito em euromoedas, o BB pde atender s demandas da poltica de relaes exteriores que buscava estreitar as relaes com os pases em desenvolvimento do chamado terceiro mundo, em particular no continente africano.32 Em consequncia, o BB chegou a ter, na primeira metade da dcada de 1980, uma ampla rede de dependncias espelhadas pelos cinco continentes. Com a crise da dvida externa em 1982 e o fechamento do mercado de crdito privado voluntrio para o Brasil, e o decorrente ajuste macroeconmico, o BB encerrou inmeras dependncias, movimento que prosseguiu ao longo da segunda metade dos anos 1980 e da dcada de 1990 (grfico 3). Assim, a rede externa do BB que em 1984 totalizava 73 dependncias, distribudas em 43 pases, reduziu-se a 43 dependncias localizadas em 24 pases.33
31. Os parasos fiscais so centros financeiros offshores que oferecem vantagens fiscais para no residentes. Esses centros se desenvolveram na dcada de 1960 em paralelo com a expanso do euromercado. At o fim dos anos 1960, esses centros se localizavam em economias desenvolvidas como Sua e Luxemburgo. Na dcada de 1970, contudo, se espalharam pelo mundo em desenvolvimento, em reas geogrficas estratgicas: Caribe (Cayman, Bahamas, Panam, entre outros), Oriente Mdio (Lbano, Bahrein) e sia (Hong Kong e Cingapura). Para mais detalhes, ver Freitas (1989). 32. Mencione-se que o BCB resistiu ideia de autorizar a instalao de sucursal do BB em parasos fiscais, vetando abertura em 1970 de uma agncia em Nassau, nas Bahamas, sob alegao de que no era prioritria para os objetivos precpuos da instituio (FREITAS, 1989). 33. Foi empregado aqui o critrio adotado pelo BIS que, em suas estatsticas sobre atividade bancria internacional, classifica Hong Kong como um pas distinto da China. Procedimento semelhante utilizado pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) em suas estatsticas sobre IDE.
316
GRFICO 3
Evoluo da rede externa1 do Banco do Brasil anos selecionados

73
61 52 41 36 29 31 27 32 37
11 4 6
1960
1967
1970
1975
1980
1984
1986
1994
1998
2001
2003
2006
Fontes: Freitas (1989), Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro e Relatrios Anuais do Banco do Brasil/Bacen. Nota: 1 Inclui sucursais e suas agncias e subagncias e escritrios de representao.
Tambm participaram do movimento de internacionalizao bancria nos anos 1970 inmeros bancos brasileiros, privados e pblicos, com destaque para os Bancos Real e Banespa. Ambos instalaram suas primeiras dependncias no exterior ainda na dcada de 1960, ampliando substancialmente a rede externa na dcada seguinte. Quanto da ecloso da crise da dvida externa, esses bancos possuam, respectivamente, 32 e 25 dependncias, localizadas nos continentes americano, europeu, africano (Real) e asitico (Banespa). Alm de agncias e escritrios de representao, o Banco Real atuava como banco local, mediante subsidirias bancrias de controle integral na Colmbia, no Paraguai, no Uruguai, nos Estados Unidos e na Costa do Marfim (FREITAS, 1989).34 Atualmente, quinze bancos brasileiros possuem dependncias agncia, escritrio de representao e/ou subsidiria no exterior (tabela 5). Dos quais onze so privados e trs so pblicos BB, CEF e o banco estadual gacho Banrisul. O nmero de bancos com presena externa se eleva a dezesseis, se for considerado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que uma instituio de fomento de segundo piso, e, portanto, no capta depsito do pblico nem concorre com as demais instituies financeiras.
34. Cabe mencionar que os bancos brasileiros possuam participao acionria em bancos de consrcio, ao lado de bancos americanos, europeus e japoneses.
2009
317
TABELA 5
Bancos brasileiros de capital nacional com dependncia no exterior posio em 2009

Tipo de Dependncia no Exterior Bancos N de Pases Sucursal Bancos Privados Ita Unibanco2 Bradesco2 Votorantin Safra BBM Pine Daycoval Banco Industrial e Comercial Fibra Indusval Sofisa Mercantil do Brasil Bancos Pblicos Banco do Brasil Caixa Econmica Federal Banrisul BNDES Total 24 3 2 2 263 48 2 2 21 24 12 8 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 21 7 4 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 27 25 17 12 3 5 5 1 Escritrio de Representao 4 3 Subsdiria1 19 9 7 2 1 Total 44 19 11 4 2 1 1 1 1 1 1 1 1 49 42 3 2 2 93
Fontes: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro/Bacen e sites dos bancos. Notas: 1 Refere-se apenas s subsidirias de controle majoritrio e ou integral. No inclui a rede local das subsidirias bancrias no exterior. 2 Inclui as dependncias externas de suas controladas no Brasil e exclui as dependncias externas de suas subsidirias no exterior. 3 Alemanha, Angola, Argentina, ustria, Bahamas, Bolvia, Chile, China, Coreia do Sul, Emirados rabes, Espanha, Estados Unidos, Frana, Ilhas Cayman, Hong Kong, Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Portugal, Reino Unido, Uruguai e Venezuela.
Tomando como referncia a rede externa dos bancos brasileiros em 1982, ano de ecloso da crise internacional da dvida dos pases em desenvolvimento, constata-se uma substancial reduo tanto no nmero de bancos como de dependncias externas, bem como no nmero de pases em que esto presentes os bancos brasileiros (grfico 4). H duas explicaes principais para esse encolhimento. A primeira delas que o Banco do Brasil, de longe o banco brasileiro com maior presena internacional, reestruturou sua rede externa na segunda metade da dcada de 1980, com eliminao de inmeras agncias em pases da Europa, Amrica Latina e da frica, na esteira da crise da dvida externa e da poltica de
318
restrio fiscal. Na frica, onde, por exemplo, chegou a possuir sete dependncias, entre agncias e escritrios de representao, o BB atualmente s est presente em Angola, com escritrio de representao em Luanda.
GRFICO 4
Rede externa1 de bancos brasileiros 1982 e 2009
160
93
44 26 16
20
N de Bancos
N de Pases 1982 2009
N de Dependncias no Exterior 1
Fontes: Freitas (1989), Relatrio Evoluo do Sistema FinanceiroBacen e sites dos bancos. Nota: 1 Inclui sucursais agncias e subagncias , escritrios de representao e subsidirias de controle majoritrio ou integral. No inclui a rede local das subsidirias no exterior.
A segunda explicao o processo de concentrao do sistema bancrio brasileiro mediante fuso e/ou aquisio associada abertura do sistema financeiro nacional ao IDE financeiro e privatizao dos bancos pblicos estaduais que se traduziu na eliminao de dependncias no exterior (tabela 6). Foi o que ocorreu, com o Banco Real e o Banespa, que possuam redes externas expressivas. Esses bancos foram adquiridos, respectivamente, pelo banco holands ABN AMRO e pelo espanhol Santander, que fecharam quase a totalidade das dependncias. O Santander s manteve, por exemplo, as agncias do Banespa no Japo, transferida ao Ita no fim de 2006, e no paraso fiscal de Cayman.35 Igualmente, a intensificao do processo concorrencial no sistema bancrio brasileiro e, a consequente, busca de ganhos de escala pelos grandes bancos privados nacionais ocasionaram a reduo da rede externa, na medida em que a
35. Como ser visto no item 4.2, a reduo da rede externa em consequncia da aquisio de bancos domsticos por instituies bancrias estrangeiras foi um fenmeno registrado tambm nos casos mexicano e coreano.
319
compra de instituies menores se traduziu na eliminao de agncias e escritrios em duplicidade em uma mesma praa financeira internacional. Pelas mesmas razes, o nmero de bancos com rede externa tambm se reduziu, caindo de 20 em 1982, para 16 em 2009, tendo chegado ao mximo de 24 em 1994 e ao mnimo de 11 em 2005.
TABELA 6
Evoluo da rede externa dos bancos brasileiros1 anos selecionados
Bancos e Rede Externa Nmero de Bancos Rede Externa Sucursal2 Escritrios Total 86 32 118 81 21 102 78 26 104 61 19 80 54 20 74 51 21 72 46 19 65 47 20 67 46 14 60 52 17 69 49 19 68 48 21 69 1994 24 1998 24 1999 22 2001 20 2002 20 2003 17 2004 13 2005 11 2006 13 2007 15 2008 15 2009 16
Fontes: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro e Relatrios Anuais do Banco do Brasil/Bacen. Notas: 1 No inclui as subsidirias no exterior nem as suas agncias. 2 Inclui as agncias e subagncias.
No contexto do processo de reestruturao bancria no perodo 1994-2005, o Ita e o Bradesco se tornaram os bancos privados de capital nacional com as maiores redes de agncias e escritrios no exterior (tabela 7), com presena, respectivamente, em doze e oito pases. Alm de manter sete agncias e dois escritrios de representao, o Ita Unibanco tem o controle de sete bancos locais no exterior, dos quais quatro esto localizados na Amrica Latina, ocupando o lugar de nico banco internacional brasileiro, que pertenceu no passado ao Banco Real. J o Bradesco possui cinco agncias no exterior, uma subsidiria (corretora de ttulos e valores, com sede e Nova Iorque) e acordo operacional com dois bancos estrangeiros.
TABELA 7
Anos/ Bancos Rede Externa Sucursal2 Escritrio Total (A) 29 12 41 13 5 18 15% 13 13 26 5 31 13 2 15 11 1 12 12% 23 4 27 34% 9 11% 9 2 4 6 8% 23 9 32 6 5 11 4 3 7 25 9 34 5 6 11 2 3 5 7% 25 12 37 54% 7 3 10 14% 4 6% 4 1994 BB Banespa Real
Bancos brasileiros com as maiores redes externas1 anos selecionados

1998 BB Real Banespa 2001 BB Banespa Ita 2003 BB Ita Bradesco 2005 BB Ita Unibanco BB 2009 Ita Bradesco Unibanco
% do Total Rede 35% Brasileira
11% 30% 15%
44% 15% 10%
51% 16%
Fontes: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro e relatrios anuais dos bancos/Bacen. Notas: 1 No inclui as subsidirias no exterior nem as suas redes de agncia. 2 Inclui as agncias e subagncias.
320
Na presente dcada, o Ita ampliou sua presena em mercados da Argentina, Chile, Uruguai e tambm Paraguai, depois da fuso com Unibanco. Mediante suas subsidirias nesses pases, o Ita conta com uma rede de 128 agncias locais (tabela 8). A expanso das atividades no exterior considerada estratgica pelo Ita, que, aps a fuso com o Unibanco, v limites ao seu crescimento no mercado brasileiro.36
TABELA 8
Subsidirias bancrias1 de bancos brasileiros no exterior posio em 2009
Bancos Bancos Privados Ita Unibanco2 Bradesco2 Votorantin Safra Bancos Pblicos Banco do Brasil Total 1 1 11 4 4 133 Nmero de Sedes 10 6 2 1 Rede de Agncias Locais 132 128
Fontes: sites dos bancos. Nota: 1 Como subsidiria bancria considera-se a instituio que, alm de emprstimos e financiamentos, opera com depsitos. Em alguns pases, a subsidiria bancria tambm desempenha atividades de banco de investimento, participando de colocao e subscrio de ttulos e valores mobilirios.
Cabe destacar que a presena da Caixa Econmica Federal e do BNDES no exterior bastante recente. A CEF abriu escritrio de representao em Tquio e em New Jersey em 2007, para atender a comunidade de brasileiros no Japo e na Costa Leste americana. E em 2009, inaugurou o escritrio de Caracas. Tambm em 2009, o BNDES abriu suas duas primeiras dependncias externas: Montevidu e Londres, com o propsito de favorecer a internacionalizao das empresas brasileiras e a atrao de investimentos estrangeiros no Brasil. A abertura do escritrio no Uruguai visa igualmente a promoo do intercmbio comercial entre os pases do Mercosul. Em termos da distribuio geogrfica, a rede externa brasileira se concentra nos parasos fiscais do Caribe, notadamente, Ilhas Cayman e Bahamas, na Europa, com destaque para Portugal e Reino Unido, e Amrica Latina, seguido por sia, sobretudo Japo, Estados Unidos (grfico 5). A presena dos bancos brasileiros em Portugal e no Japo, bem como nos Estados Unidos, est associada presena de expressivo contingente de trabalhadores imigrantes brasileiros nesses pases.
36. Em declarao ao Valor Econmico, Alfredo Setubal, diretor de relaes com os investidores, afirmou que: Dificilmente as autoridades brasileiras, como Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) e Banco Central, aprovariam qualquer tipo de grande negcio para o Ita Unibanco, dada a nossa grande participao de mercado no Brasil. Para crescer de forma mais efetiva, temos que pensar no exterior (ROSAS, 2010).
321
GRFICO 5
Distribuio da rede externa1 dos bancos brasileiros por regio geogrfica em 2009
1 16 19
13 25
19
Europa
Estados Unidos
Amrica Latina
Parasos Fiscais do Caribe
sia
frica
Fontes: Relatrio Evoluo do Sistema Financeiro/Bacen e sites dos bancos. Nota: 1 Inclui sucursais agncias e subagncias , escritrios de representao e subsidirias de controle majoritrio ou integral. No inclui a rede local das subsidirias no exterior.
Desde 2002, o Bacen vem realizando um levantamento anual do estoque de capitais de brasileiros no exterior, o qual permite inferir a evoluo dos investimentos diretos realizados por instituies bancrias brasileiras no exterior, bem como auferir a sua importncia relativa (grfico 6). possvel observar que a fase de expanso do ciclo recente de liquidez nos mercados financeiros internacionais iniciado em 2003 e interrompido no fim de 2007 com o agravamento da crise financeira originada no mercado americano de hipotecas de alto risco , favoreceu a ampliao dos negcios dos bancos brasileiros no exterior. Em um cenrio internacional favorvel, os bancos brasileiros utilizam suas filiais no exterior para captar recursos a custo mais baixo do que o custo dos recursos disponveis no mercado domstico. Igualmente, a liquidez abundante favorece os negcios nos mercados internacionais de capitais, nos quais os bancos atuam na estruturao de emisses de bnus e notas para as corporaes no financeiras. Tomando o estoque de investimento direto em atividades de intermediao financeira e atividade auxiliares como proxy do estoque de investimentos diretos dos bancos brasileiros no exterior, observa-se que o estoque de IBDE financeiro saltou de US$ 22,3 bilhes em 2003 para US$ 43,2 bilhes em 2007, recuando para US$ 40,2 bilhes em dezembro de 2008.
322
GRFICO 6
50 45 40 49% 35 30 25 20 15 10 5
Evoluo do estoque de investimento brasileiro direto no setor financeiro no exterior1

(Em US$ bilhes)
54% 50%
52%
57% 49%
50%
38%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
IBDE financeiro como % do estoque total do IBDE
Estoque do IBDE financeiro (US$ bilhes)
Fonte: Capitais Brasileiros no Exterior (CBE) (2001-2008)/Bacen. Nota: 1 considerado o estoque de investimento direto superior a 10% nas atividades de intermediao financeira e nas atividades auxiliares de intermediao financeira, de acordo com a classificao CNAE do IBGE. No inclui atividades de seguro e de previdncia privada.
A base de dados dos CBEs no fornece, todavia, informao desagregada por atividade receptora da distribuio do estoque de investimento direto por pas. Todavia, possvel inferir que a maioria dos investimentos diretos se concentre nos pases desenvolvidos, em particular nos Estados Unidos e na Europa, dado que esses pases respondem pela maior parte das operaes ativas dos bancos brasileiros no exterior. De acordo com informaes divulgadas pelo BIS,37 em mdia, no perodo 2002-2006, mais de 75% das operaes de crdito realizadas no exterior pelos bancos brasileiros foram concedidas a tomadores dos pases desenvolvidos, com destaque para Estados Unidos (31,5%) e Reino Unido (16,7%), ante 17,6% de tomadores dos centros offshores, notadamente Ilhas Cayman. Apenas 6,4% das operaes ativas foram realizadas no perodo com tomadores de pases em desenvolvimento.
37. O BIS divulga trimestralmente as estatsticas sobre atividade bancria internacional, como parte integrante do BIS Quarterly Review. A partir de 2002, as sries do BIS passaram a incluir informaes sobre o Brasil e o Mxico, entre outros pases perifricos.
323
Evoluo da distribuio do estoque de direitos dos bancos brasileiros no exterior1 por pas de origem do tomador
(Em %)
Pases selecionados Pases desenvolvidos Alemanha Espanha Estados Unidos Reino Unido Centros offshores Cayman Pases em desenvolvimento Amrica Latina Argentina Chile Paraguai Uruguai sia e Pacfico Coreia do Sul Dez.2002 Dez.2003 Dez.2004 Dez.2005 Dez.2006 Dez.2007 Dez.2008 Set.2009 70,4 3,3 1,7 36,2 9,0 21,9 17,3 7,6 7,3 4,3 0,6 0,9 0,8 0,0 0,0 81,3 6,9 0,7 28,6 19,4 14,2 11,4 4,0 3,8 1,8 0,3 0,7 0,3 0,1 0,0 80,2 8,9 1,0 38,5 12,2 14,2 10,7 5,4 4,8 2,0 0,3 1,3 0,5 0,1 0,0 77,2 6,2 1,5 26,8 21,6 16,8 14,0 6,0 4,7 2,1 0,5 1,4 0,2 1,0 0,8 69,6 3,4 1,6 27,6 20,7 21,1 11,4 9,2 7,4 2,8 2,2 1,7 0,5 1,3 1,3 61,3 2,4 5,3 27,3 9,5 22,2 15,4 16,5 7,2 2,6 2,2 1,7 0,5 8,8 8,3 71,4 2,8 5,0 37,2 7,4 19,5 13,9 9,1 7,1 2,9 2,6 0,7 0,5 1,5 1,5 55,7 2,4 3,2 24,6 7,2 25,5 17,2 18,8 17,3 2,9 11,7 1,2 2,2 1,2 1,1
TABELA 9
Fonte: Consolidated banking statistics, table 9B, Dec. 2009/BIS Quarterly Review. Nota: 1 Refere-se s operaes de crdito realizadas com no residentes. Exclui as operaes intrabancrias realizadas entre o banco matriz e suas dependncias no exterior agncias e subsidirias.
A partir de 2007, com a ecloso da crise das hipotecas de alto risco e subsequente transformao em crise financeira sistmica, observa-se a diminuio da exposio ao risco dos bancos brasileiros em relao aos tomadores dos pases desenvolvidos, em ntido movimento de realocao e diversificao de riscos. Enquanto a participao mdia dos pases desenvolvidos declinou para 62,8% no perodo 2007-2009, com queda, sobretudo, da exposio a tomadores do Reino Unido (8%), se elevou a participao mdia dos centros financeiros offshore (22,4%) e dos pases em desenvolvimento (14,8%), com destaque para a Amrica Latina, que praticamente dobrou sua participao. Ao mesmo tempo, nota-se que, aps diminuio em 2008 frente a 2007, o estoque de direitos de bancos brasileiros no exterior voltou a crescer em 2009, atingindo US$ 51,4 bilhes em setembro, ltimo dado disponvel (grfico 7).
324
GRFICO 7
Evoluo do estoque de direitos dos bancos brasileiros no exterior1

(Em US$ milhes)
51.491
43.153
41.617
29.398 26.009 23.811
30.452
13.909
Dez. 2002
Dez. 2003
Dez. 2004
Dez. 2005
Dez. 2006
Dez. 2007
Dez. 2008
Set. 2009
Fonte: Consolidated banking statistics, table 9B, Dec. 2009/BIS Quarterly Review. Nota: 1 Refere-se s operaes de crdito realizadas com no residentes. Exclui as operaes intrabancrias realizadas entre o banco matriz e suas dependncias no exterior.
A recuperao da economia mundial, sob a liderana dos pases perifricos, e a retomada do crescimento da economia brasileira a partir do segundo semestre de 2009, em um contexto de normalizao das condies liquidez internacional, abriu oportunidades de negcios para os bancos brasileiros no exterior. Alguns tm explicitado estratgias de ampliao da atuao internacional. Esse o caso, por exemplo, do Banco do Brasil, que no relatrio anual de 2009, explicita os trs vetores da estratgia de expanso internacional em 2010: a existncia de comunidades de brasileiros no exterior, a transnacionalizao de grandes companhias e a expanso das relaes comerciais do pas com o mundo.
325
Igualmente, no fim de 2009, o presidente do BB, Aldemir Bendine, confirmou as negociaes para a aquisio de banco argentino Patagnia, bem como a inteno de adquirir um banco local americano, caso do Federal Reserve demore a autorizar a atuao do BB no segmento bancrio de varejo mediante a instalao de uma subsidiria de controle integral (CUCOLO; DAMORIM, 2009; ROMERO, 2009).38
3 AES DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Desde a reforma financeira de 1965 at 1995, o IDE no sistema bancrio brasileiro, bem como o leque de atividades permitidas s filiais e/ou subsidirias dos bancos estrangeiros no mercado domstico, dependiam da aplicao do princpio de reciprocidade.39 Por esse critrio, o governo brasileiro autorizava exclusivamente a entrada de bancos originrios dos pases que permitiam o acesso de bancos brasileiros aos seus sistemas financeiros. Todavia, a instalao de escritrios de representao esteve livremente permitida ao longo desse perodo. O critrio de reciprocidade foi bastante utilizado pelo governo brasileiro entre a segunda metade da dcada de 1960 e o incio dos anos 1980 para estimular a projeo internacional dos bancos brasileiros, e em particular, do Banco do Brasil. Como j mencionado, as decises de instalao de dependncias externas pelo BB nesse perodo foram norteadas por diretrizes do governo federal, tanto no campo econmico como na esfera da poltica de relaes exteriores. Razes diplomticas tambm estiveram em pauta por ocasio do enxugamento da rede externa do BB na sequncia da crise da dvida externa.40 O governo brasileiro tambm procurou influenciar, ainda que de modo indireto, a internacionalizao dos bancos privados, sobretudo, no fim dos anos 1970 quando as necessidades de financiamento do balano de pagamento aumentaram. Alm do Bacen conceder autorizao para a abertura de dependncia no exterior
38. Em 21 de abril de 2010, o BB anunciou a concretizao da compra do controle acionrio do banco Patagnia, sexto maior banco argentino por tamanho de ativos, que tem 752 mil clientes e 154 agncias distribudas em todas as provncias do pas. Por 51% do capital social da instituio, o BB de US$ 479,6 milhes. Os restantes 49% pertencem ao governo argentino (14,6%), ao banco italiano Intesa Sanpaolo (10,3%) e 13,4% esto em posse de investidores diversos. Em declarao a imprensa, o presidente do BB afirmou que a baixa bancarizao da populao argentina em torno de 39% ante mais de 51% no caso brasileiro representa oportunidades de crescimento do mercado (ARANTES; VIERA, 2010). Igualmente, o banco tem objetivo de atender as 200 empresas brasileiras que atuam na Argentina, que empregam mais de 200 mil pessoas (PALACIOS; POND, 2010). 39. No Brasil, apenas no perodo 1946-1964, vigorou uma completa liberdade de acesso de instituies estrangeiras ao sistema financeiro nacional. 40. Igualmente, a atuao do Banco do Brasil no exterior foi condicionada pela estratgia de poltica econmica de financiar o desequilbrio do balano de pagamento com endividamento externo. Ressalte-se, contudo, que as operaes de emprstimo realizadas pelo BB, sobretudo, s empresas estatais, eram altamente lucrativas, pois eram praticadas s condies em vigor no mercado financeiro internacional.
326
para todo e qualquer banco que solicitasse,41 a poltica financeira governamental estimulava o envolvimento dos bancos com financiamento de longo prazo em moeda estrangeira no Brasil ao impor limites s operaes bancrias com recursos domsticos.42 O custo de captao de recursos externos era menor para as instituies com presena nos centros financeiros internacionais, dado que tinham acesso direto s linhas interbancrias. A partir da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), o acesso do capital estrangeiro ao sistema financeiro tornou-se virtualmente proibido. Isto porque, dependia da elaborao, pelo Congresso, de um quadro disciplinar, cuja lei normativa ainda no foi votada. Todavia, o Art. 52 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) deixou em aberto a possibilidade de entrada de instituies estrangeiras no mercado brasileiro, prevendo autorizaes resultantes de acordos internacionais, da aplicao do princpio de reciprocidade, em contrapartida ao estabelecimento de filiais de bancos brasileiros no exterior, e de circunstncias consideradas de interesse nacional pelo governo. Os pedidos seriam examinados caso a caso, com aprovao final pelo presidente da Repblica. Em agosto de 1995, aproveitando dessa prerrogativa, o governo estabeleceu, mediante a Exposio de Motivos no 311,43 ser do interesse do pas a entrada e/ou a ampliao da participao estrangeira no sistema financeiro nacional. Ainda no intuito de favorecer os IDEs no sistema financeiro nacional, o CMN eliminou a exigncia de que o capital mnimo de um banco estrangeiro fosse o dobro daquele exigido para um banco nacional Resoluo no 2.212, de 16 de novembro de 1995. Com essa resoluo, o Brasil passou a praticar o tratamento nacional, aplicando aos bancos estrangeiros s mesmas regras em vigor para os bancos nacionais. A partir de ento, o governo brasileiro desempenhou um papel ativo em prol da internacionalizao do sistema bancrio domstico, mediante alteraes no marco regulatrio e de medidas de poltica financeira.
41. As autoridades brasileiras, entre as quais o Bacen, desconheciam completamente as operaes realizadas pelos bancos brasileiros no exterior e o grau de exposio ao risco Brasil. Somente no contexto de ruptura do sistema financeiro internacional, o CMN deu o primeiro passo no sentido de monitoramento das aes dos bancos no exterior, com a promulgao da Resoluo n. 728/1982, que condicionou autorizao para ampliao da rede externa ao fornecimento de informaes detalhadas. Porm, quando a crise da dvida eclodiu foram os bancos credores internacionais que informaram s autoridades brasileiras o montante total das obrigaes interbancrias dos bancos brasileiros no exterior (FREITAS, 1989). 42. O envolvimento dos bancos nacionais com o financiamento externo do pas no foi uma exceo brasileira. Comportamento semelhante foi verificado na Argentina e no Mxico, bem como na Coreia do Sul. Todos esses pases seguiram estratgia de crescimento econmico com endividamento externo, embora no caso coreano esse processo de crescimento tenha sido orientado para as exportaes. No incio da dcada de 1980, a Coreia do Sul era o terceiro maior devedor internacional, aps Mxico e Brasil (CHO, 2002). 43. A poltica de abertura externa mediante utilizao do Art. 52 do ADCT significou na prtica uma reforma ad hoc do sistema financeiro nacional, dado que o Art. 192 da Constituio, que previu a elaborao de uma lei complementar sobre o sistema financeiro, ainda no regulamentado.
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Tomada no contexto de fragilidade crescente do sistema bancrio brasileiro, que sofria as consequncias de uma brutal contrao de liquidez associada adoo de polticas restritivas em resposta aos impactos da crise mexicana, a abertura ao capital estrangeiro veio ao encontro dos interesses dos bancos internacionais, que, como mencionado, enfrentavam concorrncia acirrada nos mercados nacionais e mundiais e buscavam diversificar e ampliar suas atividades em outros pases. Diversas instituies financeiras manifestaram um grande interesse em operar no pas, de modo a se beneficiar das vastas possibilidades de negcios e de lucratividade associados ao processo de privatizao e de reestruturao industrial, sobretudo, no segmento bancrio de investimento. O potencial de crescimento do mercado de varejo e de contas bancrias tambm exerceu uma forte atrao para os bancos estrangeiros, sejam os recm-chegados, sejam aqueles j instalados no pas. Para favorecer a ampliao da presena de bancos estrangeiros no sistema bancrio tambm contribuiu adeso ao Acordo da Basilia e consequente convergncia da regulamentao prudencial interna aos padres fixados pelo BIS. As dificuldades de adequao s exigncias de capital mnimo equivalente a 8% dos ativos ponderados pelos riscos,44 que entraram em vigor em 1995, obrigaram vrias instituies bancrias a buscar novas parcerias. A abertura do capital participao de scios estrangeiros foi uma sada encontrada por vrias instituies de mdio e pequeno porte. Esse movimento recebeu um impulso adicional em 1997, quando o requerimento de capital mnimo foi elevado ao equivalente a 11% dos ativos ponderados pelo risco.45 A deciso governamental de promover a reduo da presena do setor pblico estadual na atividade bancria e financeira46 impulsionou a internacionalizao do sistema bancrio domstico. No mbito do Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), institudo em fevereiro
44. A exigncia de enquadramento das instituies aos princpios desse acordo __ e em particular, ao requerimento de capital mnimo dos bancos equivalente a 8% dos ativos ponderados pelos riscos __ foi estabelecida pela Resoluo no 2.099, de 17 de agosto de 1994. 45. O requerimento de capital mnimo foi elevado a 10% em 25 de junho de 1997 (Resoluo no 2.399) e posteriormente a 11% em 27 de novembro do mesmo ano (Circular no 2.748). Em 1999, alterou os critrios para ponderao dos riscos, em particular, s exposies em ouro e moeda estrangeira (Resoluo no 2.606), o que exigiu elevao do capital para readequ-lo ao mnimo de 11% dos ativos ponderados pelos riscos. Embora tenha havido desde ento contnua atualizao dos critrios de ponderao do risco, o requerimento de capital mnimo foi mantido inalterado em 11% dos ativos. 46. Os primeiros passos nessa direo foram dados em agosto de 1996 quando o governo federal lanou programa de ajuste fiscal dos Estados, que previa a transferncia de controle acionrio dos bancos pblicos estaduais, com o refinanciamento, pelo governo federal, do total das dvidas dos estados junto aos seus respectivos bancos. Mediante a edio da Medida Provisria no 1.514, o governo definiu as alternativas para a reestruturao do sistema bancrio estadual: o saneamento com vista privatizao, extino dos bancos estaduais ou transformao em agncias de fomento, com utilizao de recursos da Unio.
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de 1997, os bancos estaduais foram saneados e privatizados.47 Embora a maioria nove entre doze dos bancos pblicos estaduais tenha sido adquirida pelos bancos privados de capital nacional.48 Como j mencionado dois bancos estrangeiros, o Santander e ABN AMRO aproveitaram a autorizao para participar dos leiles de privatizao para reforar suas posies no mercado brasileiro. O Santander adquiriu o Banespa, o maior dos bancos estaduais, com forte presena na regio Sudeste, enquanto o ABN AMRO comprou os bancos estaduais de Pernambuco e da Paraba, ampliando sua presena na regio Nordeste. Tanto a Exposio de Motivos no 311 quanto o documento divulgado pelo Bacen em 1999, com avaliao sobre as principais alteraes institucionais ocorridas no sistema financeiro nacional no perodo 1994-1998,49 destacavam as vantagens da ampliao da presena estrangeira para a modernizao do sistema bancrio brasileiro e para a reduo do custo do crdito e a melhoria na qualidade dos servios. Porm, os impactos positivos da maior presena estrangeira sobre o custo dos servios bancrios e as condies de financiamento das economias, bem como no que se refere melhoria da qualidade dos servios bancrios prestados populao ainda esto para serem demonstrados. Como a entrada de novas instituies e a ampliao da presena estrangeira no Brasil teve como motivao bsica a possibilidade de obteno de ganhos expressivos, dificilmente essas instituies se privariam de amplas receitas, promovendo cortes em tarifas e margens. Assim, no s os bancos estrangeiros recm-chegados replicaram o padro de atuao dos bancos nacionais, como introduziram prticas altamente especulativas, das quais as operaes de crdito associadas aos derivativos de cmbio so um exemplo.50
47. Os bancos pblicos estaduais vinham acumulando problemas desde os anos 1980 com a crescente deteriorao financeira dos Estados no contexto da crise fiscal. Com o Plano Real e a estabilizao dos preos, a situao de desequilbrio patrimonial da maioria dessas instituies se agravou de forma considervel, comprometendo sua viabilidade. Alm da baixa qualidade dos ativos, estas instituies operavam com custos administrativos elevados e com defasagem tecnolgica. Sobre o sistema bancrio pblico estadual e seu ajustamento aps o Plano Real, ver Vidotto (2002), Maia (2003) e Saviano Jr. (2004). 48. Entre 1997 e 2005, doze bancos estaduais foram privatizados. O Bradesco foi o banco privado nacional que mais se beneficiou dos leiles de privatizao dos bancos estaduais, adquirindo no total cinco instituies, se for considerado o Credireal comprado pelo BCN, posteriormente comprado pelo Bradesco. O seu principal concorrente privado, o Banco Ita, arrematou quatro bancos estaduais, inclusive dois da regio Sudeste (Banerj, Bemge), alm do Banestado e do BEG. 49. O BCB apresentou uma avaliao sobre as principais alteraes institucionais ocorridas no sistema financeiro nacional no perodo 1994-1998 no texto intitulado: o Sistema Financeiro Nacional e o Plano Real, que integrou o Relatrio Evoluo do sistema financeiro de 1998. E, marcou o incio da divulgao dessa srie de estatsticas sobre a estrutura do sistema financeiro nacional, disponibilizado em 1999. Nesse documento, o BCB (1999, p.12) avalia que a entrada de capitais externos na economia nacional, especialmente no setor bancrio, no somente resulta em reforo financeiro para o pas em ganhos econmicos decorrentes da introduo de novas tecnologias de gerenciamento de recursos e inovaes de produtos e servios possibilitando maior eficincia alocativa na economia brasileira. Devido eficincia operacional e capacidade financeira detida pelos bancos estrangeiros, seu ingresso traz maior concorrncia ao sistema, com reflexos positivos nos preos dos servios e no custo dos recursos oferecidos sociedade. 50. Como ressaltam Prates, Freitas e Farhi (2005, p. 169), operando de forma agressiva e realizando arbitragem com ativos e derivativos brasileiros entre diversas praas, os bancos estrangeiros contriburam para o crescimento das operaes financeiras de perfil especulativo no sistema financeiro brasileiro, com efeitos potencialmente deletrios sobre a gesto macroeconmica domstica e sobre a prpria higidez desse sistema. Sobre as prticas especulativas introduzidas no Brasil pelos bancos estrangeiros, ver a obra citada anteriormente e Farhi (2010).
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No governo Lula, no houve alterao na poltica em relao aos investimentos estrangeiros no sistema financeiro nacional. Vrias instituies bancrias estrangeiras foram autorizadas a operar no Brasil mediante decreto presidencial de reconhecimento de interesse do governo brasileiro, a partir de recomendao do CMN.51 Contudo, enquanto no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) foram promulgados 130 decretos, com base no Art. 52 da ADCT autorizando de entrada de instituies financeiras bancrias e no bancrias e/ou aumento de participao estrangeira, no governo Lula, esse nmero declinou para 43.52 Se no houve reorientao vis--vis a entrada de bancos estrangeiros, o mesmo no se pode afirmar em relao s diretrizes para atuao internacional dos bancos pblicos. Alm do BB, que voltou a ampliar sua rede externa, elevando o nmero de agncias e escritrios no exterior de 27 em 2001 para 37 em 2009 (grfico 3) e traa planos para expanso de sua atuao internacional, tambm instalaram dependncias no exterior a CEF e o BNDES. Tanto no caso do BNDES como no do BB, transparece claramente a estratgia governamental de favorecer a internacionalizao das empresas brasileiras e a expanso das relaes comerciais do Brasil.
4 COMPARAO COM EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
Nesta seo ser apresentado o contraponto da experincia brasileira de internacionalizao com os casos do Mxico e da Coreia do Sul. Em perspectiva comparada, exemplo da seo 2, ser examinada a presena de bancos estrangeiros no pas (subitem 4.1) e presena de bancos domsticos no exterior (subitem 4.2).
4.1 Bancos estrangeiros no Brasil, Coreia e Mxico
Como j mencionado, ao longo dos anos 1990, os mercados financeiros dos pases perifricos atraram fluxos expressivos de IED que assumiram as formas de participaes acionrias em intermedirios financeiros locais e de instalao de novas sucursais ou subsidirias de controle integral de instituies financeiras estrangeiras. De um lado, esse movimento foi estimulado pela nova dinmica concorrencial das instituies financeiras nos pases industrializados, marcada pela eliminao das barreiras entre as atividades dos bancos e das instituies financeiras no bancrias e pela concentrao e centralizao dos capitais nos
51. Cabe mencionar que nem todo decreto de autorizao de reconhecimento do interesse brasileiro na ampliao efetiva da participao estrangeira, porque nem sempre as instituies concretizam seus planos imediatamente. Em alguns casos, h um longo intervalo. 52. Foram promulgados apenas 11 decretos de autorizao de entrada e/ou aumento de participao estrangeira no sistema financeiro nacional durante o primeiro mandato do presidente Lula. No segundo mandato (2007 a maro de 2010), esse nmero subiu para 32, dos quais 10 em 2007 e 14 em 2008. de supor que, se no fosse o aprofundamento da crise internacional, em setembro de 2008, e seu espraiamento para as economias perifricas, esse nmero de autorizao seria ainda maior.
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mercados nacionais sob a forma de fuses e aquisies. De outro lado, foi viabilizado pela abolio ou flexibilizao das restries existentes em diversos pases instalao de filiais e de sucursais no mercado domstico por instituies estrangeiras, participao de no residentes no capital social das instituies nacionais e s atividades dos intermedirios financeiros estrangeiros nos mercados locais. Essas medidas de liberalizao ao tratamento conferido s instituies financeiras estrangeiras foram adotadas tanto pelos pases industrializados como pelos perifricos (FREITAS, 1999). Com esse propsito, os bancos seguiram diversas estratgias de expanso, adaptando-as ao quadro regulatrio e legal do pas anfitrio. Para os recm-chegados, a opo residia em escolher entre a instalao de uma sucursal ou uma subsidiria local com controle integral (greenfield investment) e a aquisio de participao acionria em uma instituio nacional. J as preferncias dos bancos estrangeiros j instalados recaam, seja no crescimento gradual mediante a construo de uma ampla rede de agncias e pela expanso da sua base de negcios, seja em uma agressiva poltica de compra de fatias de mercado pela absoro dos concorrentes. Em ambos os casos, a opo pela ampliao da presena nos mercados domsticos exigiu o estabelecimento de redes locais mais densas e maior integrao dos bancos estrangeiros no mercado local, o que se traduziu na ampliao dos fluxos de investimento direto estrangeiro destinados aos sistemas financeiros domsticos, o chamado IDE financeiro. A Amrica Latina foi a regio do mundo em desenvolvimento que mais recebeu fluxos de investimento direto estrangeiro direcionado aos sistemas financeiros locais, sobretudo a partir de meados da dcada de 1990. De acordo com estudo realizado pelo Comit para o Sistema Financeiro Global do BIS, os sistemas financeiros da regio receberam, entre 1990 e 2003, investimentos acumulados de US$ 46 bilhes, o que corresponde a 56% dos fluxos de IDE financeiro destinados aos pases em desenvolvimento.53 Deste total, 50% foram destinados ao Mxico (CGFS, 2004, p. 5). A grande maioria dos investimentos foi realizada por bancos espanhis (46%), americanos (35%), britnicos (8%) e holandeses (5%). J o Brasil recebeu pouco mais de US$ 13 bilhes. Na Amrica Latina, entre os fatores que na dcada de 1990, favoreceram a entrada de importantes grupos financeiros estrangeiros, em particular europeus, se destacam a estabilizao sustentada das economias latino-americanas, as perspectivas de numerosos negcios rentveis e a predominncia de competidores locais relativamente mais fracos. Os pases de lngua espanhola foram os primeiros alvos dos investimentos diretos de instituies financeiras estrangeiras.
53. Cabe ressaltar que, embora expressivos, os investimentos diretos nos sistemas financeiros domsticos nesse perodo representaram menos de 9% do IDE total destinado Amrica Latina no mesmo perodo (US$ 539 bilhes).
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Na segunda metade da dcada de 1990, foi a hora e vez dos mercados financeiros mexicano e brasileiro, esse ltimo bastante cobiado por ser fonte de lucros expressivos para os bancos estrangeiros j instalados. Apenas nos anos 1997 e 1998, as compras de participao em bancos locais por parte de no residentes atraiu para a regio investimentos totais da ordem de US$ 10 bilhes (RAFFIN, 1999). Dessas operaes participaram importantes bancos internacionais, como HSBC, Lloyds TSB, ABN AMRO, CS First Boston e, especialmente, os espanhis Santander e Bilbao Viscaya. Comparativamente a Amrica Latina, a sia absorveu um volume menor de IDE destinado aos sistemas financeiros domsticos no perodo 1990-2003 (CGFS, 2004). Isto porque as economias asiticas realizaram uma abertura financeira mais gradual e limitada que os pases latino-americanos. Todavia, a partir da crise financeira de 1997-1998, com a reduo das barreiras regulatrias entrada de instituies financeiras estrangeiras nos mercados locais, a regio passou a atrair fluxos expressivos de IDE financeiro.54 semelhana do que ocorreu na Amrica Latina, a remoo das restries entrada e atuao dos bancos estrangeiros nos mercados locais foi motivada pelo desejo de construir um sistema financeiro estvel e eficiente, suficientemente resistente s futuras crises (PARK; BAE, 2002, p. 2). Entre os pases da sia, de acordo com o CGFS (2004), a Coreia do Sul foi o que recebeu a maior parcela dos fluxos de IDE financeiro nesse perodo: cerca de US$ 6,7 bilhes acumulados entre 1990 e 2003. Todavia, como a principal forma de entrada de bancos estrangeiros ocorreu mediante a instalao de sucursal, o volume de investimento requerido foi menor do que nos casos brasileiro e mexicano, nos quais houve aquisio de bancos locais, alguns de grande porte, com predomnio da modalidade de subsidiria (grfico 8).
54. Aps a crise de 1997-1998, as economias asiticas ampliaram o ritmo e o escopo da liberalizao financeira, de acordo com as orientaes do Consenso de Washington ento em voga nos organismos multilaterais, como FMI e BIRD. Sobre a liberalizao financeira na sia, ver, entre outros, Park e Bae (2002), Lim (2004) e Kim, Kim e Ryoo (2006).
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Nmero de bancos com controle estrangeiro1 nos sistemas bancrios domsticos por tipo de dependncia posio em 2009
53 49
GRFICO 8
37
39
20
20
6 2 Brasil2 Sucursais Coria do Sul Subsidirias Total Mxico
Fontes: Bacen, Financial Supervisory Service, Comisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV). Notas: 1 Refere-se apenas s sucursais e s subsidirias com controle estrangeiro. No inclui bancos estrangeiros com participaes minoritrias em bancos nacionais nem queles que possuem escritrio de representao. 2 Embora tenham uma sucursal no Brasil, o Citibank e o JP Morgan possuem, igualmente, uma subsidiria de banco mltiplo. Por essa razo, o nmero total de bancos estrangeiros no pas inferior ao da soma dos totais de sucursais com subsidirias.
Os trs pases analisados apresentam traos distintos no que se refere ao tratamento legal conferido s instituies estrangeiras, o que se expressam na forma assumida pelo IDE financeiro e, sobretudo, na importncia relativa dos bancos estrangeiros nos sistemas bancrios domsticos. Embora tanto no Brasil, como na Coreia do Sul e no Mxico as condies em vigor para o estabelecimento de filiais por instituies no residentes e para a participao no capital social de instituies nacionais locais permaneceram, relativamente mais restritivas pelo menos at meados da dcada de 1990, o processo de abertura e de liberalizao nesses trs pases seguiu ritmo e timing bastante diferenciado. No Mxico, at o incio dos anos 1990, era vetada a entrada de bancos estrangeiros.55 A presena dessas instituies era permitida exclusivamente sob a forma de escritrio de representao, modalidade que no autoriza a realizao de nenhuma
55. Os dois nicos bancos privados que sobreviveram estatizao do sistema bancrio mexicano em 1981 foram o americano Citibank e o Banco Obrero, de propriedade de um sindicato de trabalhadores. nico banco estrangeiro presente no pas sob a forma de filial, o Citi estava autorizado a operar em todas as linhas de negcio. Logo aps a entrada do City Bank of New York no Mxico em 1938, a legislao nacional foi alterada para vetar a entrada de bancos estrangeiros, exceto sob a forma de escritrio de representao.
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operao de intermediao financeira.56 Em julho de 1990, a promulgao de uma nova lei das instituies de crdito marcou o incio da remoo dos obstculos ao acesso das instituies estrangeiras ao sistema financeiro local. Por essa lei, a Secretaria de la Hacienda e do Credito Publico (SHCP), responsvel pela regulamentao das instituies financeiras, foi investida de poderes para autorizar a implantao no pas de agncias de bancos estrangeiros. Nessa mesma ocasio, autorizaram a participao minoritria estrangeira no capital social das corretoras. Igualmente, o governo mexicano autorizou a participao de instituies estrangeiras no processo de privatizao bancria. Porm, essa participao foi limitada a 30% do capital total, com um teto mximo individual de 5% para cada investidor. Em abril de 1994, no mbito do Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte, foram estabelecidas as regras para implantao de filiais mexicanas de instituies financeiras estrangeiras. Desse modo, foi autorizada a abertura direta de filiais de bancos e de corretoras americanas e canadenses, como tambm a constituio de dez grupos financeiros estrangeiros, dos quais seis integrados por um banco. Alm disso, treze filiais de companhias de seguros estrangeiras foram autorizadas a operar no pas (HASBACH, 1997). Um abrandamento adicional das restries aos bancos estrangeiros no Mxico ocorreu no contexto da grave crise do sistema bancrio em 1994-1995.57 Com o objetivo de fortalecer o capital das instituies fragilizadas pela crise, a legislao relativa estrutura do capital social dos bancos e das sociedades de controle dos grupos financeiros foi modificada em fevereiro de 1995, de modo a permitir a participao de pessoas jurdicas estrangeiras (BANXICO, 1996).58 Os bancos estrangeiros aproveitaram as medidas de flexibilizao das condies de acesso, adquirindo participaes no capital social das instituies locais, colocadas sob controle do organismo de superviso, a Comisso Nacional Bancria e de Valores (CNBV), e/ou financiadas pelo Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa), o fundo de garantia dos depsitos bancrios. Esse foi o caso do Citibank, nico banco estrangeiro presente no pas aps a nacionalizao dos anos 1980, que adquiriu o banco Confia em agosto de 1997. Para estimular a entrada de IDE no sistema bancrio domstico, o governo ofereceu vantagens e garantias a certos bancos, como foi o caso do HSBC que assumiu 20% do capital do banco Serfin (MARTINEZ-DIAZ, 2005, p. 19).
56. Cabe mencionar, ainda que, no Mxico, desde a estatizao em 1981 at a privatizao no incio dos 1990, a criao de novas instituies bancrias mesmo por residentes permaneceu proibida. 57. Sobre a liberalizao do sistema bancrio mexicano, ver entre outros: Yacaman (2001), Sidoui (2006), MartinezDiz (2005). 58. Os no residentes foram autorizados a adquirir aes das sries B e L, dentro do limite individual de 20% do capital das instituies mexicanas. Esse limite poderia ser, contudo, ampliado no caso de uma filial de um banco estrangeiro adquirisse o controle de um banco nacional pela subscrio da totalidade das aes da srie A. Para evitar que os maiores bancos fossem adquiridos por instituies estrangeiras, a SHCP estabeleceu que um banco estrangeiro individual no poderia possuir mais de 6% dos ativos totais do sistema bancrio domstico. Restrio eliminada em 1998.
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No fim de 1998, o Congresso mexicano removeu as restries existentes ao o controle majoritrio estrangeiro de instituies bancrias domsticas, o que viabilizou a expanso dos IDE financeiro. Os espanhis Santander e BBVA, grandes rivais em seu pas de origem e na Amrica Latina, aproveitam o aprofundamento da abertura financeira em 1998 para ampliar suas fatias de mercado no Mxico. O Santander adquiriu o controle do banco Serfin, enquanto o BBVA comprou o grupo financeiro Bancomer, ambos em 2000. Igualmente, o canadense Scotiabank exerceu sua opo de compra para adquirir o controle do banco Inverlat. Em 2001, o Citi aumentou sua participao no mercado bancrio mexicano, comprando um dos trs grandes bancos de varejo locais: o banco Banamex-Acivall59. E em 2002, o HSBC retornou ao mercado para comprar o Bital, o quarto maior banco mexicano poca. A entrada de bancos estrangeiros no Mxico a partir da remoo das restries ao IDE financeiro assumiu a forma de aquisio de controle dos bancos locais. Por essa razo, dos 41 bancos mltiplos que operam no Mxico, quase metade composta de subsidiria estrangeira (grfico 8). Alm de o sistema bancrio mexicano ser altamente concentrado, a maior parte dos grandes bancos mexicanos est sob o comando estrangeiro. Em dezembro de 2009, os cinco maiores bancos controlavam 77,1% dos ativos totais do sistema financeiro. Entre esses, havia apenas um nico banco controlado por residentes, o Banco Mercantil do Norte (Banorte), quarto lugar no ranking por ativos (CNBV, 2009). Em consequncia desse movimento, a participao estrangeira nos ativos bancrios totais saltou de 13% em 1997 para 61,9% em 2002, elevando-se para a 82,1% em 2009 (tabela 10). Todavia, semelhana do que ocorreu no Brasil, a ampliao da presena estrangeira no sistema bancrio mexicano no se traduziu em menores custos do crdito e dos servios bancrios. Como destacou o presidente do Banco do Mxico em uma conferncia do Banco de Compensaes Internacionais em 2006, (...) os spreads bancrios praticados pelos bancos estrangeiros nos pases anfitries so, em geral, muito mais alto do que praticados em seus pases de origem, a despeito da inflao, volatilidade de mercado e impostos serem bastante similares (ORTIZ, 2006, p. 42). Avaliao semelhante foi realizada por Schulz (2006) cujo estudo mostra que o aumento da presena estrangeira teve um efeito positivo, porm limitado sobre a eficincia do sistema bancrio mexicano. Se, de um lado, a qualidade dos ativos bancrios melhorou, com reduo da proporo dos crditos com liquidao duvidosa, de outro lado, os spreads bancrios e as comisses praticadas pelo sistema bancrio mexicano aumentaram no perodo 1997-2004.
59. A entrada do Citibank no segmento de varejo no Mxico mediante a compra do Banamex foi, como destacam Guilln eTschoegl (1999), uma reao defensiva estratgia de expanso dos bancos espanhis. At ento, o Citibank no Mxico, e em outros pases latino-americanos, como Argentina, Brasil e Chile, atuava no segmento de alta renda e de atacado. De acordo com esses autores, a entrada do Santander e do BBVA na Amrica Latina provocou reaes semelhantes no BankBoston, que tambm passou a atuar no segmento do varejo. Cabe ressaltar que, no Brasil, no ocorreu tal diversificao da atuao dos bancos americanos que continuaram priorizando os segmentos alta renda e de atacado.
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TABELA 10
Evoluo de participao dos bancos estrangeiros nos ativos totais dos sistemas bancrios nacionais
Pas Brasil Coreia do Sul Mxico Dez. 1995 8,7 2,1 1,2 Dez. 1997 12,8 2,2 13,3 Dez. 2002 27,9 9,2 61,9 Dez. 20091 20,6 21,3 82,12
Fontes: Bacen, Financial Supervisory Service e Bank of Korea, Comisin Nacional Bancaria y de Valores, Cull e Martinez Peria (2007) para Coreia do Sul e Mxico nos anos de 1995, 1997 e 2002. Nota: 1 Para o Brasil, o ltimo dado disponvel refere-se posio em dezembro de 2007.
A rpida e expressiva dominncia estrangeira no sistema bancrio mexicano contrasta, com a experincia brasileira e tambm com a coreana. Alm de diferena no ritmo e extenso do processo de abertura, diferenas nos aspectos institucionais das finanas desses trs pases certamente explicam tambm o maior ou o menor sucesso dos bancos estrangeiros em conquistar posies nos mercados locais. No caso mexicano, a fragilidade dos bancos privados nacionais e a ausncia de bancos mltiplos pblicos possivelmente favoreceram o avano da expanso das instituies bancrias estrangeiras.60 J no Brasil, onde h grandes bancos pblicos e privados de capital nacional, com amplas redes de agncias bancrias e tecnologias sofisticadas de transferncia eletrnica de fundos e de gesto de recursos,61 os bancos estrangeiros enfrentaram uma maior resistncia s suas estratgias concorrenciais de conquista de partes de mercado. As instituies brasileiras beneficiam-se tambm do fato de que o sistema bancrio nacional no atravessou nenhuma crise profunda e generalizada ao longo das ltimas dcadas. Assim, as instituies bancrias locais no so vistas com desconfiana pelo pblico. Ao contrrio, so os bancos pblicos que mais atraem clientes dos bancos privados em momentos nos quais a fragilidade financeira torna-se mais forte. Na Coreia do Sul, onde, como no Brasil, os bancos pblicos instituies especiais de crdito62 ainda so importantes,63 com o aprofundamento do processo de
60. No Mxico, s h instituies financeiras pblicas de fomento, denominados bancos de desenvolvimento, esses so os casos da Nacional Financeira (Nafin), do Banco Nacional de Comrcio Exterior (Bancomex) e da Sociedade Hipotecria Federal, Banobras, Bansefi e Banjrcito. Em dezembro de 2009, o segmento de bancos de desenvolvimento possua ativos equivalentes a 17% dos ativos totais do sistema bancrio mexicano. 61. Desenvolvidas no perodo de alta inflao, essas tecnologias ajudaram os bancos brasileiros a conservar seus clientes, impedindo a desintermediao financeira que atingiu os bancos mexicanos na dcada de 1990. 62. As instituies especiais de crdito ou bancos especializados foram criadas para financiar determinados setores da economia que no eram atendidos integralmente pelos bancos comerciais. Atualmente, esses bancos operam com todos os setores. Igualmente, esses bancos concorrem com os bancos comerciais pela captao de depsitos do pblico, operando em todas s linhas de negcio bancrio. 63. Cabe mencionar que, em maio de 2009, o governo coreano decidiu abrir o capital do Korean Development Bank (KDB). De acordo com o cronograma previsto para o processo de privatizao, a venda de participao acionria ser iniciada em maio de 2014. Porm, o governo manter participao direta e/ou indireta de, no mnimo, 50% na instituio. Enquanto a participao estatal superar 50%, as operaes do KDB contaro com garantia governamental.
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liberalizao financeira, em um contexto de reforma e reestruturao do sistema bancrio aps a crise de 1997-1998,64 a participao estrangeira nos ativos totais saltou de 2,2% para 21,3% em dezembro de 2009 (tabela 10). Embora o peso dos bancos estrangeiros seja relativamente pequeno comparativamente ao Mxico, estando prximo ao do Brasil, o nmero de bancos estrangeiros presentes nesse pas corresponde a quase 71% do total de instituies bancrias. Assim, sob o prisma da composio institucional do sistema bancrio, o peso quantitativo dos bancos com controle estrangeiro bem maior na Coreia Sul do que no Brasil e no Mxico (tabela 11).
TABELA 11
Composio dos sistemas bancrios nacionais posio em dezembro de 2009
Brasil Nmero de Instituies Bancos Pblicos1 Bancos Privados Capital Nacional2 Controle Estrangeiro Total de Bancos Participao nos ativos totais do sistema bancrio4 Bancos Pblicos1 Bancos Privados Capital Nacional2 Controle Estrangeiro3 Total de Bancos 28,4% 71,6% 51,1% 20,6% 100,0% 31,5% 68,5% 47,2% 21,3% 100,0% 0,0% 100,0% 17,9% 82,1% 100,0%
3
Coreia do Sul 5 50 11 39 55
Mxico
12 146 91 55 158
41 21 20 41
Fonte: Bacen, Bank of Korea, Financial Supervisory Service e CNBV. Notas: 1 No caso do Brasil, a categoria bancos pblicos inclui apenas os bancos mltiplos e comerciais, federais e estaduais e a Caixa Econmica Federal. No caso da Coreia, referem-se aos bancos especiais de crdito. No esto includos os bancos de desenvolvimento do Brasil e do Mxico, porque essas instituies no criam moeda. 2 Inclui bancos com participao minoritria estrangeira nos casos do Brasil e da Coreia do Sul. Tambm no caso da Coreia, inclui bancos, cujo controle acionrio se encontra em mos de investidores estrangeiros que no so instituies bancrias. 3 Sucursais e subsidirias de controle estrangeiro majoritrio ou integral. 4 Para o Brasil, a participao no total dos ativos bancrios refere-se posio em dezembro de 2007.
Na Coreia do Sul, como j mencionado, a ampliao da presena estrangeira no sistema financeiro domstico ocorreu na sequncia da abertura financeira realizada aps a crise de 1997-1998. Todavia, no processo de liberalizao do sistema bancrio coreano ao IDE de instituies bancrias estrangeiras que teve incio em 1967 possvel identificar, grosso modo, trs momentos.
64. A partir da adoo do mecanismo regulatrio de ao corretiva imediata, as autoridades coreanas promoveram a incorporao dos bancos em situao de fragilidade financeira pelos bancos mais hgidos (KIM; KIM ; RYOO, 2006). Desse modo, o nmero de instituies bancrias se reduziu, caindo de 33 em dezembro de 1997, para 18 em dezembro de 2009 19 em 2005 , dos quais sete so bancos comerciais com atuao nacionais, seis so bancos comerciais regionais e cinco instituies especiais de crdito. Entre os sete bancos comerciais de atuao nacional, esto os dois bancos com controle estrangeiro: o Citibank Korea Inc. e o SC First Bank (Standard Chartered First Bank Korea).
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O primeiro momento corresponde primeira onda de internacionalizao bancria e teve incio na segunda metade da dcada de 1960, quando o governo coreano autorizou a entrada de bancos estrangeiros mediante a instalao de sucursal.65 Em julho de 1967, o Chase Manhattan foi o primeiro a instalar uma filial no pas, seguido pelos americanos Citibank e Bank of America, e pelos japoneses Bank of Tokyo e Mitsubishi Bank. Aps o primeiro choque do petrleo, outros bancos estrangeiros, procedentes, sobretudo, do Reino Unido, Canad e Frana comearam a operar no mercado bancrio coreano. No fim da dcada de 1970, possuam filiais no pas 30 bancos estrangeiros 11 em 1975. Para atrair os bancos estrangeiros, o governo coreano oferecia vantagens e subsdios, que inclua um arranjo de swap de moeda estrangeira com o banco central que garantia aos bancos uma rentabilidade mnima (Kim, 1990, p. 73).66 O segundo momento de liberalizao se deu na primeira metade da dcada de 1990, quando foi liberada a abertura de agncias pelos bancos estrangeiros presentes no pas e autorizada a participao acionria minoritria de no residentes em instituies bancrias domsticas, limitada a 4% do capital, no contexto de privatizao dos bancos comerciais sob controle estatal e de abolio gradual de controles quantitativos sobre juros e emprstimos. Essas medidas foram adotadas para atender exigncias da OCDE, em consonncia com os objetivos do governo coreano de tornar o pas membro dessa organizao, o que efetivamente ocorreu em 1996.67 Nesse perodo, ocorreu uma expressiva ampliao nos emprstimos domsticos em moeda estrangeira, expanso favorecida pela integrao crescente do sistema bancrio coreano com os sistemas bancrios das economias centrais.68 O terceiro momento teve incio em 1999 no contexto de reestruturao e reforma do sistema bancrio coreano, como acordado com o FMI. Alm da adoo do regime de cmbio flutuante e da abertura gradual da conta capital,69 o governo sul coreano aboliu gradualmente as restries ao IDE financeiro e s
65. Sobre a internacionalizao do sistema bancrio coreano nas dcadas de 1970 e 1980, ver Kim (1990), este autor analisa tanto a entrada de bancos estrangeiros na Coreia do Sul como a sada de bancos coreanos para o exterior. 66. Esse tratamento mais favorvel dos bancos estrangeiros explica, pelo menos em parte, o fato de que o diferencial de lucratividade dos estrangeiros vis--vis os bancos domsticos foi crescente entre 1978 e 1983 (KIM, 1990, p. 79). 67. Os Estados Unidos exerceram igualmente forte presso para a liberalizao financeira da Coreia do Sul. Cabe ressaltar que a liberalizao das condies de entrada do IDE financeiro tambm se aplicou s instituies financeiras no bancrias, como os fundos de investimentos, corretoras etc. 68. Em 1995 e 1996, os emprstimos interbancrios respondiam por cerca de dois teros dos fluxos de capital recebido pela Coreia do Sul. Padro semelhante foi observado em outros pases do sudeste asitico. 69. Aps a crise de 1997, o governo coreano passou a priorizar a atrao de fluxos de capital estrangeiros. Contudo, a partir de 2003, retomando a estratgia da primeira metade da dcada de 1990, quando os fluxos de investimento direto coreano no exterior saltaram de 0,9% do PIB em 1990 para 6,6% em 1996, o equivalente a 1,26% do IDE mundial (SACHWALD, 2001, p. 5), o governo coreano voltou a incentivar os investimentos de residente no exterior. Com o propsito de evitar a apreciao do won, aboliu gradualmente os limites para o investimento direto no exterior e passou incentivar os investimentos de residentes em ativos financeiros estrangeiros. Em consequncia, os investimentos de portflio de residentes no exterior saltaram de US$ 5,2 bilhes em 2003 para US$ 56,1 bilhes em 2007. Todavia, as medidas adotadas mitigaram, mas no impediram a apreciao da moeda sul coreana (Ahn, 2008, p. 312).
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aquisies por investidores estrangeiros de participaes acionrias em instituies financeiras domsticas, em particular naquelas que foram estatizadas durante a crise e reprivatizadas a partir de 1999. O aumento do IDE financeiro era considerado fundamental para reestruturao do sistema bancrio domstico fortemente fragilizado pela crise gmea, financeira e cambial.70 No perodo 1999-2003, o IDE financeiro no sistema bancrio ocorreu mediante a forma de instalao de agncias e de participaes acionrias minoritrias em bancos locais. Embora o fluxo de IDE financeiro associado instalao de novas agncias tenham diminudo em comparao com o auge do binio 1995-1996, em 2002, 75% dos fluxos de IDE financeiro corresponderam a novas instalaes (greenfield) e o restante a aquisio (KIM; LEE, 2004, p. 6-7). No fim de 2003, estavam presentes no pas 40 bancos (grfico 9), originrios de 15 pases, atuando mediante 71 agncias, de acordo, com esses mesmos autores. Desse total, 20 pertenciam a bancos americanos (32,8%) e 20 pertenciam a bancos europeus.71 A promulgao do Ato de Promoo do Investimento Estrangeiro, em novembro de 1998, elevou o limite para aquisio de participao acionria em instituies bancrias por no residentes, que passou de 4% para menos de 10%. Tambm foi abolida a exigncia de autorizao prvia nesse tipo de aquisio. Exige-se apenas a comunicao da aquisio Comisso de Superviso Financeira, a autoridade de superviso sul coreana.72 Com essas alteraes no marco regulatrio das condies de entrada, vrios bancos estrangeiros adquiriram participao acionria inferior a 10% em bancos comerciais coreanos. Estes foram os casos do ING e do Goldman Sachs no Koomin Bank,73 do Citi e do Paribas no Shinhan Bank, do Commerzbank no Korea Exchange Bank.
70. Sobre a reestruturao do sistema bancrio coreano aps a crise, ver Cho (2002), Chung (2003), Kim e Lee (2004) e Kim, Kim e Ryoo (2006). 71. Em 2003, o Citibank era o banco estrangeiro em operao na Coreia do Sul, com a maior rede de agncias 15 e o maior nmero de empregados 1.059. 72. A Comisso de Superviso Financeira foi criada em 1998 para assumir as funes de superviso, seu brao executivo o Servio de Superviso Financeira (FSS sigla em ingls). exemplo do que ocorreu em outros pases quando da adoo do regime monetrio de metas de inflao, o Banco da Coreia tornou-se autnomo e passou a ter como funo exclusiva a poltica monetria. A funo de superviso bancria foi transferida para a FSC que tambm realiza superviso das instituies financeiras no bancrias, seguradoras e do mercado de capitais. 73. Igualmente, mediante a compra de ADR na Bolsa Valores de Nova Iorque, o Banco de Nova Iorque adquiriu participao de 10,4% no Koomin em 2003. Segundo informaes disponveis no portal do banco na internet, 80% do capital do Koomim Bank estava nas mos de investidores estrangeiros em 2009.
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GRFICO 9
46 43
Evoluo da presena de bancos estrangeiros na Coreia do Sul sob a forma de sucursal1
42 40 40 37 37 38 36 36 37
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fonte: Financial Supervisory Service. Nota: 1 O nmero de bancos estrangeiros contabilizado por nmero de sede. No esto includos nesse nmero os dois bancos estrangeiros que operam no pas como banco local.
O governo coreano tambm incentivou a participao de investidores institucionais estrangeiros na recapitalizao de bancos domsticos. Com esse propsito, concedeu autorizao para que fundos americanos de private equity adquirissem participao acionria em bancos comerciais nacionais.74 Entre esses, o New Bridge Capital que comprou 48,6% do Korea First Bank em 1999, o consrcio formado pelo Carlyle Group e pelo JP Morgan Corsair (unidade de private equity do J.P. Morgan) que adquiriram 36,6% do KorAM Bank e o Lone-Star que adquiriu 51% do Korea Exhange Bank em 2003. Ademais, permitiu que executivos estrangeiros participassem da gesto dos bancos domsticos, assumindo cargos diretivos, como presidente, vice-presidente e diretores (KIM; LEE, 2004, p. 9). Considerando o perodo 1999-2004, observa-se que houve reduo no nmero de instituies financeiras presentes no pas (grfico 9). Contudo, essa diminuio reflete tanto mudana na forma da presena estrangeira como as fuses e as aquisies que ocorrem entre os bancos estrangeiros em seus pases de origem, por exemplo, entre o Bank One e o Morgan Chase e entre o Crdit
74. Em geral, os fundos de private equity adquirem participaes acionrias para depois revend-las com lucro no futuro e no se envolvem na administrao dos negcios que adquirem, mas definem metas de perfomance.
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Agricole e o Crdit Lyonnais, ambos em 2004. Nesse mesmo ano, o Citibank deixou de operar na Coreia do Sul como sucursal e se tornou banco local, o que tambm aconteceu com Standard Chartered no ano seguinte. Embora a legislao coreana limitasse a participao acionria de um investidor individual (pessoa fsica ou jurdica financeira75) em instituio bancria o limite atual de 10% do capital dos bancos comerciais nacionais e 15% no caso de banco comercial regional previa, igualmente, que sob circunstncias especiais, essa participao pode ser elevada a 100% (FSS, 2008, p. 28). Para isso necessrio aprovao prvia da Financial Supervisory Comission.76 Foi com base nessa exceo que, em 2004, o Citibank adquiriu o controle integral do KorAm Bank,77 na poca o sexto maior banco comercial de atuao nacional com 222 agncias e 3.083 funcionrios e valor de mercado de US$ 2,7 bilhes , em disputa acirrada com o britnico Standard Chartered Bank, que tambm pretendia ampliar sua atuao no segmento de varejo do mercado bancrio coreano. Alm de ser a maior operao de fuso e aquisio at ento realizada na Coreia do Sul, a compra do controle integral do KorAm Bank foi a primeira efetuada por um banco estrangeiro. Com a aquisio, o banco se tornou a primeira subsidiria de banco estrangeiro no pas, sob o nome de Citibank Korea. Em abril de 2005, houve uma nova aquisio de um banco comercial coreano de atuao nacional. O Korea First Bank foi adquirido pelo Standard Chartered.78 Segundo a nota divulgada pelo banco britnico, em janeiro foi realizada uma oferta aos controladores de aproximadamente US$ 3,3 bilhes, pagos em dinheiro, pelo controle integral.79 Com a compra desse banco, com 404 agncias e mais de 5 mil empregados, o Standard Chartered buscava ampliar sua participao no mercado bancrio coreano, o terceiro maior da sia, atrs
75. H restrio para a participao de pessoa jurdica no financeira no capital dos bancos coreanos. Pela legislao em vigor, uma empresa industrial pode adquirir participao acionria em uma instituio bancria limitada a 10% do capital total e 4% do capital votante (FSS, 2008, p. 28). Todavia, j est em discusso desde 2008 o relaxamento dessa restrio. 76. A prvia aprovao para participao acionria de banco estrangeiro superiores a 10% era realizada em trs estgios: acima de 10%, acima de 25% e acima de 31% (NOLAND, 2007). 77. O KorAm foi criado em 1980 como um banco de consrcio, com participao do Bank of America e dos grandes grupos empresariais coreanos, conhecidos como chaebols. Posteriormente, tornou-se propriedade dos chaebols. Aps a crise de 1997-1998, com adoo de restrio de participao das empresas industriais no capital dos bancos, as aes do banco foram vendidas no mercado acionrio. Para aquisio do KorAm, o Citibank lanou uma oferta pelas aes em mos dos acionistas individuais, oferecendo o mesmo preo acertado com o consrcio formado pelo Carlyle Group e pelo JP Morgan Corsair. 78. Em dezembro de 2004, o tambm britnico HSBC havia efetuado uma oferta de compra da participao do New Bridge Capital, porm no houve acordo. 79. No acordo celebrado entre as duas instituies, o Newbridge se comprometeu a exercer seu direito de compra das aes ainda em posse do governo coreano para venda de 100% das aes para o Standard Chartered at o ms de abril de 2005. Cabe mencionar que em 1999, o Newbridge pagou ao governo coreano US$ 480 milhes por 48,1% de participao no capital do KEB.
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apenas de Japo e China, e com gerao esperada de receita de cerca de 16% da receita total do banco.80 Como no caso do Brasil e do Mxico, a ampliao da participao estrangeira no sistema bancrio coreano teve impactos negativos no obstante os efeitos benficos em termos da capitalizao, expressa em patamares mais elevados de capital como proporo dos ativos ponderados pelos riscos. Em estudo publicado pelo BIS em 2006, funcionrios do Banco da Coreia do Sul ressaltam a tendncia dos bancos estrangeiros em racionar crdito para tomadores com risco comparativamente mais elevados, como micro, pequenas e mdias empresas, bem como empresas recm-criadas. Igualmente, apontam para nfase exagerada dos bancos estrangeiros no curto prazo, em razo de uma gesto voltada para gerao de retorno para os acionistas.81 A ampliao dos bancos estrangeiros tambm ampliou a vulnerabilidade externa da economia coreana. Durante a fase de expanso do ciclo de liquidez internacional, iniciado em 2003, os bancos estrangeiros em atuao na Coreia do Sul elevaram consideravelmente a captao de recursos no exterior, que saltaram de US$ 22 bilhes em 2003 para US$ 83,9 bilhes em 2007, dos quais o grosso, sob a forma de dvida de curto prazo (KANG, 2009, p. 9). Embora os bancos domsticos tambm tenham se endividado fortemente no exterior no mesmo perodo, o volume de captao de curto prazo dos bancos estrangeiros superou a dos bancos coreanos a partir de 2006. Esses recursos eram utilizados, sobretudo, como funding de operaes de crdito para as famlias, que tiveram de arcar com os efeitos da abrupta desvalorizao do won associada fuga para qualidade dos investidores estrangeiros, que se seguiu quebra do Lehman Brothers. Os descasamentos de prazo e de moeda do sistema bancrio potencializaram o impacto do aprofundamento da crise financeira sobre a economia coreana a partir de setembro de 2008.82 A expanso da presena estrangeira refletiu as estratgias concorrenciais dos prprios bancos que procuram conquistar novas fontes de lucro e fortalecer suas posies em mercados cada vez mais globalizados. Submetidas lgica concorrencial, esses bancos no se comportam necessariamente em conformidade com os propsitos das autoridades dos pases anfitries. Portanto, ao contrrio do que advogam os defensores da internacionalizao bancria dos pases em desenvolvimento, nem sempre a forte presena de bancos estrangeiros ocorre sem efeitos colaterais,
80. Cabe ressaltar que entre 2001 e 2004, em seu conjunto os bancos comerciais coreanos registraram lucros expressivos, exceo de 2003 quando os lucros caram em razo das perdas no segmento de crdito pessoal. Em 2004, o lucro total foi da ordem de 6,4 trilhes de won, com retorno mdio sobre ativos de 0,9% e retorno mdio sobre o patrimnio de 18,4% (KIM; KIM; RYOO, 2006, p. 265). 81. Esse mesmo problema foi constado no Mxico (CRDENAS; GRAF; ODOGHERTY, 2003) e em vrios outros pases perifricos, como assinala Mihaljek (2006). 82. Foge do propsito desse texto analisar o impacto da crise financeira global nos pases perifricos. Para mais detalhes sobre o caso da Coreia do Sul, ver, entre outros, Kang (2009).
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seja para as condies de financiamento da economia, seja para a capacidade dos sistemas bancrios domsticos em suportar os choques macroeconmicos.83 A literatura convencional atribuiu igualmente aos bancos estrangeiros a vantagem de introduzir novas operaes e prticas que contribuiriam para modernizar e aumentar a eficincia dos mercados dos pases em desenvolvimento. Porm, para conquistar fatias do mercado, os bancos estrangeiros introduzem prticas e novos instrumentos financeiros, tais como derivativos de balco, produtos estruturados etc., que envolvem riscos elevados e nem sempre completamente entendidos pelas contrapartes. Esse o caso, por exemplo, de algumas operaes com derivativos de cmbio, que se tornaram recentemente fonte de forte fragilidade financeira tanto no Brasil, como na Coreia do Sul e no Mxico. Estudos realizados no mbito do BIS84 apontam que em pases perifricos com bancos domsticos competitivos, como so os casos do Brasil e da Coreia do Sul, os bancos locais realizam melhores avaliaes de risco de crdito e de aprovisionamento do que os bancos estrangeiros. Todavia, os gestores desses ltimos tenderiam a ampliar o volume de crdito para gerar rpido retorno aos acionistas, uma vez que esse o critrio utilizado na definio do volume de bnus.85 Isso foi o que ocorreu na Coreia onde a ampliao da participao estrangeira nos bancos domsticos teve como consequncia uma forte e rpida expanso do crdito s famlias.86 Essa modalidade de crdito muito mais fcil de ser avaliado pelas instituies bancria do que o crdito empresarial, o qual, como ressalta o FMI (2006), exige maior conhecimento dos negcios, anlise financeira e monitoramento das atividades das empresas, alm de ser tambm muito mais rentveis, uma vez que as taxas de juros praticadas nesse segmento so as mais altas. O resultado da busca de alto retorno para os acionistas pelos bancos coreanos, mediante ampliao descontrolada do crdito pessoal, resultou no endividamento excessivo das famlias e em taxas expressivas de crdito em liquidao e numerosas declaraes de falncias pessoais em 2003.87
83. A esse respeito, a experincia argentina em 2001 bastante elucidativa. Aps pesadas perdas em decorrncia da crise cambial e financeira, vrios bancos estrangeiros reviram suas estratgias e se retiram do mercado argentino, enquanto outros reduziram suas exposies. Sobre esse ponto, ver Freitas e Prates (2008). 84. Ver, entre outros, Domanski (2005), Hawkins e Mihaljek (2006), Turner et al. (2006) e Mihaljek (2008). 85. Cabe ressaltar que a subestimao dos riscos nas fases de expanso caracterstica intrnseca da atividade bancria. Desse modo, a concluso do estudo do BIS sobre os incentivos dos gestores dos bancos estrangeiros pode ser interpretada como um agravante desse problema. 86. Tambm no Brasil e no Mxico ocorreu forte aumento do crdito s famlias na presente dcada. Esse movimento de ampliao do crdito pessoal foi observado pelo FMI em vrios pases perifricos, onde o nvel do crdito pessoal permanece comparativamente baixo ao que prevalece nas economias maduras. Na avaliao do Fundo, essa expanso foi estimulada pelas condies favorveis de liquidez nos mercados financeiros internacionais, pela diminuio da inflao e das taxas de juros nos pases emergentes, pela elevao da renda, pelos preos ascendentes dos imveis. No caso do Mxico e da Coreia do Sul, os bancos estrangeiros lideraram a ampliao do crdito s famlias, enquanto no caso brasileiro, os lderes da expanso foram os bancos privados de capital nacional (MIHALJEK, 2006, p. 51). 87. A elevao da inadimplncia teve incio no segmento de carto de carto de crdito e logo se espalhou pelo sistema bancrio, com o aumento da inadimplncia no segmento de crdito bancrio ao consumidor (FSS, 2003).
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O foco dos bancos estrangeiros no curto prazo tambm pode ser srio obstculo para o financiamento e/ou renegociao de dvidas de empresas em dificuldade. Na Coreia, por exemplo, isso aconteceu com a LG Card, a maior empresa domstica de carto de crdito, que em decorrncia da elevada inadimplncia das famlias enfrentou srios problemas de fluxo de caixa no incio de 2004. A empresa tentou negociar um plano de resgate financeiro com os bancos comerciais, o qual, contudo, foi inviabilizado pela recusa do Korea Exhange Bank, controlado pelo fundo americano LoneStar, e do KorAm, poca sob o controle do consrcio de investidores liderados pelo Carlyle-JP Morgan, em participar do acordo com os credores. A falncia s foi evitada porque o banco pblico Korean Development Bank (KDB) assumiu o controle da empresa de cartes de crdito, arcando com a maior parte do socorro financeiro.88 O KDB agiu assim por determinao do governo, avaliou que o custo da falncia da LG para o sistema financeiro seria extremamente elevado (LIM, 2004, p. 18-19). Outro problema relacionado presena de bancos estrangeiros refere-se possibilidade de efeito de transbordamento e contgio de crise do pas da matriz do banco estrangeiro para o pas anfitrio. Essa possibilidade se torna ainda maior quando o controle do sistema bancrio concentrado em instituies de um nico pas estrangeiro, como o caso do Mxico, onde os dois grandes bancos espanhis detm participao de 36% dos ativos bancrios totais e um banco americano (Citibank) detm 23,6%. Alis, a concentrao do sistema bancrio com forte presena estrangeira tambm expe o pas anfitrio s vicissitudes das decises estratgicas da matriz dos bancos estrangeiros, que podem decidir, por exemplo, em um contexto de aumento de averso ao risco, restringir crdito e empurrar a economia para recesso. A experincia brasileira ante aos impactos da crise financeira global em setembro de 2008 foi clara, no fosse a atuao anticclica dos bancos pblicos, a contrao do crdito teria sido brutal e o mercado de crdito domstico teria permanecido travado, a semelhana do que se observou nos Estados Unidos Reino Unido e, em menor grau, na rea do euro, o que atrasaria a recuperao e a retomada da atividade econmica.89
4.2 Rede bancria no exterior
Como no caso brasileiro, alguns bancos coreanos e mexicanos participaram do processo de internacionalizao bancria da dcada de 1970. Atrados pelo crescimento sem precedentes do euromercado e pelas condies de liquidez abundantes do mer88. Posteriormente, a LG Cards foi vendida ao banco comercial privado Woori. 89. O saldo de operaes de crdito dos bancos estrangeiros no sistema financeiro nacional reduziu-se em 6,7% em termos reais, entre setembro de 2008 e dezembro de 2009, enquanto a expanso dos bancos privados de capital nacional foi de 1,3% em contraste com aumento real de 23,3% dos bancos pblicos, includo BNDES.
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cado internacional de crdito, alimentadas pelos expressivos volumes de petrodlares em busca de valorizao, os bancos comerciais, pblicos e privados, originrios de pases em desenvolvimento se projetaram para o exterior a partir da segunda metade dos anos 1970 na esteira dos grandes bancos originrios dos pases centrais.90 Pelo critrio de extenso quantitativa da rede externa, como mencionado na seo 2, em 1975 nem o Mxico nem a Coreia do Sul possuam bancos no exterior com rede de dependncias agncia, escritrio e subsidiria bancria em pelo menos cinco pases diferentes, enquanto o Brasil possui apenas um, o BB. Em 1983, o nmero de bancos com atuao internacional originrios desses pases j havia subido para quatro no caso do Brasil, trs da Coreia do Sul e dois do Mxico.91 semelhana dos bancos brasileiros, os bancos mexicanos tambm participaram da formao de bancos de consrcio, joint-ventures criadas por bancos oriundos de diversos pases, para atuar no euromercado como lderes de emprstimos internacionais sindicalizados para os pases perifricos.92 Vrios desses bancos eram formados com ntida especializao regional, que se refletia em sua composio societria. O Banamex detinha participao de 32,3% do Inter Mexican Bank, ao lado do Bank of America, do Deutsche, do UBS, do Da Ich Bank e de dois bancos de fomento mexicanos Nacional financeira e o Banco Nacional de Comrcio Exterior. O Bancomer possua 8% de participao no Libra Bank, cujo principal acionista era o Chase Manhattan (23,6%), ao lado do Ita, vrios bancos europeus e o japons Mitsubishi, enquanto o Serfin participava do EuroLatinoamerican Bank, ao lado de vrios bancos europeus e nove bancos latinoamericanos, entre os quais o BB. No Mxico, como no Brasil, a ampliao da presena de bancos estrangeiros mediante a aquisio de bancos nacionais se traduziu na reduo da rede externa.93 Em 2000, os sete maiores bancos privados mexicanos possuam 13 agncias no exterior, localizadas nas trs subregies do continente americano: cinco na Amrica do Norte, duas nos parasos fiscais do Caribe e seis na Amrica do Sul.94 Com o avano da internacionalizao do sistema bancrio apenas duas destas agncias uma em Georgetown nas Ilhas Cayman e a outra em Houston nos Estados Unidos de propriedade do Bancomer foram mantidas pelo espanhol
90. Entre os pases perifricos que participaram do processo de internacionalizao bancria da dcada de 1970 foram: Argentina, Emirados rabes, Filipinas, Hong Kong, ndia, Israel, Ir, Iraque, Iugoslvia, Jordnia e Turquia (FREITAS, 1989). 91. Os dois maiores bancos privados mexicanos: Banamex e o Bancomer. Tambm estava presente no exterior, o terceiro maior banco, o Serfin. 92. Essas instituies foram uma inovao institucional da dcada de 1970, que, todavia, revelou-se efmera. Poucos bancos de consrcio sobreviveram s consequncias da crise internacional da dvida nos anos 1980. 93. Em contraste, na Coreia do Sul, onde apenas dois bancos privados nacionais foram adquiridos por instituies bancrias estrangeiras, o impacto do aumento da presena estrangeira no sistema bancrio domstico foi muito reduzido. 94. O boletim estatstico da CNBV de dezembro de 2000 no fornece informao sobre a distribuio geogrfica das sucursais dos bancos mexicanos no exterior.
345
BBVA, que adquiriu esse banco mexicano em 2000, enquanto o Citibank conservou a agncia que o Banamex possua nas Bahamas. Assim, em 2009, apenas trs bancos mltiplos de capital nacional possuam dependncias exterior: o Asteca com seis subsidirias de controle integral, localizadas em seis pases da Amrica Latina, o Banorte com uma subsidiria nos Estados Unidos e o Inbursa, com uma agncia localizada nas Ilhas Cayman. Alm desses bancos privados, apenas a Nacional Financeira possua duas dependncias no exterior (tabela 12).
TABELA 12
Bancos mexicanos no exterior posio em 2009
Tipo de Dependncia no Exterior Bancos Bancos Privados Asteca Banorte Inbursa Bancos Pblicos2 Nacional Financeira (Nafin) Total N de Pases 7 6 1 1 2 2 93 1 1 1 2 1 1 1 7 Sucursal 1 Escritrio de Representao Subsdiria1 7 6 1 Total 8 6 1 1 2 2 10
Fontes: sites dos bancos. Notas: 1 Refere-se apenas sede. No inclui a rede de dependncias das subsidirias. 2 At o incio de 2008, o Banco Nacional de Comrcio Exterior (Bancomex) mantinha 42 escritrios de representao no exterior. Estes escritrios foram transferidos para o ProMxico, agncia governamental criada em junho de 2007 para promoo de exportaes e investimento direto estrangeiro. Em 2009, a ProMxico contava com 30 escritrios em 21 pases. 3 Brasil, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Ilhas Cayman, Panam, Peru e Reino Unido.
Na Coreia do Sul, as primeiras incurses dos bancos domsticos no exterior ocorrem na segunda metade da dcada de 1960. Em 1967, o governo deu os primeiros passos para a internacionalizao do sistema bancrio domstico, ao permitir a entrada de bancos estrangeiros no pas e ao autorizar que o Korea Foreign Exchange Bank, poca um banco pblico, instalasse agncias nos Estados Unidos, Japo e Hong Kong95 (KIM, 1990). Nas dcadas de 1970 e 1980, esse movimento ganhou mpeto. Em 1982, os bancos coreanos possuam uma rede com 110 dependncias externas, distribudas em 28 pases (grfico 10). Em maio de 1988, o nmero de dependncias externas de bancos coreanos totalizava 119, dos quais 49 agncias, 53 escritrios e 17 subsidirias, distribudas em 33 pases nos cinco continentes (KIM, 1990, p. 66-67).
95. De acordo com Kim (1990, p. 65), foram instaladas duas agncias nos Estados Unidos (Nova Iorque e Los Angeles) e duas no Japo (Osaka e Tquio). Em 1974, o Korea Foreign Exchange Bank constituiu sua primeira subsidiria de controle integral no exterior: California Korea Bank.
346
GRFICO 10
Rede externa de bancos coreanos 1982 e 2009

132
110
28 10 3 N de Bancos1
33
N de Pases 1982 2009
N de Dependncias no Exterior
Fontes: Freitas (1989) para 1982; e Financial Supervisory Service e sites dos bancos para 2009. Nota: 1 O nmero de bancos em 1982 pode estar subestimado, pois inclui apenas instituies com presena em pelo menos cinco pais diferentes.
Os trs principais pases exportadores de capital para a Coreia do Sul Estados Unidos (33), Japo (19) e Reino Unido (9) concentravam o maior nmero de dependncias de bancos coreanos. Essas dependncias captavam recursos em moeda estrangeira para a matriz coreana, seja no interbancrio seja mediante a emisso de ttulos, atendiam s empresas multinacionais coreanas, bem como trabalhadores temporrios coreanos no exterior, e atuavam ativamente no financiamento externo de governos dos pases em desenvolvimento mediante participao nos emprstimos sindicalizados. Com a crise da dvida externa em 1982, que acarretou uma profunda transformao na atividade bancria internacional associada s exigncias de maior volume de capital e securitizao dos ativos, a rede externa coreana passou tambm a privilegiar os servios bancrios internacionais que geram comisso, como administrao de portflio e de fortunas, gesto de pagamento, de risco cambial, montagem de operaes de swaps para governos e empresas, entre outros. Em 1999, a rede externa coreana compunha-se de 73 agncias, 36 escritrios e 39 subsidiarias, em um total de 148 dependncias. Com a reestruturao do sistema bancrio coreano que se seguiu crise de 1997-1998, a reduo no nmero de bancos se traduziu na diminuio da rede externa. No binio 2000-2001, foram fechadas 40 dependncias no exterior, das quais 26 escritrios de representao.
347
TABELA 13
Evoluo da rede externa1 dos bancos coreanos

Tipo de Dependncia Agncias Escritrios Subsidirias2 Total da Rede Externa 1999 73 36 39 148 2000 70 14 35 119 2001 65 10 26 101 2002 64 13 27 104 2003 67 16 27 110 2004 64 17 28 109 2005 65 21 27 113 2006 67 19 29 115 2007 69 19 30 118 2008 64 31 36 131 2009 64 36 37 137
Fontes: Financial Supervisory Service e sites dos bancos. Notas: 1 Inclui sucursais e suas agncias e subagncias , escritrios de representao e subsidirias de controle majoritrio ou integral. No inclui a rede local das subsidirias no exterior. 2 Inclui subsidirias no bancrias, como bancos de investimento e corretoras de ttulos e valores.
A partir de 2002, os bancos coreanos voltaram a expandir a rede externa. E desde 2003, na estratgia governamental de transformao da Coreia do Sul no principal centro distribuidor de servios financeiros do nordeste da sia,96 os bancos domsticos contam com o apoio do governo coreano que os vem incentivado a se tornarem players globais mediante a instalao de dependncias no exterior. Os bancos passaram a ser encorajados a diversificar a localizao de suas dependncias e desenvolver produtos que atendam s necessidades locais dos pases anfitries, bem como contratar mo de obra local. Alm disso, em 2004, para evitar competio excessiva entre as sucursais coreanas no exterior, o Financial Supervisory Service (FSS) passou fornecer orientaes para abertura de dependncias externas, a partir do potencial de lucratividade. Tambm com propsito de estimular a internacionalizao, a exigncia de autorizao prvia para o investimento direto no exterior pelos bancos foi abolida em 2007.97 Desde ento se exige apenas que o banco, com adequados nveis de capital, risco e rentabilidade, informe sobre o investimento direto realizado. Em consequncia, o nmero de consulta ao rgo de superviso para abertura de novas agncias e/ou escritrios subiu de uma mdia de cinco no perodo 20002006 para 33 em 2007 (FSS, 2008, p. 45).
96. Em setembro de 2008, foi inaugurado o centro de suporte ao financial hub, que oferece vrios servios para investidores estrangeiros bem como para bancos e empresas financeiras coreanas interessadas em investir no exterior. O centro tambm realiza levantamento das legislaes, regulamentao financeira e prticas nos pases estrangeiros para subsidiar as decises das instituies financeiras coreanas. Esse centro mantm um portal na internet. 97. Responsvel pela superviso das dependncias dos bancos coreanos no exterior, o FSS exigia uma srie de informaes quantitativas e qualitativas para aprovar a abertura de novas agncias. Depois da abolio da aprovao prvia, a FSS reforou a superviso, encorajando a gesto de risco e definindo indicadores de alarme. A superviso realizada no s nas agncias como nas subsidirias e empresas de propsito especial mantidas pelas instituies no exterior. Quando desempenho insatisfatrio observado, a FSS realiza inspeo local e recomenda que sejam adotadas providncias para resoluo dos problemas. Em 2004, por exemplo, seis agncias tiveram suas atividades encerradas em cumprimento das orientaes da FSS. Igualmente, a FSS determinou o encerramento das atividades de 21 fundos de hedge offshores inativos ou com desempenho ruim, que haviam sido criados pelos bancos coreanos no exterior antes e um pouco depois da crise financeira de 1997-1998.
348
A rede externa coreana passou de 110 dependncias em 2003 para 118 em 2007, alcanando 131 em 2008 (tabela 13), com os bancos privados de atuao nacional liderando a instalao de novas dependncias no exterior dez ante quatro dos bancos pblicos. Dois dos bancos comerciais regionais tambm realizaram incurso no exterior, sob a forma de escritrio de representao para prospeco e avaliao de potencial de negcios na China. Nesse perodo, a forma de expanso se deu, sobretudo, mediante a criao de subsidiria e/ou aquisio de bancos locais. Esses foram os casos, por exemplo, do KDB, que abriu subsidiria no Brasil e no Uzbequisto; e do Hana Bank, que passou a atuar como banco local na Indonsia e na China. Igualmente, alguns bancos coreanos implantaram subsidirias de bancos de investimento no exterior, casos do Woori e do Shinhan. Em geral, a instalao de dependncias externas foi concentrada na China e no Vietn, pases com elevadas taxas de crescimento e importante comrcio bilateral com a Coreia do Sul. Com a ampliao da rede externa, as receitas lquidas obtidas pelos bancos coreanos no exterior dobram entre 2002 e 2007, passando de US$ 2,1 bilhes para US$ 4,2 bilhes em 2007 (FSS, 2008). Com o agravamento da crise financeira global em 2008, alguns dos planos de expanso dos bancos coreanos foram adiados, enquanto outros reavaliaram suas estratgias e fecharam dependncias externas, como foi o caso do banco Shinhan, que encerrou atividade de quatro de suas dependncias. Porm, com a melhora nas condies dos mercados financeiros internacionais e com retomada da economia mundial, sob a liderana dos pases perifricos, em particular China e ndia, alguns bancos retomaram seus planos de expanso internacional. Em maio de 2009, por exemplo, o Koomin adquiriu um pequeno banco local cambojano, o Khmer Union Bank, e adquiriu participao acionria de 30% no sexto maior do banco no Cazaquisto,98 CenterCredit, na estratgia de consolidar sua presena em mercados locais no sudeste da sia, China e nos pases da Comunidade dos Estados Independentes (JIN, 2009). Tambm prosseguiram em suas estratgias de expanso o Korean Exchange Bank, o Woori e o Hana. Esse ltimo, que j atua como banco local na China e na Indonsia, pretende expandir a presena em outros mercados asiticos com elevado potencial de crescimento, como Vietn, ndia e Malsia, alm de pases da ex-Unio Sovitica, como Rssia, Ucrnia, Cazaquisto e Uzbequisto (KIM, 2009b). A estratgia de expanso dos bancos coreanos na sia se expressa na forte concentrao da rede de dependncia nessa regio, que passou de 55,2% em 2002 para 69,3% em 2009.
98. A participao acionria foi de 30%, com acordo para elevar a, pelo menos, 51% no prazo de dois anos. Em novembro de 2009, o Koomin j havido elevado a 40,1% sua participao no banco cazaque (KIM, 2009a).
349
Em dezembro de 2009, a rede externa coreana era composta de 137 dependncias, localizadas em mais de 30 pases (tabela 14). Desse total, 68% pertenciam aos bancos privados, com destaque para o Korean Exchange Bank, com presena em 24 pases, com 20 agncias e oito subsidirias bancrias. Se a rede de agncias das subsidirias externas for includa no clculo, o nmero de dependncias se eleva a 236 (tabela 15), com o peso dos bancos privados subindo a 82%. Entre os bancos pblicos, o Korean Eximbank possui a maior rede, composta, sobretudo por escritrios de representao. Em segundo lugar, vem o KDB, que possui nmero maior de agncias e de subsidirias.
TABELA 14
Bancos coreanos no exterior posio em 2009
Bancos Bancos Privados Nacionais Kookmim Korean Exchange Bank (KEB) Woori Sinhan Hana Regionais Daegu Bank Busan Bank Bancos Pblicos Korean Development Bank (KDB) Korean Eximbank Industrial Bank of Korea (IKB) Total N de Pases 29 29 10 21 16 14 9 1 1 1 21 12 16 7 333 10 64 17 7 Tipo de Dependncia no Exterior Sucursal 47 47 5 20 12 6 4
1
Escritrio de Representao 19 17 3 4 5 2 3 2 1 1 17 2 14 1 36
Subsdiria2 28 28 4 8 5 8 3
Total 94 92 12 32 22 16 10 2 1 1
9 5 4
43 14 18 11
37
137
Fontes: Financial Supervisory Service e sites dos bancos. Notas: 1 Inclui as agncias e subagncias. 2 Refere-se apenas sede. No inclui as redes locais de dependncias das subsidirias no exterior. Inclui subsidirias no bancrias, como bancos de investimento e corretoras de ttulos e valores. 3 Alemanha, Austrlia, Bahrain, Bangladesh, Brasil, Camboja, Canad, Cazaquisto, Chile, China, Cingapura, Coreia do Norte, Emirados rabes, Estados Unidos, Filipinas, Frana, Holanda, Hong Kong, Hungria, ndia, Indonsia, Ir, Irlanda, Japo, Malsia, Mxico, Nova Zelndia, Panam, Repblica Checa, Rssia, Ucrnia, Uzbequisto e Vietn.
350
TABELA 15
Subsidirias bancrias1 de bancos coreanos no exterior posio em 2009

Bancos Bancos Privados Nacionais Koomim Korean Exchange Bank (KEB) Woori Sinhan Hana Bancos Pblicos Korean Development Bank (KDB) Korean Eximbank Total Nmero de Sedes 21 3 5 3 8 2 6 5 1 27 99 14 31 28 26 Rede de Agncias Locais 99
Fontes: sites dos bancos. Nota: 1 Como subsidiria bancria considera-se a instituio que, alm de emprstimos e financiamentos, opera com depsitos. Em alguns pases, a legislao permite que a subsidiria bancria tambm desempenhe atividades de banco de investimento, participando de colocao e subscrio de ttulos e valores mobilirios.
Desde a segunda metade da dcada de 1990, o KDB vem ampliando sua rede externa. Entre 1997 e 2006, KDB instalou subsidiria de controle integral na Irlanda, Brasil e Uzbequisto e assumiu o controle do Daewo Bank na Hungria, que pertencia corretora coreana Daewoo.99 Igualmente, transformou os escritrios de representao em Pequim e em Guangzhou em agncias. Em seus relatrios anuais, o banco vem reafirmando seus planos de se tornar um banco global at 2011, mediante a expanso da rede externa e ampliao da base de cliente na sia emergente e na Europa Oriental. Aps o anncio da deciso do governo coreano em abrir o capital da instituio a investidores privados em 2014, o KDB reforou sua estratgia em se tornar um banco competitivo em termos globais, com ampliao de seus negcios no exterior, em particular na rea de banco de investimento, com o financiamento de projetos de infraestrutura, reestruturao corporativa, fuses e aquisies transfronteiras, bem como atuao em nichos especficos dos mercados bancrios locais (KDB, 2008). De acordo com declaraes do seu presidente, o KDB planeja elevar a 35% nos prximos cinco anos a parcela de ativos no exterior no total dos ativos do banco (SALMON, 2010). At 2020, o KDB pretende estar entre os 20 maiores do mundo na rea de banco de investimento e corporate finance (KIM, T.J., 2009 e yOON,2009). Na comparao da rede externa de bancos brasileiros com as dos bancos da Coreia do Sul, trs aspectos se destacam. Em primeiro lugar, o nmero relativamente baixo de subsidirias bancrias controladas pelos bancos brasileiros: 14 ante 35 dos
99. Essa corretora pertencia ao grupo empresarial Daewoo, que entrou em colapso com a crise de 1997-1998.
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bancos coreanos (tabela 16). Alm das diferenas nas estratgias de expanso internacional, a opo por instalao de subsidiria no exterior pode ser resultado da legislao em vigor em certos pases anfitries, que no permitem a instalao de sucursal de banco estrangeiro. A principal vantagem da expanso internacional mediante a forma subsidiria reside no fato de que como instituio bancria constituda sob a legislao do pas anfitrio a subsidiria de um banco estrangeiro considerada um banco local e, portanto, recebe o mesmo tratamento legal e fiscal de um banco domstico, o que iguala as condies de concorrncia dos bancos estrangeiros vis--vis aos bancos locais.
TABELA 16
Subsidirias bancrias1 no exterior por pas de origem posio em 2009
Bancos por Pas de Origem Brasil Coreia do Sul Mxico Nmero de Bancos Controladores 5 7 2 Nmero de Sedes no Exterior 11 27 7 Rede de Agncias Locais 133 99 215
Fontes: sites dos bancos. Nota: 1 Como subsidiria bancria considera-se a instituio que, alm de emprstimos e financiamentos, opera com depsitos. Em alguns pases, a subsidiria bancria tambm desempenha atividades de banco de investimento, participando de colocao e subscrio de ttulos e valores mobilirios.
No que se refere s diferenas de estratgias, o mapeamento das subsidirias bancrias e suas redes locais permite identificar os bancos que optaram pela penetrao no mercado bancrio de varejo. Por exemplo, no caso do Mxico, o Banco Asteca, o nico banco internacional do pas, adota como estratgia de expanso no exterior a constituio de subsidiria domstica no pas anfitrio, com ampla rede de agncias. No Brasil, o banco Ita ,como j mencionado, era em 2009 o nico com atuao local relevante no exterior mediante subsidirias de controle integral na Argentina, no Uruguai, no Paraguai e no Uruguai, com uma rede de 128 agncias 96% do total do Brasil (tabela 16). Porm, para 2010, o BB seguir a estratgia de atuar como banco local nos Estados Unidos e na Amrica Latina.100 Igualmente, at 2011, o BB ir concluir a reorganizao da sua rede na Europa, transformando as atuais filiais em agncias da sua subsidiria BB AG, com sede em Viena, na ustria. Na Coreia do Sul, essa estratgia de instalao de subsidiria local foi seguida por quatro dos bancos comerciais. Alm do j mencionado Hana, o Sinhan, que atua no mercado local na China, no Japo e na Indonsia, tambm est presente no mercado americano com uma subsidiria que controla 11 agncias na costa
100. Ao anunciar a compra do argentino Patagnia, em abril de 2010, o presidente do BB confirmou que a instituio tem interesse em outros mercados da Amrica Latina, j tendo realizado prospeces sobre bancos no Chile, no Peru, na Colmbia e no Uruguai. Igualmente, confirmou a inteno em adquirir um banco local nos Estados Unidos, onde pretende crescer atendendo as empresas brasileiras, os brasileiros e demais imigrantes latino-americanos que vivem no pas (PALACIOS; POND, 2010).
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Leste e seis na Califrnia. J Woori tem subsidiria nos Estados Unidos e na China enquanto o KEB atua no Canad e na Indonsia. O segundo aspecto refere-se relativa concentrao de dependncias externas localizadas em parasos fiscais. No caso brasileiro, metade dos bancos com dependncias externas est presente exclusivamente em parasos fiscais (tabela 17). Uma possvel explicao para a alta concentrao de dependncias externas de bancos brasileiros em parasos fiscais parece ser a prtica de evaso e/ou eliso fiscal bastante disseminada na elite brasileira, no obstante os avanos na legislao tanto em mbito nacional como internacional. Outra hiptese que a presena em parasos fiscais seja alternativa menos onerosa para os bancos brasileiros que operam com cmbio, dada a restrio a depsitos locais em moeda estrangeira existente no Brasil. As sucursais de bancos em parasos fiscais so, na maioria das vezes, meros registros contbeis, mantidos em um escritrio que representa vrios bancos estrangeiros em um desses centros offshore do Caribe. No caso dos bancos coreanos, embora seis entre oito bancos estejam presentes em Cingapura, que tambm um centro financeiro offshore, todos os bancos esto presentes em vrios outros pases da sia-Pacfico, bem como, da Europa e das Amricas. Para evitar lavagem de dinheiro, as dependncias externas dos bancos coreanos passaram a ser ter suas atividades estritamente supervisionadas a partir de julho de 2003 (FSS, 2008, p. 174).
TABELA 17
Bancos com dependncia no exterior por nacionalidade e distribuio geogrfica, posio em 2009
Rede Externa N de Bancos com dependncia no exterior Total de dependncias externas1 Distribuio geogrfica : Africa Amrica do Norte Amrica Latina sia Europa Parasos Fiscais da sia2 Parasos Fiscais do Caribe3 1 13 19 15 19 1 25 13 7 75 21 20 1 1 1 2 5 Brasil 16 93 Coreia do Sul 10 137 Mexico 3 9
Fontes: Sites dos bancos. Notas: 1 Inclui sucursal e suas agncias e subagncias , subsidiria e escritrios de representao. No inclui as redes locais das subsidirias no exterior. 2 Bahrein, Cingapura, Hong Kong. 3 Antilhas Holandesas, Aruba, Bahamas, Cayman e Panam.
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Em terceiro lugar, chama ateno a forte presena no exterior do principal banco de fomento coreano, o KDB, que atua em 12 pases, majoritariamente sob a forma de subsidirias e de agncias.101 Em contraste, apenas em 2009, o BNDES viabilizou a instalao de dois escritrios de representao: um na praa financeira de Londres, a principal da Europa, e o outro em Montevidu.
5 CONSIDERAES FINAIS: PERSPECTIVAS
Desde meados da dcada de 1990, observa-se o crescimento dos fluxos de IDE financeiro destinados aos pases perifricos, em particular queles com economia de mercado emergente, como Brasil, Mxico e Coreia do Sul. Esse movimento traduz os esforos realizados pelos bancos internacionais para integrar os pases perifricos em suas estratgicas especficas de expanso de mercados e bases de clientes, com explorao de economias de escala. A presena de diversas instituies estrangeiras com distintas estratgias de negcio e diferentes formas de controle e de avaliao de risco e de rentabilidade esperada nos sistemas financeiros dos pases anfitries tem implicaes no triviais para o financiamento da economia e para a gesto macroeconmica, bem como para a estabilidade financeira. A ampliao da presena estrangeira no sistema bancrio brasileiro no teve o impacto esperado pelas autoridades econmicas em termos da reduo dos custos do crdito e dos servios bancrios ofertados populao e do alongamento dos prazos das operaes de crdito como consequncia de suposta maior expertise na administrao dos riscos. Os bancos estrangeiros recm-chegados adotaram um comportamento semelhante ao dos bancos privados nacionais e dos estrangeiros j presentes no pas antes da flexibilizao das condies de entrada ocorrida em 1995. Diversos estudos sobre a evoluo do sistema bancrio brasileiro desde a abertura ao IDE, em1995, at 2009, fornecem evidncias de que os bancos estrangeiros apresentam um comportamento similar ao dos privados nacionais quanto ao destino dos crditos concedidos. O aumento da presena estrangeira no sistema financeiro brasileiro no alterou a dinmica do mercado de crdito domstico, no sentido de ampliao dos prazos, reduo dos custos e da seletividade, a despeito dos supostos benefcios em termos de eficincia e de solidez patrimonial associada a essa ampliao.
101. O KDB foi criado, em 1954, para conceder crdito de mdio e longo prazo para as empresas industriais, e logo se tornou importante instrumento da poltica governamental de crescimento econmico orientado para industrializao pesada e exportaes. Embora o KDB atualmente se distinga do BNDES e de outros bancos de fomento tpicos, como a Nafin mexicana, por concorrer diretamente com os bancos comerciais em diferentes segmentos, esse banco coreano o principal brao financeiro do governo coreano, atuando na reestruturao financeira de bancos e corporaes privadas e desempenhando papel anticclico nas crises de crdito. Como j mencionado, em 2014 o governo coreano abrir o capital desse banco, com venda de participao acionria a investidores privados.
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Estudo recente do BIS ressalta que a crise financeira global reforou a tendncia de ampliao da atividade bancria dos bancos internacionais nos mercados locais dos pases anfitries (MCCAULEy; MCGUIRE; VON PETER, 2010). Portanto, de se esperar que cresa o interesse de instituies bancrias estrangeiros pelo mercado de varejo brasileiro, dado o potencial de expanso associada ainda baixa bancarizao da populao relativamente aos pases centrais. A entrada de novas instituies e a ampliao da presena estrangeira, no Brasil ou em qualquer outro pas, tm como motivao bsica a possibilidade de obteno de ganhos expressivos. Nesse sentido, mesmo que possuam vantagens competitivas frente aos bancos domsticos, no possvel esperar que as instituies estrangeiras se privem de amplas receitas, promovendo cortes em tarifas e margens. Iniciativas desse tipo, quando ocorrem, so frutos de estratgias de marketing de curto prazo e no expresso de uma poltica duradoura. Afinal, a concorrncia via preos apenas uma entre vrias das estratgias competitivas de uma instituio bancria. um erro acreditar que ampliar a presena de bancos estrangeiros ir alterar o modus operandi dos bancos em atuao no sistema financeiro nacional. No existe nenhuma garantia prvia de que a entrada de novos competidores refletir na diminuio das tarifas e dos custos dos emprstimos. Ao mesmo tempo, como indicam as experincias tanto do Mxico como do Brasil, e tambm a da Coreia do Sul no que se refere ao segmento de micro e pequenas empresas, a ampliao da presena estrangeira no se traduz necessariamente por melhoria nas condies de financiamento da economia. A busca de lucros expressivos em um curto espao de tempo para atender s expectativas dos acionistas pode resultar na expanso exacerbada de crdito ao consumo, com impacto sobre a demanda e sobre o grau de endividamento das famlias. O uso pesado de marketing bancrio para atrair novos clientes, sobretudo entre a populao de baixa renda menos familiarizada com a linguagem obscura dos contratos, precisa ser contrabalanada com a poltica de proteo aos consumidores e as campanhas de esclarecimento para evitar o endividamento excessivo das famlias, cuja capacidade de pagamento oscila com as vicissitudes do mercado de trabalho. Em geral, os bancos estrangeiros reagem com maior intensidade s alteraes nas condies de liquidez internacional e s crises financeiras que os bancos domsticos, potencializando a transmisso do efeito contgio. As instituies estrangeiras podem igualmente ser fonte de propagao de eventos ocorridos no exterior. Esses bancos servem como mecanismos de transmisso das polticas decididas pelos acionistas frente ocorrncia de problemas seja no pas de origem da matriz ou em qualquer outra financeira na qual estejam presentes. Esse perigo
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ainda maior porque os bancos estrangeiros tendem a adotar estratgias comuns para sua atuao em distintos pases de uma mesma regio, o que se traduz pela assuno de exposies similares entre os pases. Ao avaliar as solicitaes de entrada de novos bancos estrangeiros no sistema financeiro nacional, as autoridades econmicas brasileiras deveriam procurar evitar a concentrao de instituies provenientes de um mesmo de origem ou com exposies altamente concentrada em poucos pases ou regies. Assegurar presena diversificada pode ajudar a minimizar a exposio do Brasil aos efeitos de transbordamento de mudanas nas condies do mercado dos pases de origem desses bancos que resultem na abrupta reverso de fluxos financeiros. Evidentemente, como mostrou a crise sistmica de 2008, a diversificao da origem dos bancos por si s no suficiente para reduzir o efeito-contgio de crise de iliquidez internacional generalizada. Naquele contexto, o mercado interbancrio internacional sofreu uma prolongada paralisia virtual, o que exigiu a criao de linhas de swaps em dlares pelo banco central americano para que os demais bancos centrais dos pases avanados, mas tambm Brasil, Coreia do Sul e Mxico, pudessem atender as necessidades de liquidez em dlar dos seus sistemas bancrios. Para evitar que o sistema bancrio se torne exposto ao risco de forte reduo ou reverso dos fluxos de capital externo intermediado pelos bancos, a entrada de novas instituies estrangeiras poderia ser condicionada capacidade dos novos ingressantes em construir uma base ampla de captao local. Isso inibiria a entrada de instituies que adotam estratgia de operao exclusivamente na intermediao financeira transfronteiria, que contribuem para aumentar a dependncia e vulnerabilidade da economia reverso dos fluxos de recursos externos. Igualmente, seria recomendvel que as autoridades governamentais no permitam o controle estrangeiro do sistema bancrio brasileiro, como ocorreu no caso do Mxico. Mesmo sob a hiptese de que o Brasil no ir privatizar os bancos pblicos, o domnio privado estrangeiro no deve ser permitido, dado que implicaria reduo da autonomia nacional em uma atividade essencial. Os bancos estrangeiros operaram de forma integrada, o que significa que inmeras funes de controle locais, como gerenciamento de risco, aprovao de crdito, e outras decises de negcios, esto subordinadas s decises do banco matriz, responsvel pela estrutura de controle em mbito global. Isso significa que as matrizes tomam decises relacionadas s estratgias de negcio e apetite de risco que podem ter efeitos significativos para o mercado bancrio dos pases anfitries, os quais so, todavia, desprezados pelo banco matriz. A concentrao das informaes sobre as decises de negcio no bancomatriz pode resultar ainda em dificuldade para superviso pelas autoridades dos pases anfitries. Para evitar que problemas no banco matriz afetam suas operaes
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no mercado local, as autoridades dos pases anfitries devem atuar em cooperao estrita com as autoridades de superviso dos pases de origem dos bancos estrangeiros com atuao local significativa. No caso do Brasil, por exemplo, o banco central deve avanar nas trocas de informaes com as autoridades dos Estados Unidos, Espanha, Reino Unido entre outros. No que se refere presena dos bancos domsticos no exterior, bastante provvel que, com a retomada do crescimento nas economias centrais e a normalizao das condies dos mercados financeiros internacionais, se verifique a ampliao da rede externa no futuro prximo. A presena no exterior mediante sucursais nas principais praas financeiras permite s instituies ter acesso a fontes de funding em moeda estrangeiras em condies mais favorveis, alm de servir como estratgia de marketing junto aos clientes. Igualmente, as habilita a ofertar aos seus clientes no Brasil um amplo leque de servios no exterior que so bastante rentveis. Poucos bancos brasileiros esto adotando a estratgia de atuar como instituio local em pases estrangeiros, como forma de diversificar fontes de receita bem como riscos de negcios. Apenas o BB e o Ita tm explicitado a adoo dessa estratgia com foco em pases da Amrica Latina, onde poderiam usufruir de vantagens competitivas importantes. Com a aquisio de um banco local, obtm-se informaes e conhecimento das prticas do pas anfitrio, o que combinado com tecnologias de gesto e de marketing desenvolvidas para uso domstico, torna possvel a construo de vantagens competitivas mediante oferta de pacotes de servios bancrios a grupos especficos de cliente. Todavia, no obstante as especificidades das economias nacionais, os ciclos de crescimento dos pases latino-americanos possuem forte correlao com o da economia brasileira, o que pode reduzir as vantagens da diversificao na medida em que os riscos permanecem concentrados em uma mesma regio geogrfica. No caso do BB que, embora seja um banco de capital misto, controlado pelo governo federal, o sentido da ampliao da presena no exterior sob a forma de banco local poder vir a ser objeto de questionamentos, em particular, pelos defensores da privatizao dessa instituio. Na promoo do comrcio exterior brasileiro e no apoio s estratgias de internacionalizao das empresas brasileiras, as autoridades governamentais deveriam incentivar a ao conjunta do BNDES e do BB a partir da rede de dependncias externas desse ltimo, o que economizaria recursos destinados manuteno de escritrios e/ou agncias. A complementaridade na presena externa tambm deveria ser buscada pela CEF, que deveria priorizar pases onde o BB no est presente.
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O aprofundamento da internacionalizao bancria em sua dupla dimenso vai ampliar ainda mais a integrao da economia brasileira ao mundo das finanas globalizadas. A interconexo crescente entre bancos de diversas nacionalidades operados em diversos pases e diferentes moedas traz inmeros desafios, sobretudo porque amplifica o risco de propagao de crises financeiras. Assim, torna imperativo reforar regulamentao e superviso para impedir prticas de alto risco que fragilizem bancos e tomadores. O fato de que o sistema bancrio brasileiro tenha passado relativamente inclume pela crise global no significa que a regulamentao e superviso no precisem ser reforadas como o episdio dos derivativos de cmbio explicitou.
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CAPTULO 9
A INSERO DO BRASIL EM UM MUNDO FRAGMENTADO: UMA ANLISE DA ESTRUTURA DE COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO
1 INTRODUO
O recente processo de internacionalizao das economias nacionais, genericamente chamado de globalizao, levou a uma reorganizao da produo internacional desde os anos 1980. Se, por um lado, a (r)evoluo tecnolgica recente possibilitou a segmentao do processo produtivo, outros fatores a potencializaram e determinaram a distribuio das diferentes etapas do processo produtivo em torno do globo. Por outro lado, esse movimento de partilha dos processos produtivos, anteriormente concentrados geograficamente e/ou mesmo no seio de nica empresa, imps mudanas na distribuio de valores ao longo das cadeias produtivas e deslocou o centro do dinamismo produtivo e tecnolgico das etapas finais para as etapas intermedirias do processo produtivo. Tais mudanas produtivas e tecnolgicas tiveram reflexos importantes no volume e na configurao do comrcio internacional.1 Os fluxos internacionais de partes e componentes se tornaram os segmentos mais dinmicos do comrcio mundial de produtos industrializados e a insero de um pas no intercmbio internacional destes bens demonstra sua capacidade de se articular em um sistema produtivo segmentado internacionalmente. Sua capacidade de extrair benefcios de tal sistema depender, em grande medida, das caractersticas dos produtos produzidos e comercializados: se so produtos com mais contedo tecnolgico ou segmentos mais customizados, em que a competio acirrada (MEDEIROS, 2008). A economia brasileira, por sua vez, passou por profundas mudanas desde os anos 1970. A estrutura produtiva evoluiu de forma significativa a partir da acelerao do processo de industrializao naquela dcada. Sua insero no comrcio mundial, por consequncia, tambm apresentou fortes mudanas quantitativas e qualitativas ao longo de todo esse perodo. O presente artigo tem por objetivo analisar a insero do Brasil no sistema de comrcio mundial, tendo como pano de fundo as mudanas estruturais nos fluxos internacionais de comrcio. Ou seja, pretende-se examinar a posio do
1. Nesse ltimo caso, essas mudanas guardam forte relao com a configurao, sobretudo, dos investimentos diretos estrangeiros. Porm, outros fluxos de capitais tambm esto relacionados ainda que em menor medida com essa evoluo do processo produtivo, como financiamento do comrcio internacional.
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pas na atual diviso internacional do processo produtivo e avaliar em que medida a evoluo da estrutura do comrcio exterior brasileiro acompanhou as tendncias apresentadas pelos fluxos internacionais de mercadorias. Nesse sentido, a comparao com outras economias emergentes e, em particular, a China inevitvel, tendo visto o desempenho e a estratgia comercial adotada por este pas desde 1980. Alm da China, tambm se compara o desempenho brasileiro com o mexicano, em virtude da insero deste pas no sistema internacional de comrcio, que guarda similitude com o caso chins no que se refere intensidade de sua integrao no comrcio mundial, mas tambm diferenas importantes associadas estratgia comercial e produtiva adotada. Ambos os pases so interessantes para a anlise do caso brasileiro, por colocar em evidncia as oportunidades e limitaes derivadas da segmentao do processo produtivo. Para tal, procede-se inicialmente a uma caracterizao do sistema de comrcio mundial e da segmentao internacional do processo produtivo, bem como de suas causas e implicaes. Em seguida, realiza-se um exame da evoluo histrica e dos perfis geogrfico e setorial das exportaes brasileiras, detalhando a estrutura da pauta segundo estgio de produo e contedo tecnolgico. Esta anlise feita de forma comparativa, tanto no que se refere estrutura da pauta brasileira por parceiro comercial quanto com outras economias emergentes. Na ltima parte, delineiam-se algumas concluses em termos de perspectivas da insero brasileira.
2 DIVISO INTERNACIONAL DO PROCESSO PRODUTIVO: CARACTERIZAO E EVOLUO RECENTE
As mudanas tecnolgicas ocorridas a partir dos anos 1980 impuseram alteraes importantes no processo produtivo e no padro de concorrncia dos produtos nos mercados internacionais. A possibilidade de se partilhar o processo produtivo levou a produo a se desverticalizar, com as diversas etapas produtivas sendo distribudas em lugares diferentes. Esta evoluo tcnica possibilitou s empresas subcontratarem atividades de outras empresas ou instalar filiais em outros pases, de forma a aproveitar as vantagens comparativas que cada pas dispunha em cada tipo de atividade. Assim, as empresas, por meio dos diversos arranjos, podiam se beneficiar das vantagens comparativas apresentadas por cada pas. A reduo dos custos de transporte e das barreiras comerciais favoreceu este movimento ao baratear os custos de transao entre as diversas empresas ou, em grande parte dos casos, diversas unidades da mesma empresa. A reduo das barreiras comerciais est associada liberalizao multilateral conduzida no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e proliferao de acordos comerciais regionais. Estes ltimos tm diferentes abrangncias e coberturas e alguns deles preveem tratamento tarifrio diferenciado para processamento de partes e componentes no exterior. Esse o caso dos acordos realizados pela Unio
A Insero do Brasil em um Mundo Fragmentado: uma anlise da estrutura...
371
Europeia (Outward Processing Trade) e pelos Estados Unidos (US Offshore Assembly Programme OAP) com diversos pases em desenvolvimento.2 Como mostram vrios autores (MILGRAM, 2005; FEENSTRA; HANSON; SWENSON, 1998; GRG, 2000), os sistemas de incentivos dados pelo tratamento tarifrio diferenciado estimulam a realizao de diferentes etapas do processo produtivo no exterior sob forma de subcontratao em diversos setores notadamente, txtil/ vesturio, calados e mquinas e equipamentos diversos. Esse movimento foi em grande parte alavancado pelas operaes das empresas multinacionais (EMN) por conta de sua maior capacidade financeira para arcar com a logstica de um processo produtivo segmentado em diversos stios e/ ou pases, conforme assinala Medeiros (2008). Fontagn, Freudenberg e Unal-Kesenci (1996) mostram que a distncia geogrfica um fator que refora as possibilidades de o processo produtivo se espalhar por diversos pases e, dessa maneira, reforar a globalizao, ainda que a especializao vertical das EMN v alm dos acordos de integrao. Esse movimento ocasiona forte aumento dos fluxos de comrcio internacional e a sia constitui o maior polo de dinamismo do comrcio mundial nos ltimos tempos: a proximidade geogrfica, os acordos comerciais e a convergncia tecnolgica dos pases potencializam o comrcio resultante desse novo paradigma produtivo. Devido a esta reorganizao da produo, o perfil do comrcio mundial se alterou e o fluxo de partes e componentes dos produtos aumentou significativamente.3 O perfil de especializao dos pases tambm se modificou, assim como sua insero no comrcio mundial. Como afirmam Lemoine e Unal-Kesenci (2004), hoje o produtor de bem final no necessariamente aquele que agrega mais valor ao bem final, nem o detentor da etapa produtiva com maior contedo tecnolgico as chamadas maquiladoras so uma boa ilustrao deste fato. Como a insero de um pas nos mercados dinmicos no se restringe, ento, sua participao nos mercados de bens finais ou de commodities, uma anlise de sua competitividade e de sua posio relativamente aos centros dinmicos do comrcio mundial requer um exame acurado da insero do pas no intercmbio de partes e componentes tanto no que se refere s importaes como s exportaes.
2. Normalmente, os produtos so exportados para receberem algum tipo de beneficiamento no exterior e, ao retornarem ao seu pas de origem, a tarifa de importao incide somente sobre o valor adicionado no exterior. 3. Segundo os dados da base Comtrade, entre 1995 e 2008, o comrcio mundial de partes e componentes e de bens de capital cresceu a uma taxa de 8% ao ano (a.a.) face a 6,5% a.a. para bens intermedirios semiacabados e 7,4% para bens de consumo. Apenas produtos primrios, que se beneficiam de um efeito-preo importante nos anos 2000, apresentam taxa de crescimento superior (13% a.a.).
372
A integrao no sistema produtivo e de comrcio fragmentado apresenta oportunidades inequvocas para os pases. Medeiros (2008), no entanto, alerta que nem todos os pases que desse processo participam conseguem extrair os mesmos benefcios. Esses ltimos dependem do posicionamento do pas na cadeia de valor que, por um lado, pode propiciar benefcios bastante dspares e, por outro lado, depende das vantagens comparativas tradicionais e no tradicionais dos pases. Do ponto de vista estrutural e tecnolgico para um dado pas, a questo central a sua posio na hierarquia do valor adicionado da cadeia produtiva, as possibilidades de aprendizagem e mudana tecnolgica e o grau em que esta insero permita uma adequada taxa de crescimento da economia. Com efeito, a separao do processo produtivo favorece especialmente os detentores dos ativos intangveis pesquisa e desenvolvimento (P&D), desenho e concepo, marca e comercializao na apropriao do valor adicionado, restando para as atividades padronizadas e de menor qualificao uma frao reduzida e submetida a elevada competio (MEDEIROS, 2008, p. 10). No caso brasileiro, por exemplo, conhecida a diferena de especializao das exportaes para seus vizinhos latino-americanos, para quem o peso da venda de produtos com maior contedo tecnolgico e valor agregado maior do que, por exemplo, a venda para os pases europeus ou asiticos. Porm, pouco se conhece do comrcio de partes e componentes e da consequente articulao produtiva entre os pases da regio. Como chamam ateno Lemoine e Unal-Kesenci (2002), a anlise por setor e estgio de produo coloca em evidncia a natureza da especializao de um pas. Em um setor ou uma cadeia produtiva, o pas pode ter vantagens comparativas em um determinado estgio da produo sem que isso acontea necessariamente nos estgios montante ou jusante. Convencionou-se afirmar que uma especializao horizontal ocorre quando um pas detm vantagens comparativas em todos os estgios da produo, enquanto uma especializao vertical corresponde situao na qual o pas tem vantagens comparativas em apenas alguns estgios. Segundo Fontagn, Freudenberg e Unal-Kesenci (1996), a especializao vertical reflete sua insero na segmentao internacional do processo produtivo, que incentivou o movimento de subcontratao das empresas. Esses autores analisam o caso europeu e, por isso, tm um olhar do ponto de vista dos contratantes. Para eles, esse movimento permitiu a esses pases explorar direta ou indiretamente as vantagens decorrentes dos baixos custos de mo de obra dos pases fornecedores de insumos ou partes e componentes para os bens finais por eles produzidos. Porm, esse esquema no parece beneficiar somente os pases desenvolvidos ou produtores deles provenientes, supostamente fabricantes de bens finais de maior valor agregado. Por um lado, no necessariamente
373
o produto final continua a ser aquele de maior valor agregado componentes intensivos em tecnologia podem ocupar esse papel. Por outro lado, a China mostra ser capaz de promover uma transformao produtiva na qual vem avanando ao longo da cadeia produtiva tanto em termos de contedo tecnolgico4 como em termos de valor agregado.
2.1 Insero de um pas na diviso internacional do processo produtivo: mensurao
O processo de segmentao do processo produtivo vem sendo identificado por diversos autores desde os anos 1990 o termo fragmentao do processo produtivo, por exemplo, foi proposto por Jones e Kierzkowski (1990).5 Existe um consenso sobre a importncia deste processo na evoluo recente do comrcio internacional e, em particular, no crescimento do dinamismo comercial dos pases asiticos.6 Diversos autores vm tentando mensurar tal fenmeno, porm, existem algumas dificuldades metodolgicas importantes devido ao fato de ele assumir diferentes formas. Trs principais medidas e fontes de informao vm sendo usadas para caracterizar este processo de fragmentao da produo e dos fluxos de comrcio a ele associados: as estatsticas relativas aos diferentes regimes de comrcio (customs statistics on processing trade ou estatsticas de reexportao e reimportao, em portugus), o peso dos componentes importados na produo calculado a partir de estatsticas oriundas das matrizes de insumo-produto e os dados de comrcio internacional de partes e componentes. As primeiras se referem aos regimes especiais que concedem exceo tarifria para subcontratao de parte do processo produtivo no exterior. Pases como os Estados Unidos e como aqueles pertencentes Unio Europeia tm regimes especiais o US Offshore Assembly Programme (OAP) e o Outward Processing Trade, respectivamente e a China publica estatsticas de processing trade.7 Alm de cobrir apenas uma parte do comrcio associado fragmentao do processo produtivo aquele decorrente das atividades de subcontratao (outsourcing) , estas estatsticas no esto disponveis para todos os pases o caso do Brasil e podem no cobrir todos os arranjos existentes para este tipo de relao. As estatsticas referentes ao Regime de Drawback, no entanto, podem dar uma ideia de parte desse tipo de comrcio.
4. Ver seo 4.1. 5. Como chamam ateno Amador e Cabral (2008), outros diversos termos vm sendo usados para este processo: especializao vertical, decomposio das cadeias de valor, outsourcing, offshoring, international production sharing, desintegrao da produo, internacionalizao das cadeias produtivas ou de valor, entre outros. 6. Ver, por exemplo, Lemoine e Unal-Kesenci (2002). 7. Ver, por exemplo, Grg (2000), Lemoine e Unal-Kesenci (2002) e Feenstra et al.(1998).
374
No que se refere s estatsticas de insumo-produto, elas possibilitam o clculo do peso dos insumos importados na produo final, no consumo intermedirio ou nas exportaes. Segundo Amador e Cabral (2008), esta informao seria a mais apropriada para identificar de forma acurada quando um produto est sendo usado na produo de outro. O problema com este tipo de informao, alm de sua publicao no sistemtica e da dificuldade de comparao entre os pases, o nvel de agregao setorial, em geral, muito elevado. Normalmente, as estatsticas so setoriais e no refletem a especializao fina em nvel de produto que caracteriza a segmentao do processo produtivo. Por ltimo, as estatsticas de mais abrangncia e comparabilidade so as de comrcio internacional. A classificao Standard International Trade Classification (SITC), em sua Reviso 3, distingue partes e componentes dos setores de maquinaria e material de transporte, permitindo a mensurao de parte importante porm, incompleta do comrcio associado fragmentao da produo. Alm disso, como chamam ateno Athukorala e yamashita (2006), subestima este tipo de comrcio, pois, pelo lado das importaes, contabiliza tanto insumos para a produo voltada para exportaes quanto para consumo domstico e, pelo lado das exportaes, desconsidera os bens finais fabricados com partes e componentes importados. Lemoine e Unal-Kesenci (2002) utilizam a classificao BEC Classificao Econmica Ampla (Broad Economic Categories) da Organizao das Naes Unidas (ONU), que consiste em uma agregao da classificao SITC mencionada, para distinguir o comrcio em cinco categorias segundo os estgios de produo. So elas: i) bens primrios; ii) bens intermedirios semiacabados; iii) bens intermedirios partes e componentes; iv) bens finais bens de capital; e v) bens finais bens de consumo. Segundo as autoras, as categorias iii e iv consistem no comrcio de partes e componentes que caracterizam os fluxos de comrcio segundo a fragmentao do processo produtivo ver tabela 1 para correspondncia da classificao BEC em estgios de produo. No presente trabalho, mensura-se esse tipo de comrcio usando a tipologia proposta por Lemoine e Unal-Kesenci (2002). Essa mensurao se estende sobre o perodo 1995-2008, devido disponibilidade das estatsticas de comrcio na classificao SITC Reviso 3, levando em conta no somente os fluxos totais de importao e exportao brasileira, mas tambm a sua desagregao segundo os mercados de destino e origem. Indicadores de vantagens comparativas e de parte de mercado subsidiam a avaliao da insero do Brasil nesse tipo de comrcio.8
8. De forma complementar, pode-se utilizar os dados recentemente publicados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para a matriz de insumo-produto (2000 e 2005) a fim de avaliar a parte dos insumos importados na produo e nas exportaes setoriais. Vale assinalar, no entanto, que a desagregao dessas matrizes setorial, comportando apenas 33 setores industriais. Em outras palavras, sua interpretao deve ser utilizada de forma complementar s estatsticas de comrcio descritas anteriormente.
375
3 EVOLUO DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO
O comrcio exterior brasileiro apresentou uma forte mudana desde 1950. O volume de comrcio se alterou significativamente, passando de um valor anual mdio inferior de US$ 3 bilhes em 1950 e 1960 a US$ 225 bilhes no quinqunio 2003-2008. Essa evoluo reflete as flutuaes das economias domstica e mundial e, evidentemente, as polticas econmicas adotadas no plano interno. Pode-se observar na tabela 1 e pelo grfico 1 que o ritmo de crescimento variou bastante entre os subperodos e que a evoluo em termos de saldo comercial tambm bastante dspar, dependendo do subperodo analisado. A partir de meados dos anos 1970, fica evidente a alternncia de perodos de dficit e de supervit comercial, refletindo, em grande medida, os diferentes padres de desenvolvimento e de insero internacional da economia brasileira.
TABELA 1
Evoluo do comrcio exterior brasileiro 1950-2008
Exportaes US$ bilhes 1950/1968 1969/1973 1974/1980 1981/1989 1990/1993 1994/1998 1999/2002 2003/2008 1,5 3,6 11,1 26,1 34,3 48,4 55,4 130,7 %a.a. 1,8 28,0 16,7 5,0 7,1 4,1 7,9 22,1 Importaes US$ bilhes 1,3 3,6 13,5 16,2 21,9 50,7 52,0 95,0 %a.a. 3,8 32,8 10,5 -2,4 6,9 14,9 -1,4 29,1 Corrente de comrcio US$ bilhes 2,8 7,3 24,6 42,3 56,2 99,1 107,4 225,6 %a.a. 2,7 30,3 13,1 1,9 7,0 9,2 3,4 25,1
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex). Elaborao prpria. Nota: Mdia anual.
376
GRFICO 1
200 185 170 155 140 125 110 95 80 65 50 35 20 5 -10
Evoluo do comrcio exterior brasileiro 1962-2008

(Em US$ bilhes)
US$ bilhes
1950
1952
1956
1958
1960
1962
1966
1968
1970
1972
1976
1978
1980
1982
1986
1988
1990
1992
1996
1998
2000
2002
2006
1954
1964
1974
1984
1994
Exportaes Fonte: Secex.
Importaes
Saldo Comercial
Apesar de um crescimento anual mdio elevado ao longo de todo o perodo em torno de 9%, sendo que os valores se encontram em dlares correntes , o grau de integrao da economia brasileira nos fluxos de comrcio mundial mostrou no somente variaes importantes ao longo do perodo, mas tambm um avano tmido. Mensura-se o grau de integrao no comrcio mundial da economia brasileira de duas formas. Em primeiro lugar, compara-se a corrente de comrcio total brasileira (exportaes + importaes) com o produto interno bruto (PIB) corrente. O grfico 2 apresenta esta evoluo desde 1950, para cada quinqunio a fim de minimizar efeitos de flutuaes conjunturais. possvel se observar diversos subperodos nesses quase 60 anos. O perodo inicial caracterizado por um forte grau de abertura, consequncia de uma insero internacional via exportao de produtos primrios. Esse grau de abertura decai nos anos 1960, devido a um crescimento mais acelerado da produo do que dos fluxos de comrcio brasileiros. Nos anos 1970, a crise do petrleo e o crescimento da economia domstica elevam as importaes tanto em valor como em volume , explicando o novo aumento do coeficiente de abertura at a virada da dcada de 1980. Nos anos 1980, tal coeficiente atinge nveis bastante elevados em virtude, sobretudo, do avano das exportaes, resultado do esforo exportador necessrio para equilibrar as contas externas do pas do lado das importaes, seu peso no PIB decai ao longo da dcada.
2004
2008
377
Nos anos 1990, o grau de abertura se mantm relativamente estvel, em um nvel inferior ao observado na dcada anterior. Com a desvalorizao de 1999, a razo comrcio/PIB comeou a subir, porm, de forma mais intensa a partir de 2001. Nos anos 2000, o grau de abertura da economia brasileira apresenta um crescimento sem precedentes. Embora o ano de 2004 tenha sido atpico nesse ano, o grau de abertura atinge seu nvel mais elevado (24%) , observa-se uma tendncia ao longo de todo o perodo 2000-2008 de crescimento do grau de abertura. A maior exposio da economia brasileira se d inicialmente pelo crescimento das exportaes e, mais tarde, pela acelerao das importaes.9
GRFICO 2
(Em % PIB)
25,0
Evoluo do grau de abertura da economia brasileira 1950-2008
20,0
em % do PIB
15,0
10,0
5,0
1955/59
1965/69
1975/79
1985/89
1995/99
2005/08
0,0 1950/54
1960/64
1970/74
1980/84
1990/94
Grau de Abertura Fonte: Secex/Banco Central do Brasil (Bacen).
A segunda medida do grau de integrao da economia brasileira no comrcio mundial se d pela comparao das exportaes ou importaes brasileiras nas importaes mundiais (grfico 3). Tal indicador atesta o pequeno peso do comrcio brasileiro: ele gira em torno de 1% durante todo o perodo, com exceo de 1950. O indicador para esse perodo elevado devido, sobretudo, ao volume de comrcio mundial relativamente fraco. A partir da, o comrcio mundial cresce significativamente e o Brasil perde importncia relativa.
9. O grau de medida mensurado em termos constantes fornecido pela base Penn World Tables mostra algumas diferenas relativamente ao calculado em preos correntes. Nos anos 1980, por exemplo, o coeficiente a preos constantes mais baixo do que a preos correntes, devido aos efeitos da inflao sobre o PIB. Nos anos 1990, ocorre o inverso e o coeficiente de abertura medido a preos constantes superior. Ambos os indicadores, no entanto, revelam a tendncia de forte crescimento da abertura da economia brasileira nos anos 2000.
2000/04
2008
378
GRFICO 3
(Em %)
1950
Evoluo do peso do comrcio exterior brasileiro no comrcio mundial 1950-2008
1960
1970
1980
1990
2000
2008
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
Exportaes: Brasil/Mundo (em %) Fonte: Secex/Fundo Monetrio Internacional (FMI)/OMC.
Importaes: Brasil/Mundo (em %)
3.1 Mudana estrutural e composio da pauta de exportaes brasileira
A anlise de um perodo to longo merece um exame mais aprofundado dos fatos que levaram ao comportamento de tais indicadores nos diversos subperodos. Visto que tal anlise foge ao escopo do presente trabalho, ela detm-se no perodo aps 1995. Outros fatores fundamentam esta escolha. Em primeiro lugar, as transformaes referidas anteriormente na estrutura do comrcio mundial ocorrem, sobretudo, nas dcadas de 1990 e 2000, possibilitadas pelas mudanas tecnolgicas a partir dos anos 1980. Em segundo lugar, como detalhado anteriormente na metodologia, a disponibilidade de dados estatsticos capazes de dar conta dos efeitos da segmentao do processo produtivo no comrcio internacional conduz a se iniciar a anlise em 1995. Enfim, a economia brasileira passa por forte transformao estrutural na segunda metade do sculo passado, como revelam as estatsticas de comrcio exte-
379
rior: as exportaes de produtos bsicos passam de 82% do total em 1962 a 37% em 2008, segundo a Secex. Os dados do grfico 4 ilustram essas mudanas, ainda que apresentados segundo a classificao da ONU para comrcio (SITC). Como se verifica, exportaes das matrias-primas de origem animal e mineral (S10, S1-2 e S1-3) cedem, em grande parte, lugar s exportaes de manufaturados, que passam de 17% em 1970 a 61% do total em 1990, perodo de mudana estrutural mais acentuada na economia brasileira.
GRFICO 4
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% em % 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Estrutura da pauta de exportaes brasileiras 1962-2008
Ao se examinar a composio da pauta exportadora de forma mais desagregada (tabela 2), nota-se que alguns setores manufaturados mostram avanos significativos ao longo de todo o perodo estudado. Em 2008, aqueles com mais peso so: equipamento de transporte (11%), qumicos (7,2%), produtos siderrgicos (6,9%) e mquinas e equipamentos no eltricos (6,7%). Outros setores de bens manufaturados se destacam no por seu peso, mas por sua evoluo, como o setor de papel e papelo ou de mquinas e equipamentos eltricos, cujas exportaes crescem de forma significativa. Entre as categorias que incluem matrias-primas, vale chamar ateno para o crescimento das exportaes de combustveis devido expanso das exportaes de petrleo a partir de 2000 e para o fato de que essas categorias agregam
1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Alimentos e animais vivos (S1-0) Combustveis minerais (S1-3) Matrias primas, exceto comb. (S1-2) Demais Manufaturas
Fontes: ONU e United Nations Commodity Trade Statistics (UNComtrade).
380
tanto matrias-primas como produtos manufaturados. O exemplo mais evidente a categoria de alimentos e produtos vivos. Nesse caso, h tambm um avano e diversificao das exportaes dos produtos includos. Vale notar, no entanto, que nos anos 2000 ocorre uma pequena regresso da participao de manufaturados. Alm do bom desempenho das exportaes de manufaturados entre 2000 e 2005, o recente aumento dos preos das commodities e o avano do peso das exportaes de petrleo contribuem para tal evoluo.
TABELA 2
Composio setorial das exportaes brasileiras 1962-2008
(Em % do total)
Categorias STIC Rev.1 Alimentos e animais vivos Bebida e tabaco Matrias primas, exceto comb. Combustveis minerais leos e gorduras animais e vegetais Qumicos Couro, peles e suas manufaturas Manufaturas de borracha Manufaturas mandeira e carvo, exceto mveis Papel, papelo e suas manufaturas Txtil e vesturio Manufaturas de metais no metlicos Ferro e ao Metais no ferrosos Manufaturas metlicas, nes. Mquinas e equipamentos no eltricos Mquinas e equipamentos eltricos Equipamento de transporte Outros manufaturados Demais TOTAL Fontes: ONU e UNComtrade. Elaborao prpria. 1962 65,2 2,0 26,3 0,6 2,7 1,2 0,2 0,0 0,2 0,0 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,2 0,0 0,7 0,1 0,2 100,0 1970 58,0 1,3 23,3 0,6 2,5 1,4 0,6 0,1 1,0 0,0 1,2 0,7 3,6 0,2 0,3 2,3 0,7 0,5 0,8 0,9 100,0 1980 39,2 1,5 14,9 1,8 3,4 3,6 0,6 0,6 0,9 0,8 3,3 1,0 4,4 0,5 1,0 7,7 2,5 6,7 4,3 1,4 100,0 1990 21,1 2,1 15,3 2,2 1,6 6,3 1,2 0,9 0,6 2,2 2,4 1,2 11,4 4,6 1,1 7,9 3,4 7,2 6,0 1,2 100,0 2000 16,9 1,7 15,3 1,6 0,9 6,9 1,6 1,2 1,4 1,8 1,6 1,6 6,7 3,2 1,2 7,7 5,6 14,6 6,5 2,0 100,0 2008 19,0 1,4 19,1 9,5 1,5 7,2 1,1 1,0 0,8 1,0 0,7 1,0 6,9 2,1 1,2 6,7 3,7 11,0 2,7 2,5 100,0
Esta evoluo de longo prazo do comrcio exterior brasileiro e, principalmente, das exportaes evidencia o ganho de peso dos produtos manufaturados na produo nacional e reflete a mudana estrutural da economia brasileira nas ltimas dcadas analisadas. Estas mudanas so mais acentuadas at os anos 1980 e, a partir dos anos 1990, observa-se uma relativa estabilidade da pauta. No obstante, as mudanas ocorridas desde ento no comrcio mundial e na prpria pauta de exportaes brasileira insiste-se: ainda que menos acentuadas que nas dcadas precedentes induzem a analisar a insero do Brasil no sistema de comrcio mundial sob uma tica diferente das anlises tradicionais em termos de setores e intensidade tecnolgica.
381
3.2 Distribuio geogrfica do comrcio brasileiro
Entre 1962 e 2008, observa-se uma diversificao dos parceiros comerciais do Brasil, caracterizada pela perda de importncia dos Estados Unidos e pelo fortalecimento de outros tradicionalmente menos importantes, como os vizinhos latino-americanos e a China (grfico 5). Isto reflete em grande parte a evoluo das exportaes, visto que as mudanas nas importaes, embora sigam a mesma tendncia geral descrita, so menos acentuadas.
GRFICO 5
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1962 1970 Mercosul Fontes: ONU e UNComtrade. ALADI 1980 EUA 1990 Japo China 2000 UE Demais 2008
Distribuio geogrfica do comrcio exterior brasileiro 1962-2008
A diversificao da pauta de exportaes brasileiras (grfico 6) se manifesta, por um lado, pelo crescimento da participao dos demais pases, pelo maior peso da China e pelo avano dos vizinhos latino-americanos e, por outro, pela reduo do peso dos Estados Unidos e, em menor medida, da Unio Europeia. A perda de importncia do mercado norte-americano para as exportaes brasileiras evidente: ele passa de cerca de 35% das exportaes brasileiras totais nos anos 1960 para cerca de 10% no fim do perodo, apesar de certa recuperao nos anos 1990. Este movimento reflete, em grande parte, a diversificao das exportaes brasileiras, mas consequncia tambm da perda de competitividade dos produtos brasileiros no mercado norte-americano. Embora a perda de market share dos produtos brasileiros nos Estados Unidos no seja muito acentuada
382
o peso das exportaes brasileiras passa de 2,3% em 1985 para 1,5% das importaes norte-americanas em 2008 , no se pode minimizar o impacto da competio chinesa sobre os produtos brasileiros naquele e em outros mercados.10 No caso dos vizinhos latino-americanos, sua importncia crescente para o desempenho exportador brasileiro. Esses mercados no somente respondem hoje por cerca de um quarto das exportaes brasileiras como so os principais compradores de bens manufaturados.11 A diversificao geogrfica da pauta de exportaes brasileira ao longo do tempo tem a vantagem de reduzir a dependncia de poucos mercados. O desempenho comercial brasileiro nos meses que se seguem crise financeira de 2008 parece corroborar essa afirmativa, sobretudo se comparado ao caso mexicano, que totalmente dependente das exportaes para os Estados Unidos e cujas exportaes sofrem forte queda.
10. A China tem sido responsvel pela perda de participao em diversos mercados de destino das exportaes brasileiras, inclusive os Estados Unidos. As perdas se localizam tanto em setores tradicionais, como txteis, calados e produtos de madeira, como de mquinas e equipamentos. Para mais detalhes sobre o desempenho recente, ver Batista (2005), Sarti e Hiratuka (2008), Jorge e Kume (2009) e Baumann et al. (2010). Dois trabalhos analisam as diferenas de qualidade dos produtos exportados pelo Brasil e pela China para os Estados Unidos, explicitando que, apesar da perda de mercado nos Estados Unidos, o nvel de qualidade dos produtos brasileiros , em mdia, superior. Ver Jorge e Kume (2009) e o artigo Qualidade e diferenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recente no mercado mundial e na Aladi do presente livro. Sobre a competio da China no Mercado Comum do Sul (Mercosul) e na Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi), ver Sarti e Hiratuka (2008), por exemplo. 11. Apesar de o comrcio com o Mercosul apresentar, em 1998, um valor mais elevado, o intercmbio regional volta a se intensificar com a recuperao da economia argentina a partir de 2003. Para uma anlise detalhada da estrutura das exportaes brasileiras para a Amrica Latina, ver Castilho e Luporini (2009).
383
GRFICO 6
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1962
Distribuio geogrfica das exportaes brasileiras 1962-2008
1970 UE China
1980 Japo
1990 EUA
2000 ALADI
2008 Mercosul
Demais
Fontes: ONU e UNComtrade.
4 EVOLUO DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO DE PARTES E COMPONENTES
As estatsticas sobre o peso do comrcio de partes e componentes, que mostra a integrao do Brasil no chamado processo de fragmentao internacional da produo, deixam evidente a disparidade da especializao brasileira e de outras economias emergentes mais dinmicas, como Mxico e China ainda que muito diferentes (grfico 7). Essa distncia existe tambm relativamente mdia mundial: o peso de partes e componentes e, em menor medida, de bens de capital bastante reduzido no caso brasileiro.
384
GRFICO 7
35,0 30,0 % do total das exportaes 25,0 20,0 15,0
Composio de comrcio segundo o estgio de produo

(Em % do total das exportaes)
10,0 5,0
0,0 Brasil China Mxico Mundo
Bens primrios Bens intermedirios semi-acabados Bens intermediarios partes e componentes

Fontes: ONU e UNComtrade.
Bens finais - bens de capital Bens finais - Bens de Consumo
Os grficos a seguir comparam a evoluo da composio da pauta brasileira segundo os estgios de produo entre 1995 e 2008 com a China e o Mxico. No caso brasileiro, o peso de partes e componentes e bens de capital relativamente baixo. No caso dos bens intermedirios partes e componentes , o peso nas exportaes se reduz de forma contnua, tendo cado de 10,7% em 1995 para 7,8% em 2008; enquanto que para bens finais bens de capital , h um aumento de 8,2% em 1995 para 11,7% em 2008. Ainda assim, o peso desses bens nas exportaes totais chega a representar 15,1% em 2000, tendo regredido a partir de ento. Na comparao com a China, fica evidente o movimento de sofisticao de sua indstria a partir de 1995. Embora o peso de bens intermedirios semiacabados e mesmo bens finais continue considervel, observa-se um crescimento do peso das partes e dos componentes e, sobretudo, de bens de capital. Na realidade, a China encontra-se no centro do processo de fragmentao da produo e logra melhorar o perfil das suas exportaes. O caso do Mxico diferente: o peso desses produtos elevado, sem que, no entanto, haja mudanas significativas ao longo do perodo 1995-2008, perodo da criao do North American Free Trade Agreement (Nafta).
385
GRFICO 8
(Em %)
100% 80% 60% 40% 20% 0%
Evoluo da estrutura das exportaes brasileiras segundo os estgios de produo 1995-2008
1995
2000
2005
2008
Bens primrios Bens intermedirios semi-acabados Bens intermedirios partes e componentes

Fontes: ONU e UNComtrade. Elaborao prpria.
Bens finais - Bens de Capital Bens finais - Bens de Consumo
GRFICO 9
(Em %)
100%
Evoluo da estrutura das exportaes chinesas segundo os estgios de produo 1995-2008
80%
60%
40%
20%
0% 1995 2000 2005 2008
Bens primrios Bens intermedirios semi-acabados Bens intermedirios partes e componentes Fontes: ONU e UNComtrade. Elaborao prpria.
386
GRFICO 10
(Em %)
100%
Evoluo da estrutura das exportaes mexicanas segundo os estgios de produo 1995-2008
80%
60%
40%
20%
0% 1995 2000 2005 2008
Bens primrios Bens intermedirios semi-acabados Bens intermedirios partes e componentes

A estrutura da pauta de exportaes por estgio de produo evidencia tambm distines importantes de especializao da economia brasileira segundo os parceiros comerciais. As diferenas de especializao das exportaes brasileiras segundo os mercados de destino so conhecidas. Se se comparar a pauta de exportaes por grau de elaborao da pauta ou por fator agregado, identificam-se trs padres de especializao bastante diversos. Nos dois extremos, tm-se os pases para os quais o Brasil vende majoritariamente ou produtos manufaturados ou produtos bsicos, e, em terceiro lugar, os pases europeus, se distinguem dos demais, pois as exportaes brasileiras se dividem quase que simetricamente entre bens industrializados e bsicos. No primeiro grupo, encontram-se basicamente os pases americanos do sul e do norte e os pases africanos. No segundo grupo, situa-se a maioria dos pases asiticos e do Oriente Mdio.12 Ou seja, o Brasil vende produtos elaborados para os pases mais prximos geograficamente, ainda que esse no seja o nico fator explicativo medidas de poltica comercial e nvel de desenvolvimento dos pases, entre outros, contribuem para essa configurao da pauta de exportaes brasileiras.
12. Para uma anlise mais detalhada ver, por exemplo, Castilho e Luporini (2009).
387
Essas diferenas, rapidamente descritas, so captadas tambm pela descrio da pauta segundo o estgio de produo, conforme a tabela 3. Para os pases mais prximos, o peso dos bens intermedirios e de capital tende a ser mais importante do que para aqueles mais distantes, reforando a hiptese de que a diminuio dos custos de transao tende a reforar a integrao produtiva dos pases. Nas prprias Amricas, o peso de partes e componentes maior para os vizinhos mais prximos. No outro extremo, com percentuais abaixo daqueles observados para a totalidade das exportaes ver coluna mundo , encontram-se Unio Europeia e China.
TABELA 3
Estrutura da pauta de exportaes brasileiras segundo estgio de produo e parceiro comercial 2008
Mercosul Bens primrios Bens intermedirios semi-acabados Bens intermediarios partes e componentes Bens finais - bens de capital Bens finais - Bens de Consumo TOTAL Fontes: ONU e UNComtrade. Elaborao prpria. 4,1 30,0 17,5 20,0 22,9 100,0 Aladi 12,8 27,2 14,3 23,6 21,5 100,0 EUA 21,1 37,4 12,0 17,5 9,8 100,0 Mundo 27,7 30,1 7,8 11,7 17,8 100,0 Unio Europeia 35,3 34,0 6,9 4,8 17,3 100,0 China 77,5 17,7 2,0 2,1 0,7 100,0
As implicaes dessa configurao geogrfica e setorial em termos de dinamismo do comrcio so diversas. Se for mensurado o dinamismo como taxa de crescimento do comrcio mundial, o comrcio de commodities aquele que mais se notabiliza, devido evoluo dos preos internacionais e ao apetite mundial por commodities em particular, o apetite chins. A taxa de crescimento das exportaes de commodities tanto em termos de quantidade como de preo supera em muito o crescimento dos bens manufaturados, sobretudo, a partir de 2005. Esse apetite, no entanto, tem sido responsvel pela absoro dos produtos de baixo grau de elaborao e, caso o dinamismo seja considerado do ponto de vista da gerao de valor agregado, o desempenho das exportaes brasileiras no tem sido muito satisfatrio. Como se observa durante o ano de 2009 de forma mais intensa, parte crescente das exportaes brasileiras tem se dirigido ao polo mais dinmico da economia mundial a China , porm a demanda tem se dirigido cada vez mais a produtos de menor valor agregado.13
13. No que o crescimento das exportaes de commodities agrcolas e minerais seja conflitante com as exportaes de bens de maior valor agregado, mas desejvel que os recursos oriundos da explorao das vantagens comparativas naturais do pas sejam utilizados de forma a apoiar polticas ativas que contribuam para reforar a competitividade de indstrias que produzem bens de maior valor agregado e assim evitar a chamada maldio dos recursos naturais. Essa a questo fundamental que se coloca com a explorao do petrleo do pr-sal e, em menor medida, com as exportaes de produtos agropecurios.
388
4.1 Contedo tecnolgico e exportaes de bens de alta tecnologia
A comparao da pauta brasileira em termos de contedo tecnolgico revela, de forma complementar, a estratgia diferenciada do Brasil em relao a outros pases em desenvolvimento. Por um lado, a parcela de bens de alta tecnologia14 superior no Mxico e na China relativamente ao caso brasileiro (grfico 11). Por outro, a evoluo dessa parcela tambm contrastante. Em todos os casos, observa-se para 2008 percentuais inferiores a algum ponto da dcada incio da dcada para Mxico e Brasil e 2005 no caso chins. Porm, a queda da parcela desses bens no fim da dcada bem mais intensa no Brasil do que nos demais pases.
GRFICO 11
(Em %)
Parcela das exportaes de bens de alta tecnologia nas exportaes totais Brasil, Mxico e China, 2000/2005/2008
Mxico
China
BRASIL
0,0
2,0
4,0
6,0
8,0 Em %
10,0
12,0
14,0
16,0
2000
2005
2008
Certamente, a retrao das exportaes de avies e o ganho do peso das commodities, comentado anteriormente, respondem por grande parte dessa evoluo. Esses dois movimentos ficam bastante claros pela tabela 4, em que se verifica uma forte retrao das exportaes de alta tecnologia e, em menor medida, das
14. A presente classificao de produtos high-tech (HT) foi elaborada por Fontagn, Freudenberg e Unal-Kesenci (1999) a partir das classificaes da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e do rgo de Estatstica da Unio Europeia (EUROSTAT) de produtos HT. A classificao da OCDE, tambm utilizada aqui, classifica setores de acordo com o contedo tecnolgico. Os autores citados realizaram uma listagem de produtos classificados pelo Sistema Harmonizado a partir da classificao da OCDE e do trabalho conjunto que esta realizou com a EUROSTAT, mas que difere sensivelmente dessa por trabalhar com produtos em vez de setores e pela converso das classificaes (SITC/SH). A lista contm cerca de 250 produtos e corresponde, guardadas as diferenas, aos produtos contidos nos setores de alta e mdia tecnologia da OCDE, exceto automveis.
389
exportaes de baixa tecnologia, todas elas compensadas pelo avano significativo dos produtos no industriais, com destaque para a indstria extrativa.
TABELA 4
Evoluo das exportaes brasileiras segundo a intensidade tecnolgica (em % do total)
Intensidade/item No industriais Agricultura, pecuria, pesca, extrativa florestal e mineral Desperdcios e resduos Demais (bens usados, reciclados e outros) Baixa Alimentos, bebidas e tabaco Madeira e seus produtos; papel e celulose; grfica Txtil, couro e calados Produtos manufaturados no especificados Mdia-baixa Borracha e produtos plsticos Metais ferrosos Metais no ferrosos Produtos minerais no metlicos Produtos metlicos Refino de petrleo Construo e reparao naval Produtos manufaturados diversos Mdia-alta Produtos qumicos e farmacuticos Veculos automotores Outro material de transporte Mquinas e equipamentos Mquinas, equipamentos e material eltrico Material de escritrio e informtica Material e aparelhos eletrnicos e de comunicaes Instrumentos diversos (mdicos, tica, relojoaria, preciso etc.) Alta Aeronutica e aeroespacial Armamentos Computadores e maquinas de escritrio Eletrnica e telecomunicaes Farmacutica Instrumentos cientficos Maquinas eltricas Mquinas no eltricas Qumicos Operaes especiais Total brasileiro 2000 16,6 16,3 0,3 0,0 29,0 13,8 7,3 6,4 1,5 16,8 1,7 6,9 4,4 1,5 0,5 1,3 0,0 0,3 24,7 5,8 10,3 0,4 4,5 1,7 0,2 1,4 0,3 11,0 6,5 0,1 0,7 2,2 0,2 0,3 0,1 0,1 0,9 1,9 100,0 2005 20,5 20,3 0,1 0,0 27,6 16,6 5,5 4,3 1,2 17,5 1,5 8,0 3,2 1,5 0,5 2,4 0,2 0,3 25,6 5,6 11,7 0,8 5,1 1,7 0,1 0,4 0,2 6,9 3,0 0,1 0,3 2,4 0,1 0,2 0,1 0,0 0,5 1,8 100,0 2008 24,1 23,9 0,2 0,0 26,1 16,3 5,1 3,8 1,0 17,9 1,6 6,6 4,3 1,4 0,5 2,7 0,5 0,3 24,0 6,0 9,9 0,8 4,9 2,0 0,1 0,2 0,2 6,0 3,1 0,1 0,2 1,6 0,1 0,2 0,1 0,0 0,6 1,9 100,0
Fonte: Dados da Secex/MDIC. Metodologia baseada em OECD (Hatzichronoglou, T. 1997).
Fonte: Secex/Ministrio Elaborao: Funcex do Desenvolviemnto, industria e Comercio baseada na classificao OECD (HATZICHRONOGLOU, 1997).
390
A integrao no sistema produtivo e de comrcio fragmentado, tal qual descrito anteriormente, apresenta oportunidades inequvocas para os pases. Porm, como argumenta Medeiros (2008), nem todos aqueles que dela participam conseguem extrair os mesmos benefcios. Esses ltimos dependem do posicionamento do pas na cadeia de valor, que pode, por um lado, propiciar benefcios bastante dspares e, por outro, depende das vantagens comparativas tradicionais e no tradicionais dos pases. Busca-se avaliar em que medida o Brasil se encontra inserido nesse mundo fragmentado e observa-se que, apesar do avano das atividades manufatureiras desde 1960, a especializao da economia brasileira no posiciona o pas de forma vantajosa nos setores em que o comrcio mundial mais dinmico e que se encontram no centro do processo de desenvolvimento industrial ou seja, o comrcio de partes, componentes e bens de capital. Ao contrrio, alm de o peso desses produtos nas exportaes totais brasileiras ser reduzido, ele regride ao longo do tempo. Parte dessa evoluo pode ser creditada evoluo dos preos das commodities agrcolas e minerais (refletindo a vigorosa demanda mundial por esses produtos) e ao aumento da produo (e exportao) brasileira de petrleo, porm a perda de competitividade de bens de maior valor agregado e contedo tecnolgico tambm contribui para tal evoluo. No presente artigo, compara-se a pauta de exportaes brasileiras com dois outros pases emergentes o Mxico e a China que se encontram fortemente engajados nesse processo de fragmentao da produo, como revela o elevado peso de partes, componentes e bens de capital na pauta de exportaes desses dois pases. Apesar da semelhana no elevado grau de integrao economia internacional, as estratgias de integrao comercial e produtiva chinesa e mexicana so bastante diferentes, com consequncias importantes e tambm diferentes em termos de crescimento econmico. A especializao do Mxico, assim como a estabilidade de sua estrutura exportadora no perodo analisado, revela uma especializao menos dinmica15 do que aquela observada para a economia chinesa, que vem promovendo uma mudana relativamente rpida de sua pauta exportadora em direo de bens com mais contedo tecnolgico e maior valor agregado.
15. Como assinalado em UNCTAD (2007), a liberalizao econmica mexicana manteve as vantagens comparativas estticas do Mxico nas indstrias intensivas em trabalho barato. A anlise sobre o caso mexicano tambm chama a ateno para a falta de uma poltica tecnolgica ativa.
391
No cabe aqui analisar de maneira detalhada as polticas industriais, tecnolgicas e comerciais adotadas pela China, que vm induzindo a esta mudana qualitativa importante no comrcio exterior do pas.16 Porm, vale assinalar que um vasto arsenal de medidas e instrumentos que trazem para dentro da China o polo dinmico da rede comercial produtiva e comercial asitica utilizado e, isso, a partir do fim dos anos 1980, antes de sua entrada na OMC, o que lhe isentou de diversos limites impostos pelos acordos internacionais.17 O carter ativo das diversas polticas produtivas adotadas pela China desde o fim dos anos 1980 contrasta com o carter reativo ou inexistente das polticas industriais e tecnolgicas mexicanas.18 Essas observaes podem levar reflexo sobre a necessidade de adoo de polticas comerciais, industriais e tecnolgicas ativas no caso brasileiro. No caso da poltica comercial, a estrutura da proteo , sem dvida, uma questo relevante. Nesse sentido, dois aspectos valem ser ressaltados no que se refere ao caso chins. O primeiro diz respeito existncia de regimes comerciais diferenciados que concedem tratamento tarifrio privilegiado para a importao de bens normalmente, de capital importados pelos investidores estrangeiros e de bens a serem reexportados aps montagem ou transformao.19 O segundo diz respeito estrutura tarifria que exacerba o fenmeno da escalada tarifria ao conceder tarifas inferiores aos bens intermedirios, barateando, assim, os custos de produo dos bens finais.20 No caso brasileiro, apesar da cobertura relativamente ampla dos diversos regimes especiais de importao no Brasil em 2008, 24% das importaes se beneficiam de alguns dos 20 regimes existentes , no h uma relao forte entre regimes especiais e desempenho exportador como ocorre na China. Vale assinalar que o nico regime especial atrelado ao desempenho exportador o Drawback, que responde por cerca de 6% das importaes.21 No que se refere proteo tarifria, o fenmeno de escalada tarifria tambm est presente na estrutura de proteo nominal e efetiva brasileira, ainda que em menor medida do que no caso chins. No entanto, no existe consenso sobre a perti16. Ver, entre outros, Lemoine e Unal-Kesenci (2002, 2004), Wang e Wei (2008) e Medeiros (2006). Britto (2009) discute as polticas industriais no somente na China, mas tambm nos demais pases componentes do BRIC Brasil, Rssia e ndia. 17. Como condicionalidades para investimentos diretos, por exemplo. 18. Instrumentos e fatores macroeconmicos, como taxa de cmbio, nvel de investimento e controle de capitais, no devem ser negligenciados na anlise do sucesso da estratgia de crescimento e catching-up chins, como mostra Medeiros (2008). 19. Como salientam Lemoine e Unal-Kesenci (2002, 2004), apesar da queda da proteo aps entrada na OMC, as preferncias tarifrias concedidas no mbito dos regimes especiais continuam a ser importantes e cerca de metade das importaes chinesas entram no pas com iseno de tarifas. 20. Para esse ponto, ver a anlise da estrutura tarifria chinesa em Arajo Jr. e Costa (2010). Os autores mostram que fenmeno anlogo observado para a ndia. 21. Dados da Receita Federal, referentes a 2008. Para mais detalhes, ver Castilho (coord, 2009).
392
nncia de uma reduo ainda maior da proteo incidente sobre as importaes de bens intermedirios, pois, se por um lado, ela pode baratear os custos de produo de bens finais,22 por outro, pode contribuir para um menor adensamento das atividades industriais, o que, por sua vez, constitui um risco possvel para os pases em desenvolvimento, dadas as dificuldades de se promover um up-grade tecnolgico no presente cenrio.23
22. Ver Arajo Jr. e Costa (2010) para esse argumento. 23. Como assinalado por UNCTAD (2002), a participao dos pases em desenvolvimento nas cadeias internacionais de valor no induz necessariamente a um ciclo virtuoso que permita ao pas avanar (move up) na cadeia de valor. E isso, segundo a instituio, se deve, entre outros, s dificuldades de se promover um up-grade tecnolgico e de se aumentar as produtividades possivelmente maiores no contexto de uma produo segmentada internacionalmente do que em self-contained, independent industries (p. 77). O desempenho recente da China e do Mxico deixa claro como os pases podem se beneficiar de maneira diferente da integrao a esse mundo segmentado.
393
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CAPTULO 10
QUALIDADE E DIFERENCIAO DAS EXPORTAES BRASILEIRAS E CHINESAS: EVOLUO RECENTE NO MERCADO MUNDIAL E NA ASSOCIAO LATINO-AMERICANA DE INTEGRAO (ALADI)
1 INTRODUO
A economia brasileira vem experimentando nos ltimos anos um perodo de extraordinrio crescimento de suas exportaes, impulsionadas pelo cenrio internacional extremamente favorvel, vigente entre 2003 e setembro de 2008. Alm do aumento na quantidade demandada de vrias commodities agrcolas e minerais, estimulado pelo vigoroso crescimento da China, os preos internacionais desses importantes produtos na pauta de exportaes brasileira foram inflados por movimentos especulativos nas bolsas de mercadorias mundiais. Indiretamente, esse processo beneficiou tambm as exportaes de produtos manufaturados brasileiros, uma vez que vrios pases, em especial na Amrica do Sul, foram beneficiados por esses ganhos de termos de troca e passaram a importar mais manufaturados do Brasil. Enquanto no perodo 1990-2002 a taxa mdia de crescimento anual das exportaes brasileiras foi de 5,6%, entre 2003 e 2008 essa taxa se elevou para 22%. O volume recorde de US$ 198 bilhes atingido pelas exportaes em 2008 superou em cerca de US$ 125 bilhes as exportaes de 2003, resultando em reservas elevadas e em reduo da vulnerabilidade externa. Se do ponto de vista dos valores obtidos nas exportaes e nos saldos comerciais as mudanas foram realmente extraordinrias, um quadro no to positivo pode ser observado quando se analisa a composio da pauta de exportaes. A insero comercial externa da economia brasileira teve algumas de suas principais caractersticas estruturais reforadas pela forte expanso recente do comrcio mundial com termos de troca crescentemente favorveis s commodities primrias. Dessa forma, no se observou alterao significativa na posio comercial do Brasil em relao aos mercados externos mais dinmicos. Permanecem em evidncia, de um lado, a importncia das commodities primrias como vetor principal de expanso das exportaes e, de outro, a baixa penetrao exportadora do Brasil nos mercados mais dinmicos, em especial nos produtos de mdia e alta tecnologia.
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Ao mesmo tempo, os efeitos da crise internacional lanam uma srie de questionamentos sobre a continuidade ou no do processo de crescimento das exportaes brasileiras, assim como da evoluo futura da competitividade de produtos e setores brasileiros no mercado internacional. Importante ressaltar que o tamanho da crise e sua durao, em especial nos pases centrais, devem provocar mudanas importantes, cuja direo e magnitude ainda so difceis de prever. Esse fato destaca a importncia de acompanhar de maneira aprofundada e sistematizada a evoluo dos fluxos de comrcio, buscando detalhar ameaas e oportunidades comerciais. de se esperar que, alm do prprio efeito da crise sobre as quantidades exportadas e sobre os preos internacionais, os prximos anos devam ser marcados pelo acirramento da concorrncia internacional. Assim, se o perodo 20032008 foi marcado por grande melhora nos fluxos de comrcio, sem que houvesse grandes mudanas no perfil dos produtos exportados, ao menos quando se consideram as grandes categorias de produtos, o desempenho futuro do comrcio exterior brasileiro pode depender de mais mudanas estruturais em sua pauta. Dessa maneira, uma radiografia mais completa da estrutura de comrcio exterior brasileiro se torna mais importante, podendo ser um instrumento relevante para a orientao da poltica comercial do pas. Tal radiografia deve levar em conta trs principais aspectos. Em primeiro lugar, a anlise da pauta de comrcio deve investigar no apenas a posio do pas em termos de valor exportado, mas tambm em termos da qualidade relativa e da capacidade de diferenciao dos produtos exportados. Em segundo lugar, deve considerar a dimenso geogrfica, demandando um mapeamento mais detalhado das relaes estabelecidas com diferentes regies. Finalmente, importante ter uma perspectiva comparativa, avaliando a posio relativa brasileira em relao a outros potenciais competidores. Este artigo procura avanar nessas trs direes, analisando a evoluo do perfil da pauta de comrcio brasileira no perodo recente, a partir de uma metodologia que busca avaliar a qualidade relativa das exportaes. Alm de uma avaliao considerando as exportaes brasileiras totais, o artigo tambm apresenta uma anlise das exportaes destinadas a Aladi, regio para onde tradicionalmente as exportaes brasileiras possuem um perfil mais nobre, com mais participao de manufaturados em relao a produtos primrios. Finalmente, para avaliar de maneira comparativa a posio brasileira, tambm foram calculados os dados para as exportaes chinesas. O artigo est estruturado em trs sees, alm da introduo e das consideraes finais. A primeira realiza uma breve reviso da literatura sobre o tema da qualidade e da diferenciao das exportaes, destacando os estudos que constataram a existncia de extensa variedade de qualidade intraprodutos, inferidos a partir de metodologias que avaliam diferenciais de valor unitrio dos fluxos bilaterais de comrcio. A segunda seo aplica uma das
Qualidade e Diferenciao das Exportaes Brasileiras e Chinesas
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metodologias analisadas na primeira seo s exportaes de Brasil e China, apresentando a evoluo das exportaes desses dois pases por segmentos de qualidade. Na terceira seo, o artigo destaca o comrcio de Brasil e China com os pases da Aladi, avaliando a evoluo recente dos dois pases em termos dos segmentos de qualidade. A seo tambm busca avaliar em que medida a competio entre os dois pases vem aumentando na regio.
2 QUALIDADE DAS EXPORTAES E DIFERENCIAO NO NVEL DAS VARIEDADES DOS PRODUTOS: UMA BREVE REVISO DA LITERATURA
Em geral, autores que partem das teorias tradicionais de comrcio baseados nas vantagens comparativas destacam o fato de que os fluxos de comrcio podem levar a uma melhor alocao de recursos internacionais por meio do processo de especializao. Para esses autores, o que importa em termos de aumento de eficincia alocativa o prprio processo de especializao de acordo com as vantagens comparativas, propiciadas pelas dotaes de fatores, e no a atividade ou o setor produtivo em que a economia est se especializando. Por outro lado, autores que partem de outras vertentes tericas, com destaque para o estruturalismo da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), mas tambm autores de linhagem keynesiana/kaldoriana e neoschumpeteriana destacam o fato de que diferentes atividades e setores econmicos possuem potenciais diferentes tanto de elevao de produtividade e gerao de efeitos de encadeamento e transbordamento tecnolgico, quanto de expanso de demanda no cenrio internacional, explicitados em diferentes elasticidades-renda da demanda. Ou seja, para estes autores, o perfil de especializao no neutro e est, de alguma maneira, relacionado ao processo de desenvolvimento econmico. Neste arcabouo, vrios estudos buscaram avaliar a evoluo do perfil de especializao comercial dos pases, a partir do desenvolvimento de taxonomias para classificao dos setores de exportaes segundo a intensidade tecnolgica de produtos ou setores.1 Outros trabalhos se propuseram a investigar o contedo tecnolgico ou a qualidade da pauta exportadora, a partir de um indicador de sofisticao das exportaes, estabelecendo uma relao entre o nvel de renda per capita dos pases exportadores e a estrutura setorial das exportaes.2 Nesta linha, o trabalho de Hausman, Hwang e Rodrik . (2005), com dados de exportao para o perodo de 1992 a 2003, mostrou que o menor nvel de produtividade dos setores de exportao esteve associado aos produtos primrios, pois os pases de menor renda so os principais exportadores nesses setores.
1. Ver por exemplo os estudos de Guerrieri e Milana (1989), Lall (2000) e UNCTAD (2002). Para o caso brasileiro, ver Laplane et al. (2001), Sarti e Sabbatini (2003) e De Negri (2005), entre outros. 2. O mtodo proposto calcula o nvel de produtividade dos setores de exportao, com base no produto interno bruto (PIB) per capita dos pases exportadores que participam de cada setor. Para uma descrio mais detalhada da metodologia e no clculo do indicador, ver Hausmann et al. (2005).
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Ainda com base nesta metodologia, o trabalho de Rodrik (2006) chama ateno para o sucesso exportador da China que apresentou, no perodo 19922003, o maior aumento no ndice de sofisticao das exportaes, aproximando-se da Coreia do Sul e de Hong Kong. Buscando analisar a importncia da qualidade da pauta de exportaes para o crescimento econmico, o autor estabeleceu uma relao entre o ndice de produtividade da cesta de exportao dos pases e o PIB per capita, encontrando uma relao positiva e significativa. O estudo conclui que: i) se as exportaes da China estivessem concentradas nos mesmos setores em que pases com o mesmo nvel de renda chins tendem a exportar setores de baixa produtividade , sua taxa de crescimento econmico seria significativamente menor; e ii) o PIB per capita da economia chinesa ao convergir ao nvel de produtividade das exportaes dever ser bem mais elevado que o nvel corrente, j que esse processo ainda no se completou.3 Outro grupo de autores tem destacado o fato de que o aprimoramento da estrutura produtiva e de comrcio, aumentando o valor adicionado dos produtos exportados, no acontece apenas ao longo de indstrias, isto , se movendo dos setores intensivos em recursos naturais e trabalho para as indstrias mais intensivas em capital e tecnologia. Os pases podem aprimorar tambm a qualidade de um mesmo produto, se movendo do segmento de baixa para alta qualidade. importante destacar que outro elemento comum a esses estudos que todos tm se aproveitado da disponibilidade de informaes de comrcio com um nvel maior de detalhamento, utilizando no mnimo a desagregao de seis dgitos do sistema harmonizado (SH). justamente a utilizao dessas fontes de informaes que tem permitido verificar a diversidade existente, mesmo ao nvel de classificaes de produtos bastante desagregadas. De fato, as mudanas tecnolgicas ocorridas a partir dos anos 1980 impuseram mudanas importantes no processo produtivo e no padro de concorrncia dos produtos nos mercados internacionais. A possibilidade de se partilhar o processo de produo levou fragmentao produtiva, com as diversas etapas se localizando nos pases onde as condies se mostravam mais favorveis para cada etapa. A reduo dos custos de transporte e a liberalizao do comrcio em mbito multilateral e regional favoreceram este movimento, liderado pelas grandes empresas multinacionais. Por consequncia os fluxos de comrcio vm assumindo cada vez mais a forma de fluxos em variedades e qualidades de produtos diferenciados verticalmente.
3 Macedo e Silva (2008, p. 95-97) tambm destaca as proposies dos trabalhos de Rodrik e coautores mostrando sua convergncia para as concluses estruturalistas e de autores como Young e Kaldor, ao tratar da importncia da diversificao das exportaes rumo a setores de exportao tpicos de pases ricos, afastando-se dos determinantes da especializao pelas vantagens comparativas estticas, apontando para a importncia das polticas industriais na promoo de mudanas no padro de comrcio em direo a setores com potencial de produtividade ainda no explorado.
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Nessa linha, o trabalho de Schott (2004) um divisor de guas, pois tornou evidente a extensa variabilidade dos preos unitrios de um mesmo produto exportado por diferentes pases conotando diferentes qualidades , ao analisar as importaes dos Estados Unidos originadas em pases abundantes em capital versus pases abundantes em trabalho. O estudo procurou explicar tais divergncias a partir do PIB per capita do pas exportador, de sua dotao relativa de fatores e de sua tcnica de produo intensidade do fator capital. A metodologia proposta pelo autor englobou estimaes economtricas com dados de sries temporais, regredindo o valor unitrio dos produtos de exportao desagregados a dez dgitos do Sistema Harmonizado contra o PIB per capita do pas exportador, a razo capital-trabalho do pas exportador na indstria exportadora em questo e, por ltimo, contra medidas que captam a dotao de fatores do pas exportador. Como varivel dependente, o grupo de produtos de exportao englobou aqueles que foram, simultaneamente, exportados por pelo menos um pas abundante em capital e um pas abundante em trabalho. Com isso, uma primeira concluso diz respeito crescente participao dos pases abundantes em trabalho nas exportaes dos setores tpicos dos pases abundantes em capital, contrariamente teoria tradicional do comrcio no que se refere especializao ao longo de setores. Por outro lado, os resultados das trs estimaes encontraram uma relao positiva e significativa entre o valor unitrio dos produtos de exportao e cada uma das variveis consideradas, levando o autor a concluir que: a teoria tradicional de comrcio verificada na especializao ao longo de variedades de um mesmo produto, pois o valor unitrio das exportaes cresce quando aumenta o PIB per capita do exportador4 e a intensidade do fator capital na tcnica de produo. Em Hummels e Klenow (2005), so encontradas novas evidncias a respeito das diferenas entre preos de variedades exportadas por economias de tamanhos diferentes em termos do PIB , indicando qualidade superior e no apenas diferenas em relao quantidade e gama de variedades exportadas. Os autores utilizam dados de comrcio englobando quase a totalidade dos pases importadores no comrcio mundial e avaliam os efeitos preo valores unitrios e a quantidade separadamente, distintamente da anlise emprica de Schott (2004), que trabalhou com dados de importaes apenas dos Estados Unidos e somente com valores unitrios (valor sobre quantidade). Em sua anlise emprica, os autores comparam as variedades importadas com origem em diferentes pases em 1995, procurando decompor as exportaes das economias nas margens: intensiva (maior quantidade de cada variedade),
4. Essa relao positiva no encontrada para os produtos baseados em recursos naturais, apenas para as manufaturas.
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extensiva (uma gama maior de variedades) e qualitativa (inferida a partir da margem intensiva que se decompe em preo e quantidade quando maior quantidade produzida e exportada a preos mais elevados, indicando sua qualidade superior).5 Em relao aos principais resultados encontrados pelos autores via anlise de regresso cross-section, em que as margens previamente calculadas 6 foram regredidas contra as variveis independentes PIB per capita, emprego e PIB, destacam-se: i) os pases ricos exportaram maiores quantidades por variedades, a preos ligeiramente mais elevados; ii) os pases ricos exportaram bens de maior qualidade, pois maior quantidade de variedades no implicou menores preos no mercado internacional; iii) na decomposio da margem intensiva nos componentes preo e quantidade, viu-se que os pases com maior PIB per capita exportaram 34% mais em quantidade e 9% mais em preos, enquanto os pases abundantes em trabalho exportaram 37% mais em quantidade sem nenhum efeito em termos de preos; e iv) as economias de maior PIB per capita tendem a exportar entre 13% e 23% de variedades de qualidade superior, enquanto as economias abundantes em trabalho tendem a exportar entre 3% e 14%. O trabalho de Fontagn, Gaulier e Zignago (2007) investiga a competio entre o Norte e o Sul em variedades verticalmente diferenciadas, a partir da base de dados Base pour lAnalyse du Commerce International (Baci),7 em 1995 e 2004. Na sua abordagem, os autores propem dividir os fluxos de comrcio em segmentos de qualidade baixa, mdia e alta , com base nos valores unitrios das variedades comercializadas. Suas principais concluses foram: i) a Unio Europeia destacou-se com a maior participao no segmento de alta qualidade, enquanto a China apresentou um elevado market-share no segmento de baixa qualidade 20,5% em 2004 contra apenas 3,4% no segmento de alta qualidade; ii) a partir da anlise das razes entre os valores unitrios de fluxos de comrcio bilaterais, medindo quo distantes esto os preos entre o Norte e o Sul, no geral no foi possvel concluir que houve um processo de catching up entre as economias emergentes e a Trade desenvolvida no perodo analisado; iii) baseado no trabalho de Schott (2004), testou-se a relao entre o nvel de desenvolvimento do pas exportador e o valor unitrio das variedades exportadas para o mercado da trade desenvolvida, encontrando tambm uma relao positiva e significativa, ressalvando que esta relao depende das caractersticas do prprio setor se os produtos so homogneos ou diferenciados e em que extenso possvel a diferenciao vertical; e iv) por ltimo, estimou-se um modelo gravitacional procurando explicar as diferenas nos valores unitrios de um mesmo produto, encontrando
5. Os autores ainda comparam os resultados obtidos com as predies de trs modelos de comrcio internacional, o que no ser abordado aqui. 6. Para descrio das equaes que definem as margens, ver Hummels e Klenow (2005, p. 710). 7 Mais detalhes sobre essa base so encontrados nos pargrafos dedicados aos procedimentos metodolgicos na seo seguinte.
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que: a) a magnitude do coeficiente estimado no caso da varivel dependente PIB per capita do pas exportador maior para o segmento de alta qualidade indicando que o nvel de desenvolvimento do pas importante; b) considerando a varivel PIB per capita do pas importador, o coeficiente estimado maior no caso do segmento de alta qualidade, sugerindo que um aumento na renda do pas importador gasto em mais qualidade ao invs de quantidade;8 e c) em relao direo do comrcio, no caso do segmento de alta qualidade, a intensidade do comrcio maior quando os pases envolvidos no comrcio possuem um elevado nvel de desenvolvimento. O trabalho de Paillacar e Zignago (2007) aplica a metodologia desenvolvida por Fontagn, Gaulier e Zignago (2007) para o caso latino-americano, considerando tambm seus principais competidores e inova ao definir os segmentos de qualidade alta, mdia e baixa para as exportaes agrupadas em categorias segundo a intensidade tecnolgica produtos primrios, baseados em recursos, manufaturas de baixa, mdia e alta tecnologia. Em sua anlise emprica, considerando o clculo do market-share e sua evoluo entre 1995 e 2004, suas principais concluses foram: 1. Em geral, as exportaes da Amrica Latina (AL) esto concentradas nos segmentos de mdia e baixa qualidade, sendo que as exportaes dos grupos de produtos primrios (PP) e baseados em recursos (RB) esto concentradas no segmento de qualidade mdia. Chamou ateno o fato de que as exportaes para a Unio Europeia (UE) e para o Japo esto concentradas em segmentos de qualidade superior em relao s exportaes para os Estados Unidos destacando-se aqui o caso do Mxico com mais da metade das suas exportaes de alta tecnologia no segmento de baixa qualidade. As exportaes dos pases avanados so, principalmente, de qualidade alta, enquanto as dos pases em desenvolvimento so de baixa e mdia qualidade, considerando o mercado de destino dos Estados Unidos e da UE. A regio da sia como um todo apresentou o mesmo desempenho da AL em termos dos segmentos de qualidade isto , exportaes concentradas no segmento de mdia e baixa qualidade , sendo que as exportaes da China e da ndia estiveram concentradas no segmento de baixa qualidade e no caso das economias asiticas emergentes9 foi encontrado um padro mais balanceado entre os segmentos de qualidade.
2.
3.
8. Essa explicao pelo lado da demanda est presente em Linder (1961 apud SCHOTT, 2004), em que os pases com o mesmo nvel de desenvolvimento preferem produtos similares, o que implica que os pases abundantes em capital preferem variedades de qualidade superior. 9. Segundo nota dos prprios autores, o grupo denominado sia emergente incluiu alguns pases da Associao das Naes do Sudoeste Asitico (Asean) e a Coreia do Sul.
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4.
A AL obteve ganhos de market-share no segmento de mdia e alta qualidade no grupo de setores de alta tecnologia liderada pelos casos do Brasil e Mxico, sendo que os pases de baixa renda obtiveram ganhos no segmento de baixa qualidade; em contraste, a China obteve expressivos ganhos de market-share nos grupos de baixa e alta tecnologia, mas no segmento de baixa qualidade.
Em termos da relao entre os valores unitrios dos fluxos de comrcio bilaterais, os autores encontraram que a distncia entre os preos dos produtos exportados pelos pases desenvolvidos e em desenvolvimento maior nos casos dos setores de mais contedo tecnolgico apesar da distncia para PP e RB ser menor, tambm representa uma oportunidade para AL subir a escada da qualidade, principalmente, dado que esses setores representaram 70% das exportaes da Amrica do Sul em 2004 (PAILLACAR; ZIGNAGO (2007, p. 18). Em relao sia, as exportaes da China tm menor valor unitrio que as da AL, o que no ocorreu no caso dos pases asiticos emergentes. O trabalho de Paillacar e Zignago (2007) abre uma agenda de pesquisa bastante interessante, suscitando uma srie de questes a serem respondidas pelo estudo mais aprofundado do comrcio internacional no nvel das variedades verticalmente diferenciadas. Vale dizer, a competitividade das exportaes dos pases da Amrica Latina se mostrou bastante heterognea, com destaque para o melhor desempenho do Brasil e do Mxico. Ademais, o Brasil no obteve o mesmo desempenho em todas as categorias de produto segundo a intensidade tecnolgica. De outro lado, a sia obteve um desempenho ligeiramente superior Amrica Latina, ressalvado o fato de que os resultados so heterogneos no nvel dos pases. Destaca-se o pior desempenho da China, que exportou mais intensamente variedades de baixa qualidade. Nesse sentido, as exportaes dos pases de maior renda da Amrica Latina no estariam em concorrncia to direta com a China pelo fato de os segmentos de qualidade serem distintos. Os autores trabalharam com uma base de dados que cobria o perodo 19952004. Cabe questionar se as concluses continuam valendo para o perodo mais recente. Nas prximas sees, busca-se a partir da metodologia proposta por Fontagn, Gaulier e Zignago (2007), Paillacar e Zignago (2007) e Mulder, Paillacar e Zignago (2009), detalhar a anlise para o caso brasileiro e chins, atualizando as informaes para o perodo mais recente. Alm disso, a anlise a seguir procura avaliar a evoluo do perfil do comrcio no nvel das variedades considerando especificamente o mercado da Aladi.
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3 EVOLUO DAS EXPORTAES DO BRASIL E DA CHINA POR SEGMENTOS DE QUALIDADE NO MERCADO MUNDIAL
Os estudos analisados na seo anterior mostraram a importncia de incorporar a questo da diferenciao existente em grupos de produtos, ou mesmo em um produto em particular, mesmo quando se toma uma classificao de comrcio bastante desagregada. Com certeza o debate terico sobre os fatores que esto na origem dessas diferenas, assim como a associao existente entre valor unitrio e qualidade, ainda merece extensa discusso. Aiginger (1997), por exemplo, em busca do suporte microeconmico para a associao entre um valor unitrio mais alto e uma qualidade superior, recupera a ideia de que o valor unitrio, em geral, depende da demanda e dos custos, mas pode refletir mudanas de qualidade. Sua proposta a de separar os efeitos de custo e qualidade, ao menos parcialmente, por meio do clculo de uma elasticidade-qualidade-revelada, com base na hiptese de que, no setor onde o preo um importante fator de competio, os pases com preos elevados devero vender quantidades menores e aqueles com menores preos devero vender maiores quantidades; de outro lado, se os pases cobram preos elevados e, todavia, podem vender maiores quantidades, ento, seu produto possui caractersticas que criam um desejo de comprar por parte do consumidor. Em outras palavras, se a inovao de produto, a qualidade ou outros atributos que aumentam o valor adicionado servios relacionados, marketing, design so determinantes para enfrentar a concorrncia, ento, o maior valor unitrio pode ser um reflexo de mercados inelsticos ao preo e da habilidade para fixar preos. Portanto, o valor unitrio deve estar em patamar muito acima dos custos unitrios. O modelo elaborado por Hummels e Klenow (2005), por outro lado, assume que o preo valor unitrio dos produtos pode ser utilizado para estimar diferenas de qualidade dos produtos, sob a hiptese restritiva de que a produtividade homognea entre pases. No caso do estudo de Fontagn, Gaulier e Zignago (2007. (1997), o autor tambm aponta as limitaes de seu procedimento, que interpreta as diferenas nos valores unitrios das exportaes de um mesmo produto apenas como diferenas de qualidade. Para tanto, cita trabalhos anteriores que testam a possibilidade de outros fatores ligados aos custos de produo ou a desalinhamentos da taxa de cmbio tambm refletirem diferenas em valores unitrios. No entanto, o autor argumenta que do ponto de vista emprico, a questo-chave que a qualidade e outras caractersticas que diferenciam as variedades exportadas levam s diferenas observadas nos valores unitrios. Mesmo reconhecendo que se trata de um debate importante e que deve ser aprofundado em termos tericos, julga-se que para o escopo desse trabalho, suficiente considerar, como explica Fontagn, Gaulier e Zignago (2007 (1997), que existe
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uma gama variada de valores unitrios em uma mesma classificao de produtos e que estudos empricos apontam para uma relao positiva entre maior nvel de desenvolvimento medida pelo PIB per capita e maior valor unitrio no mesmo produto. Esses elementos permitem justificar a anlise das variedades para avaliar de maneira mais precisa o posicionamento competitivo dos produtos exportados por um pas. Alm disso, fundamental incorporar a questo da diferenciao intraproduto para analisar de maneira mais precisa a comparao e a intensidade da competio com outros pases. Por exemplo, Brasil e China podem ter elevada exportao de um mesmo produto para a Alemanha. No entanto, se os dois produtos forem de qualidade muito distinta, possivelmente essa competio no ser to acirrada quanto se os produtos tiverem qualidades similares. A anlise ao longo do tempo permite avaliar a evoluo da qualidade das exportaes brasileiras em diferentes mercados, assim como a evoluo da competio com outros exportadores relevantes. A proposta metodolgica deste trabalho est baseada nos estudos de Fontagn, Gaulier e Zignago (2007), Paillacar e Zignago (2007) e Mulder, Paillacar e Zignago (2009). Sero consideradas as variedades de cada setor do comrcio, segundo a classificao Sistema Harmonizado seis dgitos, obtidos a partir da base de dados Baci, desenvolvida pelo Centre DEtudes Prospectives et DInformations Internationales (CEPII). Essa base utiliza uma metodologia que harmoniza as declaraes de pases exportadores e importadores a partir dos dados originais da Organizao das Naes Unidas (ONU)/Comtrade (United Nations Commodity Trade Statistics Database). A partir desse procedimento, so geradas informaes bilaterais sobre valores e quantidades exportadas para cerca de 200 pases, disponveis no perodo 1998-2007.10 Foram consideradas as variedades de cada produto do comrcio, segundo a classificao SH,11 a seis dgitos, totalizando cerca de 5 mil produtos. Tratou-se da comparao entre o desempenho exportador do Brasil e da China no mercado mundial e no mercado da Aladi, principal destino das exportaes de manufaturados brasileiros. O perodo de anlise compreendeu os binios 2000-2001 e 2006-2007. Foram utilizadas mdias bianuais do valor exportado e dos valores unitrios com o objetivo de suavizar flutuaes nos dados. Com base em Fontagn, Gaulier e Zignago (2007), foi realizada a diviso do fluxo bilateral de comrcio em segmentos de qualidade produtos de baixa ou mdia e alta ou mdia qualidade , a partir da comparao entre o valor unitrio do produto do pas para um determinado mercado de destino e a mdia geomtrica de todos os valores unitrios de seus competidores do mesmo produto para o mesmo mercado de destino, denominada r. Dessa forma:
10. Para uma descrio detalhada, ver Gaulier e Zignago (2009). 11. Foi utilizada a classificao do Sistema Harmonizado de 1996.
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Se r <1, ento, parte do fluxo de comrcio classificado como baixa 12 qualidade e parte como mdia qualidade Se r >1, ento, o fluxo de comrcio dividido em alta qualidade e mdia qualidade ; Se r = 1, ento, o fluxo de comrcio no dividido, sendo de mdia qualidade.
Como cada fluxo individual pode ser classificado, isso permite reagregar as informaes a partir das classificaes tradicionais de intensidade tecnolgica. Nesse trabalho, optou-se por utilizar a classificao Commodity Trade Pattern (CTP), desenvolvida por Guerrieri e Milana (1989) a partir da adaptao da classificao setorial proposta por Pavitt (1984) para dados de comrcio internacional. Desta maneira, os 5 mil produtos a seis dgitos do SH so agregados em cinco grupos. Portanto, no se trata apenas de avaliar a qualidade da insero olhando para a importncia dos setores intensivos em tecnologia na pauta exportadora, mas de verificar se, nestes grupos, as variedades exportadas so de qualidade superior. Cabe, por ltimo, observar, que foram excludos da anlise os setores que no possuam informao de quantidade, o que impossibilita o clculo do valor unitrio. Essa excluso no compromete o resultado final, pois o peso destes setores em relao ao total exportado muito pequeno inferior a 1%. Antes de apresentar os resultados sobre o perfil em termos dos diferentes segmentos de qualidade das exportaes brasileiras e chinesas, vale a pena traar um breve panorama das exportaes dos dois pases. Em primeiro lugar, fato conhecido o extraordinrio crescimento das exportaes chinesas. Em 1980, as exportaes chinesas representavam cerca de 0,9% das exportaes mundiais. Essa participao passou para 1,8% em 1990 e chegou a 3,9% em 2000. Em 2008 a China passou a ser o segundo maior exportador mundial, com exportaes da ordem de US$ 1,4 trilho, o que representou 8,9% das exportaes mundiais. O Brasil, por sua vez, apresentou um crescimento importante das exportaes, mas, em termos de market-share, mostrou um pequeno crescimento, e apenas no perodo mais recente. Em 1980, as exportaes brasileiras eram ligeiramente superiores s da China, com cerca de 1% do total mundial, valor prximo ao verificado tanto em 1990 quanto em 2000 (0,9%). A partir de ento, as exportaes brasileiras cresceram ligeiramente acima do total mundial e atingiram uma participao de 1,2% em 2008.
12. O parmetro alfa suaviza o procedimento de diviso do fluxo em segmentos de qualidade. Utiliza-se o valor 4 para o parmetro, seguindo os procedimentos de Fontagn, Gaulier e Zignago (2007). Os testes realizados pelos autores mostram que esse parmetro divide de maneira equitativa o valor dos diferentes segmentos de qualidade.
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Utilizando a classificao CTP para a mdia dos perodos 2000-2001 e 2006-2007, possvel verificar tambm que a evoluo da pauta de comrcio brasileira foi marcada especialmente pelo aumento da participao relativa de produtos primrios (de 22% para 29,8%). Por outro lado, a indstria intensiva em pesquisa e desenvolvimento (P&D) foi a que mais sofreu perda, caindo de 11,4% do total para 7,1% no fim do perodo. A pauta chinesa, pelo contrrio, teve como caracterstica principal a reduo das participaes relativas de produtos primrios, mas principalmente dos produtos industriais intensivos em trabalho. No perodo 2000-2001, a participao deste segmento era de 40,6%, caindo para 29,4% em 2006-2007. Por sua vez, ocorreram aumentos importantes nas exportaes das indstrias intensivas em P&D, de fornecedores especializados e intensivos em escala.
GRFICO 1
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 22,0 2000-2001 Brasil Ind. Intensiva em P&D Ind. Int. em Trabalho
Fonte: Baci. Elaborao prpria.
Evoluo da pauta de comrcio por classificao CTP Brasil e China, 20002001/2006-2007

11,4 9,2 18,9 7,1 9,2 20,0 7,7 26,2 28,3 40,6 29,4 29,8 7,6 5,0 2000-2001 China Forn. Especializados Ind. Int. Rec. Naturais Ind. Int. em Escala Primrios 7,3 2,6 2006-2007 19,0 16,6 24,7 11,1 16,7
10,1
19,2
2006-2007
Alm das informaes associadas classificao CTP, tambm foram calculados indicadores de qualidade das exportaes. Os resultados agregados para Brasil e China so apresentados no grfico 2. possvel verificar que alm da classificao CTP indicar maior participao dos produtos primrios, em termos da qualidade medida pelo valor unitrio relativo, as exportaes brasileiras apresentaram tambm uma piora. Os produtos de baixa qualidade continuaram representando a maior parte das exportaes, mas permaneceram praticamente estveis
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em termos de participao. No entanto, os produtos de alta qualidade perderam participao na pauta para os produtos de mdia qualidade; ou seja, pode-se dizer que os produtos de mdia qualidade avanaram sobre os de alta qualidade. interessante notar que tambm no caso da China, apesar da melhora no perfil da pauta, considerando a classificao CTP, verificou-se um aumento da participao dos produtos considerados de baixa qualidade, com reduo tanto dos produtos de mdia, quanto de alta qualidade.
GRFICO 2
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 68,1 67,3 72,1 76,0 16,9 15,0
Evoluo da pauta de comrcio por segmentos de qualidade Brasil e China, 20002001/2006-2007

3,9 20,1
10,9 21,8
6,7 21,2
Brasil
China
Alta-qualidade
Mdia-qualidade
Baixa-qualidade
Os resultados dos dois pases podem ser mais bem analisados quando se verifica a evoluo dos segmentos de qualidade em cada categoria tecnolgica. No caso brasileiro possvel observar que a reduo da participao do segmento de alta qualidade esteve associada principalmente piora observada nas indstrias intensivas em P&D. Enquanto em 2000-2001 a participao relativa do segmento de alta qualidade era de 71,2%, em 2006-2007 caiu para 51,9% (grfico 3). Em termos de marke-share, tambm possvel perceber que enquanto nos segmentos de baixa e mdia qualidade da indstria intensiva em P&D o Brasil ganhou market-share, no segmento de alta qualidade caiu de 1,4% para 0,7%, determinando a tendncia do setor (tabela 1).
410
J a tendncia de elevao do segmento de mdia qualidade verificouse em todas as categorias. Vale destacar, porm, a indstria intensiva em escala e os fornecedores especializados, em que o aumento dos segmentos de mdia qualidade ocorreu sem que se verificasse uma reduo significativa dos segmentos de alta qualidade. Alm disso, essas indstrias tambm experimentaram aumento de market-share mundial nos segmentos de alta qualidade.
GRFICO 3
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 88,0 79,7 81,1 79,2 64,7 62,6 57,4 67,6 53,1 60,1 10,4 18,4 25,7 22,5 1,5 10,5 1,7 7,7 18,6 11,1 3,4 17,2 26,1 31,9 23,9 29,5 9,2 5,6 18,6 17,4 19,9 12,5 20,5 51,9 71,2
Evoluo da participao relativa nos segmentos de qualidade, por classificao CTP Brasil, 2000-2001/2006-2007
19,4
Primrios
Int. Rec. Nat. Alta-qualidade
Int. Trab.
Int. Escala
Forn. Esp. Baixa-qualidade
Int. P&D
Mdia-qualidade
A mesma tendncia se observa no caso dos produtos primrios, em que tanto os segmentos de alta qualidade quanto de mdia qualidade ganharam participao relativa, embora o segmento de alta qualidade seja bastante reduzido. Em termos de market-share, verificou-se uma elevao tanto nos segmentos de baixa, quanto de alta qualidade.
411
Evoluo do market-share mundial nos segmentos de qualidade, por classificao CTP Brasil, 2000-2001/2006-2007
(Em %)
Setor/segmento Primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Total Fonte: Baci. Elaborao prpria. Alta qualidade 2000-2001 0,2 1,0 0,3 0,6 0,5 1,4 0,8 2006-2007 0,5 0,4 0,3 0,8 0,8 0,7 0,6 Mdia qualidade 2000-2001 1,8 1,3 0,7 0,9 0,3 0,3 0,7 2006-2007 1,8 1,3 0,8 1,1 0,4 0,4 0,9 Baixa qualidade 2000-2001 1,7 1,9 0,7 1,1 0,6 0,3 1,1 2006-2007 2,4 2,2 0,8 1,5 0,9 0,5 1,6
TABELA 1
No caso dos produtos associados indstria intensiva em trabalho e de intensivos em recursos naturais, o aumento da participao dos segmentos de mdia qualidade ocorreu em paralelo reduo da participao do segmento de alta qualidade. Em especial no caso da indstria intensiva em recursos naturais, observou-se uma queda importante no market-share brasileiro. Quanto China, a abertura dos dados por segmento de qualidade em cada uma das categorias revela que a piora na estrutura de qualidade de seu comrcio exterior esteve em grande medida associada ao resultado observado na indstria intensiva em trabalho. Como pode ser observado pelo grfico 4 e pela tabela 2, a participao dos produtos de baixa qualidade nessa indstria passou de 59,1% para 77,4% no perodo considerado, ao mesmo tempo que o market-share atingiu 30% do total frente a 15,2% no perodo 2000-2001. Por outro lado, tanto os segmentos de alta, quanto de mdia qualidade apresentaram queda; ou seja, ao mesmo tempo que reduziu sua participao na pauta chinesa, a indstria intensiva em trabalho piorou seu perfil de qualidade no perodo considerado. Tambm na indstria intensiva em escala, observa-se uma reduo na participao dos segmentos de alta e mdia qualidade, em benefcio do segmento de baixa qualidade. O markte-share nesse segmento passou de 7,1% em 2000-2001 para 17,9% em 2006-2007. Por outro lado, nos segmentos de fornecedores especializados e da indstria intensiva em P&D, o aumento na participao na pauta foi acompanhado de melhora consistente no perfil de qualidade, com elevao da participao no total e no market-share dos segmentos de alta e mdia qualidade. Processo semelhante de alterao no perfil de qualidade ocorreu no setor de produtos primrios da China. Porm, nesse caso, o setor perdeu participao na pauta total.
412
Observa-se assim, que existem tendncias bastante diversas em termos da evoluo nos segmentos de qualidade nas diferentes categorias tecnolgicas. fato, porm, que quando se considera o comrcio total com o mundo, a agregao dos pases pode esconder desempenhos diferenciados de acordo com as regies de destino das exportaes. Na prxima seo, a anlise restrita aos pases da Aladi, com o objetivo de observar mais de perto qual o perfil de exportao dos dois pases para essa regio, e o quanto a concorrncia entre os dois pases pode estar superestimada pelo fato de no se considerar as variedades de qualidade em cada produto.
GRFICO 4
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 85,1 73,9 83,7 79,8 59,1 77,4 75,1 80,4 81,8 84,5 72,0 73,3 5,2 9,7 9,4 16,8 30,3 6,1 10,2 3,6 16,6 10,6 3,5 19,1 5,6 19,4 2,5 17,0 3,2 14,9 3,6 24,4 1,3 14,3 21,2 5,5
Evoluo da participao relativa nos segmentos de qualidade, por classificao CTP China, 2000-2001/2006-2007
0%
Primrios
Int. Rec. Nat.

Alta-qualidade
Int. Trabalho
Int. Escala
Forn. Esp.
Baixa-qualidade
Int. P&D
Mdia-qualidade
Evoluo do market-share mundial nos segmentos de qualidade, por classificao CTP China, 2000-2001/2006-2007
(Em %)
Setor/Segmento Primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Alta qualidade 2000-2001 1,0 1,2 8,7 2006-2007 2,0 1,0 5,1 Mdia qualidade 2000-2001 2,2 1,8 18,8 2006-2007 1,1 2,8 13,8 Baixa qualidade 2000-2001 2,1 3,0 15,2 2006-2007 1,5 5,0 30,4 (Continua)
TABELA 2

(Continuao) Setor/Segmento Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Total Fonte: Baci. Elaborao prpria. Alta qualidade 2000-2001 0,9 0,9 0,1 1,7 2006-2007 0,9 2,9 1,4 1,8 Mdia qualidade 2000-2001 3,8 3,6 2,7 6,0 2006-2007 4,9 10,7 7,3 6,8 Baixa qualidade 2000-2001 7,1 8,3 7,1 6,7
413
2006-2007 17,9 21,7 24,5 14,2
4 EVOLUO DAS EXPORTAES DO BRASIL E DA CHINA POR SEGMENTOS DE QUALIDADE NA ALADI
Considerando apenas o mercado da Aladi, possvel observar pelo grfico 5 que as exportaes brasileiras para a regio, alm de contarem com uma participao muito menor de produtos primrios e produtos intensivos em recursos naturais em relao s exportaes para o mundo, tambm no sofreram um processo de aumento da participao desses produtos ao longo do perodo. O que ocorreu foi uma recomposio nos setores restantes, com aumento da participao da indstria intensiva em P&D e intensiva em escala, ao mesmo tempo que as indstrias intensivas em trabalho e os fornecedores especializados perderam espao.
GRFICO 5
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 14,7 15,9 7,7 2000-2001 Brasil Ind. Intensiva em P&D Ind. Intensiva em Trabalho Fonte: Baci. Elaborao prpria. Fornecedores Especializados Ind. Int. Rec. Naturais 10,8 13,9 9,8 2006-2007 7,1 3,6 2000-2001 China Ind. Intensiva em Escala Primrios 36,8 22,5 5,3 2006-2007 36,8 39,3 21,7 22,0 10,2 14,7 12,4 13,8 9,7 21,1 28,6 20,7
Evoluo da pauta de comrcio por classificao CTP no mercado da Aladi Brasil e China, 2000-2001/2006-2007
414
J no caso da China, a evoluo das exportaes para a Aladi foi semelhante quela verificada para mundo, com reduo da participao da indstria intensiva em trabalho, da intensiva em recursos naturais e de produtos primrios, e aumento nas demais categorias. Tambm vale destacar que, diferente do observado no comrcio com o mundo, as exportaes brasileiras para a Aladi apresentaram no apenas maior participao dos segmentos de alta e mdia qualidade, como tambm a evoluo foi favorvel aos produtos de mdia qualidade, sem que ocorresse uma reduo acentuada nos produtos de alta qualidade. Tambm no caso chins, ao contrrio do verificado para o mundo, no caso das exportaes para a Aladi, ocorreu melhora no perfil de qualidade. Os produtos de alta qualidade, mas principalmente os de mdia qualidade tiveram um aumento de participao relativa expressivo.
GRFICO 6
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000-2001 Brasil Alta qualidade
Evoluo da pauta de comrcio por segmentos de qualidade no mercado da Aladi Brasil e China, 2000-2001/2006-2007
5,7 19,7 19,5 10,1 20,0 21,2 26,6 6,3
84,2 59,1 53,8
73,8
2006-2007
2000-2001 China Mdia qualidade
2006-2007
Baixa qualidade
Considerando os segmentos de qualidade em cada categoria, possvel perceber que a melhora no perfil de qualidade das exportaes brasileiras para a Aladi estiveram relacionadas ao movimento observado na indstria intensiva em escala, setor com maior peso nas exportaes para a regio, mas tambm nos fornecedores especializados e na indstria intensiva em P&D. Em todos esses segmentos, observou-se um aumento na participao dos segmentos de alta e
415
mdia qualidade em detrimento dos de baixa qualidade. Ou seja, observa-se que essas categorias no apenas ganharam participao relativa no total exportado, como tambm experimentaram um upgrade em cada categoria, com aumento da participao relativa dos segmentos de maior qualidade relativa. Por outro lado, as indstrias intensivas em trabalho, em recursos naturais e os produtos primrios tiveram um comportamento inverso, com maior participao relativa dos segmentos de baixa qualidade. Comparando com as informaes da seo anterior, possvel concluir que alm de ter um perfil com maior participao das categorias mais intensivas em capital e tecnologia, a melhoria no perfil de qualidade das exportaes para a Aladi tambm foi mais intensa nessas categorias do que no observado para o total mundial. Vale destacar em especial os setores intensivos em P&D, onde no mercado mundial observou-se uma reduo na participao dos segmentos de alta qualidade, enquanto na Aladi ocorreu o contrrio. Segue-se da a importncia de verificar at que ponto a concorrncia chinesa vem se acirrando justamente nesses produtos.
GRFICO 7
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007
Evoluo da participao relativa nos segmentos de qualidade, por classificao CTP, no mercado da Aladi Brasil, 2000-2001/2006-2007
13,0 5,5 6,4 11,9 16,9 9,5 24,3 4,0 16,5 23,0 28,3 31,8 36,7 81,5 81,7 73,6 79,5 52,6 61,9 52,4 41,4 62,7 54,0 47,7 35,3 9,7 15,8 21,9 21,0 16,4 19,2 15,6 24,5 26,8 36,6 40,2
Prod. Primrios
Int. Rec. Nat. Alta qualidade
Int. Trabalho
Int. Escala
Forn. Esp. Baixa qualidade
Int. P&D
Mdia qualidade
No caso das exportaes chinesas, o que fica mais evidente o aumento das exportaes de mdia qualidade, fato que ocorre em todas as categorias, inclusive nos produtos intensivos em trabalho e nos produtos intensivos em escala, em que nas exportaes para o mundo a participao dos produtos de mdia qualidade decrescente.
416
interessante notar que o aumento dos produtos de mdia qualidade ocorreu tanto em detrimento dos produtos de baixa qualidade, quanto de alta qualidade. As excees so os produtos intensivos em trabalho, que tiveram aumento de participao do segmento de alta qualidade e, em menor intensidade, a indstria intensiva em P&D.
GRFICO 8
(Em %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007 2000-2001 2006-2007
Evoluo da participao relativa nos segmentos de qualidade, por classificao CTP, na Aladi China, 2000-2001/2006-2007
3,9 19,9 4,2 21,6 6,0 4,2 2,4 10,4 3,5 14,2 14,7 9,8 5,0 10,3 2,6 21,1 7,9 7,2 23,3 7,6 5,5 6,4 5,7 22,2
89,8 75,9 74,5
87,2
82,3
75,5
84,7
76,3
84,9 69,1
88,1 72,1
0%
Prod. Primrios
Int. Rec. Nat. Alta qualidade
Int. Trabalho
Int. Escala
Forn. Esp. Baixa qualidade
Int. P&D
Mdia qualidade
Os dados sobre market-share dos dois pases permitem ter uma perspectiva mais completa. Um primeiro fato que chama ateno o rpido crescimento do market-share chins na regio. De 3% de participao total no perodo 2000-2001, o market-share da China atinge 9,5% em 20062007, superando inclusive a participao do Brasil nesse ltimo perodo. Considerando as categorias tecnolgicas, em 2000-2001, a China apresentava ndices superiores aos do Brasil apenas na indstria intensiva em trabalho. Por outro lado, em 2006-2007 chama ateno o rpido aumento verificado nos demais produtos industriais, em especial na indstria intensiva em P&D e nos fornecedores especializados, superando o Brasil. Por sua vez, a participao brasileira permaneceu superior nos produtos primrios, intensivos em recursos naturais e na indstria intensiva em escala. Nesta ltima, porm, a aproximao da China tambm foi notvel.
417
TABELA 3
Em %
Market-share nas exportaes para a Aladi, por categoria CTP Brasil e China
Brasil 2000-2001 5,5 5,4 4,8 8,0 3,2 3,0 5,0 Fonte: Baci. Elaborao prpria. 2006-2007 8,8 6,2 6,1 12,6 5,0 5,8 7,6 2000-2001 1,5 1,4 7,1 2,8 2,7 1,7 3,0 China 2006-2007 1,0 2,9 15,9 8,8 12,9 12,0 9,5
Categoria Primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Total
Os dados da tabela anterior indicam que a China ocupou rapidamente uma posio de fornecedora importante de manufaturados, no apenas daqueles intensivos em mo de obra, mas tambm nas demais categorias. Quanto ao Brasil, tambm se verificou um aumento de participao em todas as categorias, mas em um ritmo menor do que o chins. Observa-se, assim, uma situao em que a China passa a concorrer mais diretamente com o Brasil em vrios segmentos, inclusive ultrapassando a posio brasileira na Aladi em vrios segmentos. Esses dados confirmam os resultados encontrados por Sarti e Hiratuka.13 A decomposio dos dados por segmentos de qualidade permite perceber de maneira mais precisa esse movimento. No caso dos produtos primrios e intensivos em recursos naturais, a China no representa grande ameaa, em razo da reconhecida competitividade do Brasil nesses segmentos. Nos produtos intensivos em trabalho, possvel verificar pela tabela 4, que no perodo 2000-2001 a posio da China era superior brasileira apenas no segmento de baixa qualidade. Em especial no segmento de alta qualidade, a posio brasileira era bastante superior da China (8,2% contra 1,9%). No perodo 2006-2007, verifica-se um aumento de market-share chins em todos os segmentos, inclusive no segmento de alta qualidade, enquanto o Brasil experimentou aumento de participao apenas no segmento de baixa qualidade.
13. Os autores, com foco nos mercados da Aladi, do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e do Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), em 2000, 2003 e 2006, por meio de um indicador de similaridade das exportaes e outro que compara diretamente a evoluo do market-share dos dois pases na pauta dos pases importadores, encontraram um aumento da convergncia da pauta de exportaes entre Brasil e China nos trs mercados de destino e um crescimento da ameaa direta da China, compreendendo quase 40% do total de manufaturados exportados pelo Brasil em 2006 frente a 17,1% em 2003. Vale destacar que o estudo foi realizado com grau maior de agregao nos dados de comrcio SITC, trs dgitos.
418
Market-share por segmento de qualidade e classificao CTP nas exportaes para a Aladi Brasil e China, 2000-2001/2006-2007
(Em %)
Alta qualidade Brasil Primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Total China Primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Total Fonte: Baci. Elaborao prpria. 2000-2001 11,1 8,2 8,2 10,5 5,9 5,6 7,7 2000-2001 4,7 0,8 1,9 1,2 1,9 0,5 1,3 2006-2007 5,6 3,5 4,1 12,3 6,6 7,4 7,9 2006-2007 0,4 1,0 10,8 1,0 4,8 2,2 3,2 2000-2001 0,9 0,6 6,4 1,6 2,0 1,2 2,4 Mdia qualidade 2000-2001 4,2 4,8 7,5 14,1 5,5 5,2 8,6 2006-2007 7,3 5,8 6,1 14,8 3,3 5,3 7,8 2006-2007 1,5 1,7 8,3 5,9 10,5 9,9 7,3 Baixa qualidade 2000-2001 5,2 5,1 3,6 6,0 2,6 2,0 4,0 2000-2001 1,3 1,7 8,2 3,4 2,9 2,1 3,3 2006-2007 9,6 6,5 6,6 11,4 5,3 4,9 7,4 2006-2007 1,0 3,4 20,9 14,6 17,5 20,6 12,6
TABELA 4
Nos setores intensivos em escala, o aumento da penetrao chinesa ocorreu marcadamente nos segmentos de baixa qualidade e mdia qualidade, enquanto nos segmentos de alta qualidade o market-share foi decrescente e continuou bastante baixo. Para o Brasil, a elevao de market-share ocorreu em todos os segmentos. A maior elevao foi verificada nos segmentos de baixa qualidade, mas vale a pena ressaltar tambm o aumento nos segmentos de alta qualidade, em que a distncia em relao China aumentou. No caso dos setores de fornecedores especializados e da indstria intensiva em P&D, os dados da China apresentam informaes similares, com aumento muito forte na penetrao nos segmentos de baixa qualidade, aumento impor-
419
tante nos segmentos de mdia qualidade e um pouco menor nos segmentos de alta qualidade. Em relao ao caso brasileiro, verifica-se para os fornecedores especializados um pequeno aumento nos segmentos de alta e baixa qualidade, enquanto o segmento de mdia qualidade apresentou queda. Para os setores intensivos em P&D, observou-se um aumento na penetrao em todos os segmentos, mas com destaque para o segmento de alta qualidade, em que a distncia em relao ao market-share da China ainda relevante. Para uma avaliao mais apurada, considerou-se, no mercado da Aladi, a evoluo do ndice de similaridade das estruturas de exportao de Brasil e China nos dois perodos. O ndice de similaridade definido como: Is = (1 * |abrxt acnxt|), onde, para cada pas, abrxt representa a participao das exportaes do produto i nas exportaes totais do Brasil para a Aladi no perodo t, e acnxt representa a participao do produto i nas exportaes totais da China para a mesma regio. Dessa forma, esse ndice atinge valor 1 quando a estrutura das exportaes dos dois pases for exatamente igual. Por outro lado, quanto mais prximo de 0 menor a semelhana em termos das estruturas de exportaes dos dois pases. Os ndices de similaridade foram obtidos tanto considerando os produtos na classificao SH a seis dgitos quanto considerando os diferentes segmentos de qualidade em cada produto. Os indicadores que consideram a variedade intraproduto devem apresentar ndices de similaridade mais baixos em razo do maior grau de desagregao da anlise. Os resultados apresentados na tabela 5 mostram um aumento no ndice de similaridade nas estruturas de exportao para a Aladi tanto para o nvel dos produtos, quanto para o nvel das variedades. No entanto, possvel observar que ocorreu um aumento maior no ndice quando se consideram os segmentos de qualidade, indicando uma reduo nas diferenas em termos de qualidade entre os dois pases. Essa informao pode ser observada por meio da ltima coluna da tabela, que apresenta a relao entre os dois indicadores. Considerando o total das exportaes, no perodo 2000-2001, o ndice de similaridade no nvel dos produtos era 53% superior ao verificado no ndice por segmentos de qualidade. Em 2006-2007, passou a ser 32% superior, o que mostra uma aproximao nas estruturas nas variedades de qualidade.
420
TABELA 5
ndices de similaridade das exportaes de pases da Aladi Brasil e China

A Produtos 2000-2001 Total Produtos primrios Indstria intensiva em recursos naturais Indstria intensiva em trabalho Indstria intensiva em escala Fornecedores especializados Indstria intensiva em P&D Fonte: Baci. Elaborao prpria. 0,22 0,06 0,18 0,30 0,23 0,26 0,21 2006-2007 0,25 0,04 0,20 0,32 0,30 0,27 0,27 B Segmentos de qualidade 2000-2001 0,14 0,06 0,14 0,15 0,16 0,19 0,14 2006-2007 0,19 0,03 0,17 0,22 0,25 0,23 0,15 2000-2001 1,53 1,13 1,29 1,98 1,42 1,36 1,44 A/B 2006-2007 1,32 1,51 1,16 1,46 1,21 1,18 1,78
Considerando as categorias da classificao CTP, observa-se que, como esperado, o ndice de similaridade dos produtos primrios bastante baixo, tendo inclusive diminudo ao longo do perodo tanto no nvel dos produtos quanto da qualidade. A indstria intensiva em recursos naturais, entre os produtos industriais, onde se observa o menor nvel de similaridade no nvel dos produtos. A indstria intensiva em trabalho, por sua vez, onde ocorre o maior ndice de similaridade, mostrando que o segmento em que a concorrncia entre os dois pases mais direta. Embora ao nvel dos produtos o aumento do ndice tenha sido pequeno, para os segmentos de qualidade ocorreu um aumento significativo, indicando uma convergncia entre os segmentos de qualidade em que os dois pases competem. Na indstria intensiva em escala, nico segmento em que o Brasil apresenta market-share superior, ocorreu um aumento importante no ndice, considerando os dois indicadores. J no caso dos fornecedores especializados, o aumento da similaridade ocorreu de maneira mais intensa nos segmentos de qualidade. Vale destacar o segmento de produtos intensivos em P&D, que foi o nico que apresentou um comportamento diferenciado, com aumento importante na similaridade dos produtos, mas com aumento muito menor no ndice de similaridade por segmento de qualidade. Entre os produtos industriais, essa foi a nica categoria que apresentou aumento na relao entre os dois ndices, o que significa que embora os dois pases tenham aumentado a similaridade da pauta para a Aladi, as diferenas em termos de qualidades intraproduto apresentaram pouca mudana.
421
Os dados analisados neste trabalho mostram que embora considerando as classificaes tradicionais por intensidade tecnolgica ou de fatores merea destaque o aumento da participao de produtos primrios na pauta brasileira, as informaes sobre os segmentos de qualidade indicam uma pequena melhora na qualidade relativa das exportaes brasileiras. Ao mesmo tempo, os dados tambm mostram, no apenas para o Brasil, mas tambm para a China, que a evoluo e a participao dos diferentes segmentos de qualidade so bastante diferentes de acordo com o tipo de setor e categoria tecnolgica, confirmando o que foi verificado nos estudos internacionais revisados neste trabalho. Essas informaes indicam que a questo de melhorar a insero comercial internacional no pode mais estar limitada a promover mudanas estruturais de forma a reduzir o peso relativo de commodities e elevar a participao de produtos com maior grau de sofisticao e intensidade na utilizao de capital e tecnologia. As evidncias da literatura internacional, e confirmadas por este trabalho, mostram que existe uma grande variedade de valores mdios, indicando diferenas de qualidade, mesmo quando se consideram os produtos em nvel elevado de desagregao. Isso significa que o foco de uma poltica comercial, acoplada s polticas industrial e tecnolgica, deve considerar as possibilidades de especializao no interior de cada grupo de produtos ou mesmo em cada produto, uma vez que a concorrncia no mercado internacional pode ocorrer no nvel das variedades. Neste sentido, os resultados do trabalho considerando os pases da Aladi como mercado de destino das exportaes permitiram observar que a concorrncia da China com o Brasil nesse mercado vem se tornando cada vez mais acirrada. Os dados mais gerais apontam para uma tendncia de maior similaridade na estrutura de exportao dos dois pases ao mesmo tempo que o market-share chins vem crescendo a um ritmo muito superior ao do Brasil. Ainda assim, o cruzamento das informaes dos segmentos de qualidade com a classificao CTP permitiu ter uma avaliao um pouco mais detalhada. Por exemplo, no caso dos produtos intensivos em P&D, embora o market-share da China tenha superado o do Brasil no perodo analisado, nos segmentos de alta qualidade o Brasil ainda mantm uma posio bastante superior da China. Da mesma maneira, na indstria intensiva em escala, a posio brasileira nos segmentos de alta qualidade continua bastante superior alcanada pela China. Por outro lado, nos fornecedores especializados e na indstria intensiva em trabalho a China ganhou mercado em todos os segmentos. Em especial na indstria intensiva em trabalho, enquanto a China melhorou o nvel de qualidade no perodo, o Brasil teve aumento da participao de produtos de baixa qualidade.
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Enfrentar a concorrncia chinesa na Aladi, em um momento em que a demanda por produtos manufaturados dos pases desenvolvidos deve continuar com pouco dinamismo nos prximos anos, com certeza um grande desafio para a economia brasileira. Como destacado, a poltica industrial e tecnolgica passa a ter um papel importante para coordenar as decises privadas, no sentido de reforar o avano nas cadeias de valores dos vrios setores industriais em direo a segmentos mais nobres, de maneira a evitar a concorrncia chinesa nos segmentos de baixa qualidade. Mas no caso especfico dos pases da Aladi, essa poltica tem que ser complementada com uma poltica que reforce a integrao regional. A busca de complementao produtiva regional deve ganhar nfase, justamente pela possibilidade de criar laos de negcios mais slidos e duradouros, que compensem a possibilidade de simplesmente comprar produtos baratos de fora da regio. Ao mesmo tempo, necessrio que se articulem vrias dimenses e instrumentos para fazer avanar alm das intenes uma poltica de maior integrao na regio, entre os quais se destacam: mecanismo de financiamento, projetos de infraestrutura regional e de articulao de investimentos diretos. Finalmente, ganha relevncia cada vez maior a necessidade de promover a internacionalizao das empresas brasileiras na regio, como forma de agregar valor aos produtos comercializados. O investimento direto no exterior pode favorecer a competitividade dos produtos brasileiros, por intermdio da maior possibilidade de fixao de marcas, da oferta de servios de assistncia tcnica e de suporte aos consumidores.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 11
IMPACTOS SISTMICOS DO PADRO DE ESPECIALIZAO DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO
1 INTRODUO
A discusso acerca dos impactos do comrcio exterior e do padro de especializao sobre o crescimento dos pases remonta ao nascimento da prpria Cincia Econmica. De acordo com Lee (1994, p. 91):
The links between international trade and economic growth have interested economists for a long time. Can international trade increase the growth rate of income? [] Free trade orthodoxy since Adam Smith typically predicts that international trade, by following the law of comparative advantage, produces static gains in all trading partner countries. It has, however, been equivocal to answering the question of whether international trade and free trade regime can bring about any gains in the growth rate of income..
Partindo do referencial keynesiano, o modelo de base exportadora j era discutido na dcada de 1950 e colocava claramente a importncia do comrcio exterior para o desenvolvimento de um pas ou de uma regio. Nas palavras de North (1957, p. 248):
The development of specialized marketing organization, improved credit and transport facilities, a trained labour force, and complementary industries was oriented to the export base. The concerted effort to improve the technology of production has been equally important. Agricultural experiment stations, state universities, and other local research groups became service adjuncts to export industries [].
O impacto de uma expanso das exportaes pode ser entendido da seguinte maneira: o aumento do nvel de produo ocorre diretamente pelo aumento das vendas externas j que a exportao lquida um dos elementos do vetor de demanda e, indiretamente, a partir de um multiplicador keynesiano da renda. Nas palavras de Leichenko (2000, p. 304):
[...] income growth associated with the growth of a regions export results in further increases in demand for local goods, which, in turn, leads to further growth in regional income.
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Dessa forma, possvel supor que cada padro de insero internacional tende a estimular setores distintos, com estruturas prprias e, portanto, multiplicadores. Dependendo das relaes entre os setores na economia e na proporo e qualidade de capital e trabalho utilizados na produo, o impacto da demanda externa capaz de gerar mais ou menos crescimento. A importncia do padro de especializao comercial para o desempenho econmico tambm tem merecido a ateno dos policy-makers brasileiros. Duas consideraes tm sido levantadas frequentemente em discursos de autoridades pblicas: i) a necessidade de se elevar a sofisticao tecnolgica na pauta comercial; e ii) a preocupao com uma elevada concentrao de produtos primrios e intensivos em recursos naturais nas exportaes. Recentemente, o ministro de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio deixou uma dessas preocupaes muito evidente ao comentar a meta de crescimento para as exportaes brasileiras em 2010 e a relao comercial com a China. Segundo Miguel Jorge,
o aumento do comrcio com a China vai ajudar nessa meta, se elevarmos o contedo tecnolgico de nossas exportaes com produtos de maior valor agregado em relao ao que exportamos hoje (AGNCIA BRASIL, 2008).
Pode-se dizer que essa preocupao se deve ao entendimento de que o fenmeno da inovao tecnolgica pode funcionar como uma fora propulsora do crescimento econmico. Outra questo recorrentemente abordada refere-se ao peso dos produtos primrios e intensivos em recursos naturais no total exportado. Entre 2004 e 2008, o peso das commodities na pauta exportadora elevou-se paulatinamente de 39% para 43%.1 Com o estouro da crise do subprime, no entanto, a preocupao se intensifica. De Negri e Passos (2009) atentam para o fato que, no primeiro trimestre de 2009, o peso das commodities atingiu 51%, contra uma mdia histrica de aproximadamente 40%, para o mesmo perodo. Tal reestruturao pode ser parcialmente explicada pela persistncia do crescimento na China, apesar do desaquecimento de quase todas as grandes economias do mundo, fazendo com que ela se tornasse o principal destino das exportaes brasileiras, superando EUA e Argentina. A pauta de comrcio com a China, no entanto, muito mais intensiva em produtos primrios e intensivos em recursos naturais (com destaque para a soja e o minrio de ferro). Ainda difcil dizer se esse movimento representa uma mudana estrutural ou conjuntural, no entanto, a mudana no perfil exportador foi expressiva. Em
1. Com base em dados do United Nations Commodity Trade Statistics Database (UNComtrade).
Impactos Sistmicos do Padro de Especializao do Comrcio Exterior Brasileiro
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razo disso, tal movimento j tem suscitado o debate a respeito de uma possvel reprimarizao da pauta exportadora. Essa constatao fica clara em discurso proferido em maio de 2009, para cerca de 260 empresrios brasileiros e chineses, pelo prprio presidente Luiz Incio Lula da Silva, segundo o qual: nossas exportaes para a China esto concentradas em soja, minrio de ferro, petrleo e celulose. Temos que agregar valor a esses produtos. (OLIVEIRA, 2009. Nesse mesmo ms, Welber Barral, secretrio de comrcio exterior, afirmou que: hoje as commodities esto segurando a balana comercial, mas no mdio prazo tem que ter uma estratgia para diversificar isso (VERSIANI; EXMAN, 2009). Neste contexto, o presente trabalho fruto de duas ideias: i) primeiro, vem a concepo de que o padro de comrcio por meio do qual uma regio se insere no fluxo de transaes externas pode afetar de maneira determinante seu potencial de crescimento; ii) segundo, a constatao de que a cadeia de eventos que liga o padro de especializao comercial ao potencial de crescimento de uma economia demasiadamente complexa, devido ao elevado nmero de agentes, mercados e regies. A primeira ideia torna a anlise do impacto de diferentes padres de especializao sobre as taxas de crescimento econmico um objetivo de pesquisa relevante. A segunda, por sua vez, faz que um modelo de equilbrio geral aplicado (CGE) seja um instrumento conveniente para a anlise. Portanto, pretende-se, com o presente trabalho, avanar no entendimento dos impactos que diferentes padres de insero comercial podem ter sobre o desempenho econmico do Brasil. Dada a distribuio espacial das firmas exportadoras, a qual no uniforme na economia brasileira, este trabalho tambm explorar os efeitos alocativos inter-regionais de padres distintos de especializao. A exportao de quais produtos apresenta maior capacidade de estimular o crescimento econmico e a expanso do emprego? E qual o impacto de diferentes padres de especializao comercial sobre a balana comercial e a concentrao regional de renda? So essas as perguntas com as quais o presente trabalho pretende lidar. Para enderear esta questo, utilizaremos um modelo interestadual de equilbrio geral computvel (CGE), em que se considera a economia como um sistema de mercados interdependentes, nos quais os valores numricos de equilbrio de todas as variveis devem ser determinados simultaneamente. O modelo utilizado, denominado BMTEC, considera ainda que os mercados possuem localizaes bem definidas no espao. O trabalho est estruturado em quatro sees, alm desta introduo. Na seo 1, apresentam-se as principais caractersticas da especificao do modelo BMTEC, seguido por uma anlise estrutural do seu banco de dados, na seo 2. A seo 3 define o desenho dos exerccios de simulao, sendo os resultados apresentados na seo seguinte. Finalmente, na seo 4, tecem-se os comentrios conclusivos.
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2 CARACTERSTICAS DO MODELO BMTEC
Nosso ponto de partida foi o modelo B-MARIA, desenvolvido por Haddad (1999). O B-MARIA e suas extenses tem sido amplamente utilizado para a anlise dos impactos de diferentes polticas. Desde a publicao do texto de referncia, vrios estudos foram elaborados utilizando, como instrumental bsico, variaes do modelo original. Entre esses estudos, destacam-se cinco Teses de Doutorado: Domingues (2002), Perobelli (2004), Porsse (2005), Santos (2010) e Ferraz (2010), esta ltima em fase final de elaborao. Alm disso, revises crticas do modelo podem ser encontradas no Journal of Regional Science (POLENSKE, 2002), no Economic Systems Research (SIRIWARDANA, 2001) e no Papers in Regional Science (AZZONI, 2001). Utilizado neste trabalho, o BMTEC um modelo inter-regional de equilbrio geral computvel (IEGC) que apresenta uma estrutura terica similar do modelo B-MARIA. Ambos se inserem na tradio australiana de modelagem em equilbrio geral; so modelos do tipo Johansen, em que a estrutura matemtica representada por um conjunto de equaes linearizadas e as solues so obtidas na forma de taxas de crescimento. Em termos de estrutura produtiva, a principal caracterstica do BMTEC o tratamento detalhado dos fluxos interestaduais na economia brasileira, especificando mercados de origem e destino para as importaes e exportaes estaduais, com nfase em setores e produtos classificados por sua natureza tecnolgica.2 A economia brasileira dividida em 27 regies, correspondentes aos 26 estados brasileiros e ao Distrito Federal. Os dados utilizados para calibragem referem-se a 2004, sendo especificados oito setores produtivos em cada regio (quadro 1). So considerados tambm 11 tipos de bens (quadro 2). A tecnologia de produo utiliza dois fatores primrios locais (capital e trabalho). A demanda final composta pelo consumo das famlias, investimento, exportaes, consumo dos governos regionais e do governo federal. Os governos regionais so fontes de demanda e gasto exclusivamente locais, englobando as esferas estadual e municipal da Administrao Pblica em cada regio. O mdulo central do BMTEC composto por blocos de equaes que determinam relaes de oferta e demanda, derivadas de hipteses de otimizao e condies de equilbrio de mercado. Alm disso, vrios agregados regionais e nacionais so definidos nesse bloco, como nvel de emprego agregado, saldo comercial e ndices de preos. A especificao da tecnologia de produo define trs nveis de otimizao no processo produtivo das firmas. No primeiro, adotada a hiptese de combi2. Ver seo 2.
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nao em proporo fixa no uso dos insumos intermedirios e dos fatores primrios, por meio de uma especificao de Leontief. No segundo, h possibilidade de substituio imperfeita entre insumos de origens domstica e importada, de um lado, e entre capital e trabalho, de outro. Finalmente, no terceiro nvel, um composto dos insumos intermedirios domsticos formado pela combinao de insumos de diferentes origens. Os insumos domsticos podem vir de 27 regies, enquanto as importaes se originam de um nico mercado externo. Uma funo de elasticidade de substituio constante (CES)3 utilizada na combinao dos insumos e fatores primrios. O tratamento da estrutura de demanda das famlias baseado em um sistema combinado de preferncias CES/Sistema Linear de Gastos (LES).4 As equaes de demanda so derivadas a partir de um problema de maximizao de utilidade, cuja soluo segue passos hierarquizados. No nvel inicial, existe substituio entre as diferentes fontes de oferta para os bens domsticos e importados. No nvel superior subsequente ocorre substituio entre o composto de bens domsticos e importados. A utilidade derivada do consumo do composto de bens maximizada. Os investidores so uma categoria de uso da demanda final, responsveis pela criao de capital em cada setor regional. Eles escolhem os insumos utilizados no processo de criao de capital por meio de um processo de minimizao de custos sujeito a uma estrutura de tecnologia aninhada. Essa tecnologia similar quela observada nas funes de produo setoriais, com algumas adaptaes. Como na tecnologia de produo, o bem de capital constitudo por insumos domsticos e importados. No terceiro nvel, um agregado do conjunto dos insumos intermedirios, domsticos (com origem em qualquer uma das 27 regies) e importados, formado pela combinao de insumos de diferentes origens. Uma funo CES utilizada nessa combinao. No segundo nvel, h possibilidade de substituio entre o insumo composto domstico e importado (novamente uma funo CES utilizada). No primeiro nvel, uma funo de Leontief garante que a composio do bem de capital por setor seja fixa. Diferentemente da tecnologia de produo, fatores primrios no so utilizados diretamente como insumos para formao de capital, mas indiretamente por meio dos insumos na produo dos setores, especialmente no setor de construo civil. O nvel de investimento em bens de capital por setor regional determinado pelo bloco de equaes de acumulao de capital. Dessa forma, dado o nvel de investimento por setor, a demanda por insumos para criao de capital determinada pela tecnologia de criao de capital descrita acima.
3. A sigla deve-se ao termo em ingls constant elasticity of substitution. 4. A sigla deve-se ao termo em ingls linear expenditure system.
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Em relao demanda por exportaes, todos os bens so definidos com curvas de demanda negativamente inclinadas com respeito aos prprios preos no mercado mundial. Um vetor de elasticidades define a resposta da demanda externa a alteraes no preo Free On Board (FOB) das exportaes regionais. Por hiptese, essas elasticidades so idnticas por regio e podem ser diferenciadas por bem.5 A demanda do governo por bens pblicos no modelo BMTEC inicia-se pela identificao do consumo de bens pblicos por parte dos governos regionais e federal, obtida da matriz de insumo-produto. Entretanto, atividades produtivas exercidas pelo setor pblico no podem ser separadas daquelas exercidas pelo setor privado. Dessa forma, a atividade empreendedora do governo determinada pela mesma lgica de minimizao de custos empregada pelo setor privado. O consumo do bem pblico especificado por uma proporo constante do consumo regional privado, no caso dos governos regionais, e do consumo privado nacional, no caso do governo federal. Uma caracterstica prpria do modelo B-MARIA-27, includa no BMTEC, a modelagem explcita de servios de transporte e custos de movimentao de bens baseados em pares de origem e destino. Outras definies contidas no mdulo central do modelo IEGC incluem: alquotas de impostos, preos bsicos e de mercado dos bens, receita com tributos, margens, componentes do produto interno bruto (PIB) nacional e regional (PRB), ndices de preos regionais e nacionais, preos de fatores, agregados de emprego e especificaes das equaes de salrio. No bloco de acumulao de capital e investimento, esto definidas as relaes entre estoque de capital e investimento. Existem pelo menos duas configuraes do modelo para exerccios de esttica comparativa que permitem seu uso em simulaes de curto prazo e longo prazo.6 A utilizao do modelo em esttica comparativa implica que no existe relao fixa entre capital e investimento; essa relao escolhida de acordo com os requisitos especficos da simulao. Algumas qualificaes so importantes quanto especificao da formao de capital e investimento no modelo. Como discutido em Dixon et al. (1982), este tipo de modelagem se preocupa primordialmente com a forma, como os gastos de investimento so alocados setorialmente e regionalmente, e no na determinao do investimento privado agregado em construes, mquinas e equipamentos, embora esse resultado possa ser abarcado como subproduto. Alm disso, a concepo temporal de investimento empregada no tem corres5. Perobelli (2004) relaxa essa hiptese, introduzindo elasticidades, econometricamente estimadas, diferenciadas por bem e por regio. 6. Neste trabalho, utilizamos o fechamento de curto prazo.
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pondncia com um calendrio exato; essa seria uma caracterstica necessria se o modelo tivesse o objetivo de explicar o caminho de expanso do investimento ao longo do tempo. Destarte, a preocupao principal na modelagem do investimento captar os efeitos dos choques na alocao do gasto de investimento corrente entre os setores e regies. No mdulo de mercado de trabalho e migrao regional, a populao em cada regio definida por meio da interao de variveis demogrficas, inclusive migrao inter-regional. Tambm estabelecida uma conexo entre populao regional e oferta de trabalho. Dada a especificao do funcionamento do mercado de trabalho, a oferta de trabalho pode ser determinada por diferenciais inter-regionais de salrio ou por taxas de desemprego regional, com variveis demogrficas, usualmente definidas exogenamente. Em resumo, tanto a oferta de trabalho como os diferencias de salrio podem determinar as taxas de desemprego, ou, alternativamente, a oferta de trabalho e as taxas de desemprego podem determinar os diferenciais de salrio. Existem pelo menos duas configuraes possveis para a especificao desse mdulo. Na primeira, a populao regional exgena e pelo menos uma das varveis do mercado de trabalho regional determinada endogenamente: desemprego regional, taxa de participao regional ou salrio regional relativo. Na segunda, as variveis anteriores so exgenas e a migrao regional determinada endogenamente, e, dessa forma, tambm a populao regional.7 A primeira opo de especificao do mercado de trabalho, utilizada neste trabalho, permite a utilizao de projees dos fluxos populacionais crescimento natural, migrao regional e migrao externa. Nesse caso, o mercado de trabalho e o bloco de migrao podem ser configurados para determinar a oferta de trabalho regional, dados os componentes especificados exogenamente. Com a oferta de trabalho determinada, o mercado de trabalho e o mdulo de migrao definem a taxa de desemprego regional (dado o diferencial inter-regional de salrio). Os diferenciais de salrio fixos determinam a demanda de trabalho de forma que, com a oferta de trabalho regional ofertada, o modelo fixa as taxas de desemprego regional. O mdulo de finanas pblicas incorpora equaes determinando o produto regional bruto (PRB), do lado da renda e do dispndio, para cada regio, por meio da decomposio e da modelagem de seus componentes. Os dficits oramentrios dos governos regionais e do governo federal esto definidos
7. Nesse caso, diferenciais inter-regionais de salrio e taxas de desemprego regional so especificados exogenamente. Os blocos de mercado de trabalho e migrao regional determinam a oferta de trabalho regional e a populao regional para um conjunto de taxas de participao e taxas de populao em relao populao em idade de trabalhar.
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nesse mdulo. Esse bloco define tambm as funes de consumo das famlias em cada regio, as quais esto desagregadas nas principais fontes de renda e nos respectivos impostos incidentes. Um ltimo grupo de equaes (mdulo de acumulao de dvida externa) determina a dvida externa que segue uma relao linear com a acumulao dos saldos comerciais externos, ou seja, os dficits comerciais so financiados por elevaes na dvida externa. A especificao desse mdulo baseada no modelo ORANI-F (HORRIDGE et. al., 1993). Em relao ao B-MARIA-27, a principal caracterstica do modelo a agregao que enfatiza a dimenso tecnolgica da produo. A base do modelo uma matriz de contabilidade social interestadual. A descrio dessa base de dados ser apresentada a seguir.
3 CARACTERSTICAS ESTRUTURAIS DO BANCO DE DADOS
Os setores tendem a apresentar comportamentos diferenciados, especialmente no que diz respeito a: i) relao entre produto e demanda por insumos de outros setores da economia; ii) relao entre produto e demanda por capital e trabalho; e iii) destino das vendas para consumo intermedirio e componentes da demanda final. A partir disso, deduz-se que a capacidade de um setor afetar (ser afetado) mais ou menos a (pela) expanso da produo (via exportaes, em nosso caso) de um determinado produto depender direta e indiretamente dessas relaes. Como salientado na seo anterior, o modelo BMTEC consiste em uma especificao do modelo B-MARIA-27, enfatizando-se a dimenso tecnolgica da estrutura produtiva. Os 55 setores originais foram agregados em apenas oito.8 Os 110 produtos, por sua vez, foram agrupados, seguindo a metodologia proposta pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) 1987, que tipifica os produtos industriais de acordo com o fator determinante para a concorrncia no mercado. A agregao dos produtos seguiu, portanto, a classificao exposta no quadro 1. Com isso, a produo contida no BMTEC contempla 11 produtos, de acordo com o quadro 2.
8. Para o presente trabalho, a agregao setorial seguiu a classificao proposta pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em que se considera o uso da razo entre gastos com P e D (disponvel na Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica Pintec) e receita lquida de vendas (disponvel na Pesquisa Industrial Anual PIA-empresa) como uma proxy para mensurar a intensidade da busca pela inovao.
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QUADRO 1
Classificao dos produtos de acordo com o principal fator de concorrncia

Classificao Produtos Primrios Produtos Industriais: Intensivos em recursos naturais: Alimentos, bebidas e fumo. Couro Manufaturados de madeira - exceto mveis Celulose, papel e papelo Refino de petrleo, derivados de carvo e petrleo Outros produtos de minerais no metlicos Indstrias bsicas de minerais no ferrosos Intensivos em trabalho Txteis e calados Mobilia Metal e sucatas Intensivos em escala Produtos de papel e papelo, publicaes e impresses Produtos de borracha Produtos qumicos Produtos plsticos Siderurgia e metalurgia bsica Cermica, porcelana, vidro e produtos de vidro Equipamentos de transporte Produtos diferenciados Motores e turbinas Mquinas e equipamentos agrcolas Mquinas e equipamentos industriais Mquinas e equipamentos eltricos e pticos Relgios Indstrias de base tecnolgica Indstria farmacutica equipamentos de medida e controle Aeronutico e aeroespacial Servios e outros Fonte: Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) (1987). Descrio frutas, carnes cereais, ch, caf, madeira, carvo, petrleo cr, gs natural
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QUADRO 2
Diviso dos produtos no modelo BMTEC

Denominao 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Produtos primrios agropecurios Produtos primrios minerais Produtos intensivos em recursos naturais Produtos intensivos em trabalho Produtos intensivos em escala Produtos diferenciados Produtos intensivos em tecnologia Produtos da construo civil Comrcio Transporte Outros
Fonte: Base de dados do BMTEC
Para melhor compreender os resultados do modelo, fundamental a anlise da estrutura econmica. Ou seja, preciso realizar uma inspeo detalhada do banco de dados utilizado pelo modelo. Os indicadores aqui analisados se baseiam em informaes da matriz de produo e da matriz de absoro e levam em considerao a composio setorial do valor bruto da produo (estrutura de custo) e a participao de cada componente da demanda nas vendas dos produtos do modelo (estrutura de vendas).
3.1 Matriz de produo
A tabela 1 foi construda a partir da matriz de produo agregada (nacional) e cada um de seus elementos apresenta a participao de um determinado setor j na produo do bem i. Assim, o setor S1 responsvel pela produo de 99,9% dos bens agropecurios. O setor S2 responsvel por 100% da produo de produtos minerais. O setor S3 se concentra basicamente em bens manufaturados intensivos em recursos naturais, tais como alimentos beneficiados e txteis. O S4 concentra-se na produo de produtos cujo principal fator de concorrncia a escala de produo. Os setores S5 e S6 mostram ter uma produo mais diversificada, ainda que eles sejam responsveis pela maior parte dos produtos diferenciados e intensivos em tecnologia. O setor S7 produz 100% dos produtos de construo civil. O setor S8, por sua vez, concentra a produo de servios de comrcio, transporte e outros.
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TABELA 1
Produtos
Participao setorial na produo de cada produto

S1 0,999 0,000 0,031 0,004 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,059 S2 0,000 1,000 0,026 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,024 S3 0,000 0,000 0,706 0,086 0,001 0,001 0,000 0,001 0,001 0,000 0,000 0,105 S4 0,000 0,000 0,051 0,004 0,540 0,376 0,001 0,000 0,000 0,000 0,000 0,077 S5 0,000 0,000 0,101 0,500 0,266 0,005 0,356 0,000 0,000 0,000 0,000 0,078 S6 0,000 0,000 0,081 0,403 0,193 0,618 0,643 0,000 0,000 0,000 0,000 0,095 S7 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,998 0,000 0,000 0,000 0,046 S8 0,001 0,000 0,005 0,002 0,000 0,000 0,000 0,000 0,998 1,000 0,999 0,516 Total 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000 1,000
Primrios agropecurios Primrios minerais Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho Intensivos em escala Diferenciados Intensivos em tecnologia Construo civil Comrcio Transporte Outros Total
Fonte: Banco de dados do BMTEC Obs.: S1 Agropecuria; S2 Extrativa; S3 Transformao com baixa intensidade tecnolgica (IT); S4 Transformao com mdia baixa (IT); S5 Transformao com mdia alta (IT); S6 Transformao com alta (IT); S7 Construo; S8 Outros.
3.2 Estrutura de vendas
A tabela 2 mostra a participao do consumo intermedirio e dos componentes da demanda final nas vendas de cada produto. O consumo intermedirio tem um peso elevado para a maior parte dos produtos, em especial para os intensivos em trabalho. Para os primrios agropecurios e minerais, as exportaes tambm surgem com uma participao importante 11% e 20% do total do VBP, respectivamente. Nos intensivos em recursos naturais e intensivos em escala, o consumo das famlias o destino de 42% e 19%, respectivamente, do VBP. Nos produtos diferenciados, o investimento merece destaque com 44% do VBP. A estrutura de vendas dos produtos de base tecnolgica a mais diversificada. Ainda assim, o consumo das famlias e as exportaes se destacam com 24% e 22%, respectivamente.
436
TABELA 2
Produtos Primrios agropecurios Primrios minerais Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho Intensivos em escala Diferenciados Intensivos em tecnologia Construo civil Comrcio Transporte Outros Total
Estrutura de vendas
Consumo Intermedirio 0,685 0,796 0,432 0,881 0,593 0,390 0,383 0,135 0,799 0,880 0,325 0,444 Fonte: Banco de dados do BMTEC Investimento Consumo das famlias 0,150 0,000 0,425 0,044 0,185 0,025 0,242 0,000 0,000 0,080 0,379 0,273 Exportaes Gastos do governo Federal 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,190 0,082 Regional 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,081 0,035 Variao dos Estoques -0,010 0,003 -0,007 -0,002 0,001 0,017 -0,006 0,053 0,087 -0,005 0,003 0,003
0,062 0,000 0,000 0,000 0,094 0,442 0,161 0,807 0,000 0,000 0,003 0,085
0,114 0,200 0,149 0,076 0,126 0,127 0,221 0,005 0,114 0,045 0,019 0,079
3.3 Estrutura de custos e emprego
A anlise da tabela 3 permite avaliar a importncia de cada um dos custos na funo de produo de cada setor. possvel notar que os setores S1 e S2 tm funes de produo particularmente intensivas em capital 39% e 31%, respectivamente (o fator de produo terra contabilizado na rubrica capital). De acordo com a tabela 1, esses so os setores responsveis por quase toda a produo de primrios agropecurios e minerais. Tambm se deve destacar o peso particularmente baixo do consumo intermedirio na estrutura de custos de S1 e S8 no alcana sequer 40%. J o setor S6, principal responsvel pela produo de produtos de base tecnolgica, tem mais de 80% dos seus custos associados a insumos. Isso indica que esse setor deve apresentar um elevado potencial de dinamizar a produo das demais indstrias. Afinal de contas, para aumentar sua produo, ele precisar demandar proporcionalmente mais dos outros setores. O outro indicador apresentado refere-se ao coeficiente de emprego setorial, medido pela relao entre pessoal ocupado no setor e valor bruto da produo setorial, no ano base. Destaca-se o setor S1, seguido pelos setores de servio.
437
Entre os setores da indstria de transformao, os setores com maior intensidade tecnolgica apresentam os menores valores.
TABELA 3
Estrutura de custos setorial e coeficiente de emprego
Valores Relativos Setores Capital S1 S2 S3 S4 S5 S6 S7 S8 Total 0,218 0,113 0,129 0,155 0,131 0,115 0,179 0,324 0,240 Trabalho 0,387 0,308 0,162 0,220 0,161 0,076 0,402 0,335 0,277 Insumos 0,391 0,574 0,701 0,616 0,698 0,801 0,410 0,334 0,476 Outros custos 0,004 0,005 0,008 0,009 0,009 0,008 0,009 0,007 0,007 Coeficiente de emprego 92,914 3,358 15,412 12,094 3,815 3,184 35,671 29,737 25,709 Pessoal Ocupado/R$ milho
Fonte: Banco de dados do BMTEC Obs.: S1 agropecuria; S2 extrativa; S3 transformao com baixa intensidade tecnolgica (IT); S4 transformao com mdia baixa IT; S5 transformao com mdia alta IT; S6 transformao com alta IT; S7 construo; S8 outros.
3.4 Estrutura das exportaes
Por ser a principal varivel do exerccio, no poderia faltar uma anlise da estrutura que as exportaes apresentam na base de dados referencial do modelo. Entender qual o peso relativo de cada um dos produtos no total exportado importante para interpretar corretamente os resultados do deslocamento da demanda internacional. A tabela 4 mostra que os produtos intensivos em recursos naturais constituem a maior parte das exportaes, com 28%. Se somados aos primrios agropecurios e minerais, chega-se a um valor de 43% do total. Ou seja, os bens considerados de menor sofisticao tecnolgica constituem uma parte importante da pauta exportadora, ainda que eles no sejam a maior parte.9 Os produtos intensivos em escala e os de base tecnolgica tambm tm um peso importante no vetor de exportaes, com 20% e 13%, respectivamente. Os bens diferenciados (7%) e os produtos intensivos em trabalho (5%) aparecem com percentuais mais modestos.
9. Mais uma vez, deve-se lembrar que a base de dados referencial do modelo a matriz de contabilidade social de 2004.
438
TABELA 4
Estrutura das exportaes

Produtos Primrios agropecurios Primrios minerais Intensivos em recursos naturais Intensivos em trabalho Intensivos em escala Diferenciados Intensivos em tecnologia Construo civil Comrcio Transporte Outros Total Fonte Banco de dados do BMTEC Exportaes Valores absolutos (bilhes de reais) 21 19 75 14 54 19 34 1 1 3 28 269 Valores Relativos 0,080 0,071 0,280 0,052 0,199 0,069 0,128 0,004 0,004 0,010 0,104 1,000
3.5 Indicadores regionais
O trabalho tambm pretende avaliar os impactos regionais especficos de cada padro de especializao. Portanto, preciso considerar a dimenso espacial para a correta interpretao das simulaes. Apesar de detalhar os fluxos interestaduais, ater-nos-emos aos resultados macrorregionais neste trabalho. O grfico 1 pode ser entendida como um detalhamento da tabela 4. Nela, possvel observar a participao de cada regio nas exportaes brasileiras de um determinado produto. possvel observar que existe uma elevada concentrao regional. O Sul e o Sudeste em conjunto exportam 77% das exportaes totais. Os produtos primrios agropecurios so aqueles que apresentam distribuio regional mais uniforme. Nesse tipo de produto, o Centro-Oeste tem um papel determinante, tendo sido responsvel, em 2004, por aproximadamente um tero do total exportado. Por outro lado, os primrios minerais so os que apresentam maior concentrao, com o Sudeste sendo responsvel por 79%. No caso dos bens intensivos em trabalho, o Nordeste se destaca com uma participao de 24%. O Sudeste tambm responsvel por 70% das vendas externas dos produtos de base tecnolgica, seguido pelo Sul, com 14%, e pelo Norte, com 11%.10
10. Haddad e Perobelli (2002) analisaram de forma detalhada os fluxos comerciais envolvendo as unidades da Federao e cinco blocos regionais de comrcio. Os autores identificaram o padro de comrcio vigente nos ltimos anos da dcada de 1990. As principais concluses do trabalho referem-se a uma grande concentrao dos fluxos de comrcio originados no Centro-Sul do pas onde os estados apresentam maior diversificao da pauta de exportao e a um padro de maior especializao no comrcio internacional para os estados localizados nas regies perifricas. Tal padro ainda se reflete em nosso banco de dados.
439
Grfico 1
0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00
Estrutura regionalizada das exportaes

Participao regional
Intensivos em recursos naturais
Primrios minerais
Primrios agropecurios
Intensivos em trabalho
Intensivos em escala
Intensivos em tecnologia
Construo civil
Comrcio
Diferenciados
Produtos Norte Fonte: Banco de dados do BMTEC Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul
O grfico 2, por sua vez, um detalhamento da matriz de produo, considerando-se a distribuio espacial. Deve-se destacar que a concentrao regional da produo quase idntica da exportao. Ainda assim, deve-se notar que, no caso dos primrios agropecurios, o Centro-Oeste apenas o terceiro produtor, apesar de ser o maior exportador.
Transporte
Outros
440
GRFICO 2
90,00% Participao regional 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% Primrios agropecurios 0,00%
Estrutura regionalizada da produo
Primrios minerais
Diferenciados
Construo civil
Comrcio
Transporte Sul
Produtos Norte Fonte: Banco de dados do BMTEC Nordeste Centro-Oeste Sudeste
4 ESTRATGIA DE SIMULAO
As simulaes realizadas para avaliar os impactos do padro de especializao da pauta de exportao brasileira seguiro um procedimento similar ao definido em Perobelli (2004), em que se impem deslocamentos das curvas de demanda por exportaes por produtos especficos, representando um aumento das interaes das unidades da Federao com o setor externo. Procura-se, assim, mimetizar mecanismos que fazem com que a especializao comercial afete o crescimento pelo lado da demanda. O foco ser nos produtos agropecurios, minerais e industriais, que correspondem a 87,8% dos fluxos de exportao em nosso banco de dados. Consideraremos um grupo de simulaes, no qual analisaremos os efeitos isolados do aumento de R$ 100 milhes nas vendas externas de cada um dos sete grupos de produtos (primrios agropecurios, primrios minerais, intensivos em recursos naturais, intensivos em trabalho, intensivos em escala, diferenciados e intensivos em tecnologia) e compararemos os efeitos dos choques concentrados em produtos especficos com um choque de igual magnitude em que se mantm
Outros
441
a composio da pauta exportadora no ano base (choque uniforme).11 Para fins de comparao, garantiremos que, em cada simulao, o aumento exgeno nas exportaes de um determinado produto no seja acompanhado por alteraes nas exportaes dos demais produtos. O objetivo desse exerccio comparar efeitos associados a deslocamentos a partir do equilbrio inicial em direo a diferentes possibilidades de especializao da pauta exportadora. Em outras palavras, poderemos avaliar os efeitos especficos de uma poltica que incentive, por exemplo, as exportaes de produtos intensivos em tecnologia vis--vis a situao atual ou uma poltica que privilegie as exportaes de produtos primrios. O modelo BMTEC ser utilizado em um ambiente de curto prazo, para captar os mecanismos relacionados primeira rodada de ajuste da economia mais condizentes com choques de demanda. Os impactos calculados podem ser percebidos em um perodo que permita: i) que os preos domsticos se ajustem totalmente ao choque de demanda externa; ii) que os principais importadores decidam se aumentaro ou no suas compras externas; iii) que os produtores nacionais contratem mais mo de obra e expandam a produo com a capacidade produtiva existente; iv) que novos planos de investimento sejam feitos mas no implementados; e v) que aumentos/redues de preos sejam repassados para os salrios, e aumentos/redues de salrios sejam repassados novamente para os preos. Ao se derivar o fechamento do modelo, muitas variveis globais foram definidas exogenamente, impondo-se o ambiente macroeconmico da economia. Pelo lado da oferta, o nvel de capital utilizado na economia foi considerado constante ao se fixar o nvel de capital em cada setor/regio; alm disso, a tecnologia e o salrio real foram definidos exogenamente. A oferta de trabalho responde endogenamente para atender a expanso do nvel de atividade, de modo que setores expandem (contraem) seu nvel de atividade contratando (liberando) o fator trabalho e aumentando (diminuindo) a compra de insumos domsticos e importados, em relao situao observada no ano-base. Alm disso, a substituio entre capital e trabalho imperfeita e diferenciada setorialmente. Pelo lado da demanda, fixaram-se os investimentos e os gastos do governo; o ajuste do PIB ocorre por movimentos no consumo das famlias e na balana comercial. As restries colocadas sobre a economia por nossa escolha do ambiente macro so importantes na determinao de mudanas nos preos relativos e, consequentemente, das respostas dos agentes aos efeitos dos aumentos na demanda externa por produtos brasileiros. Ao se interpretarem os resultados, conveniente levar em considerao a natureza do ambiente macroeconmico.
11. Considerando-se apenas os sete produtos analisados.
442
4.1 Mecanismo de ajuste da simulao (cf. PEROBELLI 2004)
Como visto, o choque padro implementado no modelo BMTEC consiste em deslocar a curva de demanda por exportao; em outras palavras, representa um aumento dos fluxos de comrcio em direo ao setor externo. Esse aumento de renda ampliaria a demanda por exportaes brasileiras no montante predefinido em cada choque. O deslocamento da demanda por exportaes ter consequncias sobre a alocao da produo na economia (isto , consumo intermedirio e absoro interna) e sobre o produto final da economia (PIB). As consequncias imediatas dessa variao so descritas a seguir: a) impacto sobre a curva de demanda por exportao, ou seja, variaes no volume de exportao;
b) a variao no volume de exportao tem impacto direto sobre o equilbrio entre oferta e demanda no mercado de bens; c) pelo lado da oferta, o ajuste no mercado de bens pode ser explicado da seguinte maneira: o deslocamento da curva de demanda por exportao pode ser entendido como um aumento da preferncia por ofertar os bens fora do pas ao invs de ofert-los internamente, mas cabe ressaltar que esta realocao das vendas pode estar sendo limitada por restries de oferta, ou seja, pela capacidade de produo e pela elevao dos custos de produo (no fechamento de curto prazo do modelo, o investimento e o estoque de capital so fixos). Logo, pode ocorrer um ajuste sobre o consumo e sobre os fluxos inter-regionais. Cabe salientar que o ajuste nos fluxos inter-regionais depender da estrutura de interaes entre as unidades da Federao, pois, para determinada regio suprir essa variao positiva na demanda por exportao, pode haver a necessidade de adquirir insumos de outras unidades. Logo, o ajuste no consumo intermedirio pode ser tanto negativo quanto positivo.
5 RESULTADOS12
As tabelas 5-7 apresentam os impactos associados aos deslocamentos da demanda de exportao por cada um dos produtos especficos, bem como o impacto de um aumento estruturalmente uniforme, conforme descrito na seo anterior. Os resultados so apresentados em termos de variveis macroeconmicas, setoriais e regionais. No curto prazo, percebe-se claramente que cada um dos deslocamentos das curvas de demanda por exportaes gera efeitos distintos sobre crescimento, sendo os melhores resultados para o PIB real associados s estratgias de especializao da pauta exportadora em produtos diferenciados, seguido pelo desempenho
12. As simulaes foram feitas com a utilizao do software GEMPACK (HARRISON; PEARSON, 1994).
443
de produtos industriais intensivos em tecnologia, produtos primrios minerais e produtos industriais intensivos em escala, nesta ordem (grfico 3) todos com efeitos superiores aos efeitos associados ao status quo, sugerindo maior relao entre as exportaes desses produtos e crescimento. Em termos de emprego, contudo, no se verifica uma relao direta com os efeitos de crescimento do PIB, reforando a ideia de que cada setor apresenta diferentes potenciais de gerao de emprego. A inspeo do grfico 3 sugere ainda maiores elasticidades emprego-crescimento associadas s exportaes de produtos industriais intensivos em trabalho e intensivos em recursos naturais, alm de produtos primrios agropecurios. Esses produtos esto direta e indiretamente relacionados com os setores que mais geram emprego por unidade produo. O modelo BMTEC especifica o consumo das famlias como funo da renda disponvel. O consumo real da economia apresenta variao positiva para todas as simulaes, sendo que o efeito emprego aparentemente dominante. Em razo disso, novamente os melhores resultados nessa varivel esto associados especializao comercial em produtos primrios agropecurios, minerais e produtos industriais intensivos em recursos minerais. Em conjunto com os resultados de PIB e emprego, as simulaes sugerem um trade-off entre crescimento e bem-estar associado s possibilidades de especializao da pauta exportadora. No que se referem ao saldo da balana comercial, os resultados de todas as simulaes mostram um aumento das exportaes lquidas, com destaque negativo para o padro de especializao comercial associado com produtos industriais intensivos em trabalho. O destaque positivo fica por conta do padro exportador intensivo em primrios agropecurios que levaram a maior expanso do saldo da balana comercial.
GRFICO 3
0,0080 0,0070 0,0060 0,0050 var % 0,0040 0,0030 0,0020 0,0010 0,0000
Efeitos de curto prazo sobre PIB e emprego
Diferenciados Intensivos Primrios em tecnologia minerais
Intensivos em escala PIB
Uniforme
Primrios Intensivos Intensivos agropecurios em recursos em trabalho naturais
Emprego
Fonte: Resultados das simulaes
444
TABELA 5
Efeitos de curto prazo em variveis macroeconmicas selecionadas

Expanso das exportaes de: Variveis Primrios agropecurios 0,0019 0,0110 0,0065 0,1013 Primrios minerais 0,0048 0,0107 0,0035 0,0442 Intensivos em recursos naturais 0,0019 0,0099 0,0075 0,0983 Intensivos em trabalho 0,0008 0,0031 0,0047 0,0332 Intensivos em escala 0,0036 0,0075 0,0045 0,0512 Diferenciados 0,0069 0,0084 0,0058 0,0270 Intensivos em tecnologia 0,0050 0,0074 0,0058 0,0385 Uniforme 0,0033 0,0086 0,0059 0,0649
PIB real (var %) Consumo real das famlias (var %) Emprego (var %) ndice de preos ao consumidor (var %) Deflator do PIB (var %) Balana comercial - mudana ordinria (em R$ milhes) Volume de exportao (var %) Volume de importao (var %)
0,1078
0,0536
0,1039
0,0353
0,0564
0,0330
0,0421
0,0703
22616
16973
21769
8340
13722
12869
15270
16964
0,0379
0,0352
0,0383
0,0366
0,0373
0,0388
0,0380
0,0373
0,0891
0,0597
0,0843
0,0591
0,0580
0,0359
0,0466
0,0656
TABELA 6
(var. %)
Efeitos de curto prazo no nvel de atividade setorial

Expanso das exportaes de: Variveis Primrios agropecurios 0,0664 -0,0087 -0,0168 Primrios minerais 0,0059 0,0661 0,0061 Intensivos em recursos naturais 0,0271 -0,0084 0,0359 Intensivos em trabalho -0,0034 0,0097 -0,0022 Intensivos em escala 0,0013 -0,0029 0,0017 Diferenciados Intensivos em tecnologia -0,0005 0,0072 -0,0024 Uniforme
S1 Agropecuria S2 Extrativa S3 Transformao com baixa IT S4 Transformao com mdia baixa IT S5 Transformao com mdia alta IT S6 Transformao com alta IT S7 Construo S8 Outros
0,0018 0,0053 0,0024
0,0153 0,0033 0,0104
-0,0139
-0,0059
-0,0109
-0,0176
0,0197
0,0115
-0,0154
-0,0032
-0,0108
0,0011
-0,0097
0,0126
0,0121
-0,0188
0,0218
0,0013
-0,0013 -0,0001 0,0003
-0,0083 0,0001 0,0005
-0,0037 -0,0001 0,0004
0,0300 0,0002 0,0013
-0,0051 0,0000 0,0011
0,0349 0,0002 0,0029
0,0361 0,0002 0,0030
0,0068 0,0000 0,0012
445
TABELA 7
Efeitos de curto prazo no nvel de atividade regional

Expanso das exportaes de: Variveis Primrios agropecurios Primrios minerais Intensivos em recursos naturais 0,0032 Intensivos em trabalho Intensivos em escala Diferenciados Intensivos em tecnologia Uniforme
PIB real Centro-Oeste (var %) PIB real - Norte (var %) PIB real - Nordeste (var %) PIB real - Sul (var %) PIB real - Sudeste (var %)
0,0039
0,0036
-0,0004
0,0006
0,0089
0,0010
0,0026
0,0001 0,0060 0,0059 -0,0004
0,0098 0,0056 0,0026 0,0051
-0,0012 -0,0045 0,0096 0,0010
-0,0017 -0,0061 0,0003 0,0029
0,0057 -0,0005 0,0040 0,0047
0,0003 0,0019 0,0094 0,0076
0,0137 -0,0007 0,0040 0,0064
0,0036 -0,0010 0,0060 0,0035
Os efeitos regionais, identificados na tabela 7 e no mapa 5, sugerem que a atual estrutura de exportaes brasileiras tende a aumentar as desigualdades regionais, com um efeito concentrador no Sul e no Sudeste em detrimento do Nordeste. A nica estratgia de especializao das exportaes brasileiras que aparentemente geraria resultados de curto prazo mais favorveis, em termos relativos, para a regio Nordeste seria aquela associada promoo de vendas externas de produtos primrios agropecurios. Estratgias voltadas para a expanso da produo de produtos diferenciados, intensivos em escala e intensivos em tecnologia, tenderiam a reforar o padro de concentrao espacial j existente. Sugere-se aqui outro trade-off entre crescimento e desigualdade regional, ligado s opes de especializao avaliadas no estudo. Vale notar que os impactos nas macrorregies no so uniformes (mapa 5). Assim, por exemplo, a estratgia supracitada que beneficiaria a regio Nordeste estaria associada a efeitos mais positivos para a poro oriental da regio. Ademais, estmulos s exportaes de produtos diferenciados e intensivos em tecnologia beneficiariam mais a economia paulista no Sudeste.
446
MAPA 1
Efeitos de curto prazo no nvel de atividade estadual

Primrios agropecurios Primrios minerais
447
Diferenciados
Especializao atual
6 CONCLUSO
Este exerccio preliminar, com base no modelo BMTEC, tem o mrito de avanar no entendimento do impacto que diferentes padres de especializao comercial, induzidos por choques de demanda, podem ter sobre o desempenho econmico faz-lo considerando as especificidades da economia brasileira. Os resultados sinalizam que a especializao em produtos classificados como de base tecnolgica e diferenciados mostrou, sob restries tpicas de curto prazo, maior capacidade de alavancar o crescimento econmico. Ademais, a especializao em produtos bsicos (primrios e intensivos em recursos naturais) teve
448
impactos mais positivos sobre o nvel de emprego e o consumo das famlias. importante notar, entretanto, que esses resultados consideraram primordialmente as diferenas estruturais. A literatura de comrcio e crescimento, contudo, identifica pelo menos outro conjunto de mecanismos, por meio dos quais o padro de insero internacional capaz de afetar o crescimento de longo prazo. Conhecidos como supply-side factors, esses mecanismos esto teoricamente associados a fatores intrnsecos ao processo produtivo. A ideia que determinados produtos podem, por exemplo, apresentar melhores oportunidades de progresso tecnolgico e, portanto, de avano da produtividade total e da expanso da renda. Mecanismos desse tipo no foram diretamente considerados no presente trabalho e, dado um choque de demanda, possivelmente tenderiam a aumentar ou reforar a diferena entre os padres de especializao comercial. Um importante avano para futuros trabalhos seria, portanto, a incorporao de ajustes do tipo supply-side factors em um ambiente de longo prazo, atendo-se a alteraes das caractersticas das funes de produo setoriais.
449
REFERNCIA
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CAPTULO 12
LIBERALIZAO DO COMRCIO DE SERVIOS: O CASO DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL1
1 INTRODUO
A liberalizao de servios nas negociaes comerciais tem assumido importncia crescente, seja de natureza multilateral, como no Acordo Geral sobre Comrcio de Servios (AGCS) General Agreement on Trade in Services (GATS) e recentemente na Rodada Doha, ou seja, de carter bilateral ou regional, como nas discusses para os acordos de livre comrcio, tais como Estados Unidos Chile e Mxico Unio Europeia. O Brasil tem adotado uma postura cautelosa nas negociaes iniciais de servios, tanto no GATS (1994) como no Protocolo de Montevidu (1997). No primeiro caso, o governo brasileiro evitou assumir compromissos de liberalizao comercial em vrias atividades, preservando ao mximo a margem para futuras negociaes. Nas negociaes no Mercado Comum do Sul (Mercosul), previsto um perodo de liberalizao total em dez anos. Apesar de a primeira rodada ter reproduzido apenas os compromissos do GATS, nas rodadas seguintes as listas de compromisso tm aumentado significativamente. A despeito das resistncias em oferecer concesses importantes de liberalizao de servios nas negociaes internacionais, exceo do Mercosul, o Brasil tem adotado medidas unilaterais de liberalizao em determinados setores, tais como servios bancrios e telecomunicaes. O objetivo desse captulo descrever o estgio atual alcanado pela liberalizao comercial ocorrida no setor de telecomunicaes a partir de meados dos anos 1990 e avaliar como essas medidas, junto ao programa de privatizao, afetaram o desempenho e a estrutura de mercado desta atividade. Alm desta breve introduo, o captulo est dividido em quatro partes. A seo 2 apresenta um histrico resumido das profundas mudanas sofridas pelo setor de telecomunicaes no Brasil. Na seo 3, calcula-se o grau de restrio ainda existente participao do capital estrangeiro. Na seo 4, avalia-se o
1. Este captulo parte do projeto de pesquisa financiado pela Rede Mercosul/International Development Research Centre (IDRC) e se beneficiou dos comentrios de Julio Berlinski e das colaboraes de Flvia Azevedo e Paula Barbosa.
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desempenho do setor medido pelo nmero de acessos por tipo de servio, pela evoluo do preo, pelo nvel de investimentos e pelo nvel de emprego. Em seguida, analisa-se a estrutura de mercado e o balano de pagamentos. Por ltimo, na seo 5, resumem-se as principais concluses.
2 REESTRUTURAO DO SETOR DE TELECOMUNICAES 2.1 O Sistema Telebrs2
Ao longo do sculo XX, o setor de telecomunicaes3 passou por fortes transformaes impulsionadas por mudanas tecnolgicas e regulatrias. At meados dos anos 1950, ainda no havia uma diretriz centralizada, o servio era de baixa qualidade e de custos elevados. A atividade era caracterizada por uma estrutura de oferta pulverizada, realizada por operadoras privadas detentoras de concesses distribudas pelas trs esferas do Executivo. Havia cerca de mil empresas espalhadas pelo pas, com pequena cobertura territorial. Na dcada seguinte, surgiu a primeira poltica de telecomunicaes do Brasil e o controle da prestao dos servios foi delegado ao governo federal, o que levaria centralizao e integrao do sistema. Neste perodo, foram criados o Sistema Nacional de Telecomunicaes, para integrar as inmeras companhias existentes; a Empresa Brasileira de Telecomunicaes (Embratel), para implementar as chamadas telefnicas de longa distncia; e o Ministrio das Comunicaes, para fiscalizar as concessionrias. No incio de 1970, porm, o setor ainda era caracterizado pela fragmentao, pelos servios de baixa qualidade e pela grande participao do capital privado. A atuao do Estado foi um dos determinantes para modificar esta realidade. Em 1972, o Ministrio das Comunicaes criou a Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs) holding de controle estatal, monopolista e verticalmente integrada que incorporou as operadoras existentes, incluindo a Embratel, e se tornou responsvel pela prestao dos servios de telecomunicaes no pas. O resultado foi um grande crescimento da base telefnica brasileira. O ritmo de expanso do setor foi interrompido com a deteriorao do cenrio econmico do pas na dcada de 1980. A capacidade de investimento da Telebrs reduziu-se, enquanto se formava uma demanda reprimida. Com isso, verificou-se a queda na qualidade do servio prestado, o aumento das tarifas, o congestionamento de rotas e a descapitalizao das empresas. A gravidade de tal situao era extrema, considerando que o desempenho do setor consistia em um fator de infraestrutura determinante da competitividade da economia como um
2. Com base em Brasil (1997), Anatel (2000) e Neves (2002). 3. Os servios de telecomunicaes considerados so as telefonias fixa e mvel e a conexo de rede.
Liberalizao do Comrcio de Servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil
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todo. Mesmo em meio crise, em 1989, foi inaugurado o sistema de telefonia mvel do pas, com base em tecnologia analgica.
2.2 A privatizao da Telebrs e o processo de abertura
Para muitos, o modelo monopolista estatal estava esgotado. Em meados de 1990, o pas possua aproximadamente 14 milhes de acessos instalados, sendo 13 milhes na telefonia fixa e 800 mil na telefonia mvel, e a teledensidade ultrapassava nove acessos por 100 habitantes. Porm, mais de 95% desse total estava em residncias de famlias de alto poder aquisitivo, com 80% da populao pobre em reas rurais e urbanas sem telefone. No fim da dcada, acompanhando o movimento internacional, iniciou-se a Reforma Estrutural do Setor de Telecomunicaes, a qual resultou na mudana do papel do Estado, na criao de um rgo regulador, na privatizao da Telebrs e na abertura do setor (BRASIL, 1997). Este processo foi gradual e teve como ponto de partida a flexibilizao da legislao. De acordo com o Art. 21 da Constituio Federal de 1988 (CF/88), competia Unio explorar, direta ou indiretamente ou mediante concesso a empresas sob controle estatal, os servios telefnicos... e demais servios de telecomunicaes... (grifo nosso). Com a Emenda Constitucional (EC) no 8, de 15 de agosto de 1995, a explorao de tais servios continuou sendo delegada ao governo federal, mas podendo ser realizada por meio de concesso ou autorizao iniciativa privada. No ano seguinte, a Lei Especfica (Mnima) de Telecomunicaes4 estabeleceu os critrios e autorizou a concesso de servios, entre estes a telefonia mvel. O monoplio da Telebrs foi, enfim, quebrado, embora os textos normativos ainda no apontassem para a desestatizao (SUNDFELD, 2007). O grande marco da reestruturao da dcada de 1990 foi a Lei Geral de Telecomunicaes5 (LGT), que no Livro I deixa claro a finalidade do novo processo: retirar o setor da estagnao, modernizar a infraestrutura, diversificar e melhorar a qualidade, e prover acesso universal aos servios bsicos. Estes objetivos seriam alcanados pela transferncia iniciativa privada do papel antes ocupado pelo Estado, que, por sua vez, passaria funo de fiscal e regulador para garantir o carter competitivo ao setor. A LGT foi responsvel pela criao do rgo regulador independente, a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), e abriu caminho para a aprovao do Plano Geral de Outorgas (PGO) que estabeleceu a poltica de competio nesse setor, dividindo geograficamente as reas de atuao das concessionrias de telefonia fixa e as regras para a entrada de novos concorrentes e do Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU) acesso generalizado independente
4. Lei no 9.295, de 19 de julho de 1996. Para uma lista do marco regulatrio (leis, decretos e resolues), ver Aranha (2006). 5. Lei no 9.472, de 16 de Julho de 1997.
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da localizao e do nvel de renda , estabelecendo uma regulao autnoma, originria e aberta para o setor (SUNDFELD, 2007, p. 4). A nova agncia reguladora tornou-se a responsvel pela implementao da poltica de telecomunicaes e entre suas atribuies constavam a expedio das normas de outorga, a prestao de servios e padres de compatibilidade; a celebrao e gerncia dos contratos de concesso e autorizao; e o controle, preveno e represso das infraes ordem econmica.6 Na reorganizao do setor, foram estabelecidas novas categorias para os servios de telecomunicaes e regras bsicas para cada uma delas, as quais serviriam como guia para as resolues da Anatel. Para tal, foram definidos dois critrios de classificao: o de interesse a que atendem os servios coletivo (destinado ao pblico em geral, tais como as telefonias fixa e mvel) ou restrito (servios de radiotxi e radioamador etc.) e o do regime jurdico de sua prestao pblico ou privado. Os servios prestados em regime pblico seriam realizados mediante concesso ou permisso, sem exclusividade, com obrigaes de universalizao e de continuidade a serem cumpridas pelas prestadoras, garantindo uma oferta mnima e contnua a todos. Nesta categoria, incluam-se apenas os servios de interesse coletivo. No regime privado, as tarifas seriam livres, mas sem as obrigaes de universalizao.7 Dado o objetivo de propiciar a competio no setor, em ambos os regimes de prestao, a LGT determinou a proibio de prtica considerada prejudicial livre concorrncia e da explorao por mesma empresa ou coligada8 de servios de mesma modalidade, em mesma regio ou rea (parte de uma regio). Alm disso, foi concedido Anatel o poder de estabelecer limites para a obteno e para as transferncias das concesses e das autorizaes, sendo garantido a todas as prestadoras de servios de interesse coletivo o direito s facilidades ou s instalaes essenciais (essencial facilities), incluindo itens como: cabos, fibras e postes, controlados por outras prestadoras de servios de interesse pblico, sempre de forma no discriminatria e por preo justo, a ser regulamentado pela Anatel. Para disciplinar o fim do monoplio estatal, a LGT concedeu ao Poder Executivo, entre outros instrumentos, a possibilidade de limitar a participao estrangeira nas prestadoras de servio de telecomunicaes. Porm, o decreto que trata do tema estabeleceu apenas que as concessionrias e as autorizatrias9 deveriam ser constitudas sob leis brasileiras, com sede e administrao no pas e controladas por pessoas
6. Neste caso, devem ser ressalvadas as funes do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). 7. Os servios de interesse coletivo podem tambm ser prestados em regime privado. A LGT apenas garante que servios deste tipo de interesse no sejam prestados apenas em regime privado. 8. Ver definio de empresa coligada na Resoluo da Anatel nos 101, de 4 de fevereiro de 1999. 9. Termo utilizado para designar as empresas autorizadas a explorar algum tipo de servio de telecomunicaes, diferente das concessionrias.
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naturais residentes no Brasil ou por empresas tambm constitudas sob as mesmas leis e com sede e administrao no pas. Portanto, na prtica, no foram criadas barreiras entrada do capital internacional neste mercado. Ainda com relao composio do capital e ao controle das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes, todas as mudanas estariam sujeitas aprovao da Anatel. Esta exigncia, no entanto, est associada responsabilidade da agncia reguladora em zelar pelo nvel de concorrncia no setor e no necessidade de controle da entrada de investidores de outras nacionalidades. No caso especfico das concesses e das autorizaes para explorao de servios de interesse coletivo, a LGT exigiu tambm que as empresas ficassem limitadas exclusivamente prestao de servios associados e finalidade para a qual haviam sido criadas, com comprovada qualificao tcnica, operacional, econmica e financeira.10 As concesses seriam vlidas pelo prazo de vinte anos e poderiam ser prorrogadas por igual perodo, mediante o pagamento do direito de explorao do servio, desde que as obrigaes anteriormente estabelecidas pela agncia reguladora tivessem sido cumpridas. Alm disso, no momento da renovao, poderiam ser estabelecidas novas condies, como metas de universalizao e qualidade. As tarifas mximas dos servios prestados nesse regime seriam determinadas pela Anatel, assim como seu mecanismo de reajuste, sendo proibida a prtica de subsdio cruzado entre as diferentes modalidades de servio. Caso a concessionria cobrasse preo inferior ao fixado pela Anatel, deveria faz-lo de forma indiscriminada e sem abuso de poder econmico. A liberdade para a fixao de tarifas seria concedida aps trs anos de vigncia do contrato, caso um ambiente de ampla competio fosse observado. Os servios prestados em regime privado estariam sujeitos, propositalmente, a um conjunto de regras menos restritivas. O objetivo estava fundamentado na ordem econmica e nos direitos dos consumidores, mediante a garantia da diversidade dos servios, da livre competio entre os ofertantes e da maior eficincia no uso de radiofrequncias, entre outras. Por esta razo, a LGT considerada assimtrica, com vis pr-entrante. Neste caso, tanto para os servios de interesse coletivo, quanto para os de interesse restrito, seriam outorgadas autorizaes e no concesses.11 O nmero de autorizaes seria limitado apenas pelas possibilidades tcnicas (disponibilidade de radiofrequncia, por exemplo) e pela garantia
10. No caso das empresas candidatas s autorizaes para explorao de servios de interesse restrito, as exigncias so mais brandas, no sendo necessrio, por exemplo, que a empresa seja controlada por outra empresa brasileira ou por naturais residentes no pas. 11. Na expedio de autorizaes, a Agncia observar a exigncia de mnima interveno na vida privada, assegurando que () a liberdade seja a regra (), nenhuma autorizao seja negada () (Art. 128 da LGT).
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de que o nmero de competidores no iria comprometer a oferta de determinada modalidade de servio, no caso daqueles de interesse coletivo. No caso de servios de interesse restrito, a fixao das tarifas seria livre, sempre considerando que toda prtica contra a competio e o abuso de poder econmico estariam sujeitas a sanes, e a vigncia do contrato estaria condicionada ao prazo da autorizao de uso da radiofrequncia, com regulao especfica.12 Ainda com o objetivo de incentivar a concorrncia e assegurar a integrao nacional e internacional da rede de comunicao do pas explorada por prestadoras em diferentes regimes, o Ttulo IV da LGT inteiramente dedicado s redes. Neste ficou estabelecido que o direito de propriedade sobre as redes condicionado pelo dever de cumprimento de sua funo social (inciso III, Art. 146 da LGT). Assim, a disponibilidade da rede para interconexo ligao entre as linhas de telecomunicao que permite aos usurios de uma rede comunicar-se com os de outra ou acessar os servios oferecidos em outras redes seria obrigatria para todas as prestadoras de servios de interesse coletivo, quando solicitada por empresas de mesma natureza. Desde que no resultasse em conduta prejudicial livre competio, a interconexo deveria ser estabelecida por meio de livre negociao entre as partes, de forma no discriminatria e a preos justos. De acordo com o Regulamento Geral de Interconexo,13 cada uma das prestadoras deveria realizar uma oferta pblica, descrevendo as condies e as informaes14 para a interconexo em sua rede, 30 dias antes do incio de suas operaes (seo 2, captulo 4). Os mesmos princpios bsicos estabelecidos para a interconexo tambm so aplicados explorao industrial de linhas dedicadas (EILDs) tecnologia que usa o sistema telefnico comum para conexes internet , outro instrumento de estmulo concorrncia. De acordo com o Art. 38 do Regulamento Geral de Interconexo, as prestadoras de servios de interesse coletivo devem disponibilizar a outras de mesma natureza suas instalaes essenciais, incluindo dutos e cabos, quando solicitado, tambm em bases justas e no discriminatrias. Alm da interconexo e das linhas dedicadas, a LGT e as regras ditadas pela Anatel tornaram a desagregao de elementos de rede (unbundling) tambm uma obrigao. As prestadoras de servios de interesse coletivo deveriam disponibilizar suas instalaes essenciais, de forma desagregada para que outras prestadoras de mesma natureza pudessem montar suas redes. Assim como a interconexo, a desagregao deve ser feita mediante oferta pblica, de forma justa e no discriminatria. Apesar de no existir uma resoluo especfica para o assunto, em 2004 a
12. Ver o regulamento de uso do espectro de radiofrequncias anexo Resoluo no 259, de 19 de abril de 2001. 13. Anexo Resoluo no 410, de 11 de julho de 2005. 14. rea de atuao, modalidade do servio, aspectos tcnicos dos pontos disponveis e preos e critrios de descontos.
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Anatel publicou uma deciso15 em favor da Embratel e da Intelig, que serviu como referncia para obrigar a oferta pblica de acesso rede por parte das operadoras de telefonia fixa (MATTOS, 2005). Embora seja considerado um importante mecanismo de combate a prticas discriminatrias, desde sua implementao, a desagregao de rede foi pouco utilizada. O surgimento de novas tecnologias para a conexo de banda larga fez que aquela alternativa se tornasse menos atrativa. No caso especfico da Embratel, que chegou a realizar testes de viabilidade junto rede de operadoras de telefonia fixa, o contrato de desagregao de rede na modalidade de compartilhamento de linha (line sharing) no chegou a ser colocado em prtica, provavelmente por conta de sua associao com a NET, empresa de TV a cabo que j possua rede constituda de acesso ao usurio. Nos trs casos apresentados anteriormente interconexo, linhas dedicadas e desagregao de rede , as tarifas seriam negociadas entre as partes, considerando o preo mximo estabelecido pela agncia (price cap). A Anatel fixaria o preo a ser cobrado pelas prestadoras detentoras de poder de mercado significativo e as demais poderiam cobrar preo superior em at 20% deste valor.16 Por fim, a LGT autorizou a reestruturao e a desestatizao das empresas federais de telecomunicaes, dando incio privatizao do Sistema Telebrs. Esta etapa, concluda em 1999, encerrou os 26 anos de monoplio estatal. Os processos de privatizao e outorga, no entanto, foram diferentes nas telefonias fixa e mvel. Em 2008, a Anatel aprovou um plano de aes para atualizar a regulamentao Plano Geral de Atualizao da Regulamentao das Telecomunicaes no Brasil (PGR)17 , que tem como principais objetivos garantir nveis adequados de competio, assegurar o respeito aos direitos dos usurios e ampliar a oferta de servios a preos mdicos principalmente para a populao da baixa renda. Para atender estas metas, foram tomadas inicialmente as seguinte medidas: aprovao do novo PGO18 que permite agora, por exemplo, que uma operadora de telefonia fixa atue em outra regio favorecendo uma maior integrao entre elas; criao do Comit de Defesa dos Usurios e um plano para atingir a massificao da banda larga at 2014 (BRASIL, 2009).
2.3 Telefonia fixa
Para a privatizao das empresas responsveis pelo servio de telefonia fixa, o PGO dividiu o territrio nacional em quatro regies. As regies I, II e III seriam
15. Despacho no 172, de 12 de maio de 2004. 16. Regulamento de remunerao pelo uso de redes de prestadoras do servio telefnico fixo comutado anexo Resoluo da Anatel no 458, de 8 de fevereiro de 2007. 17. Resoluo no 516, de 30 de outubro de 2008. 18. Decreto no 6.654, de 20 de novembro de 2008.
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dedicadas ao servio de telefonia local (figura 1A). Os servios de longa distncia nacional e internacional seriam prestados na regio IV, composta por todo o territrio nacional. As subsidirias da Telebrs foram agrupadas em trs holdings de telefonia fixa e uma para longa distncia, de acordo com as regies (tabela 1).19 O objetivo era criar empresas que tivessem capacidade de financiar os investimentos para a expanso da rede e, ao mesmo tempo, instituir parmetros de comparao entre as operadoras para aumentar a eficincia da agncia reguladora.
FIGURA 1
Diviso regional, definida pelo plano geral de outorgas e por reas do plano geral de cdigos nacionais
1.A: 1997 -2001 1.B: A partir de 2002
Regio I
Regio II
Regio III
Setores especiais de cada regio
Fonte: Inteligncia em Telecomunicaes Teleco (2007a).
TABELA 1
Regio I II III IV
Operadoras de telefonia fixa por tipo e regio do PGO

Concessionria Tele Norte-Leste (Telemar) Tele Centro-Sul (Brasil Telecom) Telesp (Telefnica) Embratel Vsper GVT Vsper Intelig Autorizatria (espelho)
Fonte: Teleco (2007a). Elaborao prpria.
19. Com esta nova configurao, o pas passou a ter seis operadoras de telefonia fixa local trs resultantes do Sistema Telebrs e mais trs pequenas j existentes (CTBC, CETERP e Sercomtel).
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Para que conseguissem se estabelecer no mercado, a LGT garantiu um ano de monoplio regional a esses grupos. Apenas em 1999 foram realizados os leiles para as autorizaes das chamadas empresas espelho, que criavam um duoplio em cada uma das regies (tabela 1, ltima coluna). Como autorizatrias de servios privados, estas no possuam metas de universalizao a serem cumpridas. Tal diferena de tratamento explicada pelo carter pr-entrante da regulao, como descrito anteriormente. Apesar dessa assimetria, determinadas reas consideradas de baixa rentabilidade no atraram o interesse das espelhos. Como forma de assegurar um nvel mnimo de concorrncia em todas as reas de uma regio, em 2001 a Anatel concedeu licenas a pequenas empresas, as chamadas espelhinhos. Embora em 2010 grande parte da populao brasileira tenha a possibilidade de escolher a empresa para a prestao de servios de telefonia fixa, as autorizatrias representam parcela muito pouco significativa do mercado, excetuando o caso da empresa espelho da regio II. O passo seguinte para estimular a concorrncia foi dado em janeiro de 2002, quando as concessionrias puderam passar a oferecer servios fora de sua regio de concesso,20 sob a condio de terem atendido antecipadamente s metas de universalizao estabelecidas para 2003. Assim, poderiam ser geradas parcerias entre as prestadoras dos diferentes segmentos para a realizao das trs modalidades de servio: local e longas distncias, nacional e internacional. A verticalizao das concessionrias tornou mais relevante a existncia da regulao de interconexo, devido existncia de incentivos a prticas discriminatrias. Desta forma, completava-se uma segunda etapa do processo gradual de abertura no segmento de telefonia fixa. Ainda em 2002, com o fim das restries ao nmero de operadoras em cada regio, foi estabelecido um novo conjunto de reas para autorizaes de prestao do servio de telefonia fixa (figura 1B), composto pelas trs regies anteriores e mais 67 outras reas (sub-regies) identificadas no Plano Geral de Cdigos Nacionais Cdigos DDD. Com as novas autorizaes, em 2006, outras 21 operadoras se tornaram aptas a oferecer servios de telefonia fixa. Porm, a participao das concessionrias continuou sendo bastante elevada, prximo a 95% em cada uma das regies. Em 2006, com o trmino do primeiro perodo de concesso estabelecido pela LGT, foram elaborados novos contratos para a renovao e outras condies foram estabelecidas. Entre estas podem ser destacadas: i) a mudana na frmula de reajuste das tarifas cobradas dos consumidores, que ser realizada por meio do ndice setorial de telecomunicaes21 e no mais pelo ndice Geral de Preos, e dos servios de
20. Alm disso, seria permitida a participao das operadoras de telefonia fixa nos processos de licitao do novo servio de telefonia mvel. 21. Este ndice calculado com uma mdia ponderada dos diversos ndices de preos disponveis foi desenvolvido, em 2005, pela Anatel em colaborao com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para medir a evoluo do custo das operadoras.
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interconexo; ii) a obrigatoriedade da oferta de plano alternativo para a telefonia fixa, destinado ao pblico de baixa renda; iii) o Acesso Individual de Classe Especial, plano pr-pago; e iv) o novo Plano Geral de Metas de Universalizao.
2.4 Telefonia mvel
No processo de reestruturao da telefonia mvel, o territrio nacional foi dividido em dez reas (figura 2A). Em cada uma delas, o servio poderia ser ofertado em duas faixas de freqncia (bandas A e B). Em 1997, foram concedidas as primeiras autorizaes para a banda B. No ano seguinte, as operadoras do Sistema Telebrs foram agrupadas por rea, formando as operadoras da banda A, e privatizadas separadamente (tabela 2).
FIGURA 2
Diviso regional do servio de telefonia mvel
2.A: 1996 -1999 2.B: A partir de 2000
Fonte: Teleco (2007b).
TABELA 2
rea 1 2 3 4 5 6
Operadoras de telefonia mvel por rea e banda, 1996-1999

Empresa Banda A Telesp Celular Tele Sudeste Celular Telemig Celular Tele Celular Sul (TIM Sul) CRT Banda B BCP Tess ATL Maxitel (MG) Global Telecom Claro Digital (Telet)
(Continua)

(Continuao) rea 7 8 9 10 Empresa Banda A Tele Centro-Oeste Celular Tele Norte Celular (Amaznia Celular) Tele Leste Celular Tele Nordeste Celular (TIM Nordeste) Banda B Americel NBT Maxitel (BA) BSE
463
Fonte: Teleco (2007b). Obs.: Alm das empresas apresentadas na tabela, h ainda duas outras, que no faziam parte do Sistema Telebrs, acomodadas aps o processo de privatizao e cuja participao no mercado pouco significativa: a CTBC Celular, que opera em alguns setores das reas 2, 4 e 7; a Sercomtel Celular (dois setores na rea 5), e a antiga CTMR Celular (alguns setores da rea 6), recentemente incorporada pela TIM Sul.
O duoplio neste segmento vigorou at 2000, quando foi feito um novo regulamento. Agora, as dez antigas reas foram agrupadas em uma diviso regional idntica quela da telefonia fixa (figura 2B). Foram realizadas as licitaes para autorizaes das bandas C, D e E, formando o segundo segmento mvel no pas. Nestas licitaes, foi permitida a participao de todas as operadoras existentes, respeitando as regras de cada segmento. Entre as empresas de telefonia fixa, puderam participar apenas aquelas que haviam antecipado o cumprimento das metas estabelecidas para 2003. No caso de operadoras de telefonia mvel, era vedada sua participao, de suas subsidirias e/ou coligadas em regio onde j operasse em outra banda. Assim como no caso da telefonia fixa, a participao do capital estrangeiro foi significativa na formao dos consrcios nas licitaes em todas as bandas, com destaque para a Telecom Itlia (TIM), Telefnica de Espaa, Telia e Grupo Slice (GUTIERREZ; CROSSETTI, 2003). Aps a nova regulamentao, as antigas operadoras de telefonia mvel acabaram migrando para o novo sistema, sendo permitidas ento mudanas e trocas na composio acionria destas. Como resultado, foi observado um processo de concentrao e o surgimento de novos grupos (tabela 3). A Portugal Telecom e a Telefnica de Espaa, controladoras de diferentes empresas nas bandas A e B, se associaram na formao do grupo Vivo. A Telecom Amricas, controlada pela Amrica Mvil, passou a operar com o nome Claro. A Telecom Itlia lanou a marca TIM. A Telemar e a Brasil Telecom, operadoras de telefonia fixa nas regies I e II, adquiriram novas autorizaes para explorao de telefonia mvel em suas regies, surgindo a Oi e a Brasil Telecom Celular. Estes dois ltimos casos so frutos da regulamentao da Anatel que favoreceu a convergncia entre as plataformas de servios, estimulando a integrao entre os servios de telefonia fixa e mvel. Como exemplo, pode-se citar a possibilidade de uma ligao de longa distncia a partir de um celular utilizando os servios de operadora de telefonia fixa. Uma soluo para evitar esta perda de receita a integrao entre as operadoras de telefonias fixa e mvel (GUTIERREZ; CROSSETTI, 2003).
464
Em 2008, a Anatel autorizou a troca de controle das duas operadoras que ainda no faziam parte dos grandes grupos. A Amaznia Celular foi adquirida pela Oi, e a Telemig Celular passou a ser controlada pela Vivo. Em 2009, foi autorizada a fuso entre a Oi e a Brasil Telecom.
TABELA 3
rea nova
Operadoras da telefonia mvel por reas e banda, a partir de 2000

rea antiga 3 8 I 4 9 10 5 II 6 7 III 1 2 Fonte: Teleco (2007b). Vivo Amaznia Celular (Oi) Telemig Celular (Vivo) Vivo TIM TIM Vivo Operadora por rea e banda Banda A Banda B Claro Vivo TIM Claro Vivo Claro Claro TIM Brasil Telecom (Oi) Unicel Oi Banda D TIM Banda E
Claro
Vivo
Claro
TIM
2.5 Comunicao multimdia
Em 2001, dado o avano tecnolgico e a tendncia integrao no setor, a Anatel criou um novo tipo de servio de telecomunicao fixo e de interesse coletivo, prestado no regime privado, para transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia (udio, vdeo, dados, voz, imagem e textos) o Servio de Comunicao Multimdia (SCM). Neste grupo, esto includos os servios de comunicao de dados, como, por exemplo, o suporte conexo de acesso internet.22 Para prover o acesso internet, uma empresa ter de usufruir de um servio de telecomunicaes que lhe d suporte. Atualmente, esta conexo pode ser feita por meio de diferentes tecnologias, tais como: o Asymmetrical Digital Subscriber Line (ADSL) oferecido pelas operadoras de telefonia fixa; a radiofrequncia; e o cable modem, oferecido por operadoras de comunicao multimdia e de televiso. De acordo com a regulamentao, o usurio poder escolher livremente o prestador de servio de suporte e o provedor da conexo, podendo ser realizados por empresas diferentes.
22. Cabe ressaltar que aqui no se enquadram os servios de telefonia fixa e de comunicao eletrnica de massa, como a radiodifuso e a TV a cabo.
465
Dado que se trata de item de interesse coletivo, a explorao dos servios de suporte conexo est condicionada prvia autorizao da Anatel, a ttulo oneroso. As condies para obteno deste tipo de autorizao so similares quelas da telefonia fixa e mvel. Em 2009, existiam 1.645 prestadoras autorizadas pela Anatel a explorar os diferentes tipos de comunicao multimdia no Brasil, incluindo o suporte conexo internet e outros no analisados neste estudo. Em maio de 2010, o governo lanou oficialmente o Plano Nacional da Banda Larga com o objetivo universalizar a internet rpida no pas, triplicando o acesso, passando de 11,9 milhes de domiclios para quase 40 milhes at 2014. A Telebrs foi reativada e ser a responsvel pela infraestrutura, pela implementao da rede de comunicao da administrao pblica federal e pelo apoio s universidades, centros de pesquisa, escolas, hospitais e outras localidades de interesse pblico. O acesso ao pblico em geral ser fornecido por empresas privadas.
2.6 Resultados
A tabela 4 apresenta um resumo do processo de reestruturao do setor descrito anteriormente, em que podem ser identificadas sete etapas, partindo da EC no 8, de 15 de agosto de 1995, que deu incio ao processo de reestruturao do setor, at o novo PGR, em 2008.
TABELA 4
Etapas Primeira
As etapas em direo liberalizao

Ano(s) 1995-1996 Medidas EC no. 8 de 1995 e Lei Mnima de Telecomunicaes Lei Geral de Telecomunicaes, Plano Geral de Outorgas, Plano Geral de Metas para a Universalizao e Plano Geral de Metas de Qualidade Privatizao da Telebrs e banda A Impactos Fim do monoplio estatal e abertura da telefonia mvel, entre outros, para a iniciativa privada condies para licitao da banda B Criao da Anatel e definio das regras gerais para a prestao dos servios Licitao da banda B da telefonia mvel Competio administrada na telefonia fixa e nas ligaes de longa distncia; nmero controlado de competidores na telefonia mvel: duoplio Incio do duoplio na telefonia fixa e nas ligaes de longa distncia Aumento da competio na telefonia mvel e confirmao do duoplio na telefonia fixa e nas ligaes de longa distncia em todos os municpios Fim do duoplio na telefonia fixa e nas ligaes de longa distncia Fortalecer o nvel de concorrncia, garantir o direito dos usurios e aumentar a oferta de servios populao de baixa renda
Segunda
1997
Terceira
1998
Quarta
1999
Autorizao espelhos Autorizao para espelhinhos; leilo das bandas D e E, e novo regulamento da telefonia mvel Abertura do mercado
Quinta
2001
Sexta
2002
Stima
2008
PGR e novo PGO
Fontes: Pires (1999) e Neves (2002). Elaborao prpria.
466
3 AS BARREIRAS AO COMRCIO DE SERVIOS DE TELECOMUNICAES
Como em outros setores de infraestrutura, as barreiras s relaes entre consumidores e produtores em telecomunicaes esto associadas a aspectos tecnolgicos, que geram elevados custos de entrada e regulatrios. Podem ser divididas em trs grupos: as barreiras ao comrcio transfronteirio, ao investimento direto estrangeiro e regulatrias. No primeiro, encontram-se as limitaes impostas ao acesso rede de suporte, impedindo que o servio ofertado diretamente por empresa estrangeira esteja disponvel para o usurio final, como a proibio de callback ligao internacional por meio de operadoras no exterior com menor custo ou a exigncia de presena local da firma prestadora de servio. No segundo, as restries participao do capital estrangeiro no estabelecimento de redes prprias ou mesmo no acesso rede de terceiros. Por ltimo, no terceiro, a falta de regra que garanta, por exemplo, a interconexo de redes ou padro tcnico para a prestao de servio so exemplos das chamadas barreiras regulatrias (WARREN, 2000). No caso brasileiro, uma vez que no existem limitaes de fato participao do capital estrangeiro, os desafios colocados ao regulador so: i) o incentivo entrada de novas empresas no mercado, controladas ou no pelo capital nacional; e ii) o desestmulo a prticas discriminatrias por parte das firmas incumbentes (incumbents), de forma a assegurar maior grau de concorrncia. A prtica discriminatria torna-se possvel na medida em que as firmas estabelecidas possuem controle sobre instalaes essenciais, como o caso das concessionrias que detm a propriedade das redes de suporte do servio de telefonia fixa incluindo fios e dutos que permitem acesso ao usurio. A duplicao destas instalaes, do ponto de vista econmico, invivel e pouco eficiente, dada sua imensa capilaridade e seu elevado custo de instalao (POSSAS, 2002). O processo de reestruturao do setor de telecomunicaes brasileiro incluiu na legislao as medidas mais comuns apontadas como forma de enfrentar esses obstculos: o incentivo entrada de novas firmas, pela instalao de nova estrutura ou por outras medidas, e a interconexo. O perfil assimtrico pr-entrante e a obrigao da oferta de desagregao de rede fazem parte do primeiro conjunto de medidas. No segundo caso, como visto anteriormente, enquadra-se o regulamento especfico para interconexo, alm das normas para sua cobrana, garantindo que seja realizada de forma justa e no discriminatria. Cabe lembrar que a desagregao de rede no chegou de fato a ser colocada em prtica. Como no caso das barreiras no tarifrias, a identificao e a mensurao dos obstculos ao comrcio de servios e da eficcia das medidas implementadas pela estrutura regulatria para tentar minimizar seus efeitos no constitui tarefa fcil. Warren (2000) props um ndice para medir as restries,23 composto por
23. O mesmo ndice foi aplicado por Dee (2004, 2005).
467
cinco medidas, considerando as categorias do GATS: exigncias de acesso a mercado e tratamento nacional, aplicadas ao comrcio e ao investimento estrangeiro. A primeira capta as barreiras incidentes na oferta de servios transfronteirios. Como referncia foi utilizada a permisso de explorao industrial de linhas dedicadas, de revenda de servios e de conexo de redes privadas ao sistema de telefonia fixa. Como visto anteriormente, ambas so formas de tentar reduzir o poder das firmas incumbentes em funo do controle da rede de acesso ao usurio. Em cada uma delas atribudo valor um quando no houver restries e valor zero caso contrrio. O ndice medido segundo a origem do capital. A segunda e a terceira representam os obstculos entrada de qualquer firma para as telefonias fixa e mvel e so obtidos por meio de uma mdia ponderada de valores atribudos a trs itens: i) o grau de competio existente no mercado, dado pelo nmero de prestadoras, de um a trs (limite mximo), com peso trs; ii) o incentivo dado pelo arcabouo regulatrio competio e ao monoplio atribudo valor zero, competio parcial, 0,5, e livre competio, valor um, com peso dois; e iii) a proporo de incumbentes privatizadas, variando entre zero e um, com peso um. As duas ltimas medidas indicam as barreiras impostas s empresas estrangeiras tratamento nacional. Uma delas identifica restries prestao de servios transfonteirios por empresas estrangeiras. Quando permitida a realizao de callback, este indicador assume valor um, caso contrrio, valor zero. O ltimo indicador o percentual mdio de capital estrangeiro permitido na estrutura das operadoras nos servios de telefonia fixa e mvel, variando entre zero e um. A tabela 5 mostra o ndice de Warren estimado para o caso brasileiro. Como descrito anteriormente, a nica restrio ainda existente refere-se revenda de servios. Aos demais indicadores foram atribudas notas mximas.
TABELA 5
ndice de restrio de servios de telecomunicaes Brasil, 2007
Descrio Acesso a mercado Comrcio Quais dos servios abaixo so permitidos? Explorao industrial de linhas dedicadas ou rede privada Revenda Conexo de linhas dedicadas ou de rede privada ao sistema de telefonia fixa Nacional 1 0 1 4 Controle de capital Estrangeiro 1 0 1 ndice
468
Descrio Investimento telefonia fixa (%) Nmero de prestadoras na telefonia fixa (mximo 3) Indicador de poltica de competio na telefonia fixa (local e longas distncias, nacional e internacional), explorao industrial de linhas dedicadas: monoplio (0), competio parcial (0,5), livre competio (1) Incumbentes privatizadas (%) Investimento telefonia mvel (%) Nmero de prestadoras na telefonia mvel (mximo 3) Indicador de poltica na telefonia mvel (analgico ou digital): monoplio (0), competio parcial (0,5), livre competio (1) Incumbentes privatizadas (%) Tratamento Nacional Comrcio O callback permitido? (no: 0 ou sim:1) Investimento Participao do investimento estrangeiro permitido (%) Telefonia fixa Telefonia mvel Fonte: Warren (2000). Elaborao prpria.
ndice 1 3 1 1 1 3 1 1 1 1 1 1 1
4 DESEMPENHO, ESTRUTURA DE MERCADO E BALANO DE PAGAMENTOS 4.1 Desempenho
Um dos principais resultados do processo de reestruturao descrito anteriormente foi o aumento expressivo do nmero de acessos instalados de diferentes tipos: fixo, mvel e banda larga. Entre 1996 e 2009, o nmero total de acessos de telefonias fixa e mvel passou de 18 milhes para 215 milhes (tabela 6), resultando em um aumento da densidade de 11 para 112 acessos por 100 habitantes (grfico 1). Embora o nmero de acessos da telefonia fixa tenha crescido bastante, mais de 100% neste perodo, o segmento mvel teve maior destaque, passando de 3 milhes de acessos em 1996 para 174 milhes em 2009. Os trs primeiros anos aps a privatizao do Sistema Telebrs (1999-2001) foram os que apresentaram maior crescimento, com destaque para 1999, quando o nmero total de acessos cresceu 46%. Parte deste aumento est associada ao esforo de antecipao das metas de universalizao realizado pelas concessionrias, dado que estas somente poderiam ampliar o leque de servios prestados caso atendessem s exigncias estabelecidas.
469
TABELA 6
(Milhes)
Ano Fixa Mvel Total
Nmero de acessos, por tipo de servio 1996-2009

1996 15 3 18 1997 17 5 22 1998 20 7 27 1999 25 15 40 2000 31 23 54 2001 37 29 66 2002 39 35 74 2003 39 47 86 2004 40 66 106 2005 40 86 126 2006 39 100 139 2007 39 121 160 2008 41 151 192 2009 41 174 215
Fonte: Anatel (2006, 2009). Elaborao prpria.
Na telefonia fixa, o ano de 2001 representou um ponto de inflexo na trajetria de crescimento. A partir de ento, mesmo com a abertura completa do setor, o aumento do nmero de acessos no ultrapassou 1 milho, exceo de 2002 e 2008, respectivamente, com incrementos de 1,4 milho e 1,8 milho e de 2006 quando ocorreu uma queda. Essa tendncia no foi um movimento inesperado, devido a substituio gradativa da telefonia fixa pela mvel.
GRFICO 1
Densidade por tipo de acesso, 1996-2009
(Nmero de acessos por 100 habitantes)
120 Densidade (nmero de acessos/100 habitantes)
100
80
60
40
20
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2207 2008 2009 Ano Mvel Fixo
Fonte: Anatel (2006, 2009). Elaborao prpria.
470
Embora tambm tenha apresentado taxas um pouco menores nos ltimos anos analisados, o crescimento anual do nmero de acessos da telefonia mvel esteve acima de 15% entre 1996 e 2009. Estas taxas elevadas esto em parte associadas entrada de novas operadoras no mercado com a licitao das bandas D, C e E oferta do servio pr-pago. Este tipo de plano foi implementado no Brasil em 1998 e, desde ento, foi o principal responsvel pelo crescimento da telefonia mvel entre 2000 e 2009 (grfico 2). O nmero de acessos de banda larga tambm apresentou crescimento expressivo. Enquanto em 1999 havia pouco mais de mil acessos fixos de banda larga no pas, ao fim do perodo analisado, este nmero aproximou-se de 11,4 milhes. H tambm a predominncia da tecnologia ADSL que permite o acesso a internet em alta velocidade , mais rpido do que a conexo por modem convencional, sem ocupar a linha telefnica (grfico 3). Este aumento, em parte, pode ser explicado pelas polticas governamentais para incluso digital, como a reduo da carga tributria incidente na compra de computadores.
GRFICO 2
(Milhes)
200 180 160 Nmero de acessos (milhes) 140 120 100 80 60 40 20 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Ano Pr-pago Fonte: Anatel (2006, 2009). Elaborao prpria. Ps-pago
Nmero de acessos da telefonia mvel por tipo de plano, 1996-2009
471
Cabe ressaltar que grande parte desses acessos, mais de 90%, est concentrado em duas grandes operadoras de telefonia fixa (Telefnica e Oi), embora a parcela de outras operadoras, principalmente daquelas associadas ao servio de TV a cabo, venha se tornando importante.
GRFICO 3
(Milhes)
12
Nmero de acesso de banda larga (internet) por tecnologia, 1999-2009
10 Nmero de acessos (milhes)
1999
2000
2001
2002
2003 ADSL
2004 Ano
2005
2006
2007
2008
2009
Outros
Fonte: Associao Brasileira de Telecomunicaes Telebrasil (2010). Elaborao prpria.
O aumento do nmero total de acessos reflete tambm o fluxo dos investimentos realizados em cada um dos segmentos do setor. Em 1996, ainda na fase anterior ao incio do processo de privatizao, o montante investido atingiu US$ 7,4 bilhes. No perodo 1998-2001, os investimentos aumentaram substancialmente, alcanando em torno de US$ 10 bilhes em 1999 e 2001. No binio 2002-2003, os investimentos caram para prximo de US$ 3 bilhes, recuperando-se posteriormente, voltando a atingir o patamar prximo a US$ 10 bilhes em 2008 (tabela 7). Observando a evoluo em cada um dos dois segmentos fixo e mvel trajetrias opostas so encontradas no perodo 20002004, uma reduo na telefonia fixa e aumento na mvel. Nos anos seguintes, os valores investidos em cada segmento passam a ser mais similares. A participao dos investimentos em telecomunicao na formao bruta de capital aumentou de 5,2% em 1996, para 10,9% em 2001, caindo para valores em torno de 4% no perodo 2002-2005 e de 3% no perodo 2006-2009.
472
TABELA 7
(Em %)
Ano Fixo Mvel Total Investimentos1/FBCF
Investimentos (US$ bilhes), por tipo de servio e participao na FBCF 1996-2009

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 n.d. n.d. 7,4 5,2 n.d. n.d. 7,1 4,7 n.d. n.d. 10,6 7,4 n.d. n.d. 6,7 7,3 5,8 2,2 8,1 8,0 7,5 2,6 10,0 10,9 2,0 1,4 3,4 4,2 1,4 1,8 3,2 3,9 1,6 3,4 5,0 4,6 2,7 3,5 6,1 4,4 2,9 2,9 5,7 3,4 3,5 3,2 6,7 3,0 4,8 5,0 9,8 3,4 3,7 4,3 8,0 3,2
Fonte: TeleBrasil (2010), Teleco (2007a) e Wolhers (s./d.). Elaborao prpria. Nota: 1 Formao bruta de capital fixo (FBCF).
Quanto aos preos, a Anatel fixa o reajuste anual mximo. Na telefonia fixa, a Anatel tem concedido aumentos inferiores ao ndice de servios de telecomunicao de forma a permitir que uma parte dos ganhos de produtividade das concessionrias seja repassada ao consumidor. No perodo 2005-2009, enquanto o ndice setorial variou 13,6%, o reajuste permitido foi de apenas 5,8%, provocando uma queda no preo real de aproximadamente 7%. Na telefonia mvel, os preos das ligaes efetuadas a partir de aparelho celular esto bem abaixo daqueles fixados pela Anatel devido a forte competio entre as operadoras. O nvel de emprego tambm aumentou significativamente. Considerando as empresas de seu center controladas pelas prestadoras, o nmero de empregados quase triplicou, passando de 89 mil, em 2000, para 248 mil, em 2009 (tabela 8). Considerando-se apenas o nmero de postos de trabalho das prestadoras, a reduo bastante acentuada, de 78 mil empregos, em 2000, para 64 mil em 2009. Este resultado est associado ao fato que as principais operadoras terem nascido das antigas subsidiarias da Telebrs, herdando sua estrutura de pessoal, e o processo de modernizao na telefonia fixa eliminou mais de 40% dos empregos neste perodo. Essa queda foi em parte compensada pela trajetria crescente do emprego na telefonia mvel que atingiu 30 mil empregados em 2009, equivalente a 47% do total de empregados das operadoras. Por ltimo, importante sublinhar o elevado crescimento do nmero registrado em call center, que em 2009 atingiu 184 mil empregados, compensando a reduo verificada nas operadoras.
TABELA 8
(Mil)
Ano Fixa Mvel Subtotal Call Center Total 2000 58 21 79 10 89 Fonte: TeleBrasil (2010). 2001 46 21 67 27 94 2002 36 22 58 43 101 2003 31 21 52 74 126 2004 32 25 57 89 146 2005 32 31 63 114 177 2006 32 31 63 117 180 2007 33 32 65 153 218 2008 33 29 62 171 233 2009 34 30 64 184 248
Nmero de empregados do setor 2000-2009
473
4.2 Estrutura de mercado
O processo de reestruturao do setor estimulou a entrada de novas prestadoras e uma participao elevada do capital estrangeiro. Aps 2002, com a abertura, o nmero de autorizatrias aumentou significativamente, tanto na telefonia fixa (local e longa distncia), quanto na telefonia mvel. Em 2009, a telefonia fixa local contava com 25 operadoras,24 incluindo as seis concessionrias. Para a longa distncia (nacional e internacional), 56 prestadoras estavam em funcionamento, incluindo as concessionrias e as operadoras de telefonia mvel. Na telefonia celular, nesse mesmo ano, existiam sete operadoras (TELEBRASIL, 2010). Embora o nmero de operadoras fosse elevado na telefonia fixa local, as trs concessionrias formadas a partir das subsidirias da Telebrs mantiveram o controle de parte significativa no mercado. No perodo 2000-2009, a Oi apresentou a maior participao, entre 37% e 41%, seguida pela Telefnica, entre 31% e 34%, e pela Brasil Telecom, entre 22% e 25%. Em 2009, com a compra da Brasil Telecom, a Oi passa a ser a lder com aproximadamente metade dos acessos fixos em servios. As demais operadoras apresentam uma participao crescente, atingindo 23,4%, em 2009 (grfico 4). Esse resultado deve-se ao crescimento da Embratel que tem conquistado mais clientes com o NET Phone, em parceria com a operadora de TV a cabo NET e com a Livre (novo nome da Vsper).
GRFICO 4
100% 90% 80% 70% Participao 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 Oi 2003 2004 2005 2006 Outras 2007 2008 2009
38,2 39,6 39,0 38,6 38,4 37,3 37,1 35,8 33,9 32,8
Participao no nmero total de acessos fixos em servio por operadora, 2000-2009

(Em %)
3,4 3,6 4,4 4,9 6,2 7,8 10,0 13,1 18,1
23,4
34,3
33,7
32,2
31,4
31,4
30,9
31,2
30,4
28,4
27,1
24,1
23,1
24,4
25,1
24,0
24,0
21,7
20,7
19,6
16,7
Brasil Telecom
Telefnica
Fonte: Teleco (2007a) e Telebrasil (2010).
24. Definido como as firmas cujo ndice de qualidade, obrigatrio aps seis meses de operao, divulgado pela Anatel.
474
Cabe sublinhar que, entre as concessionrias, a Oi a nica que sempre foi controlada pelo capital nacional.25 No fim de 2007, aps uma longa batalha judicial, a Telecom Itlia passou o controle da Brasil Telecom para grupos brasileiros, e, no incio de 2008, a Oi adquiriu o controle deste grupo. A terceira concessionria, a Telefnica, controlada pela Telefnica de Espaa. Diferente do caso da telefonia local, os dados de participao das principais operadoras nas chamadas de longa distncia mostram um grau de concorrncia mais elevado. Em 2000, nas ligaes dentro do pas, o mercado era dominado principalmente por quatro operadoras: Brasil Telecom (participao no trfego acumulado de 20%), Embratel (25,1%), Oi (24,4%) e Telefnica (24,1%). Em 2009, apenas a segunda operadora aumentou sua parcela nesse mercado, atingindo 28,1%, as outras trs tiveram sua participao reduzida: a Brasil Telecom (14,1%) e a Oi (15,4%), que juntas passam a ter 29,5%, e a Telefnica (20,3%). Merece destaque a maior presena da TIM que alcanou uma parcela de 15,1%26 (ANATEL, 2006, 2009). Tambm nas ligaes telefnicas internacionais, desde a entrada em vigor das autorizaes para novas empresas neste segmento, a concessionria e a espelho vm perdendo espao. A Embratel viu sua fatia de mercado ser reduzida de 76,5% em 2003, para 56,4% em 2009, e a Intelig de 21,2% para 3,3%. Em 2009, esse segmento contava com a presena da Telefnica com uma participao 17,8% e a Oi com 8,8%. Vale notar tambm o surgimento da TIM e da Brasil Telecom nesse segmento nos anos recentes, atingindo, respectivamente, 4,3% e 5%, em 2009 (ANATEL, 2006, 2009). Na telefonia mvel, o cenrio diferente. Em 2009, esse servio foi oferecido por sete operadoras: Vivo, TIM, Claro, Oi, CTBC, Sercomtel e Aeiou. Os trs primeiros so controlados pelo capital estrangeiro. A Vivo possui seu controle dividido entre a Telefnica de Espaa e a Portugal Telecom, a Claro controlada pela Telmex, de origem mexicana, e a TIM pela Telecom Itlia. As demais so controladas por fundos de penso e por grupos nacionais. Em 2000, o mercado de telefonia mvel era dominado por trs operadoras, como lder a Vivo (com participao de 47,8%), seguida pela Claro (25,7%) e pela TIM (16,7%). A Vivo ainda a maior delas, embora sua participao esteja em queda desde 2001, quando atingiu 49,1%. Em 2009, sua parcela no mercado caiu para 30,1%. A Claro, embora tenha apresentado algumas oscilaes, manteve 25% do total. A TIM aumentou sua participao em cerca de 7 pontos percentuais (p.p.) entre 2000 e 2009, encerrando o perodo com mais de 25% do mercado. A
25. Para uma descrio detalhada da composio do capital de cada uma delas ver Teleco (2007a). 26. A TIM tem aumentado sua participao desde 2008 devido a poltica de preos que estimula as ligaes entre clientes da sua telefonia celular (ANATEL, 2009).
475
Oi passou de 4% em 2002, quando entrou em operao, para 20,7% em 2009, com a incorporao da Brasil Telecom que teve uma participao de 3,7% em 2008 (grfico 5). A Oi apostou fortemente na oferta de planos pr-pagos, o que ajuda a explicar uma trajetria diferente das outras operadoras menores. Desde ento, as linhas habilitadas no pr-pago representam aproximadamente 80% de sua oferta total, nmero registrado pelas demais operadoras apenas em 2006.
GRFICO 5
(Em %)
100% 9,7 90% 80% 70% Participao 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
47,8 49,1 48,5 44,7 40,4 34,6
Participao no nmero total de acessos da telefonia mvel por operadora, 2000-2009

3,9 14,4 4,1 16,2 0,1 20,7
10,1
9,3 4,0
8,1 8,6
7,7 10,4
8,4 12,0
8,5 13,1
25,7
24,8
22,7
20,6
20,8
21,6
23,9
25,0
25,7
25,5
16,7
16,0
15,4
18,0
20,7
23,4
25,4
25,8
24,2
23,6
29,1
30,9
29,8
30,1
Vivo TIM Claro Oi Outras Fonte: Teleco (2007b) e Telebrasil (2010). Obs.: A partir de 2007, a Vivo inclui a Telemig e a Oi a Amaznica Celular. A partir de 2009, a Oi inclui a Brasil Telecom.
4.3 Balano de pagamentos
No perodo 1996-2009, o investimento direto estrangeiro no setor de telecomunicaes atingiu US$ 41 bilhes, correspondente a 12,6% do total recebido pelo Brasil (grfico 6). Deste total, cerca de 46% ocorreram em 1998 e 1999 propiciados pela privatizao do Sistema Telebrs e da vendas das concesses na telefonia mvel. Pela natureza dos servios oferecidos, o setor de telecomunicaes no apresenta um comrcio internacional muito dinmico. No perodo 1996-2000, tanto as exportaes como as importaes atingiram valores anuais inferiores a US$ 80 milhes, exceo de 1998 quando as exportaes alcanaram US$ 154 milhes (grfico 7). No perodo 2001-2009, as exportaes apresentam uma tendncia crescente e superaram o patamar de US$ 200 milhes, exceo de 2002, enquanto as importaes aumentaram de forma menos significativa, mas sem tendncia.
476
GRFICO 6
(US$ milhes)
12000
Investimento direto estrangeiro no setor de telecomunicaes do Brasil 1996-2009
10914 10000
8000
8120
6000 4190 2809 2970 1990 1215 308 1999 2000 2001 2002 2003 2004 447 310 2009
4000 2565 611 0 831
4130
2000
1996 1997 1998
2005 2006 2007 2008
Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen). Elaborao prpria.
GRFICO 7
(US$ milhes)
500 400
Exportao, importao e saldo do setor de telecomunicaes no Brasil 1996-2009
Exportao 300 200 100 0 -100 -200 -300 -400

Fonte: Bacen. Elaborao prpria.
Saldo 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Importao
477
O setor de telecomunicaes passou por transformaes na segunda metade dos anos 1990. O governo brasileiro promoveu um processo de reestruturao, abrindo o mercado de servios de telecomunicaes iniciativa privada e ao capital estrangeiro, reservando ao Estado, por meio da Anatel, apenas o papel de regulador. A aplicao do ndice de restries de Warren (2000) ao caso brasileiro confirma o grau de abertura gerado por estas mudanas. Entre os critrios utilizados, em apenas um deles a permisso de revenda de servio o Brasil no aparece como pas significativamente aberto no setor de servios de telecomunicaes. Os principais resultados do processo foram: 1. Aumento expressivo do nmero de acessos em servios entre 1996 e 2009: na telefonia fixa de 14 milhes para 41 milhes, na telefonia mvel 3 milhes para 174 milhes e na banda larga de mil para 11 milhes. O nmero de empregados nesta atividade passou de 89 mil em 2000 para 248 mil em 2009. No perodo 2005-2009, os reajustes das tarifas telefnicas foram inferiores ao ndice setorial de telecomunicaes que reflete os custos desta atividade, indicando uma queda no preo real de cerca de 7%. Os investimentos em telecomunicaes foram expressivos, passando de 5,2% da formao bruta de capital em 1996 para 10% em 2001, posteriormente decresceram atingindo em torno de 3% nos ltimos anos. No perodo 1996-2009, os investimentos diretos estrangeiros atingiram US$ 41 bilhes, correspondente a 12,6% do total recebido.
2. 3.
4.
No entanto, nem todos os objetivos foram alcanados principalmente no nvel de competio entre as operadoras. No caso da telefonia fixa, parte significativa dos acessos disponveis, mais de 77%, est concentrada em duas concessionrias Telefnica e Oi , embora o nmero de firmas autorizatrias seja elevado e a parcela de outras operadoras, principalmente daquelas associadas ao servio de TV a cabo, venha se tornando importante. Por ltimo merece destaque, a presena importante do capital estrangeiro no controle das operadoras. Na telefonia fixa, a Telefnica, grupo controlado por uma empresa europeia, responsvel por aproximadamente 30% dos acessos fixos em servio. Na telefonia mvel, por sua vez, apresenta quatro grandes grupos, sendo apenas um deles controlado pelo capital nacional.
478
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CAPTULO 13
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS DE PROMOO DE EXPORTAO: UMA ANLISE DE MICRODADOS PARA O BNDESEXIM, PROEX E DRAWBACK ENTRE 2003 E 2007
1 INTRODUO
O Brasil dispe de uma srie de instrumentos de polticas pblicas voltadas para o comrcio exterior, alguns deles chegam a ter razes na dcada de 1970. Entretanto, na literatura no h muitos estudos sistemticos avaliando a efetividade1 dessas polticas. exatamente nesse campo que o presente estudo pretende avanar. Durante boa parte das dcadas de 1960-1970 a relao entre exportao e crescimento econmico foi apresentada de maneira bastante simplista. Ao longo desse perodo, o debate foi, muitas vezes, colocado de maneira a polarizar, erroneamente, dois projetos de desenvolvimento colocados como antagnicos. De um lado, estariam economias cujo crescimento seria liderado pelas exportaes essa viso, inclusive, foi associada negativamente a economias pequenas e dependentes. De outro lado, estaria a opo pelo desenvolvimento do mercado interno nesta abordagem as exportaes eram vistas como subproduto da expanso do mercado consumidor domstico. No Brasil, e na maior parte da Amrica Latina, prevaleceu, nesse perodo, a segunda viso. Com isso, as exportaes foram relegadas a um segundo plano na estratgia de desenvolvimento. As firmas se voltaram quase que com exclusividade para o mercado interno, e o governo se preocupou prioritariamente em proteger a indstria nascente da concorrncia internacional. Contudo, com o processo de abertura comercial e diante das frustraes do pfio desempenho econmico brasileiro a partir do fim da dcada de 1980 (e que perdurou at o incio dos anos 2000), as empresas brasileiras voltaram a enxergar nas exportaes um componente estratgico para a diluio de riscos por meio da diversificao de mercados e para o ganho de competitividade mediante aprendizado e ganhos de escala. Esse esforo de conquista do mercado internacional se intensificou especialmente aps a desvalorizao cambial de 1999.
1. Entre os poucos estudos existentes, o Ipea se destaca. Ver, por exemplo, Moreira e Santos (2001) e Moreira et. al. (2006).
482
Estimuladas por uma conjuntura internacional extremamente favorvel principalmente a partir de 2002 , com o comrcio internacional crescendo rapidamente, baixa inflao e taxas de juros reais prximas de zero ou negativas nos principais pases desenvolvidos, as exportaes brasileiras atingiram o patamar de US$ 198 bilhes em 2008. Comparando com o total exportado em 2002, esse nmero equivale a uma taxa de crescimento real anual de aproximadamente 18,4%.2 Assim como a estratgia das firmas, a poltica externa adotada pelo Brasil tambm passou a dar maior importncia promoo das exportaes. Consolidou-se, ao longo dos ltimos 10 anos, a viso de que a promoo das exportaes deve ser o foco da poltica comercial. Essa consolidao justamente o tema abordado na seo 2 deste trabalho. Ao longo dela, se faz um curto apanhado histrico com o objetivo de traar, em linhas gerais,3 o movimento que marcou a mudana da posio brasileira frente ao dilema da obteno de divisas com o foco se deslocando do controle de importaes para a promoo das exportaes. Atualmente trs instrumentos se destacam como importantes polticas para promover as exportaes brasileiras. O primeiro o Drawback, um regime aduaneiro diferenciado que permite a importao de peas, componentes e outras matrias-primas com a iseno ou suspenso de diversos tributos, desde que esses insumos sejam usados na fabricao de bens destinados exportao. Este o instrumento mais abrangente, tendo apoiado mais de 2.900 firmas em 2007. Os outros dois so as linhas de financiamento do Banco do Brasil (BB), o Programa de Financiamento s Exportaes (Proex); e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES-Exim). O Drawback, o BNDES-Exim e o BB-Proex, tomados em conjunto, assistiram 3.162 empresas, em 2007. Esse nmero equivalente a mais de 15% das firmas exportadoras no mesmo ano. Por conta disso, eles podem ser caracterizados como os maiores instrumentos pblicos de promoo das exportaes. Ao longo da segunda seo se faz uma descrio detalhada de cada um deles. Na ltima seo realiza-se anlise emprica com o intuito de investigar qual tem sido o foco desses instrumentos, em termos de perfil das firmas por eles apoiadas. O objetivo identificar elementos que ajudem a responder uma importante pergunta: a execuo desses instrumentos tem se dado, do ponto de vista prtico, em concordncia com os principais objetivos explicitados pelos policy-makers?
2. Segundo a base de dados UN Comtrade, 3. O trabalho no pretende fazer um detalhado estudo da poltica comercial brasileira ao longo do sculo XX, entendendo as nuances de cada governo e seus respectivos determinantes. Tal tarefa foge completamente ao escopo desta pesquisa. Dito isto, importante deixar claro que o movimento de consolidao no foi absolutamente linear, sofrendo idas e vindas ao longo de diferentes governos e conjunturas com a promoo de exportaes, bem como o controle das importaes, recebendo mais ou menos importncia. No entanto, a seo, apesar de panormica, tem o mrito de determinar as linhas gerais que marcaram o processo e contextualizar a atual importncia das exportaes na estratgia de desenvolvimento.
Avaliao de Polticas Pblicas de Promoo de Exportao...
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2 A CONSOLIDAO DA LGICA DE PROMOO DAS EXPORTAES
Tal qual a estrutura produtiva que a apoia, a poltica comercial brasileira passou por profundas transformaes ao longo de todo o sculo XX, em particular, a partir da sua segunda metade. Por meio de uma poltica clara de industrializao, marcada pela participao do Estado e que seguiu um modelo de substituio de importaes (MSI), o pas deixou de ser uma economia primrio-exportadora e diversificou expressivamente seu parque produtivo e sua pauta de exportaes. Ao longo desse processo, a maneira como os policy-makers brasileiros entendiam o papel do comrcio internacional sofreu uma verdadeira reviravolta. possvel afirmar que, por muito tempo, a importncia da atividade exportadora para o desenvolvimento econmico no foi devidamente contemplada. Em diversos momentos ao longo da segunda metade do sculo XX, foram subestimados os impactos estratgicos das vendas externas sobre: i) a obteno de divisas e, consequente, superao da restrio externa do ponto de vista macro; e ii) capacitao das firmas e aumento de competitividade do ponto de vista micro. Um exemplo dessa negligncia com relao s exportaes pode ser encontrado em Leef (1967), que estudou a poltica comercial brasileira entre 1947 e 1962. Ao longo desse perodo, possvel notar claro descolamento entre a evoluo do valor exportado e do produto interno bruto (PIB). Enquanto o primeiro caiu cerca de 22% em termos reais,4 o ltimo cresceu 54,5%. Nas palavras do autor,5
, a primeira vista, surpreendente que por conta de foras de Mercado ou polticas de promoo estatais, as exportaes brasileiras dessas commodities tenham falhado em se expandir durante esses anos.
Para ele, o fraco desempenho das exportaes no pode ser creditado apenas a uma taxa de cmbio ou conjuntura externa desfavorvel.6 A principal causa teria sido uma poltica deliberada, por parte do Estado, de restringir as exportaes exceto as de caf. Esta deciso se fazia sentir mediante exigncia de licenas prvias para vendas de qualquer produto ao exterior. Como regra geral, o governo brasileiro negava as autorizaes sempre que existisse o temor de inflao no mercado domstico. O vis anti-exportador era aplicado pelas autoridades brasileiras encarregadas de conceder as licenas para todas as exportaes, com exceo do caf, durante todo esse perodo [1947-1962] por meio da aplicao de uma
4.. As exportaes atingem US$ 896 mil em 1962, frente a US$ 1,15 milho em 1947. Os valores foram obtidos junto ao Ipeadata e deflacionados pelo producer price ndex (PPI). 5.. It is at first view surprising that because either natural market forces or government promotional policies, Brazilian exports of these commodities failed to expand during these years (1967, p. 287). 6. Excluindo o caf da conta, entre 1947 e 1962, a corrente mundial de comrcio envolvendo as demais commodities exportadas pelo Brasil cresceu cerca de 49% (LEEF, 1967).
484
poltica de negar a autorizao para vendas internacionais, a no ser que existisse uma clara indicao de que o mercado domstico estava sendo adequadamente suprido. A rega era negar a licena se os preos internos estivessem subindo ainda que se encontrassem em um patamar inferior ao das cotaes internacionais.7 Esse vis anti-exportador da poltica comercial brasileira foi a cristalizao da ideia de que se deveria vender no mercado internacional apenas o excedente do consumo interno conceito que Leef (1967) denominou de exportable surplus theory of trade. Por conta disso, a restrio s exportaes era utilizada para fazer controle de inflao. Deve-se ter em mente, ainda, que os anos entre 1947 e 1962 representam um momento de consolidao do MSI como estratgia nacional de desenvolvimento e industrializao em particular os anos entre 1956 e 1962. Para Medeiros e Serrano
[este perodo] foi um divisor de guas na industrializao brasileira. A implantao de novos setores produtivos em meio a uma elevada taxa de crescimento do produto interno bruto distinguiu o Brasil no continente latino-americano. Este perodo, por outro lado, foi marcado na economia mundial por baixa liquidez e na economia brasileira por estagnao das exportaes e restrio de divisas (1999, p. 18):
curioso que, justamente em um momento marcado por escassez de divisas e liquidez internacional restrita possvel afirmar que a conjuntura global permanece assim at o fim da dcada de 1960 , a poltica comercial no priorizou uma estratgia de promoo das exportaes. A lgica, durante boa parte das dcadas de 1950-1960, foi aceitar a restrio externa, como se nada fosse possvel fazer para relax-la, e fazer uso de mecanismos de proteo tarifria para industrializar a economia e reduzir o seu coeficiente de importaes se tentou racionar a demanda de divisas, em vez de tentar aumentar a oferta. O objetivo maior da poltica comercial brasileira era, portanto, criar mecanismos capazes de reduzir a necessidade de se comprar bens e servios no exterior. As exportaes tinham apenas um papel residual, tanto como vetor de demanda quanto como relaxador da restrio externa. Essa viso, no entanto, comeou a mudar durante a segunda metade da dcada de 1960. A fragilidade externa aumentou entre 1957 e 1960 com o dficit em transaes correntes saltando de 0,2% para 3% do PIB.8 Talvez por isso, a poltica de discriminao das exportaes foi, aos poucos, relaxada.
7. The exportable surplus approach to trade was applied by the Brazilian authority in charge of licensing all noncoffee exports throughout this period, with the policy that licenses for overseas sales were denied to exporters unless there was clear indication that the domestic market was also being adequately supplied. The rule followed was that export licenses were denied if although lower than world market prices the domestic price was rising (LEEF, 1967, p. 29). 8. Fonte: Ipeadata.
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Alm disso, neste momento o MSI j havia provocado importantes modificaes estruturais na economia brasileira, que apresentava uma indstria bastante diversificada.9 Em 1965, o governo instituiu pela primeira vez uma linha de financiamento de pr-embarque exportao10 (Finex) com recursos do OramentoGeral da Unio (OGU). Esse programa era destinado ao apoio apenas das vendas de bens de capital e consumo durveis. Em novembro de 1966, o Decreto-Lei no 37 estabeleceu na legislao brasileira a possibilidade de restituio ou de suspenso do pagamento de tributos sobre a importao de mercadorias a serem exportadas aps beneficiamento11 (Drawback). Alm da iseno fiscal, a taxa de cmbio tambm passou a ser manejada de maneira mais favorvel s exportaes. Entretanto, deve-se ter em mente que o foco da poltica comercial brasileira permanecia sobre a substituio das importaes.
O objetivo manifesto da poltica de apoio s exportaes montada em 1960 foi o de aumentar e diversificar as exportaes, sem alterar a estrutura de barreiras s importaes, que constituam elemento central da estratgia de desenvolvimento industrial por substituio de importaes (VEIGA; RIOS, 2009, p. 27, grifo nosso).
O prprio Drawback um caso caricatural, que demonstra a ordem de prioridades da poltica comercial naquele momento. Esse regime especial tem a inteno de promover a exportao, e, para tal, permite a compra de insumos no mercado internacional com suspenso de impostos. Mas esse benefcio s podia ser concedido para a importao de bens sem similar nacional, em condies de substituir o importado.12 De certa forma, o foco no controle das importaes demonstrava uma crena de que as exportaes pouco poderiam contribuir para o crescimento econmico. Para Medeiros e Serrano (1999, p. 4-5) essa concepo de poltica se desenvolveu por que:
(...) no perodo ps-guerra as exportaes dos pases perifricos no apresentariam grande dinamismo devido s polticas dos pases centrais de proteo sua agricultura e tambm pela tendncia do novo centro cclico principal, os EUA, de exportar produtos primrios maciamente (ao contrrio da Gr-Bretanha que era grande importadora).
9. Aps o governo de Juscelino Kubitschek, a indstria brasileira j estava amplamente dotada das cadeias de bens de consumo durveis e no durveis. Tambm j possua partes da cadeia de bens de capital. Quando comparada com a estrutura primrio-exportadora que vigorava em 1947, essa transformao foi notvel. 10. Em um financiamento exportao possvel caracterizar o crdito de duas maneiras. A primeira diz respeito ao momento da operao. Se ela ocorrer antes do processo produtivo, ou seja, um financiamento produo, denominase pr-embarque. Se ela ocorrer apenas no momento da comercializao, d-se o nome de ps-embarque. A segunda diz respeito a quem o beneficirio direto do emprstimo. Se for o fornecedor, trata-se de um suppliers credit. Se for o comprador, caracteriza-se buyers credit. Essa distino fundamental para a composio de prazos e taxas. Por exemplo, uma operao ps-embarque tem, tradicionalmente, menor risco e, portanto, juros mais baixos que uma operao pr-embarque. 11.. O Decreto-Lei no 37/1966 estabelece em seu Art. 78 um regime aduaneiro especial denominado regime de admisso temporria que funcionava tal qual o regime de drawback. 12. Art. 17, do Decreto-Lei no 37/1966.
486
Essa ideia foi dominante durante muito tempo, de tal forma que a principal preocupao era proteger o mercado interno. Para tanto, o controle de importaes se mostrava mais importante que a promoo das exportaes. Contudo, entre 1967-1974 as exportaes tiveram um desempenho notvel, crescendo a uma taxa real de 18,4% ao ano (a.a.).13 Os principais responsveis por esse aumento foram: i) a expanso dos incentivos fiscais; ii) a poltica de minidesvalorizaes cambiais;14 iii) o crescimento econmico mundial; e iv) a evoluo favorvel dos termos de troca.15 Aps 1974, as exportaes e as importaes passam a oscilar bastante. Merecem destaque os anos de 1974 e 1979, quando as importaes deram verdadeiros saltos,16 por conta dos choques do petrleo. A partir da segunda metade da dcada de 1980, diversos mecanismos da poltica de incentivo s exportaes foram desativados. Em 1988, o Finex foi extinto, aps apresentar sucessivos prejuzos com emprstimos no pagos. Em 1990, a Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex) seguiu o mesmo caminho. Contudo, essa desestruturao no foi privilgio dos instrumentos de estmulo exportador e nem da poltica comercial. Afinal de contas, o pas enfrentava forte desequilbrio macroeconmico, que acabou por desarticular o prprio Estado.
() na dcada de 1980, a degradao da situao macroeconmica e as presses dos principais parceiros comerciais do Brasil (especialmente os EUA) comearam a funcionar como restries ao desempenho e implementao da poltica de exportao. Diversos instrumentos de poltica operacionalizados a partir dos anos 1960 e 1970 foram sendo gradualmente desativados na segunda metade da dcada de 1980, e essa desmobilizao atingiu inclusive a agncia executora da poltica, a Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil S.A (Cacex), extinta em 1990 (VEIGA; RIOS, 2009, p. 26)
Com o governo de Fernando Collor de Mello, observou-se, ento, o rompimento com o modelo de desenvolvimento cristalizado no MSI. A nova proposta era retomar o crescimento por meio do Estado mnimo e da liberalizao dos mercados.
13. De acordo com o Ipeadata. 14. De agosto de 1961 a julho de 1968, a poltica cambial seguia o sistema de maxidesvalorizaes espordicas. Do ponto de vista inflacionrio, essa poltica era inadequada, pois aumentava muito e abruptamente os preos internos dos insumos importados. Do ponto de vista do comrcio, esse sistema gerava elevada incerteza quanto receita real obtida com as exportaes praticamente inviabilizava o fechamento de contratos longos com preos fixados em dlares para compradores internacionais. Entre agosto de 1968 e fevereiro de 1990 vigorou no Brasil o sistema de minidesvalorizaes (ALMEIDA; BACHA, 1999). Esse sistema contribuiu para evitar que a alta inflao interna levasse a uma sobrevalorizao real da taxa de cmbio e deu maior segurana ao exportador. Ainda assim, foram realizadas duas maxidesvalorizaes cambiais: uma no fim de 1979, com o objetivo de compensar a eliminao de subsdios fiscais s exportaes; outra em 1983, com o objetivo declarado de aumentar o saldo da balana comercial. 15. Os termos de troca estiveram favorveis at o primeiro choque do petrleo, em 1973. 16. As importaes cresceram 83,8% em 1974, quando comparadas com o ano anterior. Analogamente, o volume importado cresceu 18,7% em 1979.
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O controle de importaes deixou de ser um mecanismo de desenvolvimento para se tornar um entrave. Do ponto de vista das exportaes, a nova orientao se traduziu na marginalizao da promoo de comrcio exterior, que passou a ser realizada apenas por continuidade inercial dos programas dos anos 1980 (GUSSO et. al. 2004, p. 23). Consequentemente serviu nova concepo de Estado a desarticulao da antiga estrutura de poltica comercial que havia sido montada para proteger a indstria brasileira da concorrncia internacional. O trmino da Cacex representou, de maneira clara, essa nova orientao. De um influente rgo, com mais de mil funcionrios e que respondia diretamente ao Ministro da Fazenda (MF), apesar de estar no organograma do BB, ela se converteu em um pequeno departamento, o Departamento de Comrcio Exterior (Decex), com cerca de 300 pessoas, no Ministrio da Economia. Neste perodo, o saldo comercial se manteve fortemente positivo,17 principalmente por conta do cmbio real desvalorizado, da escassez de financiamento externo para o Brasil e pelo baixo crescimento interno. Com isso, as importaes caram drasticamente. J o comportamento das exportaes foi bastante irregular18 talvez como reflexo da prpria instabilidade. Aps o Plano Real, 1994, a sobrevalorizao cambial e a consolidao da abertura trouxeram de volta grandes dficits comerciais e desequilbrio do saldo de transaes correntes. O temor em relao deteriorao das contas externas tornou urgente um movimento de remontagem dos mecanismos para a promoo de exportaes. Fez parte desse processo a criao da Cmara de Comrcio Exterior (Camex), ainda no primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso, e da Seguradora Brasileira de Crdito s Exportaes (SBCE), em 2001. Para Veiga e Rios (2009, p. 27):
Os componentes principais desse processo de remontagem foram: (i) os esforos de aperfeioamento da coordenao da poltica [de promoo das exportaes] (ii) os movimentos voltados para a desonerao tributria das exportaes; e (iii) o restabelecimento de mecanismos pblicos de ampla abrangncia, na rea de financiamento s exportaes e de prestao de garantias aos crditos concedidos.
A Camex composta pelos ministrios da rea econmica.19 Logo aps a sua criao, ela passou a examinar a questo das exportaes brasileiras e constatouse a necessidade de se reorganizar a promoo comercial brasileira (GUSSO et al,
17. Ribeiro (2009) se refere aos anos que vo de 1985 at 1994 como perodo de megasupervits. 18. Em 1986, por exemplo, houve queda brutal do valor exportado de 14,4%. J em 1988 houve alta de 23,7%. 19. So eles o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), o MF, o Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa), o Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e a Casa Civil.
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2004, p. 23). O interessante notar que, apesar da existncia de pontuais retrocessos protecionistas, no se observou aps 1994 o retorno da lgica de restrio das importaes. O entendimento dos policy-makers passou a ser o de que o desequilbrio externo deveria ser corrigido por meio da promoo das exportaes. No entanto, at 2000 a poltica comercial no logrou alavancar as vendas brasileiras no comrcio internacional, que continuaram crescendo a taxas muito baixas ou, at mesmo, negativas. Essa dinmica somente se alterou aps a acentuada desvalorizao do real, em janeiro de 1999. Encorajadas por um cmbio mais competitivo e frustradas com o baixo crescimento do mercado interno, as empresas brasileiras passaram a adotar estratgias mais ativas no comrcio internacional. As exportaes deslancharam, principalmente a partir de 2003. Estimulada pela mudana de percepo do setor produtivo, a poltica comercial seguiu sua reestruturao com foco diferente desse que a dirigiu ao longo do perodo 1950-1990. O objetivo maior passou a ser a expanso das exportaes, em vez da substituio das importaes. A lgica que dirigiu a poltica comercial durante mais de 30 anos parece, ento, superada. No entanto, ainda existem resqucios a serem enfrentados. Ainda preciso aprofundar o processo de reestruturao para consolidar a cultura exportadora nos setores produtivos e na burocracia estatal. Do ponto de vista da coordenao poltica, a Camex tem cumprido um importante papel. Ela funciona como rgo capaz de aglutinar as demandas do setor produtivo privado por meio de seu Conselho Consultivo do Setor Privado, ou Conex e lev-las at as diferentes esferas decisrias do governo federal. Criada por meio do Decreto no 138, a Camex possui diversas e importantes atribuies, entre as quais se destacam: 1. 2. coordenar e orientar as aes dos rgos que possuem competncias na rea de comrcio exterior. definir, no mbito das atividades de exportao e importao, diretrizes e orientaes sobre normas e procedimentos, para os seguintes temas, observada a reserva legal: a) racionalizao e simplificao do sistema administrativo; b) habilitao e credenciamento de empresas para a prtica de comrcio exterior; c) nomenclatura de mercadoria; d) conceituao de exportao e importao; e) classificao e padronizao de produtos; f ) marcao e rotulagem de mercadorias; e g) regras de origem e procedncia de mercadorias. fixar diretrizes para a poltica de financiamento das exportaes de bens e de servios, bem como para a cobertura dos riscos de operaes a prazo, inclusive as relativas ao seguro de crdito s exportaes.
3.
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4. 5.
fixar as alquotas do imposto de exportao, respeitadas as condies estabelecidas no Decreto-Lei n. 1.578, de 11 de outubro de 1977. fixar as alquotas do imposto de importao, atendidas as condies e os limites estabelecidos na Lei n. 3.244, de 14 de agosto de 1957, no Decreto-Lei n. 63, de 21 de novembro de 1966, e no Decreto-Lei n. 2.162, de 19 de setembro de 1984.
No que tange o sistema tributrio, alm de confusa, a legislao no tem sido suficiente para desonerar as exportaes dos impostos indiretos.20 verdade que a Lei Complementar (LC) no 87/1996, de autoria do deputado Antnio Kandir, constituiu um avano ao garantir a no incidncia do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) sobre as mercadorias e servios destinados ao exterior. Contudo, ao fixar a no incidncia apenas na ltima etapa da cadeia exportadora, o resultado prtico que nem sempre se verifica a desonerao completa do ICMS.21 De acordo com estimativas da Federao de Indstria do Estado de So Paulo (FIESP), empresas que vendam mais de 42,5% de sua produo para o mercado externo j enfrentam desvantagens em suas operaes.22 Elas acumulam crditos tributrios em montante superior sua margem de ressarcimento. Com isso, so obrigadas a repassar o custo dos impostos para o preo final do produto no mercado internacional. No que diz respeito ao financiamento exportao, tambm h muito a ser feito apesar do j realizado. verdade que existem diversos fatores determinantes para a competitividade externa, tais como infraestrutura, sistema fiscal, capacidade de inovao, qualificao da mo de obra, vantagens comparativas etc. No entanto, diante de uma concorrncia internacional cada vez mais acirrada, o acesso a financiamentos com taxas competitivas representa muitas vezes a diferena entre fazer ou no uma venda isso vale especialmente para as empresas de menor porte. Alm disso, do ponto de vista administrativo a exportao apresenta peculiaridades que aumentam a necessidade de linhas de crdito. Em primeiro lugar, a intermediao financeira costuma envolver a estruturao de garantias23 que, por sua vez, acabam reduzindo o desconforto de se negociar com firma de um pas diferente (com outro idioma, sistema jurdico, estrutura poltica etc.).
20. De acordo com regulamentao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) no permitida a desonerao de impostos diretos incidentes sobre agentes exportadores. No entanto, a prtica de desonerao dos impostos indiretos no s permitida pela entidade, como difundida entre as principais economias. No caso do Brasil, os impostos indiretos incidentes sobre a exportao seriam o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), as contribuies do Programa de Integrao Social (PIS) e para o Financiamento da Seguridade Social (Confins) e o ICMS. 21. Para melhor compreenso do problema, ver Grimaldi, Carneiro e Ferraz (2010). 22. Ver Fiesp (2009) e Grimaldi, Carneiro e Ferraz (2010) para um levantamento, em linhas gerais, dos custos da no desonerao completa para as empresas exportadoras. 23. As garantias precisam ser apresentadas pelo comprador e pelo vendedor aos seus respectivos agentes financeiros, que, por sua vez, se tornam fiadores do negcio.
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Em segundo lugar, no comrcio exterior o tempo de trnsito da mercadoria24costuma ser elevado o que aumenta a necessidade de capital de giro para a empresa. Na impossibilidade de uma ampla reforma tributria, a expanso do Drawback tem sido importante para aumentar a competitividade das exportaes. A gesto desse regime tarifrio especial cabe Camex. Pelo lado do financiamento pblico, os principais programas so o Proex e o Exim, cujas gestes cabem ao BB e BNDES, respectivamente. Em suma, a consolidao desses instrumentos marca a mudana de foco da poltica comercial e a disposio dos policy-makers de promover uma cultura exportadora. Eles parecem convencidos de que as firmas brasileiras precisam ser impulsionadas para a concorrncia mundial, para que possam ganhar produtividade e trazer as divisas necessrias para o equilbrio externo da balana de pagamentos. Por conta disso, o presente trabalho se dedica a estudar, a partir da prxima seo, o Drawback, o Proex e o Exim.
3 DESCRIO DOS PROGRAMAS 3.1 BB-Proex
O Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) foi institudo em junho de 1991, pela Lei no 8.187, com o objetivo declarado de aumentar a competitividade das exportaes brasileiras. Dotado de recursos do Tesouro Nacional,25 o Proex se constitui como linha de crdito ps-embarque, que pode ter como beneficirio direto tanto o exportador (suppliers credit) como o importador (buyer credit) de produtos brasileiros. Apesar de ter sido criado em 1991, a programa demorou a se firmar. Somente aps 1994 os recursos destinados ao Proex atingiram valores significativos. A tabela 1 mostra a evoluo da dotao do programa e dos apoios efetivamente concedidos entre 2000 e 2009. interessante notar que o nvel de utilizao no tem sido capaz de acompanhar a expanso da dotao de recursos destinados ao Proex. Operacionalizado pelo BB, o programa possui duas modalidades de apoio: i) financiamento; e ii) equalizao. Para os dois casos, elegvel uma lista abrangente de bens e servios. Definida pela Portaria no 232/2007 do MDIC, ela abarca mais de 90% dos itens da Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Os prazos do financiamento variam de 3 a 120 meses depende do tipo de bem e do valor unitrio de exportao.
24. Entendido como o tempo entre o fim da produo e a entrega da mercadoria para o comprador. 25. Por conta disso, os recursos precisam estar previstos anualmente no OGU.
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TABELA 1
Dotao oramentria e utilizao do Proex

(Em R$ milhes)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Financiamento Dotao 803 1.138 1.089 1.219 1.187 1.552 1.215 1.260 1.300 1.300 n.d. Utilizao 661 874 966 723 837 1.032 729 527 486 462 n.d. (%) 82% 77% 89% 59% 71% 66% 60% 42% 37% 37% Dotao 901 1.321 1.221 1.106 1.180 210 650 994 994 993 n.d. Equalizao Utilizao 856 1.195 420 917 484 204 449 383 307 340 n.d. (%) 95% 90% 34% 83% 41% 97% 69% 39% 31% 31% -
Fonte: Controladoria Geral da Unio (CGU), prestao de contas anual do presidente da Repblica. Obs.: n.d.= no disponvel
A primeira modalidade de apoio consiste no financiamento direto ao exportador ou importador. As taxas de juros so compatveis com as praticadas no mercado internacional ,26 tendo a London Interbank Offer Rate (Libor) como patamar mnimo, e as operaes podem ser realizadas em dlares norte-americanos ou qualquer outra moeda conversvel. A amortizao se d em parcelas iguais, com intervalos trimestrais ou semestrais. A linha de financiamento do Proex tem como foco empresas de pequeno porte. A liberao de recursos para grandes exportadores submetida a uma srie de condicionalidades.27 Na segunda modalidade, a empresa, de qualquer porte, interessada em realizar uma venda (compra) no mercado externo (domstico) obtm o crdito diretamente com uma instituio financeira.28 Aps isso, o Tesouro Nacional, por meio do BB, paga parte dos juros da operao de modo a tornar os encargos compatveis com os padres do mercado internacional. 29 No caso do Proexequalizao, os recursos vo diretamente para o financiador. O exportador beneficiado pela reduo dos juros que ele (ou o seu comprador) precisar pagar.
26. De acordo com Art. 2o, da Lei 10.184/2001. 27. O apoio a grandes empresas por meio do Proex-financiamento est restrito, basicamente, a operaes de venda para outros governos ou instituies governamentais. Para mais informaes ver o Art. 1o da Resoluo no 35 de 2007 da Camex. 28. De acordo com o Art. 2o da Resoluo no 3.219 do Conselho Monetrio Nacional (CMN), essa instituio financeira pode ser um banco mltiplo, comercial, de investimento ou de desenvolvimento residente ou domiciliado no Brasil ou a Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame) ou a Corporao Andina de Fomento (CAF). 29. De acordo com Art. 1o, da Lei 10.184/2001. Essa equalizao de taxas precisa respeitar um limite estabelecido pela Resoluo no 2.799 do CMN.
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Em ambos os casos o percentual mximo admitido, para financiamento ou equalizao, 85% do valor Free on Board (FOB)30 da exportao, desde que o bem possua percentual de nacionalizao superior a 60%.31 Para a liberao dos recursos, os beneficirios diretos do crdito no podero ter qualquer dvida com a Receita Federal ou com a Unio. Alm disso, necessria a prvia comprovao de: i) embarque das mercadorias ou do faturamento do servio; ii) liquidao da operao de cmbio relativa parcela no financiada; e iii) constituio de garantias que assegurem o integral retorno do apoio concedido. So aceitos como instrumentos de garantia: i) aval, fiana de crdito ou instrumentos assemelhados, firmados por estabelecimentos financeiros de primeira linha; ii) crditos documentrios ou ttulos emitidos ou avalizados por instituies participantes do Convnio de Pagamentos e Crditos Recprocos (CCR); iii) seguro de crdito exportao; e iv) aval do governo ou de bancos oficiais do pas importador, quando se tratar de vendas para entidades estrangeiras do setor pblico. No que diz respeito apresentao de garantias, vale citar que essa tem sido apontada como um dos principais entraves expanso dos programas pblicos de financiamento s exportaes incluindo aqui tambm o Exim. De acordo com pesquisa da Confederao Nacional da Indstria (CNI, 2008), as principais dificuldades relatadas pelas empresas que, apesar de terem interesse, no utilizam as linhas de crdito so, respectivamente, a exigncia de garantias (apontada por cerca de 50% das firmas) e o excesso de documentao requerida (cerca de 40%). Do ponto de vista normativo, cabe destacar a criao Comit de Financiamento e Garantia das Exportaes (COFIG) no fim de 2003.32 Formado por representantes da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e dos seis ministrios que compem o conselho de ministros da Camex, esse rgo colegiado unificou as atribuies que anteriormente cabiam ao Conselho Diretor do Fundo de Garantia s Exportaes (CFGE) e ao Comit de Crdito s Exportaes (CCEX) representando importante simplificao nos tramites burocrticos.
30. A sigla segue o termo original na lngua inglesa, que Free on Board. O FOB o mais utilizado dos 13 termos de comrcio internacional (INCOTERMS). 31. Se o ndice de nacionalizao (IN) for inferior a 60%, o mximo financiado ser igual a (IN+0,4)*0,85. Tambm existe a possibilidade do percentual financiado ser superior a 85%, em alguns casos excepcionais. 32. O governo anunciou a criao do COFIG no tradicional frum do Encontro Nacional de Comrcio Exterior (Enaex), no fim de 2003. No entanto, ele s foi efetivamente institudo pelo decreto no 4.993, em 2004.
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Por meio da Resoluo no 7 de maro de 2004, a Camex incumbiu ao COGIF a responsabilidade de:33 1. estabelecer aladas e demais condies a serem observadas pelo Banco do Brasil S.A. e pelo IRB Brasil Resseguros S.A., na qualidade de agentes da Unio, para a contratao de operaes no Proex e no FGE [Fundo de Garantia Exportao], respectivamente; definir parmetros e condies para a concesso de assistncia financeira s exportaes e de prestao de garantia da Unio; decidir sobre pedidos de financiamento e de equalizao de taxa de juros relativos s exportaes de servios, navios ou aeronaves.
2. 3.
Ou seja, cabe ao COFIG determinar as normas a serem seguidas pelo BB para a concesso do crdito e/ou cobrana de garantias. O rgo colegiado se rene uma vez por ms, ou quando existe uma convocao extraordinria por parte de seu presidente.
3.2 Exim
A participao do BNDES no financiamento s exportaes brasileiras comeou em 1990, com a criao do Finamex. Naquele momento, buscava-se ocupar uma demanda latente deixada pelo trmino do Finex. Essa linha era apenas do tipo pr-embarque e apoiava exclusivamente o setor de bens de capital.
TABELA 2
Desembolsos realizados pelo BNDES no produto Exim
(Em R$ milhes)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: BNDES. Desembolsos Diretos 3.406 3.949 7.745 6.300 5.652 6.692 4.060 1.322 3.277 3.277 Indiretos 2.328 2.065 4.044 5.603 5.464 7.303 9.793 6.735 9.555 11.360 Total 5.734 6.014 11.789 11.903 11.116 13.996 13.852 8.056 12.831 14.637
33. Entre outras, para ver todas as atribuies do COFIG, consultar o Art. 1o desta resoluo.
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O programa passou por algumas modificaes ao longo desse tempo.34 Atualmente, a linha se chama Exim e possui cinco modalidades de financiamento, que so denominadas: Pr-embarque; Pr-embarque gil; Pr-embarque ncora; Pr-embarque Especial; e Ps-embarque. Sobre os financiamentos de Pr-embarque, algumas caractersticas especficas merecem ser destacas. O Especial um emprstimo em que o custo financeiro depende do sucesso da empresa em atender uma meta de incremento exportador, previamente acordada. uma lgica diferente das demais linhas, em que o crdito contratado a uma taxa fixa e a empresa se compromete a realizar um ou mais embarques em um prazo determinado at 36 meses, de acordo com a CartaCircular no 49/2009 do BNDES. A modalidade de pr-embarque ncora tem como beneficirias firmas que participem da cadeia produtiva e que adquiram a produo de determinado conjunto significativo de micro, pequenas (MPEs) ou mdias empresas visando a sua exportao.35 A critrio do BNDES, pode ser enquadradas nesta modalidade trading companies, comerciais exportadoras ou demais empresas (produtoras ou no) que sejam responsveis pela venda de produtos brasileiros no mercado internacional.36 Nos demais casos, so contempladas diretamente empresas de qualquer porte. As taxas cobradas, contudo, variam de acordo com o porte da empresa beneficiria e com o tipo de bem apoiado. O menor custo de financiamento se d para bens de capital classificados no grupo I da relao de produtos financiveis,37 que pagam apenas 4,5% de juros a.a. Para a maior parte dos casos, o custo total fica em torno da taxa de juros de longo prazo (TJLP) ou Libor acrescidos de um spread do BNDES (mnimo de 1%) e outro do agente financeiro. Na linha de pr-embarque gil, o BNDES financia at 30% do valor FOB exportado. Nos demais casos essa participao pode chegar a 100% no caso do Especial, esse percentual se aplica sobre o incremento projetado das vendas e no sobre o valor da venda em si. O prazo do financiamento de at 36 meses, sendo a amortizao realizada em parcela nica (no fim) ou em at 24 parcelas fixas. No caso da modalidade de ps-embarque, tal qual nas linhas de pr-embarque, podem ser apoiadas empresas exportadoras de qualquer porte, constitudas sob as leis brasileiras e com sede e administrao no pas. O financiamento pode atingir
34. Para mais detalhes a respeito do histrico do apoio a exportao por parte do BNDES, ver Fiani (1996) e Catermol (2005). 35. De acordo com definio da Carta-Circular no 36/2004 do BNDES. 36. interessante notar que o apoio s micro, pequenas e mdias empresas feito de maneira indireta. No h qualquer restrio de porte para o beneficirio do emprstimo. Mas h a exigncia de que a empresa apoiada compre bens e/ou insumos de empresas de menor porte. 37. Carta-Circular no 31/2007 do BNDES.
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at 100% do valor exportado e pode ser do tipo buyers credit ou suppliers credit. O prazo de financiamento no pode ultrapassar 12 meses. A taxa de juros equivalente Libor acrescida, no mnimo, de um spread do BNDES (cujo piso 1% a.a.). Quando se tratam de financiamentos indiretos as garantias so negociadas entre o beneficiado e o agente financeiro intermedirio, que se constitui como real responsvel.38 Nas operaes diretas o BNDES costuma exigir basicamente as mesmas garantias requisitadas pelo BB no Proex. Tambm existe margem para enquadramento da operao no Fundo Garantidor de Investimentos (FGI) essa possibilidade contempla basicamente MPMEs. 39 Nas cinco modalidades, os produtos exportados devem apresentar um ndice de nacionalizao superior a 60%. Alm disso, todos os recursos so oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e, portanto, so pblicos. Contudo, o Exim uma linha mais flexvel que o Proex. Afinal de contas, a deciso de desembolsos cabe Diretoria e ao Conselho do BNDES e, portanto, ela no precisa estar previamente determinada no OGU.
Tambm interessante notar que, apesar de ter comeado com um programa que apoiava exclusivamente bens de capital, atualmente o Exim apresenta uma lista ampla de itens financiveis que vo de aeronaves a leos vegetais. Apesar disso, os emprstimos continuam tendo como foco a exportao de produtos de maior valor agregado isso fica claro, por exemplo, na discriminao de taxas e prazos dos financiamentos.
3.3 Drawback
Como j foi exposto, o atual sistema tributrio brasileiro incapaz de desonerar as exportaes dos impostos indiretos, prtica adotada por diversos pases, com o aval da OMC, destinada a aumentar a competitividade de produtos exportados. Diante desse quadro, o mecanismo de Drawback mostra-se aos exportadores como importante instrumento para reduzir o custo de produo e elevar a competitividade, ao permitir a suspenso ou eliminao de tributos incidentes sobre insumos destinados utilizao na fabricao de mercadorias a serem exportadas. Institudo pelo Decreto-Lei no 37/1966, o regime aduaneiro especial de Drawback pode ser definido como incentivo s exportaes que consiste na iseno, restituio ou suspenso do recolhimento de tributos incidentes sobre insumos importados mais recentemente tambm sobre insumos adquiridos no mercado
38.. No prazo de vencimento o BNDES descontar da conta do agente financeiro a parcela devida, independentemente do pagamento ter ou no sido realizado pela empresa beneficiada. 39.. Para mais detalhes sobre o FGI, visitar a pgina eletrnica do BNDES.
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interno para utilizao na transformao, no beneficiamento, na montagem ou no acondicionamento de produto a ser exportado, tornando-o mais competitivo no mercado internacional. Existem trs modalidades de Drawback: iseno, restituio e suspenso de tributos. A primeira modalidade consiste na iseno dos tributos incidentes na importao de mercadoria, em quantidade e qualidade equivalentes, destinada reposio de outra importada anteriormente com pagamento de tributos e utilizada na industrializao de produto exportado. O prazo para apresentao do pedido de Drawback-iseno de dois anos, contados da data do registro da Declarao de Importao referente importao original. Para habilitar-se a tal benefcio, a empresa dever comprovar que realizou a exportao de produto com a utilizao da matria-prima importada que deseja repor. A modalidade restituio, que pouco utilizada, trata da restituio de tributos pagos na importao de insumo utilizado na fabricao de produto exportado, caso a empresa no deseje utilizar o Drawback-iseno para reposio de tais insumos. J a modalidade suspenso, responsvel por cerca de 90% das utilizaes de Drawback, consiste na importao de mercadorias com suspenso de tributos, vinculada ao compromisso futuro de que tais mercadorias sero utilizadas na fabricao, no beneficiamento, na complementao ou no acondicionamento de um produto a ser exportado. A suspenso ser convertida em iseno quando da comprovao da exportao objeto do compromisso firmado, no prazo previsto em geral dois anos, podendo chegar a cinco anos para bens de capital com longo ciclo de fabricao. Em consonncia com o esforo de promoo das exportaes, foram implementadas algumas inovaes para facilitar e ampliar a utilizao do Drawback como forma de incrementar a competitividade externa dos produtos brasileiros. Neste sentido, a criao, em 2001, do Drawback-eletrnico e, em 2008, do Drawback-web propiciaram ganhos significativos em termos de agilidade na concesso do benefcio. Tambm em 2008, diante do fato de que o regime de Drawback, para incentivar as exportaes, concedia tratamento privilegiado aos insumos importados, foi institudo o Drawback verde-amarelo, que prev a possibilidade de suspenso de tributos no apenas na importao, mas tambm na aquisio no mercado interno de insumos destinados industrializao de produtos a serem exportados. No obstante, para fazer jus suspenso de tributos para a aquisio no mercado interno no mbito do Drawback verde-amarelo, a empresa beneficiria obrigada a realizar ao menos uma importao ao amparo do regime. Alm disso, o regime s permite a suspenso para insumos que sejam incorporados ao produto final, no alcanando aqueles que so consumidos no processo produtivo.
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Assim, de maneira a sanar esses e outros problemas, em 2009 foi criado o chamado Drawback integrado, ao amparo da Lei no 11.945/2009, que buscou consolidar o arcabouo normativo referente ao tema. Contudo, ainda existem questes a serem resolvidas, entre as quais se destaca a questo do ICMS nas aquisies no mercado interno. Por ser amparado em legislao federal, o regime de Drawback incapaz de prever a suspenso ou iseno do ICMS, de competncia dos Estados e do Distrito Federal. Alcana, a princpio, apenas tributos federais. No obstante, o Convnio ICMS no 29/1990, firmado no mbito do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), prev a iseno de ICMS apenas para as importaes realizadas sob o regime de Drawback. Esse tratamento diferenciado em que o insumo importado est isento do ICMS, enquanto o nacional precisa pag-lo acaba por gerar um vis problemtico.40
4 ANLISE EMPRICA
O objetivo desta seo realizar uma anlise da execuo das polticas de promoo de exportaes previamente apresentadas. Essa avaliao ser feita por meio do uso de microdados coletados em diferentes instituies e tem a inteno de responder basicamente seguinte pergunta: Qual o perfil de empresas que mais tem feito uso desses trs instrumentos? Dito de outra maneira, quais so as principais caractersticas das firmas apoiadas? Trata-se de grandes conglomerados ou de empresas de menor porte? O apoio regionalmente diversificado ou privilegia firmas das regies Sul e Sudeste? Quais setores tm feito maior uso dos programas?
As respostas so importantes para avaliar se o foco da poltica comercial tem sido congruente, na prtica, com os objetivos aos quais ela se prope. Trs objetivos especficos pretendem ser analisados com maior ateno: i) o aumento do nmero de empresas da base exportadora, meta declarada da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP); 41 ii) a necessidade de elevar a sofisticao tecnolgica da pauta comercial, tema recorrente nos discursos dos policy-makers; e iii) o estmulo s exportaes de MPMEs.42 Ser que o Drawback, o Proex e o Exim tm atendido a essas demandas? O estudo se apoia basicamente na consolidao de quatro bancos de dados: i) o Relatrio Anual de Informaes Sociais (Rais); ii) o Sistema da Secretaria de Comrcio Exterior (Siscomex); iii) uma base fornecida pelo MDIC; e iv) informaes cedidas pelo BNDES. As unidades de anlise so as firmas, identificadas
40. Para mais detalhes ver, por exemplo, Grimaldi, Carneiro e Ferraz (2010). 41. um dos objetivos declarados pela PDP o aumento em 10% do nmero de empresas exportadoras at 2010. Ver Brasil (2010). 42. Explicitado como desafios da PDP. Ver Brasil (2010).
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pelo Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) a oito dgitos. O perodo cobre observaes anuais entre 2003 e 2007. Teoricamente todas as empresas capazes de operar no mercado internacional so clientes potenciais dos instrumentos de promoo de exportao. Por conta disso, razovel supor que se as polticas fossem concedidas aleatoriamente, ou seja, sem nenhum foco, o perfil das firmas apoiadas e o das demais exportadoras seriam muito semelhantes rigorosamente falando, as mdias das principais variveis deveriam ser estatisticamente iguais. Portanto, do ponto de vista metodolgico, interessante imaginar que a base de dados formada por cinco subgrupos de empresas, quais sejam: aquelas que exportam sem fazer uso de nenhum dos trs instrumentos de poltica, grupo que ser denominado de exportadoras independentes; as apoiadas pelo Exim, pelo Proex-financiamento ou Proex-equalizao; e, por ltimo, aquelas beneficiadas pela iseno fiscal do Drawback.43A anlise das mdias das principais variveis em cada um desses grupos pode fornecer pistas a respeito do foco dos programas.
TABELA 3
Nmero de empresas em cada subgrupo
(Em valores absolutos e em propores)
Nmero de empresas 2003 Total Exportadoras Exportadoras independentes Exim Proex financiamento Proex equalizao 1.883.605 28.193 25.852 375 333 42 2.006 2003 Total Exportadoras Exportadoras independentes Exim Proex financiamento Proex equalizao 66,811 1,000 0,917 0,013 0,012 0,001 0,071 2004 1.963.837 29.157 26.479 159 405 35 2.409 2004 67,354 1,000 0,908 0,005 0,014 0,001 0,083 2005 2.049.179 29.243 26.321 171 448 25 2.655 2005 70,074 1,000 0,900 0,006 0,015 0,001 0,091 2006 2.142.264 29.100 26.215 152 330 29 2.711 2006 73,617 1,000 0,901 0,005 0,011 0,001 0,093 2007 2.232.377 28.648 25.572 135 354 30 2.924 2007 77,924 1,000 0,893 0,005 0,012 0,001 0,102
Drawback
Proporo em relao s exportadoras (em percentagem)
Drawback
Fonte: MDIC, BNDES, Rais e Siscomex. Elaborao prpria.
43. importante ressaltar que essa diviso proposta no cria na base de dados conjuntos mutuamente excludentes. Uma empresa que seja apoiada pelo BNDES-Exim pode tambm utilizar o drawback, por exemplo.
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A tabela 3 mostra a repesentatividade de cada um desses conjuntos na base de dados. Com isso, algumas observaes podem ser feitas. Em primeiro lugar, o universo das exportadoras muito pequeno em relao ao total de firmas da amostra. Isso no chega a ser nenhuma surpresa, j que a pequena base exportadora brasileira um fato estilizado.44A razo entre firmas exportadoras e total de firmas da Rais oscila entre 0,9% e 1,5% ao longo do perodo analisado. O que chama a ateno o pequeno alcance das polticas. O Drawback, a maior delas, alcana pouco mais de 10% da base exportadora. Em 2007, o Proex-equalizao e o Exim alcanaram apenas 0,1% e 0,47%, respectivamente. A respeito desse ltimo, vale notar que o nmero de empresas apoiadas caiu consistentemente, na comparao com 2003.
TABELA 4
Mdia do valor exportado por subgrupo
(Em milhares de US$)
Total de empresas Mundo 2003 2004 2005 2006 2007 39 49 58 64 72 Total 2003 2004 2005 2006 2007 44.500 49.600 111.000 165.000 198.000 Mundo 2003 2004 2005 2006 2007 208.000 312.000 460.000 298.000 457.000 EUA 8,86 10 11 11 11 Exim EUA 7.559 7.912 16.700 22.300 31.600 EUA 71.300 101.000 129.000 57.900 98.100 Argentina 4.169 5.998 17.500 23.100 31.000 Argentina 19.400 31.200 44.300 44.600 58.900 China 2.362 746 2.288 8.438 6.733 China 6.062 5.312 5.956 4.084 4.967 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Mundo 20.700 13.500 10.200 7.323 29.800 Mundo 22.500 25.600 29.500 33.800 37.400 Argentina 2 4 5 5 6 China 2 3 3 4 5 0 0 0 0 0 Mundo 845 1.135 1.410 1.578 1.796 Exportadoras independentes EUA 154 191 233 263 213 EUA 2.763 1.581 595 841 6.390 Argentina 50 73 104 119 110 Argentina 1.469 596 561 490 710 Argentina 1.542 2.220 2.632 3.075 3.752 China 44 78 77 81 131 China 945 664 322 115 1.134 China 1.444 1.293 1.793 2.047 2.410
Proex Financiamento
Proex Equalizao
Drawback
EUA 6.061 6.100 6.032 6.340 6.547
A tabela 4 traz os valores mdios de exportao. Nota-se que a mdia das exportadoras independentes muito inferior das empresas que recebem algum apoio. Isso levanta duas hipteses: i) pode ser que os programas sejam muito eficientes em alavancar o volume exportado; ou, ii) pode ser que os instrumentos de
44. Ver, por exemplo, De Negri e Arajo (2006).
500
promoo de comrcio exterior estejam sendo pouco eficientes em alcanar as firmas de menor porte mesmo entre as que j vendem no mercado internacional.
TABELA 5
Mdia de empregados, remunerao (Em R$ mensais) e experincia (Em anos)
Amostra Empregados 2003 2004 2005 2006 2007 16 16 16 17 17 Empregados 2003 2004 2005 2006 2007 1.341 1.114 2.033 2.829 3.091 Empregados 2003 2004 2005 2006 2007 3.891 4.507 5.624 3.418 4.570 Remunerao 495 541 576 623 665 Exim Remunerao 1.264 1.372 1.651 1.831 2.072 Proex Equalizao Remunerao 2.883 3.038 3.243 2.931 3.331 Experincia 19 18 17 18 17 Empregados 625 599 622 637 649 Experincia 17 18 17 17 17 Empregados 571 287 325 230 444 Experincia 17 17 17 17 17 Empregados 143 148 151 157 165 Exportadoras independentes Remunerao 1.021 1.115 1.190 1.265 1.339 Proex financiamento Remunerao 967 1.017 1.065 1.181 1.210 Experincia 17 17 17 17 17 Experincia 17 17 17 17 17 Experincia 17 17 17 17 18
Drawback
Remunerao 1.413 1.494 1.541 1.631 1.707
A tabela 5 refora essas suspeitas. O nmero mdio de empregados das firmas apoiadas pelo Exim , pelo menos, 7,5 vezes a mdia de trabalhadores das exportadoras independentes. Para o Proex-Equalizao essa razo sempre superior a 21, durante o perodo analisado. Mesmo no Proex-financiamento (que declaradamente tem como foco pequenas e mdias empresas), fica claro que se trata de firmas que so, na mdia, razoavelmente maiores que a empresa que exporta sem apoio ainda que a exportadora independente seja, por sua vez, razoavelmente maior que uma firma mdia da economia como um todo. O Proex-equalizao e o Exim, em especial, parecem se concentrar em grandes empresas.
501
TABELA 6
Nmero mdio de anos de estudo, pesquisadores, engenheiros e cientistas

Amostra Tempo de estudo 2003 2004 2005 2006 2007 8,58 8,76 8,93 9,08 9,22 Tempo de estudo 2003 2004 2005 2006 2007 8,77 8,66 9,41 9,67 9,93 Tempo de estudo 2003 2004 2005 2006 2007 10,62 10,65 10,87 10,53 11,02 Pesquisadores 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 Exim Pesquisadores 0,65 0,86 1,53 1,34 4,10 Engenheiros 19,40 19,06 46,10 64,83 82,06 Cientistas 6,07 5,16 11,43 14,72 40,60 Tempo de estudo 8,72 8,96 9,11 9,19 9,38 Tempo de estudo 9,03 9,17 9,27 9,40 9,58 Engenheiros 0,07 0,07 0,07 0,07 0,07 Cientistas 0,07 0,08 0,08 0,09 0,10 Tempo de estudo 8,97 9,14 9,31 9,46 9,57 Exportadoras independentes Pesquisadores 0,11 0,13 0,14 0,17 0,26 Engenheiros 1,02 1,04 1,07 1,12 1,13 Cientistas 1,32 1,43 1,57 1,79 1,86
Proex financiamento Pesquisadores 0,29 0,21 0,08 0,07 0,10 Engenheiros 8,57 5,34 4,77 6,30 18,14 Cientistas 1,66 1,14 0,85 1,01 2,52
Proex Equalizao Pesquisadores 2,95 5,00 5,64 2,66 7,76 Engenheiros 177,41 218,26 260,22 115,95 247,48 Cientistas 18,03 28,07 32,74 16,41 29,88
Drawback
Pesquisadores 0,62 0,48 0,51 0,45 0,52 Engenheiros 13,31 12,38 12,63 13,54 13,47 Cientistas 4,64 4,32 4,49 4,73 5,03
Nos valores mdios de renda e experincia da mo de obra, no entanto, no possvel notar nenhuma diferena expressiva entre os grupos. O mesmo acontece com o tempo mdio de estudo da fora de trabalho. As firmas apoiadas, no entanto, demonstram ter uma quantidade superior de mo de obra especializada, tais como pesquisadores, engenheiros ou cientistas (ver tabela 6). A tabela 7 apresenta a distribuio das empresas por porte.45 Novamente, a concentrao do Exim e do Proex-equalizao em empresas consideradas grandes notria. Por outro lado, o Proex-financiamento se destaca com uma razovel parcela do seu pblico concentrado no grupo de firmas pequenas ou mdias. Se considerado todo o perodo, o Proex-financiamento apoiou 930 firmas classificadas como MPEs contra 118 do Exim e apenas 11 do Proex-equalizao.
45. De acordo com critrio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), uma firma do setor industrial classificada como micro e pequena se tiver at 99 empregados. Mdia se tiver entre 100 e 499 trabalhadores e grande se empregar mais de 499. Para o setor de comrcio e servios os intervalos de corte so, respectivamente, at 49 trabalhadores, entre 50 e 99 e 100 ou mais. Para o setor agrcola foi utilizado o mesmo critrio de classificao da indstria.
502
possvel afirmar tambm que essas diferenas nas distribuies se acentuaram bastante ao longo do perodo analisado. O Exim e Proex-equalizao se concentraram nas grandes. O Proex-financiamento aumentou o alcance sobre MPMEs.
TABELA 7
(Em %)
Amostra Micro e Pequena 2003 2004 2005 2006 2007 94,68 94,90 94,63 94,86 94,62 Micro e Pequena 2003 2004 2005 2006 2007 13,33 13,21 8,77 8,55 14,07 Micro e Pequena 2003 2004 2005 2006 2007 14,29 2,86 4,00 3,45 6,67 Mdia 1,34 1,34 1,35 1,36 1,38 Exim Mdia 38,67 44,65 28,07 19,08 19,26 Proex Equalizao Mdia 9,52 2,86 0,00 0,00 3,33 Grande 76,19 94,29 96,00 96,55 90,00 Micro e Pequena 38,78 41,51 40,68 40,02 40,73 Grande 48,00 42,14 63,16 72,37 66,67 Micro e Pequena 45,35 51,11 53,13 46,97 50,56 Grande 4,13 3,97 3,83 3,83 3,93 71,10 70,69 71,35 71,03 70,06 Exportadora independente Micro e Pequena Mdia 13,38 13,32 13,54 13,74 14,15 Proex Financiamento Mdia 31,83 34,07 34,15 40,61 37,85 Grande 22,82 14,81 12,72 12,42 11,58 Grande 29,31 26,44 26,74 27,33 27,36 Grande 15,52 15,99 15,11 15,23 15,79
Distribuio por porte
Drawback
Mdia 31,90 32,05 32,58 32,64 31,91
Do ponto de vista regional, o primeiro fato que chama a ateno a alta representatividade da regio Sul nas firmas apoiadas (ver tabela 8). Enquanto essa regio representa cerca de 25% das exportadoras independentes, nas apoiadas a sua participao gira em torno de 40% (chegando a mais de 50% no caso do Proex-financiamento). As empresas no Norte do Brasil, por outro lado, aparecem sub-representadas. O Proex-equalizao no apoiou nenhuma empresa da regio Norte em todo o perodo analisado.
503
TABELA 8
(Em %)
Distribuio por regio

Amostra Norte 2003 2004 2005 2006 2007 3,15 3,26 3,32 3,37 3,42 Norte 2003 2004 2005 2006 2007 1,60 1,26 1,17 2,63 0,74 Norte 2003 2004 2005 2006 2007 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Nordeste 14,26 14,44 14,49 14,77 14,89 Nordeste 13,60 5,66 11,11 9,21 8,89 Nordeste 2,38 0,00 4,00 3,45 3,33 Centro-Oeste 7,71 7,86 7,85 7,80 7,89 Exim Centro-Oeste 2,93 3,14 2,92 3,95 3,70 Proex Equalizao Centro-Oeste 2,38 5,71 4,00 0,00 10,00 Sudeste 69,05 62,86 60,00 62,07 56,67 Sul 26,19 31,43 32,00 34,48 30,00 Norte 1,45 1,41 1,13 1,51 1,47 Nordeste 8,57 8,92 8,89 8,63 7,97 Sudeste 42,13 40,25 43,27 46,05 49,63 Sul 39,73 49,69 41,52 38,16 37,04 Norte 0,60 0,25 1,34 0,91 0,56 5,71 4,94 5,36 5,76 5,65 Sudeste 52,82 52,04 51,71 51,87 51,57 Sul 22,23 22,40 22,39 22,43 22,33 Norte 3,27 3,43 3,46 3,41 3,41 Exportadoras independentes Nordeste 4,99 5,22 5,31 5,35 5,33 Nordeste Centro-Oeste 12,61 12,84 11,87 11,79 12,11 Proex financiamento Centro-Oeste 7,51 7,16 6,47 6,06 5,37 Sudeste 34,53 37,78 35,04 36,06 36,16 Sudeste 50,25 49,07 47,57 47,81 49,04 Sul 51,65 49,88 51,79 51,21 52,26 Sul 35,39 36,28 37,48 36,96 36,83 Sudeste 54,05 53,71 54,64 54,75 54,82 Sul 25,07 24,80 24,72 24,70 24,33
Drawback
Centro-Oeste 4,34 4,32 4,93 5,09 4,69
A tabela 9 mostra a distribuio das empresas por nvel de sofisticao tecnolgica.46O Proex-equalizao se concentra em firmas de alta sofisticao. O Exim tambm, apesar de faz-lo em menor escala. No Proex-equalizao a participao de firmas com baixa e mdia-baixa tecnologias aparece um pouco acima dos percentuais observados para as exportadoras independentes. Isso pode estar ligado ao fato deste instrumento ter como foco as pequenas e mdias empresas costumeiramente mais intensivas em mo de obra.
46. Para investigar o impacto da sofisticao tecnolgica, era preciso enquadrar as diferentes atividades econmicas em tipologia que levasse em considerao o esforo dedicado inovao tecnolgica. O IBGE props, com base em metodologia da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento (OECD), o uso da razo entre gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) e receita lquida de vendas como boa proxy para mensurar a intensidade da busca pela inovao. A agregao apresentada no presente trabalho foi realizada com base nessa classificao proposta pelo IBGE para a economia brasileira. Para mais detalhes, ver IBGE (2003).
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TABELA 9
(Em%)
Distribuio por padro de sofisticao tecnolgica

Amostra Alta 2003 2004 2005 2006 2007 8,75 8,88 9,02 8,82 8,79 Mdia Alta 5,56 5,40 5,31 5,19 5,04 Exim Alta 2003 2004 2005 2006 2007 19,87 20,80 29,77 29,82 38,95 Mdia Alta 13,58 8,00 16,03 14,04 15,79 Mdia baixa 29,47 32,00 23,66 28,07 23,16 Baixa 37,09 39,20 30,53 28,07 22,11 Alta 27,05 25,68 27,02 27,69 22,01 Mdia baixa 31,45 31,53 31,43 31,49 31,67 Baixa 54,46 54,35 54,43 54,58 54,73 Alta 21,71 21,82 22,39 22,30 22,57 Exportadoras independentes Mdia Alta 14,89 14,72 14,64 14,85 14,86 Mdia baixa 30,12 29,55 29,14 28,97 28,80 Baixa 33,28 33,91 33,83 33,88 33,76
Proex financiamento Mdia Alta 6,97 4,39 5,28 3,72 6,34 Mdia baixa 32,38 34,80 32,30 33,47 32,46 Baixa 33,61 35,14 35,40 35,12 39,18
Proex Equalizao Alta 2003 2004 2005 2006 2007 85,19 86,36 86,67 95,00 94,44 Mdia Alta 11,11 9,09 6,67 5,00 5,56 Mdia baixa 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Baixa 3,70 4,55 6,67 0,00 0,00 Alta 23,82 23,16 22,16 21,91 21,91
Drawback
Mdia Alta 16,42 15,34 15,18 14,96 15,33 Mdia baixa 36,32 37,03 37,92 38,11 37,85 Baixa 23,44 24,47 24,74 25,02 24,91
A anlise dos dados, portanto, aponta alguns fatos importantes. Em primeiro lugar, existem fortes indcios de que o Exim e o PROEX-Equalizao estejam alcanando fundamentalmente as grandes empresas exportadoras. Fica claro tambm que o Proex-financiamento o instrumento mais acessvel para firmas menores ainda que as tabelas 4 e 5 sinalizem que o porte mdio nesse programa seja maior do que aquele observado nas exportadoras independentes. Alm disso, a tabela 6 sugere que as empresas apoiadas costumam empregar uma quantidade maior de engenheiros, cientistas e/ou pesquisadores. Os dados sobre a distribuio regional indicam que as firmas da regio Sul tm mais facilidade em acessar os mecanismos de promoo exportadora, enquanto as firmas da regio Norte tm maior dificuldade. Do ponto de vista do padro tecnolgico, o Exim e, principalmente, o PROEX-equalizao parecem se concentrar em firmas de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica. O PROEX-financinamento exibe uma tendncia de concentrao nos nichos de mdia-baixa e baixa.
505
Aps a anlise dessas estatsticas descritivas, foi realizado um exerccio economtrico com o objetivo de validar as impresses iniciais. Deve-se ressaltar que foram realizados dois grupos de estimaes.47As variveis explicativas foram: a participao da empresa em cada um dos programas no ano anterior (representadas por dummies); o nmero mdio de funcionrios no ano anterior (varivel em nvel) para servir como proxy de tamanho; o valor exportado pela firma no ano anterior48 zero caso a firma no tivesse exportado; o nmero de trabalhadores qualificados engenheiros, cientistas e pesquisadores empregados pela firma; controles para localizao geogrfica (representados por dummies regionais); e por fim, uma varivel binria que assume o valor um quando o setor de atividade considerado de mdia-alta ou alta intensidade tecnolgica, e zero caso contrrio. Dado o reduzido tamanho do programa Proexequalizao, no foi possvel realizar qualquer estimao em painel tomando-o como dependente. O primeiro fato a ser observado que em nenhum dos casos o nmero de empregados varivel clssica de tamanho da firma foi determinante para o acesso a poltica. Nem mesmo quando se tentava explicar a probabilidade de acesso ao Proex-financiamento. Tambm foi notrio que a dummy para a regio Sul se mostrou estatisticamente significante e com coeficiente positivo (apesar de pouco expressivo) em todas as estimaes. No caso do Drawback, o nmero de engenheiros e o volume exportado no ano anterior se mostraram estatisticamente significante49 e com impacto positivo sobre a probabilidade de acesso, mas com coeficientes muito baixos ou seja, afetava apenas marginalmente a probabilidade de acesso ao programa. A varivel de sofisticao tecnolgica foi significativa50 apenas para o caso do Proex-financiamento. O coeficiente, neste caso, apresentou sinal negativo, o que indica que os setores de mdia-alta e alta intensidade tecnolgica tm probabilidades menores de acessar o financiamento.
47. Para mais detalhes e tabelas com coeficientes estimados e estatsticas de teste, ver anexo do trabalho. 48. Em trabalho recente, Jnior et al (2010) demonstraram que o valor de exportao de uma firma, no momento em que ela entra no mercado, guarda estreita relao com seu tempo de permanncia na atividade exportadora. Empresas que operam valores mais expressivos j no ano de entrada no mercado internacional tendem a permanecer exportando continuamente por mais tempo. 49. Com 10% de nvel de significncia. 50. Com 5% de nvel de significncia.
506
TABELA 10
(Em %)
Probabilidades amostrais de transio

BNDES-Exim No utiliza em t No utilizava em t-1 Utilizava em t-1 99,71 65,80 Proex financiamento No utiliza em t No utilizava em t-1 Utilizava em t-1 99,31 48,53 Proex equalizao No utiliza em t No utilizava em t-1 Utilizava em t-1 99,98 26,19 Utiliza em t 0,02 73,81 Utiliza em t 0,69 51,47 Utiliza em t 0,29 34,20
Drawback
No utiliza em t No utilizava em t-1 Utilizava em t-1 Fonte: MDIC, BNDES, Rais e Siscomex. Elaborao prpria. 97,42 18,13 Utiliza em t 2,58 81,87
O mais importante de ser notado, no entanto, que a varivel mais relevante para explicar a probabilidade de acesso a um determinado programa foi, em todos os casos, o fato da empresa j receber o apoio. Por exemplo, no caso do Exim, a dummy que indica quando a firma j utilizava o prprio Exim no ano anterior apareceu como significante, com coeficiente positivo e expressivo. Isso se repetiu com o Proexequalizao e com o Drawback. A concluso mais forte permitida, portanto, pelo exerccio economtrico que existe, no acesso aos programas, uma forte inrcia. A tabela 10 ilustra muito claramente essa afirmao. Nela podem ser observadas as probabilidades amostrais de transio. Percebe-se que o nmero de empresas que no tinham acesso a determinado programa em um certo ano e passaram a utiliz-lo no ano subsequente muito baixo. Nos casos do Exim e do Proex praticamente zero. Por outro lado, a probabilidade amostral de uma empresa, que j utilizava um dos instrumentos, continuar utilizando-o nos anos seguintes bastante elevada. No caso do Drawback supera os 80%. Isso significa que, por um lado, existiu uma continuidade dos programas que permaneceram apoiando o mesmo grupo de firmas por um longo perodo , por outro lado, demonstra clara limitao das polticas em expandir o seu alcance.
507
Do ponto de vista do foco de ao dos programas, nenhuma das variveis testadas se mostrou relevante. O nmero de empregados no foi estatisticamente significante a 1% em nenhuma das estimaes. Portanto, a caracterstica de porte no surgiu como varivel importante para explicar o acesso das firmas aos instrumentos de estmulo exportador. O mesmo pode ser sugerido a respeito do nvel de sofisticao tecnolgica. Logo, os resultados indicam que, na prtica, nenhuma das trs polticas agiu para estimular o perfil de firma exportadora desejado pelos policy-makers. A anlise economtrica no permitiu a identificao de um foco claro de apoio s empresas de mdio e pequeno porte, nem de estmulo exportao de bens com maior sofisticao tecnolgica. No entanto, o que mais chamou a ateno foi o fato de os trs instrumentos terem demonstrado uma fraca capacidade de expanso do seu alcance. Ao longo dos cinco anos analisados, o nmero de firmas que fez uso dos instrumentos foi bastante restrito e apresentou baixa taxa de transio. Pouqussimas firmas conseguiram passar do grupo de exportadoras independentes para o grupo das apoiadas. O Drawback foi o que apresentou o melhor desempenho nesse quesito e mesmo nesse caso a probabilidade amostral de transio de apenas 2,58%. Fica a impresso de que os principais instrumentos pblicos de promoo s exportaes brasileiras chegaram a um certo esgotamento. Eles j teriam atingido as firmas que poderiam ou desejariam utiliz-los. Alis, para a estratgia desse grupo de empresas, eles devem ser bastante relevantes. Afinal de contas, aps utilizar uma vez as firmas continuam a buscar o apoio dos programas nos anos seguintes. No entanto, se o pas tem a inteno de ter uma base exportadora maior, sero necessrias mudanas para expandir o alcance do Proex, Exim e Drawback. No caso especfico das linhas de financiamento pblica, uma pesquisa recente, da CNI (2008), parece indicar as principais limitaes. Como j sugerido na seo 2, as maiores dificuldades no acesso ao Proex e ao Exim, apontadas pelas exportadoras independentes, foram exigncia de garantias reais e falta de acesso informao, respectivamente.51 preciso notar ainda que a exigncia de garantias afeta muito mais as pequenas e mdias exportadoras. J para o Drawback, o principal entrave apontado foi a excessiva exigncia para o acesso e comprovao.52
51. A exigncia de garantias reais foi apresentada como entrave por 45% a 50% das firmas pesquisadas dependendo da linha de financiamento. A desinformao, por sua vez, apresentou percentuais que variaram de 34% a 45%. 52. Apontado por 34% das firmas pesquisadas.
508
Particularmente a partir de 1999, a promoo das exportaes se consolidou na poltica comercial brasileira. Apesar desse fato, o impacto dos principais instrumentos pblicos de estmulo exportador ainda se mostra limitados. Tomados em conjunto, o Exim, o Proex e o Drawback apoiaram pouco mais de 12% das firmas exportadoras em 2007 sendo que o Drawback, sozinho, atendia a mais de 10%. Esses percentuais parecem tmidos para um pas que tem a inteno declarada de aumentar a sua base exportadora. No que tange ao perfil desejado para as exportaes, os resultados tambm indicam que os instrumentos pblicos foram pouco incisivos em alcanar os principais objetivos. Nem o padro de sofisticao tecnolgica, nem o porte das empresas surgiram como fatores relevantes no acesso aos programas indicando que h a necessidade de redesenho das polticas para que elas atinjam, de maneira mais contundente, o seu foco. Contudo, a concluso mais forte permitida pelo estudo que existiu, no perodo analisado (2003-2007), uma forte inrcia na dinmica dos instrumentos. Isso no necessariamente ruim, afinal de contas demonstra que eles so muito bem vistos pelas empresas que j os utilizam. Entretanto, a expanso do alcance dos programas, provavelmente acompanhada de um crescimento da base exportadora, exige uma ao mais clara por parte do governo. Seja por meio de uma melhor divulgao das linhas de financiamento, seja por meio de um redesenho das polticas reduzindo ou flexibilizando as exigncias para o acesso, ou desenhando novos instrumentos, com maior poder de viabilizar a entrada de novas firmas no mercado internacional.
509
ANEXO
A tcnica de estimao empregada foi um painel de efeitos aleatrios (RE). Essa escolha se deu basicamente por dois motivos. O primeiro, de ordem prtica, que boa parte das variveis de interesse por exemplo, setor de atividade e localizao so constantes ao longo do tempo. Com isso, essas variveis no poderiam ser includas no caso da estimao por efeitos fixos (FE). O segundo, de ordem metodolgica, diz respeito ao comportamento da varincia dos regressores. De maneira geral, existe maior variao entre os indivduos (between) do que ao longo do tempo (within). Neste cenrio, o uso dos estimadores de FE pode levar a uma considervel perda de eficincia (CAMERON; TRIVEDI, 2009, p. 239). Alm disso, importante ressaltar que os intervalos de confiana para cada varivel foram calculados com base nos estimadores de bootstrap das varincias. A razo de verossimilhana rejeitou fortemente a hiptese nula no teste de significncia das regresses. Nas tabelas 11 e 12 possvel observar os coeficientes estimados, bem como suas estatsticas de teste, para cada uma das regresses realizadas.
TABELA 11
Coeficientes estimados e estatsticas de teste modelo 1
Explicativas Explicadas Exim Coeficiente Constante Exim t-1 -6,77 3,61 1,70 1,00 2,55 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,12 0,36 -0,24 0,40 z -21,45 10,19 10,67 3,75 4,08 1,30 1,52 0,57 -0,80 0,36 -0,23 1,65 -0,33 2,72 * * * * * * Proex-financiamento Coeficiente -5,42 0,50 0,91 4,51 -0,22 0,00 0,00 -0,02 0,00 -0,02 -0,82 0,15 -0,38 0,71 z -94,41 1,58 8,26 44,54 -0,27 0,33 -0,26 -0,32 0,45 -0,60 -1,41 0,88 -0,89 8,93 * * * * -3,74 1,42 5,01 1,20 0,32 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,51 0,34 -0,67 0,31
Drawback
Coeficiente z -133,77 6,32 108,68 10,90 0,65 2,55 1,35 -0,95 1,70 -0,66 -3,56 4,44 -4,41 9,84 * * * * *** *** * * * *
Drawback t-1
Proex-financiamento t-1 Proex-equalizao t-1 Exptot t-1 Empregados t-1 Pesquisadores t-1 Engenheiros t-1 Cientistas t-1 Norte Nordeste Centro-oeste Sul
Notas: 1 Indica significncia a 1%. 2 Indica significncia a 5%. 3 Indica significncia a 10%. Obs.: Exim t-1 denota uma dummy que igual a 1 se, e somente se, a firma tiver utilizado o Exim no ano t-1; Drawback t-1, Proex-financiamento t-1 e Proex-equalizao t-1 so anlogas a Exim t-1; Exptot t-1 igual ao valor exportado pela firma no ano anteior.
510
TABELA 12
Explicativas
Coeficientes estimados e estatsticas de teste modelo 2

Explicadas Exim Coeficiente Constante Exim t-1 -6,46 3,36 1,61 0,95 1,59 0,00 0,00 0,01 0,00 0,00 0,13 z -22,67 10,17 9,74 3,11 3,09 0,06 1,37 0,39 -0,41 0,01 0,89 * * * * * Proex-financiamento Coeficiente -4,84 0,59 0,89 4,32 -0,83 0,00 0,00 -0,13 0,00 -0,04 -0,21 z -78,80 1,87 8,85 40,44 -0,06 0,48 0,38 -0,20 0,06 -1,07 -2,11 ** * *** * * Drawback Coeficiente -3,46 1,12 4,83 1,30 1,10 0,00 0,00 -0,03 0,01 0,00 -0,024 z -95,40 6,33 101,84 9,35 2,07 1,13 2,88 -2,94 1,85 0,54 -0,50 * ** ** * * * * **
Drawback t-1
Proex-financiamento t-1 Proex-equalizao t-1 Exptot t-1 Empregados t-1 Pesquisadores t-1 Engenheiros t-1 Cientistas t-1 Sofisticao tecnolgica
1
Notas: indica significncia a 1%. 2 indica significncia a 5%. 3 indica significnica a 10%. Obs.: Exim t-1 denota uma dummy que igual a 1 se, e somente se, a firma tiver utilizado o Exim no ano t-1; Drawback t-1, Proex-financiamento t-1 e Proex-equalizao t-1 so anlogas a Exim t-1; Exptot t-1 igual ao valor exportado pela firma no ano anterior; sofisticao tecnolgica uma dummy que assume valor 1 se o setor de atividade da empresa (declarado na Rais) for classificado como alta ou mdia-alta intensidade tecnolgica seguindo critrio do IBGE (2003).
511
REFERNCIAS
ALMEIDA, C.; BACHA, C. Evoluo da poltica cambial e da taxa de cmbio no Brasil, 1961-1997. Pesquisa & debate, So Paulo, v. 10, n. 2, p. 5-29, 1999. BRASIL inicia nova ofensiva para aumentar exportaes para a China. O Globo, Agncia Brasil, Rio de Janeiro, 7 de julho de 2008. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MIDC). Inovar e investir para sustentar o crescimento: ntegra da apresentao da poltica de desenvolvimento produtivo (PDP). Braslia: MIDC. Disponvel em: <http://www.mdic.gov.br/pdp/index.php/sitio/inicial>. Acesso em: jan. 2010. CAMERON, C.; TRIVEDI, P. Microeconometrics using STATA. College Station: Stata Press, 2009. CATERMOL, F. BNDES-Exim: 15 anos de apoio s exportaes brasileiras. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 12, n. 24, 2005. CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA (CNI). Os problemas da empresa exportadora brasileira: 2008. Braslia: CNI, 2008. DE NEGRI, J. (Org.). ARAJO, B. (Org.). As empresas brasileiras e comrcio internacional. Braslia: Ipea, 2006. FEDERAO DAS INDSTRIAS DO ESTADO DE SO PAULO (FIESP). Tributao e exportaes: onerando o crescimento econmico do Brasil. So Paulo, 2009. Disponvel em: <http://www.fiesp.com.br/derex/analise_ comex/pdf>. Acesso em: 10 fev. 2009. FIANI, R. Perfil das exportaes de bens de capital pelo programa Finamex: 1990-1995 [S.l.: s.n.], 1996. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/ SiteBNDES>. Acesso em: nov. 2009. GREENE, W. Econometric Analysis. Upper Saddle River: Pearson Prentice Hall, 2008. GRIMALDI, D.; CARNEIRO, F.; FERRAZ, L. O recente pacote de incentivo s exportaes e a legislao tributria brasileira: novas medidas e velhos problemas. Boletim de Economia e Poltica Internacional n. 3. Braslia: Ipea, 2010. A ser publicado. GUSSO, D. et. al. Promoo de comrcio exterior: experincias e aprendizagem.
512
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NOTAS BIOGRFICAS
ANDR MARTINS BIANCARELI
Bacharel e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor do Instituto de Economia da UNICAMP e diretor adjunto do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica (Cecon).
ANTONIO CARLOS MACEDO E SILVA
Graduado, mestre e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor assistente da mesma universidade.
CELIO HIRATUKA
Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual Paulista (UNESP) com mestrado e doutorado em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor do Instituto de Economia da UNICAMP e coordenador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) tambm da mesma universidade.
DANIEL DA SILVA GRIMALDI
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Graduado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e mestrando em Economia pelo Instituto de Ps-Graduao em Economia da Universidade de So Paulo (IPE/USP).
EDUARDO AMARAL HADDAD
Professor titular da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP).

EDUARDO COSTA PINTO
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Doutor em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
514
FERNANDO SARTI
Bacharel e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor do Instituto de Economia da UNICAMP e pesquisador do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT).
FLVIO LyRIO CARNEIRO
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
GUIDA PIANI
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Mestre em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio).
HONRIO KUME
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade de So Paulo (USP) e doutor em Economia pela mesma universidade. Pesquisador do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e professor adjunto da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
MARIA CRISTINA PENIDO DE FREITAS
Doutora em Economia pela Universidade de Paris 13, Frana. Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea. Pesquisadora associada do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica da Universidade Estadual de Campinas (Cecon/IE/UNICAMP) e do Grupo de Moeda, Finanas e Desenvolvimento da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP).
MARTA DOS REIS CASTILHO
Doutora em Economia Internacional pela Universidade de Paris I PanthonSorbonne. Professora adjunta da Faculdade de Economia e Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF). Pesquisadora visitante do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e pesquisadora associada do Centro de Pesquisa Dveloppement, Institutions et Mondialisation (Dial/Universidade de Paris Dauphine/IRD).
Notas Biogrficas
515
MARySE FARHI
Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade de Paris I Sorbonne. Mestre em Economia Financeira pela Universit de Paris X, Nanterre, e doutora em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professora da UNICAMP.
PEDRO MIRANDA
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Mestre em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
REINALDO GONALVES
Professor titular de Economia Internacional do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Livre-docente em Economia Internacional (UFRJ) e Philosophy Doctor (PhD) em Economia pela University of Reading (Inglaterra).
RICARDO CARNEIRO
Mestre e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor titular da mesma universidade.
SAMANTHA CUNHA
Doutoranda em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisadora do Ncleo de Economia Industrial e da Tecnologia (NEIT) da mesma Universidade.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial Coordenao
Cludio Passos de Oliveira Njobs Comunicao Superviso Cida Taboza Fbio Oki Jane Fagundes Reviso ngela de Oliveira Cindy Nagel Moura de Souza Clcia Silveira Rodrigues Cristiana de Sousa da Silva Lizandra Deusdar Felipe Luanna Ferreira da Silva Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Editorao Anderson Reis Daniela Rodrigues Danilo Tavares Marlia Assis Patrcia Dantas Rafael Keoui Capa Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Renato Rodrigues Bueno Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Editores
Luciana Acioly Marcos Antonio Macedo Cintra
Andr Martins Biancareli Antonio Carlos Macedo e Silva Celio Hiratuka Daniel da Silva Grimaldi Eduardo Amaral Haddad Eduardo Costa Pinto Fernando Sarti Flvio Lyrio Carneiro Guida Piani
Honrio Kume Maria Cristina Penido de Freitas Maryse Farhi Marta dos Reis Castilho Pedro Miranda Reinaldo Gonalves Ricardo Carneiro Samantha Cunha
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CRISE FINANCEIRA E REFORMAS DA SUPERVISO E REGULAO1

1. Artigo elaborado com base nas informaes disponveis em fevereiro de 2010.

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2.1.1 Os bancos universais

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O SISTEMA MONETRIO-FINANCEIRO INTERNACIONAL: EVOLUO RECENTE E IMPACTOS DA CRISE1

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O Sistema Monetrio-Financeiro Internacional: evoluo recente e impactos da crise

Moedas utilizadas nas transaes cambiais registradas

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Papel do Dlar e do Euro no comrcio de pases selecionados

Fonte: Goldberg (2008). Nota: 1 Australia, Nova Zelndia, Canad.

O Sistema Monetrio-Financeiro Internacional: evoluo recente e impactos da crise

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Reservas Oficiais1: Moedas de denominao

1999 (US$ bilhes)

2001 (US$ bilhes)