Virginia Alonso Hortale & Jos-Gins Mora

TENDNCIAS DAS REFORMAS DA EDUCAO SUPERIOR NA EUROPA NO CONTEXTO DO PROCESSO DE BOLONHA

VIRGINIA ALONSO HORTALE* JOS-GINS MORA**
RESUMO: O artigo traz discusso as recentes tendncias das reformas na educao superior na Europa, iniciadas no sculo passado. So analisadas suas principais caractersticas e de que forma contriburam para a perda da competitividade e a diminuio da atratividade das universidades em nvel internacional e quais foram as respostas dadas pelos atores envolvidos (governantes, docentes e estudantes) visando renovao de suas estratgias pedaggicas e de gesto para assim atender as atuais demandas de formao para a sociedade do conhecimento. apresentado o principal componente dessa renovao a Declarao de Bolonha, assinada no ano de 1999, com seus objetivos, metas, atividades e instrumentos. Ao final, so identificados os problemas na sua implementao, passveis de retardar o processo, e os desafios a serem superados para alcanar as metas previstas at o ano 2010. Palavras-chave: Educao superior. Reforma. Europa. TRENDS IN THE HIGHER EDUCATION REFORMS IN EUROPE IN THE CONTEXT OF THE BOLOGNA PROCESS ABSTRACT : This paper discusses the recent trends in the higher education reforms in Europe, which started a few years ago. It analyzes their main features, how they contributed to have universities lose their competitiveness and attractiveness at the international level, what were the answers of the stakeholders (government, teach-

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Doutora em Sade Pblica pela Fundao Oswaldo Cruz (Rio de Janeiro). E-mail : virginia@ensp.fiocruz.br Doutor em Cincias Econmicas e Empresariais, diretor do Centro de Estudios en Gestin de la Educacin Superior, Universidad Politcnica de Valencia (Espanha). E-mail : josegines@upv.es

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ers and students) to renew their pedagogical and management strategies and thus respond to recent training demands in the knowledge society. It also presents the major component of this renovation the Bologna Declaration, signed in 1999 -, its goals, activities and tools. It finally points out the problems in its implementation that may delay this process and what challenges should be overcome to attain the objectives set by the year 2010. Key words: Higher education. Reforms. Europe.

O contexto histrico
transformao mais importante na histria das universidades europias desde o princpio do sculo XIX possivelmente o processo de Bolonha,1 momento que tambm marca o trmino de outro perodo histrico, dividido em trs grandes fases. O da Universidade Antiga, que perdura, com pequenas alteraes, da Idade Mdia at o final do sculo XVIII, quando as idias do Iluminismo e da Revoluo Francesa do origem Universidade Moderna, presente no Estado-nao liberal e que existiu at recentemente. Atualmente se configura um terceiro modelo de universidade, o da Universidade Universal, marcada pela ampliao de seus usurios (passagem de uma educao superior de elite para uma educao superior universalizada), de suas aes (para responder s necessidades de uma sociedade globalizada) e de seus objetivos (a servio de uma nova sociedade a do conhecimento) (Mora, 2001). A universidade medieval, constituda de uma comunidade de estudantes e docentes que, embora sob proteo da Igreja, de reis ou das cidades onde se estabelecera, era de carter independente. Do ponto de vista econmico, eram instituies cujos recursos financeiros procediam das propriedades que detinham ou do pagamento dos estudantes. Eram universidades muito pequenas, de natureza privada e administrada de forma autnoma pelos prprios membros da comunidade universitria. Tal modelo persiste at o final do sculo XVIII sem alteraes, e pode-se dizer que no incio do sculo XIX a riqueza intelectual no era a caracterstica mais marcante das antigas universidades. Na Europa, o Iluminismo, as academias cientficas, a Enciclopdia etc. surgem fora do mbito das universidades, que estavam demasiado apegadas ao Ancient Regime.
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O nascimento do Estado-Nao no incio do sculo XIX significa uma profunda mudana nas universidades. Em todos os pases da Europa continental, as universidades, antes privadas, passam s mos do Estado. Alm disso, so obrigadas a enfrentar outro desafio: o da formao de profissionais que a nova era industrial exigia. De duas tendncias diferentes surgem dois modelos de universidade: o alemo e o francs. Em 1808 Von Humboldt institui na Universidade de Berlim os princpios do que se chamou modelo humboldtiano de universidade. Esse modelo, fruto do idealismo alemo, considera a pesquisa o objetivo bsico da universidade. As universidades convertem-se em centros de desenvolvimento cientfico, controladas pelo Estado no seu funcionamento e financiamento, porm com grande respeito liberdade acadmica. O segundo modelo nasce na Frana em 1811, com a criao da Universidade Napolenica. Esta concebida fundamentalmente como um servio estatal para satisfazer a necessidade de formar funcionrios pblicos e promover o desenvolvimento econmico da sociedade, criando uma elite indispensvel ao funcionamento do Estado. Os docentes fazem parte do grupo de servidores pblicos; no h autonomia universitria, j que tanto seus objetivos quanto o programa curricular so os mesmos em todo o territrio nacional. Apesar disso, grande o poder dos docentes universitrios, por suas caractersticas de classe social de alto prestgio, permitindo-lhes ser particularmente influentes na elaborao dos cursos e na definio da poltica universitria. O terceiro modelo de universidade o anglo-saxo. No Reino Unido, que contava no incio do sculo XIX com somente seis universidades, o Estado no interviu, respeitando suas caractersticas medievais. Isso pode explicar o fato de as universidades pblicas britnicas, irlandesas e canadenses continuarem sendo privadas do ponto de vista jurdico. Como a Revoluo Industrial demandou a formao de indivduos mais qualificados, a nobreza e as autoridades municipais em diversas cidades criaram as chamadas universidades civis que se expandiram por todo o Reino Unido durante o sculo XIX. A tradio das antigas universidades, associada ao processo de criao dessas novas universidades, possibilitou que, desde o incio, nelas se instaurassem Conselhos de Administrao, formados por no-acadmicos (cidados que haviam organizado as universidades). Esses conselhos, presididos por um chanceler, nomeavam o vice-chanceler, ao qual se delegavam todas as decises da gesto direta das instituies.
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As universidades britnicas nunca deixaram de ser autnomas, j que sempre foram de natureza privada. Ao contrrio, no modelo europeu continental, tradicionalmente muito grande o poder do Estado sobre a educao superior, controlando os recursos financeiros, os currculos e a nomeao do quadro docente permanente, que geralmente passa condio de servidor pblico. A autonomia institucional nunca existiu ou ficou reduzida ao respeito liberdade acadmica. Nesses sistemas, a oligarquia acadmica (que ocupa o nvel mais elevado da pirmide) detm um grande poder na instituio. tambm alto seu poder de influncia nos crculos governamentais, pois foram eles que de algum modo conceberam a maior parte das polticas universitrias.

Estrutura da educao superior europia

No final do sculo XX, quando o processo de Bolonha teve incio, as principais caractersticas da educao superior europia no eram to diferentes do descrito anteriormente. At recentemente os atributos mais destacados eram os seguintes:2 1. A grande maioria das instituies de educao superior pblica. O nmero de instituies privadas elevado, principalmente em alguns pases ao sul da Europa; no obstante o nmero de estudantes matriculados ser proporcionalmente baixo. Somente em Portugal o nmero de estudantes matriculados em instituies privadas elevado, porm inferior a 25% (OCDE, 2003). 2. Na maioria dos pases, com exceo dos anglo-saxes, os docentes so servidores pblicos e vigoram dois modelos: o germnico e o napolenico. Em ambos, os docentes com cargo de Professor Titular so servidores pblicos estveis; no entanto, ao passo que no modelo germnico o vnculo de trabalho estabelecido diretamente com a universidade em que atuam, no modelo napolenico os docentes fazem parte do quadro de servidores do Estado, propiciando menor integrao com a instituio em que atuam (Altbach, 2000). 3. O financiamento dos sistemas universitrios essencialmente pblico em virtude de duas ordens de fatores. De um lado, o carter pblico da maioria das instituies, assim como do quadro docente. De outro, a reduzida integrao dessas insti940
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tuies com o ambiente produtivo, fazendo com que o financiamento externo no alcance propores to altas como nos Estados Unidos da Amrica (EUA). Alm disso, as taxas que os estudantes pagam so relativamente baixas, s vezes inexistentes em alguns pases (OCDE, 2003). 4. Na maioria dos pases, a autonomia das universidades definida por lei; no obstante essa autonomia seja bastante limitada e reduzida essencialmente liberdade acadmica. Em um nmero relativamente grande de pases, excluindo os anglo-saxes, as universidades so subordinadas aos Estados, que regulam seu funcionamento, seu financiamento, seus docentes e os cursos oferecidos (Mora, 2001). 5. Na maioria dos pases, as instituies universitrias so administradas pelo quadro docente, pelo pessoal administrativo e pelos estudantes. E isso, associado ao fato de os docentes serem servidores pblicos, torna as relaes entre as universidades e seu ambiente externo mais frgeis que o desejado. A resposta das universidades s demandas sociais lenta e fragmentada e, como resultado, insuficiente, j que o poder est nas mos dos docentes de forma individual. 6. Nos pases que seguem o modelo napolenico (principalmente aqueles ao sul da Europa), os cursos so relativamente homogneos, excessivamente regulados e de carter nacional, o que diminui muito a possibilidade de as universidades se diferenciarem e flexibilizarem. 7. Em geral, as carreiras universitrias so organizadas em ciclos nicos de longa durao e possuem um forte componente acadmico.3 Como conseqncia desse modelo, o ndice de abandono dos cursos muito alto, sem que aqueles que o abandonaram obtenham um diploma til para o mercado de trabalho. Alm disso, na maioria dos pases, o tempo real de durao dos cursos muito maior que o estabelecido. Ambos os problemas comprovam que os sistemas universitrios europeus so pouco eficientes. 8. Embora os sistemas de educao superior de alguns pases sejam organizados sob o formato de universidades ou outras insEduc. Soc., Campinas, vol. 25, n. 88, p. 937-960, Especial - Out. 2004
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tituies de educao superior, os objetivos institucionais e o plano de ensino dos cursos de graduao variam muito pouco. No final dos anos de 1990 essa estrutura da educao superior europia j provocava uma srie de problemas, sintetizados a seguir: 1. Apesar dos avanos em outros campos, os sistemas de educao superior permaneceram margem da integrao europia. Os tratados da Unio Europia (UE) especificam que a educao uma atividade sob jurisdio dos Estados-membros e, portanto, no matria de regulamentao. O objetivo da UE manter e respeitar a diversidade cultural, considerada um dos valores mais importantes na Europa. Sem dvida que essa diversidade cultural gera alguns problemas, entre eles a falta de comparabilidade dos sistemas universitrios, dificultando a mobilidade tanto de estudantes quanto de graduados. 2. As universidades, tradicionalmente subordinadas ao Estado, seguem sendo dominadas por essa tradio. O peso da demanda, a ateno aos usurios etc. no so prioritrios. So sistemas em que freqentemente predomina a oferta, quando so os prprios docentes que estabelecem o tipo de ensino e seu formato. A transparncia das universidades baixa, como tambm sua integrao com as empresas e a sociedade em geral. So instituies que tendem a se manter isoladas do ambiente externo. 3. Outra conseqncia dessa baixa integrao das universidades pblicas com a sociedade o insuficiente financiamento de natureza privada. As universidades europias, se comparadas com as americanas, tm financiamento pblico semelhante, porm o aporte de empresas e usurios bem menor, resultando que no seu conjunto tm pior financiamento que as universidades americanas. Ao passo que os recursos destinados a estas alcanam 2,8% do PIB, na Europa situam-se em torno de 1,2% (OCDE, 2003). Com isso, as universidades europias oferecem bem menos servios que as universidades americanas. 4. As universidades, em razo da sua organizao (carter pblico, docentes do quadro permanente, auto-administrao etc.),
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tendem rigidez estrutural. Seu funcionamento est distante do ideal de uma empresa de servios em um mundo globalizado e dinmico. Os especialistas geralmente concordam que a atual forma de gesto da universidade um grave problema para o seu desenvolvimento em um contexto competitivo. 5. As universidades geralmente sofrem srios problemas de eficcia e eficincia acadmicas. Por um lado, h problemas de eficcia, pois, como j mencionado, existe um desajuste entre a oferta educativa (ainda muito ligada s necessidades de uma sociedade industrial) e a demanda da sociedade (cada vez mais relacionada com as necessidades da sociedade do conhecimento). Por outro lado, as universidades no souberam responder adequadamente nova situao de uma universidade de massas. O seu tradicional carter acadmico de formao corresponde essencialmente a uma universidade de elite, tornando-a pouco atrativa e adequada multido de jovens que atualmente nela ingressam. Todos esses problemas fizeram com que, nos ltimos anos, a educao superior europia perdesse competitividade em nvel internacional e diminusse sua atratividade para estudantes de outros pases, se comparada com os EUA. Essa falta de competitividade em nvel internacional se torna mais aguda nos momentos em que a educao superior passa a ser considerada um bem de natureza comercial, segundo os acordos de governos nas reunies do GATT, promovidas pela Organizao Mundial do Comrcio. Da mesma forma, a atratividade para os cursos de ps-graduao menor que nos EUA, inclusive para os prprios graduados europeus, que em grande proporo preferem estudar nos EUA, com alta probabilidade de que l permaneam por vrios anos. Os recursos destinados pesquisa nos EUA (2,8% do PIB, com relao ao 1,8% da UE) explicam, em parte, a atratividade das universidades americanas para os jovens pesquisadores europeus. Para os prprios europeus, essa atratividade tambm baixa e, como resultado, a mobilidade interna na Europa bem menor que o desejado, apesar do incontestvel sucesso do programa de intercmbio da UE denominado ERASMUS. E, como obvio, a escassez de recursos contribui negativamente para aumentar essa atratividade.
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A resposta poltica
A preocupao com os problemas da educao superior motivou os ministros de Educao de Frana, Alemanha, Itlia e Reino Unido, reunidos no ano de 1998 em Paris, a assinarem a denominada Declarao de Sorbonne, na qual era destacada a necessidade de renovar a educao superior europia para responder s exigncias de uma nova sociedade. Essa declarao foi o embrio de uma nova declarao assinada em 1999 por 29 ministros de Educao europeus (no somente os ministros da UE, mas tambm de outros pases europeus), chamada de Declarao de Bolonha, que deu incio ao importante processo de renovao em que hoje esto imersas as universidades (Bologna Declaration, 1999). importante destacar que esse processo de renovao no surgiu nas universidades e sim sob o comando dos dirigentes polticos. Temse a impresso de que eles estavam mais conscientes dos problemas da educao superior que a comunidade universitria. Como destacado anteriormente, um dos problemas das universidades europias seu isolamento da sociedade, e nada mais lgico que a proposta tenha partido de dirigentes dessa sociedade e que estejam liderando esse processo. Na Declarao de Bolonha reafirmada a necessidade de desenvolver a Europa, fortalecendo sua dimenso intelectual, cultural, social, cientfica e tecnolgica e que tambm se deve assegurar a atratividade da educao superior europia tanto quanto suas tradies culturais. Em resumo, aumentar a atratividade e a aplicabilidade da educao superior para o desenvolvimento da sociedade em seu sentido mais amplo so os princpios que inspiraram a Declarao de Bolonha. A Declarao de Bolonha estabelece que at o ano 2010 dever ser consolidado o Espao Europeu de Educao Superior, com a finalidade de alcanar trs objetivos: 1. Aumentar a competitividade e a atratividade em nvel internacional da educao superior europia. 2. Melhorar a adaptao da formao dos graduados europeus s demandas do mercado de trabalho. 3. Desenvolver a mobilidade interna e externa de estudantes e graduados.
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Para alcanar esses objetivos, prope as seguintes metas: 1. Desenvolver um sistema de graus comparveis e compreensveis para estudantes e empregadores. 2. Estabelecer uma estrutura de graus em dois ciclos (graduao e ps-graduao), sendo o primeiro relevante para o mercado de trabalho. 3. Estabelecer um sistema uniforme de crditos. 4. Desenvolver programas de intercmbio para estudantes e docentes. 5. Estabelecer mecanismos de cooperao entre as instituies de educao superior para a garantia da qualidade da formao. 6. Promover a dimenso europia da educao superior. Convm lembrar a diferena que existe na Declarao de Bolonha entre o que so os grandes objetivos do sistema e o que so as metas para alcanar esses objetivos. Por exemplo, estabelecer uma estrutura de graus baseada em ciclos ou estabelecer um sistema uniforme de crditos so metas para alcanar os objetivos gerais de aumentar a adequao da educao s necessidades reais da sociedade ou, utilizando as prprias palavras da Declarao, melhorar a adaptao da formao dos graduados europeus s demandas do mercado de trabalho. O que alguns chamaram de demnio dos detalhes (Berlin-Bologna, 2003) produziu alguma desorientao, j que para muitos as metas se converteram em objetivos. Ouve-se freqentemente que a mais importante alterao realizada no processo de Bolonha foi a organizao do sistema de graus em dois ciclos. No entanto, isso no teria valor se no tivesse ocorrido uma sensvel melhora na qualidade da educao superior europia, que a nica base slida para aumentar a atratividade em nvel internacional e melhorar a adaptao da formao dos graduados europeus s demandas do mercado de trabalho. A Declarao de Bolonha foi reforada pelas declaraes do Conselho Europeu (instncia decisria mxima da UE), que afirmou a necessidade de fortalecer e renovar a educao superior e a pesquisa na UE . Por exemplo, no ano de 2000, em reunio em Lisboa, o Conselho Europeu indicava que para o ano 2010 a UE deveria converter-se na economia mais competitiva e dinmica do mundo, baseada no conheEduc. Soc., Campinas, vol. 25, n. 88, p. 937-960, Especial - Out. 2004
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cimento (Unio Europia, 2000). Na reunio do Conselho Europeu em Barcelona, em 2002, declarou-se que a educao europia dever ser uma referncia mundial para 2010 (Unio Europia, 2002). E no somente a educao como tambm a pesquisa deveria experimentar um notvel progresso, para o qual o Conselho se comprometia a investir em pesquisa e desenvolvimento at 3% do PIB da UE. Embora ambas as declaraes sejam excessivamente otimistas, mostram um compromisso poltico com a melhoria da qualidade da educao superior e da pesquisa, requisito indispensvel para aumentar a competitividade em nvel internacional das universidades europias. importante destacar que a Declarao de Bolonha (e suas atividades posteriores processo de Bolonha) no est no mbito estrito da UE, pois foi elaborada por um conjunto de ministros da Educao europeus, e no tem valor legal em nvel europeu. Portanto, no se caracteriza como um mandato da UE que obriga os pases-membros ao seu cumprimento; um acordo que s tem validade se os governos signatrios o implementarem em seus respectivos pases. Na realidade, a legislao da UE impede o estabelecimento de normas uniformes na rea da educao, j que esta est sob tutela exclusiva dos Estados-membros. Em contrapartida, nem todos os ministros da Educao signatrios (inicialmente 29 e posteriormente 40) so membros da UE. Sem dvida que, desde o primeiro momento, a UE desempenhou um papel de liderana no processo de Bolonha, j que um grande nmero de atividades e de projetos desenvolvidos no marco desse processo foi financiado e liderado por instituies da UE. Poder-se-ia dizer que o processo de Bolonha um processo de todas e de cada uma das naes europias em que a UE atua como dinamizadora. Aps a Declarao de Bolonha, passou-se por um perodo de intensa atividade poltica e universitria. Para implementar o processo, foram constitudos grupos de trabalho tanto nos ministrios como nas universidades. Um dos acontecimentos mais relevantes foi a reunio das universidades europias, realizada em Salamanca, no ano de 2001 (Mensaje de Salamanca, 2001), que supunha a concordncia formal das universidades ao processo de Bolonha. No foi um simples acordo, mas a resultante de extensas e profundas discusses sobre os princpios e objetivos da Declarao de Bolonha. Alguns fatores dificultavam a concordncia plena das universidades, como resume de forma perfeita a seguinte frase do comunicado final da reunio de Salamanca: As uni946
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versidades europias desejam assumir a responsabilidade de atuar em um contexto competitivo para a educao superior, contudo isso requer mais independncia de gesto, um marco regulador mais flexvel, mais financiamento e maior autonomia. A resposta das universidades foi a de aceitar o novo marco, porm reclamando maior liberdade. No sem razo, pois, como assinalado anteriormente, um dos mais graves problemas das instituies de educao superior europias a rigidez estrutural que as impede de atuar adequadamente em um contexto competitivo, porque carecem de maior liberdade e flexibilidade para planejar, distribuir recursos, contratar professores, fixar regras de admisso de alunos ou definir os cursos. Em 2001, os ministros de Educao tornaram a se reunir em Praga para analisar como estava o desenvolvimento do processo de Bolonha e decidir novas estratgias. O comunicado final dessa reunio confirmou o processo de dois anos decorridos entre Bolonha e Praga. Foi um resultado que ultrapassou as expectativas, dado o grande volume de discusses, muitas delas por divergncias de fundo. O Comunicado de Praga (2001) significa a confirmao e a concordncia de governos e universidades em dar continuidade ao processo definido dois anos antes. A partir desse momento, pelo menos oficialmente, ningum discutir mais a pertinncia ou no do processo de Bolonha. E exatamente a partir dessa reunio que associaes profissionais e estudantes iniciam formalmente sua colaborao para a implementao do processo de Bolonha. Numerosos projetos, alguns dos quais sero citados mais adiante, comearam a ser desenvolvidos e, para a subseqente reunio dos ministros de Educao realizada em Berlim em 2003, foram elaborados documentos, relatrios e declaraes das instituies, possivelmente em excesso. Como essa riqueza de anlises e documentos produziu um efeito pouco operacional, o comunicado final da reunio de Berlim (Berlin Communiqu, 2003) mais que uma declarao de princpios, um conjunto de fatos e propostas. Em alguma medida o demnio dos detalhes afetou negativamente o processo; no obstante o comunicado ratificar todos os termos da declarao original e propor acelerar o processo para alcanar algumas das metas, como, por exemplo, iniciar em 2005, em todos os pases, a estrutura de graus em dois ciclos. A Associao Europia de Universidades reuniu-se em Graz antes da reunio de Berlim (2003) e na sua declarao final reafirmou o
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pleno apoio ao processo de Bolonha, no entanto com algumas nuanas importantes. Em primeiro lugar, as universidades declararam que a educao superior na Europa continuaria sendo de responsabilidade pblica. Esse um aspecto importante, posteriormente aceito pelos ministros, e que impede uma hipottica mercatilizao da educao superior europia. Em segundo lugar, as universidades insistiram em que a pesquisa parte integrante da educao superior, reafirmando o estreito vnculo que deve existir entre pesquisa e aprendizagem. Essa afirmao, bastante polmica em um sistema de educao superior de massas, trata de evitar a criao de instituies de educao superior voltadas exclusivamente para o ensino e afastadas da investigao. Outro aspecto interessante da Declarao de Graz a autocrtica das universidades sobre sua forma de organizao. Seus lderes reconheceram que as reformas requerem mudanas no atual formato de gesto e administrao. Textualmente afirmaram que as reformas requerem liderana, gesto estratgica e qualidade em cada instituio. Por ltimo, e antes de apresentar as recentes tendncias desenvolvidas por alguns pases promovendo a acreditao dos cursos de graduao, as universidades europias insistiram em que a garantia de qualidade da educao superior deva ser um processo interno. Os estudantes europeus, por intermdio de suas associaes, tambm esto participando do processo. Em um comunicado publicado aps reunio em Gotemburgo, em 2001 (ESIBs, 2001), manifestaram seu pleno apoio ao processo de Bolonha destacando, porm, a necessidade de se dar mais ateno ao impacto desse processo na sociedade. Neste sentido, insistiram na importncia da eqidade no acesso educao superior e suas implicaes sociais e civis. Alm disso, reclamaram participar mais ativamente do processo, como de fato aconteceu desde ento.

As metas do processo de Bolonha

Como j citado anteriormente, so trs as metas do processo de Bolonha: aumentar a competitividade, melhorar a adaptao ao mercado de trabalho e desenvolver a mobilidade. O significado de cada uma dessas metas analisado com mais detalhe a seguir.
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1. Competitividade No processo de Bolonha, competitividade sinnimo de atratividade. muito clara a perda relativa de atratividade da educao superior europia para estudantes e pesquisadores de outros pases, especialmente quando comparada com os EUA. A meta melhorar a posio estratgica da educao superior europia em nvel mundial, de forma que ela seja mais atrativa para os prprios europeus e para a comunidade internacional. pode ser alcanada por meio de uma poltica de melhora como tambm com o aumento da visibilidade do que oferecido nas instituies de educao superior europias. evidente que a melhora da qualidade a primeira condio para aumentar essa atratividade. Esta deve ser resultado de mltiplas aes: melhora dos servios oferecidos aos estudantes nas instituies, cursos mais estimulantes e adaptados s demandas sociais, ajuste nos planos de ensino para terem um tempo de durao real, diversidade da oferta para satisfazer as mltiplas demandas sociais e melhora de todos aqueles aspectos da educao superior europia menos atrativos que nos outros sistemas de educao superior. Quase to importante quanto a melhora da qualidade deve ser o aumento da visibilidade, incluindo a transparncia e a informao sobre as instituies e sobre os cursos oferecidos. O processo de Bolonha prope concretamente algumas medidas para aumentar a atratividade da educao superior europia. A primeira, que os diplomas sejam compreensveis quer para empregadores como para estudantes de qualquer lugar do mundo. A segunda, apresentarem de forma explcita os contedos aprendidos durante a permanncia do estudante na universidade, entendendo que estes no devem ser somente os conhecimentos adquiridos como tambm as competncias gerais (habilidades e atitudes) necessrias ao mercado de trabalho e vida pessoal. No processo de Bolonha tambm proposto, como no podia deixar de ser, incrementar a quantidade e melhorar a qualidade dos servios oferecidos aos estudantes. Por ltimo, recomenda-se o desenvolvimento de programas transnacionais. Na prtica j est sendo facilitada a criao de cursos conjuntos de segundo ciclo (mestrado e doutorado) entre universidades europias e de outros pases, mediante programas de apoio a estudantes que queiram inscrever-se em tais cursos.
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2. Adaptao s demandas do mercado de trabalho Como assinalado anteriormente, um dos problemas da educao superior europia seu distanciamento do novo mercado de trabalho da sociedade do conhecimento. Neste sentido essa proposta vem a ser entendida como uma exigncia de ensinar e aprender o que relevante para o mercado de trabalho; e que as instituies de educao superior devem dar respostas s novas demandas sociais e no seguir atendendo a modelos obsoletos, que s se mantm em razo da inrcia do sistema. tambm uma proposta que, alm de qualificar para as necessidades da nova sociedade, reconhece mediante um claro sistema de avaliao que os resultados pretendidos foram alcanados. Os fatores decisivos para melhorar a adaptao s demandas do mercado de trabalho so: definir claramente os objetivos de aprendizagem de cada curso, elaborar as competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) necessrias para realizar uma determinada atividade profissional e para o desenvolvimento pessoal, e estabelecer um claro sistema de garantia de qualidade dos programas de ensino que assegurem que aquelas competncias so as verdadeiramente adquiridas pelos graduados daqueles cursos. O que o processo de Bolonha prope para isso um novo modelo educativo que supere o do sculo XIX, ainda em vigor, e reforce a aquisio de um conhecimento cientfico amplo bem como a capacidade para aplicar esse conhecimento. Significa formar nas chamadas competncias transversais, dentre as quais destacamos o aprendizado, conseguido no apenas por meio das fontes tradicionais, mas tambm da prpria experincia, da de outras pessoas e das inovaes cientficas e tecnolgicas. 3. Mobilidade A terceira grande meta do processo de Bolonha o desenvolvimento da mobilidade interna e externa para estudantes, docentes e pessoal administrativo. Essa proposta parte de dois pressupostos. O primeiro, que um amplo mercado competitivo para a educao superior servir para melhorar a qualidade das instituies europias; e o segundo, que necessrio desenvolver a cidadania europia por meio do profundo conhecimento de outros pases e culturas. Para sua viabilidade,
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torna-se necessrio que as estruturas educativas nos diferentes pases sejam passveis de comparao a fim de tornar possvel o reconhecimento de cursos concludos em outro pas. E respeitar a diversidade significa que a comparao deva ser baseada em um modelo flexvel que reconhea quer os conhecimentos bsicos transmitidos por outros sistemas educativos, quer a qualidade de outras instituies. Para a implementao dessa proposta, foi criado em 1988 o programa ERASMUS (1988), que mobilizou at hoje mais de um milho de estudantes europeus. Por meio desse programa, a UE concede apoio econmico aos estudantes que desejam estudar durante um semestre letivo em outro pas da UE. Esse apoio no cobre todos os gastos, porm o que torna o programa atrativo o fato de as instituies que recebem os estudantes terem a obrigao de trat-los como seus prprios estudantes e facilitar-lhes a integrao na instituio. Em contrapartida, a instituio de origem tem a obrigao de reconhecer os crditos de disciplinas/cursos concludos naquele semestre na universidade estrangeira. Pesquisas realizadas com os estudantes que participaram desse programa mostram um altssimo nvel de satisfao. Uma pesquisa recente comprovou que 84% dos estudantes ERASMUS estavam bastante ou muito satisfeitos com a experincia acadmica, e esse nvel de satisfao alcanou 98% quando se perguntou sobre a experincia social e cultural. Esse programa de intercmbio de estudantes possivelmente o de maior sucesso na Europa para o desenvolvimento da cidadania europia. O sucesso do programa e a necessidade de ampliar essa mobilidade criaram as condies para a elaborao de um novo programa de intercmbio, no restrito aos cidados da UE . Trata-se do programa ERASMUS Mundus (2004), cujo objetivo realizar intercmbio de estudantes de todo o mundo mediante apoio financeiro para fazer cursos de segundo ciclo nas universidades europias ou em universidades associadas de outros pases. A importncia desse projeto pode ser percebida pelos recursos que lhe foram destinados para o perodo 2004-2008 e que alcanaro o valor de 230 milhes de euros.

Alguns instrumentos do processo de Bolonha

Alguns dos mais importantes instrumentos no processo de Bolonha e que despertaram grande interesse dentro e fora da Europa so: o Suplemento do Diploma, os crditos europeus (ECTS) e a estrutura dos
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graus em ciclos. A seguir visto com mais detalhes em que consiste cada um deles. O Suplemento do Diploma (2003) um documento que ser anexado aos diplomas das universidades a partir de 2005. Nele sero informadas as caractersticas da universidade em que o estudante concluiu o curso, o programa e os objetivos de aprendizagem do programa, informando-se tambm os conceitos recebidos pelo estudante. Seu objetivo informar a possveis empregadores europeus ou de outros pases o tipo e o nvel da qualificao recebida pelo graduado. Outro instrumento generalizado no processo de Bolonha o dos crditos europeus (European Credit Transfer System ECTS) (2003). anterior a esse processo, j que foi elaborado como um sistema de avaliao dos cursos para facilitar a implementao do programa ERASMUS. A novidade sua ampliao a todos os cursos de todas as instituies de educao superior europias. A idia-chave na definio que os crditos do curso no so baseados nas horas de docncia do professor, como tradicional, mas nas horas de trabalho-padro de que um estudante necessita para adquirir as competncias que lhe foram definidas previamente em cada disciplina. O sistema estabelece que um crdito equivalente a 25-30 horas de trabalho do estudante (permite-se uma certa flexibilidade na definio exata dos crditos), e que um ano acadmico deve representar um total de 60 crditos. Assim, se o curso estiver adequadamente concebido, um estudante normal no dever se atrasar para conclu-lo. Talvez o mais conhecido instrumento elaborado no processo de Bolonha para facilitar a comparabilidade dos graus nas estruturas educativas europias seja o da estrutura de dois ciclos. Tradicionalmente, a maioria dos cursos europeus de longa durao (em torno de cinco anos), e, na prtica, maior o tempo que os estudantes levam para concluir satisfatoriamente o curso. A proposta do novo sistema estabelecer dois ciclos: o primeiro com uma carga de 180 a 240 crditos (entre trs e quatro anos de durao), e o segundo ciclo entre 60 e 120 crditos (um ou dois anos de durao). O total de crditos necessrios para obter o grau de segundo ciclo de 300 crditos. Cada instituio, cada pas ou cada curso poder definir essa estrutura de forma distinta, porm dentro dos limites propostos. Uma condio requerida que o diploma do primeiro ciclo deva ter relevncia para
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o mercado de trabalho, ou seja; no deva ser a simples diviso de um curso de longa durao em dois perodos mais curtos, e sim realizar uma verdadeira transformao curricular que permita a entrada no mercado de trabalho daqueles que concluram o primeiro ciclo. Alguns cursos como medicina, arquitetura ou veterinria so excludos dessa estrutura, j que sero sempre organizados como cursos de longa durao. Como j destacado, o processo de Bolonha no tem carter obrigatrio, a no ser que os governos dos pases participantes decidam implement-lo. Em alguns pases, como, por exemplo, Frana e Alemanha, os governos decidiram dar liberdade para as instituies estabelecerem ou no uma estrutura de ciclos em seus cursos, podendo haver a convivncia (possivelmente por muito tempo) de cursos renovados com cursos do sistema anterior. O futuro dir qual modelo ter maior sucesso entre os cidados e o mercado de trabalho.

A garantia de qualidade no processo de Bolonha

Uma das idias-chave do processo de Bolonha e que, na prtica, perpassa todas as suas metas a exigncia de estabelecer um sistema de garantia de qualidade eficaz e que possa ser reconhecido pelo conjunto dos pases europeus e de outros pases. Na Europa, os processos de avaliao da qualidade comearam a ser implementados durante os anos de 1980 e nos anos de 1990 praticamente todos os pases estruturaram agncias nacionais ou regionais para realizar avaliao de qualidade das instituies de educao superior. Em 1998, a Comisso Europia publicou um documento recomendando o estabelecimento de sistemas nacionais de garantia de qualidade bem como a estruturao de algum tipo de coordenao em nvel europeu. A partir dessa recomendao, foi criada em 1999 a European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQA), uma rede de mais de 40 agncias europias responsveis por processos de qualidade em seus Estados e regies e que tem participado intensamente no desenvolvimento do processo de Bolonha. Embora estejam sendo desenvolvidos projetos comuns de carter transnacional, o objetivo da rede no estabelecer uma agncia europia ou processos comuns de garantia de qualidade. Ao contrrio, o objetivo desenvolver a confiana mtua entre as diferentes agncias, para que cada uma delas tenha
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segurana do que a outra realiza e que, no futuro, o reconhecimento da qualidade de uma instituio de educao superior realizado por uma agncia possa ser aceito pelo conjunto das agncias europias. Recentemente, como conseqncia do processo de Bolonha e da presso de alguns estados europeus, surgiu a idia da acreditao na Europa (Berlin Communiqu, 2003). A acreditao tem tradicionalmente sido desenvolvida ao largo da educao superior, em razo do seu carter altamente centralizado; no tendo sentido para os Estados que controlam excessivamente as instituies universitrias exigirem algum tipo de acreditao externa. Essa situao vem pouco a pouco se alterando, em virtude da crescente autonomia das universidades e, principalmente, da necessidade de se estabelecer algum tipo de reconhecimento internacional do nvel de qualidade das instituies europias. Uma das exigncias do processo de Bolonha que a formao recebida pelos graduados seja reconhecida, o que se pode fazer por intermdio de processos de garantia de qualidade internos, como demandado pelos representantes das universidades europias, ou por meio de acreditao externa, que est sendo implementada em alguns Estados europeus como os Pases Baixos, a Blgica e a Espanha, os mais destacados nesse processo. Recentemente foi criada a rede europia para a acreditao (European Consortium for Accreditation ECA), com o objetivo de compartilhar metodologias e experincias. Como o futuro da acreditao na Europa ainda incerto, supe-se que as carreiras de natureza mais profissional sigam esse caminho. O menos provvel, porm, que a acreditao se converta em um sistema difundido em todos os pases europeus, por causa, entre outras coisas, do elevado custo de seus processos. bem provvel que procedimentos de auditoria de qualidade (comprovao se a instituio possui sistemas internos de garantia de qualidade) sejam implementados em nvel institucional, ao passo que os de acreditao de cursos somente o sejam nos cursos profissionais, nos quais se necessita garantir com maior rigor a aquisio de um nvel de conhecimentos mnimos.

Alguns projetos relevantes

Nos ltimos anos foram implementados alguns projetos que contriburam com o desenvolvimento do processo de Bolonha. A seguir feita uma breve descrio dos mais relevantes.
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1. Projeto Tuning (2001) desenvolvido por um conjunto de universidades, com financiamento da UE. Tem como objetivo definir as competncias necessrias ao graduado em um nmero pequeno de carreiras. Grupos de trabalho para cada carreira elaboraram as competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) que deveriam ter seus graduados. Tambm foi feita uma ampla pesquisa entre graduados, empregadores e docentes para conhecer as opinies desses trs grupos com relao s competncias que deveriam ser adquiridas. O resultado desse projeto, atualmente numa segunda fase, mais ampla, permitiu, em nvel europeu, maior mobilizao na definio dos novos currculos. 2. Projeto Joint Quality Initiative (2001) organizado pelos governos dos Pases Baixos e da Blgica, reuniu representantes de vrios pases europeus que definiram novos currculos com carter ainda muito geral. Os chamados descritores de Dublin (2001) so um acordo geral que especifica as competncias bsicas que os graduados europeus devem adquirir nos trs ciclos em que as carreiras vo ser estruturadas. 3. Transnational European Evaluation Project (2001) outro projeto liderado pela ENQA, com o objetivo de implementar sistemas comuns de avaliao de cursos. Para isso, um grupo de avaliadores realizou a avaliao da mesma carreira em diferentes pases, utilizando idntica metodologia. A experincia foi positiva, mostrando a possibilidade de utilizar critrios comuns em contextos distintos. 4. Quality Culture Project projeto organizado pela Associao Europia de Universidades (2003) com o objetivo de desenvolver a cultura da qualidade nas instituies de educao superior. Nesse projeto, comits internacionais avaliaram distintos aspectos da gesto acadmica de um conjunto de universidades europias, como, por exemplo, gesto da pesquisa, servios de apoio aos estudantes etc., tratando de identificar critrios de avaliao comuns para universidades com caractersticas muito distintas e localizadas em diferentes contextos.
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Concluses
A cinco anos do incio do processo de Bolonha, j se est em condies de realizar uma primeira anlise desse processo, tanto por pases quanto por temas. Nos pases o desenvolvimento do processo foi irregular, e o primeiro pas a iniciar esse processo foi Itlia, obtendo resultados ambguos. Por um lado, aumentou de forma evidente a atratividade das universidades a partir do momento em que foram oferecidos cursos com trs anos de durao, o que foi constatado pela ampliao do nmero de matrculas novas. Por outro lado, foi muito baixo o alcance das metas da Declarao de Bolonha, j que nem os crditos europeus nem as mudanas nos objetivos baseados em competncias foram desenvolvidos adequadamente. O processo de Bolonha pode ser considerado mais bem implementado nos Pases Baixos. Tanto na Frana quanto na Alemanha, em razo da resistncia de muitas instituies e docentes, foi-lhes dada liberdade para adaptar-se ou no. Nos pases anglo-saxes, como Reino Unido e Irlanda, o processo est mais lento, j que se consideram bem prximos de alcanar os objetivos. O restante dos pases est implementando o processo em ritmos diferenciados, porm todos, em maior ou menor escala, esto comprometidos. Ao analisar onde esto atualmente os maiores problemas para o desenvolvimento do processo de Bolonha, chega-se s seguintes concluses: (a) Embora as reformas tenham sido extensivas a praticamente todo o Continente Europeu e a todas as instituies de educao superior, ainda no atingiram os estudantes e docentes das instituies universitrias. Tem-se a impresso de que ainda h muito que fazer para conseguir envolver esses atores em um processo to profundo de reforma do modelo educativo. Esse aspecto particularmente importante porque, como j mencionado, as universidades europias ainda so muito dependentes dos docentes e dos estudantes para a tomada de decises. Sem eles impossvel empreender alguma reforma. (b)Como conseqncia, em parte, do anterior, ainda no foi realizada a necessria mudana nas estruturas educativas, nos mtodos de aprendizagem, nos procedimentos de avaliao da
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aprendizagem, no desenvolvimento de cursos mais flexveis e multidisciplinares etc. Essas mudanas, essenciais para o sucesso do processo, ainda esto em uma fase muito incipiente. (c) Aumentar a atratividade da educao superior europia exige a implementao de vrios mecanismos de reforma como os que j foram citados, porm imprescindvel aumentar os recursos financeiros de que as universidades dispem para que possam oferecer servios de qualidade aos estudantes. No possvel que com o mesmo nvel de gasto atual da educao superior europia, que a metade daquele dos EUA, possa-se alcanar um nvel de qualidade semelhante ao desse pas. No entanto, a insistncia dos estudantes europeus em considerar a educao superior um bem pblico (quando tecnicamente um bem semipblico) no facilita o aporte financeiro de fontes privadas. (d)At o momento, foi muito baixa a participao de organizaes profissionais no desenvolvimento do currculo das novas carreiras que esto sendo implantadas. Da mesma forma a participao da sociedade em geral, reforando a tradio das universidades europias de manter-se relativamente margem da sociedade. (e) Nas pequenas, mas complexas, transformaes instrumentais que fazem, sem dvida, avanar o projeto, as metas definidas so muitas vezes esquecidas pelos seus participantes, dando a impresso de que nesses cinco anos o mais importante parece ter sido o detalhe e no os objetivos do processo. A educao superior europia dever superar alguns desafios importantes num futuro prximo, se quiser alcanar as metas propostas no processo de Bolonha. Alguns desses desafios so: Em primeiro lugar, a educao superior europia necessita no somente de mais recursos, mas que sejam diversificados. Necessita, fundamentalmente, de mais recursos pblicos sob a forma de fundos competitivos que estimulem a eficcia e a eficincia do sistema; necessita tambm, como afirma o documento da Comisso Europia denominado O papel das universidades na sociedade do conhecimento (Unio Europia, 2003), de mais recursos privados, tanto dos prprios usurios diretos (estudantes e empresas) como de outros (doaes sem fins especficos).
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Em segundo lugar, necessrio incrementar a eficcia do sistema. Ainda que seja muito cedo para avaliar o efeito das reformas como conseqncia do processo de Bolonha, preciso insistir na necessidade de reduzir o nmero de abandonos, encurtar a durao real do tempo de realizao do curso e melhorar a relao entre oferta e demanda das competncias. Em terceiro lugar, necessrio avanar na implementao da diversidade institucional. Um sistema educativo superior de massas como o europeu incompatvel com um sistema unificado de universidades, todas com os mesmos objetivos e com a mesma estrutura de oferta e demanda. Diversificar o sistema de educao superior europeu uma necessidade reconhecida, embora contrria tradio igualitria da cultura europia. Em quarto lugar, necessrio melhorar sensivelmente os modelos de governo e de gesto das universidades europias. Reconhece-se que as prticas de gesto habituais nas universidades europias esto longe das boas prticas. Naturalmente que foram muito poucos os pases que se atreveram a romper com as velhas estruturas e renovar os modelos de gesto. Se o atual modelo no for alterado, ser difcil as universidades europias converterem-se nas empresas de servios que a sociedade do conhecimento demanda. Para finalizar, pode-se afirmar que o processo de Bolonha resultado de duas foras propulsoras: a exigncia de se adaptar sociedade do conhecimento e de se adequar a um mundo globalizado, onde a europeizao somente o primeiro passo. A Europa comprometeu-se com o mais interessante processo de mudana da educao superior desde o sculo XIX, quando as universidades europias se ajustaram era industrial. possvel que nem todos os resultados esperados sejam alcanados, no entanto o processo de reflexo e de mobilizao intelectual que est acontecendo neste momento na Europa tem valor por si e, com toda a certeza, far com que o sistema melhore, pelo menos em longo prazo. Recebido e aprovado em setembro de 2004.

Notas
1. Denomina-se processo de Bolonha s atividades desenvolvidas como desdobramento da Declarao de Bolonha, apresentada em detalhes no artigo.

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2. 3.

Neste artigo, faz-se referncia s universidades europias em geral, porm a maioria das caractersticas assinaladas aparece com mais freqncia nas universidades continentais. O termo acadmico aqui usado no sentido de transmisso de conhecimento e no de desenvolvimento de competncias.

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