65-2007 Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

San Salvador, a las nueve horas del da veinte de enero de dos mil nueve. El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por los ciudadanos Miriam Eleana Mixco Reyna, abogada y notaria, y Walter Antonio Chvez Velasco, Licenciado en Administracin de Empresas, ambos de este domicilio, a fin de que este Tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicios en su contenido, del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica (LCCR), emitida mediante el Decreto Legislativo n 438, de 31-VIII-1995, publicado en el Diario Oficial n 176, tomo 328, de 25-IX-1995, por supuestamente incurrir en vulneracin de los arts. 2, 11, 12, 14 y 86 inc. final de la Constitucin (Cn.). La disposicin impugnada prescribe:
"Art. 100.- Los funcionarios y empleados que dirijan los procesos previos a la celebracin de los contratos de construccin, suministro, asesora o servicios al gobierno y dems entidades a que se refiere al Art. 3 de esta Ley, sern responsables por lo apropiado y aplicable de las especificaciones tcnicas y por su legal celebracin." "Los encargados de supervisar, controlar, calificar o dirigir la ejecucin de tales contratos, respondern por el estricto cumplimiento de los pliegos de especificaciones tcnicas, de las estipulaciones contractuales, programa, presupuestos, costos y plazos previstos." "Su responsabilidad ser solidaria con los responsables directos." "Para tales efectos, la Corte ejercer jurisdiccin sobre las personas mencionadas."

Han intervenido en el proceso, adems de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la Repblica. Analizados los argumentos, y considerando: I. En el trmite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente: 1. La parte actora fundament su pretensin as: A. Sobre la contradiccin al principio de culpabilidad, los demandantes consideraron que el inciso 1 de la disposicin sometida a control "deviene" de los principios de legalidad de la Administracin Pblica y de supremaca constitucional, contenidos en los arts. 86 inc. final y 235 Cn., segn los cuales los funcionarios a los que se refiere el inciso en estudio pueden actuar, en el ejercicio de su cargo, conforme a las potestades que les son otorgadas por las leyes, y adems, que en el ejercicio de sus cargos, deben cumplir y hacer cumplir la Constitucin, leyes y reglamentos, en ese orden. En el caso que nos ocupa aseveraron, resulta inconstitucional que el inc. 2 del artculo en anlisis establezca que son responsables los funcionarios o empleados

por la ejecucin de los contratos o por lo apropiado de los mismos. No obstante estimaron, por un lado, es innegable que la responsabilidad de cumplir y hacer cumplir las leyes -en la medida y con los alcances y lmites que la misma imponga- recae sobre todos los funcionarios o empleados que representan al Estado en toda contratacin administrativa; pero, por otro lado, no puede entenderse que dicha responsabilidad subsista para los funcionarios o empleados que en este caso analizamos, si la persona contratista natural o jurdica que est ejecutando la actividad objeto de la contratacin incumple alguna clusula contractual o especificacin tcnica de la misma actividad ejecutoria. En toda contratacin explicaron las partes contratantes, por acuerdo y voluntad propia, se obligan a la realizacin de determinada actividad, la cual constituye el objeto del contrato; por lo tanto, dicho de una manera simple infirieron, un contrato legalmente suscrito no imputa responsabilidad a una de las partes por los incumplimientos contractuales de la otra, pues ante dicha posibilidad la ley y el contrato mismo "plasman" de manera expedita a una y a otra parte las acciones pertinentes. As las cosas razonaron, conforme al texto de la norma en anlisis, se responsabiliza a los funcionarios o empleados de la Administracin Pblica por los incumplimientos de terceros, que indiscutiblemente no dependen de la voluntad de aqullos. Los actores tambin consideraron que la "afirmacin" contenida en el inc. 3 de la disposicin impugnada es la ms grave, pues declara la existencia de responsabilidad para cualquier funcionario o empleado de la Administracin Pblica, solidariamente con el responsable directo de un incumplimiento contractual. Dicho incumplimiento entienden- se refiere a los pliegos de especificaciones tcnicas, estipulaciones contractuales, programa, presupuestos, costos y plazos previstos; siendo que, para establecer dicha responsabilidad, no se tiene que probar, por una parte, si el funcionario o empleado incumpli una norma o clusula contractual que la institucin para la que labora estaba obligada a cumplir, y por otra parte, que dicho incumplimiento fue "producto" de dolo o culpa de parte del funcionario o empleado. La redaccin apunt da lugar a presumir que la responsabilidad de un funcionario o un empleado de la Administracin Pblica quedar establecida con el incumplimiento de un contrato por parte del responsable directo, es decir, una tercera persona, "sin aclarar si se refiere a la actuacin del funcionario o a la entidad que representa, o si se refiere a que trata de prever que ser su responsabilidad la actuacin de hacer u omitir de un contratista, en tanto que es posible e imprevisible que por dolo, culpa [] o caso fortuito el mismo no cumpla con sus compromisos contractuales" (sic). Pero ms grave aun continuaron, dicha norma no expresa que para, el establecimiento de la responsabilidad aludida, se deban cumplir las garantas constitucionales establecidas a favor de los funcionarios pblicos. Pues, es del caso insistieron que la norma impugnada no declara que dicha responsabilidad ser establecida previo el debido proceso, y donde no distingui el legislador no debe distinguir el aplicador. Sin embargo dijo, nuestro anlisis debe ir ms all, puesto que hay casos en los que los funcionarios o empleados a que hace referencia la disposicin objeto de control son parte de un ente constituido "plurisubjetivamente", llmese junta directiva,

consejo directivo, etc. Cabra preguntarse arguyeron, cmo queda la responsabilidad de los miembros de dichos organismos respecto a la contratacin, pues es seguro que dichos miembros y no slo su presidente o consejero presidente toman decisiones al respecto. Por ello concluy que el art. 100 de la LCCR "violenta flagrantemente" el principio de presuncin de inocencia establecido el art. 12 Cn. En relacin con este principio, expres que es necesario: en primer lugar, que no se conciba como responsable a un sujeto por hechos ajenos (principio de personalidad de las penas); en segundo lugar, que no pueden calificarse y, por tanto, castigarse como delitos las formas de ser, personalidades o apariencias, puesto que la configuracin de la responsabilidad es de difcil determinacin, distinta a los hechos o conductas plenamente verificables (principio de responsabilidad por el hecho), por lo que se proscribe el Derecho Penal de autor; en tercer lugar, que el hecho constitutivo de delito sea doloso, es decir que haya sido querido por su autor, o sea debido a imprudencia (exigencia de dolo o culpa); en cuarto lugar, que para que una persona pueda ser considerada culpable de un hecho doloso o culposo, ste ha de ser atribuible a su autor como producto de una motivacin racional normal (principio de la imputacin personal o culpabilidad en sentido estricto), lo cual sucede cuando el sujeto del delito es imputable. B. En relacin con la contradiccin al "principio de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica", los demandantes sostuvieron que el art. 100 de la LCCR transgrede lo estipulado por dicho principio, contenido en el art. 14 Cn. en el cual es evidente la tutela que del derecho de defensa ha querido hacer el "legislador constitucional", ya que "subvierte" clara e inequvocamente los preceptos que tutelan los derechos de defensa de los ciudadanos, de los administrados y de los funcionarios o empleados que sirven o desempean un cargo pblico. En esta parte, los demandantes consideraron que era de especial importancia analizar que la disposicin en anlisis no hace distingo ni aclaracin de ninguna clase para establecer o graduar el nivel de participacin o responsabilidad de un funcionario o empleado de la Administracin Pblica, por cuanto el ente administrativo sancionador y aplicador de esta norma, pues por mandato de este artculo la Corte de Cuentas de la Repblica (CCR), "establecer" un nivel de responsabilidad a cualquier funcionario o empleado de la Administracin Pblica que est relacionado con la celebracin de una contratacin o con su ejecucin, sobrepasando los alcances que la ley ha establecido para su actuacin como funcionario. C. En cuanto a la contradiccin con el principio de legalidad administrativa, los demandantes afirmaron que, como consecuencia inmediata del literal anterior, todo funcionario o empleado de la Administracin Pblica nicamente puede actuar conforme con las facultades que le son otorgadas por la ley, y en ese sentido, dicho parmetro es el que se utiliza para determinar cundo un funcionario o empleado incumple una obligacin contemplada en la norma administrativa que rige sus actuaciones. Sin embargo indic, en el caso en anlisis, en virtud de lo estipulado en el art. 100 de la LCCR, todo funcionario o empleado de la Administracin Pblica, aunque no tenga ms facultades que las que le otorga la ley, s tiene ms responsabilidades que las que se le pueden "determinar" por el cumplimiento de las mismas, igualmente sern de su responsabilidad los incumplimientos del responsable directo, con quien "sin ms" compartir su culpabilidad de manera solidaria.

D. Sobre la contradiccin al principio de seguridad jurdica, los actores sealaron que es de capital importancia, primero, analizar el cumplimiento que del principio de seguridad jurdica esta Sala puede examinar en casos como el que nos ocupa, pues el art. 100 de la LCCR, violentando flagrantemente todas las garantas que el legislador constitucional ha positivizado vigentes en casos como el presente, ha dejado en total inseguridad jurdica a cualquier funcionario o empleado de la Administracin Pblica, ya que no puede ser posible que la Norma Suprema regule para l una serie de garantas que le permiten ejercer sus funciones de acuerdo con reglas del juego claras, pero por otra parte, una norma secundaria sin ms viene a "echar por la borda" toda esa normativa, atribuyndole responsabilidad solidaria, sin importar que su actuar haya sido conforme con lo que la ley le manda o con lo que el contrato de que se trata le faculte, ser responsable de la actuacin de un tercero, en la que de ninguna manera poda incidir de manera voluntaria. Qu seguridad jurdica se pregunt el actor puede tener un funcionario o empleado de la Administracin Pblica cuando el art. 100 de la LCCR, en caso de contrataciones pblicas, le atribuye responsabilidad por incumplimientos de un tercero. Y ms grave aun agreg, por ministerio de dicha norma su responsabilidad ser solidaria, sin necesidad de proceso administrativo o judicial alguno, sin necesidad de prueba de cargo, sin necesidad de que se pruebe su participacin en el "delito administrativo", por haber actuado con dolo o culpa, y por ltimo, sin necesidad de que se pruebe que l, en su calidad de funcionario o empleado pblico, infringi una norma o clusula contractual. E. Luego de exponer los motivos de inconstitucionalidad antes relacionados, el demandante pas a citar jurisprudencia de esta Sala y de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corte, la cual no es pertinente repetir aqu. 2. La Asamblea Legislativa, como autoridad emisora de la disposicin impugnada, rindi el informe ordenado en el art. 7 de la L. Pr. Cn. en los siguientes trminos: La actual LCCR comenz tiene su base en los art. 195 ords. 4 y 5 y 207 Cn. En consecuencia, todas las entidades y organismos del sector pblico y sus servidores, sin excepcin alguna, estarn sujetos a la fiscalizacin y control de la CCR. Asimismo expres, la jurisdiccin de la CCR alcanza a las actividades de entidades, organismos y personas que, no estando comprendidos en el art. 2 de la LCCR, reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales en recursos pblicos. En este caso precis, el control se aplicar nicamente al ejercicio en que se haya efectuado el aporte o concesin y al monto de los mismos Siendo la CCR refiri el organismo fiscalizador y controlador de los fondos del erario y que vela porque no se despilfarren por conductas de terceros, fue necesario establecer en la ley secundaria que los funcionarios y empleados que dirigen los procesos previos a la celebracin de contratos de construccin, suministro, asesora o servicios al gobierno y dems entidades a que se refiere el art. 3 de la LCCR, respondieran solidariamente. Por consiguiente concluy, somos del criterio de que en el art. 100 de la LCCR no existe la inconstitucionalidad alegada por los impetrantes.

Es por eso continu, que el principio de culpabilidad se refiere a la calidad del responsable de un mal o dao; es la imputacin de delito o falta a quien resulte "agente" de uno u otra, para exigirle la correspondiente responsabilidad, tanto civil como penal; una accin u omisin punible se califica, entonces, de culposa o dolosa. Este "anlisis" manifest complementa la idea central del principio de culpabilidad, que en resumen se refiere al tipo de responsabilidad que se le atribuye a un agente determinado, conformndose como la principal diferencia existente entre este principio y el de presuncin de inocencia, que ste se refiere a que la carga de la prueba del hecho atribuido a un agente determinado y de la participacin del mismo incumbe al acusador, pues la duda beneficia al primero, quien debe ser tratado como inocente hasta que no se pronuncie en contra de l una condena definitiva; es por ello que no se le debe ver como culpable de manera automtica. Doctrinariamente rese, se establece que el ejercicio del "principio de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica", contemplado en el art. 14 Cn., tiene una importancia prctica por cuyo cauce se controla el respeto a las normas imperativas dispuestas por el ordenamiento jurdico en la mayor parte de los mbitos de la actividad social; y es por medio de esa potestad que se ejercita el poder pblico de castigar aquellas conductas que de forma relevante transgreden el ordenamiento jurdico. El procedimiento sancionador expuso es aquel que disciplina el ejercicio normal de esa potestad, fundando su singularidad, entonces, en la especial caracterizacin de su mbito objetivo y en la circunstancia de que se expresa a travs del poder de sancionar que los ordenamientos jurdicos atribuyen, de forma compartida, a la jurisdiccin penal y a la Administracin: la de imponer castigos, sanciones o penas a los ciudadanos o personas jurdicas, a quienes se asigna el mantenimiento de una conducta ilcita, que vulnera un precepto legal cierto, exacto y taxativo. Este resultado punitivo sigui, que es propio del ejercicio de la potestad en mencin, reclama, primero, que se establezcan de forma muy exacta y taxativa las garantas de audiencia y contradiccin, de conocimiento de los hechos imputados desde el propio inicio del procedimiento; y segundo, que se respete de forma plena la posicin jurdica que corresponde a aquella persona que se ve afectada por un procedimiento que dispone de esta caracterizacin objetiva: la del respeto del principio de presuncin de inocencia, contemplado en el art. 12 Cn., segn el cual recae en exclusividad sobre la Administracin Pblica la carga de acreditar el veraz desarrollo de los hechos ilcitos que se asignan a la persona contra la que se dirige esa actividad de naturaleza sancionadora, y sin que sta deba acreditar su inocencia o su falta de participacin en esos hechos. Adems aadi, es importante mencionar que la actividad administrativa de cariz sancionador se ve afectada no slo por el respeto a una serie de especficas y singulares garantas procedimentales, sino tambin por contar con unos principios propios relativos al ejercicio de esa potestad: legalidad, culpabilidad, proporcionalidad, non bis in idem. Uno de los rasgos ms caractersticos del Estado de Derecho afirm es la sumisin o respeto al principio de legalidad del ordenamiento jurdico por parte de los poderes pblicos, y en funcin del mismo la actuacin de estos poderes queda descrita, condicionada y limitada por las normas abstractas que configuran un ordenamiento jurdico y determina que la totalidad de las Administraciones Pblicas, junto con el

resto de los poderes del Estado, acten respetando las reglas vigentes. Este principio indic se encuentra regulado en el art. 86 inc. final Cn. Este principio de legalidad aplicado a la Administracin Pblica, es decir, el principio de legalidad administrativa expuso, supone la existencia de una norma previa, que de forma especfica habilita a la Administracin para actuar en determinados mbitos de la vida social. Esta preexistencia normativa estim, junto con la propia delimitacin del modo, caracteres y fines propios a los que debe tender la actuacin administrativa, constituye la denominada vinculacin positiva de la Administracin con la legalidad y determina la necesidad de una norma previa que establezca y describa el modo de actuar bsico que ha de respetar la actuacin seguida por un poder pblico, pues la Administracin no puede actuar si no sobre el fundamento de una norma. Entre stas precis se incluyen la Constitucin, las leyes, los reglamentos, etc., constituyndose como una caracterstica esencial del principio de legalidad administrativa la diversa relevancia o valor jurdico de aqullas, lo que hace que la vinculacin o sometimiento de los ciudadanos y de los poderes pblicos a ellas sea superior y disponga de mayor relevancia en el supuesto de la Constitucin y de las leyes formales estas ltimas, que son las que tienen como objeto principal complementar a la primera. Esta vinculacin superior seal es especialmente importante en lo relativo a los principios y a las normas que constata el texto constitucional, al constituir stos el cauce de entendimiento de la totalidad del ordenamiento jurdico. Por tanto infiri, una de las notas ms caractersticas del principio de legalidad administrativa es que incluye normas jurdicas de distinto valor formal y material, manteniendo siempre una vinculacin ms fuerte con la Constitucin que con el resto de normas jurdicas. La vigencia del principio de legalidad administrativa asever permite diferenciar de raz el modo esencial o caracterstico que configura el cauce de actuacin de la Administracin Pblica frente a las personas fsicas o jurdicas de naturaleza privada: sometimiento a una norma previa que define la naturaleza, caracteres y lindes de las funciones pblicas a ejercer, y un segundo mbito, en el que las partes pueden establecer aquellas relaciones jurdicas que tengan por conveniente, regulndolas de la forma ms favorable a sus intereses particulares y estando sometidas nicamente al respeto de las reglas imperativas que les sean de aplicacin. La seguridad jurdica afirm es un principio que se refiere a la estabilidad de las instituciones y la vigencia autntica de la ley, respetando los derechos que son proclamados. En razn de lo anteriormente expuesto y con base en la voluntad expresa del legislador plasmada en el art. 100 de la LCCR sostuvo, se colige que, en virtud de la sujecin a la ley, la Administracin Pblica slo puede actuar cuando sea la misma ley quien le faculte, ya que toda accin administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y construido. Lo anterior adujo implica que la Administracin Pblica slo podr imponer sanciones a las que la ley d cobertura y en la forma que la misma lo regule. Tradicionalmente refiri se consideraba como uno de los principales elementos que marcaban los diferentes tipos de responsabilidades administrativas el

hecho de que en stas se admita su ejercicio sobre la base del objetivo incumplimiento o la transgresin del precepto por parte del empleado o funcionario con cargo pblico, sin indagacin sobre el "comportamiento subjetivo"; es decir, la infraccin se identificaba con la simple inobservancia de los preceptos, con independencia del elemento subjetivo. Sin embargo acot, para la aplicacin del tipo de responsabilidad solidaria que atribuye el art. 100 de la LCCR basta la materialidad de las conductas contrarias a la ley para que la infraccin se configure, presumindose que el actor en este caso, el empleado o funcionario con cargo pblico actu con la subjetividad mnima requerida, es decir, con culpa o negligencia, razn por la cual se constituira una responsabilidad solidaria con los responsables directos; esto, no por existir una presuncin de responsabilidad de un funcionario o empleado de la administracin pblica en cuanto al incumplimiento de un contrato, proveniente del incumplimiento del responsable directo o tercera persona, sino por la negligencia y la falta de diligencia al momento de actuar, o haciendo referencia especfica al caso, al momento de contratar. Asimismo manifest, es importante establecer que, con base en el art. 195 Cn., la CCR tiene, entre otras muchas, la facultad de dictar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones, lo que "exegticamente" se interpreta como la facultad de dictar leyes que le ayuden a complementar lo por la Constitucin establecido, a fin de proveer seguridad jurdica en este caso en particular, las actuaciones realizadas por los funcionarios o empleados con cargo pblico. 3. Por su parte, el Fiscal General de Repblica emiti su opinin, conforme al art. 8 de la L. Pr. Cn., en los siguientes trminos: La CCR expuso es el organismo encargado de fiscalizar en su doble aspecto administrativo y judicial a la Hacienda Pblica en general y la ejecucin del presupuesto en particular, as como la gestin de las entidades a que se refieren la atrib. 4 del art. 195 y los incs. 4 y 5 del art. 207 Cn.; asimismo, el art. 3 de la LCCR establece que estn sujetas a la fiscalizacin y control de la CCR todas las entidades y organismos del sector pblico y sus servidores, sin excepcin alguna. La jurisdiccin de la Corte agreg alcanza tambin a las actividades de entidades, organismos y personas que, no estando comprendidas en el inciso anterior, reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos pblicos. En este caso precis, el control se aplicar nicamente al ejercicio en que se haya aplicado el aporte o concesin y al monto de los mismos. La funcin principal de la CCR expres es garantizar el estricto control financiero contable de los actos de gobierno, mediante un control preventivo y sucesivo de la ejecucin correcta del presupuesto del Estado, a travs de un sistema nacional de control y auditora de la gestin pblica. Los resultados de las auditoras seal son elaborados mediante informes que tienen el contenido que los reglamentos y las normas de auditora establecen; los hallazgos de auditora son relacionados y documentados para efectos probatorios y las diferencias de opinin entre los auditores gubernamentales y los servidores de la entidad u organismo auditado pueden ser resueltas o desvanecidas en lo posible dentro del curso del examen; los hallazgos, en caso de subsistir, aparecern en el informe, en el cual se hace constar la opinin divergente de los servidores (arts. 47 al 49 LCCR).

La CCR explic, para el cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, se encuentra dividida en una Cmara de Primera Instancia y una Cmara de Segunda Instancia, las cuales son competentes para conocer de actos jurdicos que den lugar al establecimiento de responsabilidades administrativas o patrimoniales, a travs de las cuales se realiza el enjuiciamiento contable, cuando del respectivo examen de las cuentas se deduzca la existencia de una infraccin a la ley que regula el gasto, si la operacin no es exacta o si existen errores u omisiones o indicios de haberse cometido algn delito. Acot que "en la declaracin de responsabilidad con la cual se da inicio a un enjuiciamiento contable a travs de un juicio de cuentas o penal" (sic), de conformidad con el art. 15 de la LCCR, se garantizan sus derechos a los funcionarios o empleados mediante juicio previo, dictndose al final una sentencia, la cual es motivada y fundamentada sobre los reparos. La seguridad jurdica expuso es un principio que atae a la estabilidad de las instituciones y la vigencia autntica de la ley, a travs de las cuales se garantizan los derechos y garantas establecidos en la Constitucin. En virtud de lo anterior y con base en la voluntad expresa que el legislador ha plasmado en el art. 100 de la LCCR dijo, se determina que, en virtud de la sujecin a la ley, la Administracin slo puede actuar cuando sea la misma ley quien le faculte, ya que toda accin administrativa emana de un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y construido; lo anterior implica que la Administracin Pblica slo podr imponer sanciones establecidas por la ley. El art. 11 Cn. continu atae al debido proceso, el cual implica el derecho que tiene todo gobernado a obtener la proteccin de los tribunales en contra de las arbitrariedades del poder pblico y obtener tambin certeza jurdica y, por consiguiente, mantener el orden pblico. El art. 100 de la LCCR sostuvo no lo violenta. En la actualidad rese la garanta constitucional del debido proceso se ha convertido en el smbolo de la garanta jurisdiccional. En el caso del juicio de cuentas precis, los funcionarios o empleados tienen la oportunidad o posibilidad de exponer sus razonamientos y defender sus derechos a travs de un defensor de manera plena y amplia, a fin de desvanecer los reparos. Acto seguido, enunci los elementos del debido proceso, de acuerdo con lo establecido por esta Sala en la Sentencia de 13-X-1998, pronunciada en el Amp. 15-97. En con relacin el art. 12 Cn. expres, del cual deriva el "principio de inocencia", se advierte que en el juicio de cuentas que sigue la CCR a travs de sus Cmaras, se garantiza dicho principio, ya que, mientras no se establezca la culpabilidad conforme a la ley, en el juicio el funcionario o empleado pblico se considera inocente; de tal suerte que el art. 100 de la LCCR no vulnera dicho principio constitucional. El "principio de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica", contemplado en el art. 14 Cn. indic, tiene una importancia prctica por medio de la cual se controla el respeto a las normas imperativas dispuestas en el ordenamiento jurdico, y es por medio de esta potestad que se ejercita el poder pblico de castigar aquellas conductas que transgreden el ordenamiento jurdico. El procedimiento sancionador explic es aquel que disciplina el ejercicio formal de esta potestad, fundando su singularidad en la especial caracterizacin de su mbito objetivo y en la circunstancia de que se expresa a travs del poder sancionador que los ordenamientos jurdicos atribuyen de forma compartida a la jurisdiccin penal y a la Administracin: la

de imponer castigos y sanciones o penas a los ciudadanos o personas jurdicas a quienes se atribuye la comisin de una conducta ilcita que vulnera un precepto legal. En consecuencia concluy, el art. 100 de la LCCR no vulnera lo dispuesto en el art. 86 inc. final Cn. II. Habindose expuesto los argumentos de los demandantes, las justificaciones de la Asamblea Legislativa en cuanto a la constitucionalidad de la disposicin impugnada, as como la opinin del Fiscal General de la Repblica sobre los trminos de control, es procedente resumir los motivos de inconstitucionalidad que sern conocidos en sentencia (1.) y sealar el orden lgico que seguir la fundamentacin de sta (2.). 1. A. De conformidad con la interlocutoria de 8-II-2007, se admiti la demanda presentada por los ciudadanos Miriam Eleana Mixco Reyna y Walter Antonio Chvez Velasco, circunscribindola a la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la LCCR por vulneracin a: a. El principio de culpabilidad art. 12 inc. 1 Cn., en la medida en que hace responsables a los funcionarios o empleados de la Administracin Pblica de los incumplimientos en que pueda incurrir el contratista (quien es el "responsable directo" segn los actores) durante la ejecucin del contrato correspondiente (por ejemplo, respecto a clusulas contractuales, especificaciones tcnicas, etc.), los cuales no dependen de la voluntad de los primeros. b. El debido proceso art. 11 inc. 1 Cn., ya que: (i) para declarar la responsabilidad de los funcionarios y empleados no se sigue un proceso previo en el que se les respeten sus garantas constitucionales, lo cual entre otras cosas implica que (ii) para la declaracin de la responsabilidad referida no hay necesidad de probar que el funcionario o empleado incumpli una norma o clusula contractual ni tampoco que dicho sujeto actu con dolo o culpa; y (iii) la disposicin sometida a control no aclara cmo la CCR va a graduar el nivel de participacin o responsabilidad de los funcionarios y empleados referidos. Debe aclararse que, con relacin a este motivo, los actores invocaron el art. 14 Cn. que consagra la exigencia del "debido proceso" en materia administrativa sancionadora, sin embargo, en el auto de admisin se consider que el art. 11 inc. 1 Cn. del cual la jurisprudencia de esta Sala ha derivado el debido proceso tambin, aunque no lo hubieran explicitado los demandantes, constitua parmetro de control. c. El principio de legalidad art. 86 inc. 3 Cn., pues si los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica no tienen ms facultades que las que les otorga la ley, slo pueden incurrir en responsabilidad en el ejercicio de dichas facultades; sin embargo, en contra de ese principio, el artculo controvertido hace responsables a los funcionarios y empleados en cuestin de los incumplimientos de terceros. d. El derecho a la seguridad jurdica art. 2 inc. 1 Cn., respecto a los funcionarios y empleados de la Administracin Pblica, ya que se les responsabiliza solidariamente de las actuaciones de terceros, en las que de ninguna manera pueden incidir voluntariamente, sin importar que su actuar sea conforme con la ley o con lo que el contrato estipule.

B. Expuesta la pretensin de acuerdo con los prrafos precedentes, se establece el siguiente orden de anlisis: se comenzar por hacer algunas consideraciones sobre la responsabilidad en general, la civil, la del Estado y de los funcionarios (III.); acto seguido, se analizar el "debido proceso", profundizando en el principio de culpabilidad (IV.); y se finalizar exponiendo el contenido constitucional del principio de legalidad (V.) y del derecho a la seguridad jurdica (VI.). Una vez fijado este marco terico, se pasar a aplicar sus componentes al caso concreto (VII.), para dictar el fallo que constitucionalmente corresponda. III. En este apartado se estudiarn: la responsabilidad en general y la civil (1.), dedicando una seccin especial a la responsabilidad solidaria (2.); la responsabilidad del Estado o Administracin Pblica (3.); y la responsabilidad de los funcionarios o empleados pblicos (4.). 1. A. La responsabilidad, en general, consiste en el deber de reparar un dao ocasionado a un tercero que no estaba en la obligacin de soportarlo. Ello significa que cuando se genera un dao, nace el deber de indemnizarlo por parte de quien lo ha generado, de quien ha obtenido ventaja o de quien la ley establezca que debe responder en ese caso. Podemos decir, entonces, que -en principio- es responsable aquel a quien se debe imputar el dao producido. En el Derecho constituye un principio general que el particular que produce un dao a otro, interviniendo culpa o dolo, tiene la obligacin de reparar el dao producido [art. 2080 inc. 1 Cdigo Civil (CC)]. Tambin se considera un principio general del Derecho que la persona que en cumplimiento de una obligacin acta con dolo o culpa (art. 1418 CC) o cae en mora (art. 1428 CC) responde de los daos y perjuicios ocasionados. B. La responsabilidad es un instituto jurdico que ha sido ampliamente teorizado en el Derecho Civil, razn por la cual, aunque el presente caso se refiera a responsabilidades que surgen en el mbito administrativo, es conveniente comenzar por estudiar la responsabilidad en aqulla rama. En el Derecho Civil la responsabilidad surge como resultado del deber de reparar un dao o perjuicio antijurdico. Ello significa que la conducta del sujeto previa al dao es contraria al ordenamiento jurdico. En ese sentido, la reparacin es la sancin que indefectiblemente el Derecho impone a aquel que lo ha infringido y que ha afectado o lesionado intereses jurdicamente protegidos de otro individuo. En el campo civil la responsabilidad puede ser de dos tipos: extracontractual o contractual. La primera es aquella que emana como consecuencia de la violacin de deberes genricos de comportamiento, sin necesidad de que entre el sujeto productor del dao y la vctima haya preexistido una relacin jurdica que d origen a esos deberes. La segunda es la que nace cuando se incumple una obligacin concreta, previa a la actuacin daosa, que un sujeto estaba obligado a satisfacerla. En cualquier caso, la responsabilidad civil exige la concurrencia de tres elementos: (a) un dao cierto, material o moral, que es antijurdico por atentar contra intereses protegidos por el ordenamiento; (b) la culpa o negligencia que el dao se haya producido por la imprudencia de su autor o el dolo que el dao se haya

producido con el conocimiento e intencin de producirlo (art. 42 CC); y (c) la relacin de causalidad, esto es, que el dao sea el efecto del comportamiento culposo o doloso observado por el agente. 2. A. El concepto de responsabilidad solidaria deriva del Derecho Civil, en el cual las obligaciones se clasifican, desde el punto de vista de las partes intervinientes, en: simplemente conjuntas, solidarias o indivisibles. Obligaciones simplemente conjuntas son aquellas en las que, existiendo pluralidad de deudores o acreedores y un solo objeto debido, cada deudor est obligado al pago de su cuota y cada acreedor puede exigir slo la suya. Obligaciones solidarias son aquellas en las que, existiendo varios acreedores o deudores y siendo el objeto de la obligacin divisible, cada acreedor puede reclamar el total del crdito o cada deudor est obligado a pagar el total de la deuda (art. 1382 CC); Obligaciones indivisibles son aquellas en las que la prestacin no es susceptible de cumplirse por cuotas o partes (art. 1395 CC). B. Para poder calificar una obligacin de solidaria se requiere que: (a) haya pluralidad de acreedores o deudores; (b) el objeto debido sea divisible; (c) la prestacin sea una (art. 1383 CC); (d) existan varios vnculos jurdicos; y (e) est contemplada con ese carcter en la ley o dicho carcter sea la voluntad de las partes (art. 1382 inc. 3 CC). C. Del concepto de obligacin solidaria enunciado anteriormente se extrae que pueden presentarse tres tipos de solidaridad: la activa, que es aquella donde existen varios acreedores; la pasiva, que aquella donde existen varios deudores; y la mixta, que es aquella donde existen varios acreedores y deudores. D. La ley puede otorgarle a una obligacin el carcter de solidaria entre otras por las siguientes razones: supliendo la voluntad de las partes [v. gr., los socios en las sociedades colectivas (art. 45 Cdigo de Comercio)]; como forma de sancin; a fin de conferirle mayores garantas de pago al acreedor; etc. E. En el caso de la solidaridad pasiva, sus efectos entre el acreedor y los codeudores son los siguientes: (a) el acreedor puede demandar a los deudores conjuntamente o slo a uno, no pudiendo ste oponer el beneficio de divisin (art. 1385 CC); (b) el pago total de la obligacin realizado por uno los deudores extingue la obligacin respecto a todos; (c) la interrupcin de la prescripcin que afecta a un deudor afecta a todos los dems; (d) la constitucin en mora de un deudor produce la constitucin en igual estado de los dems. Los efectos de la solidaridad pasiva entre los codeudores dependen de los supuestos: (a) si la obligacin contrada interesa a todos los deudores, el deudor que extingue la obligacin se subroga en los derechos del acreedor para reclamarle a los otros deudores su cuota de la deuda (art. 1393 inc. 1 CC); (b) si la obligacin slo interesa a uno de los deudores y ste es el que paga, no tiene derecho a exigir reembolso a los otros deudores (art. 1393 inc. 2 CC); y (c) si la obligacin slo interesa a uno de

los deudores y el que paga es otro de los deudores, ste slo puede dirigirse contra el primero. F. En materia de responsabilidad civil, cuando un hecho culposo o doloso ha sido cometido por dos o ms personas, la regla general es que cada una de ellas ser responsable solidariamente de todo dao producido por ese hecho, salvo las excepciones legales (art. 2068 CC). En este tipo de responsabilidad una pluralidad de sujetos responde al producirse un dao nico, teniendo cada responsabilidad individual su propia razn de deber o fundamento, porque en definitiva se est frente a un concurso de sujetos daadores, donde cada cual aparece como autor de faltas propias, aunque confluyan hacia el mismo resultado. 3. Establecido lo anterior, se pasar ahora a analizar la responsabilidad del Estado, es decir, los casos en los cuales la obligacin de reparar corre a cargo, no ya de un particular, sino del propio ente abstracto e impersonal que es el Estado o la Administracin Pblica. A. Durante mucho tiempo se pens que la soberana del Estado y su responsabilidad eran totalmente incompatibles o, lo que es lo mismo, que el Estado no poda causar daos, que no poda efectuar actos ilcitos o, simplemente, que estaba por encima de las leyes. Ser hasta mediados del siglo pasado, en el Reino Unido primero, y en los Estados Unidos de Norteamrica luego, cuando por primera vez se previ en la legislacin la responsabilidad del Estado, configurndose como una responsabilidad por el hecho de otro, que slo operaba cuando era posible identificar un acto culposo en el funcionario autor del dao. En el Derecho continental europeo tendr recepcin esta doctrina, concibindose aqu la responsabilidad del Estado como derivada de un comportamiento ilcito de los funcionarios, pero posteriormente tambin se va a derivar de comportamientos lcitos. Ello se sustenta en el hecho de que para la vctima es indiferente que la actuacin haya sido lcita o ilcita; la idea es que todo dao sufrido por los ciudadanos obtenga reparacin. En ese sentido, la responsabilidad del Estado tendr lugar desde el momento en que pueda advertirse un dao imputable al mismo. B. a. Tanto tericamente como en el Derecho positivo, es posible distinguir entre la responsabilidad del Estado o Administracin Pblica concebidos genricamente y la responsabilidad de la persona fsica del funcionario. Si bien es cierto que el Estado o la Administracin Pblica, como entes ficticios estticos, materializan sus potestades a travs de las acciones de los funcionarios, cuando esas acciones producen un dao a terceros independientemente de su licitud o ilicitud, es el Estado o la Administracin Pblica el que objetivamente ha actuado y, por ende, quien debe responder. La responsabilidad antedicha es de carcter patrimonial, y puede tener origen tanto contractual como extracontractual. Se trata de una responsabilidad objetiva la nica posible de imputar a las personas ficticias, es decir que prescinde del elemento

tradicional de la culpa o el dolo; dicha forma de responsabilidad slo la excluye el imprevisto o la fuerza mayor. En ese sentido, la existencia de responsabilidad del Estado o de la Administracin pblica, de acuerdo con la doctrina contempornea, slo requiere del dao y del nexo causal entre el dao y el hecho o acto estatal o administrativo determinante del dao. El elemento subjetivo del funcionario culpa o dolo, aunque de hecho puede estar presente, ya no es absolutamente indispensable para calificar de antijurdico el dao, pues la obligacin del Estado o de la Administracin en muchos casos derivar del funcionamiento normal del servicio, del riesgo, de actividades peligrosas, etc. Ahora bien, el hecho de que se responsabilice primariamente al Estado no debera impedir que, en determinados supuestos, tambin pueda perseguirse al funcionario que actu con culpa o dolo o que el Estado pueda ejercer accin de reembolso en contra de dicho funcionario. Por otro lado, en la esfera internacional la responsabilidad del Estado, como persona jurdica, ha tenido una destacada evolucin, particularmente en los casos de violaciones graves de derechos humanos, donde los Estados son frecuentemente objeto de categricas condenas. Pero tambin en un campo muy distinto como los tratados de proteccin de inversiones se prevn clusulas de responsabilidad internacional frente al inversor extranjero. b. En la Constitucin salvadorea vigente se contemplan un cmulo de supuestos de responsabilidad de los funcionarios pblicos (arts. 17 inc. 2, 235, 236, 239, 240, 241, 243, 244 y 245 Cn.), mientras que slo se prevn dos casos de responsabilidad del Estado, la cual, adems, tiene carcter subsidiario: (i) por retardacin de justicia (art. 17 inc. 2 Cn.); y (ii) por violacin a los derechos constitucionales (art. 245 Cn.). Es un sistema, entonces, en el cual el primer responsable es el funcionario, y slo si por alguna razn insuperable no es posible dirigirse contra ste, entra en juego el Estado. Se diferencia as nuestro rgimen sustancialmente de otros, como por ejemplo el espaol, en el cual la primera llamada a responder por lesiones sufridas por los particulares es la Administracin Pblica abstractamente considerada; ello en virtud del art. 106.2 de la Constitucin Espaola, que dispone: "Los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos". Ahora bien, en virtud del derecho a la proteccin jurisdiccional (art. 2 inc. 1 Cn.) -en la medida en que est orientado a la tutela de los derechos de las personas-, este Tribunal es del criterio que las pretensiones contra el Estado no se limitan a los supuestos contemplados en los arts. 17 inc. 2 y 245 Cn., sino que pueden tener como base cualquier violacin a la legalidad, atribuible al Estado, a la Administracin Pblica o a sus funcionarios o empleados. El legislador as lo ha interpretado tambin, pues encontramos casos de responsabilidad estatal que no encajan en sentido estricto en ninguno de los dos

supuestos mencionados en la Constitucin. Por ejemplo, el art. 34 inc. 2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa dispone: "Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado, habr lugar a la accin civil de indemnizacin de daos y perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administracin". 3. Sin perjuicio de lo anterior, aqu interesa centrarse en la responsabilidad de los funcionarios o empleados del Estado o Administracin Pblica. A. Debe partirse de la premisa de que el ejercicio de la funcin pblica necesariamente conlleva una responsabilidad. Ello equivale a decir que ningn funcionario puede dejar de responder por sus actos, omisiones, ineficiencia o hechos. Debe tenerse presente que la funcin pblica es una herramienta para alcanzar el bien comn; por ello, cuando ya no se atiende a ese bien comn, surge la responsabilidad exigible al funcionario. Y es que, en un Estado de Derecho, ninguna persona que acta en nombre del mismo puede dejar de responder por sus actos o hechos, por la simple razn de que en ltimo trmino est actuando en nombre de los administrados. B. Ahora bien, es posible deducir varios tipos de responsabilidad al funcionario pblico, como consecuencia de un mismo acto o hecho. As, se suelen distinguir bsicamente cuatro clases de responsabilidad: la civil, la penal, la administrativa (incluyendo aqu la disciplinaria) y la poltica. a. La responsabilidad civil es aquella que genera el funcionario cuando por medio de sus actos, omisiones o hechos produce un dao en un patrimonio pblico o privado (v. gr.: arts. 17 inc. 2 y 245 Cn.); b. La responsabilidad penal es aquella en la que incurre el funcionario que en el ejercicio de su cargo verifica un comportamiento o una omisin tipificados como falta o delito en la ley (v. gr.: arts. 236, 239, 241, 243 y 244 Cn.); c. La responsabilidad poltica es aquella que se imputa a funcionarios de elevada jerarqua y cuya declaracin se atribuye al rgano legislativo (v. gr.: arts. 131 ords. 34 y 37 y 168 ord. 6 Cn.). d. La responsabilidad administrativa es aquella que provoca el funcionario que en el ejercicio de su cargo incurre en un acto o en una omisin que constituye una infraccin al orden administrativo (v. gr.: art. 235 Cn.). C. En todos estos casos la responsabilidad del funcionario puede verse como una violacin a una norma, pero tambin se aprecian notables diferencias en la finalidad de cada una. La responsabilidad civil persigue la reparacin del dao ocasionado. Por su parte, la responsabilidad penal est orientada a la defensa del inters de la sociedad. Finalmente, la responsabilidad administrativa busca preservar el inters pblico materializado en la accin de la administracin. Por lo anterior, las distintas clases de responsabilidad son independientes entre s, pudiendo imponerse diversas sanciones por un mismo hecho por ejemplo, una

sancin penal y una sancin administrativa. Lo que est constitucionalmente prohibido en virtud del art. 11 inc. 1 Cn. es que por un hecho que ya ha materializado en una infraccin administrativa o penal, se quiera imponer ms de una de estas sanciones. D. Para cerrar este acpite, es importante poner de relieve que en todos estos supuestos de responsabilidad personal del funcionario pblico, sin excepcin alguna y por tratarse de una persona fsica, debe seguirse un proceso, procedimiento o trmite configurado conforme a la Constitucin, para declarar la responsabilidad correspondiente; es decir, que el "debido proceso" es de ineludible observancia. Lo anterior implica que aqu no puede, bajo ninguna circunstancia, atribuirse al funcionario una responsabilidad de carcter objetivo como s puede hacrsele al Estado o a la Administracin Pblica. Consecuencia de ello es que en el juicio correspondiente debe demostrrsele al funcionario que actu con culpa o dolo. Esto nos lleva al siguiente aspecto a analizar en esta sentencia. IV. 1. A. El debido proceso, salvo su mencin en el art. 14 Cn. circunscrita al mbito del Derecho Administrativo Sancionador, no tiene otro reconocimiento de carcter ms general en el texto constitucional. La expresin "debido proceso", tal como se le utiliza en los pases del sistema anglosajn del que es originaria y en los pases del sistema continental en los que ha tenido recepcin, as como en la doctrina, hace referencia a aquel proceso que, independientemente de la pretensin que en el mismo se ventile, respeta la estructura bsica que la Constitucin prescribe para toda clase de procesos. B. Inicialmente, este Tribunal identific el derecho al debido proceso con el derecho de audiencia, definiendo a ste como la "expresin omnicomprensiva con que se hace referencia a las facultades, poderes y garantas que han de obligatoriamente observarse en un proceso" (por todas, vase la sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96, Considerando XVI. 8); definicin que coincide sustancialmente con la idea de "debido proceso". Esta concepcin no era adecuada, pues restaba al derecho de audiencia la autonoma de la que como se ver ms adelante goza en nuestro ordenamiento constitucional. Posteriormente, aqul criterio jurisprudencial fue modificado, reconocindose la existencia de un "derecho constitucional al debido proceso", independiente del derecho de audiencia, el cual se explic que se refera a "la observancia de la estructura bsica que la misma Constitucin prescribe para todo proceso o procedimiento" (Sentencia de 2-VII-1998, Amp. 1-I-96, Considerando II 1). En esta etapa se consider que el derecho en cuestin derivaba de los arts. 11 inc. 1 y 15 Cn. Finalmente, en jurisprudencia ms reciente se clarific del todo la autonoma del derecho al debido proceso el que se dijo equivale al "proceso constitucionalmente configurado", retomndose la definicin del Amp. 1-I-96 citado, pero aclarndose que el derecho en cuestin derivaba, no del art. 11 inc. 1, sino del art. 2 Cn. (Sentencia de 26-VI-2000, Amp. 642-99, Considerando V; criterio retomado en la Sentencia de 23III-2001, Inc. 8-97, Considerando XI. 2). Y es que, como se acot en la Inc. 8-97 citada, Considerando XI 3, "cualquier infraccin a la estructura bsica de todo procedimiento, conlleva una violacin al debido proceso (o proceso constitucionalmente configurado);

ms ello no significa que las categoras jurdicas que le dan contenido no tengan su propia dinmica y, por ende su contenido especfico". No obstante, teniendo en cuenta estos cambios jurisprudenciales, que necesariamente han influido la interpretacin que de las disposiciones constitucionales hace la comunidad jurdica salvadorea, es del criterio que el "debido proceso" puede derivarse tanto del art. 2 inc. 1 como del 11 inc. 1 Cn. C. En la Inc. 8-97 esta Sala tambin explic que el debido proceso incluye una serie de categoras jurdico-procesales que necesariamente integran el contenido de todo proceso o procedimiento acorde a la Constitucin. Concretamente, el debido proceso se compone de un conjunto de principios y derechos para la proteccin de la esfera jurdica de las personas. Entre otros, cabe mencionar los siguientes: (i) en relacin con el juez: exclusividad, unidad, independencia, imparcialidad, etc.; (ii) en relacin con las partes: contradiccin, igualdad procesal, presuncin de inocencia, etc.; y (iii) en relacin el proceso: legalidad, irretroactividad, nica persecucin, publicidad, celeridad, etc. En materia penal se prevn algunas garantas especficas, como por ejemplo los derechos a no declarar contra s mismo y a la defensa tcnica, los cuales, en lo aplicable, pueden extrapolarse a otras materias. D. El debido proceso, estando comprendido dentro del derecho a la proteccin en la conservacin y defensa de los derechos, al igual que ste, es atribuible tanto al que se ubica en el lado activo de la relacin procesal como al que se sita en el extremo pasivo, y debe respetarse por igual en los procesos jurisdiccionales y en los procedimientos administrativos como confirma el art. 14 Cn.. 2. A. En cuanto al principio de culpabilidad, en la Sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003, Considerando V, esta Sala sostuvo que bajo la expresin "principio de culpabilidad" se incluyen diferentes lmites al ius puniendi, orientados a asegurar que ste recaiga en la persona que cometi el hecho que motiv su aplicacin. Dicho principio deriva del art. 12 Cn., que establece: "Toda persona a quien se impute un delito, se presumir inocente mientras no se pruebe su culpabilidad". La anterior expresin debe interpretarse extensivamente, en el sentido de que, si bien habla de "delito", no debe entenderse circunscrita al Derecho Procesal Penal, sino que es un autntico principio general del debido proceso y, por ende, de aplicacin a procesos de todas las materias. Inclusive, su respeto tambin es obligatorio en procedimientos administrativos u otro tipo de trmites, con los matices correspondientes. En virtud de ello, el principio de culpabilidad no slo constituye un lmite al ius puniendi como se afirm en la Inc. 52-2003 por las caractersticas del caso, sino que en general al poder jurdico del Estado. B. Retomando la Inc. 52-2003 citada, el contenido del principio de culpabilidad puede resumirse en cuatro exigencias: (a) la personalidad de las sanciones: que no se conciba como responsable a un sujeto por hechos ajenos;

(b) la responsabilidad por el hecho: que slo se responsabilice por hechos o conductas plenamente verificables, no por formas de ser, personalidades, apariencias, etc. (c) la exigencia de dolo o culpa: que el hecho del que se derivan consecuencias sea doloso, es decir que haya sido querido por su autor o se haya debido a su imprudencia; y (d) la imputabilidad: que el hecho doloso o culposo sea atribuible a su autor, como producto de una motivacin racional normal V. Para abordar las consideraciones pertinentes sobre el principio de legalidad, es vlido recordar que la Constitucin consagra los elementos que caracterizan a un Estado de Derecho, desde un punto de vista formal y material: (a) el sometimiento de los ciudadanos y de los poderes pblicos al Derecho arts. 8 y 86 inc. 3; (b) la separacin e independencia de poderes art. 86 incs. 1 y 2; (c) el principio de soberana popular art. 83; y (4) el reconocimiento y garanta de los derechos fundamentales (entre otros, los arts. 2-28 y 247). 1. A. En relacin con el segundo elemento, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (Sentencia de 1-II-2001, Inc. 22-96, Considerando VII 1 C, y Sentencia de 23III-2001, Inc. 8-97, Considerando VIII 1, entre otras), el principio de legalidad es una exigencia normativa que prefigura el sometimiento de la Administracin al cumplimiento de las atribuciones y competencias que por ley se le establecen, es decir, todos los entes que conforman la Administracin se encuentran vinculados por el principio de legalidad, por cuanto toda actuacin de stos ha de presentarse necesariamente como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la ley, la que lo construye y limita. Es importante hacer notar que el principio de legalidad, para los rganos estatales y entes pblicos al actuar por medio de los funcionarios pblicos, supone una "vinculacin positiva", en el sentido de que slo pueden hacer aquello que la ley les permite; a diferencia de lo que sucede con los ciudadanos, para quienes la ley, en virtud del derecho general de libertad art. 8 Cn., implica una "vinculacin negativa", pues pueden hacer todo lo que no est prohibido. Ahora bien, el vocablo "ley" utilizado en la disposicin constitucional comentada no hace referencia slo a la legalidad ordinaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad, es decir que supone el respeto al orden jurdico en su totalidad, lo que comprende a la Constitucin. Por ello, la legalidad no es slo sujecin a la ley, sino tambin, preferentemente, a la Constitucin -en virtud de lo anterior, para referirse al principio en cuestin, esta Sala prefiere denominarle "principio de juridicidad"-. B. En efecto, en los Estados de Derecho contemporneos Estados Constitucionales, el rgano legislativo ha dejado de tener el monopolio de la produccin jurdica, compartindola con otros rganos y entidades, particularmente con la Administracin. A raz de esto, el principio de juridicidad, con relacin a la Administracin, implica el sometimiento de toda actuacin administrativa a una regla general y abstracta previa, que puede ser tanto una norma constitucional o legal, como

una norma emanada de la propia Administracin por ejemplo, un reglamento de ejecucin. 2. Respecto a la anterior jurisprudencia, deben hacerse las siguientes aclaraciones: A. El principio de juridicidad tiene una formulacin general, en el sentido de que rige todos los actos del Estado, pero su razn de ser est relacionada con los actos de los poderes pblicos que pueden afectar los derechos de los ciudadanos. En ese sentido, su funcin es claramente garantista como tambin es el caso del principio de separacin de poderes. Ahora bien, las violaciones a los derechos no slo pueden provenir de la Administracin, sino tambin del propio legislador a travs de la expedicin de leyes inconstitucionales o del rgano jurisdiccional como consecuencia del margen de discrecionalidad propio de su labor. Por ello, el principio de legalidad, reformulado como principio de juridicidad, no slo rige a la Administracin central y local, sino tambin al rgano legislativo cuyos productos normativos se encuentran formal y materialmente subordinados a la Constitucin, y al rgano jurisdiccional y dems rganos constitucionales cuyos actos y resoluciones deben respetar la normativa suprema. Slo cuando todo el aparato estatal se encuentra sometido a la Norma Suprema puede verdaderamente hablarse de un Estado Constitucional de Derecho. Para evitar confusiones, pues, hay que distinguir entre el principio de legalidad en sentido estricto que afecta nicamente a la Administracin y el principio de juridicidad que afecta a todos los rganos del Estado y entes pblicos. VI. En Sentencia de 19-III-2001, Amp. 305-99, esta Sala manifest que la seguridad jurdica es, desde la perspectiva del Derecho Constitucional, la condicin resultante de la predeterminacin hecha por el ordenamiento jurdico en cuanto a los mbitos de licitud e ilicitud de las actuaciones de los individuos; lo que implica una garanta para los derechos fundamentales de la persona y una limitacin a la arbitrariedad del poder pblico. En ese sentido, la seguridad jurdica puede presentarse de dos formas: (1) como exigencia objetiva de regularidad estructural y funcional del sistema jurdico, a travs de sus normas e instituciones faceta objetiva; y (2) como certeza del Derecho, es decir, como proyeccin en las situaciones personales de la faceta objetiva, en la medida que los destinatarios del Derecho puedan organizar su conducta y programar expectativas para su actuacin jurdica futura bajo pautas razonables de previsibilidad faceta subjetiva. Profundizando en la faceta objetiva, sta como ya se anticip engloba dos aspectos: (a) correccin funcional, que exige el cumplimiento del Derecho por todos sus destinatarios y la regularidad de las actuaciones de los rganos encargados de su aplicacin, es decir, la vinculacin de todas las personas pblicas y privadas a la ley; y (b) correccin estructural, que exige la disposicin y formulacin regular de las normas e instituciones integradoras del sistema jurdico (Sentencia de 17-XII-1999, Amp. 4898).

La correccin estructural se proyecta sobre todo el ordenamiento jurdico al requerir que la ley sea: (i) promulgada la posibilidad de ser conocida por aquellos obligados a su cumplimiento; (ii) manifiesta que a nadie induzca a error por su oscuridad; (iii) previa que slo tendrn consecuencias jurdicas las conductas tipificadas con anterioridad; (iv) plena que puedan calcularse los efectos jurdicos de los comportamientos; y (v) perpetua que las normas jurdicas tiendan a la permanencia. VII. Una vez delimitado el marco terico, se pasar a aplicar sus elementos al caso concreto. 1. A. Los demandantes consideran que el art. 100 de la LCCR viola el principio de culpabilidad art. 12 inc. 1 Cn., pues hace responsables a los funcionarios o empleados pblicos de los incumplimientos que cometa el contratista (el "responsable directo", segn los actores) durante la ejecucin del contrato respectivo (v. gr., respecto a clusulas contractuales, especificaciones tcnicas, etc.), los cuales no dependen de la voluntad de los primeros. B. En cuanto a esta alegacin, debe advertirse, en primer lugar, que los actores han efectuado una interpretacin errnea de la disposicin impugnada, ya que el "responsable directo" al que alude sta en su inc. 3 no es el contratista, es decir, la persona natural o jurdica, nacional o extranjera, que contrata obras, bienes y servicios con las instituciones de la Administracin Pblica [arts. 3 y 25 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica (LACAP)], sino el servidor de las entidades y organismos del sector pblico que administra recursos financieros o tiene a su cargo el uso, registro o custodia de recursos materiales (art. 57 LCCR). A la anterior conclusin se llega por varias razones. En primer lugar, es necesario recordar que en las disposiciones jurdicas se utilizan trminos del lenguaje corriente, los cuales deben interpretarse en su sentido natural y obvio (art. 20 CC). Pero, a veces, tambin se emplean trminos del lenguaje especializado de una ciencia, y deben entenderse en el sentido que se les confiere en esta rama del saber (art. 21 CC). Por otro lado, uno de los criterios junto al gramatical de los que no se puede prescindir en cualquier interpretacin es el sistemtico, que obliga a tomar toda disposicin dentro de su contexto normativo, sea un captulo, un cuerpo normativo o un conjunto de normas relativas a una misma materia, pero nunca aisladamente. Partiendo de esas pautas hermenuticas, no se puede compartir la interpretacin de los pretensores en cuanto a considerar "responsable directo" al contratista. Pareciera ser que los demandantes toman el adjetivo "directo" en su sentido natural, y as, llegan a la lgica conclusin de que el "responsable directo" es la persona que ha contratado con la Administracin y que ha incurrido en incumplimiento de contrato. Efectivamente, ste es responsable si no satisface las obligaciones que para l emanan del contrato, pero no es el responsable al que se refiere el art. 100 de la LCCR; su responsabilidad se encuentra regulada entre otros en los arts. 82 al 88, 92 al 103 de la LACAP. En realidad, la expresin "responsable directo" incluida en la disposicin objeto de control es un trmino especial, no comn, cuya definicin no puede elaborarse

partiendo del significado corriente de los vocablos que la componen, sino que debe acudirse a una "instancia superior" (doctrina, jurisprudencia, etc.) que le d el preciso significado tcnico que demanda. En este caso, dicha "instancia" nos la proporciona la misma ley y aqu entra en juego el otro criterio, el sistemtico, por lo que no hace falta recurrir a elementos extrasistemticos. En efecto, el art. 57 de la LCCR estipula qu se va a entender por "responsable directo" dentro de dicha ley. Por lo tanto, constituye una decisin interpretativa arbitraria el querer, como hacen los actores, estipular un concepto de responsable directo, como sinnimo de contratista, cuando ya la ley le da otro sentido y a ste nos sujeta. Y es que, adems, es importante sealar que, de acuerdo con el art. 3 de la LCCR, estn sometidos a la fiscalizacin de la CCR las entidades y organismos del sector pblico. Es decir que los sujetos destinatarios de la LCCR son personas de Derecho Pblico, no particulares. A stos slo excepcionalmente, cuando reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos pblicos, se les aplicar la LCCR, pero es que, en tal caso, se les considera de hecho y para tales efectos personas pblicas. As delimitado el mbito personal de aplicacin de la LCCR, es evidente que los contratistas, personas de Derecho Privado, no son sujetos de la misma; su estatuto bsico lo constituye la LACAP. C. a. Partiendo de lo anterior, verdaderamente lo que hace la disposicin impugnada es crear un rgimen de responsabilidades para los funcionarios y empleados pblicos que intervienen en los procesos contractuales promovidos por la Administracin. As, el inc. 1 dispone que los funcionarios y empleados que dirijan los procesos previos a la celebracin de los contratos sern responsables por lo apropiado y aplicable de las especificaciones tcnicas y por su legal celebracin. En este supuesto podran quedar comprendidos, por ejemplo, el o los Titulares de la institucin (arts. 17 al 19 LACAP), o empleados o funcionarios integrantes de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales (UACI) (art. 12 LACAP) o de las Comisiones de Evaluacin de Ofertas (art. 20 LACAP). Por su parte, el inc. 2 establece que los encargados de supervisar, controlar, calificar o dirigir la ejecucin de tales contratos, respondern por el estricto cumplimiento de los pliegos de especificaciones tcnicas, de las estipulaciones contractuales, programas, presupuestos, costos y plazos previstos. En esta hiptesis podran incurrir, por ejemplo, miembros de las comisiones tcnicas de supervisin, expertos de la institucin (v. gr., el art. 110 LACAP, para el caso del contrato de obra pblica), la unidad de recepcin o el mismo empleado o funcionario que hace uso del bien contratado. Pero aunque la disposicin hable de "encargados", en todos los casos se trata de funcionarios o empleados pblicos, nunca de particulares, en concordancia con el art. 3 de la LCCR. Por ltimo, el inc. 3 prescribe que la responsabilidad de los empleados y funcionarios pblicos mencionados en los incisos anteriores ser solidaria con la de los responsables directos. stos como ya se dijo son los que encajan en la definicin del art. 57 de la LCCR. Podran quedar abarcados en dicha categora funcionarial, por ejemplo, el jefe administrativo o de activo fijo, el encargado de caja chica y, en general, todo empleado que haga uso de o tenga bajo su custodia bienes institucionales.

b. Como puede verse, la disposicin cuestionada tiene como destinatarios a todos los funcionarios y empleados pblicos que con sus actuaciones u omisiones, de una manera u otra, juegan un papel clave en los procesos de contratacin administrativa comprendiendo aqu el procedimiento de licitacin y la contratacin propiamente dicha, en la ejecucin del contrato y en la administracin de los recursos financieros relacionados con el mismo. Es, as, un esquema de responsabilidad exhaustivo, tanto subjetiva como objetivamente. Pero la norma va ms all, puesto que responsabiliza a los funcionarios y empleados referidos solidariamente, es decir que a cada uno de ellos puede exigrsele la totalidad de la responsabilidad (slo de la patrimonial, porque la administrativa es indivisible). As, la intencin de la norma es inequvoca: ningn estrato de la jerarqua administrativa debe dejar de responder por sus actos u omisiones. Ello evita, por ejemplo, que el titular de una institucin induzca a su personal subalterno a realizar actuaciones ilegales que slo a l lo benefician, pero que al final se responsabilice a los empleados; o al revs, que el personal subalterno pueda cometer todo tipo de ilegalidades en beneficio propio y que al final, sin embargo, se responsabilice al jefe por el mero hecho de ser el titular de la institucin. Es llamativo que este es el nico caso de responsabilidad solidaria contemplado en la LCCR, en la cual la responsabilidad conjunta es la regla general, mientras que aqulla debe estipularse expresamente (art. 59 LCCR) como en el Derecho Civil. Por ello, no cabe duda que el espritu de la norma es el de otorgar la mxima garanta al Estado, en su condicin de acreedor de la responsabilidad patrimonial a que dan lugar los tres supuestos regulados en el art. 100 de la LCCR. c. Habiendo determinado quines son los sujetos destinatarios del precepto cuestionado, qu tipo de responsabilidad se les atribuye y cul es la justificacin de sta, corresponde ahora analizar si en el precepto aludido se respeta el principio de culpabilidad. De acuerdo con este principio en lo que aqu interesa, en primer lugar, no puede responsabilizarse a nadie por hechos ajenos. En los tres supuestos contemplados en el art. 100 de la LCCR aunque la letra de su inc. 3 pueda sugerir lo contrario, conforme al art. 12 Cn. debe interpretarse que los funcionarios y empleados pblicos slo respondern de acciones u omisiones propias, en el proceso de contratacin, en la ejecucin del contrato o en la administracin de los recursos financieros, y nunca de actuaciones ajenas, del caso fortuito o de la fuerza mayor. En segundo lugar, el principio propuesto como parmetro exige que el agente haya actuado con culpa o dolo. Se explic anteriormente que, a diferencia de la responsabilidad estatal o administrativa propiamente dichas, que son de naturaleza objetiva, la responsabilidad de sus agentes, que son personas naturales, necesariamente debe ser subjetiva, es decir que slo puede derivar de comportamientos imprudentes o queridos por su autor, y este elemento subjetivo debe ser comprobado en el proceso correspondiente. Si bien es cierto que el artculo no lo dice, interpretndolo conforme al art. 12 Cn., as debe entenderse. Ahora bien, el precepto cuestionado como se sabe- estipula que los funcionarios que encajen en alguno de los tres supuestos respondern solidariamente.

Cabe preguntarse si ello afectara el principio de culpabilidad. Esta Sala considera definitivamente que no, ya que a dichos funcionarios como se detallar infra en el prximo numeral- se les seguir un proceso en el cual tendrn suficientes oportunidades para desvirtuar que actuaron con culpa o dolo en los hechos que se les atribuyen, y aun ms, la decisin pronunciada en segunda instancia por la CCR puede ser nuevamente revisada en sede jurisdiccional ordinaria. Es decir, tal como el art. 12 Cn. ordena y en los juicios de cuentas no es la excepcin, a los funcionarios fiscalizados se les presume inocentes y se les debe tratar como tales mientras no se les demuestre irrevocablemente su culpabilidad. La solidaridad la ha establecido el legislador como se ha explicado- para mayor garanta del Estado, no para condenar injustamente a inocentes. En ese sentido, su efecto es, en primer lugar que, prima facie, puede instruirse el juicio de cuentas contra cualquiera de los funcionarios cuya conducta se adece a los tres supuestos previstos en el art. 100 de la LCCR. Pero no se trata de atribuir automticamente una responsabilidad a todos los servidores pblicos que realicen directa o indirectamente tareas de contratacin, ejecucin de contratos o manejos de fondos, sino nicamente a aquellos que con culpa o dolo hayan afectado: (i) lo apropiado o aplicable de las especificaciones tcnicas o la celebracin legal de los contratos; (ii) el estricto cumplimiento de los pliegos de especificaciones tcnicas, de las estipulaciones contractuales, programa, presupuestos, costos y plazos; o (iii) y aqu el legislador es ms severo- la administracin de los recursos financieros o el uso, registro y custodia de recursos materiales. Esta ltima circunstancia se explica por el hecho de que los intereses y patrimonios que los responsables directos comprometen con su actuar no son personales sino que, en ltima instancia, pertenecen a toda la colectividad. Por ello, uno de los aspectos centrales de la fiscalizacin a la Administracin es la defensa del patrimonio pblico; la cual en la actualidad no se limita al control de la legalidad de la inversin, sino que tambin se ocupa de verificar su conveniencia, planificacin, programacin, etc., a fin de evitar gastos intiles, aunque sean legales. De modo pues que al tradicional control de legalidad se aaden, por ejemplo, controles de resultados y de gestin, en los cuales se verifica la utilidad de la inversin, la obtencin del resultado previsto, es decir, en trminos generales, la bondad en la gestin del servicio. Pues bien, el legislador ha entendido que cuando en los procesos previos a la celebracin del contrato o en su ejecucin se ha cometido alguna de las irregularidades sealadas en los incs. 1 y 2 del artculo impugnado, y al mismo tiempo se han afectado los recursos financieros o materiales de la Administracin, la responsabilidad entre los funcionarios es indivisible cada uno de ellos ha coparticipado en el resultado daoso- y por ello deben responder solidariamente As aparece el segundo efecto de la solidaridad contemplada en el artculo controvertido: si se demuestra, conforme al mismo y previo el debido proceso, la responsabilidad de los funcionarios enjuiciados, a cualquiera de ellos puede exigrsele el total de la responsabilidad patrimonial; todo a fin de obtener la reparacin integral del dao causado al Estado y, en definitiva, a la sociedad entera. Para completar el anlisis es pertinente traer a cuento la jurisprudencia contenida en la Sentencia de 6-IX-2006, Inc. 36-2005, en la cual esta Sala sostuvo que la

responsabilidad de los representantes es un aspecto cuya concrecin corresponde al legislador. Pues bien, partiendo de ese criterio, puede con carcter ms general afirmarse que los tipos de responsabilidad, en cualquier sector del ordenamiento jurdico, puede configurarlos el legislador, ponderando entre s distintas normas constitucionales por ejemplo, un derecho con un principio-. Por las razones anteriores, este Tribunal concluye que el art. 100 de la LCCR no vulnera el principio de culpabilidad, pues admite una interpretacin conforme con el art. 12 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. 2. Los actores tambin consideran que la disposicin impugnada viola el "debido proceso" art. 11 inc. 1 Cn., ya que: (i) para declararles la respectiva responsabilidad, no se les sigue a los funcionarios un proceso previo en el que se les respeten sus garantas constitucionales, lo que entre otras cosas implica que (ii) para la declaracin de dicha responsabilidad no debe probarse que el funcionario incumpli una norma o clusula contractual, ni que actu con dolo o culpa; y (iii) no aclara cmo la CCR va a graduar el nivel de responsabilidad de dicho funcionario. Al examinar el anterior motivo de inconstitucionalidad, se expuso que, para declararle al funcionario o empleado pblico las responsabilidades previstas en el art. 100 de la LCCR, es requisito constitucional ineludible que se le demuestre que actu con culpa o dolo en el proceso respectivo. Y es que, en efecto, en virtud del derecho de audiencia, consagrado en el art. 11 inc. 1 Cn., la deduccin de las responsabilidades en cuestin debe ser precedida del proceso que para el caso concreto el ordenamiento jurdico prevea, el cual deber darle al funcionario fiscalizado la posibilidad de exponer sus razonamientos y defender sus derechos de manera plena y amplia. En el supuesto analizado, el control del que es pasivo el funcionario por parte de la CCR se divide en dos fases: la fase de auditora de naturaleza administrativa (arts. 29 al 49 LCCR) y el juicio de cuentas de naturaleza jurisdiccional (art. 65 et seq. LCCR). En la primera fase, que es un trmite lato sensu, el derecho de audiencia se asegura al funcionario a travs de lo dispuesto en el art. 33 de la LCCR: "En el transcurso del examen, los auditores gubernamentales, mantendrn constante comunicacin con los servidores de la entidad u organismo auditado, dndoles oportunidad para que presenten pruebas o evidencias documentadas e informacin verbal pertinente a los asuntos sometidos a su examen". En la segunda fase, que es un autntico proceso aunque la sentencia no tenga carcter inmutable, se confiere audiencia al funcionario fiscalizado, tal como se deduce del art. 76 de la LCCR: "La Cmara de Primera Instancia, proceder al anlisis del Informe de Auditora y dems documentos; determinar los reparos atribuibles a cada uno de los funcionarios y empleados actuantes o terceros si los hubiere, as como sus fiadores cuando corresponda, emplazndolos para que hagan uso de sus derechos". A su vez, el art. 68 inc. 1 del mismo cuerpo legal prescribe: "El plazo para hacer uso de su derecho de defensa, por parte de las personas emplazadas ser de quince das hbiles, contados a partir del da siguiente a la fecha de verificado el

emplazamiento. Las partes podrn presentar las pruebas pertinentes en cualquier estado del proceso antes de la sentencia". Del mismo modo, el art. 70 inc. 1 de la misma ley establece: "La sentencia definitiva pronunciada en primera instancia admitir los recursos de apelacin y de revisin". Pueden citarse otros preceptos de la LCCR orientados a potenciar la defensa del funcionario, pero baste aqu mencionar, para concluir, el art. 89, que prev el nombramiento de defensor de oficio, y el art. 94, que prescribe la aplicacin supletoria del Cdigo de Procedimientos Civiles, lo que permitira otorgarle al enjuiciado otras posibilidades de defensa no contenidas expresamente en la LCCR. Se ve, entonces, que el art. 100 de la LCCR no puede tomarse aisladamente, sino que ineludiblemente, conforme al criterio sistemtico, debe interpretarse conjuntamente con otras disposiciones del cuerpo normativo en el que est inserto. As, queda claro que, previo al establecimiento de las responsabilidades contempladas en el art. 100 de la LCCR, se otorgan al funcionario suficientes oportunidades para defenderse de los hechos que se le imputan. Adems como ya se dijo en el numeral anterior, a dicho funcionario, sin excepcin alguna, debe probrsele en el juicio de cuentas que actu con culpa o dolo, lo cual aqul puede controvertir con los medios de prueba pertinentes. En cuanto a la alegacin de los pretensores de que el precepto objeto de control no aclara cmo la CCR va a graduar el nivel de responsabilidad del funcionario encontrado culpable, debe advertirse que ello no es necesario, ya que en la Seccin 2 del Captulo I del Ttulo III de la LCCR, se regulan los Grados de Responsabilidad, que corresponde decidirlos independientemente a los magistrados y jueces de la CCR (arts. 53, 65 inc. 1 LCCR). As, se tiene que el art. 59 de la LCCR postula: "Habr lugar a la responsabilidad conjunta cuando dos o ms personas aparezcan como coautores del mismo acto administrativo que haya generado la responsabilidad; ser solidaria cuando la Ley lo determine". Y esto ltimo es precisamente lo que ha hecho el art. 100 de la LCCR: aclarar que las responsabilidades en l previstas son de naturaleza solidaria. Consecuentemente, esta Sala arriba a la conclusin de que el precepto enjuiciado no contraviene el art. 11 inc. 1 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. 3. Asimismo, los pretensores aducen que el art. 100 de la LCCR contradice el principio de legalidad art. 86 inc. 3 Cn., pues si los funcionarios no tienen ms facultades que las que les otorga la ley, slo pueden incurrir en responsabilidad en el ejercicio de dichas facultades; sin embargo, en contra de ese principio, el artculo controvertido hace responsables a los funcionarios por los incumplimientos de terceros. Esta alegacin, a juicio de este Tribunal, se desvanece por lo resuelto anteriormente, ya que se concluy que la disposicin cuestionada, interpretada conforme con el art. 12 Cn., responsabiliza a los funcionarios fiscalizados por hechos propios, no contravinindose, por ende, el principio de culpabilidad. En ese sentido, los

funcionarios o empleados, fiscalizados en virtud de lo dispuesto en el precepto controvertido, si son declarados responsables, lo es por acciones u omisiones, verificadas con culpa o dolo, que han tenido lugar en el ejercicio de facultades propias de su cargo, sea en el proceso contractual, en la ejecucin del contrato o en la administracin de los recursos financieros. Por consiguiente, se infiere que el art. 100 de la LCCR no infringe el art. 86 inc. 3 Cn., y as deber declararse en esta sentencia. 4. Como ltimo punto de impugnacin, los ciudadanos Mixco y Chvez arguyen que la disposicin sometida a control transgrede el derecho a la seguridad jurdica art. 2 inc. 1 Cn., respecto a los funcionarios o empleados pblicos mencionados en la misma, pues se les responsabiliza solidariamente de las actuaciones de terceros, en las que de ninguna manera podan incidir voluntariamente, sin importar que su actuar haya sido conforme con la ley o con lo que el contrato estipule. Por la forma en que est planteado este motivo, se desprende con claridad que la violacin a la seguridad jurdica observada por los demandantes lo es en relacin con la faceta subjetiva de la misma como certeza del Derecho, en el sentido de que, si a los funcionarios y empleados mencionados en el art. 100 de la LCCR como destinatarios del mismo se les hace responsables de hechos de terceros, stos no podrn organizar su conducta presente y programar expectativas para su actuacin jurdica futura bajo pautas de previsibilidad razonables. El anterior argumento, teniendo en cuenta lo resuelto en los motivos anteriores, cae por su propio peso, pues si como se ha reiterado- los funcionarios y empleados pblicos mencionados en el artculo controvertido, interpretado conforme al art. 12 Cn., slo responden de hechos propios cometidos con culpa o dolo y tal consecuencia jurdica, as como su supuesto de hecho, estn descritos con suficiente precisin y claridad en la norma, como para no inducir a confusin a sus destinatarios, no es posible que se aduzca vulneracin a la faceta subjetiva del derecho a la seguridad jurdica de los funcionarios en comento. As pues, se concluye que el art. 100 de la LCCR no contradice el art. 2 inc. 1 Cn. y as se deber declarar en esta sentencia. Por tanto, Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artculos 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la Repblica de El Salvador, esta Sala Falla: 1. Sobresese la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, emitida mediante el Decreto Legislativo n 438, de 31-VIII1995, publicado en el Diario Oficial n 176, tomo 328, de 25-IX-1995, por violacin al art. 14 Cn., ya que ste no constituye un parmetro de control idneo respecto de aqul.

2. Declrase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, pues aqul admite una interpretacin conforme con el art. 12 Cn. principio de culpabilidad, en el sentido de que slo podr responsabilizarse al funcionario por hechos propios cometidos con culpa o dolo. 3. Declrase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, por violacin al debido proceso art. 11 inc. 1 Cn., ya que el funcionario tiene, dentro del proceso correspondiente, suficientes oportunidades para defenderse de los hechos que se le atribuyen. 4. Declrase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, por violacin al principio de legalidad art. 86 inc. 3 Cn., pues el funcionario es responsabilizado por hechos cometidos en ejercicio de sus facultades legales. 5. Declrase que no existe la supuesta inconstitucionalidad del art. 100 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, por violacin al derecho a la seguridad jurdica art. 2 inc. 1 Cn.-, pues la responsabilidad atribuida al funcionario est descrita con suficiente claridad y precisin en aqul como para no inducirlo a error. 6. Notifquese la presente resolucin a todos los intervinientes. 7. Publquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince das siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho rgano oficial. ---V. de AVILS---J. N. CASTANEDA S.---M. CLAR---M. E. de C.--PRONUNCIADO POR LOS SEORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--M. A. MONTECINO G.---RUBRICADAS

Publicada en el Diario oficial # 23 Tomo 382 de fecha 04-II-2009