O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS NO BRASIL E A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO

Mrcio Nuno Rabat

2011

ESTUDO

O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS NO BRASIL E A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO

Mrcio Nuno Rabat

Consultor Legislativo da rea XIX Cincia Poltica, Sociologia Poltica Histria, Relaes Internacionais ESTUDO
ABRIL/2011

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

INTRODUO. .............................................................................................................................. 3 A SITUAO ATUAL DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS. ....................................... 6 O FUNDO PARTIDRIO. ............................................................................................................. 7 A PROPAGANDA ELEITORAL GRATUITA NO RDIO E NA TELEVISO. .................... 12 O USO DE RECURSOS PRIVADOS. ........................................................................................... 15 A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO DE CAMPANHAS ELEITORAIS. ................................................................................................................................. 18

2011 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.
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O FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS ELEITORAIS NO BRASIL E A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO

Mrcio Nuno Rabat

INTRODUO. A proposta de que as campanhas eleitorais sejam financiadas exclusivamente com recursos pblicos surgiu em uma situao histrica especfica, que reflete tanto as mudanas de carter estrutural por que passou a representao poltica, em mais de um sculo, no mundo e no Brasil, como um momento particular da atividade poltica no pas, em que a preocupao com a sedimentao do sistema partidrio comeou a perder espao para a preocupao com a corrupo da mquina pblica, supostamente advinda de relaes esprias entre empresas privadas e agentes polticos durante o processo eleitoral1. provvel, ainda, que a fora que a proposta rapidamente ganhou no Brasil esteja influenciada por um terceiro fator histrico, qual seja, nossa longa tradio de chamar o estado a exercer um forte papel moderador alguns diriam cooptador em qualquer rea em que comece a manifestar-se a ordem social competitiva. Esse pano de fundo histrico vai ser brevemente explorado na introduo deste estudo, antes de se passar anlise de normas e propostas legislativas especficas. Qualquer observao minimamente atenta do processo de longo prazo de formao dos regimes de representao poltica baseados em eleies e partidos leva a perceber que a ampliao do sufrgio produziu mudanas fundamentais em um arcabouo institucional que, de outros pontos de vista, j se estruturara, nos pases capitalistas centrais, desde bem antes do sculo XX. Essas mudanas tambm atingiram, como no poderia deixar de acontecer, o financiamento de campanhas.
possvel que a intensidade da preocupao com o estmulo legal formao de um sistema partidrio mais bem estruturado tenha diminudo justamente porque se esteja disseminando, algo inconscientemente, a percepo de que o sistema partidrio brasileiro se tornou razoavelmente representativo das clivagens polticas mais relevantes existentes em nossa sociedade, depois da longa transio que se iniciou, no comeo da dcada de 1980, com a extino do bipartidarismo forado. No por isso, bvio, o tema da consolidao dos partidos e do sistema partidrio deixou de estar no centro de todas as discusses sobre reforma das instituies de representao poltica.
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Como se sabe, no perodo de formao do moderno regime representativo, o acesso esfera poltica formal s era franqueado a setores sociais economicamente bem situados. Justamente porque o sufrgio era restrito, esses setores no precisavam, ou precisavam pouco, de agremiaes polticas organizadas para o convencimento de amplos eleitorados. Logo, no tinham necessidade de construir estruturas de financiamento eleitoral sequer semelhantes com as que comeariam a se impor com a extenso do sufrgio. Por sua vez, as primeiras grandes agremiaes voltadas para a organizao de setores sociais no proprietrios, os partidos trabalhistas ou socialdemocratas da passagem do sculo XIX para o sculo XX, no podiam nem sonhar com o apoio de empresas capitalistas ou do estado e foram levadas a preparar-se para contar prioritariamente com os recursos de suas prprias bases sociais. Assim, tanto quando o sufrgio era restrito como quando as novas agremiaes partidarias de massas acabavam de conquistar a ampliao do sufrgio, era difcil se pensar em outras formas de financiamento de campanhas que no o financiamento privado. Quando o sufrgio universal se consolidou e as disputas entre partidos de massas perderam algo de sua radicalidade original, dois fatores novos comearam a influenciar no financiamento de campanhas. De um lado, os recursos de grandes corporaes econmicas passaram a ser acessveis a todos os partidos bem estabecidos no sistema poltico, ainda que haja sempre agremiaes capazes de recolher valores em montante superior a outras. De outro lado, os partidos polticos passaram a ser vistos menos como representantes de interesses em intenso conflito e mais como mecanismos de conformao da vontade do estado. Sendo assim, eles poderiam merecer algum cuidado por parte do prprio estado, interessado em que eles funcionem razoavelmente (e que no se distanciem do enquadramente institucional que lhes foi dado). Torna-se, assim, perfeitamente defensvel que uma instncia formalmente neutra, a instncia estatal, participe do financimento das atividades partidrias. A partir de certo momento, em quase todos os pases com sistemas eleitorais e partidrios estveis, isso efetivamente passou a acontecer, com vrios tipos de financiamento pblico se somando ao financiamento privado de partidos polticos e de campanhas eleitorais. O Brasil, de certa maneira, viveu todo esse processo em perodo concentrado2. At 1930, o sufrgio era muito restrito no pas e os partidos polticos no tinham o tipo de organizao que apenas faria sentido com o surgimento dos partidos de massas. S a partir de 1945, na verdade, passamos a ter, regularmente, algo prximo de eleies com grandes eleitorados e partidos com vocao para se tornarem agremiaes de
Um quadro sucinto e esclarecedor da evoluo da legislao brasileira nessa rea pode ser encontrado no trabalho de Ana Luiza Backes, Legislao sobre Financiamento de Partidos e de Campanhas Eleitorais no Brasil, em Perspectiva Histrica, de 2001. Disponvel em www.aslegis.org.br/images/pdfs/ciencia-politica-e-etc/111722.pdf e em www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/estnottec/tema3/111722.pdf . 4
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amplitude nacional3. Naquele momento, ademais, o exemplo dos pases na vanguarda do capitalismo mundial fazia com que o processo de formao de um sistema de partidos em moldes normais fosse desejado pelos analistas e estimulado pela legislao. O sistema partidrio de 1945 surgiu com forte suporte legal. A legislao assegurou que apenas candidatos apresentados por partido polticos pudessem se expor s escolhas do eleitorado, consagrou o sistema eleitoral proporcional, que privilegia os votos dos partidos na distribuio de lugares nas casas legislativas4, e procurou criar condies para que apenas partidos com implantao nacional participassem das disputas eleitorais, superando o predomnio dos partidos estaduais da primeira repblica. Inicialmente, a preocupao com um possvel apoio estatal no financiamento de campanhas no esteve em foco. medida em que o sistema amadurecia, contudo, a questo comeou a entrar na ordem do dia. Pouco antes da queda, em 1964, do regime instalado em 1945, o financiamento de campanhas se tornou um tema politicamente sensvel, com a instalao, inclusive, de CPIs para a anlise de eventuais infraes ocorridas nessa rea. Com o regime ditatorial e o bipartidarismo forado, a preocupao no desapareceu. No entanto, natural que ela no se tenha desenvolvido com intensidade em um ambiente de competio eleitoral relativamente baixa. A abertura do regime, na passagem da dcada de 1970 para a de 1980, por sua vez, colocou em primeiro plano a discusso das normas mais gerais de regulamentao do sistema eleitoral e partidrio. Embora questes ligadas corrupo da mquina pblica no tenham perdido visibilidade, elas no dominavam as polmicas referentes engenharia institucional em curso, talvez porque houvesse um certo otimismo difuso quanto possibilidade de que o prprio ambiente de disputa eleitoral e partidria democrtica viesse a ter efeitos benficos decisivos nessa rea. Talvez o primeiro caso, aps a abertura do regime autoritrio, a trazer realmente para primeiro plano a conexo entre um financiamento de campanhas eleitorais insuficientemente regulamentado e fiscalizado e a corrupo no governo tenha sido o do processo de impedimento do presidente Fernando Collor. No por acaso, ele se vinculava com a primeira eleio direta para a presidncia da Repblica, a manifestao mais clara de que as disputas eleitorais passavam a envolver, cada vez mais, o controle sobre fatias expressivas do poder estatal, ao contrrio do que acontecia no regime de exceo

preciso fazer uma referncia ao Partido Comunista do Brasil, que, tendo surgido, muito pequeno, na dcada de 1920, revelava, mesmo quando atuando clandestinamente, que comeavam a surgir as condies para a implantao de partidos de massas de amplitude nacional no Brasil. 4 Mesmo que a legislao brasileira permita o voto em indivduos nas eleies proporcionais, o que torna o sistema proporcional justamente que, na distribuio de lugares, esses votos contam, prioritariamente, como votos nos partidos e no nas candidaturas individuais.

imediatamente anterior5. Desde ento, a fiscalizao do financiamento de campanhas foi tema que nunca mais deixou de crescer. As prprias intervenes populares na chamada reforma poltica tenderam quase sempre a priorizar esse aspecto, como ficou claro na coleta de assinaturas de apoio a propostas de reforar a legislao eleitoral referente coibio da compra de votos. Nada disso surpreendente. , na verdade, o que corresponde ao processo de construo de um regime em que eleies envolvendo milhes de eleitores cumprem papel importante nas disputas sociais de poder. O que talvez surpreenda que todas essas questes tenham desembocado to rapidamente em uma alternativa radical como a da pura e simples proibio de qualquer financiamento privado de campanhas. A dimenso que a proposta tomou na primeira dcada do sculo XXI descolocou para segundo plano o debate a respeito de outras alternativas de regulamentao do financiamento de campanhas, tais como a limitao dos gastos permitidos, a promoo de um financiamente menos concentrado em poucos doadores (por exemplo, pela proibio das doaes de pessoas jurdicas e estabelecimento de limites para as doaes de pessoas fsicas) e outras. Para que isso acontecesse, possvel que tenha influenciado certa tradio corporativa brasileira de trazer os conflitos sociais para dentro da esfera estatal em lugar de produzir e fazer valer legislao que estabelea limites para esses conflitos e, na medida do possvel, diminua as disparidades de recursos entre as partes6. A SITUAO ATUAL DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS. No Brasil, como em muitos outros pases, tanto recursos pblicos como recursos privados so usados no financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos polticos. Trataremos, inicialmente, do que j existe em termos de encaminhamento de recursos pblicos para a atuao eleitoral e partidria, pois da

Embora a eleio presidencial de 1989 tenha dado questo uma visibilidade mais intensa e abrangente, certamente o aumento da preocupao com o tema acompanha o aumento da fatia de poder em disputa nas eleies e, consequentemente, do montante de recursos carreados para ganh-las nas urnas. mais do que provvel, portanto, que j com as eleies diretas para os governos estaduais houvesse a percepo de que os tempos comeavam a mudar. 6 Quanto a esse tipo de resposta estatal a situaes potencialmente conflitivas no plano social, existe, no Brasil, uma discusso antiga a respeito do imposto sindical, tema que no deixa de ter alguma relao com o do financiamento pblico de campanhas (nos dois casos, o estado chama a si a responsabilidade por garantir a existncia de recursos para financiar a atuao de entidades que organizam e defendem interesses e valores sociais). A interveno estatal, de qualquer maneira, tende a acontecer apenas nos momentos em que os conflitos podem se tornar disruptivos. Quando um lado capaz de se impor claramente no plano social, a tendncia que sequer se torne perceptvel a necessidade de interveno estatal para dirimir ou regulamentar as disputas. 6

podemos retirar indicaes sobre os possveis efeitos da consagrao de seu uso exclusivo7. Posteriormente, veremos brevemente as regras vigentes para o financiamento privado de campanhas. Os dois mecanismos principais pelos quais o Tesouro Nacional arca com despesas de campanhas eleitorais ou de manuteno dos partidos polticos so o Fundo Partidrio e a chamada propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso. O Fundo Partidrio. O Fundo Partidrio existe desde a promulgao da Lei n 4.740, de 15 de julho de 1965 (Lei Orgnica dos Partidos Polticos LOPP), logo substituda pela Lei n 5.682, de 21 de julho de 1971 (LOPP). De acordo com essa legislao, seus recursos adviriam de multas de natureza eleitoral, de doaes privadas e de dotaes oramentrias8. A mera criao do Fundo j indicava que, sob o regime de 1964, tinha continuidade a crescente valorizao dos partidos polticos como instrumentos relevantes no processo de preenchimento de cargos nos centros decisrios do estado9. A referncia a uma previso oramentria de recursos para o fundo partidrio (art. 61, caput), em particular, ilustra a preocupao de que o prprio estado se responsabilize, em alguma medida, pela preservao material dos partidos. No caso das Leis Orgnicas de 1965 e de 1971, essa valorizao ganhava vis especfico, j que as agremiaes partidrias eram tratadas como entidades de direito pblico, o que justificava, inclusive, a regulamentao legal de boa parte de seu funcionamento interno.

Alm dos prprios textos legais, foi fonte das informaes contidas neste tpico a monografia de Denis Urazato Pereira, Financiamento Pblico de Campanha Eleitoral e Representao Poltica, apresentada ao Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados, Curso de Especializao em Instituies e Processos Polticos do Legislativo, 2008. Disponvel em http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/382. Na pesquisa da legislao, por sua vez, recorreu-se prioritariamente compilao organizada por Walter Costa Porto e Nelson Jobim, Legislao Eleitoral no Brasil; do sculo XVI a nossos dias, Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Biblioteca, 1996, em trs volumes. 8 A leitura dos arts. 60 e seguintes da Lei de 1965 mostra claramente que j ali podamos encontrar muitos dos elementos fundamentais da legislao atualmente em vigor. Veja-se, por exemplo, a redao do art. 60: criado o fundo especial de assistncia financeira aos partidos polticos, que ser constitudo: I das multas e penalidades aplicadas nos termos do Cdigo Eleitoral e leis correlatas; II dos recursos financeiros que lhe forem destinados por lei, em carter permanente ou eventual; III de doaes particulares, inclusive com a finalidade de manter o instituto a que se refere o art. 75, inciso V. O prprio instituto de instruo poltica, para formao e renovao de quadros e lderes polticos (at. 75, V) encontra similar na legislao atual. 9 Evidentemente, tratava-se, por assim dizer, de uma valorizao simblica, pois o funcionamento do prprio mecanismo eleitoral de preenchimento de cargos decisrios do estado encontrava-se gravemente restringido. O que se quer realar, aqui, apenas que, no plano das ideias, seguia vigente a noo de que o Brasil, para se modernizar politicamente, precisava de um sistema partidrio que proporcionasse a representao poltica efetiva das principais correntes de opinio e de interesse da sociedade. 7

At a promulgao da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Polticos), no entanto, o simbolismo ligado criao do Fundo Partidrio no se traduzia em relevncia prtica, pois eram escassos os recursos efetivamente transferidos do Tesouro para o Fundo. A nova Lei mudou a situao. E o fez dentro de um enquadramento constitucional, bastante distinto do vigente na dcada de 1970, em que a fundamentao da medida se tornava mais complexa. que, de um lado, a Constituio Federal de 1988 fez referncia explcita ao fundo partidrio (e tambm ao acesso gratuito ao rdio e televiso)10, mostrando que considerava os partidos polticos entidades a merecerem o apoio material do estado e reconhecendo seu papel no bom funcionamento do regime representativo. De outro lado, contudo, a Constituio foi mais longe que qualquer texto legal anterior na consagrao da autonomia das agremiaes partidrias agora consideradas pessoas jurdicas de direito privado para definirem seu funcionamento interno. A atual Lei dos Partidos viu-se assim diante da tarefa de conjugar apoio material estatal com grande margem de autonomia para os partidos. De qualquer forma, o que nos interessa mais imediatamente que, depois de sua promulgao, o montante de recursos pblicos transferidos aos partidos passou para outro patamar, um patamar bastante significativo. Os instrumentos fundamentais da mudana foram as dotaes oramentrias da Unio, previstas no art. 38, inc. IV, da Lei dos Partidos Polticos de 1995, em valor nunca inferior, cada ano, ao nmero de eleitores inscritos em 31 de dezembro do ano anterior ao da proposta oramentria, multiplicados por trinta e cinco centavos de real, em valores de agosto de 1995. A leis oramentrias da Unio nunca deixaram de ter em conta a determinao da legislao partidria. Em 2010, por exemplo, os recursos distribudos aos partidos, oriundos dessa fonte, foram da ordem de 160 milhes de reais, a que se somaram 36 milhes de reais advindos de multas e penalidades pecunirias aplicadas nos termos do Cdigo Eleitoral e leis conexas (art. 38, I). Nenhum dos trs partidos mais votados em 2006 recebeu, ao longo do ano passado, menos de 25 milhes de reais. Em 2011, os valores sero significativamente maiores11. Os recursos do Fundo Partidrio no se destinam, prioritariamente, ao financiamento de campanhas eleitorais. Sua existncia, como j indicado, expressa o reconhecimento legal da relevncia da instituio partido poltico enquanto instrumento de elaborao, discusso e divulgao de projetos para a sociedade e de articulao e canalizao

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CF, art. 17, 3: Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei. 11 Apenas as agremiaes partidrias registradas no Tribunal Superior Eleitoral recebem recursos do Fundo Partidrio (Lei dos Partidos Polticos, arts. 7, 2, e 41-A), embora a Lei admita que os partidos adquirem personalidade jurdica ao serem registrados no cartrio competente do Registro Civil das Pessoas Jurdicas, da capital federal (art. 8). Os dados foram retirados de www.tse.gov.br/internet/partidos/fundo_partidario/2010.htm

dos interesses e valores sociais para a esfera poltica12. A referncia da Lei ao uso de recursos do Fundo para a manuteno das sedes e servios do partido e para o pagamento de pessoal (art. 44, I) no deixa de ser uma admisso da importncia do custeio das atividades cotidianas da organizao partidria13. No entanto, o fato de que o dispositivo legal estabelece um limite para o uso dos recursos em gastos desse tipo mostra o objetivo de impulsionar os partidos para o desempenho de tarefas menos burocrticas. Assim, a Lei se refere propaganda doutrinria e poltica (inc. II) e estabelece um limite mnimo, de vinte por cento do total dos recursos recebidos, a ser destinado criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica (inc. IV) e, desde a promulgao da Lei n 12.034, de 2009, reserva cinco por cento, no mnimo, para a criao e manuteno de programas de promoo e difuso da participao poltica das mulheres. Em resumo, o Fundo Partidrio consagra a importncia da ao dos partidos polticos para a consistncia poltica da sociedade, at certo ponto independentemente da atuao diretamente eleitoral. Por outro lado, embora boa parcela dos recursos do Fundo sejam obrigatoriamente destinados a outros fins, o uso de parte deles em campanhas eleitorais no apenas no vedado como explicitamente permitido no art. 44, inc. III, da Lei dos Partidos Polticos, que esclarece a possibilidade de sua aplicao no alistamento e campanhas eleitorais, na esteira do que, alis, as Leis Orgnicas de 1965 e de 1971 j determinavam. A transferncia de recursos pecunirios de vulto do estado para os partidos polticos via Justia Eleitoral e Fundo Partidrio tem implicaes para a discusso sobre o financiamento pblico de campanhas eleitorais, seja no plano prtico, seja no plano valorativo. No plano prtico, a experincia com o Fundo estabeleceu uma referncia concreta e de sucesso comprovado para a formulao do mecanismo de transmisso de valores aos partidos. Assim, a Lei dos Partidos nos sugere: a) a frmula da multiplicao do nmero de eleitores por um valor periodicamente atualizado para estabelecer a quantidade
O art. 75 da Lei n 4.740, de 1965 (LOPP), era particularmente claro quanto ao fato de que as atribuies dos partidos polticos ultrapassam de muito o momento eleitoral. Dizia o artigo: Os partidos tero funo permanente assegurada: I pela continuidade de seus servios de secretaria; II pela realizao de conferncias; III pela promoo, ao menos duas vezes ao ano, no mbito da circunscrio dos rgos dirigentes, de congressos ou sesses pblicas, para difuso de seu programa, assegurada a retransmisso gratuita pelas empresas transmissoras de radiodifuso; IV pela manuteno de cursos de difuso doutrinria, educao cvica e alfabetizao; V pela manuteno de um instituto de instruo poltica, para formao e renovao de quadros e lderes polticos; VI pela manuteno de bibliotecas de obras polticas, sociais e econmicas; e VII pela edio de boletins e outras publicaes. Repare-se, em especial, no inc. III, que reala a importncia do acesso garantido aos meios de comunicao de massas. 13 A importncia dos gastos de manuteno motivou a ampliao do limite de gastos para cinquenta por cento dos recursos do Fundo Partidrio, realizada pela Lei n 12.034, de 2009, frente aos vinte por cento da redao original de 1995. 9
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de recursos a serem tranferidos aos partidos (art. 38, IV); b) o caminho a ser seguido pelos recursos: previso oramentria consignada, no anexo do Poder Judicirio, ao Tribunal Superior Eleitoral e depsito do Tesouro Nacional em conta especial disposio do TSE, que os distribui aos rgos de direo nacional dos partidos (arts. 40 e 41); c) a referncia dos resultados eleitorais das eleies anteriores de deputados federais para a distribuio dos recursos entre os partidos (arts. 41 e 41-A)14. As proposies que tratam do financiamento pblico exclusivo de campanhas tm reproduzido, com pequenas variaes, esses trs precedentes originrios da regulamentao do Fundo Partidrio. Em algumas delas, no entanto, a referncia para a distribuio dos recursos entre os partidos, no que toca frao que no distribuda igualitariamente entre todos, a proporo dos representantes eleitos sob suas legendas, enquanto a Lei dos Partidos usa como referncia a proporo dos votos obtidos. Ora, o nmero de representantes eleitos por cada partido sofre a influncia de normas eleitorais como a que permite as coligaes e a que estabelece um limite mximo e um limite mnimo de parlamentares por estado, ou seja, de normas que fazem com que o nmero de representantes eleitos por cada partido se distancie, em alguma medida, da proporcionalidade em relao ao nmero de votos por ele recebidos em todo o pas. Com a norma da Lei dos Partidos, que usa como referncia os prprios votos, se buscou evitar a influncia indireta daquelas normas na distribuio de recursos do Fundo Partidrio. A valorao dos efeitos do Fundo Partidrio envolve questes mais complexas. Parece indiscutvel que o Fundo facilitou que as estruturas bsicas dos partidos fossem mantidas em funcionamento, permitindo, possivelmente, que uma parte maior das energias dos filiados se voltasse para tarefas menos burocrticas. Um bom exemplo do sucesso da Lei dos Partidos, de 1995, nessa rea, reside na importncia adquirida por vrias das fundaes partidrias, sustentadas, em boa parte, com os recursos pblicos previstos na Lei. Tudo isso tanto pode ser tido como um estmulo ao financiamento pblico de campanhas, pois ele permitiria transferir as energias dos partidos da tarefa de arrecadao de recursos para a tarefa mais elevada de elaborao de programas polticos consistentes e atraentes, como pode ser visto como uma indicao de que o estado j faz sua parte ao
Quando a clusula de barreira ao funcionamento parlamentar, contida no art. 13 da Lei dos Partidos, foi considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, a regra de distribuio dos recursos do Fundo (art. 41), que a ela fazia referncia, teve de ser substituda. A nova regra, contida no art. 41-A, um pouco menos severa para com os partidos menos votados que a antiga. Enquanto o art. 41 previa que apenas um por cento dos recursos fosse distribudo em partes iguais entre todos os partidos registrados no TSE, com os noventa e nove por cento restantes distribudos apenas aos partidos que tivessem superado a clusula de barreira do art. 13 (obteno de cinco por cento dos votos vlidos, com pelo menos dois por cento em nove estados), o art. 41-A prev a distribuio igualitria de cinco por cento dos recursos e a distribuio proporcional (aos votos recebidos) de noventa e cinco por cento (entre todos os partidos e no apenas entre os que superem a barreira). 10
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garantir os recursos materiais mnimos para os partidos se organizarem, cabendo a eles, a partir da, estabelecer uma relao de confiana com suas bases que lhes permita conduzir as campanhas eleitorais com autonomia frente ao poder pblico. Outro ponto a se ter em conta o da desigualdade dos recursos distribudos aos vrios partidos15. Embora a distribuio pelo critrio dos votos recebidos em eleies anteriores seja defensvel, ele prende as agremiaes, durante quatro anos, situao existente nas ltimas eleies para a Cmara dos Deputados. No caso do financiamento misto, esse ponto negativo pode ser parcialmente compensado pela arrecadao de recursos de outras fontes, se o partido consegue, no meio tempo, se implantar mais fortemente na sociedade, mas, no caso do financiamento pblico exclusivo, haveria um forte engessamente da situao relativa das vrias agremiaes. Isso sem contar o caso da criao de um partido novo entre dois pleitos eleitorais. Ainda que ele surja com grande apoio popular e fora poltica, ter acesso apenas pequena parcela de recursos pblicos igualmente dividida entre todas as agremiaes. Assim, o financiamente pblico exclusivo de campanhas, com regras de distribuio semelhantes s do Fundo Partidrio atual, seria quase fatal para os novos partidos polticos, o que provavelmente resultaria em estmulo estagnao do quadro partidrio. Um elemento interessante do Fundo Partidrio, que se pode estender a outros tipos de financiamento pblico de entidades privadas, que o estado, via legislao, passa a poder dirigir a atuao dos partidos em direes que se reputem adequadas. O exemplo mais claro o do uso obrigatrio de recursos nas citadas fundaes partidrias. O estado garante que os recursos do Fundo sejam usados em atividades de formao poltica. Afinal, a nica forma de receb-los dando-lhes a destinao legalmente prevista. Principalmente se houver um controle efetivo do destino dos recursos, a probabilidade maior de que o estmulo produza, mesmo que parcialmente, os efeitos pretendidos. Claro que se pode argumentar, por outro lado, que no cabe ao estado determinar como os cidadso se organizam politicamente, muito menos usar os recursos pblicos para praticar esse tipo de dirigismo sobre a sociedade. O efeito final pode ser a homogeneizao dos esforos de organizao dos segmentos sociais, dificultando, inclusive, o surgimento de usos alternativos e melhores para os recursos recebidos. Cabe perguntar, portanto, at que ponto a lei pode avanar nessa direo sem ferir o princpio da autonomia de organizao partidria.

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Mesmo depois que o art. 41-A, inserido na Lei dos Partidos Polticos, estabeleceu regras de distribuio muito mais equitativas que as anteriores, ainda certo que um tero dos partidos registrados no TSE receberam, em 2010, por volta de vinte vezes menos recursos que os partidos melhor aquinhoados. 11

Seja como for, a viso predominante parece ser a de que o aumento da dotao de recursos pblicos para o Fundo Partidrio deixou um saldo positivo para o sistema partidrio e para a poltica em geral no Brasil. Somente pesquisas empricas e tericas nais profundas, no entanto, podero produzir uma avaliao conclusiva sobre a matria. A propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso. As normas que tratam da propaganda eleitoral no rdio e na televiso so de especial relevncia para este estudo. Em primeiro lugar, por incidirem sobre uma matria muito sensvel para os processos eleitorais contemporneos, dada a influncia dos meios de difuso audiovisual na formao da opinio pblica, em perodos eleitorais e no-eleitorais, o que cria uma entrelaamento complexo entre propaganda, poltica e concentrao da propriedade das emissoras de rdio e televiso no Brasil e no mundo. Em segundo lugar, porque a legislao que rege a matria estabelece uma espcie de financiamento pblico exclusivo, na medida em que a propaganda no rdio e na televiso s pode acontecer nos perodos, legalmente definidos, em que o estado garante o acesso gratuito a esses instrumentos de difuso de ideias e propostas. Trata-se, claro, de uma exclusividade relativa, pois a elaborao e custeio do material a ser transmitido gratuitamente est a cargo dos partidos e candidatos. Ainda assim, ela traz elementos para a reflexo sobre o tema O acesso legalmente garantido propaganda eleitoral gratuita no rdio e na televiso chama a ateno para uma peculiaridade do financiamento exclusivamente privado das campanhas eleitorais. que h situaes em que instrumentos fundamentais para as campanhas esto sob o virtual monoplio, ou oligoplio, de poucos grupos empresariais. Nessas situaes, a interveno estatal, para alm de carrear recursos para os segmentos sociais e polticos em situao de desvantagem financeira nas disputas eleitorais, e de dificultar que os eleitos se tornem excessivamente dependentes de seus financiadores, pode ser justificada pelA necessidade de abrir espaos de propaganda poltica cujo fechamento seletivo produziria uma disparidade excessiva entre os concorrentes. O art. 130 da Lei n 1.164, de 24 de julho de 1950 (Cdigo Eleitoral de 1950), particularmente ilustrativa quanto a essa questo16. No se tratava, ento, de financiar o uso eleitoral da propaganda no rdio, mas de garantir o acesso igualitrio dos partidos s emissoras mais potentes de radiodifuso, pois a desigualdade, nessa rea,
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O dispositivo legal determinava: As estaes de rdio, com exceo das referidas no artigo anterior e das de potncia inferior a dez quilowatts, nos noventa dias anteriores s eleies gerais de todo o pas ou de cada circunscrio eleitoral, reservaro diariamente duas horas propaganda partidria, sendo uma delas pelo menos noite, destinando-as, sob rigoroso critrio de rotatividade, aos diferentes partidos, mediante tabela de preos iguais para todos. A exceo dizia respeito s emissoras de propriedade pblica ou assemelhadas. 12

provocaria, por si s, o predomnio esprio de umas foras polticas sobre outras. Ademais, por se tratar de um instrumento de campanha to poderoso, o fato de ele se encontrar monopolizado ou oligopolizado poderia permitir ao oligoplio, no extremo, o veto difuso das ideias e propostas de algum setor da poltica nacional, ou mesmo discusso pblica intensa das diferentes propostas polticas, sejam elas quais forem, com grave prejuzo para a livre formao da opinio do eleitorado. Por tudo isso, a linha de interveno estatal em que se situa o referido art. 130 do Cdigo Eleitoral de 1950 constitui um dos pilares do pluralismo eleitoral e uma das grandes conquistas institucionais de nossa histria poltica17. Mais tarde, a Lei n 4.109, de 27 de julho de 1962, alm de estabelecer a gratuidade do acesso ao rdio e televiso pelos partidos polticos, trouxe uma regulamentao razoavelmente detalhada desse mecanismo de propaganda eleitoral. A norma do art. 13, 3, tanto estendia a obrigatoriedade da transmisso para as emissoras pblicas como esclarecia que a distribuio do tempo se daria de acordo com a participao dos distintos partidos nas casas legislativas das respectivas circunscries eleitorais18. Ademais, a Lei de 1962 vedava, no 12 do mesmo artigo, a propaganda poltica no rdio e na televiso, fora dos horrios da propaganda eleitoral gratuita, nos trinta dias antes do pleito, ou seja, j se comeava a dar matria aquele citado vis de financiamento pblico exclusivo. A Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral promulgado aps a implantao do regime autoritrio de 1964), no fugiu da linha legal anterior, consagrando, no artigo 250, a propaganda eleitoral gratuita, no rdio e na televiso, nos sessenta dias anteriores ao pleito e, no art. 254, tornando-a exclusiva nos dez dias que precederem s eleies. Quando se analisa a legislao atualmente vigente, o primeiro ponto a destacar que se trata de financiamento efetivamente pblico, no sentido estrito de feito com recursos estatais, pois o art. 99 da Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleies), determina a compensao fiscal para as emissoras, de forma proporcional ao
Na verdade, trata-se de uma experincia que pode ser levada mais longe. No seria descabido que o legislador procurasse identificar outras reas em que bens ou servios sob monoplio ou oligoplio so relevantes para a tomada de posio dos eleitores e se dedicasse a criar condies para que esses bens ou servios fiquem disposio de todos os que deles queiram fazer uso nas campanhas eleitorais, independentemente, inclusive, de financiamento pblico de seu custeio. No se trataria de financiar seu uso, mas de impedir que o acesso a eles fosse restringido, mesmo para os que quisessem e pudessem pagar por us-los. 18 O dispositivo legal determinava: As estaes de radiodifuso e televiso de qualquer potncia (...), nos sessenta dias anteriores s quarenta e oito horas do pleito de cada Circunscrio Eleitoral do Pas, reservaro diariamente duas horas para propaganda poltica gratuita, sendo uma delas durante o dia (...) e outra noite (...) sob critrio de rigorosa rotatividade aos diferentes partidos, e distribudas entre eles na proporo das respectivas legendas no Congresso Nacional e nas Assemblias Legislativas Estaduais e Cmaras Municipais. O 10 do mesmo artigo estipulava, ainda, que s estaes de rdio e televiso vedado cobrar, na publicidade poltica, preos superiores aos que tenham vigorado, nos seis meses anteriores, para a publicidade comum. 13
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tempo ocupado em suas programaes, e o Decreto n 5.331, de 4 de janeiro de 2005, da presidncia da Repblica, reproduz as regras para o clculo da compensao. A renncia do governo s receitas oriundas de impostos devidos, como forma de reembolso ao custo estimado da transmisso da propaganda eleitoral, caracteriza o financiamento pblico de campanha eleitoral, ainda que de forma indireta19. Evidentemente, passvel de discusso se as coisas deveriam ser assim, pois as emissoras exercem concesses pblicas, que poderiam incluir a obrigao de abrir parte de seu tempo de emisso propaganda eleitoral, sem ressarcimento. Mas o fato que, com as regras atuais, o estado arca com o pesado custo da transmisso da propaganda eleitoral no rdio e na televiso. O segundo ponto a se ter em conta que existe realmente um alto grau de exclusividade nessa rea do financiamento pblico de campanhas. Afinal, de acordo com o art. 44 da Lei das Eleies, de 1997, a propaganda eleitoral no rdio e na televiso restringe-se ao horrio gratuito definido nesta Lei, vedada a veiculao de propaganda paga. Ou seja, na prtica, nenhuma pessoa, fsica ou jurdica, alm da Unio, pode financiar emisses de rdio e televiso para propaganda eleitoral. H, portanto, alguma analogia com o que pretendem os defensores do financiamento pblico exclusivo de campanhas e a experincia brasileira com a propaganda eleitoral gratuita efetivamente fortalece alguns de seus argumentos. Assim, dada sua existncia, h muito menos espao para acordos desiguais entre as emissoras de rdio e televiso e as distintas foras polticas, os candidatos e partidos no precisam usar seu tempo e energia em negociaes delicadas ao redor desses gastos de campanha, a distribuio de tempo de transmisso, se no perfeita, pelo menos imparcial, cabendo a cada partido o que resulta da aplicao de uma legislao previamente existente. O prprio fato de que a propaganda no rdio e na televiso no deixa de ser muito cara e desigual por conta dos custos da elaborao dos programas pode dar lugar ao contra-argumento de que isso s assim porque a exclusividade do financiamento pblico se reduz a um aspecto da propaganda, com o que se refora a posio de estender o financiamento pblico exclusivo a todos os aspectos da campanha eleitoral A experincia com a propaganda eleitoral gratuita tambm produz argumentos contra o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais. Afinal, tambm aqui se fica preso a um critrio de distribuio do tempo no rdio e na televiso (ou seja, de um recurso financiado pelo Tesouro) que pode no refletir o momento atual da disputa social e poltica ou, pior, que pode dificultar o surgimento e crescimento de propostas novas para o enfrentamento dos problemas do pas, do estado ou do municpio. Ademais, pelo prprio fato de ser um recurso escasso, pois no se pode ter acesso a poro maior dele do que aquela que a legislao fornece, se cria uma espcie de preo de oligoplio a favor de seu possuidor, estimulando at a criao de partidos apenas para se negociar o controle do nico tipo de entidade que dispe de acesso quele bem. Ou, pelo menos, se
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Ver o texto citado de Denis Urazato Pereira. 14

estimula os partidos j existentes a negociarem alianas polticas apenas em funo do acesso a tal bem escasso. Ora, certamente situaes semelhantes surgiriam se houvesse o financiamento pblico exclusivo de campanhas. Uma ltima questo sobre a qual a consagrao do horrio eleitoral gratuito como via exclusiva para as campanhas no rdio e na televiso joga alguma luz a das relaes entre interveno estatal equalizadora e concentrao de poder econmico. Assim, certo que o horrio reservado propaganda no rdio e na televiso por parte de todos os partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral constitui um instrumento para diminuir a influncia das diferenas de poder econmico entre as foras sociais organizadas em partidos e, principalmente, para reduzir o peso do oligoplio das comunicaes nos processos eleitorais. No menos certo, porm, que essa interveno estatal no impede que esse oligoplio, expresso, no plano das comunicaes, da concentrao de riqueza na sociedade, seja um fator determinante na conduo de qualquer campanha eleitoral e nos prprios resultados das eleies. O uso de recursos privados.20 A principal manifestao legal da preocupao com a possibilidade de vnculo esprio entre o financiamento de partidos e campanhas e os resultados eleitorais encontrada na vedao de que uma srie de entidades contribuam para atividades eleitorais e partidrias. A verso de 1965 da Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n 4.740, de 1965), por exemplo, j vedava aos partidos, no artigo 56, I receber, direta ou indiretamente, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, procedente de pessoa ou entidade estrangeira; II receber recurso de autoridades ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas nos incisos I e II do art. 60, e no art. 61; III receber, direta ou indiretamente, qualquer espcie de auxlio ou contribuio das sociedades de economia mista e das empresas concessionrias de servio pblico; IV receber, direta ou indiretamente, sob qualquer pretexto, contribuio, auxlio ou recurso procedente de empresa privada, de finalidade lucrativa. Como se percebe facilmente, a preocupao da Lei se dirigia tanto possibilidade de que detentores de cargos estatais os usem para reforar suas campanhas ou de candidatos e partidos que lhes sejam prximos como possibilidade de que entidades quaisquer usem de seus recursos materiais para comprometer, j na campanha, os eventuais futuros eleitos com a defesa de seus interesses. Essa segunda preocupao de bvia compreenso no caso do inciso I (recursos procedentes de pessoa ou entidade estrangeira).
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A melhor fonte de informaes sobre a regulamentao e o controle pela Justia Eleitoral do financiamento privado de campanhas talvez esteja nas atualizaes sucessivas do livro de Denise Goulart Schlichmann, Financiamento de Campanhas Eleitorais, Curitiba: Juru Editora, 2008. 15

Mas chama mais a ateno o cuidado da norma com as empresas privadas de finalidade lucrativa, procurando preservar os pleitos eleitorais de possveis deturpaes oriundas dessa fonte de recursos. Na verso de 1971 da Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n 5.682, de 1971), a vedao se estende aos recursos oriundos de entidades de classe ou sindicais (art. 91). Atualmente, a Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096, de 1995), preocupa-se, fundamentalmente, com as contribuies de entidades e governos estrangeiros ou que venham, direta ou indiretamente, do setor pblico (art. 31). Assim, a norma referente ao financiamento partidrio por empresas privadas com finalidade lucrativa desapareceu, embora o mesmo no tenha acontecido com a norma referente s entidades de classe ou sindicais. Independentemente das razes invocadas para justificar o veto s contribuies de sindicatos, o fato que, combinado com o no-veto s contribuies empresariais, a norma parece criar uma desvantagem para os trabalhadores frente aos patres no que diz respeito faculdade de dar suporte material a suas preferncias eleitorais. Mas na Lei das Eleies, de 1997, que as vedaes ao financiamento privado de campanhas se encontram mais detalhadas. No que diz respeito s entidades que podem fazer doaes para as campanhas, o quadro geral no se distingue fortemente do da Lei dos Partidos, repetindo-se a ausncia de vedao s contribuies empresariais, combinada com a vedao das contribuies sindicais. Embora o leque de entidades cujas contribuies so vedadas tenha se expandido na segunda metade da dcada de 2000, passando a incluir entidades beneficentes e religiosas, entidades esportivas, organizaes no governamentais que recebam recursos pblicos e organizaes da sociedade civil de interesse pblico (art. 24), a questo decisiva, a da contribuio das empresas com finalidade lucrativa, no foi abordada. A expanso do leque mostra, ainda assim, que o tema do financiamento de campanhas realmente ganhou relevncia nos ltimos tempos e que algumas medidas legais vm sendo tomadas nessa rea. Indicao ainda mais significativa de que a tendncia a tratar do tema existe pode ser encontrada na norma do art. 17-A, introduzido na Lei das Eleies pela Lei n 11.300, de 19 de maio de 2006. Diz o artigo: A cada eleio caber lei, observadas as peculiaridades locais, fixar at o dia 10 de junho de cada ano eleitoral o limite dos gastos de campanha para os cargos em disputa; no sendo editada a lei at a data estabelecida, caber a cada partido poltico fixar o limite de gastos, comunicando Justia Eleitoral, que dar a essas informaes ampla publicidade. Trata-se, obviamente, de norma incua, pois admite que, sem a aprovao de nova lei, as normas anteriores seguiro em vigor. No entanto, ela revela que o tema est em pauta.

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No por estar em pauta, contudo, que um tema vai ser objeto de regulamentao efetiva. Para isso, preciso que se forme uma maioria clara sobre a matria. Desde 1997, a redao do art. 79 da Lei das Eleies j mostrava que o tema do financiamento pblico de campanhas encontrava-se em pauta21. No por isso se legislou sobre ele. Ademais, o prprio fato de que as doaes e contribuies de pessoas jurdicas para campanhas eleitorais se encontra regulamentada (art. 81) no captulo das disposies transitrias da Lei das Eleies indica que, desde sua promulgao, j se supunha que a matria teria de receber regulamentao mais adequada. O limite estabelecido para essas doaes e contribuies, de dois por cento do faturamento bruto do ano anterior eleio, permite s grandes corporaes, sozinhas, praticamente definir que candidaturas e partidos disporo de mais recursos nas campanhas. A inexistncia de limites efetivos aos gastos dos partidos e candidatos em campanhas e s contribuies de seus financiadores cria um problema para a representao poltica consistente. Como o valor dos gastos de campanha pode se elevar indefinidamente, todas as partes presentes na disputa se encontram compelidas a arrecadar todos os recursos que lhes estejam acessveis, nica maneira de se contrapor a um adversrio que tambm no tem limites de arrecadao. Em consequncia, h um claro estmulo a que se aceite recursos mesmo de fontes que no se coadunam com o que seria, em princpio, a linha de atuao da agremiao partidria. J se um limite arrecadao for estabelecido, principalmente se esse limite for inferior ao valor que a agremiao efetivamente tem condies de arrecadar, tornar-se- possvel, para ela, a escolha entre doadores. O limite contribuir, assim, para que se preserve a ligao do partido com sua base social especfica. Essa ligao, alis, se perderia com o financiamento pblico exclusivo de campanhas. Por outro lado, a existncia de um limite mximo de arrecadao no elimin a necessidade de controle para que tal limite seja respeitado. Esse tipo de controle talvez seja efetivamente mais fcil no caso do financiamento pblico exclusivo, em que no apenas se conhece o limite, mas tambm a nica fonte dos recursos. Claro que por trs de todas essas questes existe um problema de carter administrativo. Para que qualquer norma relativa ao financiamento de campanhas se mostre eficaz, faz-se necessrio que o estado disponha de meios para controlar sua aplicao. Por outro lado, a prpria regra de financiamento pode ser pensada tendo em conta o quanto a sua aplicao correta de controle mais ou menos difcil. Um dos argumentos usados a favor do financiamento pblico exclusivo tem sido exatamente o da facilidade de acompanhamento da circulao dos recursos usados nas campanhas.

Diz o dispositivo: O financiamento das campanhas eleitorais com recursos pblicos ser disciplinado em lei especfica. 17

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A PROPOSTA DE FINANCIAMENTO PBLICO EXCLUSIVO DE CAMPANHAS ELEITORAIS.

O vnculo entre o financiamento de campanhas eleitorais e a corrupo da mquina pblica se tornou uma questo particularmente relevante nas discusses sobre o funcionamento do regime representativo brasileiro a partir do incio da dcada de 1990, pelas razes j expostas. Desde ento22, como foi dito, ganhou outra dimenso, na legislao brasileira e na atuao da Justia Eleitoral, o monitoramento dos recursos destinados s campanhas eleitorais e se intensificou a discusso sobre possveis limitaes s contribuies de campanha, seja em termos de montantes, seja em termos de entidades legitimadas para contribuir. Concomitantemente, a ampliao da prpria liberdade de disputa poltica entre projetos divergentes, decorrente da abertura do regime autoritrio, tornava os pleitos eleitorais mais competitivos e, consequentemente, mais caros, o que trazia a primeiro plano, de um lado, os gastos excessivos com as campanhas e, de outro, a capacidade muito dspar das distintas foras polticas para recolher contribuies privadas. Em resposta a todas essas questes, surge, j no fim da dcada de 1990, a proposta de que o financiamento das campanhas eleitorais seja feito exclusivamente com recursos pblicos ou, pelo menos, que o estado arque com uma parte significativa dos gastos de campanha. Pretendia-se, com isso, eliminar um importante mecanismo de corrupo da mquina pblica (o possvel vnculo esprio entre os candidatos eleitos e seus financiadores), facilitar o controle dos recursos carreados para as campanhas (pois todos os recursos legtimos viriam de uma nica fonte), reduzir os gastos de campanha e tornar mais paritria a situao dos diversos agrupamentos polticos em confronto. Os desdobramentos dessa inovadora proposta sero analisados a seguir. O primeiro cuidado a se respeitar em qualquer discusso sobre a matria o de distinguir o financiamento pblico parcial de campanhas do financiamento pblico exclusivo. Alguns dos objetivos indicados no pargrafo anterior podem ser buscados sem que necessariamente todas as contribuies privadas sejam proibidas nas
Um momento importante nesse processo foi o da elaborao e promulgao da Lei n 8.713, de 1993, que regulamentou as eleies de 1994. De acordo com Denise Goulart Schlickmann, a Lei inovou no tocante s normas para administrao financeira das campanhas eleitorais, estabelecendo regras para a constituio dos comits financeiros das agremiaes partidrias; estabelecendo a responsabilidade de partidos e candidatos; estipulando formas de obteno e movimentao de recursos e realizao de despesas; limitando doaes de pessoas fsicas e jurdicas e, finalmente, instruindo a elaborao e prestao de contas Justia Eleitoral (p. 41). Estvamos, ento, sob o impacto do impedimento do presidente Fernando Collor, a que logo se somaria o episdio da CPI sobre fraudes oramentrias, que levou cassao dos mandatos de vrios congressistas. de se lembrar, de qualquer maneira, que, algo contraditoriamente, nesse perodo voltaram a ser permitidas as contribuies de empresas com finalidade lucrativa para as campanhas eleitorais. 18
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campanhas eleitorais. Assim, por exemplo, a garantia de que alguma paridade existir entre os participantes do pleito pode ser buscada tanto pelo fornecimento de recursos mnimos a todos os partidos como pela limitao dos gastos de campanha permitidos, independentemente da capacidade de arrecadao. O que diferencia essas medidas do financiamento pblico exclusivo que somente nesse ltimo se procura romper por completo, no processo eleitoral, a ligao de apoio material entre os agentes polticos e os setores sociais que lhes do sustentao. Como j se observou, a fora que a proposta de financiamento pblico exclusivo logo adquiriu entre ns deve estar, em alguma medida, ligada tradio brasileira de interveno estatal moderadora ou cooptadora nas reas da convivncia social em que comea a manifestar-se a ordem competitiva. Essa fora se acentuou, contudo, quando o PL n 2.679, de 2003, elaborado por Comisso Especial instalada na Cmara dos Deputados especificamente para a anlise e encaminhamento da reforma poltica, primeiro, adotou a proposta do financiamento pblico exclusivo e, depois, se tornou, at o fim da dcada, a proposio que mais ateno recebeu nas discusses sobre a reforma23. O efeito do PL n 2.679, de 2003, compreensvel. Tratava-se, afinal, de uma proposta bem trabalhada, que se apoiava, desde o incio, na deciso de um colegiado importante, justamente a Comisso que a elaborou, tendo, por isso, peso superior ao de proposies apresentadas individualmente por parlamentares. A argumentao por trs da proposio tambm era convincente. Como a circulao dos recursos poderia ser companhada, do momento em que sasse do Tesouro at a aplicao na campanha, de maneira muito mais efetiva do que acontece com recursos advindos de fontes esparsas, o controle sobre a entrada de recursos esprios nas campanhas eleitorais se tornaria muito mais fcil. Sua conjugao com a proposta de adoo das listas preordenadas de candidaturas lhe dava ainda maior solidez24, pois facilitava sobremaneira a distribuio dos recursos pblicos para as campanhas. Por tudo isso, uma das consequncias imediatas da proposta foi a excluso de boa parte das questes ligadas regulamentao do financiamento de campanha do campo de viso dos observadores, exatamente na medida em que a contraposio entre financiamento pblico exclusivo e qualquer outra alternativa ocupou o centro da discusso.

primeira vista, o PL n 1.210, de 2007, teria substitudo, desde sua apresentao, o PL n 2.679, de 2003, arquivado, como centro das atenes; trata-se, no entanto, de percepo falsa, ou pelo menos ambgua, pois as duas proposies tm contedo absolutamente igual. 24 Uma discusso recorrente tem sido, justamente, sobre a possibilidade de se adotar o financiamento pblico exclusivo de campanhas sem a adoo conjunta das listas preordenadas nas eleies proporcionais. Parece mais razovel defender a forte ligao entre as duas propostas, embora no se deva considerar impossvel que venha a surgir uma formulao legal para o financiamento pblico exclusivo compatvel com listas abertas ou flexveis. 19

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Ainda assim, no se pode dizer que a discusso sobre o financiamento pblico exclusivo de campanhas tenha avanado muito. Ela, na verdade, poucas vezes se dirigiu s questes mais relevantes da teoria da representao poltica e, mesmo no que diz respeito redao da norma do PL n 2.679, de 2003, no houve, salvo engano, contribuies substanciais vindas de fora do prprio processo legislativo, fossem elas de partidos, de organizaes sociais ou de centros de pesquisa25. De qualquer maneira, a discusso legislativa no partiu do nada, pois, desde as primeiras proposies sobre a matria, foi possvel usar a experincia com o Fundo Partidrio como referncia para se estabelecer caminhos para tentar garantir o financiamento pblico ampliado de campanhas (fosse ou no exclusivo). A deciso legislativa mais simples para garantir o financiamento pblico de campanhas seria a de elevar as dotaes oramentrias para o Fundo, nos anos em que se realizassem eleies, sendo esse acrscimo destinado a elas. Essa soluo foi proposta na tramitao do projeto de lei que se transformou na Lei n 9.504, de 1997 (Lei das Eleies), ainda em vigor, e s foi derrubada quando da reviso do texto pelo Senado Federal26. Mais tarde, o prprio Senado, atravs do PLS n 353, de 1999, que na Cmara dos Deputados se tornou o PL n 4.593, de 2001, voltou a propor o aumento, em anos eleitorais, dos recursos pblicos destinados ao Fundo Partidrio, conjugado, agora, com a proibio de financiamento privado de campanhas. Quando o encaminhamento proposto no era o de simplesmente aumentar os recursos do Fundo Partidrio, mesmo assim a existncia de um mecanismo provado de transferncia de recusos pblicos para os partidos polticos via Justia Eleitoral servia de referncia para a formulao de novos procedimentos para o financiamento pblico de campanhas. o caso do PL n 671, de 1999, de autoria do sr. Aloysio Nunes Ferreira, que dava um tratamento bastante detalhado ao processo de transferncia de recursos, via Justia Eleitoral, para as campanhas. Tal como o referido PL oriundo do Senado Federal, o PL n 671, de 1999, estabelecia um montante total para o financiamento pblico decorrente da multiplicao do nmero de eleitores por sete reais. No entanto, ele
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Um fato ilustra a situao. Faltou primeira verso do PL n 2.679, de 2003, regulamentar a reserva e distribuio de recursos pblicos em eventuais segundos turnos eleitorais. Pois bem, somente quando a prpria relatoria, a cargo do deputado Ronaldo Caiado, trouxe o tema a baila, j no processo de apreciao do PL n 1.210, de 2007, que se buscou dar uma soluo ao problema. Ou seja, de 2003 a 2007, apesar de a proposio estar no centro das discusses sobre a reforma poltica, nenhuma entidade exterior Cmara dos Deputados observou a existncia de uma lacuna importante no futuro texto legal. Isso indica o quanto a discusso pblica limitou-se s vantagens e desvantagens em abstrato do financiamento pblico exclusivo, sem anlise cuidadosa da proposta concretamente sobre a mesa. Da mesma maneira, houve relativamente pouca discusso sobre o montante de recursos previsto para o financiamento e sua compatibilidade com os custos efetivos de uma campanha eleitoral. 26 Ver o texto citado de Ana Luiza Backes. 20

no vedava completamente o financiamento privado, admitindo-o quando oriundo de pessoas fsicas, desde que o total de gastos no ultrapassasse o limite mximo que a proposio tambm estabelecia para cada campanha. interessante observar que algumas das proposies destinadas a garantir a transferncia de significativo montante de recursos pblicos para as campanhas eleitorais j lidavam com os problemas eventualmente decorrentes do financiamento exclusivamente pblico. Assim, o PL n 830, de 1999, da sra. Rita Camata, ia na mesma linha do citado PL n 671, ao admitir contribuies privadas de pessoas fsicas e o uso de recursos dos prprios candidatos nas campanhas, desde que o gasto total no ultrapassasse os limites estabelecidos na proposio, vedando peremptoriamente apenas as contribuies de pessoas jurdicas. O PL n 1.577, de 1999, do deputado Clementino Coelho, era ainda mais restritivo das contribuies privadas, limitando-se a admitir recursos oriundos de pessoas fsicas filiadas ao partido que recebesse a contribuio. O fato de que essas proposies deixem aberta uma porta para a contribuio privada relaciona-se com problemas fundamentais do financimento pblico exclusivo de campanhas. De um lado, a exclusividade pode produzir uma situao em que o montante de recursos que chegue a uma candidatura seja manifestamente insuficiente para qualquer tipo de campanha eleitoral; nesses casos, a pequena abertura para contribuies privadas pode ser a nica sada para que aquela candidatura no fique totalmente mngua. De outro lado, a distribuio de recursos pblicos ter que seguir alguma critrio no igualitrio, ou seja, nem todos os partidos recebero o mesmo montante; nesse caso, abrir a possibilidade de que as campanhas recebam algum montante controlado de recursos privados pode funcionar como mecanismo para assegurar maior paridade na disputa, justamente um dos objetivos declarados do financiamento pblico exclusivo. Na linha da preocupao com a possibilidade de que a vinculao entre o montante de recursos pblicos recebidos e os resultados de eleies anteriores resulte em injustia ou em deturpao do quadro poltico existente no momento do pleito, o PL n 2.948, de 2000, do sr. Haroldo Lima, procurava combater esse eventual desvio determinando que os partidos, aps a divulgao dos resultados eleitorais, devolvam parte dos recursos recebidos via Justia Eleitoral, se sua votao se reduzir de um pleito para outro, ou recebam novos recursos, em caso de votao superior do pleito de referncia. O j mais do que citado PL n 2.679, de 2003, foi herdeiro das discusses anteriores sobre financiamento de campanhas. Reafirme-se, no entanto, que por ter ele adotado a verso mais radical de financiamento pblico, consagrando a exclusividade, se introduziu um vis restritivo nas discusses posteriores, pois medidas eventualmente importantes, como o estabelecimento de tetos para as contribuies privadas ou para o gasto total de cada campanha, praticamente deixaram de ser consideradas. Da mesma
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maneira, passou para segundo plano a anlise das normas que indicam as entidades privadas que podem e as que no podem fazer contribuies. Afinal, certo que a adoo do financiamento pblico exclusivo tornaria tais questes irrelevantes. No entanto, se a exclusividade do financiamento pblico vier a ser corroda pelos argumentos que contra ela se podem levantar27, importante ter em conta que o modelo atualmente existente no a nica alternativa, mas pode haver permisso de financiamento privado com regras mais restritivas que as atualmente vigentes. E pode haver financiamento pblico com algumas aberturas para o financiamento privado que corrijam sua insuficincias.

Um apanhado dos argumentos contra o financiamento pblico exclusivo das campanhas eleitorais pode ser encontrado em meu trabalho Anlise Crtica da Reforma Poltica, de 2009, ps. 11-17. Disponvel em http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/3864/reforma_politica_rabat.pdf?sequence=1 . Observese, no entanto, que o trabalho marcado por um vis. Sua finalidade era levantar apenas os argumentos contrrios s propostas da reforma poltica em destaque. Obviamente, tambm h argumentos favorveis a qualquer uma delas. Transcrevo, no entanto, um pargrafo que revela o tipo de questo, mais abrangente e terica, que, me parece, vem sendo deixada de lado nas discusses: O corte total das relaes de financiamento entre a base social e os representantes polticos tem implicaes profundas sobre a concepo do que seja a representao poltica. Em princpio, os representantes no agem em uma esfera e os representados em outra, totalmente autnoma; pelo contrrio, deve haver uma imbricao profunda entre eles. Os partidos no so partidos de si mesmos, mas partidos de sua base social. Se um partido no capaz de se fazer financiar por sua base social (ou seja, se os cidados no se sentem estimulados a financiar seus partidos), o mais provvel que a ligao entre ambos seja frgil e que, portanto, o partido no esteja apto a represent-la adequadamente.

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