Artigo

O Brasil e a comunidade dos pases de lngua portuguesa (CPLP)

Brazilian foreign policy and the Community of Portuguse-speaking countries (CPLP)
Shiguenoli Miyamoto*
Rev. Bras. Polt. Int. 52 (2): 22-42 [2009]

Introduo Nos ltimos anos, sobretudo com Luiz Incio Lula da Silva, tem sido crescente a importncia dada pelo governo brasileiro, pelo menos retoricamente, ao relacionamento com os Estados do hemisfrio sul, e, dentro deste, aos membros que compem a denominada Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. Na realidade, os pases situados abaixo da linha do Equador jamais deixaram de ocupar espao na agenda da poltica externa brasileira. Com oscilaes, verdade, como natural acontecer com a poltica de qualquer pas. Desde os anos 50 os no-alinhados, o Terceiro Mundo e o Grupo dos 77, marcaram presena em todo o tempo, embora nem sempre fossem considerados prioritrios na pauta da chancelaria brasileira. Vrios elementos tm de ser levados em considerao. Em primeiro lugar, as aspiraes que um pas como o Brasil tem no cenrio regional e no contexto mais amplo das relaes internacionais. Em segundo lugar, as diferenas de conjuntura regional e global que afetam as possibilidades que o pas tem para implementar polticas independentes fora desses contextos. Ligado a esse, a prpria capacidade em termos do poder que o pas detm em cada momento. Em quarto lugar, as divergncias internas, com os diversos grupos de presso, que influenciam por meio do livre jogo de foras, os rumos das polticas externa e internacional do Brasil. Por ltimo, mas igualmente importante, o tipo de regime poltico vigente, que privilegia uma ou outra tica de insero, permitindo ou no a participao da sociedade na formulao e na implementao das polticas pblicas nacionais em sentido amplo, ou apenas ditando os rumos da conduta externa, segundo o grupo que est no controle do aparelho de Estado.
* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Campinas Unicamp e Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq (shiguenoli@gmail.com).

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Com tantas possibilidades, pases como o Brasil, que ocupa lugar privilegiado no apenas em termos do continente sul-americano, mas como um dos maiores do planeta, apresentam-se periodicamente com fortes demandas para ocupar espaos cada vez mais importantes, no apenas geograficamente, mas sobretudo em termos de projeo poltica, econmica e estratgico-militar. o que ocorre nos presentes anos, quando reclama, com insistncia, um lugar como membro permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas, aproveitando, inclusive, o momento de crise, a reformulao da ordem mundial e a ampliao do G-8, para tentar ingresso nesse restrito e fechado grupo. Ou seja, reivindica uma posio em que tenha direito de veto, e no apenas de voz, um direito de compartilhar, ditar e estabelecer regras, e no apenas de concordar com as mesmas. Fosse o Brasil um pas com indicadores menos favorveis, poderia possivelmente apresentar-se com aspiraes mais modestas, apenas de forte insero regional, consciente de suas prprias limitaes. Entretanto, no o que ocorre. Na verdade, nem haveria necessidade de reivindicaes dessa natureza porque, pelos elementos geogrficos e econmicos que possui, a projeo regional no precisa ser colocada em discusso. O Brasil atualmente possui metade da populao sul-americana, com cerca de 187,7 milhes de habitantes, um vasto territrio com 8.5 milhes de quilmetros quadrados, fazendo fronteiras com 10 naes, e com uma extenso de mais de 15 mil quilmetros, detm 7.5 mil quilmetros de costa martima com mar territorial em torno de 4.5 milhes de quilmetros quadrados.1 Certamente no so fatores desprezveis, equiparveis a poucas naes do mundo, com os quais os governantes j se acostumaram a trabalhar em seus planejamentos ao longo do tempo e da histria nacionais. Por isso, em determinados momentos, tm surgido propostas para projetar o pas de maneira mais ampla, objetivando ocupar lugar de destaque que muitos consideram ser o destino natural do Brasil. Assim exercitaria papel no apenas de mero coadjuvante, mas de ator principal nas relaes internacionais, convertendo-se em grande potncia e participando efetivamente do grande jogo, das verdadeiras decises que fixam os rumos do mundo. Nesse sentido a atuao do pas, seja em tempos de normalidade democrtica, seja em perodos de exceo, tem procurado alcanar o status de nao privilegiada, lanando mo de seus indicadores. Isso ocorre, ora com vigor maior, ora com demandas mais modestas. s vezes, nota-se o pas atuando em frentes diversas, privilegiando uma participao mais forte em organizaes internacionais ou dedicando-se s relaes regionais. Em outras oportunidades, investe com afinco no intercmbio com pases mdios, ou move seu relacionamento conferindo nfase nas negociaes com as naes com as quais se identifica por motivos histricos no hemisfrio sul ou no continente americano.
1 Os dados oficiais sobre a geografia e os indicadores sociais e econmicos brasileiros podem ser obtidos por meio da pgina do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). <http://www.ibge.gov.br>. Acesso em 26 de setembro de 2008.

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Tradies da poltica externa brasileira: um breve retrospecto Pautando-se sempre pelo respeito ao Direito e s convenes internacionais, o Brasil pouco difere daqueles pases que consideram a cooperao o caminho mais indicado para atuar tanto no cenrio regional, quanto naquele mais ampliado do contexto global. Claro que isso no significa dizer que estamos livres de divergncias em planos variados (polticos, econmicos, estratgicos, etc.), com os vizinhos mais prximos e tradicionais parceiros ou com as grandes potncias mesmo aliadas. No mbito latino-americano, o pas um dos poucos que no se envolveu em conflitos bilaterais ou mais amplos, desde o advento da Repblica. J se faz muito tempo quando o Brasil pegou em armas contra um de seus vizinhos, como ocorreu na Guerra do Paraguai (dezembro de 1864 a maro de 1870), quando este pas foi destrudo e jamais se recuperou.2 A Segunda Grande Guerra foi outro momento em que militares brasileiros efetivamente participaram como parte das tropas aliadas contra o Eixo, e fizeram uso da fora. bem verdade que a literatura sobre esse ltimo episdio no uniforme: de um lado, o grande volume de livros exaltando a participao entendida como gloriosa, dos pracinhas febianos (Fora expedicionria brasileira), enquanto de outro, observam-se, tambm, questionamentos sobre o verdadeiro papel exercido pelos combatentes brasileiros em campos de Itlia. 3 Excluindo-se esses episdios, marcados entre si pelo distanciamento temporal de quase um sculo, a presena brasileira em terras estrangeiras nos anos mais prximos sempre foi em misses internacionais. Ora atendendo ao chamado de instncias regionais, como a Organizao dos Estados Americanos (Fora Interamericana de Paz na Repblica Dominicana em 1965), ora em outras ocasies, sob o manto da Organizao das Naes Unidas, nas misses de paz em territrios africanos, no Oriente Mdio, e na atual dcada com a Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti (MINUSTAH).4 No relacionamento do pas com seus parceiros do cone sul, divergncias bastante acentuadas se verificaram, fundamentalmente com a Argentina, algumas
2 A bibliografia sobre poltica externa brasileira hoje bastante expressiva em termos quantitativos e qualitativos. Na impossibilidade de menes muito amplas, vamos nos restringir apenas a algumas citaes pontuais, ainda que sob o risco de simplificarmos demasiadamente as interpretaes. Alguns ttulos sobre esse episdio: POMER, L. A Guerra do Paraguai: a grande tragdia rioplatense; So Paulo: Global Editora, 1980; CANCOGNI, M. & Boris, I. Solano Lpez. O Napoleo do Prata. Rio de Janeiro: Editora Civilizao Brasileira, 1975; DORATIOTO, F. Maldita guerra: nova histria da Guerra do Paraguai. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. Chamamos, tambm, a ateno do leitor, para o fato de que este texto no segue uma cronologia linear rigorosa, o que pode dificultar a leitura, j que trabalhamos em certos instantes com um perodo temporal bastante elstico. 3 Posio bastante divergente pode ser encontrada em WAACK, W. As duas faces da glria. A FEB vista pelos seus aliados e inimigos. 2 ed. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 1985. 4 Sobre as misses de paz, ver: FONTOURA, P.R.C. T. O Brasil e as operaes de manuteno da Paz das Naes Unidas. Braslia: Instituto Rio Branco/Fundao Alexandre de Gusmo, 1999; CARDOSO, A.J.S. O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas. Braslia: Instituto Rio Branco/Fundao Alexandre de Gusmo/Centro de Estudos Estratgicos, 1998; AGUILAR, S.L.C. (org.) Brasil em misses de paz. So Paulo: Usina do Livro, 2005.

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vezes com nvel de tenso acima do normal, como ocorreu na poca da construo da barragem de Itaipu nos anos 70.5 Em outros momentos, discordncias tm sido observadas em torno de disputas comerciais, pela no coincidncia de como deva ser conduzido o processo de integrao do Mercado comum do sul (Mercosul), ou pela pretenso de ambos os pases a uma vaga do Conselho de segurana da ONU. Fatos dessa mesma natureza, porm, seguramente fazem parte do quotidiano das naes, independentemente de terem fronteiras contguas. Isso acontece porque disputam influncias regionais, cada uma utilizando-se de seus recursos da melhor forma possvel para aferir vantagens e ter aumentada sua capacidade de barganha bilateral, e talvez por uma possvel hegemonia local. De resto, mesmo o aumento do espao brasileiro, ao longo de sua histria, tem sido feito de maneira arbitrada. Vale lembrar aqui a ltima ampliao quando o territrio do Acre foi anexado ao Brasil, no incio do sculo XX, tendo frente da chancelaria o Baro do Rio Branco. Claro que ainda hoje, depois de tanto tempo, a forma como o pas atingiu sua atual configurao geogrfica motivo de observaes. Por exemplo, em 2006, o presidente boliviano Evo Moralez bradava contra o imperialismo brasileiro, reclamando que o Acre teria sido comprado em troca de um cavalo. (GARCIA et al, 2006) 6 Em verdade, houve oportunidades, por exemplo no regime militar (1964-1985), em que a diplomacia brasileira, atuando em conjunto com as Foras Armadas, pensou a atuao nacional de maneira bastante agressiva no mbito regional. Apoiada no que se chamou teoria do cerco, em que regimes hostis poderiam representar perigo segurana nacional, pensou-se na neutralizao dos governos vizinhos como o Uruguai, a Bolvia e o Chile, seja diretamente, seja auxiliando por aparatos repressivos. Aqueles foram momentos excepcionais, em que o denominado sistema (comunidade de segurana e informao), ligado ao ncleo duro da represso, exercitou maior influncia, elaborando o plano Trinta horas de ocupao do Uruguai, caso Lber Seregni, lder da Frente Ampla, ganhasse as eleies de 1971, na ajuda para a deposio do presidente boliviano Juan Jose Torres Gonzles e na ascenso de Hugo Banzer no mesmo ano, alm de participao no evento que culminou com a deposio e a morte do presidente chileno Salvador Allende.7

5 Consultar BETIOL L. Itaipu: modelo avanado de cooperao internacional na Bacia do Prata. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983; CAUBET, C. G. As grandes manobras de Itaipu: energia, diplomacia e direito na Bacia do Prata. So Paulo: Editora Acadmica, 1991; LIMA, I.T.C. Itaipu. As faces de um mega projeto de desenvolvimento. Marechal Cndido Rondon/PR: Editora Germnica, 2006. 6. O perodo do Baro do Rio Branco foi extensamente analisado por Clodoaldo Bueno, cujas obras sobre o incio da Repblica so referncias imprescindveis para todos os estudiosos das relaes internacionais brasileiras. 7 Ver, por exemplo, GRAEL, Cel.D. Aventura, corrupo e terrorismo. sombra da impunidade. Petrpolis/ RJ: Editora Vozes, 1985; NEEDLEMAN, R. Bolivia: Brazils geopolitical prisoner. NACLAS Latin America & Empire Report, v. VIII, n. 2 p. 24-26, feb. 1974.

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Ambies o pas sempre apresentou, mesmo nos anos 1920 quando j reivindicava vaga como membro permanente do Conselho de Segurana da Liga das Naes, tendo-se retirado da mesma em 1926 ao perceber que no conseguiria seu intento.8 Pode-se afirmar, porm, que as discordncias brasileiras, com quaisquer naes que possam ser lembradas, foram sempre dirimidas por meio de um mediador do Direito e das normas estabelecidas pelas organizaes internacionais, por exemplo, como se verifica hoje na Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Diferenas de pontos de vista nas organizaes regionais desde a Associao Latino-americana de Livre Comrcio (Alalc), Associao Latino-americana de Integrao (Aladi), Mercosul, Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, etc., sempre foram resolvidas por meio de negociaes. O mesmo mtodo utilizado para a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) e o Conselho de Defesa Sul-Americano. O fato de o pas assim se comportar, no significa dizer que a diplomacia brasileira sempre agiu pensando no bem-estar geral de todos, mas o fez defendendo seus prprios interesses, nem que, para isso, tivesse de manter posturas dbias e pouco confiveis, inclusive em momentos de crise. A forma como foram conduzidas as negociaes que culminaram com os recursos necessrios para a construo da indstria siderrgica brasileira no prSegunda Guerra Mundial servem como um claro exemplo do pragmatismo adotado pelas autoridades h bastante tempo, e no apenas como ficou conhecida tal terminologia no governo de Ernesto Geisel. Naquele momento, a duplicidade de comportamento adotada pelo presidente Getlio Vargas em pleno Estado Novo (1937-1945), entre a Alemanha e os Estados Unidos da Amrica, davam mostras de que os interesses nacionais no importa qual interpretao que a eles se possa dar, se bons ou no j se encontravam presentes na escolha dos parceiros de acordo com as convenincias. (GAMBINI, 1970; SEITENFUSS, 1985) Proximidade maior com o governo da Casa Branca, algumas vezes identificando-se estreitamente com as diretrizes de conduta externa norte-americana pode, igualmente, ser observada em oportunidades distintas, nos anos 1940 (Eurico Gaspar Dutra), 1950 (Juscelino Kubitschek de Oliveira) e 1960 (Humberto de Alencar Castelo Branco). Da mesma maneira, distanciamento tambm pode ser notado em outros instantes, no primeiro lustro da dcada de 1960 (Jnio da Silva Quadros e Joo Belchior Marques Goulart) ou nos anos 70 (Ernesto Geisel). Nos anos ps-regime militar, apesar de inmeras diferenas, principalmente em torno da questo da informtica, das polticas protecionistas, da lei de propriedade intelectual, e do comrcio internacional, o relacionamento brasileiro/ norte-americano pode ser entendido como de extrema cordialidade, seja no final do
8 Sobre a demanda brasileira nos anos 20, consultar: SANTOS, N. B. Le Brsil et la Socit ds Nations (19201926). Genebra: Universidade de Genebra/Instituto Universitrio de Altos Estudos Internacionais (Tese de Doutorado), 1996; GARCIA, E.V. O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926). Porto Alegre/Braslia: Editora da Universidade/UFRGS/Fundao Alexandre de Gusmo/FUNAG, 2000.

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governo de Jos Sarney, com Fernando Collor de Mello, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, seja nos anos de Luiz Incio Lula da Silva. Problemas como esses devem ser entendidos como normais na agenda de qualquer pas, e fazem parte do quotidiano, mas nada que pudesse comprometer seriamente ou abalar as relaes entre Braslia e Washington. Ao mesmo tempo, o pas igualmente no abdicou de operar em nvel mais amplo com as naes em desenvolvimento, em momentos distintos, por considerar que suas opes deveriam cobrir no apenas uma frente com os Estados industrializados, mas tambm outra com os que emergiram livres de suas metrpoles, ou aqueles que no atingiram o status de desenvolvidos, estivessem eles no prprio continente latino-americano, em solo africano, ou em terras mais longnquas do Oriente Mdio e do sudeste asitico. Por isso, a diplomacia brasileira buscou equilibrar-se entre o que era denominado primeiro e o terceiro mundos. s vezes, agindo nas duas esferas simultaneamente, procurando, com esse tipo de atuao, auferir benefcios de ambos os lados.9 Ou ento, justamente por causa dessa ambiguidade no conseguia obter vantagem de nenhum das partes envolvidas, passando a imagem de pas no confivel. O que se pode dizer que, na maior parte do tempo, os governos sempre buscaram agir, de forma pragmtica, em nome do que se convencionou chamar de interesses nacionais. Claro que nem sempre as interpretaes sobre esses conceitos so coincidentes, nem h concordncia de que tais polticas fossem realmente conduzidas da forma mais adequada, ou a melhor opo para atender os verdadeiros anseios da sociedade e do Estado brasileiros. O Brasil, os pases em desenvolvimento e as relaes sul-sul Pelo menos desde os anos 1960, o Brasil mantm estreitos vnculos com os pases em desenvolvimento. Vrios motivos poderiam explicar essa aproximao e identificao. Em primeiro lugar, pelo fato de se encontrar no mesmo, ou prximo, estgio de desenvolvimento da maior parte dos pases do mundo, dentro da diviso proposta em 1954, por Alfred Sauvy, dos trs mundos. Em segundo lugar, sua prpria localizao geogrfica no continente sul-americano, onde as condies scio-econmicas sempre estiveram muito aqum das encontradas na Europa e nos Estados Unidos. Em terceiro lugar, pelas afinidades, por exemplo, com as prprias naes africanas em virtude do processo de formao da sociedade brasileira,
9 extensa a bibliografia sobre esse comportamento denominado pragmatismo responsvel. Cf., por exemplo, SELCHER, W. Brazils multilateral relations: between First and Third Worlds. Boulder/Colorado: Westview Press, 1978; MOURA, G. & LIMA, M.R.S. A trajetria do pragmatismo: uma anlise da poltica externa. Dados, Rio de Janeiro, IUPERJ, v. 25, n. 3, p. 349-363, 1982; SPEKTOR, M. Origens e direo do Pragmatismo Ecumnico e Responsvel (1974-1979). Revista Brasileira de Poltica Internacional , Braslia, IBRI, v. 47, n. 2, p. 191-222, 2004.

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com um contingente aprecivel de habitantes oriundo daquele continente.10 Em quarto lugar, pelas reivindicaes que o pas sempre fez no contexto internacional denunciando as desigualdades existentes entre os ricos e subdesenvolvidos, como era o seu caso. Por ltimo, o fato de considerar-se, desde a dcada de 1920, como pas mdio, distanciado das grandes potncias, mas com pretenses de ser uma, portanto, tendo necessidade de se afiliar a grupos ainda que informalmente procurando redistribuir o poder mundial, sendo com isso beneficiado. Para isso, teria de mostrar simpatias com as naes em desenvolvimento que, pelas mesmas condies suas, enfrentavam problemas para se afirmar ou melhorar sua insero internacional, como as ex-colnias. Em conjunto, esses fatores poderiam, assim, ser mencionados, como responsveis pela forma como o pas durante muito tempo se posicionou no cenrio internacional: pertencente a Amrica Latina, localizado no hemisfrio sul, em estgio de desenvolvimento insuficiente para ombrear com as grandes potncias, com estruturas sociais, econmicas e polticas um tanto dbeis, dependendo do setor agro-exportador em grande parte para manter razoavelmente sua economia. Sob esse prisma, mesmo nos debates que se fizeram nos anos 60 e 70 sobre as condies de subdesenvolvimento a que estava submetido, tanto em termos governamentais quanto academicamente, a questo das disparidades scioeconmicas encontram-se presentes, seja pela publicao de volumosa quantidade de ensaios e livros, ainda que sob distintas ticas, seja pela influncia dessa perspectiva no planejamento governamental.11 certo que esse tipo de comportamento no se refletiu de maneira uniforme no decorrer das dcadas. Pode-se dizer, no entanto, que sempre houve uma conscincia precisa das dificuldades encontradas para resolver tanto os problemas domsticos, quanto para melhorar sua posio no ranking internacional do poder. Internamente, as disparidades verificadas ao longo do tempo criaram situaes deveras heterogneas, e que em parte foram retratadas, ainda que no entendida por todos de forma convincente, em textos como de Jacques Lambert sobre os diferentes Brasis (LAMBERT, 1972; 1972a). Externamente, a posio desfavorvel usufruda frente aos grandes agentes mundiais sempre limitou a possibilidade de se fazer reivindicaes mais fortes, com chances de sucesso, em funo de duas
10 As relaes do Brasil com o continente africano sempre mereceram ateno em obras escritas por diplomatas, jornalistas e professores. Consultar, por exemplo, textos de: MENEZES, A. J. B. O Brasil e o Mundo sioAfricano. Rio de Janeiro: Irmos Ponghetti, 1956; SELCHER, W. The Afro-Asian Dimension of Brazilian Foreign Policy (1956-1972 ). Gainesville: University Presses of Florida, 1974; OLIVEIRA, H.A. Poltica Externa Brasileira e as Relaes Comerciais Brasil-frica . So Paulo: Tese de Doutorado em Sociologia apresentada USP, 1987; SARAIVA, J.F. S. O lugar da frica: a dimenso atlntica da poltica externa brasileira (de 1946 a nossos dias). Braslia: Editora UnB, 1996 ; RIBEIRO, C. O. Relaes poltico-comerciais Brasil-frica (19852006. Tese de Doutorado em Cincia Poltica apresentada USP, 2007. 11 Apenas para efeito de ilustrao, mencionamos alguns autores, que trataram dessas questes: PREBISCH, R. Dinmica do desenvolvimento latino-americano. Rio de Janeiro/So Paulo: Editora Fundo de Cultura, 1964; FURTADO, C. Subdesenvolvimento e estagnao na Amrica Latina, 3. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1968; MARINI, R.M. Dialctica de la dependencia , 10. ed. Mxico: Era, 1990 (1. ed. de 1973).

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variveis: uma, a falta de poder (econmico, poltico e militar) e, em segundo lugar, a inexistncia de chances propiciadas pelos grandes parceiros. Restou pouco, portanto, alm da afiliao a grupos e da aproximao a pases com caractersticas semelhantes s verificadas no territrio nacional. Partir desse principio, entretanto, no assegurava uma atuao uniforme com os demais membros sudesenvolvidos da comunidade internacional. Em primeiro lugar, porque eram restritos os elementos que os uniam: eram todos dependentes, pobres, e necessitavam portanto de aportes internacionais. Em segundo lugar, encontravamse em estgios diferenciados de desenvolvimento, dando margens ao surgimento, inclusive, de terminologias como quarto mundo, quinto mundo, etc, j que no se podia categorizar no mesmo patamar pases como o Brasil ou a Argentina, com outros do continente africano, em condies muito mais desfavorveis, sob todos os aspectos. Em terceiro lugar, porque muitos desses pases (Terceiro Mundo, no-alinhados) competiam no mercado internacional com os mesmos produtos, ou seja, eram concorrentes entre si, procurando de maneira pragmtica auferir benefcios individuais para suas prprias naes. Por ltimo, nem sempre havia coincidncias polticas e ideolgicas entre esses membros da comunidade pobre, destarte impedindo que em grande parte as demandas pudessem ser unificadas, a no ser aquelas relacionadas com a transformao do prprio sistema internacional, reduzindo as desigualdades existentes, e sobre as quais todos concordavam. Discursos anti-colonialistas e anti-imperialistas que passaram a ser comuns nos anos 50 e 60, em grande parte do mundo, no tinham a mesma ressonncia deste lado do Atlntico, nem entre todos os membros da comunidade em desenvolvimento. Destarte, a atuao brasileira concedida a esse tipo de relacionamento enfrentou limitaes de todos os gneros. No se deve esquecer, ainda, as prprias clivagens e entendimentos diferentes no plano domstico, de como deveriam ser conduzidas as polticas externa e internacional do Brasil, com enfoques distintos sobre as prioridades a serem dadas, seja aos parceiros nas relaes bilaterais, seja atravs das organizaes multilaterais, aos mais ricos ou no, ou de identificaes ideolgicas dependendo da conjuntura. Importante destacar, por exemplo, nos anos do regime militar, e mesmo depois, as diferenas de opinies existentes entre as diversas instncias de formulao e deciso das polticas, como os diplomatas, os economistas e os militares. Algumas vezes as perspectivas podiam ser coincidentes, mas no era o que se verificava na maior parte dos casos, cada um procurando defender seus prprios interesses e grupos, com maneiras distintas de ver o mesmo problema. Em grande parte, as diferenas de posturas dessas instncias vo marcar a atuao da poltica externa brasileira de maneira no uniforme, muitas vezes contraditrias com fortes choques, onde cada setor discursa e age independentemente do outro, defendendo interesses e posturas completamente distintos. Ou seja, nunca houve uma nica instncia que pudesse ser considerada centralizadora da conduta externa brasileira, apesar de o Ministrio das Relaes Exteriores (Itamaraty), formalmente ser o rgo responsvel.
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No prprio continente, as atenes concedidas pela poltica externa brasileira sempre foram considerveis, ainda que em alguns momentos houvesse tenses, como no caso da barragem de Itaipu. Todavia, em outros momentos, praticamente em todos, o relacionamento bilateral e multilateral ocupou espao importante, seja atravs da iniciativas de integrao regional, como nos casos citados da Alalc e Aladi, seja pela Otca e outros mecanismos visando a cooperao mais ampla. Com o continente africano, pelas identificaes verificadas desde o sculo XVIII, o Brasil sempre manteve relacionamento bastante aberto, ainda que em algumas oportunidades, como nos primeiros anos da dcada de 1970, se colocasse em julgamento se deveramos conceder prioridade aos pases daquele continente ou no. Tratava-se nesse caso das novas parcerias que deveriam ser privilegiadas, em detrimento das naes africanas que, carentes de recursos, no seriam teis aos interesses brasileiros, j que no dispunham de condies para pagar o que para l se exportasse, no tinham nada, ou muito pouco para oferecer em troca, alm de serem competitivos na mesma faixa dos produtos nacionais. Com o resto do mundo, seja com relao ao Oriente Mdio, seja com o sudeste asitico, as aproximaes deram-se de forma um tanto relutante, deixandoos em plano secundrio, passando a desempenhar papel de relativa importncia a partir da dcada de 1970, sobretudo aps a primeira crise do petrleo, e, como potenciais compradores de produtos manufaturados brasileiros, alm de veculos e armamentos. A atuao mais ampla no cenrio sul ou junto aos pases em desenvolvimento pode, igualmente, ser observada no apenas na constituio dos pases do terceiro mundo, na construo da Unctad em 1964, bem como no Grupo dos 77. J no que diz respeito aos pases no-alinhados (PNA), a participao brasileira foi extremamente modesta, comparecendo s reunies, apenas como observador, jamais fazendo parte do grupo dos PNA, inclusive pela afiliao que tinha, apesar das oscilaes, com o grande lder do continente americano. Embora concedesse importncia e ressaltasse a necessidade de atuao conjunta com os pases menos desenvolvidos, o Brasil jamais deixou de lado as grandes potncias, inclusive diversificando a dependncia que mantinha prioritariamente com os Estados. Dessa forma, ao mesmo tempo em que concedia espao aos pases do terceiro mundo, naes altamente industrializadas passaram a desempenhar papis de importncia cada vez maior na agenda da poltica externa brasileira, seja no continente europeu, com a Frana, Reino Unido e Alemanha, seja no Extremo Oriente com o imprio nipnico. Nesses casos, ocorria a diversificao da dependncia brasileira, deixando-a menos suscetvel s intempries do relacionamento que mantinha com os Estados Unidos. J nos anos mais prximos, o relacionamento do Brasil com os pases do hemisfrio sul deu-se dentro de outro contexto, agora com o fim da Guerra Fria, e em um mundo em grande transformao. Como caractersticas deste novo quadro, observamos a emergncia de novos atores (desde os anos 80), como as
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Organizaes No-Governamentais (ONGs), a formao de blocos regionais em um cenrio interdependente, mas altamente competitivo, e o acirramento das divergncias no comrcio internacional, com a prpria substituio do Gatt pela OMC. nesse contexto em definio que se formalizam as relaes do Brasil com o mundo, quando se criam entidades como a CPLP, e onde o pas procura atuar em grandes frentes, contemplando algumas prioridades, que considera serem as mais satisfatrias, pelo menos naquele momento.12 A CPLP na agenda e no discurso brasileiros Na ltima semana de setembro de 2008 foi firmado pelo Brasil o acordo ortogrfico, que uniformiza o uso da linguagem entre os pases de lngua portuguesa. Quase ao mesmo tempo, poucos dias depois, a maior companhia brasileira, a Petrobrs, perdeu a concorrncia para a Marathon Oil na explorao de petrleo em Angola. Em meados de outubro, em viagem a Moambique, o presidente Luiz Incio Lula da Silva queixou-se de que um projeto para construo de uma fbrica de remdios contra Aids/Sida, prometida desde 2003, ainda no estava em execuo. No primeiro caso, tratava-se de um projeto de antiga origem que encontrou dificuldades dos dois lados do oceano Atlntico, embora j tivesse sido acordado desde dezembro de 1990. Certamente, como diz o embaixador de Portugal no Brasil, Francisco Seixas da Costa, este acordo pode ser considerado estratgico, j que uma escrita comum vai permitir que o portugus seja uma lngua internacionalmente reconhecida13. No segundo, a derrota deveu-se, provavelmente, maior eficincia das polticas implementadas pelo governo chins em continente africano, embora com presena naquela parte do mundo h poucos anos, muito menos, portanto, do que a presena brasileira, no apenas nos pases de lngua portuguesa, mas tambm em outros Estados, como Nigria, Senegal, etc. J no terceiro caso, a culpa pelo fracasso da iniciativa era da prpria inoperncia das instncias brasileiras que, cinco anos depois do que foi prometido, no tinha os recursos liberados pelo Congresso para a construo de fbrica de remdios. (NOSSA, 2008: B4) Esses trs fatos so, provavelmente, as variveis mais importantes de relacionamento entre todos os parceiros que fazem parte da CPLP. Um se refere aos aspectos culturais envolvidos, outro diz respeito aos fortes interesses econmicos
12 Sobre o assunto, consultar: LIMA, M.R.S. (2005) A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, IBRI, v. 48 n. 1, p. 24-59, 2005; SARAIVA, M. G. As estratgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia, IBRI, v.50, n. 2, p. 42-59, 2007. Especificamente sobre a CPLP, consultar o site: <http://www.cplp.org/Default.aspx>. Ver, ainda, o sie do governo brasileiro: <http://www. mre.gov.br>. 13 Brasil: Acordo Ortogrfico fortalece base lingstica comum PR Lula da Silva. <http://aeiou.visao.pt/ Pages/Lusa.aspx?News=200809308834063>. Acesso em 01 de outubro de 2008). Revista Brasileira de Poltica Internacional

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em jogo, e por ltimo as dificuldades existentes para implementar acordos, ainda que prometidos tempos atrs. Considerar uma vertente importante, como a identificao cultural e lingstica que vem desde muitas geraes, no significa que isto se traduza em vantagens econmicas e financeiras, embora estejam presentes grandes empresas brasileiras, do porte da Petrobrs, ou de setores de construo civil para a abertura de estradas, feitura de barragens, etc. O governo brasileiro, com certeza, sempre teve conscincia de problemas dessa natureza, inclusive com seus vizinhos mais prximos do prprio continente. Evidentemente, como costuma acontecer, podem ter ocorrido erros de clculos e interpretaes, ms avaliaes tanto conjunturais, quanto em termos das intenes reais de seus parceiros. Contudo, deve-se ponderar, porm, que nem sempre o relacionamento foi pautado apenas visando lucros imediatos. Pode-se dizer que, em termos gerais, as relaes externas brasileiras, da mesma forma como se comporta a maior parte dos pases do mundo, contemplam as duas facetas: uma em que se espera o retorno, se no imediato, pelo menos depois de um certo tempo, das atitudes tomadas no intercmbio bilateral ou no envolvimento global nas instncias regionais e de escopo mundial; a outra, em que pouco ou nada se pode esperar dos parceiros e das instituies, mas que nem por isso devem ser negligenciadas, sobretudo quando outras variveis estiverem presentes, como o histrico dos pases envolvidos, os vnculos culturais, os laos afetivos, etc. Nesse sentido, a importncia concedida pelo Brasil a organismos como a CPLP tem sua razo de ser. Por isso, mereceu ateno especial desde a dcada passada, quando se constituiu a prpria entidade. Na realidade, a proximidade brasileira com todos os pases de lngua portuguesa com freqncia recebeu ateno, ainda que nem sempre estivesse na linha de frente da pauta do Itamaraty. No entanto, pode-se afirmar que a importncia concedida pelo Brasil CPLP proporcional a que a mesma desfruta no cenrio internacional. No apenas em relao a CPLP como instituio, mas com todos os pases que a compem, a no ser em momentos especficos. Nas ltimas dcadas, pode-se lembrar o vnculo mais estreito, por exemplo, do Brasil com Portugal no governo de Juscelino Kubitschek de Oliveira e, em outras ocasies, com Jnio da Silva Quadros ou Humberto de Alencar Castelo Branco, quando se aventou a possibilidade de formao de uma comunidade luso-afro-brasileira. No governo de Ernesto Geisel, o reconhecimento de Angola e Moambique em 1975 foi sinal de aproximao com esses pases, sob a tica do pragmatismo responsvel. Outros momentos parecidos aconteceram com Jos Sarney e Itamar Franco antes de ser firmada a carta de criao da CPLP sob o mandato de Fernando Henrique Cardoso. No se deve, porm, presumir que a ateno concedida a esses pases se assemelha ao papel exercido por outros como Argentina, Estados Unidos,
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Japo, Reino Unido, Alemanha ou Frana alm de naes emergentes como a China, Rssia, ndia e frica do Sul. Alm da retrica de pases irmos unidos pela histria, os indicadores entre Brasil e CPLP esto aqum do que se poderia considerar relaes privilegiadas. Dados apresentados em trabalho recente, indicam claramente as preferncias brasileiras para trs grandes pases: frica do Sul, Angola e Nigria. o que se poderia chamar igualmente de parcerias seletivas no continente africano. (RIBEIRO, 2007: 172-195). No se pode afirmar, contudo, que a CPLP no tem importncia para a poltica externa brasileira. Desde sua criao, a CPLP pode ser entendida como um grupo que pode, em momentos variados, dar substancial apoio s pretenses brasileiras em nvel mais geral. Mas no se pode, tambm, negligenciar o papel que o pas procura exercer junto a essa comunidade, como aquele que tem maior projeo e capacidade internacionais. Ou seja, a presena do Brasil na CPLP pode ser vista sob duas perspectivas: de um lado, no uso da mesma para projetar os interesses brasileiros no exterior, ou seja, uma instrumentalizao feita pela poltica externa brasileira, visando maximizar o uso de todos os recursos possveis existentes, inclusive para ocupar espaos maiores do que outros pases junto s naes que fazem parte da comunidade; por outro lado, pode-se, igualmente inferir que, apesar do pragmatismo de sua poltica externa, o Brasil tambm pensa em termos de atuao conjunta da CPLP para atender interesses globais que no seriam possveis de se obter individualmente. Quando se formou a entidade, o governo brasileiro manifestava claramente a simpatia pela iniciativa, e pela necessidade de se configurar um espao maior para aqueles que tinham muitas identificaes, e que no poderia, certamente, ser melhor sucedida se o Brasil dela no fizesse parte, j que o maior deles, com relativo peso na arena internacional.14 Os esforos do ex-ministro da Cultura e ex-embaixador brasileiro em Portugal Jos Aparecido de Oliveira so amplamente reconhecidos como fator fundamental para que a empreitada fosse coroada de xito pelo menos para sua criao. Em depoimento prestado anos depois, o embaixador assim se referiu entidade:
Pudemos reunir em So Lus do Maranho os Presidentes dos pases lusfonos, criando o Instituto Internacional da Lngua Portuguesa, primeiro passo da CPLP e do aprofundamento das relaes futuras. Quando o Presidente Itamar Franco chegou ao governo, conhecia as iniciativas anteriores e lhe fiz o relato da situao. Convidou-me, ento, para representar o Brasil em Lisboa e encetar conversao em busca de uma aliana diplomtica formal entre ns e os pases de expresso portuguesa. Como era comum na diplomacia do passado, fui enviado a Lisboa com
14 Sobre as motivaes e o histrico da formao da CPLP ver as coletneas organizadas por SARAIVA, J.F.S. (org.) CPLP Comunidade dos pases de lngua portuguesa. Braslia, IBRI, 2001; CARDIM, C.H. & CRUZ, J.B. (org.) CPLP: Oportunidades e Perspectivas. Braslia: Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais/ IPRI, 2002.

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uma misso multilateral, e o fiz, como sempre agimos os mineiros: com lealdade, transparncia e respeito absoluto aos nossos parceiros. Cumpri, com esprito de misso, o meu dever. Ao deixar Lisboa, no fim do honrado mandato do Presidente Itamar Franco, estavam firmes os pilares da CPLP.(OLIVEIRA, 2002:26)

Mas, mostrava, igualmente, nessa mesma oportunidade, ressentimentos sobre a forma como o Itamaraty se comportava em relao aos pases de lngua portuguesa, especificamente no caso dos graves problemas enfrentados por Timor.
Estamos dando, nestes dias, uma prova concreta dos nossos ideais, com a nossa presena em Timor Leste. Devo recordar a firmeza do Presidente Itamar Franco, ao chegar a Lisboa, como embaixador, na defesa da independncia daquele povo irmo. Suas palavras, asseguradas pela autonomia moral na representao dos interesses permanentes e das razes morais de nosso pas, no foram recebidas com o devido respeito por setores petulantes da burocracia do Itamaraty. No fosse essa sua interveno corajosa e transparente e no teramos, como tivemos, um brasileiro com o mandato das Naes Unidas para conduzir os atos da transio em Timor. (OLIVEIRA, 2002: 27)

Esse depoimento comprova, sem deixar margens a dvidas, o envolvimento do embaixador Oliveira na criao da CPLP, mas deve ser visto sob uma ajustada lente. Em primeiro lugar como ressalta, a lealdade entre mineiros. Tanto ele como o presidente Itamar Franco so do estado de Minas Gerais e antigos militantes do mesmo partido, da os vnculos estreitos existentes entre ambos, um dos motivos pelos quais foi convidado a ocupar a Embaixada em Lisboa e ter sido ministro da Cultura. Em segundo lugar, o fato tambm de o prprio presidente Itamar Franco ser nomeado depois para a mesma Embaixada, assim que deixou o Palcio do Planalto. Como ambos eram externos ao corpo diplomtico, e no caso de outros parecidos, o Itamaraty nunca viu com bons olhos a nomeao de polticos, portanto, pessoas fora da instituio, para representar e falar em nome do pas, ainda que em uma representao diplomtica de menor porte, que no faz parte do circuito Elizabeth Arden, mas situada em territrio europeu e sempre alvo de demandas por parte dos embaixadores. Pode-se entender, portanto, a pouca receptividade concedida pelo Itamaraty atuao sobretudo do ex-presidente Itamar Franco, inclusive pelas suas peculiaridades e falta de vocao para desempenhar tal cargo. Por outro lado, pode, tambm, indicar que pases menores, com pouca expresso, apesar das denncias sobre direitos humanos, que colocavam o Timor na agenda diria internacional, no valiam, segundo a concepo do Ministrio das Relaes Exteriores, investimentos maiores, j que os retornos seriam extremamente reduzidos ou muito modestos, no s naqueles dias, mas ao longo do tempo. Claro que na retrica do discurso diplomtico, sempre mereceram importncia, e foram objetos de convnios
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A CPLP haver de ser um instrumento de cooperao, entendendo a concertao entre os pases africanos de lngua oficial portuguesa, o Brasil e Portugal, sem qualquer veleidade de hegemonia, mas com um esprito construtivo e a determinao de ocupar um espao condizente com o peso especfico da prpria comunidade. (LAMPREIA, 1999: 134)

Pouco depois, no primeiro aniversrio da entidade, repetia falta parecida, em 17 de julho de 1997, quando da abertura da Conferncia Ministerial da CPLP em Salvador Bahia.
Ao realizar esta reunio aqui em Salvador, quisemos significar, sem ambigidade, o quanto estamos empenhados em fazer da CPLP, de forma gradual, mas efetiva, uma realidade diplomtica, uma fora a favor de todos ns, que nos ajude a melhor projetar e defender, na base do consenso, os nossos interesses internacionais comuns. (LAMPREIA, 1999: 160)

Aqui pode-se adicionar um pequeno comentrio. Se algo existe na arena mundial, justamente a falta de coincidncia de interesses comuns entre os pases de lngua portuguesa, alm, certamente, dos esforos para viabilizar o idioma como oficial no mbito da Organizao das Naes Unidas. No mais, cada um sempre agiu sua prpria maneira e s custas de seus prprios esforos, ou dentro das organizaes s quais pertencem no plano mais prximo, principalmente geogrfico. Por isso, possivelmente, pode-se entender os poucos esforos realizados tanto por Brasil, quanto por Portugal, os dois maiores da comunidade, e que foram assim entendidos por Mario Soares, anos depois. Alis, comum tanto nos discursos
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culturais, cientficos, educacionais, mas restringindo-se a poucas reas, e com recursos limitados. Independentemente de quais foram os inspiradores para a concretizao da CPLP, como j discutimos anteriormente, alm do mais isso pouco importa, o momento em que a entidade foi criada j trazia em seu cerne, as primeiras dificuldades. Embora tenha sido formalizada no governo de Fernando Henrique Cardoso em 17 de julho de 1996, depois de um longo processo de maturao que vinha j desde 1989, com a reunio em So Lus do Maranho, a realidade que as opes de insero brasileira privilegiavam claramente outros vetores, que no os dos pases secundrios do sistema mundial. Isto era de todos conhecido, ainda que em termos de discurso expresso, por exemplo, pelo ento chanceler Luiz Felipe Lampreia, a CPLP fosse considerada de extrema importncia. Na recepo oferecida pelo seu colega Jaime Gama, Ministro dos Negcios Estrangeiros, em 4 de dezembro de 1996, em Lisboa, o chanceler brasileiro afirmava que:

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oficiais, quanto na prpria produo acadmica sobre a CPLP, a meno ao fato de os pases membros pertencerem simultaneamente a vrias outras organizaes, o que tornaria possvel ampliar a projeo dos interesses dessa comunidade, e que no necessariamente corresponde verdade dos fatos. Na abertura dos trabalhos da ONU, em setembro de 1996, o ex-chanceler chamava ateno para a existncia (e os limites) da CPLP.
Pela primeira vez, Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique, Portugal e So Tom e Prncipe comparecem Assemblia Geral das Naes Unidas organizados na Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, voltada para a cooperao e a coordenao poltica. Em consulta e de forma concertada, os pases membros da Comunidade esperam atuar com maior intensidade nas Naes Unidas, para melhor promover os seus interesses comuns e projetar a identidade lingstica, cultural e histrica que os une. (LAMPREIA, 1996: 611)

E mais no disse. Enquanto o espao dedicado CPLP ocupou oito linhas de seu discurso, em uma mera formalidade, o MERCOSUL, em contrapartida, preencheu o dobro, exatamente 16 linhas de sua fala. No outro ano, em 1997, a nica meno foi sobre o caso de Angola, quando disse que O Brasil, no exerccio da presidncia da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, exorta a comunidade internacional e particularmente os pases que integram o Conselho de Segurana a exercer uma vigilncia atenta e severa sobre o processo de paz em Angola.(LAMPRIA, 1997: 630) Enquanto ocupou o cargo de chanceler, Luiz Felipe Lampreia pronunciouse mais trs vezes, abrindo as sesses de trabalho das Naes Unidas. Em 1998 e 1999 referiu-se ainda aos casos de Angola e Timor, e, lateralmente, CPLP. J em sua ltima participao mencionou os dois casos, mas de formas diferentes: em Timor, para dizer que ali se desenhava um novo Estado, sob a liderana de Srgio Vieira de Mello; sobre Angola, para denunciar a persistncia do conflito, no que considerava uma resistncia inaceitvel da Unita em obedecer s decises e aos direitos internacionais. (LAMPREIA, 2000: 674-675) Neste ltimo ano, a CPLP j havia desaparecido de seu discurso. Nas duas ltimas sesses da Assemblia Geral da ONU, sob o mandato de Fernando Henrique Cardoso, a CPLP perdeu definitivamente seu espao, quando o prprio presidente l compareceu e pronunciou o discurso de abertura em 2001, fazendo brevssima meno ao Timor Leste, enquanto em 2002, o novo chanceler Celso Lafer apenas lembrou Angola brevemente. Nas obras publicadas fazendo um balano de suas gestes frente Chancelaria, tanto Luiz Felipe Lampria quanto Celso Lafer, alm das menes feitas anteriormente, quando reproduzem os discursos, deixaram completamente de lado a existncia e a importncia da CPLP. (LAMPREIA, 1999; LAFER, 2002)
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O presidente Fernando Henrique Cardoso, que ocupara a Chancelaria no governo de Itamar Franco no comeo da dcada de 90, tinha uma percepo bastante precisa do contexto internacional. Assim, em pelo menos duas ocasies dizia o que entendia pelo mundo em construo, o novo mundo globalizado, interdependente, mas tambm muito competitivo. Na primeira, em conferncia pronunciada em Nova Delhi, em janeiro de 1996, portanto, no mesmo ano de criao da CPLP, enfatizava que o novo contexto tem levado a uma acirrada competio entre pases em particular aqueles em desenvolvimento por investimentos externos. (CARDOSO, 1997: 7) Um ms depois repetiu os mesmos argumentos, em nova palestra, desta vez na cidade do Mxico, em 20 de fevereiro. (CARDOSO, 1997: 20) Certamente para o presidente Cardoso, os pases em desenvolvimento capazes de oporem-se aos grandes eram os do porte da ndia, frica do Sul, China. o que seria chamado depois de parcerias seletivas, nas quais, automaticamente, estariam excludos pases com pouca expresso ou nenhuma capacidade de agregar competncias para transformar o mundo, ou de atender as necessidades da poltica externa brasileira em termos de projeo de poder. Sob esse prisma, as naes de lngua portuguesa obviamente no se enquadravam dentro das prioridades brasileiras, e que pudessem auxiliar na insero mais favorvel do pas no mundo. Nada de estranho que assim tivesse se comportado a poltica externa brasileira. Em uma conjuntura completamente distinta daquela que marcara o mundo durante quase quatro geraes, o governo entendeu que se devia fazer opes para enfrentar tal quadro. Nesse novo mundo que emergia, e onde se percebia que poderia haver espaos para pases como o Brasil e outros, vistos como potncias emergentes, partiu-se do claro entendimento de que, nesse contexto multilateral e competitivo, apenas poucos seriam chamados a jogar papel de maior relevo. Por isso, ao Brasil pouco representava vnculos mais estreitos com fortes investimentos cujos resultados no pudessem auxiliar em sua trajetria ascendente. Comportamento semelhante j era observado no governo de Fernando Collor de Mello, nos incios da dcada de 90, quando claras opes foram feitas privilegiando as grandes naes industrializadas, mormente no que tange ao governo da Casa Branca. Se, com Itamar Franco, os pases de lngua portuguesa ocuparam espao maior, no era, contudo, tendncia a ser seguida nos ltimos anos na virada do sculo. Por isso, os grandes pases, as naes emergentes e o Mercosul em funo de suas particularidades e proximidade geogrfica receberam prioridade cada vez maior. Certamente isto tudo no se converteu nos resultados esperados, pelo menos com a nfase que se poderia desejar. Mas, por outro lado, isto pode ser creditado a pelo menos dois fatores. O primeiro que quando se opta por determinada linha de atuao internacional, o governo v a formulao e implementao da poltica externa por seu lado, esperando que tudo corresponda s suas expectativas, embora saiba que no controla nem a vontade dos parceiros, nem a conjuntura
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internacional. Em segundo lugar, as bruscas mudanas, tanto internas quanto do cenrio mundial, dificultam que suas expectativas sejam coroadas de xito. Como so variveis incontrolveis, a formulao da poltica externa pode ter boa margem de acerto se o cenrio for durante certo tempo estvel, no sofrendo, portanto, grandes oscilaes. Tm sido muitos os que discordam dos rumos da poltica externa nos ltimos anos.15 Deve-se ponderar, entretanto, que decises tm de ser tomadas em prazo relativamente curto, de acordo com a avaliao que o grupo que est no poder faz de seu projeto, do que pode esperar de seus parceiros e das conjunturas domstica e internacional. Assim, quando a poltica externa est sendo pensada e executada, os erros de clculo certamente vm tona e inibem os resultados esperados pelos formuladores nacionais. Sob esse ponto de vista, tambm tem sido numerosos os equvocos tomados pelos responsveis por essa rea no pas. Adicione-se a isso, as prprias divergncias entre os decisores da poltica externa nas mais distintas esferas ou de proximidade com a Presidncia da Repblica. Essas diferenas de opinio tm sido observadas ao longo do tempo, quando uma instncia prxima ao Presidente assume uma postura, depois reformulada pela chancelaria, por exemplo, que busca explicar melhor o que se deve entender pelo tema ou como o pas defender suas posies nas arenas internacionais. No tem sido poucas as vezes em que o prprio presidente Lula tem emitido opinies com pouco ou nenhum respaldo sobre temas internacionais e realidades que desconhece. Outras vezes, o prprio Ministrio das Relaes Exteriores no tem correspondido s expectativas quanto s suas escolhas e formas de agir. Tudo isto, entretanto, depende, tambm, de qual seja o projeto que o grupo no poder vislumbra para si e para o pas. Destarte, as opes feitas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso so, em certa medida, bastante distintas das tomadas por seu sucessor, sobretudo no que diz respeito importncia do papel desempenhado pelos pases de menor projeo em termos de poder global. Da mesma forma em que as opes feitas por Fernando Henrique Cardoso passaram a ser intensamente criticadas aps o mesmo deixar o poder, e mesmo no cargo, acusado de entreguismo e adeso indiscriminada ao modelo neoliberal, seu sucessor igualmente sofreu vrias crticas. Entre essas, podem ser citados desde o perdo da dvida aos pases latino-americanos e africanos, ao reconhecimento da China como economia de mercado no recebendo contrapartida que fizesse
15 Um estudo sobre a produo acadmica comentando a poltica externa do primeiro governo Lula pode ser encontrada em ALMEIDA, P. R. Uma nova arquitetura diplomtica?: Interpretaes divergentes sobre a poltica externa do Governo Lula (2003-2006). Revista Brasileira de Poltica Internacional , Braslia, IBRI, v. 49, p. 95-116, 2006. Neste texto, o autor divide os analistas em trs grandes grupos: vozes autorizadas, aliados ou simpatizantes, e independentes ou crticos, classificando-se ele mesmo na ltima categoria. Outras anlises realando inclusive o lado extico da poltica externa, centradas mais na figura presidencial podem ser encontradas em: SCOLESE, E. & NOSSA, L. Viagens com o Presidente. Rio de Janeiro/So Paulo: Record, 2006; ROHTER, L. Deu no New York Times. Rio de Janeiro: Objetiva, 2008.

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jus sua generosidade. Outros fracassos podem ser mencionados, quando o pas sofreu derrotas em oportunidades diversas, por exemplo, quando concorreu aos cargos de direo geral da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), lanando o nome do embaixador Luis Felipe Seixas Correia e para a presidncia do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com Joo Sayad, para ficarmos nos dois mais expressivos. As visitas de Lula ao continente africano mostram em princpio que, alm das boas relaes com as grandes potncias e com os pases emergentes, foi possvel dar ateno, no deixando de lado aqueles que pouco poderiam oferecer ao pas, pelo menos em termos imediatos. A criao de 35 novas representaes diplomticas no governo Lula, sendo 15 em territrio africano, deixa bem claro a importncia concedida aos PEDs (MARIN, D.C., 2009). Mesmo no Cone Sul, o Palcio do Planalto tem mantido o que no jargo diplomtico se convencionou chamar de pacincia estratgica, fundamentalmente com a Casa Rosada. A ateno concedida aos pases africanos e da CPLP pode ser vista em algumas oportunidades nos ltimos anos. Por ocasio do V Encontro da entidade, realizado em So Tom e Prncipe, no final de julho de 2004, quando reuniu os representantes de cada nao, o governo brasileiro chegou mesmo a financiar o evento doando 500 mil dlares, alm de infra-estrutura de comunicao e material de informtica, que depois ficariam l. Na VII Cimeira realizada em julho de 2008, em Lisboa, para divulgar a lngua portuguesa, deu-se nfase na dinamizao do Instituto Internacional de Lngua Portuguesa, com o governo brasileiro prometendo empenho e realando a importncia desse fato. Outros elementos podem, ainda, ser arrolados, como a iniciativa brasileira de propor acordos do Mercosul tendo j obtido aval de seus parceiros com a CPLP, excluindo Portugal, para favorecer intercmbios econmicos e facilitar a importao de produtos dos membros da entidade. Nesse quadro, a ateno atual concedida pelo Brasil CPLP no governo de Lula tem atendido de maneira satisfatria a histrica conduta da poltica externa brasileira que privilegia a cooperao em detrimento do conflito. Consideraes finais Dentro da tradio da poltica externa brasileira, desde sempre, a concertao poltica foi o expediente mais utilizado, no s para o relacionamento com seus parceiros e vizinhos, como tambm na construo e atuao nas instncias multilaterais. Isto no significa que polticas fortes no tenham sido implementadas em diversas ocasies. Na esfera mais ampla das Relaes Internacionais, aes foram demandadas por exemplo contra as grandes potncias no interior da OMC. Em outras circunstncias, em momentos excepcionais, possibilidades de neutralizar vizinhos com regimes considerados hostis ao governo brasileiro foram levadas em considerao.
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Contudo, em termos gerais, pode-se afirmar que, apesar das criticas s vezes mais contundentes, sobretudos dos vizinhos, quando polticas vigorosas do governo brasileiro so implementadas, a atuao do Brasil se restringiu basicamente a dar prosseguimento ao que historicamente tem feito: aumentar seu poder nacional, adicionando novos elementos aos seus vetores, seja no plano poltico, seja no econmico, negligenciando na maior parte das vezes a vertente militar. Esta ltima, entretanto, parece agora ter voltado tona de forma mais vigorosa com a nova Estratgia de Defesa Brasileira, recentemente encaminhada Presidncia da Repblica em 17 de dezembro de 2008, atravs da EM Interministerial n 00437/md/sae-pr. Nessa rota, colaboraes implcitas e explcitas apesar das oscilaes e das conjunturas internacionais tm sido oferecidas aos pases com os quais se identifica histrica e afetivamente, seja pelos laos comuns da lngua, seja pela composio tnica da populao brasileira. Com essas intenes, a CPLP, e mesmo antes da formalizao desta, ateno tem sido dispensada aos Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa Palop. No sem razo que Celso Amorim j dizia em 1993 que o Brasil estava se empenhando na criao da CPLP, quando ocupava a chancelaria no governo de Itamar Franco. O pas tambm teve certeza sempre, de que apenas ele e, em menor escala, Portugal encontram-se em condies mais favorveis e com melhores chances de ajudar aos demais membros da Palop. Por outro lado, na frica como um todo, no seria equivocado acreditar que o Brasil se preocupa com o continente alm-Atlntico, no por causa dos Palop e da CPLP, mas por interesses dirigidos aos pases que representam fontes considerveis de recursos, e grandes mercados como Angola, Nigria e frica do Sul, entre os mais importantes. Da mesma forma, no seria incorrer em erro afirmar que as expectativas brasileiras em relao CPLP como um todo restringe-se mais aos aspectos culturais, tanto assim que grande nmero de programas em execuo o so justamente nessas reas. O retorno tanto econmico quanto estratgico sensivelmente reduzido, e as expectativas so baixas no se constituindo, portanto, nas verdadeiras foras motivadoras da atuao da poltica externa brasileira junto CPLP. Pode-se imaginar que, ao operar junto aos pases da CPLP e, pelo fato de seus membros pertencerem a vrias organizaes internacionais, o Brasil poderia a partir da ampliar seu espao de atuao, obtendo, portanto, resultados indiretos. De tudo que foi dito, vale a pena lembrar que, se adaptando s novas conjunturas, a poltica externa brasileira nada mais tem feito, s vezes erraticamente, bem verdade, a dar prosseguimento, a uma atuao que visa melhorar sua insero internacional, interagindo com todos os atores, sejam eles grandes potncias ou com importncia reduzida, obviamente, priorizando um ou outro de acordo com as circunstncias e as convenincias.
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Em grandes linhas, a opo pelos pases do hemisfrio sul, feita pelo atual governo, mutatis mutandis prxima ao que se poderia designar de terceiromundismo das dcadas anteriores, no tem correspondido ao que se poderia esperar, a no ser no plano retrico, mas com pouca eficcia no nvel mais amplo das relaes de poder globais. O governo tem utilizado rotineiramente um discurso conciliador, muitas vezes inclusive procurando atuar fora de suas reas de competncia, e distante de seu territrio. Ao procurar, desta forma, comportar-se como agente importante do sistema internacional, arca com os custos muitas vezes elevados, no obtendo os retornos desejados, porque vrios assuntos que ocupam a ateno de todos os que de fato so importantes na agenda mundial, e revelam a verdadeira grandeza das potncias esto muito alm de sua real capacidade de interferir, seja para servir como rbitro, para ajudar os pases envolvidos, para alterar a situao vigente, seja para ditar normas de condutas. Como se sabe, as grandes potncias abrem pouco ou nenhum espao para novos atores, nas grandes decises internacionais, constituindo-se em um pequeno e restrito grupo que determina de fato os rumos polticos, econmicos e estratgicomilitares do mundo. nesse nicho que o Brasil pretende ingressar, mesmo no tendo muitos dos vetores exigidos. Esta situao se torna sempre mais aguda em momentos de grandes crises. Recebido em 13 de abril de 2009 Aprovado em 20 de agosto de 2009

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Resumo
Uma das atenes da poltica externa brasileira nos ltimos anos tem sido concedida ao relacionamento Sul-Sul. Dentro deste, as relaes com os pases da CPLP tem adquirido papel crescente, pelo menos em termos retricos. O objetivo desse texto analisar a real importncia concedida pelo governo brasileiro aos pases de lngua portuguesa desde a criao da CPLP.

Abstract
In the last years, one focus of Brazilian foreign policy has been south-south cooperation. Among them, the relationship with Portuguese speaking countries has taken an important role, at least in the official speech. This texts examines the real importance given by Brazilian government to Portuguese speaking countries since the beginning of CPLP. Palavras-chave: poltica externa brasileira; CPLP; relaes luso-afro-brasileiras; relaes Sul-Sul; pases em desenvolvimento. Keywords: Brazilian foreign policy; CPLP; Portuguese speaking countries; South-south relations; underdevelopment countries.

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