UN ANLISIS NECESARIO EN TIEMPO DE CAMBIOS: GNESIS, EVOLUCIN Y
TENDl=NCIAS RETRO y PROSPECTIVAS DE LA NORMATIVA MINERA VENEZOLANA. A NECESSARYANALYSIS IN TIME OF CHANGES: GENESIS, EVOLUTIONAND RETRO AND PROSPECTIVE TENDENCIES OF VENEZUELAN MINING NORMATlVE. Guillermo Tinoco Meja\ Ana R. Fernndez A. 2 RESUMEN Esta monografia, escrita a cuatro manos, combina la visin jurdica con la de planificacin estratgica en el tiempo. Los cambios normativos que se han dado en el pasado lejano o cercano, o los que estn anunciados en Venezuela, relacionados con las actividades mineras y en general con las Ciencias de la Tierra, justifican en nuestro criterio, una revisin de su gnesis y evolucin, ese saber de cmo llegaron hasta nuestros das esas normativas y estrategias, para as obtener en el tiempo y fundamentado en la historia y sus productos como resultados, una mejor y mayor visin con respecto a los cambios propuestos. Desde ellos, poder opinar y contribuir. Palabras clave: Historia, legislacin, minera, planificacin. ANTECEDENTES La normativa minera venezolana, tiene sus antecedentes histricos en la legislacin espaola, a su vez, derivada en el tiempo lejano pasado, de la romana. Las modificaciones que se fueron incorporando tenan como objetivo fundamental, privilegiar al Monarca, dando nacimiento al sistema regalista, ya que los explotadores de minas deban pagar dos tributos: un dcimo al fisco y un dcimo al propietario del suelo (el Prncipe) o regala (royalty). Una revisin sucinta histrica de la normativa precolombina espaola nos lleva hasta los tiempos de Don Alfonso El Sabio en la llamada ley de Partidas y ms tarde a Don Alfonso XI en 1838, quien estableci el tributo obligatorio a la Corona, a todo aquel que obtuviera producto y beneficio de los suelos y subsuelos, previa Licencia Real, es decir, el Seoro Real sobre las minas. Se modificaba la forma de pago tributario mas no la fuente u origen del derecho a ceder esos permisos. Trasladndonos a las motivaciones de esos tiempos, la Corona estaba dbil y requera de tributos para atender el mantenimiento de ejrcitos para mantener la primaca las casas reales y la integridad territorial de ellas. En 1387, el Rey Don Juan I, modific este sistema y elimin la " licencia y mandato" alfonsina, dando libertad a sus sbditos en "buscar, catar y cavar" libremente, en "dominio til" previo pago de las regalas reales. Es conocida como la Ordenanza de Bribiesca. En 1492 sucedieron acontecimientos trascendentales en los reinos de las casas reales de Castilla y Aragn, conformando lo que hoy denominamos Espaa (anexada Granada, tras la derrota de los moros) entre ellos, el que GEOMINAS, Vol. 35, N43, agosto 2007 Recibido: 1-6-07; Aprobado; 27-6-07. ABSTRACT This monograph written at four hands combines legal vision willl strategic planning on the time. The normalive changes llave been occurl'ed on distant o/' near past, al' those a/lnounced in Venezuela, relClted to mining activities and Earlh Sciences, juslify in ollr cri/erion, a revision of their genesis Clnd evolution, thClf ImolVledge of how those norms C/nd strategies arrived to the jJ/'cscnt time, thus lo oblain in the time Clnd bascd on history C/nd its products like results, a beller and greater vis ion wilh respect to the proposed changes. 1/1 order lO think and contributefrom thell1. Key words: History, legi slation, mining, planning. encabez Cristbal Coln, potenciando extraor dinariamente la minera allende los mares, en el nuevo mundo que llamaron erradamente Indias, Amrica hoy. La empresa del llamado descubrimiento, no era para buscar "especies" como se ha dicho, deformando la historia para justificar muchas cosas que se quieren ocultar, sino para encontrar oro y as lo deja comprobado la carta que escriba Coln a la Reina Isabel la Catlica, cuando le narraba ese primer da en Guanani, ese 12 de octubre de 1492 y sus aventuras aurferas por la isla que hoy comparten Hait y Repblica Dominicana y otras ms de su Bitcora. Los reyes cedan sus "mercedes reales" y los interesados "se obligaban a prestar (pagar) determinadas regalas". Esto origin situaciones abusivas, como las del Rey Carlos I, (tambin Carlos V de Alemania), quien haciendo uso de sus prerrogativas reales se apropi de las riquezas aurferas y otras que comenzaron a llegar en abundancia sorprendente a Espaa, desde la Amrica, casi en su totalidad no producto de explotacin de minas sino del saqueo impune e ignominioso a los pueblos nativos. La cal1a que este abusador Rey envi a Hemn Corts, solicitndole que arreciaran la obtencin de oro para atender sus guerras dinsticas, es prueba irrefutable de esta ambicin enfermiza por el oro americano. 1 Ingc IndO, MSc, PhD. Profesor postgrado UDOruLNCENDES-UCV. Asesor FUNDAGEOMINAS . Miembro Comisin Nacional de Normas Tcnicas en representacin del sector econmico privado nacional. e-mail : gatinocom@cantv.net , Abogada . Invest igadora FUNDAGEOMINAS en derecho minero y ambiental histrico. Libre ejercicio. e-mail: anitaftin@cantv.net 113 G. Tinaco, A. Fernndez Cuando este saqueo se redujo en volmenes por agotamiento de las fuentes, se compens con la explotacin de minas de oro, plata, estao y otros tipos de minerales, lo que dio origen a la inmigracin forzada de africanos, que en el tiempo dieron y fonnaron en mezcla frtil con la raza india y conquis tadora la raza csmica que es el mes tizaje venezolano y en general de la Amrica Latina (en nuestro criterio denominacin errada) de hoy. La Bula papal Noverit Universi, del 4 de mayo de 1493, del Papa Alejandro Borgia, espaol, que fue expedida para solucionar las diferencias entre Espaa y Portugal por las riquezas metlicas de las Indias (Amrica), estableca que estas riquezas, en el mbito geogrfico dado a cada reino, pertenecan a los Seores reales de Portugal y Espaa por las "mercedes reales" los mineros se obligaban a "prestar a los seores sus regalas" En 1526 el da 9 de diciembre, en Granada, el Rey Carlos 1 firm la Cdula Real llamada "de Granada ", siendo la primera que tuvo objetivo y aplicacin especifica en Amrica. Es en cierta forma, la "gnesis" de la norn1ativa americana, no obstante firmada en Granada. En ella se da libertad a los particulares para minar oro " dando noticias o mentas al gobernador" y a " prestar (pagar) los dcimos reales", quedando soste nido en el tiempo la propiedad real de las riquezas minerales. EllO de enero de 1529, en Valladolid, el soberano Felipe n finna la ordenanza que "incorporaba a la Corona en las minas de oro, plata y azogue (mercurio), as: "Primera mente reducimos, resumimos e in corporamos en Nos y en nuestra Corona y patrimonio todos los mineros de oro, plata y azogue de estos, nuestros reinos, en cualquier partes y lugares que sean y se hallen realengos o de seoro o abadengo, agora sea en lo publico, consejill o en heredamientos y partes y suelos de particu lares" El 22 de agosto de 1584, el mismo Rey Felipe n, edicta las llamadas Ordenanzas de San Lorenzo, que derogaba todas las anteriores Leyes Ordenanzas."Esta ordenanza dice:" revocamos, anulamos y damos por ninguna las pragmticas y ordena mientos hechos en Valladolid y en Madrid y cualquier reyes de Orde namiento, Partidas y otros cuales quier derechos ... " y si bien estaban dirigidas a la minera de Castilla, se aplicaron en todo los mbitos geo grficos de la Corona espaola, por tanto en Amrica espaola y en Venezuela. Estas ordenanzas estu vieron vigentes hasta 1826, cuando ya hacia un lustro o ms que se haba vencido a la Corona Espaola en Carabobo, Boyac, dando la libertad a lo que hoy son Venezuela y Colombia. EI18 de mayo de 1618, el Rey Carlos Ir , firm lo que se conoce como "Recopilacin de Indias", cuyo nombre explica por si mismo su objetivo: recopilar las leyes y ordenanzas de Espaa que se aplicaban en las colonias ameri canas. En esa Cdula Real , el Soberano espaol dispone que "todos los vasallos, vecinos y mercaderes de las Indias, que cogieren o sacaren de cualquier provincia o lugar de ellas, plata, oro, estao, azogue, fierro o cualquier metal, haban de jurar y contribuir y declararlo al real patrimonio con la quinta parte de lo que sacaran de ella". Los aos de la guena independen tista estuvieron nonnados minera mente por lo que se conoce como "Las Ordenanzas de Minera de Nueva Espaa", que haba sido finnada por el Rey, el 22 de mayo de 1783. Como nota interesante para los efectos de esta monografa, el anlisis tendencial normati vo y las estrategias en el tiempo , la Ordenanza de Minas de Nueva Espaa, fue derogada en 1854, por el Primer Cdigo Minero de nuestra vida republicana, que sancion el Presidente Jos Gregorio Monagas; haba sido ratificada, hasta tanto se dictara una Ley de Minas propia, por el propio Libertador Simn Bolvar el24 de octu bre de 1829, quien en el Decreto de Minera, Artculo 138 estableci que" mientras se forma una Ordenanza para las m1!1as y mineros de Colombia, se observar provisionalmente la Ordenanza de Minas de Nueva Espaa dada en mayo de 1783". Segn Amorer (1991), de la normativa minera colonial, la que ms interesa en Venezuela, para los efectos de su conocimiento, aplicacin territorial y anlisis, son las ordenanzas finnadas en Aranjuez del 22 de mayo de 1763, por el Rey Carlos III , las "Ordenanzas de Mi nas de Nueva Espaa ", que fueron creadas para la minera de Mxico y su mbito que cubra extensos territorios que forman los estados de Nuevo Mxi co, Texas, California, Colorado, Ne vada y hasta parte de Utah. Esa es otra historia sin contar con la verdad de los hechos y Centroamrica (en tonces denominado como Nueva Espaa) pero puestas en vigencia en todas las colonias espaolas del continente, como lo fue en el Vineinato de la Plata, del Per, de la Nueva Granada, en la Capitana de Venezuela, el Caribe. Estas Ordenanzas fueron dictadas para "la Direccin, Rgimen y Gobierno del importante Cuerpo de Minera de Nueva Espaa y su Real Tribunal General" al decir de su firmante, el Rey Carlos III pennita el libre aprovechamiento para los vasallos del reino, pero exceptuando a los extranjeros, rdenes religiosas y mantuvo el tributo real para la Corona ms los restantes dcimos tributarios. No obstante esa pro hibicin, hay evidencias que algunas rdenes religiosas explotaron la minera de oro, y llegaron a acumular grandes volmenes del metal semi metalurgizado, como fue el caso de las ordenes catequizadoras en la Guayana, oro que acopi Piar y sirvi para la gesta independentista, una vez que Bolvar tom a Guayana, despus de la gran victoria de Chirica que inmortaliz a Manuel Carlos Piar, el victimado de Angos tura. Con el decreto minero de Simn Bolvar, en 1829, las minas pasaron de la propiedad de la Corona espaola a la naciente Repblica de Colombia, (integrada por hoy Venezuela, la entonces Nueva GEOMINAS, Vol. 35, W 43, agosto 2007 114 Granada, hoy Colombia, y la llamada en esa poca Quito, hoy Ecuador), en orden emanada de su legtima y mxima autoridad: El Libertador. Es importante mantener presente este hito histrico para los efectos de esta monografa. Simn Polvar, siempre fue en su alma, un minero con toda la carga psquica que ello implica. Carga que slo conocemos y experimentamos los mineros de vocacin, desde el alma. El artculo 10 del Decreto Minero Bolivariano, dice textualmente que "Conforme a las leyes, las minas de cualquier clase, corresponden a la Republica cuyo Gobierno las concede en propiedad y posesin a los ciudadanos que las pidan bajo las condiciones expresadas en las leyes y ordenanzas de minas y con las que contiene este Decreto". Cuando hizo crisis la unin de las naciones libertadas por la misma espada, y se produjo la separacin de Venezuela de Colombia (llamada por algunos historiadores la "Gran Colombia", para diferenciarla de la Nueva Granada, que sigui y sigue denominndose Colombia), proclamada la Cosiata, el Senado y la Cmara de Representantes (Diputados hoy) de Venezuela, el 27 de abril de 1832 resuelven que "con arreglo al decreto del 29 de octubre de 1829,la Ordenanza que debe servir de regla al gobierno en lo relativo a minas es la de Nueva Espaii.a de 22 de octubre de 1783, en los trminos que el mismo Decreto expresa. " Se mantena una continuidad inalterable con respecto a la visin del minero Libertador, que haba expresado en el Decreto que "toda mina con'esponde a la Repblica, bien est situada en tierras baldas, de comunidades o particulares o bien sea explotada por los dueos o bien por otros que la descubran, denuncien y pretendan ... ". As se continu hasta los aos 50 del siglo XIX, cuando los problemas que se suscitaron en la regin de hoy estado Bolvar, conllevaron a la necesidad de emitir un Cdigo Minero, el primero de nuestra historia republicana y uno de los primeros del continente, el cual fue sancionado por el Presidente Jos Gregorio Monagas en 1854, previa aprobacin por el Congreso Nacional. Como aspecto de especial importancia, derog a la Ordenanza de Nueva Espaii.a, que haba acordado El Libertador, hasta tanto sucediera lo que entonces se hacia realidad: un autctono y nuevo Cdigo Minero Nacional. Segn ilustres tratadistas, estudiosos del asunto, en ese Cdigo no se defina taxativamente la propiedad de las minas pero se haca indirectamente, pues en su Artculo 2 de la ley JI de dicho Cdigo, se dejaba expresado que " ningn permiso de averiguacin o concesin de mina podr dar derecho de tirar sondas y abrir excavaciones o galeras ... , sin el consentimiento formal del propietario de la superficie", que era la Republica, ya que en el artculo 2 de la Ley 1 del Cdigo, estableca que " era propiedad perpetua de la nacin ... ". El llamado "permiso de averiguacin" lo asimilamos a lo que hoy se denomina "exploracion" en la vigente normativa y en el sintagma polismico minero acadmico, "Exploracin". Las fallas y debilidades que GEOMINAS, agosto 2007 Un anlisis necesario en tiempo de cambios: Gnesis, . tenan las ocho (8) leyes del cdigo primigenio venezolano de minas, fueron subsanadas o por lo menos eso se intent, con relativo xito, con el Reglamento de Minas del 4 de enero de 1855 en cuyo artCulo 10 estableca la ilTenunciable propiedad de las minas, de la Repblica de Venezuela. En 1864, la Federacin pas la propiedad de las minas y sus beneficios a los estados federales. Pronto el caos y la rebatia hizo profundas abolladuras en el sector minero, a lo que se agreg que se apoder de la minera y las mmas. Esta situacin oblig a que se continuara reconociendo la propiedad y competencia de las minas a los estados federales, pero se unific el criterio de beneficio en la Constitucin del 27 de abril de 1881. La normativa minera tuvo muchas versiones y visiones, en la medida que las luchas intestinas polticas partidistas asolaron a la nacin, guerra de guerrillas, de gamonales, de generales, que llevaron a una crtica y casi desesperada situacin a la Repblica y por ende al sector minero. La Ley de Minas de 1883, el L:ecreto Orgnico de Minas de 1883, el Cdigo de Minas de 1885, la Ley de Minas de 1887, el Cdigo de Minas de 1891, el Cdigo de Minas de 1893, el Cdigo de Minas de 1904, la Ley de Minas de 1906, el Cdigo de Minas de 1909, el Cdigo de Minas de 1910, la Ley de Minas de 1915, la Ley de Minas de 1918, la Ley de Minas de 1922, la Ley de Minas de 1925, la Ley de Minas de 1928, la Ley de Minas de 1934 y Ley de Minas de 1936, la Ley de Minas de 1943, la Ley de Minas de 1945, los Decretos de 1974, 1975, 1976, la Resolucin de junio de 1976, el Decreto de 1977, Decreto de 1.979, Decreto de 1996, la Resolucin de 1996, y finalmente, por ahora, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Minas de septiembre de 1999, vigente. Todos ellos, mantuvieron inalterable el mandato de Simn Bolvar: las minas son propiedad inaleanable e imprescriptibles de la Repblica. CONSECUENTES A lo largo de estas dcadas que van desde 1830 a la fecha, ha estado ausente la Planificacin Estratgica. Nos referimos a los planes de accin con visin de futuro, que definan las tcticas y la estrategia mayor para el logro de los objetivos determinados como metas. De manera irrebatible, el anlisis retro histrico de las actividades mineras en general y aurodiamantferas en lo especfico, muestran una incoherencia programtica, sujeta a los vaivenes de los conflictos polticos, inter e intra regionales y hasta corporativos. No son expresiones subjetivas sino productos de la medicin de sus productos y calificacin cientfica de sus efectos. Apenas en 160 aos, hemos logrado extraer el 3,8% del oro que potencialmente ten<e mos como reservas probadas e inferidas. Otros il1inera1es atraso y se da el caso que importamos aquellos que tenemos en abundancia y exportamos en su altsimo porcentaje, materias primas minerales sin valor agregado. No nos referimos a los componentes sociales de la minera, pues 115 G. Tinaco, A. Fernandez . no es el objetivo bsico de esta monografia, pero de ella, tenemos una siembra de pueblos muertos y fantasmas que quedan como monumento a la desidia e incapacidad gerencial del pasado lejano, cercano y presente. y aunque conocemos por dentro a los sectores empresariales mineros del presente, pblico y privado, sabemos de sus cuitas y esmeros, luchas y sacrificios para avanzar, es innegable que la ausencia de planificacin estratgica, el empirismo a veces aterrador de quienes pretenden gerenciar desde todos los sectores la actividad, esta entre los responsables directos de la baja eficiencia pasada y poca efectividad para vencer obstculos del presente. El proyecto de reforma de Ley de Minas de 1999 o su sustitucin por una Ley Orgnica o Cdigo de Minas, propone entre otras muchas cosas ms, eliminar las concesiones como subrogacin administrativa para pasar a alianzas estratgicas en sociedad con el estado mismo, sean privadas o empresas de produccin social, es decir, convirtindose en copropietarios de las minas, lo cual rompera con casi dos siglos de continuidad de un mandato supremo de Simn Bolvar, el cual ha garantizado, en el caos o la quietud cclicas que ha signado a la sociedad venezolano en su devenir histrico, a la minera como tal en lo particular, la propiedad y soberana total de esos recursos mineros haya sido preservada.. Hemos analizado detenidamente resmenes de diario de la Asamblea Nacional, escuchado a varios de los Diputados integrantes de la Asamblea Nacional y de la Comisin de Minas de la misma, asistido a mltiples y variopintos eventos sobre la problemtica minera. Hemos dedicado tiempo no recuperable como tiempo, de nuestras vidas a estudiar el caso desde sus pticas legales y estratgicas, econmicas y cuentas de resultados y creemos que no obstante las buenas intenciones del colectivo legislativo, es contrapro ducente, esa proposicin que arroja r los resultados contarios a los que presuntamente se busca o aspiran. El petrleo, en sus magnitudes en todos los rdenes, ha sido un detonante deformador del perfil venezolano, subyugando y subsu miendo a muchos destinos sectoria les en su imantado efecto. Esta misma reforma proyectada, consolida como marginal a la "Minera en Pequea Escala", aqu entre nosotros, inclusive en nuestro cuerpo normativo, llamada "Peque i'a Minera" dos connotaciones muy diferentes. Los mineros de este sector, son marginados y discri minados, colocados en estado de minimizacin por la actual Ley de Minas, al negarle por su condicin socio econmica, violatorio de la Constitucin, los "derechos real inmueble" y otorgarles derechos precarios intuito personae, como lo establece la misma ley. El proyecto de reforma consolida esta aberrante discriminacin. Estos dos aspectos, entre otros ms, son suficientes para que los mineros de vocacin, acadmicos o no, establezcan talleres de trabajo para hacerse or en la Asamblea Nacional y otros escenarios y evitar que el sector siga siendo sometido a estigmatizaciones y limitaciones ilgicas. Los millardos o billones que la nacin ha invertido para preparar tan excelente masa de profesionales, en Ciencias de la Tierra, estarn perdidos, al reducir al sector, que no slo se debe juzgar por sus aportes al PIB, econometra sin alma, sino por su importancia estratgica en el presente y por tanto hacia el futuro. Romper, interrumpir la tendencia histrica bolivariana de la propiedad soberana y absoluta de las riquezas mineras que guardan en sus entraas nuestro s ubsuelo y suelos, la violacin de los derechos inherentes a la persona humana con leyes discriminatorias, en nada ayudan a encontrar el mejor de los destinos venezolano, como son sus recursos naturales, entre ellos, los mineros no petroleros. Adems de buenas leyes, necesita mos de buenos profesionales mineros, en ciencias de la tierra, buenos gerentes pblicos y para ser buenos, hay que tener el adecuado conocimiento tendencial de las disciplinas correspondientes. BIBLIOGRAFA CONSULTADA Y/O RECOMENDADA Amorer R., E. (1991). El rgimen de la explotacin minera en la l egis l acin ven ezo l a na . Coleccin Estudios Jurdicos. Caracas. Edit. Jurdica venezolana. N 45, 269 p. Ley de Minas: Copia de la Gaceta Oficial N 121 Extraordinario de 18 de enero de 1945. Decreto N 851 , Resolucin 115: Gaceta OfIcial N 34.448 del 16 de abril de 1990. Decreto N 1257: Gaceta Oficial N 35.946 del25 de abril de 1996. Resolucin 56: Gaceta Oficial N 5.079 Extraordinario del 19 de juliode 1996. Decreto con Rango y Fuerza de Ley De Minas: Gaceta Oficial N 5.382 Extraordinario del 28 de septiembre de 1999. Decreto del Reglamento de la Estructura Administrativa del Instituto Nacional de Geologa y Minera (Ingeomin): Gaceta Oficial W 36.898 del 23 de febrero de 2000. Femndez A., A. R., Chacn, y. (1997) Ant ece d e nt es Histr icos de la legislacin minera en Guayana. Revista GEOMINAS. 1997. Tinoco M., G., Femndez A., A. R. Ausencia de planifi caci n estratgica y otras ausencias en la industria mi nero aurfera. 1819 a 2000. Revista GEOMINAS 2001 GEOMINAS, Vol. 35, N" 43, agosto 2007 116