CHANGEMENTS ET PERMANE NCES DANS LE SYSTME FRANAIS D'ADMINISTRATION TERRITORIALE

Grard Marcou E.N.A. | Revue franaise d'administration publique

2012/1 - n 141 pages 5 17

ISSN 0152-7401

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Pour citer cet article :

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Revue franaise d'administration publique, 2012/1 n 141, p. 5-17. DOI : 10.3917/rfap.141.0005

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Marcou Grard, Changements et permane nces dans le systme franais d'administration territoriale ,

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InTRoDucTIon

CHANgEMENTS ET PERMANENCES DANS LE SySTME FRANAIS DADMINISTRATION TERRITORIALE

Grard MARCOU
Professeur luniversit Paris I PanthonSorbonne cole de droit de la Sorbonne*

* Unit mixte de recherche de droit compar, directeur du Groupement de recherche sur ladministration locale en Europe (Grale). 1. On renverra aux tudes densemble publies par lAJDA, la RFDA, les cahiers Franais (n362, maijuin 2011), ainsi que livre publi par le GRALE sur le projet de rforme : Nmery (J.Cl), dir., Quelle nouvelle rforme pour les collectivits territoriales franaises ?, Paris, lHarmattan coll. GRALE, 2010 ; Marcou(G.), La rforme territoriale: ambition et dfaut de perspective, RFDA, n2, marsavril, 2010, p.357. 2. On renverra ici nos articles sur ce sujet: Quel Grand Paris pour demain?, AJDA 2009, n27, p.1468; La loi sur le Grand Paris: le retour de ltat amnageur?, AJDA, 2010, n33, 11 octobre, p.1868.

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Voici 35 ans que la rforme de la dcentralisation est lordre du jour en France, si lon prend comme repre le Rapport Guichard de 1976 Vivre ensemble, qui ser vit de base au projet de loi de 1978, jamais adopt, sur les responsabilits locales. Au cours de cette priode, la France a beaucoup chang dans tous les domaines, la place des collectivits territoriales sest considrablement accrue dans ladministration comme dans lconomie. Et pourtant, il semble que rien nait chang: la France a toujours ses 36 000 communes, ses prfets et ses dpartements. La loi du 16 dcembre 2010 pr paretelle la fin de ces invariants, la fin de la commune historique avec la gnralisation de lintercommunalit et la fin du dpartement avec linstitution du conseiller territorial? Rien nest moins sr. Laventure de la dcentralisation au cours des dcennies coules serait un bon cas dtude pour rflchir aux rapports entre la rforme et le changement. Lobjet de cette srie darticles nest pas de faire lanalyse de la loi du 16 dcembre 2010 1, mais de la mettre en perspective avec un certain nombre denjeux prsents dans les dbats, mais aussi les rformes, des dernires annes et auxquels la loi apporte des rponses partielles. Ce sont ces enjeux qui structurent le numro, et non les chapitres de la loi. Cest pour clairer ces enjeux et la porte des rponses que la loi tente dapporter que lon a choisi un parti pris pluridisciplinaire: selon les sujets, la science politique, le droit public, lhis toire, les finances publiques sont convoqus. La loi du 16 dcembre 2010 sera pourtant bien prsente dans tous les articles. On laissera en revanche de ct le Grand Paris, qui appelle rait des dveloppements particuliers sans modifier lorientation retenue dans ce dossier 2.

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Le premier enjeu est celui des cadres territoriaux: la permanence des territoires administratifs sopposent les mutations socioconomiques et dmographiques qui opposent de plus en plus les espaces ruraux et les grands centres urbains qui cherchent prendre place dans le mouvement mondial de mtropolisation; cette projection audel des limites de ltat est aussi un des arguments de la rgion contre le dpartement. Le second enjeu est celui du partage des rles entre ltat et les collectivits territoriales dans notre organisation politique et administrative. Paradoxalement, on assiste un double mouvement: lmancipation institutionnelle des collectivits territoriales par rapport ltat et lintgration croissante des collectivits territoriales dans les politiques publiques de ltat ou de lUnion europenne. Les contradictions inhrentes ce double mouvement se refltent dans les dbats sur les finances et sur les pouvoirs juridiques des collectivits territoriales. Ces enjeux ont aujourdhui une dimension internationale et europenne, qui tait encore pratiquement absente des dbats au dbut des annes 1980. Leur dimension politique est en revanche moins marque par les clivages partisans, bien que tout calcul de cet ordre ne soit pas absent de la loi du 16 dcembre 2010. Cest suivant ces deux enjeux que lon prsentera rapidement dans cette introduction les diffrents articles qui suivent. Mais, au pralable, on reviendra sur les rapports entre rforme et changement pour essayer de discerner ce qui a vraiment chang et ce qui pour rait vraiment changer.

RFORME ET CHANgEMENT DANS LE SySTME DADMINISTRATION TERRITORIALE

On entend ici par systme dadministration territoriale lensemble des institutions publiques qui concourent ladministration du territoire et la mise en uvre territoriale des politiques publiques. Cette notion inclut donc aussi bien les collectivits territoriales et leurs groupements que les prfets et les services dconcentrs de ltat, ainsi que les autres organismes dont ces institutions disposent pour mettre en uvre leurs missions. Elle met en vidence linterdpendance entre la dcentralisation et la dconcentration et la complmentarit entre ltat et les collectivits territoriales, contre une vision, aujourdhui dpasse, qui oppose les secondes au premier au nom de leurs liberts locales, mme si le droit positif la reflte encore. Bien que des rformes importantes aient eu lieu dans les annes 1960 et 1970 (cration des premires communauts urbaines et de ltablissement public rgional), la priode qui souvre en 1981 est caractrise par deux diffrences majeures: (1) le princi pal effet de la rforme de 1982 est davoir donn le pouvoir local aux lus locaux, maire et prsidents de conseil gnral et de conseil rgional 3; (2) la rforme devient continue, comme si le systme ne parvenait pas retrouver un quilibre stable aprs la rforme de 1982: il ne passe pas plus de deux ans sans une loi de quelque importance sur le plan institutionnel pour les collectivits territoriales. La consquence en est que ltat perd en grande partie le contrle de la mise en uvre des rformes. En effet, lapplication des lois nouvelles relatives la dcentralisa tion dpend dans une large mesure des stratgies dployes par les lus locaux ou rgio naux et, par leffet du cumul des mandats, sans doute la convention de la Constitution la
3. Voir en particulier, La dcentralisation, Pouvoirs, 1992, n60. Document tlcharg depuis www.cairn.info - - - 81.80.169.252 - 20/02/2013 07h34. E.N.A.

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mieux tablie malgr les limites qui lui ont t apportes, les lus locaux ont une influence dcisive sur le contenu mme des rformes. Les rformes deviennent ainsi ce quen font les lus locaux ce qui ne veut pas dire quelles ne sont pas appliques, mais quelles le sont en fonction de stratgies locales. Le dveloppement de lintercommunalit en est un exemple frappant, quil sagisse de lchec de la loi de 1992 ou du succs de la loi Chevnement de 1999. Ltat nest cependant pas dpourvu de moyens daction, que le gouvernement du moment a mobiliss avec des succs divers : incitations financires, mobilisation des prfets, ngociation politique Les schmas dpartementaux de la coo pration intercommunale seront, en gnral, arrts par les prfets avant la fin de lanne 2011, sur la base des objectifs dfinis par la loi et au terme dune procdure impliquant la recherche dun assez large accord au sein de la commission dpartementale; il restera ensuite les mettre en uvre. Laccumulation et la succession des rformes se sont poursuivies sur un fond de stabilit des structures fondamentales, territoriales et institutionnelles. Elles ont en effet port plutt sur les relations au sein du systme: entre collectivits territoriales, entre tat et collectivits territoriales, en matire de comptences et de finances. Mais il manque toujours une vision partage de ce que devrait tre le nouveau systme. Les clivages portent sur les rles respectifs de ltat et des collectivits territoriales, sur la place quil convient de faire aux rgions, sur lavenir des dpartements, sur la prise en compte sur le plan institutionnel de la diversit des territoires, notamment. Ils sont bien apparus au cours des Assises des liberts locales, organises dans toute la France lautomne et lhiver 2001 pour prparer la rvision constitutionnelle et les nouveaux transferts de com ptences: la rforme, engage sur des bases qui paraissaient plutt consensuelles, a rvl des conceptions opposes, entre ceux qui voulaient pousser la dcentralisation le plus loin possible et ceux, de plus en plus nombreux mesure que les Assises se succdaient, qui refusaient un dsengagement de ltat. Ces hsitations ne sont toujours pas leves aujourdhui et, si lambition de la rforme est relativement claire, il nest pas sr que le dispositif de la loi permette den assurer la ralisation, compte tenu des compromis passs au Parlement. Pourtant, les leviers du changement sont prsents et psent sur lvolution du sys tme. On ne peut ici que les rappeler, tant ils semblent connus. Il y a dabord la lente prise de conscience des lus locaux: dots de pouvoirs accrus, ils mesurent aussi, au niveau municipal, les faiblesses de leur capacit daction sauf dans les villes de quelque impor tance ; cela a contribu faire accepter lintercommunalit. Il y a ensuite louverture internationale: avec le march unique et la poursuite de lintgration juridique, il est clair que ladaptation du systme dadministration territoriale nobit plus seulement des considrations dordre interne; la plupart des lus locaux semploient donner une dimension internationale et europenne leur action. Enfin, la contrainte financire pse dj et psera de plus en plus sur les choix des collectivits territoriales. Le systme dadministration territoriale a, en effet, connu au fil des rformes des changements profonds. Lvolution des dpenses publiques en est le reflet syn thtique: entre 1990 et 2008, la part des dpenses des collectivits territoriales et des tablissements publics fiscalit propre est passe de 8,5 10% du produit intrieur brut, ce qui sousestime encore la dynamique des dpenses locales. Mais le pouvoir dpensier est de plus en plus encadr par des mesures qui ont rduit le contrle des collectivits territoriales sur leurs ressources, la suppression de la taxe professionnelle et la spcialisation des autres impts locaux par la loi de finances pour 2010 ntant que la manifestation la plus visible de cette volution, engage ds la fin des annes 1990 (R. Hertzog).

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LES CADRES TERRITORIAUx

La loi du 16 dcembre 2010, dans son ambition initiale, nest pas simplement une nouvelle rforme des collectivits territoriales, bien quelle porte cet intitul. Elle ouvre la voie une rforme territoriale, cestdire une rforme ayant pour objet une rvision des divisions administratives de lensemble du territoire de ltat. Il sagirait en effet de remplacer, terme, les cadres territoriaux fixs par la Rvolution de 1789 par une

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Paralllement, on a assist une diminution de la prsence administrative de ltat dans les territoires: regroupement des services dconcentrs la suite des transferts aux collectivits territoriales; effacement de lingnierie publique qui assistait les communes et affaiblissement des moyens comme des attributions des sousprfets, dveloppement constant des polices municipales par rapport la police nationale, notamment. Ce repli de ltat est particulirement sensible en zone rurale (J.M. Bricault). Ladministration territoriale dtat semble cependant avoir t renforce dans dautres domaines, avec la cration des agences rgionales de sant et la rorganisation des services du ministre des finances. Si la rvision constitutionnelle de 2003 na eu, finalement, que peu de porte, la loi Chevnement a permis la ralisation de la rforme territoriale au niveau communal, en permettant le regroupement de plus de 34000 communes dans environ 2700 EPCI fiscalit propre : malgr les imperfections que lobservation rvle, il faut mesurer limportance de ce qui constitue une vritable rvolution silencieuse dans la France des 36000communes (E. Kerrouche). Enfin, la projection internationale des collectivits territoriales les plus importantes remet en cause la vision traditionnelle de ltat, seul charg de la politique trangre. Comme le montre Romain Pasquier, la concurrence entre les territoires en conomie ouverte pousse les collectivits territoriales dvelopper des politiques dattractivit; la politique rgionale europenne a soutenu cette volution contre les tats et impos des relations non hirarchiques travers la logique du partenariat. Enfin, la loi a fini par don ner un cadre juridique la coopration dcentralise, dont la dfinition sest sans cesse largie, ltat cherchant encadrer des initiatives qui peuvent tre contradictoires avec ses propres options. Il est difficile dvaluer les effets de laction internationale des col lectivits territoriales sur le plan conomique; son cot demeure assez modeste, mais ses fonctions dpassent son objet mme. Elle est devenue un standard de laction publique territoriale, un instrument du marketing territorial et, pour les grands lus une ressource de leadershippolitique. Il est encore impossible dvaluer quel sera lincidence de la loi du 16 dcembre 2010, quil ne faut dailleurs pas isoler dautres mesures comme la suppression de la taxe professionnelle. Cette loi porte essentiellement sur lorganisation territoriale et les comptences. Mais le calendrier de sa mise en uvre subordonne celleci un fort ala. La rforme et la gnralisation de lintercommunalit sont en cours puisque les schmas dpartementaux de coopration intercommunale doivent tre arrts par les prfets avant la fin de lanne 2011, et lt 2011 les projets sont dj connus. Mais la substitution des conseillers territoriaux aux conseillers gnraux et aux conseillers rgionaux nintervien dra quavec les lections locales de mars 2014 et la nouvelle rglementation des comp tences au 1er janvier 2015. Entretemps, ce sont les rsultats des lections prsidentielles et lgislatives de 2012 qui dcideront de son avenir.

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4. Il est temps de dcider, Rapport au Prsident de la Rpublique, Comit pour la rforme des collectivi ts locales prsid par Edouard Balladur, La documentation franaise, 2009.

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nouvelle organisation fonde sur un niveau communal largi et la rgion. La loi sinspire du Rapport Balladur 4 dont on peut rsumer ainsi les principales orientations: gnraliser lintercommunalit; regrouper les dpartements et les rgions par les lus chargs de leur administration et en spcialiser les comptences;instituer des mtropoles dans certaines grandes agglomrations o elles seraient substitues au dpartement; rformer la fisca lit locale en supprimant la taxe professionnelle mais en maintenant une fiscalit qui lie lentreprise au territoire. Le rapport est favorable au renforcement de la rgion mais prend acte de limpossibilit politique de supprimer le dpartement. Linspiration de la rforme se trouve aussi dans la Rvision gnrale des politiques publiques. Selon lexpos des motifs du projet de loi, il sagit de la deuxime tape de la modernisation des structures locales de la France , aprs la rforme de ltat territorial, engage dans le cadre de la Rvision gnrale des politiques publiques ds 2007, laquelle a ainsi ouvert la voie (N.Kada). La loi comporte en effet des objectifs dordre conomique; il sagit de rduire les cots imputs lempilement des structures et lenchevtrement des comptences, comme le soulignait D. Perben, le rapporteur du projet de loi lAssemble nationale. La comparaison de la loi du 16 dcembre 2010 avec le projet de loi permet de dou ter que tous ces objectifs puissent tre atteints, mme si la loi est effectivement mise en uvre, et mme que le problme ait t bien pos. Lhistoire, dabord, inspire la prudence. Comme lcrit Michel Pertu, la rsilience des territoires administratifs ne tient pas seulement la prudence et linertie des res ponsables, mais aussi la dimension organique des territoires administratifs, car ils ne servent pas seulement administrer. Lespace organis, lorsquil est inscrit dans la dure, devient galement un espace de dfinition pour les individus dont lidentit est en partie faonne par leur environnement mesure quils le produisent travers leur travail et leurs relations. Paradoxalement, le fait que laction publique saccompagne de plus en plus souvent de la dfinition de territoires spcifiques dintervention contribue entrete nir les divisions hrites de lhistoire puisque ltat administratif moderne se proccupe davantage du troupeau que des frontires, pour reprendre la mtaphore de Michel Foucault. Le regard de lhistoire nous montre aussi quil faut attendre le XVIIIe sicle pour que simpose progressivement lide dune rationalisation de lorganisation territo riale de ltat; mais tous les projets de rforme ont chou avant que la Rvolution ne permette dimposer le dpartement et luniformit du statut communal, les nouvelles divi sions administratives refltant cependant lempreinte du pass. Par la suite, aucune rforme na affect durablement les cadres territoriaux fixs par la Rvolution franaise. La rgion, dorigine rcente, apparue pour les besoins de la politique de dveloppement rgional de ltat, sest superpose lexistant sans le remettre en cause. En seratil autrement demain ? Les mutations socioconomiques et dmogra phiques, la contrainte financire, mais aussi la rorganisation de ltat territorial qui pri vilgie dsormais la rgion, pourraient y conduire. La loi du 16 dcembre 2010 propose la commune nouvelle comme alternative lintercommunalit et la commune his torique , et permet les fusions entre rgions et dpartements, et entre la rgion et les dpartements qui la composent. Mais bien dautres facteurs poussent en sens contraire. Tout dabord, les conseillers territoriaux seront lus dans le cadre de cantons un peu largis et selon le mme mode de scrutin que les actuels conseillers gnraux. Serontils alors mme de sinscrire dans une logique rgionale, voire de promouvoir la dissolution

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de leur dpartement dans la rgion? Rien nest moins sr (G. Chavrier). Jusquici toutes les rformes de la dcentralisation depuis le dbut des annes 1980 ont renforc le dpar tement, alors mme que lobjectif tait en principe de renforcer la rgion. La nouvelle rforme ne semble pas devoir faire exception. Mais la rgion est menace par une autre volution, dont la dimension institution nelle est moins visible, cest le renforcement des grandes villes, la mtropolisation. Celleci peut tre dfinie comme une nouvelle phase du dveloppement urbain porte par les dynamiques conomiques contemporaines et une conomie de flux qui chappent aux limites territoriales (E. Ngrier). Alors que les politiques traditionnelles damnagement du territoire rpondaient une logique de compensation des ingalits territoriales, cet objectif a rgress au profit des politiques dattractivit, qui favorisent les zones les plus dynamiques et que les collectivits territoriales cherchent dvelopper. Les grandes villes tant plus que jamais les foyers du dveloppement conomique, de la cration demplois et de linnovation, les pouvoirs urbains entrent invitablement en concurrence avec les pou voirs rgionaux. Or la loi favorise aussi les pouvoirs urbains par rapport aux rgions, bien que de manire trs attnue par rapport ce que recommandait le rapport Balladur. Les mtropoles ne sont quune nouvelle catgorie dEPCI, une sorte de super communaut urbaine, qui nexerceront de plein droit la place de la rgion que la promotion ltran ger de leur territoire et de leurs activits conomiques; des transferts conventionnels de comptences en matire conomique sont possibles mais le dispositif de la loi permet de douter que de telles conventions aient lieu. Si lavenir des mtropoles institues par la loi est incertain, la menace est beaucoup plus prcise de la part des ples mtropolitains. Ces syndicats mixtes, forms seulement dEPCI fiscalit propre et auxquels ne peuvent participer ni le dpartement ni la rgion, ont vocation exercer en vue dactions dint rt mtropolitain en matire de dveloppement conomique, de promotion de linnovation, de la recherche, de lenseignement suprieur et de la culture, damnagement de lespace par la coordination des schmas de cohrence territoriale dont le primtre est identique celui des tablissements publics de coopration intercommunale qui composent le ple, et de dveloppement des infrastructures et des services de transport [] afin de promouvoir un modle de dveloppement durable du ple mtropolitain et damliorer la comptiti vit et lattractivit de son territoire, ainsi que lamnagement du territoire infradpar temental et infrargional (CGCT: nouvel article L. 57311). Or les projets sont dj nombreux (voir la carte reproduite dans larticle de E. Ngrier); que resteratil la rgion Alsace en ces domaines si se cre le ple mtropolitain StrasbourgMulhouse, la rgion PACA si se cre le ple mtropolitain (MarseilleAixAvignonAlsNmes, ce qui dbor derait dailleurs sur LanguedocRoussillon)? Dautres sont en cours de discussion. Si ce scnario se ralise, la revendication exprime par lAssociation des rgions de France, et rappele par Graldine Chavrier, de faire de la rgion une collectivit intermdiaire entre ltat et les collectivits locales et dote de pouvoirs largis, notamment en matire rglementaire, a peu de chance de se concrtiser; la rgion serait voue plutt au rural et aux infrastructures, et deviendrait une sorte de super dpartement ce qui annoncerait peuttre, alors, la fin du dpartement historique Si la rforme des niveaux intermdiaires semble donc mal engage, et se trouve en tout cas sur une pente peu favorable la rgion, celle du niveau communal se prsente sous de meilleurs auspices. Elle nest pas moins conflictuelle au niveau local, mais cette partie de la rforme a t beaucoup moins controverse au niveau national. On la vu, la loi Chevnement a permis de raliser, pour lessentiel, la rforme territoriale indispen sable au niveau communal. Mais la rforme nest pas acheve. La loi du 16 dcembre 2010 prvoit la gnralisation des intercommunalits (il ne doit plus exister de commune

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isole au terme de la rforme), la diminution du nombre des syndicats la suite des exten sions de primtres et de comptences prvues dans les schmas dpartementaux, un minimum de 5000 habitants pour toute communaut de communes, sauf les exceptions prvues par la loi, le dveloppement de la mutualisation des services entre intercommu nalits et communes membres. Surtout, elle introduit llection au suffrage direct des membres des conseils des intercommunalits, tout au moins pour les communes dont les conseils municipaux sont lus au scrutin de liste bloque. Au terme de la rforme, la France devrait tre couverte par un systme dadministration communal deux niveaux (comme cela avait t envisag ds 1968 par le projet Fouchet, jamais discut cependant en raison des vnements de la mme anne). La commune historique demeure, mais les fonctions essentielles seront exerces au niveau de lintercommunalit qui demeure formellement un tablissement public. La porte de llection des conseillers communau taires au suffrage direct est encore incertaine: selon la loi il sagira toujours de dlgus des communes; lus en mme temps et sur la mme liste que le conseil municipal, ils seront avant tout porteurs dun mandat communal. La loi ne contient aucune mesure de nature faire en sorte que les enjeux de lchelle intercommunale prvalent dans les campagnes lectorales. Il sagit cependant dune tape importante sur le plan symbolique. Cest la publication des projets de schmas dpartementaux qui a rvl la conflic tualit de ce chapitre de la rforme au niveau local. Comme le montre Alain Faure, les lus locaux, surtout ceux des petites communes, craignent dtre vincs de larne poli tique locale avec la dfinition des nouvelles intercommunalits, surtout sils doivent entrer dans le primtre dune agglomration urbaine, qui ravive la mfiance envers la ville dominatrice. Il est remarquable que cette crainte se ranime alors que pendant dix ans lintercommunalit a connu un dveloppement relativement pacifique, comme si lon entrevoyait la fin dune poque. Les dbats et les positions analyss par Alain Faure montrent aussi que rapparat le clivage ancien entre le discours savant des spcialistes de lingnierie territoriale et le discours politique fond sur les lgitimits traditionnelles (le pays, la dmocratie, lidentit) et la souverainet communale. Plus remarquable encore est louverture du dbat, auquel sinvitent, au niveau local, de multiples groupes organiss qui soutiennent leur tour le discours politique dfensif, et sa mdiatisation au niveau local. Chez les lus locaux, la mise en uvre de la rforme rvle un malaise n de la contradiction entre la pression qui sexerce sur eux dentrer dans une nouvelle logique daction publique, et celle qui leur demande de conserver le mme rle de reprsentation que par le pass. On est l au cur du dilemme franais. la diffrence des autres pays europens, le rfrentiel de la commune, dans la France des 36000 communes, nest pas la ville mais la commune rurale (quon se rappelle laffiche de la campagne prsidentielle de Franois Mitterrand en 1988: la force tranquille, avec le village et son clocher), alors que 80% de la population vivent aujourdhui en zone urbaine. Les implications institution nelles de cette mutation nont jamais t assumes par les lus locaux, ni mme en gnral par les grandes forces politiques, et quand elles le furent ce fut dans un rapport daffron tement avec ltat et de dfense des prrogatives communales (les villes administres par des lus communistes, notamment: la ceinture rouge de Paris autrefois, notamment). Pourtant, lide communale de la Rvolution franaise reste tonnamment moderne. Rappelons la dfinition de la commune donne par la Constitution de 1791 : Les citoyens franais considrs sous le rapport des relations locales[] forment les com munes (titre II, article 8). On ne peut donner de meilleure dfinition de la commune. Ce sont les relations locales qui ont chang de dimension depuis la fin du XVIIIe sicle; cest sur la base de ces relations locales propres notre temps que la commune doit tre

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COMPTENCES ET POLITIQUES DES COLLECTIvITS TERRITORIALES

La rglementation des comptences locales est le deuxime sujet de la loi du 16 dcembre 2010. Le Rapport Balladur ne proposait gure de changement dans la rpar tition existante des comptences, mais partait dune ide juste: sans simplification des structures, il est vain de rechercher une clarification des comptences. Pour le moment, la nouvelle loi cre des structures nouvelles (mtropoles, ples mtropolitains), sans que lon sache si ses dispositions permettront den supprimer aux niveaux intermdiaires, et des clarifier les comptences.

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refonde, en milieu urbain comme en milieu rural. Comme le souligne Michel Pertu, cest partir de Brumaire que la commune est relgue dans la sphre prive sous ltroit contrle du prfet napolonien; tout naturellement, cest sous la forme de la dfense des liberts que la dcentralisation sera dfendue par les libraux au XIXe sicle, dont il faudra attendre les dernires annes pour la jurisprudence du Conseil dtat rintgre la commune dans la sphre publique, mais le Conseil dtat considre toujours que le principe de libre administration des collectivits territoriales est une libert publique. Au contraire, ni le dpartement, ni les circonscriptions secondaires de lpoque rvo lutionnaire, ni plus rcemment la rgion, nont t, leur origine, considrs comme le cadre de relations locales ou de liberts locales. Le dpartement comme la rgion sont ns des besoins dadministration de ltat, et comme des relais du pouvoir central, comme lillustre de manire paradigmatique linstitution prfectorale. La dcentralisation a t timidement introduite au niveau dpartemental par lintermdiaire des conseils gnraux, sur une base propritariste, sous la Monarchie de Juillet, mais le prfet est rest seul charg de ladministration dpartementale jusquen 1982. Cest la rforme de 1982 qui a conduit tendre le modle institutionnel municipal au dpartement et la rgion. La France est un pays essentiellement municipaliste. Chacun sait que le maire est linstitution la plus proche, la mieux connue et la plus respecte des franais. Toute rforme qui conduirait renforcer les niveaux intermdiaires, et mme la rgion, au dtri ment de la commune, se tromperait de direction et pourrait provoquer de graves pertes de repres. On a vu dj la sensibilit de ce sujet avec les ractions aux plans dpartementaux de coopration intercommunale analyses par Alain Faure. Cest pourtant le saut quil faut russir pour que la commune, rnove, retrouve son rle historique. Ladministration communale deux niveaux peut tre une solution durable si on parvient doter le niveau suprieur dune lgitimit dmocratique suffisante. Elle permettrait de faire du niveau communal le titulaire de principe de la plupart des comptences dcentralises; il fau drait alors que la clause gnrale de comptence passe au niveau suprieur de lorganisa tion communale. Le dpartement et la rgion nayant que des comptences spcialises, celles que le niveau communal ne pourrait assumer, la question de leurs rapports aurait beaucoup moins dimportance. La question de savoir sil faut supprimer ou non le dpar tement, ou encore adopter des solutions diffrentes pour les zones rurales et les zones urbaines, serait beaucoup plus facile rsoudre si lon savait quelles fonctions le niveau communal rnov peut rellement assumer, les autres devant ltre par ltat ou les col lectivits intermdiaires. Cest justement ce quil est encore impossible de dterminer. Cest pourquoi cest la rforme du niveau communal qui est prioritaire; celle des niveaux intermdiaires ne peut tre correctement conue que dans un second temps.

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5. Bourjol (M.), La rforme municipale, Paris, BergerLevrault, 1975, notamment p.153 et suivantes. 6. Delorme (Andr), Ltat et lconomie, un essai dexplication de lvolution des dpenses publiques en France 18701980, Paris, Le Seuil, 1983, notamment p.7273. 7. Certains domaines, comme linstruction publique, ont fait plus tt lobjet dune rglementation et dun contrle de ltat.

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Comme le montre JeanMarie Pontier les comptences locales sinscrivent aujourdhui dans le dispositif de mise en uvre de politiques publiques nationales, et les collectivits territoriales deviennent ainsi des acteurs de ces politiques. La mise en uvre des politiques publiques nationales est ncessairement territorialise, et elle peut faire appel, soit aux services extrieurs, ou dconcentrs, des ministres ou leurs tablisse ments publics, soit aux collectivits territoriales dont le rle est alors dfini et encadr par la loi. Les politiques de dcentralisation poursuivies depuis le dbut des annes 1980 ont conduit rduire le rle des services dconcentrs de ltat au profit des collectivi ts territoriales auxquelles ont t transfrs les comptences et les services correspon dants. De ce fait, ce nest plus lintrt local qui domine les comptences exerces par les collectivits territoriales, mais leur participation des fonctions dintrt national pour lesquelles la loi leur attribue des comptences spcifiques, justifies par lintrt local qui sy attache cependant, la part du local pouvant tre trs diffrente dun domaine de comptence lautre, forte par exemple en matire durbanisme, mais devenue faible ou priphrique en matire de sant. On remarquera que cette volution est, partiellement, inverse de celle qui avait accom pagn le dveloppement de ltat providence. Comme lavait dj observ Maurice Bourjol, ltat, en fonction du dveloppement des besoins, a tabli son contrle sur les fonctions que les communes avaient commenc dvelopper, en matire dassistance, dducation, de sant ou de logement et en a partiellement nationalis le financement. Cette volution est passe par la cration dtablissements publics soumis au contrle, puis la direction de ltat mesure que saffirmaient des politiques nationales dfinies et organises par la loi 5. Rappelons quavant la Premire Guerre mondiale, les dpenses publiques locales dpassaient le montant des dpenses publiques civiles de ltat 6. Lexamen de lensemble de la lgislation sectorielle intervenue aprs 1982 montre quelle a attribu dans tous les domaines des comptences aux collectivits territoriales et, comme on la dj soulign, le volume des dpenses publiques locales sest accru de manire significative. Mais les transferts de comptences ne signifient pas un retrait de ltat. Alors que les collectivits locales avaient dvelopp autrefois leur fonction de prestataire de services publics, en grande partie 7, sur la base de la clause gnrale de comptence, les transferts de comptences daujourdhui sinscrivent dans une cadre lgislatif qui en rglemente lexercice, car ils ne signifient pas labandon de politiques publiques nationales dans les domaines concerns. Les transferts de comptences signifient en ralit un changement dans la distribution des responsabilits entre ltat, les diffrentes collectivits territo riales, en ce qui concerne la rglementation, le financement et la gestion. Mais la matrise du systme dadministration territoriale appartient la loi, et elle est donc lexpression, assume par le gouvernement, dune politique, explicite ou implicite, de ltat. Lorsque lAssociation des Rgions de France, ainsi que le rapporte Graldine Chavrier, reproche ltat de continuer intervenir dans les domaines transfrs, elle omet cette donne essentielle. La loi peut tout moment tendre ou rduire les comptences locales, ou crer de nouveaux dispositifs, en fonction dimpratifs quil appartient aux autorits nationales dapprcier. Par exemple, peine la loi avaitelle opr, en 2003, le transfert aux dpar tements de lintgralit de la gestion du revenu minimum dinsertion quelle introduisait

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8. Marcou (G.), Le bilan en demiteinte de lActe II: dcentraliser plus ou dcentraliser mieux?, RFDA, 2008, n2. 9. Mny (Y.) et Thoenig (J.Cl.), Les politiques publiques, Paris, PUF Thmis, 1989. 10. cf : Thoenig (J.Cl.), Analyse des politiques publiques , dans : Grawitz (M.) et Leca (J.) dir., Trait de science politique, PUF, 1985, vol.4 ; galement : Muller (P.), Les politiques publiques, PUF Que Saisje? n2534, 2009, 8e d.; Kbler (D.) et de Maillard (J.), Analyser les politiques publiques, PU Grenoble, 2009 ; Dubois (J.), Les politiques publiques territoriales : la gouvernance multiniveau face aux dfis de lamnagement, PU Rennes, 2009.

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de nouveaux contrats aids pour favoriser le retour lemploi puis substituait au revenu minimum dinsertion un autre systme, le revenu de solidarit active, sans attendre les rsultats de lexprimentation laquelle celuici avait donn lieu 8. Seule la constitution pourrait figer les comptences; le faire serait changer dtat et sengager sur la voie du fdralisme. Cependant, mme dans les tats fdraux ou autonomies rgionales, seules les comptences lgislatives matrielles des pouvoirs rgionaux sont dfinies; les com ptences matrielles des collectivits locales ne sont jamais dfinies par la constitution, mme par les constitutions des tats fdrs (G. Marcou, infra). Lintgration des comptences locales dans le cadre de politiques nationales ne signifie pas que les collectivits territoriales soient prives de toute libert daction et de toute capacit politique. Tout dpend du statut de leurs institutions, de ltendue des comptences attribues, des moyens dont elles disposent, des contrles auxquelles elles sont soumises. Tout indique que les rformes de la dcentralisation ont accru la capacit des collectivits territoriales dfinir et mettre en uvre des politiques publiques qui leur sont propres, soit sur le plan institutionnel (notamment en 1982 le transfert des excutifs et la suppression de la tutelle sur les actes), soit sur le plan des lgislations relatives aux transferts de comptences. La notion de politique publique na pas de dfinition juridique positive, mais elle a trouv droit de cit larticle 7.I de la loi organique sur les lois de finances de 2001: les crdits budgtaires sont regroups par mission relevant dun ou plusieurs services dun ou plusieurs ministres et une mission comprend un ensemble de programmes concourant une politique publique dfinie ; ils sont vots par mission (article 43). Mais la notion de politique publique a dabord t conceptualise par la science politique amricaine dans les annes 1970, avec le dveloppement dune critique envers la crois sance du welfare state et des dpenses publiques, sinterrogeant sur leur efficacit et leurs effets 9. Elle suppose laction dune autorit publique (ou de plusieurs), mais peu importe la nature de celleci, et lobjet de laction publique est plac au premier plan de lanalyse (et non les procdures) parce que cest en fonction de cet objet (substance de la politique) que va se constituer le systme daction propre chaque politique, lequel inclut tous les ressortissants de cette politique, cestdire tous ceux dont la situation est affecte un titre ou un autre par cette politique et vont donc interagir; il est dailleurs frquent que la dtermination dune politique publique passe par la dtermination dun territoire dintervention 10. Par consquent, ds lors quune autorit publique est en mesure de se fixer des objectifs dans un domaine, de se doter dun programme daction et dengager des ressources dans une stratgie de mise en uvre on peut parler de politique publique, ce qui a pour effet dinscrire cette autorit dans un systme daction. Les rformes de la dcentralisation ont eu pour effet de multiplier les opportuni ts, pour les lus locaux, de produire des politiques publiques dans leur propre champ daction, en relation avec des politiques publiques nationales ou en dehors delles. Cette volution a t conditionne par la transformation du cadre juridique: plus grande libert daction laisse aux institutions locales, transfert de comptences et donc de moyens

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11. En se sens et de manire plus gnrale : Caillosse (J.), propos de lanalyse des politiques publiques: rflexions critiques sur une thorie sans droit, dans: Commaille (J.), Domoulin (L.) et Robert (C.) dir., La juridicisation du politique. Leons scientifiques, Paris, LGDJ Pouvoir et Socit, 1999, p.47. 12. Hertzog (R.), Introduction. La dpense, essence du pouvoir local: la fin des trente glorieuses?, Droit et Gestion des collectivits territoriales 2011, GRALE, ditions du Moniteur, 2011. 13. Largument est dtaill dans: Marcou (G.), Le Conseil constitutionnel et la rforme des collectivi ts territoriales, AJDA, n3, 31 janvier 2011, p.129. 14. Lefvre (A.), Rapport dinformation au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation sur la clarification de la rpartition des comptences entre ltat et les collectivits territoriales, Snat, n283, 2 fvrier 2011.

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(pouvoirs juridiques et moyens financiers ou en personnel). Elle a exig la densification de la production normative relative aux relations entre ltat et les collectivits territo riales ou entre cellesci; la part du droit est moins importante dans un systme hirar chique 11. Dans le systme dadministration territoriale, la dcentralisation se traduit par des cots de transaction sous la forme du dveloppement de la rglementation, juste ment parce que les collectivits territoriales ont gagn en libert daction. Il en est ainsi, tout dabord, du pouvoir dpensier des autorits locales, vaste et de plus en plus norm, selon Robert Hertzog, caractris par une grande libert mal gr un encadrement lgal dense 12, mais aussi de plus en plus critiqu en raison de la contrainte qui sexerce dsormais sur lensemble des dpenses publiques. La rglementa tion des comptences introduite par la loi du 16 dcembre 2010 a notamment pour objet de restreindre le pouvoir dpensier. Y parviendratelle? Il est probable que la limitation des ressources sera plus contraignante. En effet, si les dpartements et les rgions perdent, en principe, la clause gnrale de comptence, cest en conservant la possibilit dintervenir, par dlibration spcia lement motive, sur tout objet dintrt dpartemental (respectivement, rgional) que la loi naura pas attribu une autre personne publique, et le Conseil constitutionnel a jug larticle 73 conforme la Constitution et cart le grief de violation du principe de libre administration justement en raison de cette possibilit. Autrement dit, non seulement la clause gnrale de comptence parat maintenue, mais elle est mme ainsi constitution nalise 13! Quant au principe suivant lequel les comptences des collectivits territoriales sont exclusives, et quaucune collectivit ne peut donc intervenir dans un domaine rele vant de la comptence exclusive dune autre catgorie de collectivits territoriales, il sera peu contraignant: dune part le tourisme, la culture et le sport sont dfinis, par exception, comme des domaines de comptence partage, dautre part et surtout: la loi peut, titre exceptionnel, prvoir quune comptence est partage entre plusieurs catgories de collectivits territoriales (art.73.IV, nouvel article L.11114, al.2, 2me phrase, CGCT). Or, il suffit de feuilleter nimporte quel code pour sapercevoir que de tels cas sont fort nombreux. Pour tablir une vritable spcialisation des comptences et dfinir des com ptences vraiment exclusives, supposer que cela soit rellement souhaitable, il fau drait rviser lensemble des politiques publiques organises par la loi depuis le dbut des annes 1980 et qui ont en gnral dlibrment prvu ou permis la coopration ou la concurrence des collectivits territoriales dans les mmes domaines, entre elles ou avec ltat. Comme chaque politique publique est un systme daction, il faut sattendre ce quune telle entreprise mobilise de nombreuses ractions en dfense. Dailleurs, lencre de la loi du 16 dcembre tait peine sche, que le Snat publiait un rapport dinforma tion proposant une srie de mesures tendant remplacer les comptences exclusives par des comptences obligatoires que les collectivits territoriales pourraient partager entre elles par voie daccord 14. Les rgles de contrle des financements croiss pour

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15. Institut de la dcentralisation, Gouvernance publique: quelles consquences dun pouvoir lgislatif rgional sur les politiques publiques?, rapport dun groupe de travail, prsid par J.P. Balligand, rapporteur Jacqueline MontainDomenach, 2010.

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raient se rvler plus contraignantes: pourcentage de participation minimale de la col lectivit matre douvrage dans de nombreux cas, impossibilit (aprs le 1er janvier 2015) de cumul des subventions du dpartement et de la rgion en dehors des rgles relatives aux interventions financires de la rgion et des dpartements inscrites dans un schma dorganisation des comptences et de mutualisation des services (art.75 et 77 de la loi). Les analyses sectorielles permettent de mieux apprcier la porte de la libert dac tion des collectivits territoriales que les analyses institutionnelles. Un bon exemple nous en est fourni par le secteur du logement, qui est globalement une comptence de ltat, laquelle les collectivits territoriales participent par les comptences propres quelles tiennent de la lgislation nationale, notamment du code de la construction et de lhabita tion. Comme le montre JeanPhilippe Brouant, mme dans un domaine aussi rglement que le logement, les collectivits territoriales interviennent dabord par la production de normes locales. Le Conseil dtat a reconnu diffrentes reprises que les communes pouvaient adopter des rgles particulires rpondant un intrt local ds lors quelles nentraient pas en contradiction avec des rgles nationales. La loi ouvre directement la possibilit aux communes ou leurs groupements dinterventions rglementaires, notam ment la loi du 13 aot 2004 pour le versement daides au logement indpendamment ou en complment des aides de ltat. Les conventions de dlgation des aides la pierre, dont la Cour des comptes a dress un bilan plutt positif, ont aussi permis dadapter les normes nationales aux caractristiques des marchs locaux de lhabitat. Un examen dtaill de la lgislation dans dautres secteurs conduirait des observations de mme nature. De manire complmentaire, les collectivits territoriales ont obtenu collective ment un droit de regard sur la rglementation nationale ou communautaire gnratrice de dpenses supplmentaires pour elles, au travers de la Commission consultative dva luation des normes au sein du Comit des finances locales, ce qui semble donner des rsultats satisfaisants (R. Hertzog). Ceci conduit relativiser le dbat qui se poursuit sur la question du pouvoir norma tif des collectivits territoriales. La reconnaissance par la nouvelle rdaction de larticle 72 de la Constitution dun pouvoir rglementaire des collectivits territoriales pour lexer cice de leurs comptences na fait que donner une base constitutionnelle explicite ce que la loi et la jurisprudence avaient dj admis et mis en uvre. Fautil aller audel? Peu de voix proposent un pouvoir lgislatif pour les rgions, comme en Italie ou en Espagne, mais certaines rclament un pouvoir rglementaire dappli cation des lois, labsence de pouvoir normatif tant donne comme une cause majeure de faiblesse des rgions. Cette position est exprime par lInstitut de la dcentralisation 15 et par lAssociation des rgions de France, notamment (voir larticle de G. Chavrier). Cette association demande que le Premier ministre dlgue aux rgions le pouvoir rglementaire dexcution des lois en ce qui concerne les collectivits territoriales, suivant lide que les rgions assument une fonction intermdiaire entre ltat et les autres collectivits territoriales. Une telle mesure ncessiterait une rvision de la Constitution mais laisserait au Premier ministre le pouvoir dapprcier quand une telle dlgation serait souhaitable. En fait, si la Constitution attribue au Premier ministre le pouvoir rglementaire gn ral dexcution des lois, rien ninterdit au lgislateur dattribuer un pouvoir rglementaire spcial dautres autorits, et les exemples ne manquent pas, au bnfice des collectivits

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territoriales ou dautorits administratives (ou publiques) indpendantes. En ce qui concerne les premires, cela leur permet de mettre en uvre leurs propres politiques publiques en exerant les pouvoirs juridiques appropris (par exemple en matire durba nisme). En revanche, il ny aucune raison de confrer aux rgions un rle particulier en la matire, lgard des autres collectivits territoriales. Elles peuvent exercer un pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs propres comptences; leur donner le pouvoir de rglementer lapplication des lois par les autres collectivits territoriales engagerait un changement de rgime constitutionnel et conduirait la France sur la voie des autonomies rgionales, mme si lon vite dvoquer un pouvoir lgislatif. Cela ouvrirait la voie dincessants conflits entre le gouvernement et les rgions au sujet de lexcution des lois, car ce pouvoir ne manquerait pas dtre instrumentalis par lopposition dans les rgions quelle contrle. Ceux qui pourraient gagner le gouvernement mais perdre un peu plus tard leur hgmonie en rgion ne manqueront sans doute pas de sen souvenir. Mais lavenir nest pas crit davance et il lest moins que jamais en raison des incer titudes qui psent sur la mise en uvre de la loi du 16 dcembre 2010. Cependant, si la loi parvenait engager vritablement la rforme du niveau communal, ou plus prcisment du bloc communal comme on le dit parfois, cela suffirait en faire une des rformes les plus importantes des dernires dcennies.

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