Economia Brasileira Contempornea

Adriana Silva

A Crise Dos Anos 60 E O Paeg

Os Governos Jnio Quadros E Joo Goulart
Em 1961, o ex-governador de So Paulo, Jnio Quadros, eleito presidente e herda um conjunto de problemas macroeconmicos da gesto JK, tais como: acelerao inflacionria, dficit fiscal e presso sobre o balano de pagamentos. Para resolver essa questo, Quadros lana um pacote econmico ortodoxo, que inclua entre, outras medidas, a desvalorizao cambial, a unificao da taxa de cmbio, a reduo do gasto pblico e uma poltica monetria restritiva. Apesar de ter obtido apoio dos credores internacionais e do Fundo Monetrio Nacional (FMI), Quadros no conseguiu levar adiante sua estratgia econmica. Proveniente do pequeno Partido Trabalhista Nacional (PTN), o presidente no conseguiu formar uma base de sustentao para o seu governo no Congresso Nacional, dominado pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e pelo Partido Social Democrtico (PSD). Por fim, em agosto de 1961, aps cumprir uma pequena frao do seu mandato, o presidente de hbitos excntricos renuncia de forma to enigmtica quanto a sua prpria personalidade. De acordo com a Constituio da poca, com a renncia, o vice-presidente,Joo Goulart, que estava em viagem oficial pela China comunista, deveria assumir o poder. Considerado populista, de esquerda e muito ligado aos sindicatos, Goulart no era bem aceito pelos setores mais conservadores da sociedade. Os opositores tentaram impedir a sua posse, o que faz surgir uma frente legalista, liderada pelo governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola (cunhado de Joo Goulart) exigindo a posse do vice- presidente. Visando reduzir a tenso poltica, o Congresso Nacional tenta uma medida conciliatria e aprova uma alterao do sistema de governo, de presidencialista para parlamentarista. O objetivo dessa mudana era diminuir os poderes do presidente. Em setembro de 1961, Joo Goulart toma posse sob um sistema parlamentarista de governo que, no entanto, no teria uma longa durao. O ato que estabeleceu o parlamentarismo no Brasil, previa a realizao de um plebiscito em 1965, onde a populao escolheria entre a manuteno do regime ou o retorno ao presidencialismo. Porm o presidente Goulart, sentindo-se tolhido em seus poderes, no queria esperar tanto e consegue antecipar a realizao da consulta popular para 1963. No plebiscito, o presidencialismo sai amplamente vitorioso.

A Crise Econmica E O Plano Trienal

Apesar das tenses polticas, a economia brasileira foi relativamente bem at 1962. Em 1961, a taxa de crescimento foi de 8,6%, porm a inflao atingiu nesse mesmo ano 47,8%, frente a 30,5% no perodo anterior. Houve tambm, em 1961, uma reduo da formao bruta de capital, o que denotava que o auge dos investimentos pesados caractersticos do processo de substituio de importaes, j havia passado. Em 1962, frente crescente deteriorao do quadro econmico, o governo lana o Plano Trienal. O objetivo principal do plano era conciliar o combate inflao com um crescimento econmico prximo a 7%. A equipe responsvel pela elaborao do plano era liderada por Celso Furtado, que ento ocupava a funo de ministro extraordinrio para assuntos do desenvolvimento econmico. A inflao foi diagnosticada como um problema de excesso de demanda. Como acontece nessas situaes, optou-se por uma poltica de estabilizao recessiva, baseada na contrao monetria. Os resultados do plano foram bastante negativos. Em 1963, o crescimento foi de 0,6%, frente a uma taxa de 6,6% no ano anterior. Em julho de 1963, Celso Furtado deixa o governo. A poltica recessiva adotada durante o Plano Trienal pode ter contribudo para a deteriorao do quadro macroeconmico, mas a crise que estava comeando a ganhar forma tinha na realidade um conjunto de causas variadas. Em 1961, a renncia de Jnio precipitou uma crise poltica, reduzindo o nvel de investimentos no pas. Concomitantemente, havia na economia brasileira um problema de demanda reprimida decorrente da baixa renda per capita, da forte concentrao da renda e da ausncia de mecanismos de financiamento de longo prazo. Essa falta de demanda agregada gerava capacidade ociosa na indstria e aumento nos custos mdios de produo. O agravamento da crise econmica aumenta cada vez mais o desgaste poltico do presidente Joo Goulart. O desfecho desse quadro bem conhecido: o golpe militar de 1964, a interrupo do processo poltico democrtico e o fim do populismo.

Ruptura Democrtica E O Fim Do Populismo

Conforme dissemos anteriormente, com a ascenso de Getlio Vargas em 1930, temos o fim do Estado Oligrquico (dominado por poucos) e o comeo do Estado Populista. Entende-se por populismo um movimento poltico comum em pases em desenvolvimento, sobretudo na Amrica Latina. Suas caractersticas principais so o relacionamento direto de amplas massas populares com a cpula do Estado e o surgimento do poltico carismtico, que por vezes se coloca como defensor do povo. Na Amrica Latina, o auge do populismo se deu com Vargas, no Brasil, e Pern, na Argentina. Mais recentemente, essa questo voltou ao centro do debate poltico, principalmente por conta da projeo internacional

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conquistada pelo presidente venezuelano Hugo Chaves. Polticos populistas podem por vezes adotar medidas econmicas sabidamente ruins com o objetivo de satisfazer os anseios da massa e obter apoio popular. Por exemplo, aumentos salariais superiores ao aumento da produtividade tendem a gerar inflao. Como se sabe, os segmentos de menor renda so os mais atingidos pela inflao e isso acaba tendo um efeito concentrador de renda. Logo, conclui-se que, se o objetivo redistribuir melhor a renda, essa uma pssima medida econmica e que deveria logicamente ser evitada. Mas por vezes o poltico populista age exatamente dessa maneira, simplesmente para agradar seus eleitores. Quando algo semelhante a isso acontece, diz-se que est sendo posta em prtica a pior verso do populismo, o chamado populismo econmico. Os militares que assumiram o poder em 1964, acusaram o regime deposto de populista. Os novos dirigentes da nao desejavam convencer a sociedade de que tinham um projeto de modernizao para o pas e que esse novo governo representava o fim do atraso populista. Convm aqui fazer uma ponderao. De fato, os militares assumiram o poder em meio a uma crise econmica. verdade tambm que o Estado era populista no seu sentido poltico, mas discutvel sob o ponto de vista econmico. Todavia, inegvel que o Brasil experimentou, durante o perodo populista, um desenvolvimento industrial e um crescimento econmico extremamente profundos. Segundo estudo realizado por MADDISON (1989), o Brasil foi o pas de maior crescimento mundial entre 1870 e 1987. Outra crtica que os militares faziam ao regime deposto estava relacionada ao seu nacionalismo exacerbado. Segundo os militares, polticas hostis ao capital estrangeiro, como restries s remessas de lucros ou estatizao de empresas multinacionais tenderiam a afugentar investidores internacionais e aprisionar o pas em uma situao de eterno subdesenvolvimento. Um caso emblemtico desse nacionalismo desmedido foi a encampao das companhias telefnica e de fornecimento de energia eltrica (ambas norte- americanas) pelo ento governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola. Uma das primeiras medidas adotadas pelo novo governo foi buscar uma maior aproximao dos pases desenvolvidos, sobretudo dos Estados Unidos, e a normalizao das relaes com os organismos financeiros internacionais.

O PAEG
O Paeg (Programa de Ao Econmica do Governo) foi um plano de combate inflao e reformas institucionais, elaborado pelos ministros Roberto Campos (Planejamento) e Octvio Bulhes (Fazenda) e colocado em prtica durante a gesto do presidente Castello Branco (1964-66). A causa essencial da crise econmica, de acordo com os elaboradores do plano, estava na acelerao inflacionria que afetava o pas desde o incio dos anos 1960. A inflao gerava um ambiente de insegurana no meio empresarial, reduzindo os investimos e o ritmo de crescimento do pas. O diagnstico da inflao brasileira era bastante ortodoxo. Segundo Campos e Bulhes, a inflao era decorrente de um excesso de demanda para uma oferta limitada de bens. Esse excesso de demanda tinha basicamente trs causas, a saber: monetizao dos dficits pblicos, expanso do crdito privado e majoraes salariais superiores aos aumentos de produtividade. O combate inflao seria feito por meio de ajuste fiscal, de uma poltica monetria restritiva e de conteno salarial. A estabilidade de preos foi relativamente bem sucedida. Em 1964, a inflao foi de 92,1%, no ano seguinte j cairia para 34,2% e continuaria caindo nos anos seguintes at se estabilizar em torno de 19%. Apesar desse aparente sucesso, BACHA (1988) defende a teoria de que houve um erro no diagnstico da inflao brasileira. No havia excesso de demanda na economia, mas sim presses dos preos agrcolas, decorrente de uma quebra de safra. De acordo com a anlise desse autor, o governo colocou em prtica uma poltica recessiva de combate a inflao desnecessariamente.

Reformas Institucionais
Por conta do forte impacto que teria nos rumos da economia brasileira nas prximas dcadas, as reformas institucionais (financeira e tributria) promovidas pelo Paeg costumam ser consideradas mais importantes que o programa de estabilizao dos preos. A reforma financeira criou duas importantes instituies dentro do Sistema Financeiro Nacional (doravante, SFN): o Conselho Monetrio Nacional (CMN) e o Banco Central do Brasil (Bacen). O primeiro teria por funo estabelecer as diretrizes bsicas de poltica monetria e cambial, o segundo executaria essas polticas, bem como fiscalizaria as demais instituies financeiras do sistema. Outra importante inovao foi a criao dos bancos de investimentos privados. O SFN vigente na poca era constitudo basicamente de quatro tipos diferentes de instituies:
i) bancos comerciais privados, que proviam as empresas de recursos de curto e mdio prazo; ii) financeiras, que financiavam a aquisio de bens durveis; iii) caixas econmicas estaduais e federais, que atuavam no crdito imobilirio e,

Economia Brasileira Contempornea Adriana Silva 3 iv) bancos pblicos (Banco do Brasil e BNDE), que eram as nicas instituies que proviam as empresas de recursos de longo prazo.

A reforma financeira de 1964 criou os bancos privados de investimentos. Era basicamente o que faltava para completar o conjunto, uma instituio privada que fornecesse recursos de longo prazo. Os bancos de investimentos deveriam atuar de duas maneiras: como emprestador final (em menor escala) ou auxiliando as empresas na colocao de ttulos no mercado de capitais. Outra importante inovao do SFN foi a instituio da correo monetria, at ento a lei no permitia a indexao de contratos. No mercado de ttulos pblicos, a correo monetria se consubstanciaria atravs da criao, em 1964, da Ordem Reajustvel do Tesouro Nacional (ORTN) e no mercado de ttulos privados, a correo monetria passava a ser permitida pela nova Lei dos Mercados de Capitais, de 1965. A reforma tributria implementada nesse mesmo perodo tinha duas finalidades bsicas: aumentar a arrecadao de impostos e conferir uma maior racionalidade ao sistema tributrio. Sob o ponto de vista da arrecadao, a reforma foi bem sucedida. Entre 1963 e 1967, a carga tributria aumentou de 16 para 21% do PIB. Por outro lado, a reforma conferiu um carter centralizador e regressivo ao sistema tributrio nacional. Centralizador porque limitou a competncia dos estados e municpios de legislar sobre matria tributria. Regressivo porque incidiu proporcionalmente mais sobre os segmentos de menor poder aquisitivo, uma vez que predominava os impostos indiretos ou sobre consumo. Outra importante inovao promovida nesse perodo foi a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), em 1964. O FGTS um fundo em nome do trabalhador, constitudo a partir de depsitos mensais efetuados pelo empregador de 8% do salrio nominal. O FGTS veio substituir a estabilidade no emprego a que o trabalhador tinha direito, aps trabalhar por dez anos na mesma empresa. O objetivo dessa mudana foi o de promover uma maior flexibilidade no mercado de trabalho e com isso aumentar a oferta de empregos formais. A avaliao do Paeg, considerando o plano no seu todo, positiva. O governo conseguiu reduzir a inflao e promoveu um conjunto de reformas fundamentais para o desenvolvimento do pas. Todavia, algumas crticas podem ser feitas. A primeira delas a argumentao de BACHA, de que houve um erro no diagnstico da inflao brasileira e, por conta disso, a implementao desnecessria de uma poltica recessiva com pesados custos sociais. Alm disso, podemos mencionar tambm um aumento na concentrao da renda devido conteno (ou arrocho) salarial e instituio de um sistema tributrio altamente regressivo.

O Milagre Econmico e o I PND

O Milagre econmico
Quando se fala em ditadura militar, as pessoas logo pensam em represso, censura, prises arbitrrias, deportaes, desaparecimentos, torturas e uma srie outros fatos que todos desejamos esquecer. Mas, por mais contraditrio que isso possa parecer para alguns, foi justamente nesse perodo de cerceamento das liberdades individuais que a economia brasileira teve o melhor desempenho da sua histria. Estamos falando do milagre econmico. Para entender o milagre, vamos ter de retroceder at a gesto Castello Branco (1964-66). Como j foi visto, esse perodo foi marcado pela implementao do Paeg, plano de estabilizao e reformas estruturais. Apesar do sucesso do Plano no que diz respeito aos seus prprios objetivos (estabilizao e reformas), o pais continuava preso a um crescimento medocre e errtico (normalmente chamado de stop and go). Em 1967, sob a administrao agora do presidente Costa e Silva, h uma mudana radical na conduo da economia. O novo presidente nomeia o Prof. Delfim Netto como Ministro da Fazenda. Havia naquele perodo uma forte necessidade de se legitimar o regime militar. O objetivo dos militares era o de justificar o golpe, de mostrar para que vieram, ou ainda, o de convencer a sociedade de que o novo governo era melhor que o deposto. E isso somente seria possvel atravs de crescimento econmico. Com a mudana da poltica econmica implementada por Delfim Netto, o crescimento to cobiado aconteceu. O milagre econmico ocorreu entre 1968-1973, durante os governos Costa e Silva e Mdici. Nesses seis anos, o Brasil cresceu a uma taxa mdia de 11% ao ano. Crescer seis anos seguidos a uma taxa dessa j seria o suficiente para chamar esse perodo de milagre. Mas, alm disso, o Brasil conseguiu a enorme faanha de conciliar esse crescimento vigoroso com inflao baixa e equilbrio no setor externo.

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Crescimento, Inflao e Equilbrio Externo

Conciliar certos objetivos de poltica macroeconmica no uma tarefa muito fcil. Pelo menos desde a dcada de 1950, j se sabe que existe uma certa dificuldade em se conseguir ao mesmo tempo inflao baixa e nvel de emprego elevado. Atualmente sabemos tambm que quando uma economia cresce a um ritmo muito forte existe uma tendncia de acelerao inflacionria e desequilbrio externo. Voc j ouviu alguma vez a expresso crescimento sustentvel? Este conceito est bastante relacionado com o que estamos tratando aqui. Quando um pas est crescendo a um ritmo muito acelerado, costuma-se dizer que aquele crescimento no sustentvel no longo prazo e que em determinado momento o governo dever frear a economia. Se o governo no o fizer, bastante possvel que uma crise inflacionria ou do setor externo aborte o crescimento. Portanto, a Teoria Macroeconmica ensina que melhor crescer mais lentamente, mas de forma contnua, que ter um crescimento rpido, mas que no se sustenta. Os economista at costumam dizer o seguinte: o crescimento no pode ser como um vo de galinha, ou seja, algo que no se sustenta. Por que quando a economia cresce existe essa tendncia de inflao e desequilbrio externo? Bem, essa uma questo complexa, que envolve algumas noes de Macroeconomia. Vamos tentar entender. Se a economia cresce muito rapidamente, alguns fatores de produo podem ficar escassos. Por exemplo, se a economia comea a crescer aceleradamente, o fator de produo mo-de-obra pode ficar escasso. Nesse caso, o que ir acontecer com os salrios? Devero aumentar. Porm salrios maiores representam aumento no custo de produo, o que pode significar aumento de preos. Compreendeu? E se o fator de produo matria-prima se tornar escasso? O raciocnio o mesmo. Alm disso, o crescimento muito acelerado pode gerar desequilbrio do setor externo. Vejamos como isso acontece. Quando a economia cresce, a renda dos consumidores tambm cresce, logo o consumo agregado aumenta. Esse aumento do consumo ocorre tanto em relao a produtos nacionais como importados. Portanto, pode-se concluir que quando a economia cresce, as importaes crescem. Por outro lado, com relao as exportaes, as coisas no acontecem necessariamente dessa forma. Para exportar mais, necessrio que a demanda externa cresa. Compreendeu o problema? O crescimento econmico gera aumento de importaes, mas no de exportaes. Consequentemente, h uma tendncia de desequilbrio nas contas externas. Voc entendeu agora por que o milagre econmico tem esse nome? Seis anos seguidos de crescimento vigoroso com baixa inflao e sem desequilbrio externo realmente um milagre.

Concentrao de Renda, Desequilbrio Inter- setorial e Dependncia Externa

At o milagre teve o seu calcanhar de Aquiles. Apesar das incrveis taxas de crescimento, associadas a inflao baixa e equilbrio externo, o milagre tinha suas limitaes. A principal crtica que se faz ao milagre econmico diz respeito concentrao de renda. Houve nessa poca um aumento da desigualdade entre ricos e pobres. O vigoroso crescimento da economia no trouxe melhoria na qualidade de vida para todos os extratos sociais. Por isso a famosa frase atribuda ao presidente Mdici. Ao ser indagado sobre a economia, teria respondido a economia vai bem, mas o povo vai mal. Esse aumento na concentrao da renda tem um conjunto de explicaes. Primeiramente, com o crescimento econmico, houve um forte aumento da demanda por trabalhadores qualificados (engenheiros, administradores, economistas, etc.). Mas no houve um crescimento significativo da demanda por trabalhadores pouco qualificados. Em suma, o milagre fez com que a renda dos mais qualificados crescesse proporcionalmente mais que a dos poucos qualificados, gerando concentrao na renda. Outro fator que deve ser levado em conta para compreender esse aumento de desigualdade de renda foi a conteno salarial imposta pelo regime militar. Com o objetivo de controlar a inflao, o governo militar fazia um rigoroso controle dos aumentos salariais e reprimia violentamente as manifestaes de trabalhadores. Essa conteno (ou arrocho) salarial tambm contribuiu para aumentar o fosso entre ricos e pobres. Alm disso, o milagre gerou um desequilbrio entre os diferentes setores da indstria. Os investimentos realizados durante o perodo do milagrese concentraram principalmente no setor de bens de consumo durveis. Logo, comeou a se formar um desequilbrio entre os diferentes setores da indstria. A produo no setor de bens durveis crescia a um ritmo mais acelerado que nos setores de bens de capital (mquinas e equipamentos) e bens intermedirios (petrleo, fertilizantes, produtos qumicos, etc.). Com o passar do tempo, esse desequilbrio inter-setorial iria gerar um problema de dependncia externa. Ou seja, o pas, por no ter o setor de bens de produo (de capital e intermedirios) suficientemente desenvolvido, dependia da importao desses produtos.

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O Choque de Petrleo e a Crise Internacional

Essa situao de dependncia externa iria ficar muito mais complicada a partir do primeiro choque do petrleo. Por isso a importncia de se estudar fatos internacionais para se compreender os rumos da nossa economia; aqui ns teremos uma outra excelente oportunidade para verificar como isso realmente verdade. No final de 1973, os pases membros da Opep (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo) tomaram a deciso radical de reduzir a oferta mundial desse produto, provocando o aumento do seu preo. Essa deciso estava relacionada a um problema geopoltico envolvendo a guerra entre rabes e israelenses. crise que se inicia a partir da, convencionouse chamar de primeiro choque do petrleo, o segundo choque iria ocorrer em 1979, a partir da guerra civil do Ir. O Brasil tinha, como j vimos, um problema de dependncia externa. O pas precisava importar bens de capital e bens intermedirios (petrleo, principalmente), uma vez que essa indstria era pouco desenvolvida. Com a crise, essa dependncia se torna um problema crtico. O que fazer diante de uma situao como essa? O governo brasileiro tinha duas alternativas. A primeira possibilidade seria promover um ajuste recessivo. Conforme j dissemos, quando o pas cresce menos, as importaes diminuem. Logo, se a economia crescesse a um ritmo mais lento (ajuste recessivo), o gasto com importaes diminuiria. A outra estratgia seria implementar um ajuste estrutural: Ou seja, realizar mais investimentos e diminuir a dependncia por importaes. Essa segunda estratgia era muito mais ousada, pois implicava aumentar o desequilbrio externo em um primeiro momento para colher seus benefcios somente anos depois. Conforme j dissemos, o regime militar buscava sua legitimao e para isso deveria fazer o pas crescer. Alm disso, havia na sociedade (principalmente entre empresrios e banqueiros) uma presso por um ajuste no-recessivo. Pressionado, e necessitando justificar o golpe militar, o governo opta pelo ajuste estrutural (no recessivo). justamente a partir dessa deciso de aprofundar o processo de substituio importaes em meio a uma crise econmica internacional que nasce o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico).

O I PND
Se existiu um II PND, provavelmente deve ter existido tambm um I PND, correto? Bem, o I PND foi implementado entre 1972-1974, durante a gesto Mdici, porm no costuma ser muito estudado por no ter tido um papel muito importante na determinao dos rumos da economia nacional. O II PND, por sua vez, foi posto em prtica ente 1975-79, durante a gesto Geisel. Esse plano considerado a mais ampla experincia de planejamento econmico no Brasil depois do Plano de Metas e teve uma importncia fundamental na consolidao do processo de substituio de importaes ocorrido no Brasil. Um dos objetivos do II PND era o de solucionar o problema de dependncia externa decorrente do desequilbrio intersetorial. Por isso comportava uma srie de investimentos no setor de bens de capital e de bens intermedirios. Todavia, para realizar todos os investimentos exigidos pelo II PND, seriam necessrios, logicamente, recursos financeiros. Voc se lembra que em economia no existe almoo grtis, no mesmo? Pois bem, esses recursos viriam principalmente dos chamados petrodlares. Com o aumento do preo do petrleo ocorrido a partir de 1973, o valor das exportaes dos pases produtores do bem cresceu significativamente. Como no havia muitas opes para se aplicar esses recursos nesses pases, a maior parte desses dlares foi depositada em bancos de pases ricos. A partir disso, surgem os famosos petrodlares. Com o II PND, o Brasil se transformou em um dos maiores tomadores de recursos (petrodlares) no mercado financeiro internacional. A avaliao que se faz do II PND costuma ser positiva. De modo geral, pode-se dizer que os objetivos de mudana estrutural que motivaram o Plano foram alcanados. Contudo, os resultados concretos s vieram a acontecer entre 83-84, com a maturao dos investimentos realizados. Entre esses resultados, trs merecem destaque:
i) a reverso do saldo da balana comercial, que se tornou superavitria, ii) uma dependncia menor das importaes de petrleo, iii) uma maior diversificao na pauta de exportaes do pas, com predomnio de bens manufaturados (no lugar de bens primrios, como era no passado).

Referncia Bibliogrfica:
BACHA, Edmar Lisboa.Introduo macroeconomia: uma perspectiva brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1988. HERMANN,Jennifer.Reformas,endividamento externo e omilagreeconmico, Auge e declnio do modelo de crescimento com endividamento: o II PND e a crise da dvida externa. In: GIAMBIAGI, Fbio et al. Economia brasileira contempornea (1945-2004). Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

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(1964-1973). In: GIAMBIAGI, Fbio et al . Economia brasileira contempornea (1945-2004). Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. MADDISON, Angus. Desempenho da economia mundial desde 1870. In: GALL, N. Nova era da economia mundial. So Paulo: Pioneira, 1989. REGO, Jos Mrcio; MARQUES, Rosa Maria (Org.). Economia brasileira. So Paulo: Saraiva, 2005.