FEDERALISMO Y DERECHO COSMOPOLITA. *Artculo publicado en Daimon, n 29, 2003, pp. 155-170.

Realismo de la teora federal: combinacin de ratio y natura.

La clave del federalismo radica en el equilibrio entre ratio y natura, idealismo y realismo, entre el discurso normativo y el conocimiento de la naturaleza de las cosas, entre el telos racional cosmopolita y el realismo natural de los medios para conseguir este objetivo. La poltica normativa del republicanismo federal respeta, conoce y usa favorablemente la realidad natural, social e histrica, as como las tradiciones de los pueblos. El federalismo tambin es contrario a una concepcin sublimada, absolutista o teolgica de la soberana. Tanto Kant, en el siglo XVIII, como Pi y Margall, en el siglo XIX, ya comprendieron que es necesario combinar ratio y natura, y una concepcin no teolgica de la soberana, para crear una unin federal, o para poner fin a los conflictos polticos que plantean las nacionalidades que carecen del grado de autonoma suficiente o deseado. La distincin entre los conceptos de federacin y confederacin alude a diversos grados de intensidad en la unin de los miembros: mientras en la confederacin la unidad entre las sociedades pblicas asociadas es de intensidad menor, de manera que la unin no tiene poder directo sobre los ciudadanos particulares de los Estados; en la federacin, la unidad entre las partes es mayor o plena, hasta el punto de que el Estado federal puede obligar directamente a los ciudadanos de cualquier ente territorial asociado. En el kantiano proyecto de confederacin europea tambin podemos encontrar los fundamentos del federalismo ya que a su proyecto normativo (ratio) uni un buen conocimiento del ius gentium, de la realidad internacional, del siglo XVIII. El federalismo kantiano parte de un acertado anlisis de la realidad internacional, y es que, el buen federalista siempre ha partido de las limitaciones impuestas por la realidad histrica, estatal e internacional. Despus de 1789, tras la emergencia de un Estado republicano en Francia, Kant decide, formular su proyecto de una confederacin de Estados. La unin de estados libres slo poda triunfar en una Europa homognea desde el punto de vista poltico, en una Europa integrada por Estados republicanos o democrticos. Ello no significaba que el pacto federal fuera anlogo al proceso constituyente interno o al contrato social, y que la unin acabara con las peculiaridades estatales. El objetivo de Kant no era la constitucin de un nico soberano o de un Estado de pueblos (civitas gentium), sino la creacin de una sociedad cooperativa entre los Estados. El filsofo alemn era realista y respetaba las diferencias histricas y naturales que separan a los diversos pueblos; aunque no acentuara estas diferencias, pues la normatividad republicana, el derecho racional que universaliza los principios de igualdad y libertad, obliga a reconocer que todos los pueblos o

naciones son formalmente iguales. En suma, implicaba la defensa de la unidad en la variedad. Como ya sealara Pi y Margall en Las Nacionalidades (1877), federacin es un sistema por el cual los diversos grupos humanos, sin perder su autonoma en lo que es peculiar y propio, se asocian y subordinan al conjunto de los de su especie para todos los fines que les son comunes. La esencia de la idea federal se halla en el establecimiento de la unidad en la variedad. Este concepto es el resultado de unir la idea de que la humanidad debiera tender a la unidad con el reconocimiento histrico de la heterogeneidad insalvable que existe entre los diversos grupos humanos. Los hechos y la historia misma impiden hacer efectivo el bello ideal de una sola nacin y de un solo Estado que englobe a toda la humanidad, la civitas maxima. El federalismo ms genuino siempre propone modelos federales capaces de reflejar la heterogeneidad existente entre los miembros que integran el cuerpo poltico federal. La federacin, como todo verdadero concepto republicano, concilia la tendencia normativa, el ideal jurdico de una especie humana homognea e integrada, compuesta por ciudadanos libres e iguales, con la tendencia real o histrica que lleva a afirmar la existencia de distintos pueblos y naciones. El principio federal es profundamente republicano porque mantiene la tensin entre la unidad y la pluralidad, entre lo homogneo y lo heterogneo, entre el ideal y lo real, entre la norma y la historia, entre lo jurdico y lo sociolgico.

Conceptos polticos inherentes al pensamiento federal: contrato y divisin de poder.

En la base del pensamiento federal siempre encontramos dos conceptos polticos fundamentales: contrato (foedus) y divisin de poderes. La unidad federal se ha de formar mediante el libre consentimiento o pacto de los afectados, de abajo arriba por la escala gradual de los intereses familiares, locales, provinciales, continentales, europeos y humanos. La idea federal es un principio universal o racional que puede ser aplicado a todos los grupos y esferas sociales, as como a todas las formas de gobierno. El pacto o contrato federal, a travs del cual las sociedades pblicas de la federacin se vinculan para crear una entidad corporativa superior, no debe confundirse con el contrato social. Este ltimo es anterior a los pactos federales entre sociedades ya constituidas. La confusin de ambos contratos dara lugar a que la disolucin de la federacin supusiera la vuelta al estado de naturaleza, y no, como implica realmente, la disgregacin del Estado federal en repblicas ms pequeas. Se establecen dos grandes diferencias entre el pacto social y el federal: en primer lugar, el contrato social tiene un carcter hipottico o ideal, mientras que el federal es un pacto real y efectivo. En segundo lugar, el contrato federal, frente al carcter ilimitado del rousseauniano, es un pacto

esencialmente restringido. Los contrayentes se reservan al celebrar el pacto ms derechos de los cedidos. Los lmites de las libertades individuales y municipales o provinciales no pueden ser franqueados por el nuevo poder resultante de la unin. El federalismo tampoco existe sin divisin de poderes. El reparto del poder entre muchos gobernantes y entre instituciones locales, estatales y federales siempre ha favorecido la libertad pblica, y ha sido una de las bases imprescindibles del republicanismo federal. El principio contrario, el unitario, impide el mantenimiento de la autonoma poltica.

Federalismo primitivo y dual, confederacin y federacin.

Federalismo primitivo
El federalismo defendido por Spinoza, el de las Provincias Unidas, difiere del federalismo moderno que se ha impuesto en los dos ltimos siglos. Este primer federalismo, que se puede calificar de primitivo, es mucho ms complejo, pues en l juega un papel muy importante las libertades locales, municipales o infraestatales. Estaba destinado a desaparecer y ser sustituido por un rgimen federal entre cuyas unidades o miembros ya no encontramos a las ciudades, a entidades infraestatales, sino tan slo a Estados o provincias. El problema de este federalismo radica en que las instituciones federales o centrales son muy dbiles. Su mbito natural de desarrollo es la ciudad, el municipio. Con el tiempo el federalismo triunfante ser el norteamericano, el dual o basado en el equilibrio entre el Estado federal y los Estados miembros. ste supona el reforzamiento del poder central y la desaparicin del papel constitucional de las ciudades. En el pensamiento de Althusius o de Spinoza podemos ver un buen ejemplo de aquel federalismo primigenio. Como cualquier otra versin de la idea federal parte de los conceptos de pacto federativo y separacin de los poderes pblicos; adems, concilia la racionalidad republicana (ratio) con la realidad poltica de su poca (natura). Ahora bien, para ambos autores, la ciudad sigue siendo la comunidad ms perfecta, mientras que el poder de las estructuras centrales, provinciales o estatales est muy restringido por la autonoma de los rganos municipales. Por el escaso poder de los Estados Generales o del poder ejecutivo central, Publius, el autor colectivo del Federalist, consideraba que el rgimen de la Alemania imperial o el de los calvinistas Pases bajos fue, en realidad, una confederacin de repblicas o aristocracias antes que una federacin. Los poderes centrales de tales confederaciones, si queran adoptar alguna decisin, necesitaban siempre de la unanimidad no slo de las provincias, sino tambin de las ciudades libres. Para los autores del Federalist, partidarios de una Unin dotada de fuerte poder nacional, las confederaciones, aparte de establecer frgiles vnculos entre sus miembros, carecan de instituciones centrales dotadas de la suficiente autoridad y poder. Desde este punto de vista, las confederaciones

suponan una incongruencia terica: el poder poltico de las partes o de los miembros superaba al del todo, al de la autoridad central, lo cual implicaba finalmente la existencia de una legislacin para comunidades y no para ciudadanos.

Federalismo dual: el resultado de los debates entre unionistas (federalistas) y confederados (antifederalistas).
El problema de la concentracin excesiva de poder en el Gobierno federal fue la principal preocupacin de los antifederalistas. La divisin de poderes entre el Gobierno nacional y el de los Estados qued consagrada por la Dcima Enmienda de 1791. Este precepto hace del poder federal un gobierno con poderes taxativamente enumerados. Aqu radica una de las principales diferencias entre un sistema federal y un sistema funcional de competencias repartidas. En un sistema federal como el norteamericano la principal preocupacin reside en limitar el poder al Gobierno federal o central. En un sistema descentralizado hay una mayor preocupacin por evitar la disgregacin. El federalismo norteamericano se diferencia del federalismo primitivo porque, en primer lugar, instituye la indisolubilidad y perpetuidad de la Unin; y, en segundo lugar, porque los rganos federales estn capacitados para extender directamente su poder hasta los ciudadanos de cada Estado miembro, sin necesidad de contar con la aprobacin previa de los rganos polticos de los Estados. Una Constitucin autnticamente federal ha de conciliar ratio y natura. Frente a la Constitucin de los revolucionarios franceses cuyo nico sujeto o poder constituyente era la abstracta voluntad general de la nacin, la Constitucin norteamericana reconoce la realidad poltica anterior. Mientras el pueblo norteamericano aparece como el sujeto jurdico creador de la Constitucin, los preexistentes Estados miembros y el nuevo Estado federal se convierten en sujetos polticos reales. El federalismo clsico norteamericano suele conocerse bajo el apelativo de federalismo dual que alude a la doctrina que afirma la separacin y equilibrio entre los poderes de los Estados miembros y del Estado federal, esto es, admite la existencia de dos reas de poder mutuamente excluyentes y que se limitan recprocamente. Tal rivalidad se convierte a menudo en un mecanismo de control horizontal o defensa constitucional que favorece el mantenimiento de las libertades. Lo ms relevante es que, a pesar de ello, la historia del federalismo americano est marcada por el paulatino aumento del poder central o federal, por su lenta aproximacin a la realidad jurdica y poltica de un estado unitario. Tal como haban previsto los antifederalistas, la seccin 8 del artculo 1 y el artculo 6 contenan en potencia una ilimitada extensin del poder federal en detrimento de los poderes estatales. El artculo 1, en su seccin octava, autorizaba al Estado federal a emitir todas las leyes necesarias

y convenientes para poner en vigor los poderes expresamente concedidos. Desde 1819 se conoce con el nombre de teora de los poderes implcitos. La seccin 8 del artculo 1 tambin incluye una clusula, conocida como clusula del bienestar general, que permite al Congreso establecer los impuestos y realizar los gastos pblicos necesarios para lograr el fin del bienestar general y de la defensa comn. El artculo 6 contiene la clusula de supremaca del gobierno federal dentro de su esfera asignada. Implica que las cortes federales habrn de anular las leyes estatales cuando stas se opongan a la Constitucin y a las leyes de los Estados Unidos, y que podrn revisar el juicio emitido por los tribunales estatales. De esta tendencia expansiva del gobierno federal, el cual interpreta a su favor los artculos comentados de la Constitucin, debemos concluir que a lo largo de este siglo se ha roto el equilibrio e igualdad entre Estado federal y Estados miembros que caracterizaba al federalismo dual norteamericano.