PLAN 2500: EXPECTATIVAS Y REALIDADES Guillermo Rojas Rodrguez.

Especializacin en Vas Terrestres, UPB Bucaramanga Resumen La condicin de la red vial y los efectos negativos que repercuten en la economa en cuanto a costos del transporte de bienes y servicios, integracin regional y diversificacin de la produccin exige la puesta en marcha de profundos cambios en las polticas de gestin de sus redes viales. El Plan 2500, generado en la administracin de Alvaro Uribe Vlez, est dirigido a conservar y mejorar el patrimonio vial nacional en concordancia con las necesidades de trnsito actual y futuro y las expectativas del pas ante la globalizacin econmica. El plan, tal y como fue concebido genera cinco frentes de obras en corredores viales de troncales y transversales, beneficiando a 15 departamentos y 440 ciudades entre capitales y ciudades intermedias, que adems de la generacin de empleo para el desarrollo de las mismas, potencializa el desarrollo regional. Palabras clave: Corredor vial, Infraestructura vial, Plan 250, troncales y transversales Abstrat: The condition of the road network and the negative impact on theeconomy in terms of transport costs for goods and services, regional integration and diversification of production requires the implementation of deep changes in management policies of their road networks . The Plan 2500 generated in the administration of Alvaro Uribe, is aimed at preserving and improving the national road assets in accordance with the needs of current and future traffic and the expectations of the country toeconomic globalization. The plan was conceived as generated five areas of work in trunkcorridors and cross, benefiting 15 departments and 440 cities between capital and intermdiate cities, besides generating employment for their development, potentiates the regional development. Key words: Road Runner, Road Infrastructure, Plan 250, and transverse trunk I. INTRODUCCIN Durante las ltimas dcadas la mayora de los recursos de inversin en infraestructura vial de los pases en desarrollo en general, y de Colombia en particular, se ha concentrado en la construccin y conservacin de los corredores viales principales. Esta priorizacin ha generado un rezago en el desarrollo relativo de las redes vasculares. En los ltimos aos, por ejemplo, la banca multilateral ha iniciado la financiacin de programas para la intervencin en redes vasculares. Lo ideal es lograr un desarrollo equilibrado de las redes principales, secundarias y terciarias que tenga en cuenta las necesidades no slo de inversin sino tambin de mantenimiento. II. EL TRANSPORTE POR CARRETERA El transporte por carretera es el modo de transporte predominante en Colombia. Durante el ao 2006 se movilizaron por esta va cerca de 350 millones de toneladas (79.9% del total) y 150 millones de pasajeros (84% del total). La red de carreteras del pas est constituida por 162 mil kilmetros. De ellos 16.556 km (10% del total) conforman la Red Nacional o Primaria, administrada por el Instituto Nacional de Vas. El 90% restante corresponde vas secundarias y terciarias distribuidas as: 64 mil km a cargo de los Departamentos, 35 mil a cargo de los Municipios, 17 mil administradas por el Instituto Nacional de Vas INVIAS y 12 mil por los privados. 1 Esta distribucin obedece a la descentralizacin de las labores de construccin y mantenimiento establecida por la Ley 105 de 1993, 2 la cual determin que la Nacin se hara responsable de la red Nacional o Primaria, definida como aquella que cumple la funcin bsica de integracin entre las principales zonas de produccin y consumo del Pas, y entre ste y los dems pases. As, la red Nacional est constituida por las vas Troncales y Transversales que inician su recorrido en las fronteras internacionales y terminan en los puertos de comercio exterior o en otras fronteras internacionales, y por las vas que unen las capitales de departamentos con otras vas Troncales y

transversales. sta clasificacin que corresponde tambin al tipo y calidad del flujo vehicular, entendido ste como peso y volumen de afluencia, por lo que su mantenimiento tambin corresponde a unas caractersticas y calidades acorde al flujo vehicular, las cuales estn avaladas y reconocidas por el Colegio Nacional de Ingeniera y la Sociedad Colombiana de Ingeniera. 3 Segn lo estipulado en la Ley 105, los departamentos y los municipios se haran cargo de las carreteras que por su localizacin y funcionalidad se designan como secundarias o terciarias, respectivamente. 4 Cabe agregar que los departamentos y los municipios quedaron a cargo del mantenimiento de las carreteras que les fueron transferidas por la Nacin. A la fecha, el programa de descentralizacin no ha culminado, en parte porque los departamentos y los municipios no cuentan con los recursos para administrar, tanto tcnica como econmicamente, los activos transferidos. Se estima que an existen unos veinte mil kilmetros a cargo de la nacin que, por mandato legal, deberan haber sido transferidos a los respectivos departamentos y municipios. En adicin a los problemas de mantenimiento, el pas ha acumulado un rezago significativo en el mejoramiento y pavimentacin de vas regionales. Como resultado de la insuficiencia de recursos para la construccin y mantenimiento, se ha generado un deterioro continuo que ha implicado, entre otras cosas, altos costos de operacin vehicular y tiempos de viaje. Adicionalmente, existen regiones del pas que nunca han contado con vas de comunicacin adecuadas y que carecen de la integracin necesaria con las principales zonas de consumo, lo cual ha retrasado su desarrollo social y econmico. Estos problemas no slo han ido en detrimento del nivel de vida de las comunidades rurales, que tienen ingresos por debajo del promedio nacional, sino que han incidido sobre el precio de los bienes agrcolas y agroindustriales en los principales centros urbanos. Es importante recalcar que el costo de mantenimiento para vas en afirmado o con pavimentos deteriorados con un trfico diario superior a 300 vehculos es elevado. De acuerdo con una evaluacin econmica reciente, el valor presente del costo de inversin en rehabilitacin o pavimentacin ms el mantenimiento posterior es inferior al valor presente del costo del mantenimiento requerido para su adecuada

operacin. 5 As, la inversin en mejoramiento y pavimentacin no debe ir en menoscabo de los recursos para mantenimiento de vas troncales. Y es que contar con una buena red de vas de comunicacin es uno de los objetivos principales de todos los gobiernos y es la respuesta a la demanda de las comunidades, de disponer de mejores, ms rpidas y seguras carreteras. Como consecuencia de la apertura econmica iniciada a principios de la dcada del 90, Colombia debi emprender un programa de mejoramiento de la red vial nacional que le allanara el camino para enfrentar el reto econmico de la globalizacin. Dicho programa contempla la infraestructura de carreteras como una de las estrategias contenidas en la poltica de transporte sostenible. Tratndose de la red vial secundaria se consideran de impacto regional las carreteras secundarias que conectan la Red Troncal de la Red Terciaria, las que conectan municipios de ms de un departamento. 6 A partir de tal norma, los entes territoriales han tenido una excelente opcin para financiar dentro de los trminos sealados por la ley su plan de recuperacin vial, lo que resultaba antes demasiado oneroso para las menguadas finanzas de la inmensa mayora de los municipios del pas. En Colombia la historia de las concesiones viales se ha desarrollado en tres generaciones, caracterizadas principalmente por el paso de un sistema de plazo fijo a un sistema de plazo variable o Menor Valor Presente de los Ingresos. Bajo este nuevo esquema, el Gobierno busca eliminar los problemas surgidos en las dos primeras generaciones tales como pagos por garantas de ingreso mnimo, renegociaciones en dinero y plazos de construccin, que le han generado a la Nacin sobrecostos en las obras y deudas por varios miles de millones de pesos. El sistema de concesiones viales representa muchas ventajas a una Nacin, dentro de las cuales se destacan las mejoras en las especificaciones tcnicas que redundan en una mejor calidad de servicio para los usuarios, y una mejor distribucin de los riesgos al permitir que estos se trasladen a quien mejor los pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno puede tener un mayor control sobre la construccin, operacin y mantenimiento de las obras, logrando as que se disminuyan los costos, los tiempos de ejecucin y mejore la calidad de la infraestructura.

Sin duda, el desarrollo de un programa de mejoramiento de la integracin y desarrollo regional, se lograr con la participacin del Estado a travs del Instituto Nacional de Vas INVIAS, Instituto Nacional de Concesiones INCO para las inversiones en infraestructura de carreteras secundarias y terciarias. El Plan 2500 se traducir en beneficios econmicos y sociales originados en los ahorros en tiempo para los usuarios, en costos de operacin de los vehculos y mayor oportunidad y calidad de los productos agrcolas y agroindustriales. Se deben plantear una serie de desafos que tiendan a mejorar la infraestructura vial de tal forma que brinde un mejor servicio de transporte tanto desde los centros de produccin como de consumo, bajo un esquema de planificacin multisectorial, por lo que la reactivacin del ente de planificacin a nivel regional se hace indispensable con una integracin de visin y gestin administrativa para la recuperacin de la malla vial secundaria y terciaria acorde con las expectativas de desarrollo econmico y social de la regin. Como desafos se plantea la reactivacin por etapas de todo el corredor vial regional, bajo un nuevo sistema administrativo, ya sea va concesin o una empresa mixta: participacin estatal- empresa privada o el modelo de extender el programa de concesiones del INCO a vas secundaria y terciarias. El volumen de transporte de carga depende del nivel de produccin y consumo y la generacin del flujo de carga que esta influenciado por la estructura de costos del transporte. Debido a la estrecha relacin que existe entre el sector transporte y la economa, algunos comportamientos del transporte son explicados por la variacin de los indicadores econmicos, es decir que el crecimiento de la demanda de transporte esta determinado por el volumen de produccin y el crecimiento de la poblacin. De igual manera el parque vehicular responde a las caractersticas que le demanden los sectores productivos, buscando minimizar costos. As en la regin la flota vehicular se ha venido adecuando a las exigencias y necesidades de volmenes y clases de carga transportada, situacin favorecida por la reducida intervencin estatal en el sector. Bajo este contexto la poltica gubernamental debe ser el mantener la infraestructura vial adecuada, promoviendo la participacin de la empresa privada

y las municipalidades en la construccin y conservacin de la misma; actualmente estas actividades se realizan mediante procesos de licitacin en los que participan empresas y microempresas, constituyendo esta actividad en una fuente considerable de empleo. Los valores invertidos en el mantenimiento vial provienen del impuesto indexado al galn de combustible, siendo recaudado por el Gobierno Central y transferidos al Fondo Vial mediante su inclusin en el presupuesto de mantenimiento de la malla vial, pero an este es insuficiente. Lo anterior, se puede evidenciar en la figura 1.
Valoracin vial para establecer impacto de desarrollo econmico de la regin

Deterioro de la malla vial

Sobrecostos en las operaciones comerciales

Deficiencia presupuestal

Altos costos del transporte

Descentraliza cin Estatal

Reactivacin transporte terrestre

Gestin administrativa gubernamental

Falta de visin y gestin para la recuperacin de la malla vial secundaria y terciaria impide el desarrollo econmico y social de la regin

Figura 1. Valoracin vial para establecer desarrollo econmico de la regin

impacto

de

III. RELACIN TRANSPORTE ECONOMA Existe un gran incentivo a la utilizacin de nuevas y mejores obras de infraestructura de transporte terrestre. Estas nuevas obras implican una reduccin de costos en las actividades de integracin de los mercados de insumos (tales como materias primas y mano de obra) con mercados de bienes intermedios y finales localizados en poblaciones distintas, lo cual incentiva el comercio regional e internacional. Esto hace posible que la agricultura se comercialice, la industria se especialice y la produccin y el empleo se expandan a travs del aprovechamiento de las economas de escala. 7

Gannon y Liu, 8 abordan el tema de la relacin entre la pobreza y el sector de transporte, con el fin de identificar los casos para los que la inversin en infraestructura de transporte ha tenido buenos resultados en la reduccin de la pobreza. Los autores destacan que el papel del transporte tiene repercusiones directas e indirectas en la reduccin de la pobreza. 9 Por ejemplo, incrementa la eficiencia a travs de una ms estratgica localizacin de los recursos, as como tambin permite la generacin directa de empleo, logrando una mayor posibilidad de acceso a la educacin y dems servicios sociales. De modo que para un adecuado enfoque de recursos en el sector del transporte, es necesario que se tengan en cuenta criterios de equidad y pobreza. A nivel internacional, uno de los pioneros en el estudio formal de la relacin entre infraestructura y desarrollo econmico es Aschauer, 10 quien a travs de varios estudios evalu la tasa de retorno de la inversin en infraestructura de transporte en los Estados Unidos, mediante la construccin de funciones de produccin y con metodologas de series de tiempo para las series agregadas. En trminos generales, los resultados indican una fuerte relacin entre el producto y la inversin en infraestructura, de modo que se obtienen importantes retornos, especialmente en la inversin pblica. En el mismo sentido Munell 11 contina con este anlisis, pero esta vez a travs de modelos de datos de panel. El resultado es bsicamente el mismo, el efecto positivo de la inversin pblica sobre el producto. Existe un amplio nmero de estudios, metodologas y conjunto de datos a travs de los cuales se ha indagado el impacto que sobre el crecimiento y desarrollo de un pas puede llegar a tener el aumento en la inversin en infraestructura, especialmente la de transporte. Para el caso especfico colombiano, existen varios trabajos en los que se analiza el sector de la infraestructura de transporte en el pas. Por ejemplo, Snchez 12 y Crdenas, 13 abarcan el estudio a travs de una funcin de produccin con la cual es posible aproximar el efecto de un aumento en la inversin en la construccin de carreteras.

IV. MODERNIZACIN DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL A PARTIR DEL PLAN 2500 La necesidad de modernizar la infraestructura vial del pas para enfrentar los retos de la globalizacin llevaron al anterior gobierno a presentar el Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, que tiene como objeto la pavimentacin, reconstruccin y/o repavimentacin de 3,160 Km. de carreteras del orden primario, secundario y terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, incluido el Archipilago de San Andrs y Providencia, cuya finalidad principal es la de propender por la accesibilidad y conectividad de algunas de las regiones ms apartadas del pas. a. Ejecucin del plan Por informacin tomada de la pgina del Instituto Nacional de Vas, actualizada a Julio 15 de 2011, el trabajo realizado conjuntamente entre el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Entes Territoriales, Lideres Regionales y del resultado del ejercicio de las Audiencias Pblicas, siguiendo los lineamientos establecidos en el documento Conpes 3311 de 2004, el plan compromete $2.7 billones de pesos, recursos que se han asignado en un 90%. 14 En cumplimiento de ese objetivo, se han firmado 232 contratos entre obra e interventora en cinco frentes o zonas de trabajo, discriminadas as: 15 Zona 1 : Norte. Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, Guajira, Magdalena y Sucre. Zona 2: Centro Occidente. Antioquia, Caldas, Choc, Quindo, Risaralda y Tolima. Zona 3 : Oriente. Boyac, Santander y Norte de Santander. Zona 4: Centro Oriente. Amazonas, Arauca, Casanare, Cundinamarca, Guaina, Meta, Vichada y San Andrs y Providencia. Zona 5: Zona 5. Sur. Cauca, Caquet, Huila, Nario, Putumayo y Valle.

Las obras que buscan generar beneficios en cuanto a conectividad (calidad de vida) y competitividad regional (generacin de empleo), aunque con algunos retrasos presentan avances significativos en los departamentos de Risaralda, Quindo, Caldas, Arauca, San Andrs, Crdoba, Amazonas, Guaina,

Cauca, Putumayo, Meta, Santander y Valle del Cauca.

Nario,

Antioquia,

b. El Sistema de Concesiones Viales El sistema de concesiones viales representa muchas ventajas a una Nacin, dentro de las cuales se destacan las mejoras en las especificaciones tcnicas que redundan en una mejor calidad de servicio para los usuarios, y una mejor distribucin de los riesgos al permitir que estos se trasladen a quien mejor los pueda manejar. Bajo este esquema, el gobierno puede tener un mayor control sobre la construccin, operacin y mantenimiento de las obras, logrando as que se disminuyan los costos, los tiempos de ejecucin y mejore la calidad de la infraestructura. Adicional a los beneficios ya mencionados, se espera que las concesiones, al incluir capital privado que genere mayores niveles de competitividad y permitan liberar recursos del Estado para ser invertidos en otros sectores. Sin embargo, en Colombia las concesiones viales han sufrido una serie de problemas causados por las controversias entre el Estado y los concesionarios que incluyen multas, demandas, renegociaciones, visitas al arbitramento y pago de garantas (principalmente por ingreso mnimo), lo que en su conjunto le ha costado a la Nacin altas sumas de dinero. Actualmente lo que se debe por concepto de garantas a 2004 es $227.000 millones de pesos y, de acuerdo a proyecciones realizadas por el Instituto Nacional de Concesiones INCO, el valor presente de los pagos por concepto de las garantas por ingreso mnimo es de cerca de $1.26 billones de pesos constantes del 2004. Estas situaciones surgidas durante los primeros contratos de concesin, han impulsado cambios y mejoras con el fin de resolver a fondo los problemas de las concesiones, reduciendo los impactos fiscales de las garantas, solucionando los problemas de liquidez de los proyectos y mejorando las deficiencias en la estructuracin del contrato, todo esto con el fin de ofrecer una infraestructura y servicios ptimos a los usuarios y cumplir con el objetivo del Estado en cuanto al desarrollo de la red de transporte vial nacional. Estos cambios y mejoras se han caracterizado en la forma como se distribuyen los riesgos, la evolucin

del sistema de garantas y la forma de asignacin de la concesin, pasando de un sistema de plazo fijo a uno de plazo variable (tambin conocido como de Menor Valor Presente de los Ingresos). Actualmente es muy comn entregar en concesin la realizacin de obras pblicas a entidades privadas. Esto en gran parte se debe a las ventajas que tienen estos ltimos a la hora de organizar y estructurar proyectos, la facilidad de adquirir financiacin por medio de inversionistas o bancos, permitiendo un mejor y ms eficiente manejo de los dineros tanto recaudados como los invertidos en la obra, todo lo cual permite obtener mayores niveles de competitividad. c. Las inconformidades del Plan Segn el Diario La Repblica, los reclamos que gremios y medios le hicieron al gobierno reflejan cmo a menudo, los proyectos en los corredores arteriales son mostrados como de inters nacional, mientras que los de red secundaria y terciaria son mostrados como proyectos mediados por intereses locales y regionales de menor estirpe, disfrazados de polticas contrainsurgentes o integracionistas. 16 En este caso, el origen de las crticas es el proyecto bandera de los ocho aos de la administracin Uribe en el sector: el Plan 2500, con el que INVIAS se comprometi a construir, pavimentar y rehabilitar 3125 km. De carreteras secundarias y terciarias con una inversin de 1.8 billones de pesos, con obras en todos los departamentos del pas. Dicho plan ha sido calificado como politiquero y regionalista precisamente porque en vez de establecer criterios tcnicos rigurosos para la seleccin de proyectos dej el poder de seleccin en el primer mandatario. Esto por cuanto las obras deban ser concertadas, propuestas y escogidas en Audiencias Pblicas, eventos convocados y dirigidos por el propio presidente. Y es que el Plan 2500 cumpli todos los requisitos para ser catalogado de esa forma. Despus de la etapa de Audiencias Pblicas se escogieron ms de 200 proyectos, de los cuales solo 9 superaron los 50 km. Los otros fueron pequeos tramos de 10, 5 y hasta 1 km. No hubo ningn nfasis especial en regiones con una red vial nula (Guaviare, Amazonas, Vichada y

Guaina slo tienen 1 proyecto cada uno) y los departamentos con ms recursos destinados fueron los que gozaban de mayor red vial secundaria y terciaria (Antioquia, Cundinamarca y Boyac estn en los 3 primeros lugares). Es evidente que 200 proyectos generan ms rditos polticos que 10; que con ese dinero se hubieran podido hacer proyectos de mayor impacto; y que los intereses de las clases polticas locales y regionales determinaron la seleccin de las obras. El Plan 2500 es as la expresin por excelencia de la politiquera y el regionalismo en infraestructura, justo lo que los gremios, tcnicos y medios de comunicacin critican, y en eso tienen toda la razn. Sin embargo, hay que tener cuidado con las demandas de ms tcnica y ms visin nacional de estos sectores. VI. CONCLUSIONES No cabe duda que el sistema vial del pas tiene un rezago de infraestructura y tecnologa de ms de 25 aos. Durante este perodo se han firmado mltiples acuerdos que empujan a los servicios de transporte a redefinirse para mejorar. Existen grandes retos estratgicos en el sector en materia ambiental, de infraestructura, tecnologa y capital humano que afrontar en la bsqueda de una posicin en el escenario de servicios logsticos para enfrentar la globalizacin. El Plan 2500, a pesar de los problemas estructurales generados y relacionados con la adjudicacin al menor precio y sin diseo, ha permitido el fortalecimiento econmico y desarrollo de los municipios directamente involucrados con el proyecto. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
1

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MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VAS. Patrimonio Vial, red de carreteras nacionales. Bogot, Colombia, 1997, p. 11-15 2 CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 105 de 1993. Disposiciones bsicas sobre el transporte. 3 MINISTERIO DE TRANSPORTE; INSTITUTO NACIONAL DE VAS. Op Cit, p. 17-22 4 CONGRESO DE LA REPBLICA. Ley 105 de 1993, Op Cit 5 OLARTE R. RUBN. Sistema Troncal Andino. Ministerio de Obras Pblicas. Bogot, Colombia, Marzo 13, 1989, p. 6-8.