A AUTO-REGULAO DOS SERVIOS DE TRANSPORTE PBLICO URBANO DE PASSA- GEIROS EM BRASLIA MARCIO ALVES CARNEIRO ORIENTADOR: Prof. Msc. Adv. Fernando Carlos S. Da Silva Co-orientador: Economista Paulo de Tarso Pinheiro Machado Co-orientador: Dra. Marli Nogueira, Juiza Titular, 20 Vara, TRT 10 Regio Co-orientador: Prof. Msc. Salomo Jos de Santana RESUMO Utopia urbanstica e rodoviria, Braslia apresenta-se tanto como uma tenta- tiva de resolver os problemas da vida urbana quanto como um n de contradies entre o espao construdo e a vivncia social." (BRASILEIRO, 1999). Projeto realizado em dois meses, Braslia foi produzida a partir do cruzamento de dois eixos principais, a partir dos quais foi desenhada a acessibilidade as quadras, setores e vias vicinais. A problemtica do transporte pblico de passageiros em Braslia nasceu quando a cidade nasceu, derivada que da escolha do desenho linear e privilegiando os aspectos arquitetnicos e urbanistas de uma cidade socialista que queria ser, Braslia tornou-se a prpria imagem da diferenciao social" (BRASILEIRO, 1999), e a regulao estatal dos transportes, soma-se a uma herana de uma proposta de urbanismo que no se coaduna com a auto-determinao das pessoas e do crescimento da cidade. A produo de um espao urbano em que os deslocamentos individuais seriam desencorajados e, mesmo, proibidos, gerou um espao de conflito entre os ambientes urbanos e as necessidades de as pessoas se deslocarem. Palavras-chave: Transporte publico de passageiros. Regulao. Regulao economica. Regulamentao. Epgrafe O mercado no uma inveno do capitalismo. Sempre existiu. uma inveno da civilizao. Mikhail Gorbacov. Em um sistema de Capitalismo completo, deveria haver (mas historicamente ainda no aconteceu) uma completa separao entre estado e economia, no mesmo modo e pelas mesmas razoes da separao entre o estado e a igreja. Ayn Rand. INTRODUO Muitos argumentos favoraveis a interveno economica so, na verdade, de natureza privada, ocorrendo um discurso cruzado 1 entre duas visoes no completamente estabelecidas. A regulao dos servios de transporte publico de passageiros no se da em nivel de tecnologias de transportes, mas no nivel economico, e recebe fundamentao juridica que deve estar prevista na Constituio Federal de 1988 2 e legislao infra- constitucional. O problema justamente a regulao via interveno de natureza economica em uma atividade de carater nitidamente privado. A regulao economica promovida pelo Estado sempre de forma a ter a iniciativa privada operando os servios de transportes e, nos casos em que o Estado faz a operao, a tendncia da interveno transferir para a 1 Discurso Cruzado: quando um argumento que defende uma hi- potese valida a hipotese antagonica. 2 CF88, Art. 3, inciso XXII 1 de 17 iniciativa privada a operao publica. Assim, no se tem duvidas sobre qual o melhor operador dos Servios de Transporte Publico de Passageiros: a iniciativa privada. Agora, resta saber por que a interveno de natureza economica imposta pelo Estado ao servio que o proprio Estado ja decidiu que deve ser privado. REVISO DA LITERATURA E LEGISLAO Legislao Bsica ~ ANTT Constata a Agncia, em sua pagina na internet 3 , a importncia do servio e que o transporte rodoviario por onibus a principal modalidade na movimentao coletiva de usuarios, nas viagens de mbito interestadual e internacional. Atualmente, a explorao de servios de transporte rodoviario interestadual e internacional de passageiros encontra-se sob a gide das Leis n 10.233, de 3 de junho de 2001, no que couber da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1993, da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1993, regulamentadas pelo Decreto n 2.321, de 20 de maro de 1998, e pelas normas aprovadas em Resoluo, pela Diretoria Colegiada da ANTT. As aoes de regulao e fiscalizao do setor tm carater permanente e objetivam a adequao das rotinas e procedimentos para a efetiva operacionalizao da Lei n 10.233/2001, que criou a ANTT, buscando a melhoria dos servios e a reduo dos custos aos usuarios do transporte rodoviario de passageiros, quer no transporte regular, quer no de fretamento continuo, eventual ou turistico. OB3ETIVOS O presente trabalho tem como objetivo responder o seguinte questionamento: possivel que o servio de transporte publico urbano de passageiros de Brasilia seja regulamentado pela iniciativa privada? Para isso propoe-se analisar duas hipoteses: 1. a regulamentao publica, que ja praticada, 3 Http://www.antt.gov.br 2. a regulamentao privada promovida pelos proprios operadores dos transportes e outros agentes intervenientes, e 3. a adoo de uma medida de natureza administrativa, a criao de uma fundao privada, com participao de agentes publicos no Conselho de Administrao, indicados pelas autoridades publicas de transporte, ou por uma instituio semelhante aos atuais Conselhos Federais de Fiscalizao Profissional, por exemplo, uma Agncia Brasiliense de Normatizao dos Transportes ABNT/Bsb, e uma opo empresarial, 4. a criao de Consorcios de Empresas Operadoras com vistas ao planejamento, operao, monitorizao e fiscalizao dos Servios de Transporte Publico de Passageiros por nibus em Brasilia. A adoo de um modelo de regulamentao efetuada por uma agncia privada no original no cenario administrativo brasileiro 4 , mas podera ser no setor de transportes. Quando o Estado intervm em um setor da economia, todos os setores que se interligam aquele sob interveno tambm so afetados, ficando sem os insumos e sem o mercado que teriam atuando livremente, se no estivessem constrangidos pela interveno. As necessidades do cliente do cidado, deveriam ser os Objetivos Estratgicos dos rgos Gestores e das empresas operadoras dos transportes, pois so ambos as duas faces da moeda da regulao dos transportes. dos cidados dos clientes. Setores do Estado e Tipos de Gesto S O Governo, em sentido lato, o Ncleo Estratgico onde so definidas as leis e as politicas publicas, cabendo-lhe tomar as 4 A Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. Fundada em 1940, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT) o r- go responsvel pela normalizao tcnica no pas, fornecendo a base ne- cessria ao desenvolvimento tecnolgico brasileiro. uma entidade priva- da, sem fins lucrativos, reconhecida como nico Foro Nacional de Normali- zao atravs da Resoluo n. 07 do CONMETRO, de 24.08.1992. membro fundador da ISO (International Organization for Standardization), da COPANT (Comisso Panamericana de Normas Tcni- cas) e da AMN (Associao Mercosul de Normalizao). 3 http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI3.H TM 2 de 17 decisoes estratgicas por meio dos Poderes Executivo e Legislativo, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. Isto pode ser alcanado pela ao governamental por meio de atividades exclusivas e no-exclusivas de Estado. As Atividades Exclusivas so aquelas que so o Estado pode realizar, que refletem e exigem o Poder de Imprio: o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar, tais como a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de normas sanitrias, o servio de trnsito 6 , a compra de servios de saude pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsidio a educao basica, o servio de emisso de passaportes etc. As Atividades no-Exclusivas so aquelas em que o Estado atua simultaneamente com outras organizaoes - governamentais ou no - atuao essa que no exige os Poderes de Imprio. De acordo com a Constituio Federal de 1988, tais atividades envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da saude, alm de promoverem externalidades positivas na medida em que produzem ganhos que no podem ser apropriados pelos provedores desses servios por meio da ao natural do mercado As economias assim produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros, uma vez que a atividade que as origina e estatal. So exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. No Ncleo Estratgico, o fundamental que as decisoes sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade mais importante que a eficincia. O que importa saber , primeiro, se as decisoes que esto sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se 6 Diversas definioes de trnsito podem ser encontradas na pagi- na http://www.google.com.br/search?hlpt-BR8clientfirefox- a8rlsmoz:distributionID:moz:locale: moz:official8hsel08deflpt8qdefine:Tr %C3%A2nsito8eicYzPStjuOsfhlAf_r6GIAw8saX8oiglos sary_definition8cttitle, acessado em 09/10/09. correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira esta voltada ou no. Segundo, se, uma vez tomadas as decisoes, estas so de fato cumpridas. No campo das Atividades Exclusivas de Estado, das Atividades no-Exclusivas e da produo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que importa atender milhoes de cidados com boa qualidade a um custo baixo. Para a consecuo destas atividades, o Estado se vale, princi- palmente, de duas formas de administrao publica relevantes 7 : a Administrao Publica Burocratica e a Administrao Publica Geren- cial. (BRESSER-PEREIRA, 1998). A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da nfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurana e a efetividade das decisoes, ja a administrao publica gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficincia dos servios prestados a milhares, seno milhoes de cidados. Nesses termos, no Ncleo Estratgico, em que o essencial a correo das decisoes tomadas e o principio administrativo fundamental o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as decisoes tomadas, mais adequado que haja um misro Je oJminisrroo pblico burocrorico e qerenciol. A Administrao Estratgica decorre do planejamento estratgico o qual define direcionadores estratgicos com objetivos, metas, indicadores, planos de ao e projetos. Para suprir as possiveis [olnos Je MercoJo, o Estado pode utilizar um modelo sistematizado de Planejamento Estratgico para definir a estratgia e sustenta-la no oramento anual, alinhando objetivos e monitorizando o atingimento das metas. 7 MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. Administra- o pblica burocrtica e gerencial. In: mbito Juridico, Rio Grande, 21, 31/03/2003 [Internet|. Disponvel em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php? n_linkrevista_artigos_leitura8artigo_id303. Acesso em 09/10/2009. 3 de 17 Planejamento de Transportes O planejamento de transporte terrestre de passageiros pode ser definido como um processo participativo e colaborativo envolvendo agncias, organizaoes e o publico em uma viso compreensiva as necessidades da comunidade em nivel nacional, estadual e regional. O Plano examina caracteristicas demograficas e padroes de viagem para uma dada area, mostra como estas caracteristicas mudam em um dado periodo de tempo e avalia melhorias alternativas para o sistema de transportes. A pratica de planejamento de transportes definida como melhoria da coordenao entre uso do territorio e planejamento do sistema de transportes, provendo interao cooperativa entre planejamento, projeto e operao dos servios de transportes (Destaques nossos), mantendo um balano entre uso de energia relacionada ao transporte, agua e ar limpos e encorajando modos alternativos de transporte (Destaques nossos) que aumentem a eficincia enquanto provm alto niveis de mobilidade e segurana. (ITE, 1999) . De forma simplificada pode-se definir transporte como sendo o ato de transportar em veiculos para muitas pessoas, por empresas particulares ou publicas, em itinerario determinado e contra pagamento de uma quantia fixa. 8 O Codigo de Trnsito 9 considera trnsito a utilizao das vias por pessoas, veiculos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou no, para fins de circulao, parada, estacionamento e operao de carga ou descarga. Entendendo o trnsito como o ato de deslocamento, transportar, o movimento de 8 http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php?lin- guaportugues-portugues8palavraregula%E7%E3o 9 LEI N 9.303, DE 23 DE SETEMBRO DE 1997, i nstitui o Codigo de Trnsito Brasileiro. No Art. 1, 1: Considera-se trnsito a utilizao das vias por pessoas, veiculos e animais, isolados ou em grupos, conduzi- dos ou no, para fins de circulao, parada, estacionamento e operao de carga ou descarga. 2 O trnsito, em condioes seguras, um direito de todos e dever dos orgos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trn- sito, a estes cabendo, no mbito das respectivas competncias, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito. pessoas ou veiculos em vias construidas para o trafego ou em zona rural, o trafego o transito em um local de transito, numa via, por exemplo, e transporte o deslocamento de bens e/ou pessoas de um local a outro o servio, propriamente dito. A Logistica de transporte uma ferramenta que envolve um processo de gesto voltada ao planejamento, execuo, monitorizao e controle de distribuio de pessoas, semoventes, bens e servios. Em um sistema capitalista e democratico o trnsito e o trafego podem ser regulamentados pelo Estado, no entanto, o transporte deve ser auto-regulamentado, sem prejuizo da fiscalizao estatal quando o prestador desses servios de transporte para o pblico fica constantemente sob o jugo dos codigos civil, penal e do consumidor. A interveno econmica e o enquadramento no Ordenamento 3urdico A interveno economica no um instituto regulamentado pela legislao vigente, no tem mtodos de aplicao nem tem previso de tempo de durao, no esta prevista em Politicas Publicas, no tem norma nem manual de aplicao. A Constituio Federal de 1988 , nesse ponto, principiologica e define a area de atuao do Governo para cumprir suas atividades de gesto e a cabendo a legislao infra-constitucional especifica estabelecer as tcnicas que devem ser usadas para atingir os Objetivos Nacionais Permanentes 10 dentro dos preceitos constitucionais de vigncia do sistema economico capitalista e garantia da propriedade privada, dentre outros princpios constitucionais. Para justificar a interveno economica no setor de transportes, os defensores da primazia estatal alegam motivos de ordem juridica, baseados no Direito Administrativo, e de ordem social, referindo-se aos Direitos 10 Os Objetivos Nacionais Permanentes so: Democracia, Paz Social, Progresso, Soberania, Integrao Nacional e Integridade do Patrimonio Nacional. Disponivel em: http://www.varican.xpg.com.br/varican/Bpolitico_2/obj_ nac_pe rmanentes.htm. Acesso em: 09/10/09. 4 de 17 Sociais previstos na CF88, e com base nestes argumentos, enaltecem e fabricam a legislao intervencionista. No entanto, a propria legislao prev as condioes de represso as infraoes contra a ordem economica 11 . A competncia do CADE 12 definida para decidir sobre a existncia de infrao a ordem economica e aplicar as penalidades previstas em lei. O Brasil um Estado Democratico de Direito, Capitalista e possui um orgo de defesa da economia: como poder-se-a aceitar uma interveno na economia para atingir Objetivos Nacionais Permanentes, justamente violando as leis que existem para proteger os que tentam alcana-los dentro da Lei? O Art. 3 da Constituio Federal garante o direito de propriedade. No ha o que discutir quanto a propriedade privada. O Art. 3 do Codigo de Trnsito 13 evidencia como as atividades de trnsito 14 esto no campo do Poder de Gesto do Estado, e no de Imprio, sendo uma atividade economica para o publico, da mesma forma como o um supermercado, e no um Servio Publico, que vem da necessidade de o Estado exercer o Poder de Imprio na busca da realizao dos Objetivos Nacionais Permanentes (ESG, 1989). Produtividade e Competitividade introduzidos pelo Estado Quando o Estado busca a competitividade e a produtividade nos servios de transporte urbano de passageiros e intervm, 11 Lei n 8.884, de 11 de Junho de 1984, que transforma o Con- selho Administrativo de Defesa Economica CADE, verbis: Art. 1 Esta lei dispoe sobre a preveno e a represso as infra- oes contra a ordem economica, orientada pelos ditames consti- tucionais de liberdade de iniciativa, livre concorrncia, funo social da propriedade, defesa dos consumidores e represso ao abuso do poder economico. Paragrafo unico. A coletividade a titular dos bens juridicos protegidos por esta lei. 12 CADE Conselho Administrativo de Defesa Economica 13 Art. 3 O Sistema Nacional de Trnsito o conjunto de or- gos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios que tem por [inoliJoJe o exercicio das ativida- des de planejamento, administrao, normatizao, pesquisa, re- gistro e licenciamento de veiculos, formao, habilitao e reci- clagem de condutores, educao, engenharia, operao do siste- ma viario, policiamento, fiscalizao, julgamento de infraoes e de recursos e aplicao de penalidades. 14 http://www.transitobrasil.com.br/asp/coluna.asp?codigo4133 impoe variaveis de natureza politica e economica que constrangem a ao da iniciativa privada, que no pode violar o ordenamento juridico e desobedecer a normatizao imposta pelo Estado, tendo, assim, que administrar as variaveis internas da operao dos servios - aquelas sobre as quais detm completo controle produtividade interna, aperfeioamento de processos internos, aumento do investimento em Tecnologias de Informao, em manuteno de equipamentos, investimentos de natureza financeira, para converter uma situao de completa dependncia de variaveis externas impostas pelo Estado e que deprimem a lucratividade em uma situao de mais lucratividade sem violar os contratos leoninos com a administrao publica. Se por um lado a competio pelos usuarios leva a monopolizao pela concentrao do capital e associao das empresas operadoras pela formao de grupos economicos, ou aquisio daquelas por estes, por outro, a competio pelos contratos administrativos induz a monopolizao promovida pela interveno estatal, pois no sera possivel pensar na possibilidade de uma empresa perder uma licitao e ter seu estoque de equipamentos de fora da operao: o que um empresario com uma centena de onibus vai fazer com eles durante os proximos 13 anos, ou mais, de durao do contrato administrativo que acabou de perder? Quando o Estado intervm para promover a competio e o aumento da produtividade, constrange as capacidades dos operadores de atingir as metas que o proprio Estado busca alcanar. O Estado busca a construo de um aprendizado e um desenvolvimento do quadro empresarial local (COPPETEC, 1996) impondo regras de um aprendizado tipicas da experincia privada, reduzindo verdadeiros empresarios a meros ratos de laboratorio em experincias estatizantes. Na busca pela interveno de sucesso, os promotores da interveno propoem sempre a criao de um Novo Modelo, estabelecer uma Diretriz para a Atuao do Poder Pblico: alcanar objetivos polticos 3 de 17 fundamentalmente via instrumentos de regulamentao econmica induzindo as empresas a um comportamento correspondente a um mercado competitivo (COPPETEC, 1996). Destaques nossos. Se o Estado quer um mercado competitivo o unico meio de obter um respeitando a existncia do Mercado, isto , sem a interveno economica, pois, justamente o oposto que obtm quando intervm. O Estado usa do Poder de Imprio em atividades de Gesto para pretender criar uma realidade, a desejada. Assim, por exemplo, publica os objetivos da operao do transporte como artigos e incisos de Lei, como na Lei n 8.987/93, art. 6, verbis: Toda concesso ou permisso pressupoe a prestao de servio adequado ao pleno atendimento dos usuarios, conforme estabelecido nesta Lei, nas normas pertinentes e no respectivo contrato. Ressalte-se que em nenhum dispositivo legal ha expressa autorizao para o Estado promover a interveno economica, a fim de que o Sistema Nacional de Trnsito cumpra suas finalidades. Alm do mais, a legislao ja estabelece condioes de prestao de servio baseado em Leis e Normas Tcnicas, sendo que seria de se esperar que um servio prestado dentro das Leis e das Normas, submetendo-se as Leis de Mercado que a Lei 8.987/93 no revoga explicitamente - pudesse ser prestado por particulares sem a interveno do Estado. A opo pela interveno economica nos mercados no esta determinada pela Lei e o Modelo de Regulao extrapola as atribuioes do organismo gestor de transporte publico, inserindo-se no plano de politica economica e de desenvolvimento, e por consequncia, da propria politica de Governo (COPPETEC, 1996). A arquitetura empresarial e a estruturao economica e operacional do mercado tm estreito relacionamento com os mecanismos regulatorios utilizados (COPPETEC, 1996). Aqui vemos o discurso cruzado, em que o mercado, que no existe, criado pelos mecanismos regulatorios, ou seja, a interveno economica ja esta decidida, falta apenas ajustar os mecanismos a possibilidade da existncia de uma empresa que se adapte. Considerando o poder do Estado, duvida-se que qualquer empresario enfrente o monstro. Num processo de interdependncia entre causa e efeito, moldaram-se a presena empresarial no setor e os instrumentos governamentais que a regulam (COPPETEC, 1996), como sentena final da interveno, agora justificada, legalmente instituida e "desejada pelos empresarios. O problema economico dos novos entrantes no mercado dos transportes um dos desafios para evitar o monopolio, mas a interveno economica cria outra figura, ainda pior, que o monopolio, pois promovida justamente por quem se espera no va fazer algo assim. O modelo de regulao estatal A literatura especializada 13 (ver, p. ex., Glaister, 1982) aponta duas principais razoes para a interveno do Estado no setor: falhas estruturais de mercado e questoes ligadas a distribuio de renda e da mobilidade espacial (COPPETEC, 1996). Destaques nossos. So, na verdade, trs. Vamos analisar as razoes alegadas para promover a interveno economica. As falhas estruturais de mercado Se eu fao algo que o afeta, positiva ou negativamente, sem o seu consentimento ou sem a minha propria capacidade de reter um beneficio a no ser que voc pague, isso uma externalidade. 16 As externalidades podem se apresentar, com ou sem pagamento, por exemplo, ouvir musica em volume alto incomodando os vizinhos. Poder-se-ia, face a esta caracteristica das externalidades, entend- las como sociais e monetizadas. As sociais so 13 RESET Rede de Estudos de Engenharia e Socioeconomi- cos de Transportes www.reset.coppe.ufrj.br 4 O mercado de transporte publico urbano por onibus: que contestabilidade? In: Anois Llerronicos Jo VIII Conqresso Lorino-Americono Je Tronsporre Pblico e Urbono, CLATPU, Curitiba, abril, 1996. (Santos, E.M., Orrico Filho, R.D.) 16 http://www.ordemlivre.org/node/220 6 de 17 as que poderiam ser internalizadas ou superadas por Politicas Publicas, taxao, legislao, normatizao, e as monetizadas seriam aquelas que realmente envolvem algum tipo de pagamento em dinheiro. No discurso cruzado 17 , termos como [olnos esrrururois Jo mercoJo so usados sem o devido detalhamento para impingir uma culpa ao mercado, por ser falho, e em determinadas condioes, no conseguir uma distribuio eficiente de recursos no senriJo Je Porero 18 . Em geral os preos de bens publicos e quase-publicos no refletem o problema da escolha em condioes de escassez na ocorrncia 19 de externalidades negativas e positivas. Uma vez que o mercado privado no consegue fazer a distribuio que a sociedade espera, os que propugnam a interveno estatal na economia veem a oportunidade para 17 Discurso cruzado aquele em que uma hipotese defendida por um argumento que defende sua hipotese oposta. 18 O conceIto de eIIcIencIa no sentIdo de Iareto, crIado peIo economIsta ItaIIano VIIIredo Iareto (1848-1923), re- Iere-se a sItuaes em que no e possIveI meIhorar a sI- tuao de um agente econmIco sem pIorar a sItuao de peIo menos um dos demaIs agentes. ModIIIcaes que envoIvem meIhorIas na sItuao de peIo menos um agente econmIco sem pIorar a dos demaIs agentes re- presentam MeIhorIas de Iareto. Iortanto, se uma deter- mInada aIocao de recursos e eIIcIente no sentIdo de Iareto, no e possIveI Iazer meIhorIas de Iareto a partIr dessa aIocao. 19 Maria da Conceio Sampaio de Sousa. Bens Publicos e Ex- ternalidades. Universidade de Brasilia. FACE Faculdade de Administrao, Contabilidade, Economia, Cincia da Informa- o e Documentao. Departamento de Economia. Introduo a Economia. InterNet:
http://www.unb.br/face/eco/inteco/textosnet/1parte/externalidad es.pdf. Visitado em 2009/08/31. promover uma interveno economica para suprir as falhas de mercado e assim, definir qual o papel do governo na produo ou proviso de bens e servios, com o objetivo de restaurar a eficincia do mercado no senriJo Je Porero. Mas, se a eficincia fosse, realmente, restaurada, a interveno economica passaria a ser desnecessaria, pois se o Estado fornece as condioes para o mercado funcionar, e o mercando funcionando, no haveria necessidade de qualquer interveno estatal, pois agora que o mercado esta funcionando, no havera mais as condioes de ineficincia e a interveno estatal sera desnecessaria. Nesse contexto, como o mercado no capaz de levar em conta todos os elementos constante do Quadro 1 20 , estamos em presena das chamadas [olnos Je mercoJo. Uma terceira organizao que incluisse as duas que tm problemas com externalidades poderia incluir a externalidade negativa, diminuindo seu impacto. A previso de sanoes sociais poderia diminuir a influncia das externalidades negativas por meio de taxas ou outra medida de constrangimento do comportamento inJesejoJo no mercado. A indefinio de Direiros Je ProprieJoJe pode levar a uma situao de completa impunibilidade do agente cujo 20 Maria da Conceio Sampaio de Sousa. Bens Publicos e Ex- ternalidades. Universidade de Brasilia. FACE Faculdade de Administrao, Contabilidade, Economia, Cincia da Informa- o e Documentao. Departamento de Economia. Introduo a Economia. InterNet:
http://www.unb.br/face/eco/inteco/textosnet/1parte/externalidad es.pdf. Visitado em 2009/08/31. 7 de 17 Ilusrroo 1: Quadro 1 comportamento afasta o mercado do otimo no senriJo Je Porero. Com os Direiros Je ProprieJoJe bem definidos a externalidade podera ser internalizada pela negociao entre as partes, resultado conhecido como Teorema de Coase (Ronald Coase, 1960). Note-se, aqui, que a questo muito mais relativa a monitorizao do mercado quanto a tendncia para o monopolio do que de uma interveno preventiva. Mobilidade Espacial A mobilidade espacial fruto da especulao imobiliaria que promovida pelo Estado, especialmente em Brasilia, onde uma imobiliaria estatal vende as terras do Estado para atividades economicas restritas as areas e setores economicos que atendam as demandas do Estado, em um planejamento centralizado, sem considerar os interesses das comunidades onde so vendidos lotes. O mau uso Jo solo uma das razoes da necessidade de tecnologias de transportes no atendimento a demandas cada vez maiores, indo do onibus ao trem urbano e ao metro, sem que o Estado promovesse qualquer interveno no mbito do uso do solo de forma sustentavel. O uso do solo area completamente livre para a especulao imobiliaria, inclusive estatal. Distribuio de Renda A distribuio de renda obtida quando so criadas novas oportunidades de investimento pelos empreendedores, o que gera novas rendas em locais e para populaoes que ainda no tm nenhuma renda, ou que tm renda pequena, fixando as populaoes ao territorio que ocupam e diminuindo a necessidade de tecnologias de transporte para propiciar a mobilidade que foi induzida pelo mau uso do territorio. Com base nessa formulao, os transportes urbanos por onibus em varios paises tiveram suas regulamentaoes reformuladas, visando a introduo de praticas competitivas no mercado. 21 21 O mercado de transport e pblico urbano por nibus: que cont est abilidade? In: Anais Eletrnicos do VIII Con- gresso Latino Americano de Transporte Pblico e Urba- A economia e o Direito tm regras absolutamente diferentes, as economicas tm importncia na definio das normas juridicas. (COUTINHO, 2008). A terceirizao um fenomeno economico que se sobrepuja ao juridico. O limitador do operador do Direito a Lei. Por mais que tenha um posicionamento ideologico, o operador do Direito no pode abandonar o que esta escrito na Lei e a terceirizao esta previsa na Constituio Federal de 1988. A administrao publica, quando terceiriza servios, age como se esse contrato fosse de natureza exclusivamente administrativo, quando na verdade este contrato, sui qeneris, encerra obrigaes e responsabilidades mtuas. (SOUSA, 2008). Destaques nossos. Em Brasilia, cidade planejada para ser a sede do maior Pais socialista (BRASILEIRO, 1999, pg. 499), da Amrica, a diviso da cidade em areas funcionais cumpre esta funo urbana de determinar o que as pessoas devem fazer, de modo a sobrar muito pouco espao para a auto-determinao, que o coletivismo elimina. Assim, percebe-se que a razo da mobilidade das pessoas deve-se ao fato de as necessidades de trabalho, comrcio, lazer, estudo e outras funoes sociais, no serem localizadas proximo ao lugar de moradia das pessoas, devido a Brasilia ter o desenho e o projeto da funcionalidade que determina a mobilidade da populao e especifica o sitio da realizao das necessidades economicas. A origem dessa localizao sem previso legal uma atividade nitidamente humana, completamente desprovida de conteudo ideologico, caotica e intimamente relacionada a evoluo da humanidade, chamada: economia. As Premissas da interveno estatal Toda premissa gera um risco. Os defensores da interveno estatal partem de algumas premissas sobre a atividade empresarial nos servios de transportes publicos de passageiros que desnaturam a atividade privada. no, CLATPU, Curitiba, abril, 1996. (Santos, E.M.; Orrico Fi- lho, R.D.) 8 de 17 Quais so as premissas? Primeira: restringir a ao da iniciativa privada em servios para o publico. Segunda: a ao estatal compensa as Folnos Je MercoJo, Tais premissas implicam em restrioes a ao dos operadores dos transportes, o que, por sua vez, implica em aumento dos custos da operao, que sero completamente cobertos pelos usuarios (e no-usuarios) quando da manuteno do equilibrio financeiro-economico do contrato. (ORRICO, 1996) sustenta que as atividades de transportes costumam se sujeitar as regras do Direito Administrativo, muito embora outros diferentes ramos do Direito Publico quanto Privado trazem consigo implicaoes para a vida setorial, e que a primeira abordagem no STPP 22 seja a de interveno economica, por ser parte do Direito Administrativo, embora seja tambm alvo de outros ramos do Direito. No entanto, de acordo com a CF88, os transportes deixam de ser campo do Direito Administrativo para ser questo de Planejamento Estratgico e atividade economica, puramente, e as questoes relativas ao ordenamento juridico sero remetidas ao cumprimento da legislao vigente, evitando-se a interveno economica, pois no ha, no ordenamento juridico nacional uma expressa determinao de interveno economica, em qualquer setor ou ramo da economia. Muito ao contrario, a ordem que emana da Constituio Federal de uma economia capitalista com o respeito a propriedade privada 23 . Uma evidncia da releitura da legislao com vistas a derrocada da ordem vigente a concluso de que a obvia necessidade de uma marcante e diversificada presena e mesmo a interferncia do Estado 22 STPP Sistema de Transporte Publico de Passageiros 23 CF88 TTULO II - Dos Direitos e Garantias Fundamentais - CAPTULO I - OS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS- Art. 3 Todos so iguais perante a lei, sem distin- o de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos es- trangeiros residentes no Pais a inviolabilidade do direito a vida, a liberdade, a igualdade, a segurana e a propriedade, nos ter- mos seguintes:.. XXII - garantido o direito de propriedade, XXIII - a propriedade atender a sua funo social, nesse setor (o sistema de transporte), o que se revela, primeiramente, pelos macios investimentos publicos em transportes. Adicionalmente, as conseqncias das atividades de transporte para a segurana e saude publicas aumenta as tarefas e responsabilidades da Administrao Publica. (ORRICO, 1996). De onde vem esta concluso? Quais as razoes que poderiam ser alegadas para a converso de um Estado de Direito em um Estado intervencionista com a marcante e diversificada presena do Estado? Na mesma pagina da obra citada: O sistema de transporte constitui infra-estrutura basica para a economia e um gerador de graves externalidades para toda a sociedade, alm disso, ele representa um setor economico prodigioso, que emprega uma parcela considervel da populao em suas atividades industriais e tercirias intrnsecas, assim como em atividades a montante e jusante. Podemos afirmar que o transporte se faz presente em qualquer momento da vida de uma sociedade moderna 24 . Estes so os argumentos para a diversificada interveno do Estado no setor economico prodigioso 23 . Porqu algum iria querer destruir, substituir, eliminar algo prodigioso: Admiravel, estupendo, maravilhoso.? O discurso cruzado construido pela importao de um discurso validado, no caso aqui, o discurso do Direito Administrativo, que busca regular as formas com que o Estado e seus agentes promovem o atingimento dos Objetivos Nacionais Permanentes, para um discurso que desejam seja validado, no caso aqui, a destruio de algo maravilhoso por algo que todos sabem, no funciona, o Estado totalitario e intervencionista, provedor geral. Seno vejamos, em continuidade ao discurso acima: Traduzindo tais constataoes (no ha nenhuma constatao no discurso da interveno) para uma linguagem juridica (agora vem a importao do discurso) pode-se 24 nibus urbano: regulamentao e mercados, pg122. 23 http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php? linguaportugues-portugues8palavraprodigioso: oJj (lor pro- Jiqiosu) 1 Que tem carater de prodigio. 2 Admiravel, estupendo, maravilhoso. 3 Sobrenatural. Anron: comum, vulqor. 9 de 17 apontar inicialmente que, de forma geral, (isto , os intervencionistas no sabem, realmente, de que forma) as atividades de transporte costumam (atividades no costumam) se sujeitar as regras do Direito Administrativo, muito embora outros diferentes ramos tanto do Direito Publico quando do Privado trazem consigo implicaoes para a vida setorial. Como a presente contribuio se concentra nas relaoes entre a Administrao Publica e os operadores, trataremos, aqui, basicamente da questo dos poderes gerais de interveno do Estado nas atividades economicas. O Estado deve buscar seus objetivos realizando o servio publico (na verdade, o Servio para o Publico, pois no derivado do Poder de Imprio, seno o de Poder de Gesto) ou, preferencialmente, pela concesso ou outro modo de contratar a iniciativa privada para a prestao dos servios publicos. No se encontra na legislao brasileira, registro de subordinao ou sujeio a qualquer abordagem de servio publico para os servios terceirizados ou contratados a particulares de acordo com a legislao vigente. A interveno estatal contribui com [olnos Je LsroJo muito mais onerosas do que as [olnos Je mercoJo, que, se em um ambiente de livre concorrncia, poderia ser alvo da deciso de criao de um consorcio entre as empresas para suprir a falta de regulao, ou regulao de pssima qualidade, com vistas a prover o Sistema com a fiscalizao adequada, processos de monitorizao tecnicamente corretos para gerar o historico de dados necessarios para o planejamento estratgico futuro. Agncia Nacional dos Transportes Terrestres ANTT, apresenta o transporte rodoviario interestadual e internacional de passageiros como um servio publico 26 essencial e responsavel por uma movimentao 26 Podemos entender Servio Publico em duas acepoes: 1 em sentido amplo, como sinonimo de funo publica, e 2 em sentido estrito, como a espcie do gnero atividade economica. No Art. 143, II, da CF88, estamos diante do Servio Publico em sentido amplo: remunerao por taxa, disponibilidade ao contribuinte. No Art. 173, estamos diante de Servio Publico em sentido estrito: remunerao por tarifa (III), prestado aos usuarios (II), passivel de ou- torga por concesso (caput). superior a 140 milhoes de usuarios/ano e o orgo competente pela outorga de permisso e de autorizao, para a operao desses servios, por meio de Sociedades Empresariais legalmente constituidas para tal fim. Como conciliar a interveno economica preventiva as falhas de mercado com a operao dos servios sob interveno e ainda assim no destruir empresas pelas falhas do Estado? Como impedir o agrupamento de empresas e a monopolizao como estratgia de mercado pela monopolizao promovida pelo Estado pela quebra de empresas que no vencem licitaoes? As Funes de Defesa da Concorrncia, Regulao e Proteo ao Consumidor 27 Observada a natureza das funoes de defesa da concorrncia, regulao e proteo ao consumidor se constata que os objetivos da funo regulatoria so mais amplos: cuidam da regulao tcnica, sanitaria, ambiental, economica, alm de fiscalizao e ao preventiva. Envolve a substituio dos mecanismos de mercado, alm de ser anterior a consumao das transaoes de mercado. O mtodo adotado na proteo ao consumidor tambm envolve a substituio dos mecanismos de mercado, mas seus objetivos so mais restritos e sua atuao ocorre posteriormente a realizao dos negocios. Os objetivos da defesa da concorrncia tambm so restritos, mas para sua consecuo emprega-se um mtodo que prioriza a utilizao dos mecanismos de mercado. (Destaques nossos). A agncia Anrirrusre preocupa-se com a defesa dos mecanismos de mercado (ex-posr) 28 e as agncias de Regulao com a substituio dos mecanismos de mercado (ex-onre) 29 . No seu 27 http://repositorio.bce.unb.br/bitstream/10482/922/1/ARTIGO _PoliticasDefesaConcorrencia2.pdf 28 Definio: latim para "depois do fato". Em modelos onde ha incerteza que resolvido durante o curso dos acontecimentos, os valores ex-posr (por exemplo, o ganho esperado) so aqueles que so calculados apos a incerteza resolvida. 29 Definio: ex-onre latim para "de antemo". Em modelos onde ha incerteza que resolvido durante o curso dos aconteci- mentos, os valores de saida antes (por exemplo, o ganho espera- 10 de 17 conjunto, todas as trs atividades so justificadas sob a otica da teoria economica pela presena de [olnos Je mercoJo, sendo que a regulao e a defesa do consumidor tm origem em problemas de poder de mercado, informao assimtrica, existncia de bens pblicos ou de externalidades. O particular pode agir livremente, mas o operador do Direito tem um limitador na sua interpretao dos fatos historicos: o que esta na Lei. 30 Por mais que tenhamos uma vontade de direcionar para uma interpretao mais ideologica, o operador do Direito esbarra, no dia-a-dia, no que esta escrito na Lei, no que esta escrito na Constituio. Embora seja possivel conduzir a interpretao das Leis a partir da hermenutica, at certo ponto, no se pode ir contra um texto literal da Constituio ou da Lei regulamentadora. Qual a amplitude, o limitador da terceirizao para o Particular? No plano privado, a terceirizao situa- se no mbito decisorio de seus dirigentes pois o particular regido pelo pressuposto que pode fazer tudo que no esta proibido pela Lei, de acordo com Art. 3, II, da Constituio 31 . Mesmo o particular sofre o limitador do Codigo Civil, Art. 394 32 . Qual a base legal para o Estado assim agir? O Art. 174, da CF 88, verbis: "Como agente normativo e regulador da atividade economica, o Estado exercera, na forma da lei, as funoes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor publico e indicativo para o setor privado. Destaques nossos. Art. 173, verbis: "Incumbe ao Poder do) so aqueles que so calculados antes da resoluo da incer- teza. 30 NASCIMENTO, Regilene. SOUZA, Celita. Quintas Traba- lhistas. Associao dos Advogados Trabalhistas do DF. DVD, 2008. 31 II - ningum sera obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, 32 CAPTULO VII - Da Prestao de Servio - Art. 394. Toda a espcie de servio ou trabalho licito, material ou imaterial, pode ser contratada mediante retribuio. Publico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios publicos. O Art. 197 33 muito claro quando estipula as funoes intrinsecamente de Estado, que exige Poder de Imprio, que exige f publica, de fora cogente, um ato de autoridade, que se distingue de atos de Gesto: motivo pelo qual somente cabe ao Poder Publico dispor, nos termos da lei, sobre a regulamentao, fiscalizao e controle de direitos de todos e deveres do Estado, garantidas mediante Politicas Sociais e economicas sob forma principiologica. Os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa so fundamentos, principios constitucionais, no so e no devem ser alvo de redefinio por parte de intrpretes no reconhecidos para reinstituir a CF88 de acordo com seus valores ideologicos. Por fundamentos entenda-se a propria essncia da Nao e do Pais, e no podem ser negociados por intrpretes alienigenas, pois so a propria manifestao da vontade popular. Na pratica, a funo regulatoria das Agncias resume-se a negociar com os operadores um Acordo de Nvel de Servio, que posteriormente, tornada legal e aplicada pela Agncia. O Direito Administrativo e a Interveno Os argumentos trazidos a luz do Direito Administrativo e da Constituio Federal bem como na analise das razoes de natureza economica que os defensores da pratica em uso defendem permitem concluir que a interpretao imposta pelos intervencionistas viola a Constituio Federal, interpreta o Direito Administrativo de modo a atender a ideologia que pretendem seja instaurada, contra a ordem expressa da CF88. A interpretao logica da Constituio serve para superar a 33 Art. 197. So de relevncia publica as aoes e servios de sau- de, cabendo ao Poder Publico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execu- o ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fisica ou juridica de direito privado. 11 de 17 interpretao literal. 34 Se um so dos argumentos que sustentam a interveno economica no setor de transportes fosse valido, teria de ser levado a apreciao do CADE 3S , ao invs de tomar medidas de carater intervencionista baseadas no Direito Administrativo, por construo logica, frontalmente contrarias a Constituio. Se o setor de transportes tivesse so a vertente economica, o CADE seria o unico lugar onde a questo poderia ser levantada e, apos uma deciso favoravel a interveno economica no setor de transportes, os orgos reguladores poderiam promover a referida interveno, mas, como no ha previso legal para nenhuma das situaoes acima, nem o CADE poderia decidir sobre normas que no existem, nem os intervencionistas poderiam apresentar a questo por no haver previso legal na Constituio para tal, afinal o CADE o STF 36 da Economia Estatizada. Aspectos relacionados a contestao da estrutura de Mercado A 37 literatura especializada (ver, p. ex., Glaister, 1982) aponta duas principais razoes para a interveno do Estado no setor: falhas estruturais de mercado 38 e questoes ligadas a distribuio de renda e da mobilidade espacial. Destaques nossos. No entanto, no cita as falhas de Estado. Considerando que o mercado no perfeito e tem suas falhas de mercado e estas falhas so inerentes ao sistema, a questo passa a ser: sera que o Estado poderia obter uma situao melhor do que o processo de mercado, ou seja, uma tendncia mais forte a correo das ineficincias do que o mercado, com sua 34 Ministro do STF Ayres Brito. Julgamento 1083 MS 27873. Em 09/09/09. 33 Conselho Administrativo de Defesa Economica 36 Superior Tribunal Federal 37 RESET Rede de Estudos de Engenharia e Socio-economi- cos de Transportes www.reset.coppe.ufrj.br. O mercado de transporte publico urbano por onibus: que contestabilidade? In: Anois Llerronicos Jo VIII Conqresso Lorino-Americono Je Tronsporre Pblico e Urbono, CLATPU, Curitiba, abril, 1996. (Santos, E.M., Orrico Filho, R.D.) 38 http://www.libertarianismo.com/index.php/textos/artigos/191- externalidades-falhas-de-mercado interveno? Se o mercado real no corresponde ao mercado hipottico (o qu a sociedade espera que o mercado faa), a interveno estatal so- mente trara mais hipoteses no verificadas ao mercado ja falho, aumentando e diversificando as falhas com a adio das falhas de Estado. Logo externalidades no podem ser consideradas como justificativa para a interveno estatal, pura e simplesmente, mas sim, devem ser consideradas elementos inevitaveis de um mundo imperfeito que esta sempre em desequilibrio. A questo no qual o sistema que perfeito, pois sabemos que a realidade nunca reproduz a teoria e os custos da interveno do Estado so invisiveis, e nem por isto menores. O que nos leva a questo seguinte: como fazer para diminuir as repercussoes das externalidades do mercado e as do Estado, sem promover a interveno economica? A adoo de Acordos de Nvel de Servio para as contrataoes tanto de profissionais liberais quanto para licitaoes para prestao de servios ao Publico podera ser uma alternativa de parametrizao das necessidades de monitorizao, planejamento e operao dos servios de transporte publico de passageiros em Brasilia. Regular a economia regular como vivemos nossas vidas. Tutelar um Mercado escravizar os vendedores e compradores: uns, porque devem oferecer o que tolerado que produzam e de acordo com as regras que o Estado impoe, e outros, porque no dado nem reconhecido aos escravos os direitos de se auto- determinarem. A interveno pressupoe a incapacidade de a sociedade se auto-regular. Se isto fosse verdade, ho haveria necessidade de eleioes para representantes, pois por definio, aqueles que seriam os beneficiados pela interveno no precisariam se auto-regular e no precisariam eleger representantes. Mas so os mesmos representantes que propoem a regulao, assim, as pessoas estariam votando para no votar mais. No limite, para onde vai a ideologia de estatizao, para a eliminao da cidadania. Ao definir concesso de servio 12 de 17 publico, Bandeira de Mello diz que 39 o instituto atravs do qual o Estado atribui o exercicio de um servio publico a algum que aceita prest-lo em nome do prprio, por sua conta e risco, nas condies fixadas e alterveis unilateralmente pelo poder pblico, mas sob garantia contratual de um equilbrio econmico-financeiro, remunerando-se pela prpria explorao do servio, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usurios do servio". Destaques nossos. Atente-se para o detalhe que o texto grifado quase toda a definio, e estes itens muito bem poderiam estar definidos em um Acordo de Nvel de Servio, bem como outros parmetros contratuais. Vamos analisar o texto juridico: 1 - Concesso de servio publico o instituto por meio do qual o Estado atribui o exercicio de um servio publico a algum que aceita presta-lo. Em primeiro lugar, o Estado, ao atribuir, exerce um Poder, que no dado a nenhum particular a capacidade ou a legitimidade de exercer, uma vez que a capacidade depende de ser, o particular, o Estado, o que no possivel, pois o Estado ja o Estado, e a seguir, pela legitimidade, que o particular no tem, pois ele, particular, ja instituiu o Estado para exercer o referido Poder. Logo, no se admite o Estado exercer o Poder contra o particular, isto , instituir um outro Estado que o proprio particular que ja instituiu o Estado no tenha instituido tal como o proprio Estado o quer, como "outro Estado". Poder a capacidade de impor a terceiros a vontade propria. Ora, se assim o , e a historia bem o mostra que assim mesmo, a "vontade propria" do conceito de Poder so pode significar a "vontade do Povo que o Estado, afinal, S representa", instituido, que foi, por aquele Segundo o autor do artigo, a "concesso de servio publico" repassa ao particular um servio que em principio o Povo 39 2009, apud LIMA. outorgou para ele, Estado, realizar. Ora, se para algum do proprio Povo realizar, as regras do jogo tambm devem ser estabelecidas por esse mesmo Povo, at mesmo porque, ao Estado no cabe impedir o desenvolvimento economico de interesse de cada um, considerando-se as garantias constitucionais da "LIVRE INICIATIVA" e da "LIVRE CONCORRNCIA": artigo 1, IV 40 e 170, IV 41 e respectivo paragrafo unico 42 , ambos da CF/88. Ora, se o Povo instituiu o Estado e o Estado destina ao Povo o trabalho que o Povo ja havia determinado ao Estado executar, ento, trata-se de uma revolta do Estado contra o Povo. Logo, no se admite o Estado exercer o Poder contra o particular. 2. O particular aceita exercer o servio. justamente aqui que se abre espao para o discurso cruzado, em que a ideologia do Estatismo entra para justificar uma opo de interveno do Estado na economia contrapondo-se as razoes privatistas, como se erradas fossem, para justificar a interveno e promover um mercado bom. O particular no aceita, submete-se, pois como no h mercado mas somente o espao economico gerado pela interveno, ao particular NO DADA NENHUMA OPO, a no ser SUBMETER-SE. Dizer que o particular aceita prestar o servio sob seu proprio nome, por sua conta e risco, outra falacia, pois como o Estado impos o servio a ser prestado pelo particular, inicialmente no ha outra alternativa a no ser submeter-se e cumprir o ordenamento juridico lei das licitaoes, que alias, o proprio particular instituiu ao eleger seus representantes e governantes, que so, em ultima instncia, a personificao do tal Estado. Por sua propria conta , em ultima instncia, uma grande imposio, pois foi seguindo o ordenamento juridico que o particular submeteu-se para prestar o servio. 40 IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, 41 IV - livre concorrncia, 42 Paragrafo unico. assegurado a todos o livre exercicio de qualquer atividade economica, independentemente de autoriza- o de orgos publicos, salvo nos casos previstos em lei. 13 de 17 obvio que sera em seu proprio nome, pois o unico jeito de poder prestar o servio, novamente, cumprindo as leis vigentes, pessoa juridica que , o particular tem de cumprir a Lei. Assumindo o risco significa que o particular, submetido ao Poder do Estado, que opta por no fazer algo para cuja atividade foi instituido e ja detm todas as condioes, poder, recursos, pessoal e, finalmente, o proprio mercado, que ele, Estado, vai fechar quando exercer a atividade economica, tem de assumir um risco criado pelo Estado - [olno Je LsroJo, pois no ha mais nenhuma variavel e condio fisica de existncia de um mercado para a atividade economica que o Estado submeteu ao particular nas condioes fixadas e alteraveis unilateralmente pelo poder publico. Alguma duvida sobre quem manda? Quem tem o poder? No ha de ser o empresario do setor de transportes, ja que ele praticamente ostenta a condio de empregado, como previsto no art. 3 da CLT: pessoa fisica, sob subordinao, esta em dependncia economica do Estado e presta servio no-eventual. O Estado pretende alcanar objetivos politicos fundamentalmente via instrumentos de regulamentao economica induzindo as empresas a um comportamento correspondente a um mercado competitivo." (COPPETEC, 1996, pg. 107). Destaques nossos. Se o Estado quer um mercado competitivo, o unico meio de obter um respeitando a existncia do Mercado, isto , sem a interveno economica, pois, como esta escrito acima, justamente o oposto que obtm quando intervm. A Lei estabelece condioes de prestao de servio baseado em Leis e Normas Tcnicas, e aquelas em razo destas, sendo que seria de se esperar que um servio prestado dentro das Leis e das Normas, submetendo-se as Leis de Mercado que a Lei 8.987/93 no revoga explicitamente. A justificar a interveno estatal, Bandeira de Melo, citado, define um novo tipo de "funcionario publico empresarial", que um prestador de servios, como um funcionario publico pessoa fisica, que faz o que o patro (Estado) manda, como um funcionario publico pessoa fisica faria, que tem o equilibrio economico-financeiro garantido, como um funcionario publico pessoa fisica, que tem salario e a reviso deste esta prevista na CF88 e em lei especifica, o que tambm garante o equilibrio economico-financeiro do salario. Praticamente cobre todas as exigncias de caracterizar um empregado, desta vez, a uma pessoa juridica, o empresario de transporte. Este tipo de funcionario publico no esta previsto na CF88 nem na legislao trabalhista. Trata-se de uma inveno juridica, que, em um discurso cruzado, cria o que a Lei no estabeleceu por construo logica. o que fazem os intervencionistas quando alegam razoes de Estado e de natureza de justia social para criar uma economia estatizada, que no uma Economia e no funcionara como uma Economia uma vez estabelecida a interveno. O Estado obriga o particular, pessoa fisica ou juridica, a fazer o que as pessoas que esto no Estado querem. A mobilidade que os intervencionistas tanto defendem como um Direito, , na verdade, uma decorrncia do mau uso do solo pela ao antropica. As tecnologias de transportes vm para anular o efeito da falta de planejamento: D = V x T - distncia igual a velocidade vezes o tempo. Esta formula no diz por que necessario que o tempo de deslocamento seja menor para transportar pessoas de um lugar a outro ou por que aquelas pessoas tm de fazer tais deslocamentos. Diz apenas que o fenomeno ocorre. CONSIDERAES FINAIS O processo de buscar a interveno estatal a qualquer custo, podera conduzir alternativamente a adoo de soluoes de elevado custo social e economico: adote-se o Mercado. possivel inferir que a opo da administrao de bens publicos e operao economica pela iniciativa privada dos servios que so para o publico, em cumprimento ao ordenamento juridico vigente desde 1988, de 14 de 17 base principiologica da economia de mercado, do sistema capitalista e da garantia constitucional da propriedade privada podem constituir-se em alternativa de elevada viabilidade economica e social. Tambm possivel constatar a existncia de ilegalidade na interveno economica em setores de servios e produo de bens derivados do Poder de Gesto do Estado. A ANTT no tem autonomia real, em virtude dos vetos a Lei 10.233/01. A ANTT poderia propor em mbito Federal, e o DFTRANS, em mbito Distrital, a realizao de um seminario de Planejamento Estratgico com vistas a aplicao de ferramentas de gesto estratgica (Mtodo de Balanceamento de Indicadores - BolonceJ ScoreCorJ) ao setor de Servios de Transporte Publico de Passageiros por nibus em Brasilia, onde, certamente, aparecero todas as questoes importantes para o cidado, para o Governo e para os empresarios. Uma segunda propositura poderia ser a criao de consorcios de empresas, ou de grupos empresariais, para a prestao de servios ao publico, monitorizados pela fiscalizao de Acordos de Nvel de Servios, que seriam os objetos de licitaoes. A terceira alternativa seria a monitorizao do mercado promovida conforme os termos do Acordo de Nvel de Servio e as medidas compensatorias ou de interveno no Mercado poderiam ser disciplinadas sem a interveno economica. E finalmente, uma quarta opo seria a criao de uma Agncia Brasiliense de Normatizao de Transportes ABNT/Bsb, fundao privada para a normatizao e fiscalizao da operao dos Transportes em Brasilia e a adoo de consorcios de empresas que apresentariam um Acordo de Nvel de Servio para o planejamento, a fiscalizao e operao dos Transportes. REFERNCIAS BRASILEIRO, Anisio, HENRY, Etienne, 8 Turma. Viao Ilimitada. nibus das Cidades Brasileiras. Cultura Editores Associados. 1999. BRESSER-PEREIRA, Luiz Corlos In Bresser- Pereiro e Spin|, orqs. (1998) Re[ormo Jo LsroJo e AJminisrroo Pblico Gerenciol. Revisro Jo Servio Pblico, 47(1) joneiro1996. COUTINHO, Grijalbo Fernandes. Juiz da titular da 19 Vara do Trabalho da 10 Regio. Palestra. Quintas Trabalhistas. 1 edio. Terceirizao. DICIONARIO DL TLRMOS DL COMLRCIO. Disponivel em: http://www.sice.oas.org/Dictionary/GT_p.asp. 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Terceirizao. Abstract Utopia and urban road, "Brasilia has so much as an attempt to solve the problems of urban life and as a knot of contradictions between the built and social interaction." (BRAZIL, 1999). Project done in two months, Brasilia was produced from the crossing of two axes, from which was designed accessibility to the courts, roads and inland areas. The issue of public passenger transport in Brasilia was born when the city was born, which is derived from the choice of linear design and focusing on architectural and urban aspects of a "socialist city that wanted to be, Brasilia became the very image of social differentiation" (BRAZIL, 1999), and state regulation of transport adds to a legacy of a proposed planning that is inconsistent with the self-determination of people and the growth of the city. The production of urban space in which individual displacements would be discouraged and even prohibited, generated an area of conflict between urban environments and the needs of people moving. Resumen Utopia y vias urbanas ", Brasilia, tiene tanto como un intento de resolver los problemas de la vida urbana y como un nudo de contradicciones entre lo construido y la interaccion social." (Brasil, 1999). Proyecto realizado en dos meses, Brasilia fue producido a partir del cruce de dos ejes, de la que fue disenado accesibilidad a la justicia, los caminos y zonas del interior. La cuestion del transporte publico de pasajeros en Brasilia, nacio cuando nacio la ciudad, que se deriva de la eleccion del diseno lineal y centrado en los aspectos arquitectonicos y urbanisticos de una "ciudad socialista que queria ser, Brasilia se convirtio en la imagen misma de la diferenciacion social" (BRASIL, 1999), y la regulacion estatal de transporte se suma a un legado de una planificacion propuesta que es incompatible con la libre determinacion de las personas y el crecimiento de la ciudad. La produccion del espacio urbano en el que los desplazamientos individuales se desanime e incluso prohibida, genero una zona de conflicto entre el entorno urbano y las necesidades de las personas en movimiento. Key Words Public passenger transport. Regulation. Economic regulation. Buses. Cost-effective intervention. Level Agreement Service. Palabras llave Reglamentacion. Acuerdo de Nivel de Servicio. Transporte publico de pasajeros. la regulacion, Regulacion economica. Regulacion. Autobuses. 16 de 17 AGRADECIMENTOS Agradeo ao meu pai, a minha me e a minha esposa, que fizeram possivel a mim e a ste trabalho. Agradeo ao Prof. Fernando Carlos S. Da Silva por ter me acolhido sob sua orientao, ao Prof. Salomo Jos de Santana pela contribuio a organizao do texto, trazendo-o a realidade normativa e organizando o conteudo, a Dra. Marli Lopes da Costa de Goes Nogueira, Juiza Titular da 20 Vara do Trabalho de Brasilia/DF, pela preciosa e inestimavel contribuio ao conteudo juridico e ao Economista Paulo de Tarso Pinheiro Machado, que trouxe a luz e a clareza ao conteudo economico, corrigindo e sugerindo os termos mais adequados ao discurso perseguido: todos co-orientadores do presente artigo. SOBRE O AUTOR. Marcio Alves Carneiro nascido em Porto Alegre em 1934. Tcnico em Estradas e Analista de Sistemas. Trabalhou em Projeto Geomtrico e de Sinalizao de vias urbanas e vicinais e de intersecoes no Departamento Autonomo de Estradas de Rodagem do RS entre 1974 e 1986. Foi editor-adjunto do Boletim de Trafego e colaborou no projeto do Manual Operacional da na Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos, em Brasilia, DF. Trabalhou na Secretaria de Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia do GDF, entre 1991 e 1993, em Tecnologias de Informao, area de em que trabalha desde 1983. Atualmente Provedor de Servios na Internet em http://www.EquipeLinux.com/. Voc pode fazer contato com o autor: MarcioMarcio.eng.br, MarcioCompetitividade.org e CompetitividadeSkype.com. Tambm nos telefones: 61 3237 3238 e 9213 3238. 17 de 17 Marcio Alves Carneiro