POLTICA DE INCENTIVOS FISCAIS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA CRTICA MP 512

Ricardo Nunes de Miranda Cludio Borges dos Santos

Textos para Discusso

Fevereiro/2011

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SENADO FEDERAL

CONSULTORIA LEGISLATIVA Bruno Dantas Consultor Geral

CONSULTORIA DE ORAMENTOS Orlando de S Cavalcante Neto Consultor Geral

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Criado pelo Ato da Comisso Diretora n 09, de 2007, o Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal tem por objetivo aprofundar o entendimento de temas relevantes para a ao parlamentar. CENTRO DE ESTUDOS Fernando B. Meneguin Diretor

CONSELHO CIENTFICO Caetano Ernesto Pereira de Araujo Fernando B. Meneguin Lus Otvio Barroso da Graa Luiz Renato Vieira Paulo Springer de Freitas Raphael Borges Leal de Souza Contato:
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ISSN 1983-0645

POLTICA DE INCENTIVOS FISCAIS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UMA CRTICA MP 512

Ricardo Nunes de Miranda 1 Cludio Borges dos Santos 2

INTRODUO
Desde 1997 est em execuo programa de incentivos fiscais indstria

automobilstica nas regies menos desenvolvidas do Pas. Considerado exitoso pela mdia em geral e pelo governo federal, esse programa teve sequncia recentemente com a edio da Medida Provisria (MPV) n 512, de 2011. O estudo a seguir apresentado, feito com base nessa Medida Provisria, procura analisar os mtodos usados e os custos envolvidos, como forma de contribuir para a discusso do importante tema do desenvolvimento regional. Ao final, a crtica que se faz diz respeito ao alto custo do incentivo e forma um tanto aodada com que nos parece ter sido feito. A nosso ver, a eventual aprovao pelo Congresso Nacional da MPV, tal como editada pelo Poder Executivo, significar a perda de uma oportunidade para rever e aprimorar a sistemtica de incentivos fiscais com base na experincia acumulada, o que poderia, certamente, significar um maior impacto para a economia regional do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com melhoria mais acentuada das condies de emprego, renda e bem-estar de sua populao.

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Consultor Legislativo do Senado na rea de Desenvolvimento Regional. Consultor Legislativo do Senado na rea de Direito Tributrio.

A MPV N 512, DE 2010

Aparentemente simples, a Medida Provisria (MPV) n 512, de 2010, tem por

objetivo modificar a Lei n 9.440, de 14 de maro de 1997, para prorrogar at 2020 incentivos fiscais com base na concesso de crdito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), como ressarcimento da contribuio para o PIS/Pasep e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), no montante do valor das contribuies devidas, em cada ms, decorrente das vendas no mercado interno. O valor do crdito presumido ser multiplicado por dois no primeiro ano de fruio do benefcio, por 1,9 no segundo, por 1,8 no terceiro, por 1,7 no quarto e por 1,5 no ltimo ano de vigncia do benefcio. O benefcio viger at 31 de dezembro de 2020, independente de ter ou no se encerrado o prazo para sua fruio. vedada a acumulao de aproveitamento desse crdito presumido com outro anteriormente previsto no art. 11-A da mesma lei, introduzido pela MPV n 471, de 2009, convertida, posteriormente, na Lei n 12.218, de 20 de janeiro de 2010. O benefcio, no entanto, somente ser vlido se a empresa realizar investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovao tecnolgica na regio, inclusive na rea de engenharia automotiva, correspondentes a, no mnimo, dez por cento do valor do crdito presumido apurado ( 4 do art. 11-B). Alm disso, a MPV promoveu a flexibilizao, por breve intervalo de tempo, dos condicionamentos inicialmente estabelecidos pela Lei n 11.434, de 28 de dezembro de 2006, em relao vedao de alterao de benefcio inicialmente concedido para a produo de veculos (produtos referidos nas alneas a a e do 1 do art. 1 da Lei n 9.440, de 1997), para a produo de partes, peas e componentes (referidos nas alneas f a h), e vice-versa. Isso, que parece apenas um pequeno detalhe, tem srias repercusses, conforme se ver mais adiante. As empresas beneficiadas so as localizadas nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste, que preencham os requisitos da Lei n 9.440, de 1997 ( 1 do art. 1), e que tenham se habilitado at 31 de maio de 1997, exceto para os empreendimentos dedicados fabricao de partes, peas, componentes, conjuntos e subconjuntos acabados e semi-acabados e pneumticos, cujo prazo se estendeu at 31 de maro de 1998.
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Segundo a MPV 512/2010, as empresas assim habilitadas podero apresentar at 29 de dezembro de 2010 os projetos que contemplem novos investimentos e a pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos ou novos modelos de produtos j existentes, como condio para usufruir dos incentivos de que trata a proposio.

ANLISE
A Exposio de Motivos n 175 MF/MCT/MDIC, apresentada ao Presidente da

Repblica para justificar a edio da MPV n 512, de 2010, apresenta os seguintes argumentos:
5. Mesmo com os avanos mencionados, observa-se ainda um distanciamento considervel nos indicadores econmicos das regies mencionadas. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, conjuntamente detm 42,78% da populao brasileira, mas respondem por apenas 26,9% de participao no Produto Interno Bruto do Brasil (PIB), a preos correntes, em 2006, segundo dados do IBGE. Todos os estados dessas regies, exceto o Distrito Federal por sua estrutura econmica diferenciada, ostentam um PIB per capita inferior ao dado nacional. 6. A indstria automotiva brasileira, por sua vez, passa por um momento peculiar. Se, por um lado, a produo, o emprego e as exportaes crescem, por outro lado, as importaes crescem mais ainda. Como resultado, o setor, que se mostrava superavitrio no comrcio internacional at 2008, apresentou dficit de U$ 3,7 bilhes de dlares em 2009. As estimativas apontam um dficit superior a U$ 5 bilhes de dlares em 2010, considerando-se todos os ramos da indstria, inclusive o de autopeas. 7. Neste contexto, a proposta de Medida Provisria visa combinar incentivos para o aumento da produo nacional com o reforo das polticas de desenvolvimento regional, com base no que dispe a prpria Constituio Federal.

A relevncia da Medida Provisria seria justificada pela necessidade de prorrogao desses benefcios fiscais em razo do distanciamento considervel nos indicadores econmicos das regies beneficiadas em relao s regies Sul e Sudeste. Apesar de a vigncia da Proposio somente se iniciar a partir de 1 de janeiro de 2011, a Exposio de Motivos (EM) explica que a Medida Provisria atenderia o requisito constitucional da urgncia, com base no seguinte argumento:

14. A proposta urgente e relevante, pois a deteriorao da balana comercial deste setor enseja a tomada de medidas tempestivas. Alm disso, a reduo das desigualdades regionais tema central na poltica de desenvolvimento econmico do pas e a crescente competio internacional por investimentos pode dificultar as pretenses nacionais nesse campo.

Existiria, portanto, urgncia, na anlise do governo federal. No entanto, ao avaliar o impacto fiscal, os Ministros signatrios da Exposio de Motivos afirmam:
o tempo necessrio para efetivao de investimentos produtivos novos na indstria automotiva no inferior a 3 (trs) anos, este impacto [fiscal] somente ser sentido a partir de 2014. Portanto, em relao ao art. 14 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal, cabe esclarecer que no haver repercusses fiscais em 2011 a 2013.

Ainda em relao ao impacto fiscal, a Exposio de Motivos se limita a repetir a mesma justificao feita com relao a outras medidas provisrias: a renncia fiscal ser considerada na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual, de forma a no afetar as metas de resultados fiscais, previstas no anexo prprio da Lei de Diretrizes Oramentrias, para os referidos anos. A renncia fiscal, segundo estimativas constantes da referida EM, ser de, aproximadamente, R$ 4,534 bilhes no perodo de cinco anos de operaes, com incio previsto para 2014. O clculo desse montante de renncia foi feito com base na produo de 100 mil unidades por ano, com valor mdio de R$ 40 mil. Entretanto, essa estimativa de renncia fiscal difere de declaraes de dirigente da Fiat, a seguir reproduzidas, constantes de reportagem do jornal Valor Econmico, de 12 de janeiro de 2011, com o ttulo Fiat vai fazer subcompacto em PE e subttulo Veculos: Nova linha de montagem da italiana ir fabricar at 400 mil automveis por ano. Do texto da mencionada reportagem foram extrados os seguintes trechos:
Embora mantenha o mistrio acerca do modelo que ser produzido em sua segunda fbrica no Brasil, a ser erguida em Pernambuco, o presidente do grupo Fiat, Sergio Marchionne, disse ontem, em visita ao Salo do Automvel de Detroit, que da nova unidade sairo, inicialmente, veculos de plataforma pequena, os chamados subcompactos, e menores do que o Uno, um campeo de vendas da

marca no pas e segundo carro mais vendido no mercado brasileiro. Conforme o executivo, trata-se de uma plataforma que ainda ser desenvolvida pela montadora. Potencialmente, devemos comear com um veculo pequeno, afirmou. Alm de avanar sobre o modelo que ser produzido na fbrica pernambucana, o executivo contou que o projeto prev capacidade de produo inicial de 200 mil veculos por ano, com possibilidade de expanso para at 400 mil unidades anuais. Essa segunda etapa de ampliao depender das vendas do carro ao exterior. Vai depender das exportaes que conseguir e hoje o Brasil um pas difcil para a exportao, ponderou o executivo. A nova fbrica da Fiat, que em 2010 garantiu mais uma vez a liderana em vendas no pas, ter investimentos de R$ 3 bilhes, parte de um pacote de R$ 10 bilhes anunciado pela montadora para ampliar presena no Brasil. Atualmente, a italiana tem apenas uma fbrica em territrio brasileiro, em Betim (MG), onde ser adicionada capacidade de produo de 150 mil veculos por ano, para 950 mil unidades anuais. A instalao da montadora no Nordeste foi condicionada a incentivos federais, em movimento similar ao da Ford quando do investimento na fbrica de Camaari (BA). Poucos dias antes do anncio da montadora, foi publicado no Dirio Oficial da Unio o Decreto 7.389/2010, que prev que empresas do setor automotivo instaladas no Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas e apuram IR pelo regime do lucro presumido podero utilizar crditos de IPI acumulados para quitar outros tributos federais at dezembro de 2020.

Nota-se que h muita incerteza quanto s estimativas baseadas em 100 mil veculos ao ano, bem como renncia de R$ 4,5 bilhes. Para consolidar esse quadro de incerteza quanto ao valor da renncia fiscal resultante da MPV 512/2010, basta levar em conta que o projeto da Fiat em anlise no MDIC se refere a 200 mil veculos ao ano. Se s levando em considerao a produo da Fiat j possvel levantar dvidas sobre as estimativas da renncia fiscal apresentadas, muito maior incerteza pode haver se for levado em conta que a Ford tambm apresentou projetos ao Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC). Ou seja, as perdas potenciais para os Estados, Distrito Federal, Municpios e Fundos Constitucionais de Financiamento parecem ser significativamente superiores aos valores apontados nessa anlise com base nas informaes contidas na Exposio de Motivos que acompanha a MPV.

A anlise do mrito da MPV 512/2010, feita a seguir, levar em conta esses antecedentes, bem como discutir o prprio incentivo, sobretudo em relao utilizao do IPI para a concesso de incentivos fiscais pelo Governo Federal. 3.1 Da utilizao do IPI para a concesso de incentivos fiscais pelo Governo Federal A primeira questo de mrito que julgamos importante examinar consiste na fonte dos incentivos e benefcios fiscais para a promoo do desenvolvimento regional eleita pela MPV 512/2010 a concesso de crditos sobre o IPI. Desde a sano da Lei n 9.826, de 1999, o IPI foi o principal esteio para a concesso dos incentivos por ela patrocinados. A Lei n 9.440, de 1997, optou por reduzir vrios tributos at 31 de dezembro de 1999. No entanto, desde 2001, o nico benefcio que subsiste, conforme foi exposto, tambm relativo ao IPI. Nessa mesma tendncia, a Medida Provisria n 512, de 2010, tambm manteve concentrado no IPI o custeio do programa de incentivos ao desenvolvimento regional. O benefcio prorrogado pela MPV consiste na concesso de crdito presumido de IPI como um mltiplo do valor das contribuies feitas ao COFINS e ao PIS/Pasep. Isso significa que a arrecadao dessas contribuies sociais, cujo produto se destina integralmente ao Tesouro Nacional, preservada, e o custeio da promoo do desenvolvimento regional compartilhado com os Estados e Municpios, sem que estes possam opinar, pela utilizao de recursos do IPI. O problema subjacente ao uso do IPI reside exatamente no fato de que, embora o tributo seja tecnicamente de competncia da Unio, apenas 52% do total arrecadado lhe pertence de direito. No custa lembrar que a Constituio Federal emprega a expresso A Unio entregar: no caput do art. 159, ou seja, os recursos pertencem a Estados e Municpios. Assim, a rigor, o governo federal somente poderia conceder incentivos fiscais com base no IPI sobre a parcela de 52% que lhe cabe, pois, do produto da arrecadao do imposto, 48% so pertencentes ao Fundo de Participao dos Estados FPE (21,5%), ao Fundo de Participao dos Municpios FPM (22,5% + 1%) e aos Fundos Constitucionais de Financiamento (3%).

 possvel afirmar que o Governo Federal faz uso de recursos que no lhe pertencem ao destinar s trs indstrias fabricantes de veculos e componentes automotivos instaladas no Nordeste incentivos fiscais estimados em R$ 4,5 bilhes. A rigor, o Governo Federal somente poderia conceder benefcios fiscais no valor de R$ 2,3 bilhes, que correspondem ao montante equivalente parcela pertencente Unio. A parcela restante de R$ 2,2 bilhes deveria ser entregue aos Estados, Municpios e Fundos, que dariam a esses recursos o uso que lhes parecesse adequado, j que essa parcela lhes cabe no produto da arrecadao do IPI. Como a concesso de incentivos fiscais indstria automobilstica justificada pela necessidade de promoo do desenvolvimento das regies menos desenvolvidas, cabe considerar o impacto fiscal nessas trs regies em decorrncia da iseno do IPI s empresas que, em ltima anlise, beneficiam-se da MPV 512/2010. Assim, alm do custo da iseno fiscal que se espraia por toda a economia nacional, importante considerar o impacto da iseno do IPI nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, principalmente para seus 20 Estados, 2.704 Municpios e trs Fundos Constitucionais de Financiamento. Com base na atual distribuio dos trs mencionados Fundos, so destinadas s regies N, NE e CO as seguintes parcelas: 16,1% do FPE, 10,6% do FPM e 100% dos Fundos Constitucionais de Financiamento. Somadas, essas parcelas representam 29,7% do produto da arrecadao anual do IPI. Segundo a estimativa da Exposio de Motivos n 175/MF/MDIC/MCT, no perodo de cinco anos, a renncia de IPI totalizar R$ 4,534 bilhes. Assim sendo, a se confirmarem as previses, o benefcio representa a retirada de cerca de R$ 1,347 bilho do oramento dos 19 Estados, do Distrito Federal e dos 2.704 Municpios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste e dos trs Fundos Constitucionais de Financiamento, montante que ser destinado apenas s empresas beneficiadas pelos incentivos. Os sete Estados e os 2.856 Municpios das Regies Sul e Sudeste perdem R$ 829 milhes, ou o correspondente a 18,3% do produto da arrecadao do IPI. Em sntese, o uso do IPI para a concesso de incentivos fiscais, nos moldes da MPV 512/2010, acaba por promover uma imensa e decisiva concentrao de recursos fiscais ao destinar R$ 1,347 bilho, que deveriam ser entregues aos entes federativos localizados no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, somados a R$ 829 milhes, que
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deveriam ser entregues aos entes federativos localizados no Sul e no Sudeste, para beneficiar apenas as empresas selecionadas conforme os critrios criados, o que pode suscitar questionamentos quanto observao do princpio da impessoalidade pela Administrao Pblica. No caso especfico do Fundo de Participao dos Estados (FPE), os 20 Estados das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (incluindo o DF) detm 75% da parcela de 21,5% do produto da arrecadao do IPI. Assim, j pertenceria a esses entes federativos a parcela de 16,1% da arrecadao do IPI usado pelo Governo Federal para apoiar as unidades industriais do setor automobilstico localizadas no Cear, em Pernambuco e na Bahia. Como todo o processo de deciso ficou a cargo do governo federal e o curto prazo estabelecido na lei limitou o acesso aos incentivos, parece ter faltado ao processo a necessria simetria de condies para acesso e usufruto dos benefcios, bem como a indispensvel transparncia na definio e aplicao dos critrios de deciso e escolha das empresas beneficirias. Isso tudo resultou na concentrao dos recursos em favor de poucas empresas localizadas em apenas trs Estados, em detrimento das restantes unidades da Federao situadas no Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Da mesma forma, os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO) so forados a abrir mo dos 3% do IPI que lhes cabe, deixando de receber R$ 136 milhes, (equivalentes aos 3% da renncia fiscal de R$ 4.534 milhes estimados na Exposio de Motivos da MPV). Em sntese, o problema apontado acima no existiria caso a fonte de custeio dos incentivos estendidos at o final de 2020 pela MPV n 512, de 2010, fosse as contribuies ao PIS/PASEP e a Cofins, recursos originalmente destinados ao Tesouro Nacional, no partilhados com os outros entes federativos e que poderiam legitimamente ser destinados s empresas da indstria automobilstica situadas no Cear, em Pernambuco e na Bahia. Ainda sobre a impropriedade de utilizao de recursos do IPI, cabe considerar uma mudana sutil entre a proposta da MPV 471/2009 e a da MPV 512/2010. Na MPV 471/2009, depois convertida na Lei n 12.218, de 30 de maro de 2010, os incentivos fiscais so calculados com base no montante do valor das contribuies

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devidas de PIS/Cofins, tal como estabelece o caput do art. 11-A acrescido Lei n 9.440, de 1997. J na MPV 512/2010, o clculo dos incentivos fiscais feito com base muito maior, pois o crdito presumido ser equivalente ao resultado da aplicao das alquotas do art. 1o da Lei no 10.485, de 3 de julho de 2002, ..., como estabelece o 2 do art. 11-B, tambm acrescido Lei n 9.440, de 1997. Cabe esclarecer que a Lei n 10.485, de 2002, dispe sobre a incidncia das contribuies para os Programas de Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/Pasep) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), ..., ou seja, a MPV 512/2010 leva o Governo Federal a conceder incentivos fiscais em valor superior s contribuies devidas pelas empresas beneficirias, ao desconsiderar crditos fiscais j contabilizados no clculo da renncia fiscal a ser usufruda, que tem como base as alquotas de PIS/Cofins. Possivelmente, se os incentivos fiscais fossem concedidos sobre o produto da arrecadao de PIS/Cofins, as autoridades federais seriam mais cautelosas no estabelecimento da base de clculo da renncia fiscal a ser usufruda pelas trs empresas aquinhoadas pela MPV 512/2010. Por no repercutir to fortemente sobre a arrecadao da Unio, o governo federal acaba por ser mais generoso na concesso dos benefcios quando a arrecadao renunciada proveniente do IPI. 3.2 Do processo de escolha das empresas beneficirias Mediante as Leis n 9.440, de 1997, e n 9.826, de 23 de agosto de 1999, o Governo Federal concedeu incentivos fiscais para estimular a descentralizao regional da indstria automobilstica. Com base nos estmulos criados pela primeira lei, instalaram-se, no Cear, a montadora Troller e, em Pernambuco, as fbricas de autopeas Moura e TCA. Os estmulos da segunda lei promoveram a instalao da Ford, na Bahia, e da Hyundai e da Mitsubishi, em Gois. Aparentemente, o esforo de descentralizao regional foi bem sucedido, pois o regime de incentivos fiscais teve como resultado o aumento da participao do setor automobilstico no emprego regional, que passou de praticamente zero antes da criao do regime para mais de 13% em 2009, e da expanso da exportao de veculos por

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estas regies, que alcanou 10% no total das exportaes brasileiras de veculos, partindo de praticamente zero. Como antecedente edio da MPV 512, a sua Exposio de Motivos apresenta o seguinte:
2. Em dezembro de 2009, foi editada a Medida Provisria n 471, posteriormente convertida na Lei n 12.218, de 30 de maro de 2010, que prorrogou at 31 de dezembro de 2015 a vigncia dos incentivos fiscais para a regionalizao da indstria automotiva previstos nas Leis n 9.440, de 1997, e n 9.826, de 23 de agosto de 1999. A legislao anterior previa que esta vigncia fosse at 31 de dezembro de 2010. Estes incentivos visam direcionar investimentos da indstria automotiva para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. 3. A Lei n 12.218, de 2010, no entanto, no permitiu que novas empresas fossem habilitadas, tampouco que novos projetos fossem apresentados. Desta maneira, a Lei tratou apenas de garantir a continuidade dos projetos j existentes, garantindo assim a gerao de emprego e renda naquelas regies decorrentes de tais projetos. Justificou-se a prorrogao, poca, em virtude dos efeitos benficos que o programa j teve, particularmente, no que diz respeito ao aumento do emprego, exportaes e produo do setor automotivo nas regies abrangidas.

A leitura dessa argumentao leva o leitor a pensar em mudanas na MPV 512/2010 em relao marca de todo o processo de promoo da descentralizao regional da indstria automobilstica. Entretanto, diferentemente do que se poderia supor, ela no promoveu mudanas na linha de ao at ento adotada pelo Governo Federal. Sempre mediante a adoo de medidas provisrias (MPVs n 1.532-2/1997, n 1.916/1999, n 321/2006, n 471/2009), o Poder Executivo concedeu incentivos fiscais a beneficirios previamente selecionados. Esse procedimento continua a ser empregado com a edio da MPV n 512/2010. A situao apresentada e os diversos dispositivos citados da Medida Provisria permitem inferir que a razo de ser da proposio consiste na deciso de instalar em Pernambuco a fbrica da Fiat. A citada Exposio de Motivos, datada no dia 25 de novembro de 2010, nos itens 8, 9 e 10, assim resume a essncia das medidas adotadas, com grifo nosso:

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8. O art. 1 da presente minuta prope, portanto, o acrscimo do Art. 11-B Lei n 9.440, de 1997, para permitir, com o 2 do novo artigo, a reabertura de prazo at 29 de dezembro de 2010 para que as empresas hoje habilitadas ao regime previsto na referida Lei possam apresentar novos projetos de investimento produtivos. 9. As empresas que tiverem projetos aprovados faro jus a crdito presumido de IPI equivalente ao valor apurado da contribuio para o PIS/Pasep e da Cofins incidentes sobre o faturamento, multiplicado por um fator que varia de 2,0 a 1,5 entre o primeiro e o quinto ano de fruio do benefcio. 10. A fruio desse benefcio fica condicionada, alm da efetivao dos investimentos produtivos previstos no projeto que venha a ser aprovado, realizao de investimentos em inovao tecnolgica correspondentes a 10% do benefcio de crdito presumido obtido, conforme enunciado no 4 do novo Art. 11-B.

Na essncia, esses dispositivos repetem o j disposto no art. 11-A, objeto da MPV 471/2009, e s poderiam beneficiar as empresas Ford, na Bahia e no Cear, e Moura e TCA, em Pernambuco, que so as empresas atualmente habilitadas ao regime vigente de incentivos fiscais. Havia ainda uma restrio decisiva implementao do plano de instalar a Fiat em Pernambuco: a vedao alterao de benefcio inicialmente concedido para a produo dos produtos referidos nas alneas a a e (montagem de veculos) do 1 do art. 1 da Lei n 9.440, de 1997, para os referidos nas alneas f a h (produo de autopeas e equipamentos para veculos como baterias ou acumuladores eltricos), e vice-versa ( 4 do art. 8 da Lei n 11.434, de 2006). Ou seja, a Fiat somente poderia usufruir incentivos fiscais relativos a projetos de montagem de veculos se adquirisse a Ford, detentora deste tipo de incentivo nos termos dos dois mencionados dispositivos: 1 do art. 1 da Lei n 9.440, de 1997, e 4 do art. 8 da Lei n 11.434, de 2006. Na legislao ento vigente, mesmo que a Fiat adquirisse a Moura ou a TCA, no poderia usufruir os incentivos, pois as citadas empresas se habilitaram, originalmente, para a produo de autopeas e de outros itens acessrios e no para a montagem de veculos. A soluo foi encaminhada mediante o 5 do art. 11-B acrescentado Lei n 9.440, de 1997, pelo art. 1 da MPV, que permite a habilitao para alterao do beneficio inicialmente concedido, nos seguintes termos:

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 5 Sem prejuzo do disposto no 4 do art. 8 da Lei n 11.434, de 28 de dezembro de 2006, fica permitida, no prazo estabelecido no 1, a habilitao para alterao de benefcio inicialmente concedido para a produo de produtos referidos nas alneas a a e do 1 do art. 1 da citada Lei, para os referidos nas alneas f a h, e vice-versa.

Segundo informaes obtidas junto s reas tcnicas do MDIC, a TCA j deu entrada em projetos na rea de montagem de automvel, dentro do prazo estabelecido no citado 1 do art. 11-B. Assim, com a aquisio da TCA, a Fiat poder instalar-se em Pernambuco e usufruir os incentivos fiscais nos termos da legislao vigente. Mas como no haver prazo hbil para a execuo de projetos que contemplem novos investimentos e a pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos ou novos modelos de produtos j existentes, nos termos do caput do art. 11-B, uma facilidade foi especialmente estabelecida: diferentemente do art. 11-A, que estabeleceu prazo fixo para a fruio dos benefcios fiscais, o art. 11-B concede o prazo de cinco anos a partir do incio da venda dos produtos constantes dos projetos, dentro do prazo que se inicia na vigncia da MPV 512, at 31 de dezembro de 2020. As empresas Hyundai e Mitsubishi instaladas, respectivamente, em Anpolis e em Catalo, em Gois, no desfrutam dessa flexibilidade e a fruio de incentivos fiscais se esgotar em 31 de dezembro de 2015, nos termos do art. 2 da Lei n 12.218, de 2010, que alterou o prazo de vigncia do regime criado pela Lei n 9.826, de 1999, que se aplica apenas s duas mencionadas empresas instaladas no Centro-Oeste. Antes de encerrar a anlise, ressaltamos que, desde seu nascedouro, as prticas utilizadas no regime de incentivos fiscais para a promoo da descentralizao regional da indstria automobilstica tm pecado pela falta de equidade e transparncia. Em 1997 e em 1999, a implantao de fbricas de automveis e veculos utilitrios nas regies menos desenvolvidas foi apoiada mediante a edio de medidas provisrias posteriormente convertidas em lei. O primeiro conjunto de incentivos e benefcios foi estabelecido pela Lei n 9.440, de 1997, sobre a qual duas observaes devem ser feitas: a) a norma deixava a definio das condies para o acesso e os prazos de vigncia dos benefcios e incentivos fiscais a cargo de regulamento a ser estabelecido pelo Poder Executivo; e

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b) foi concedido um prazo curtssimo para a habilitao dos empreendimentos para fazer jus s vantagens oferecidas, de apenas 16 dias, j que a habilitao s poderia ser feita at 31 de maio de 1997. Os dois aspectos mencionados a ampla faixa de deciso deixada com o Poder Executivo e o curto prazo para habilitao limitaram muito o impacto dos incentivos no desenvolvimento regional do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O resultado disso foi que apenas as empresas previamente escolhidas para serem aquinhoadas tiveram a oportunidade para se habilitar aos benefcios e incentivos fiscais, j que, desde 31 de maio de 1997, nenhuma empresa pde ter nova oportunidade para se candidatar ao desfrute de tais vantagens. O segundo conjunto de incentivos e benefcios foi estabelecido mediante a Lei n 9.826, de 1999, e se restringia concesso de crdito presumido do IPI. Nesse caso, o prazo para a apresentao de projetos para usufruto do crdito presumido do IPI foi um pouco mais generoso, de 23 de agosto a 31 de outubro de 1999, o equivalente a 69 dias. Tal como j havia acontecido em 1997, o curto prazo para o acesso ao crdito presumido do IPI e a transferncia ao Poder Executivo da responsabilidade pela fixao dos requisitos para a apresentao e aprovao dos projetos foram fatores limitantes do impacto desta Lei na promoo do desenvolvimento regional da Amaznia e do Nordeste. Apenas as empresas selecionadas previamente poderiam atender aos curtos prazos fixados para a apresentao de projetos que contemplem novos investimentos e a pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos ou novos modelos de produtos j existentes, como condio para usufruir os incentivos fiscais em benefcio da indstria automobilstica. Tal padro de estabelecimento de prazos extremamente exguos tambm se fez presente no caso da proposio em anlise. O Decreto n 7.389, de 25 de novembro de 2010, ao regulamentar a Medida Provisria n 512, de 2010, estabeleceu no 2 de seu art. 2, o seguinte, com grifo nosso:
2 Os projetos [que contemplem novos investimentos e a pesquisa para o desenvolvimento de novos produtos ou novos modelos de produtos j existentes] de que trata o caput: I devem contemplar investimentos produtivos e em pesquisa e desenvolvimento em montante superior a R$ 2.500.000.000,00 (dois

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bilhes e quinhentos milhes de reais) para empresas que produzam ou vierem a produzir os bens de que tratam as alneas a a e do 1 do art. 1 da Lei n 9.440, de 1997; II devem contemplar investimentos produtivos e em pesquisa e desenvolvimento em montante superior a R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhes de reais) que visem produo dos bens de que tratam as alneas f a h do 1 do art. 1 da Lei n 9.440/97; e III devero ser apresentados at o dia 29 de dezembro de 2010, nos termos estabelecidos em Portaria conjunta dos Ministros de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Cincia e Tecnologia e da Fazenda.

O enorme valor dos projetos a serem apresentados em to curto prazo sugere, mais uma vez, a falta de aderncia ao princpio da impessoalidade na Administrao Pblica. Outra importante evidncia de ter a MPV 512/2010 destinatrio determinado est no fato de a Portaria n 574, de 17.12.2010, ter sido publicada no Dirio Oficial da Unio (Seo 1, pgina 645) no dia 20 de dezembro, para estabelecer os requisitos a serem cumpridos at o dia 29, ltimo dia para as empresas, j habilitadas desde 1997, apresentarem seus projetos e, assim, fazerem jus aos incentivos fiscais. A mencionada Portaria assim estabelece, com grifo nosso:
Art. 1 Estabelecer os requisitos para apresentao e aprovao dos projetos a que se refere o art. 11-B da Lei n 9.440, de 1997. Art. 2 Os projetos devero ser apresentados mediante correspondncia dirigida Secretaria do Desenvolvimento da Produo SDP do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comercio Exterior, localizada no Bloco J da Esplanada dos Ministrios, em Braslia, contendo a documentao descrita no art. 4 desta Portaria. Art. 3 Podero apresentar projetos, at o dia 29 de dezembro de 2010, as empresas referidas no 1 do art. 1, habilitadas nos termos do art. 12, ambos da Lei n 9.440, de 1997.

Em sntese, a MPV 512/2010 e os atos infralegais que disciplinam sua execuo no primam pela transparncia e pela impessoalidade. Ademais, trata-se de medidas desconectadas dos Planos Regionais de Desenvolvimento e dos programas de atividades da instncia regional, no caso a

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Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), que acabam por centralizar em Braslia a promoo do desenvolvimento regional, sem a devida participao dos governos estaduais e das entidades regionais de promoo do desenvolvimento.

CONCLUSO
Ante os argumentos expostos, considera-se que a MPV n 512, de 2010, constitui

mais um exemplo de como o instituto das medidas provisrias pode ser prejudicial s boas prticas republicanas. Sua edio se fez sem debates, audincias pblicas, apresentao de contraditrio, transparncia quanto aos objetivos e critrios de deciso, sugerindo falta de apego ao princpio da impessoalidade na aplicao dos recursos pblicos mediante a concesso de benefcios e incentivos fiscais. Em sntese, as principais concluses deste trabalho consistem na constatao de que faltou transparncia ao processo de deciso da aplicao de vultosos recursos pblicos mediante renncia fiscal e de que a utilizao do IPI para a concesso de incentivos fiscais no o instrumento mais correto e adequado a ser usado pelo Governo Federal, tendo em vista que as receitas dele provenientes no lhe pertencem integralmente. Quanto ao impacto da MPV n 512, de 2010, sobre o desenvolvimento regional, tambm merecem destaque: a) o carter limitado e restrito do alcance dos estmulos concedidos, cujo custeio ser feito com recursos que j pertencem, na proporo de 30%, s trs regies menos desenvolvidas; b) a possibilidade de expanso da capacidade regional do Norte, Nordeste e do Centro-Oeste quanto ao desenvolvimento e inovao tecnolgica na rea de engenharia automotiva, mediante a aplicao de 10% do valor da concesso do crdito presumido do IPI. O uso das medidas provisrias tem sido o instrumento preferido pelo Poder Executivo para promover mudanas de polticas com menores custos em termos de processo decisrio. Cabe ao Congresso Nacional retomar sua atribuio constitucional

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de dispor sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. Assim, entendemos que a MPV 512/2010 merece discusso ampla no Congresso Nacional, a fim de que a entrega dos vultosos recursos de que trata seja feita de forma mais transparente e em consonncia com as reais necessidades do Pas.

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