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Mocambique: aprender a caminhar com uma bengala emprestada? Ligaes entre descentralizao e alvio pobreza

This paper should be quoted as: Soiri, I. 1999. Moambique: aprender a caminhar com uma bengala emprestada? Ligaes entre descentralizao e alvio pobreza. (Document de rflexion ECDPM 13). Maastricht: ECDPM.

Com o apoio financeiro do Governo da Finlndia e da Comisso Europeia.

Documento de reflexo 13: Mocambique: aprender a caminhar com uma bengala emprestada? Ligaes entre descentralizao e alvio pobreza. (PDF)

ndice

Prefcio e Agradecimentos Sumrio Introduo Antecedentes As Polticas da Descentralizao

A Probeza em Moambique: oucas logaes com a Descentralizao As Autoridades Democrticas Locais ou Autarquias Locais O Papel dos Dadores na Descentralizao e Alvio probreza Refercias Bibliogrficas e Outras Fontes Lista das Pessoas Entrevistadas Notas

Prefcio e Agradecimentos

Nos ltimos anos, muitos pases ACP iniciaram processos de descentralizao com o apoio de dadores externos. Se a descentralizao tida como a devoluo de recursos, tarefas e poder de deciso para rgos de governo regional e/ou local eleitos funcionar, pode ajudar a mais e melhor desenvolvimento. A descentralizao pode criar espao para pessoas e organizaes da sociedade civil participarem activamente no processo de desenvolvimento; tende a desenvolver a capacidade de resposta das instituies do governo e a melhorar a atribuio de recursos (incluindo as vrias formas de ajuda); e pode ajudar a desenvolver recursos econmicos locais, favorecer o crescimento e criar emprego. Governos ACP e dadores no partilham necessariamente dos mesmos propsitos no apoio descentralizao, podendo eventualmente os seus objectivos serem diferentes.

Este estudo de caso sobre a descentralizao e o alvio pobreza em Moambique foi realizado por Iina Soiri do Instituto de Estudos de Desenvolvimento (IDS, Institute of Development Studies) da Universidade de Helsnkia. O objectivo do estudo contribuir para o debate sobre novas reas e modalidades da cooperao UE-ACP.

O presente estudo faz parte de um projecto mais amplo de anlise comparativa das ligaes entre descentralizao e alvio pobreza em trs pases africanos (Etipia, Repblica da Guin e Moambique)1.

Trs grandes questes serviram de guia a este projecto:

1. At que ponto o processo de descentralizao est a criar mais espao para pessoas e instituies locais se poderem tornar e assumir como actores do seu prprio desenvolvimento? Foi esta preocupao que nos levou a considerar as "polticas" dos processos de descentralizao em questo (porqu a descentralizao? O alvio pobreza , e se o at que ponto, um objectivo declarado da descentralizao? Quais as principais caractersticas do processo?) 2. Qual o mandato dos governos locais na luta contra a pobreza? Da a ateno dada neste projecto ao papel actual e potencial dos governos locais nas estratgias de alvio pobreza e s suas limitaes em termos de legitimidade, credibilidade e eficcia. Quais as estratgias e medidas de apoio que podem ajudar os governos locais a tornarem-se efectivos agentes de desenvolvimento? 3. Que papel para os dadores? Outra importante varivel. At que ponto dadores e ONGs estabelecem de forma explcita uma ligao entre descentralizao e alvio pobreza, quer em termos de definio de polticas quer ao nvel operacional? Que tipo de apoio fornecem para assegurar essa ligao? O que que funciona e o que no funciona? Que mudanas seriam desejveis no futuro?

O presente estudo foi realizado graas ao apoio do Governo da Finlndia e da Comisso Europeia (DG Desenvolvimento). Importa sublinhar que as opinies e concluses expressas neste estudo no representam necessariamente as da Comisso Europeia, do Ministrio finlands dos Negcios Estrangeiros nem as dos seus representantes e/ou parceiros em Moambique. O nosso especial agradecimento a Jeremy Gould, do IDS, que supervisionou, revisou e corrigiu a verso inglesa deste estudo. Os nossos agradecimentos tambm a Fernanda Faria pela reviso e correco da traduo do texto original, em ingls, para portugus, realizada por Sarita Mojane, e ainda a Sophie da Cmara, Peter Ballantyne, Suzanne Cartigny, Carola Baur e Patrcia Ferreira.

Sumrio

O presente relatrio o resultado de um estudo sobre as ligaes entre as polticas de descentralizao e de alvio pobreza em Moambique. Foi realizado com base em trs semanas de trabalho de campo em trs regies de Moambique: Chimoio na provncia de Manica, Pemba na provncia de Cabo Delgado, e Maputo, a capital. O material de base que serviu para a realizao deste relatrio consiste essencialmente em entrevistas com os actores relevantes no processo de descentralizao, documentos e publicaes oficiais do governo, material de imprensa e estudos relacionados com a questo, nomeadamente documentao e estudos sobre desenvolvimento econmico e humano em Moambique.

Desde os anos 80 que Moambique est a conhecer rpidas transformaes no plano econmico, poltico e administrativo. O novo regime multi-partidrio iniciou um processo de reforma administrativa no mbito do Programa do governo de Reforma dos rgos Locais (PROL), lanado em 1991 e financiado pelo Banco Mundial. Um novo quadro institucional para a reforma do governo local, a Lei 2/97, foi aprovada permitindo, juntamente com outros instrumentos legais, a realizao das primeiras eleies autrquicas em Junho de 1998 e a criao de 33 autoridades municipais autnomas ou autarquias locais.

Relativamente s polticas da descentralizao, o relatrio defende que a presente falta de consenso poltico entre o partido no poder, a FRELIMO, e a principal fora da oposio, a RENAMO, limita seriamente o processo de descentralizao e o papel dos actores locais. opinio mais ou menos generalizada que a principal razo que impediu um processo de descentralizao democrtica, conforme inicialmente planeado, foi o receio por parte do governo de pr em causa a unidade nacional e territorial de Moambique e de perder o controlo sobre os recursos naturais e econmicos do pas. Contudo, ainda que modesto, o presente processo de descentralizao amplamente considerado como uma via de reforo da democratizao poltica em Moambique e de abertura a uma futura partilha do poder.

O alvio pobreza um dos objectivos mais urgentes do governo a todos os nveis. Este estudo demonstra, porm, que no h uma ligao explcita entre as polticas de descentralizao e de alvio pobreza. Como no existe ainda informao suficiente nem credvel sobre a situao de pobreza ao nvel provincial, topouco existem planos regionais ou locais de alvio pobreza. No entanto, geralmente aceite que uma maior mobilizao de recursos por parte das novas autoridades locais e uma maior participao comunitria pode ajudar no combate pobreza. Por outro lado, a fraca capacidade material e humana dos novos municpios constitui uma limitao particularmente relevante para a mobilizao de recursos locais e para o sucesso da planificao e implementao de estratgias de alvio pobreza.

Alm disso, o papel dos novos rgos autnomos de poder local no combate pobreza no est claramente definido. No h uma clara definio de tarefas nem diviso de mandatos entre os nveis central e provincial de governo, o que torna mais difcil s autoridades locais assumir as suas responsabilidades. Este texto defende que a presente situao o resultado da luta pelo controlo dos recursos econmicos entre os centros de poder aos nveis nacional e local, desafiando interna e externamente o partido no poder, a Frelimo.

A marginalizao de grupos de poder local, como os partidos de oposio e a sociedade civil, considerada uma importante limitao dos rgos locais, ao mesmo tempo que diminuiu a capacidade de resposta das autoridades locais aos problemas socio-econmicos locais. O governo deveria dar especial ateno forte desigualdade entre os vrios municpios e privilegiar os mais desfavorecidos na atribuio dos seus recursos e na definio dos seus programas.

Quanto ao papel dos dadores na descentralizao e/ou alvio pobreza, este estudo conclui que um pas to dependente da ajuda externa, como o caso de Moambique, est em grande medida sujeito influncia directa ou indirecta das agncias de ajuda externa e dos respectivos governos. Os recuos no processo de descentralizao democrtica que limitaram a autonomia das autoridades locais resultou numa retirada parcial dos dadores e acentuou a tendncia para as agncias de ajuda manterem projectos isolados em vez de apoiarem as novas estruturas de governo. A ligao da comunidade dadora com o alvio pobreza est a ter impacto nas estratgias do governo que tendem a considerar o alvio pobreza como uma mera questo de melhor e mais efectiva gesto dos recursos existentes. Alm disso, a vontade do governo de respeitar os objectivos normativos de poderosas agncias de ajuda externa obrigou-o a procurar um equilbrio entre as presses externas para descentralizar e os seus prprios objectivos polticos e econmicos de manter o controlo a nvel central.

Introduo

Este relatrio constitui uma breve anlise do processo de descentralizao em curso em Moambique e das suas alegadas ligaes com o alvio pobreza. Comea com uma breve descrio geral dos mais recentes desenvolvimentos polticos em Moambique com o objectivo de contextualizar o tema em questo.

O texto que se segue apresenta numa primeira parte uma viso geral do processo de descentralizao em curso em Moambique, os seus objectivos, princpios e motivos de base, o processo poltico conducente a uma falta de consenso quanto ao mbito e ritmo da descentralizao por outras palavras, as polticas da descentralizao. Numa segunda parte, analisa o estado da pobreza em Moambique e as actuais polticas de resposta a este importante problema do pas. O estudo trata em seguida das novas autoridades locais autnomas, as autarquias locais, dando voz s observaes e reflexes das comunidades locais sobre o processo de descentralizao, as suas implicaes, possibilidades e limitaes do ponto de vista do alvio pobreza. Finalmente, analisa o papel da comunidade dadora no processo de reforma administrativa em geral e de descentralizao em particular, bem como no que respeita ao alvio pobreza.

De acordo com a linha geral do projecto em que se integra, este estudo sobre o caso de Moambique visa testar as seguintes hipteses:

1. A tenso entre grupos de poder local e o governo central relativamente descentralizao do poder pode vir a resultar na limitao do mbito e capacidade dos governos locais para servirem de efectivo ponto de ligao no combate pobreza (a dimenso poltica). 1. Os governos locais podem ter um valor acrescentado potencial no alvio pobreza (desde que o seu mandato e capacidades o permitam); a eficcia da sua contribuio depender muito provavelmente dos princpios organizacionais da estrutura de governo local (a dimenso institucional). 2. O grau de ligao entre as estratgias de descentralizao e de alvio pobreza dos dadores pode vir a melhorar o impacto geral das suas aces de alvio pobreza (o papel dos dadores).

No incio de cada uma das quatro partes deste estudo, a hiptese central modificada com base no contexto especfico de Moambique encontra-se em itlico. Concluses e recomendaes chave, resultantes da anlise do material recolhido durante o estudo no terreno, so apresentadas no final de cada captulo, em itlico. As pessoas entrevistadas no mbito do estudo, bem como a documentao oficial e outras fontes utilizadas so referidas nas notas de rodap e na bibliografia e lista de entrevistados anexas.

Antecedentes

Desde os anos 80 que Moambique est a conhecer rpidas e significativas mudanas econmicas, polticas e administrativas. As origens dos actuais problemas polticos e administrativos remontam ao perodo colonial e do ps-independncia, em 1975. Moambique herdou um conjunto de prticas administrativas coloniais que no eram as adequadas para um pas africano recm-independente. A partida de funcionrios civis e tcnicos de origem portuguesa aps a independncia dificultou a necessria transformao da administrao colonial, que no procurou responder s necessidades de educao e formao da populao local para actividades administrativas e tcnicas. Sob a liderana do antigo movimento de libertao, a Frelimo, Moambique independente tornou-se um Estado socialista de partido nico, baseado nos princpios do centralismo democrtico. Num sistema poltico e administrativo muito hierarquizado, as regies careciam de autonomia, recursos e quadros para administrar as suas respectivas reas. O terceiro congresso da Frelimo em 1977 declarou a sua inteno de avanar com a descentralizao administrativa do Estado e a criao de postos provinciais, distritais e

administrativos, baseados no poder popular. Apesar destas declaraes, o poder de deciso cabia em ltima instncia ao partido e aos seus rgos largamente centralizados aps a independncia. As funes dos rgos regionais, distritais e locais nunca foram claramente definidas. Mesmo o mais modesto desempenho de alguns destes rgos no pde ser melhorado devido ao crescente conflito poltico, que culminou com a guerra entre o governo e o seu opositor poltico, a Renamo.

A deteriorao da economia, a destruio das estruturas socio-econmicas e da administrao pblica devido guerra e falta de capacidade econmica, administrativa e tcnica, tiveram efeitos devastadores para a situao poltica e econmica de Moambique. O aumento da pobreza, a importante migrao e deslocao da populao em finais dos anos 80 obrigou a que em 19872 fosse lanado um programa de reabilitao econmica. Em 1990 foi aprovada uma reforma constitucional que introduziu a democracia pluralista e multipartidria3. Finalmente, em 1992, com o apoio da comunidade internacional, foi assinado em Roma um Acordo Geral de Paz que ps fim ao conflito armado entre a Frelimo e a Renamo. A nova Constituio e o Acordo de Paz, ao redefinirem a relao entre o Parlamento e o executivo, permitiram Renamo o acesso parcial ao poder, ainda que esse poder se circunscrevesse ao Parlamento e se limitasse essencialmente a questes internas. Fora do Acordo de Paz ficaram contudo questes como a da excessiva centralizao e distribuio desigual de poder poltico e econmico entre as diferentes regies. As primeiras eleies gerais multipartidrias e presidenciais tiveram lugar em 1994. Ambas deram a vitria Frelimo, que formou um governo de partido nico e nomeou governadores provinciais sem consultar a oposio4.

O novo governo continuou com a reforma administrativa no mbito do Programa de Reforma dos rgos Locais (PROL), conforme estabelecido em 1991 e financiado pelo Banco Mundial. A Lei sobre o Quadro Institucional (lei 3/94) estabeleceu legalmente a autonomia dos Distritos Municipais. Na realidade, a lei foi promulgada pela assembleia legislativa de partido nico antes das eleies multipartidrias. O processo sofreu, porm, profundas mudanas nos ltimos anos, por razes que desenvolvemos na parte seguinte deste texto. Como resultado, um novo quadro institucional para a reforma do governo local, a lei 2/97, foi aprovada em 1996 sem o acordo dos partidos da oposio. Esta lei, juntamente com outros instrumentos legais, permitiu a realizao das primeiras eleies autrquicas em Junho de 1998. A oposio recusou-se a participar nas eleies locais devido falta de consenso sobre o quadro legal e institucional. Este boicote afectou o mbito e o ritmo do programa de descentralizao em geral. As eleies, realizadas em 33 cidades e vilas, foram ganhas por candidatos da Frelimo, quase sempre sem oponentes. A Frelimo ganhou em todas as autarquias a Presidncia do Conselho Municipal e a maioria nas assembleias municipais5. O que mais marcou estas eleies foi a elevada taxa de absteno do eleitorado: 86%.

As Polticas da Descentralizao

Uma das principais razes para o impedimento do processo de descentralizao democrtica em Moambique, conforme inicialmente previsto, foi o receio por parte do governo de ameaar a unidade nacional e territorial e de perder o controle dos recursos naturais e econmicos.

Em vrias entrevistas efectuadas durante o estudo, foi sublinhado que o processo de descentralizao em Moambique se encontra ainda numa fase inicial6. A descentralizao comeou em Moambique no incio dos anos 90, mas tem sido dificultada por desavenas ou desacordos entre grupos do poder poltico ao nvel central e local. Outra opinio apresentada por muitos dos entrevistados a de que a reorientao do processo de descentralizao, que teve lugar em 1997, enfraqueceu seriamente a reforma em geral e o estabelecimento de municpios autnomos em particular. O resultado foi, devido a um longo processo legal e institucional, o sucessivo adiamento das eleies autrquicas que deveriam estabelecer as novas autoridades locais. Alm disso, o prprio processo eleitoral foi considerado um fiasco7. Com uma organizao fraca, acusaes de fraude organizada e de intimidaes, e uma adeso extremamente baixa dos votantes, opinio generalizada que estas eleies no serviram o seu propsito de legitimar os novos rgos locais autnomos. Tiveram alis o efeito contrrio.

O conflito poltico que se instaurou, evidenciado na falta de acordo e confiana mtua entre o governo e a principal fora da oposio, a Renamo, uma importante limitao para a reforma administrativa. Parecem existir diferentes escolas de pensamento sobre a natureza da reforma, e em particular sobre os seus motivos e princpios de base. Estas diferentes vises no correspondem necessariamente a uma diviso entre governo e oposio. Weimer considera que existem algumas indicaes que apontam no sentido de uma dupla clivagem no seio da Frelimo: entre centralizadores e descentralizadores e entre a direco do partido e as bases8. Braathen fez uma anlise da poltica de descentralizao identificando trs lgicas de aco contraditrias a tecnocrtica, a patrimonial e a democrtica. Conclui que o processo de descentralizao em Moambique, habitual para um pas em desenvolvimento, no conduz a uma verdadeira democracia participativa. Pelo contrrio, Braathen considera que h actores que seguem uma estratgia tecnocrata e patrimonial, baseada em prticas centralistas e numa ideologia de Estado. Defende que o principal interesse deste grupo de actores apoiar uma estratgia clientelista de cedncia de poder em troca de valores materiais ou econmicos privados. Por outro lado, tambm existem activistas e membros do partido com um misto de preocupaes tecnocrticas e democrticas, orientados por interesses de valor e razo, que esto mais receptivos ideia de descentralizar e desejosos de envolver a sociedade civil no processo de tomada de decises polticas. No entanto, ambas as tendncias esto nos centros do poder estatal e controlam as elites locais do partido, que personificam as estruturas administrativas locais9.

Este relatrio no especificamente sobre a poltica da descentralizao, isto , sobre as foras motivadoras e a lgica de base da poltica de descentralizao. , porm, necessrio perceber as principais motivaes dos actores e os principais conflitos entre eles, para compreender a forma como a descentralizao avana ou no na prtica. Nos pargrafos que se seguem, so apresentadas as vrias formas de descentralizao que esto a ser promovidas por diferentes centros de poder, recorrendo para tal aos conceitos geralmente usados na literatura sobre descentralizao: desconcentrao (administrativa e/ou fiscal) versus devoluo poltica (muitas vezes referida como descentralizao democrtica)10.

Para muitos dos entrevistados, a descentralizao da excessivamente centralizada administrao estatal necessria para ajudar Moambique a ajustar-se s realidades do ps-Guerra Fria. Aps um longo perodo de depresso econmica, Moambique est actualmente a atravessar um perodo de crescimento, devido aparentemente liberalizao, privatizao e introduo da economia de mercado11. A reforma da administrao pblica necessria para a melhoria do funcionamento do mercado, atravs da estabilizao da economia e um uso mais eficaz das receitas geradas pela crescente actividade econmica. De acordo com estas hipteses de natureza econmica, analistas polticos acreditam que a descentralizao trar uma maior transparncia, eficcia e responsabilizao12. O crescimento econmico um argumento importante para que polticos e funcionrios chave do poder estatal promovam a descentralizao, mas os representantes da oposio tambm parecem partilhar desta viso. Esta posio sobre a descentralizao da administrao estatal compreende a desconcentrao da administrao pblica, sem necessariamente permitir a devoluo de poderes polticos e decisrios aos rgos locais autnomos13.

Em conformidade com esta abordagem, o governo de Moambique adoptou um programa nacional de descentralizao, o PROL14. No existe porm nenhuma estratgia oficial para a implementao deste programa. A inteno do governo de descentralizar foi em vez disso expressa num documento nooficial, Estratgia Nacional de Descentralizao, que visa clarificar as funes que os governos provinciais e os rgos estatais das administraes distritais partilham com os recm-criados municpios. Alm disso, o governo de Moambique tambm adoptou um Programa de Planificao Descentralizada15 que, enquanto forma de descentralizao fiscal, visa a reforma oramental, incluindo programas para a melhoria da gesto das finanas pblicas, administrao oramental, administrao da dvida, contabilidade e auditoria das finanas pblicas a todos os nveis da administrao. O objectivo maximizar a transparncia, eficincia e eficcia na utilizao dos recursos financeiros para garantir a sustentabilidade das actividades de desenvolvimento acima referidas16.

A principal e mais controversa forma de descentralizao em Moambique a criao dos novos rgos locais autnomos, as autarquias locais, que em princpio representam uma verdadeira devoluo de poder do Estado para nveis locais da administrao. Apesar do acordo de princpio quanto ao processo

de descentralizao, parece que algumas foras no actual governo moambicano no aprovam esta descentralizao. Prefeririam uma forma de descentralizao como a descrita anteriormente: que permitisse uma melhoria da capacidade administrativa, mas no necessariamente uma ampla devoluo de poderes17.

Outra linha de pensamento, defendida por algumas foras no seio do partido no poder e da administrao estatal, elites e sociedade civil, reala os aspectos polticos e democrticos da descentralizao. A descentralizao , segundo eles, um processo que visa resolver um conflito poltico de base. A devoluo de poder s autoridades locais poderia equilibrar ou, pelo menos, reduzir o desequilbrio que tem marcado a sociedade moambicana desde o perodo colonial. A descentralizao est ligada ao processo de construo da nao, com o objectivo de aumentar o sentimento das populaes de pertena ao Estado e nao, tornando-se proprietrios da democracia18. Neste contexto, a desconcentrao da administrao pblica uma condio necessria, mas insuficiente, para a construo da paz aps um perodo de conflito, em frica como noutras regies. Partiu-se pois do princpio que em Moambique, como noutros pases, o Estado centralizado sob a liderana de partido nico fracassou e perdeu legitimidade, sobretudo se compararmos com as suas prprias pretenses19. evidente o fracasso e descrdito da administrao pblica durante e aps a guerra, especialmente em reas controladas pela Renamo, e a incapacidade para cumprir as suas funes de administrao pblica e prestao de servios.

O que aconteceu em Moambique pode pois ser definido como uma descentralizao por defeito: uma descentralizao rudimentar da tomada de decises e prestao de servios fora, ou margem, da administrao pblica20. A criao de novos rgos locais autnomos poderia facilitar a partilha de poder entre opositores polticos e permitir oposio uma efectiva participao na consolidao da democracia. Segundo Jos Guambe, director nacional da administrao local (MAE), a absoluta necessidade da descentralizao reside nos desequilbrios polticos, sociais e econmicos entre as diferentes regies do pas e no seio de cada regio, provncia, distrito ou localidade. Uma estratgia de desenvolvimento que inclua a descentralizao deve ser determinada com base em critrios de mxima eficincia e viabilidade econmica, que podero por sua vez canalizar os escassos recursos pblicos e privados disponveis para reas onde podem corrigir desequilbrios no desenvolvimento21. O objectivo , desta forma, alcanar um equilbrio funcional e territorial na mobilizao e distribuio de recursos22.

A unidade territorial posta em causa pela autonomia local?

Os objectivos e alvos da poltica de descentralizao, promulgada como um ltimo acto do regime de partido nico antes das eleies multipartidrias de 1994, compreendiam o ideal da descentralizao democrtica alargada, definida por Manor como uma mistura de descentralizao fiscal, administrativa (desconcentrao) e democrtica (devoluo de poderes)23. A lei 3/94 definiu um quadro de amplas reformas para os rgos locais do Estado. Estas reformas deveriam criar entidades territoriais locais, pblicas, com autonomia fiscal e patrimonial: os chamados distritos municipais urbanos e rurais. As reformas, que seriam implementadas de acordo com o princpio de gradualismo, teriam significado uma ampla transformao do poder de tomada de deciso poltica, bem como uma transferncia de recursos financeiros e humanos para os governos territoriais ou municipais locais. Estes seriam legitimados por eleies multipartidrias democrticas e acompanhados de uma futura transferncia das funes administrativas do Estado central para os governos provinciais.

A concepo e aprovao da reforma acima mencionada aconteceu num momento poltico particularmente favorvel criado pelo Acordo de Paz de Roma e confirmado pelas primeiras eleies multipardrias em 1994. Contudo, o processo de descentralizao sofreu mudanas fundamentais antes que as eleies locais pudessem ser organizadas. Subjacente a estas mudanas, que muitos descrevem como um fracasso e uma decepo do ponto de vista da democracia local, esto razes polticas e econmicas24. Aps uma remodelao ministerial, o governo no conseguiu completar o quadro legislativo. Retirou e reintroduziu projectos de lei que finalmente resultaram na rejeio da reforma pelos partidos da oposio e culminaram na sua recusa de participarem nas eleies locais. A Renamo criticou o facto de o pacote legislativo estar incompleto, bem como a ausncia de um calendrio exacto para a introduo gradual do governo local nas vrias regies.

O atraso no processo legislativo foi agravado por uma emenda constitucional, em 1996, que alterou profundamente a natureza do processo de descentralizao. A mudana mais significativa foi a substancial limitao da autonomia dos novos rgos locais. De acordo com a emenda constitucional, os novos rgos locais autnomos deveriam complementar e no substituir os rgos locais nomeados pelo governo central. Na prtica, esta forma de administrao dual significaria que a administrao das reas rurais seria feita por um administrador distrital nomeado pelo governo central, em paralelo com rgos executivos representativos e descentralizados. A emenda constitucional proposta pelo governo e a nova lei sobre os rgos locais limitaram tambm o nmero de reas onde os novos rgos seriam estabelecidos. O princpio do gradualismo foi assim introduzido. As eleies teriam lugar apenas nas cidades, vilas e aldeias que tivessem o estatuto de autarquia. A populao rural dos distritos ficou assim constitucionalmente privada do direito de voto em eleies regulares e democrticas dos lderes locais. Os partidos da oposio recusaram liminarmente as mudanas apresentadas pelo governo. Depois de o Governo ter tambm recusado as emendas propostas pela Renamo, a nova lei sobre os rgos locais (lei 2/97) foi aprovada sem consenso no Parlamento. A Renamo boicotou o procedimento parlamentar, pelo que a lei foi aprovada por maioria de votos da Frelimo e da Unio Democrtica, a terceira maior coligao no Parlamento.

Estas vrias alteraes legislao desviaram o processo de descentralizao do princpio da devoluo de poder e limitaram o estabelecimento de rgos autnomos a apenas 33 localidades. Uma possvel explicao para este desvio na poltica de descentralizao o receio das autoridades centrais do Estado em delegar poder sem certezas quanto aos resultados (polticos). Um indicador deste clculo poltico do governo foi a discusso no Parlamento sobre as listas de cidades e vilas que receberiam o estatuto de autarquia, apresentadas pela oposio e pelo governo. Comparando as duas listas luz do resultado das eleies de 1994, evidente que ambas as partes tencionavam seleccionar os municpios onde esperavam conquistar a maioria na assembleia municipal25. Consequentemente, o governo da Frelimo, ou pelo menos alguns dos seus membros, recearam abrir caminho a um maior acesso da oposio ao poder. De acordo com o pior cenrio possvel, a oposio teria ento condies para gradualmente introduzir uma federalizao incontrolvel, ameaando assim a integridade nacional e territorial do pas, princpio muito querido da Frelimo26. Para evitar veleidades de autonomia regional, a nova lei determinou a subordinao organizacional das autarquias ao princpio do Estado unitrio; assegurou o controle do governo central sobre os rgos locais; reduziu nalguns aspectos essenciais funes explicitamente definidas das autarquias e condicionou-as disponibilidade de recursos econmicos locais.

Moambique, como muitos outros pases africanos, um exemplo da estreita ligao entre poder poltico e excessivas recompensas econmicas. Os actores do governo central tiveram receio de perder o controle sobre os ganhos econmicos se permitissem uma grande autonomia local no controle dos recursos econmicos. A validade deste argumento limitada, na medida em que a introduo da economia de mercado acompanhada do programa de privatizaes limitou seriamente o controle do governo sobre a economia. Mas faz sentido se visto luz do favoritismo, corrupo e subornos de que beneficiam membros e funcionrios do governo em posies chave. Conforme concluiu Braathen, quando o governo rejeitou a ideia original de uma ampla descentralizao dos municpios distritais de acordo com a lei 3/94, preparou o terreno para o estabelecimento de uma administrao directa em mais de 90% do pas. Assegurou assim o controlo permanente dos rgos centrais sobre a distribuio dos principais recursos naturais e econmicos do pas, incluindo a pesca, o turismo, a silvicultura, a actividade mineira e a agricultura27. Isto agravou ainda mais a competio pelos benefcios econmicos entre as estruturas centrais do partido e as suas elites locais, a favor das primeiras. Simpson, num artigo sobre a transformao da Frelimo, defende que aqueles que no partido desempenharam um papel chave na luta de libertao, adoptaram agora a nova "ortodoxia do mercado livre" e empenharam-se em construir os seus prprios interesses comerciais privados, criando assim uma classe estatal centralizada que no quer perder os benefcios econmicos que as posies polticas do seu partido lhes assegura28.

A Renamo explicou oficialmente o confronto com o governo e a sua retirada das eleies utarquicas pelo seu desacordo com as disposies legais e institucionais para as eleies em particular, e em geral, pelo seu desacordo quanto nova poltica de descentralizao. A comunidade dadora apoiou a realizao das eleies, mas condicionou inicialmente o seu apoio ao consenso entre os partidos. A Renamo pensou que, retirando-se, conseguiria provavelmente evitar a realizao das eleies29, mas a tentativa falhou. As eleies acabaram por se realizar, com forte apoio dos dadores, e a Renamo ficou sem outra opo que no fosse a de fazer campanha, juntamente com os outros partidos da oposio, pelo boicote s eleies30. Aps as eleies, a Renamo afirmou que os novos rgos no eram legtimos devido elevada taxa de absteno e que no deveriam, por isso, ser aceites como uma expresso da vontade popular local31.

O nico resultado tangvel da retirada da Renamo a marginalizao poltica da oposio, incluindo da prpria Renamo, em zonas onde tinha fortes probabilidades de ganhar o controle das autoridades locais. A Renamo controla de facto muitos distritos da regio centro do pas. Algumas dessas zonas controladas pela Renamo foram integradas na administrao territorial aps a guerra, atravs da contratao formal de chefes de posto e administradores nomeados pela Renamo32. Aps as eleies autrquicas, estes chefes e administradores ficam agora sob controlo do governo da Frelimo33. O boicote da oposio pode igualmente ter tido um efeito negativo para os candidatos e grupos independentes, beneficiando assim o governo. A ttulo de exemplo, relatos da imprensa e sondagens (no oficiais) fazem crer que um candidato independente na Beira teria tido fortes possibilidades de derrotar o candidato da Frelimo se a Renamo no tivesse encorajado os habitantes a boicotar as eleies.

Outros defendem que a Renamo se retirou das eleies por razes estratgicas. Com a efectiva falta de autonomia financeira das autarquias, o governo da Frelimo poderia impedir o funcionamento e financiamento das autarquias controladas pela Renamo. Um eventual fracasso na administrao dos municpios teria afectado a reputao da Renamo e a popularidade eleitoral que esta espera redobrar para conseguir a vitria nas eleies gerais de 1999. Por outro lado, a Renamo poder tambm ter decidido no participar nas eleies devido a problemas internos de organizao, recursos humanos e financeiros, na medida em que teria grandes dificuldades em satisfazer as condies necessrias para registar os seus candidatos e fazer campanha. Independentemente das razes subjacentes deciso da Renamo de se auto-excluir dos novos rgos locais, a verdadeira campanha poltica em Moambique continua ainda a ser para o controle dos rgos centrais do Estado. A verdadeira luta pelo poder do governo central teve mais uma vez lugar nas eleies presidenciais e parlamentares realizadas a 3 e 4 de Dezembro de 199934.

Promover a descentralizao democrtica

Alguns investigadores, activistas da sociedade civil e polticos em Moambique preferem olhar para a descentralizao como um processo da sociedade civil35. Teoricamente, a devoluo de poder administrao local deveria dar mais possibilidades s comunidades locais, incluindo associaes organizadas e ONGs, de participarem na tomada de decises ao nvel local. Este sobretudo o ponto de vista das ONGs, um sector pequeno em Moambique mas em crescimento, e de alguns dadores. As ONGs locais e estrangeiras adquiriram um grande conhecimento sobre as comunidades locais e tm assumido tarefas de prestao de servios devido falta de capacidade ou, em muitos casos, total ausncia da administrao pblica. Houve porm muito pouca consulta sociedade civil durante a fase de definio e aprovao do quadro legal e institucional da descentralizao. Mais ainda, as ltimas alteraes legislao passaram praticamente despercebidas ao pblico e imprensa. Pode dizer-se que a preparao e implementao do processo de descentralizao foi feita de cima para baixo. A sociedade civil e outras foras nacionais no participaram no processo de planificao, nem tiveram um papel significativo na concepo do contedo da legislao sobre descentralizao36. A integrao de organizaes comunitrias e ONGs nos processos polticos locais est implcita apenas em documentos sobre poltica que afirmam que o conselho municipal tem o direito de aceitar ajuda e doaes de ONGs e outras entidades37.

Por outro lado, a lei anterior (lei 3/94) foi a primeira legislao do Moambique independente a reconhecer de forma explcita as formas tradicionais de governao, por meio de sistemas de linhagem e cls, ainda que a Constituio no o preveja. Em contrapartida, a nova lei (2/97) limitou substancialmente a participao das autoridades tradicionais em questes relacionadas com a comunidade local38.

No obstante os defeitos e limitaes do quadro legal e institucional e as decepes decorrentes do processo eleitoral, muitos analistas consideram que a limitada descentralizao em curso apesar de tudo melhor do que nenhuma descentralizao39. A descentralizao vista como uma parte necessria da agenda nacional. reconhecida a grande falta de recursos financeiros e humanos questo tratada mais tarde com mais detalhe , mas muitos consideram que importante o precedente criado pela instituio de rgos locais autnomos e eleitos40. Independentemente da relevncia das razes que levaram mudana fundamental dos princpios e formas do processo de descentralizao, o mais importante o resultado; para citar um activista: "temos que aproveit-la ao mximo"41.

A Influncia Poltica da Ajuda Externa e da Comunidade Dadora

De acordo com estatsticas do Banco Mundial, os valores do apoio financeiro a Moambique tm sido incrivelmente elevados nos ltimos dez anos, atingindo uma mdia de 77% do PIB no perodo de 19871991 e mais de 100% no perodo de 1992-1996. Moambique o maior receptor de ajuda externa de toda a frica Oriental, Austral e Central42. Devido extrema dependncia de Moambique da ajuda externa, a influncia dos dadores na definio da agenda poltica nacional inevitavelmente grande. Esta dependncia tem efeitos perniciosos nas reformas polticas com vista eficincia, transparncia e sustentabilidade. O processo de descentralizao no uma excepo a esta tendncia.

O processo de descentralizao foi originalmente uma iniciativa de Moambique, ainda que com forte apoio da comunidade dadora. O envolvimento e interesse desta no processo de descentralizao, que foi importante a uma dada altura, tem diminuido consideravelmente. Houve mesmo um recuo no apoio dos dadores devido forma como o processo tem evoludo (maior acento na desconcentrao e a quase ausncia de devoluo de poder aos rgos administrativos locais) e eventualmente ao desejo de evitar crticas e antagonismos resultantes do forte envolvimento estrangeiro no processo de paz. Os dadores parecem ter perdido o ritmo do processo de descentralizao durante as negociaes no Parlamento sobre o quadro legal e poltico da descentralizao43. Por outro lado, a reviso da reforma democrtica num sentido mais burocrtico e tcnico tem reduzido o interesse dos dadores. A descentralizao na sua forma actual no parece enquadrar-se na agenda dos dadores.

Muitos dadores consideram o processo de descentralizao meramente como uma forma melhorada de governao, necessria para facilitar o crescimento econmico e uma utilizao mais eficaz e eficiente dos recursos. Para outros, a descentralizao mais do que isso. Em virtude da relutncia do governo em partilhar o poder com a oposio aps as eleies multipartidrias, muitos dadores gostariam de ver desmantelado o poder poltico e administrativo centralista e estadista dominado pela Frelimo. Nesse sentido, a descentralizao era vista como uma forma de permitir alguma partilha de poder com a oposio interna. Por outras palavras, a comunidade dadora, ainda que com perspectivas diferentes sobre a questo, associa objectivos econmicos, tecnocrticos e democrticos ao processo de descentralizao. Advogam tambm uma maior participao dos cidados e maior autonomia local. Paradoxalmente, muitos programas e projectos de reforma administrativa so elaborados, dirigidos e financiados por dadores externos, com uma rgida burocracia central, e sem que haja responsabilizao pblica e participao das comunidades. Por conseguinte, embora a comunidade dadora esteja interessada em apoiar os processos conducentes a uma maior partilha de poder e participao da sociedade civil, tal no significa que dadores e sociedade civil tenham os mesmos objectivos no que respeita descentralizao em Moambique. alis possvel que o governo moambicano tenha aceite o envolvimento da sociedade civil no processo de descentralizao apenas no limite do necessrio para satisfazer as cada vez mais poderosas agncias de ajuda externa e as instituies financeiras

internacionais. A questo do envolvimento das comunidades locais na descentralizao voltar a ser retomada neste relatrio.

Apesar de menos envolvidos na concepo do actual processo de descentralizao e dos seus resultados, a influncia dos dadores foi substancial nas eleies autrquicas. Ao pr inicialmente como condio para o apoio financeiro e material ao processo eleitoral o consenso entre as principais foras polticas, os dadores deram oposio a possibilidade de veto. Conforme referido, a Renamo levou a srio essa possibilidade de veto e acreditou que poderia impedir a realizao das eleies ao boicotar os procedimentos legais e, finalmente, as prprias eleies. A Unio Europeia decidiu, apesar da ameaa de boicote, avanar com um massivo apoio financeiro aos rgos eleitorais da Comisso Nacional de Eleies (CNE) e do Secretariado Tcnico de Administrao Eleitoral (STAE), o que tornou possvel a realizao das eleies. Calcula-se que, com a reduzida participao de votantes, estas eleies foram das mais caras do mundo44. Verdade ou no, as autoridades moambicanas no poderiam ter suportado tal nvel de gastos sem ajuda financeira externa. Os dadores no ficaram satisfeitos com a deciso da CNE de impedir a presena de observadores internacionais s eleies. Os seus comentrios sobre o processo eleitoral e os resultados das eleies foram bastante moderados, mas mesmo assim deixaram transparecer uma evidente decepo e incerteza sobre o processo de consolidao democrtica45.

Em resumo, a actual ausncia de consenso poltico dificulta seriamente o processo de descentralizao e limita o papel dos actores locais. No entanto, apesar de modesto, o actual processo de descentralizao geralmente considerado como uma via para o reforo da democratizao poltica em Moambique e uma abertura a uma futura partilha de poder. A vontade do governo de cumprir os objectivos normativos promovidos pelas poderosas agncias de ajuda externa, obrigou-o a procurar um equilbrio entre as presses externas para descentralizar e os seus prprios objectivos polticos e econmicos de manter o controlo a nvel central.

A Pobreza em Moambique: poucas ligaes com a descentralizao

O alvio pobreza um dos objectivos mais urgentes do governo moambicano a todos os nveis. No tem, porm, sido uma das prioridades directas da poltica de descentralizao. No entanto, opinio mais ou menos generalizada que uma maior mobilizao de recursos atravs das novas autarquias locais e uma participao mais alargada das comunidades locais poderiam ajudar melhoria da situao de pobreza.

Perfil da Pobreza em Moambique

Moambique sofreu os efeitos da guerra durante dcadas, antes e depois da independncia. A guerra e a falta de recursos para o desenvolvimento humano e econmico deixaram o pas num estado de extrema e generalizada pobreza, sobretudo nas zonas rurais. Com um PIB per capita de 986 dlares americanos por ano, muito abaixo dos outros pases da frica Subsahariana (1377 dlares), Moambique integra o grupo dos pases menos desenvolvidos e muitas vezes referido como o pas mais pobre do mundo a julgar pelos indicadores econmicos46. Moambique est tambm entre os pases com mais baixos indicadores de desenvolvimento humano, de acordo com o PNUD: a esperana de vida de 46 anos, a taxa de alfabetizao dos adultos de 39% e 116 em cada 1000 crianas morre nascena47. O acordo de paz assinado em 1992 criou novas possibilidades para abordar problemas relacionados com a pobreza e para promover o desenvolvimento socio-econmico. De facto, de um modo geral e apesar dos indicadores, Moambique tem sido uma das economias com mais rpido crescimento na frica Sub-sahariana durante os anos 9048. A taxa de crescimento anual do PIB para o perodo de 1991-1997 foi de 6,7%49. As reformas econmicas aceleraram durante os anos 90 e tiveram um substancial apoio financeiro do exterior. O programa de privatizaes levou a um grande aumento do interesse dos investidores estrangeiros pelo pas.

Por outro lado, a cada vez maior dependncia de Moambique dos fluxos financeiros externos, o crescente dficit comercial e o forte peso da dvida externa so uma fonte de sria preocupao. de notar que, apesar da impressionante taxa de crescimento de Moambique nos ltimos anos, esta tem sido mantida artificialmente por fluxos de ajuda externa que, relativamente ao PIB, so superiores aos recebidos por qualquer outro pas desde o incio da era moderna da ajuda ao desenvolvimento. Presentemente, Moambique enfrenta uma situao onde o seu dficit comercial um quarto do PIB, a ajuda externa quase igual ao rendimento nacional calculado, e as importaes equivalem a mais de dois teros da produo de cereais. O servio da dvida, em aumento, corresponde a um tero das exportaes, e o crescimento econmico tem sido instvel. Por outras palavras, apesar do crescimento, Moambique est a viver muito para alm dos seus meios50. , pois, evidente a necessidade de enfrentar os desequilbrios macro-econmicos externos e internos por meio de ajustes fiscais que poderiam dar resposta ao enorme dficit comercial, desenvolver o mercado interno de capitais em substituio dos fluxos de ajuda externa, encorajando a poupana e aumentando as receitas fiscais.

Estratgias de Alvio Pobreza

Independentemente do debate sobre as causas e estabilidade do crescimento econmico em Moambique, o pas necessita de uma clara estratgia de desenvolvimento humano de forma a direccionar os benefcios do crescimento econmico para os mais necessitados. Para reduzir a pobreza a mdio prazo, o crescimento associado ao investimento externo deve ser complementado com polticas de despesa pblica em matria de educao e sade, apoio aos pequenos proprietrios rurais, assistncia a micro-empresas e proteco legal dos trabalhadores rurais e urbanos51. Por outras palavras, o desenvolvimento econmico precisa de ser apoiado por vontade poltica e uma estratgia eficiente.

Est em curso um debate sobre as estratgias mais eficazes de alvio ao tipo de pobreza que prevalece em Moambique52. Declaraes sobre a poltica oficial de Moambique reflectem a perspectiva de instituies financeiras internacionais baseadas em Washington. Estas salientam a necessidade de criar condies para o crescimento econmico como a principal via de reduo da pobreza a mdio e longo prazos53. A urgncia de polticas de alvio pobreza explicitamente reconhecida pelo governo54. As populaes rurais pobres tm sido objecto de especial ateno por parte do governo de Moambique, pois cr-se que dos 80% da populao rural "dois teros vivem em absoluta pobreza". A pobreza nas zonas rurais est associada ao isolamento do mercado e falta de outras fontes de rendimento que no as agrcolas, e a uma populao predominantemente jovem. A pobreza tambm est associada aos nveis de dependncia que so especialmente elevados nas reas de mais forte migrao masculina, com agregados familiares liderados por mulheres e insegurana quanto aos direitos sobre a terra.

A Unidade de Alvio Pobreza (UAP) sublinha, por isso, que a forma mais eficaz de acabar com a pobreza fixar a populao nas zonas rurais e melhorar a as condies de vida, no mbito de uma poltica que d prioridade agricultura de pequena escala, apoiando os pequenos proprietrios agrcolas, por exemplo, com medidas de ajuda em matria de aprovisionamento em material/bens bsicos55. O Ministrio da Agricultura partilha desta opinio sobre a importncia fundamental da agricultura de pequena escala para o bem-estardos habitantes rurais, mas centra-se sobretudo na questo da distribuio de terras. O Ministrio da Agricultura sublinha o papel chave da terra na criao de rendimento rural, e que os que possuem menos terra tendem a ser pobres. Identificar e melhorar a dinmica dos sistemas locais de distribuio de terras costumeiro, de aluguer, oficial, comercial (privado) um aspecto importante para o alvio pobreza nas zonas rurais, melhorando o acesso terra e ao rendimento56.

As crticas de Cramer e de Pontara estratgia governamental de alvio pobreza, apontam duas falhas: um nfase exagerado na prioridade dada ao desenvolvimento da agricultura de pequena escala e a negligncia da importncia do salrio baseado no rendimento agrcola para as populaes rurais pobres,

o que leva o governo a subestimar o impacto do trabalho assalariado na migrao de trabalhadores entre zonas rurais. O estudo de Cramer e Pontara salienta que deveria ser dada mais ateno ao papel do mercado rural de trabalho assalariado com vista reduo da pobreza em Moambique. Segundo eles, o pacote de medidas do governo com vista reduo da pobreza, baseado na imagem do tpico pequeno proprietrio independente, incapaz de reconhecer diferenas cruciais entre grupos de populaes a viver nas reas rurais. No reconhece o nvel de diferenciao da populao rural, nem atribui qualquer importncia aos movimentos de populaes dentro das reas rurais57.

Um outro aspecto importante em Moambique a existncia de populao urbana pobre. Estima-se que, em 1995, cerca de 40% dos moambicanos vivia nas zonas urbanas, representando 6 milhes de pessoas. O nmero aumentou dramaticamente desde 1980, altura em que apenas 13% da populao vivia nas zonas urbanas58. De acordo com a UAP, cerca de um tero dos agregados urbanos vive em situao de pobreza59. Cramer e Weeks defendem que, da anlise da poltica do governo e dos documentos sobre estratgia, no parece qualquer estratgia concertada de desenvolvimento humano que associe o alvio pobreza, o reforo do potencial humano e o crescimento econmico no mbito de uma matriz de objectivos, instrumentos e observao da evoluo do problema. A reduo da pobreza requer vontade poltica, aco decidida e programas imaginativos; no ser um produto automtico derivado do crescimento do mercado60.

Autoridades Descentralizadas e Alvio Pobreza: a ligao que falta?

O impacto da descentralizao da administrao estatal e a criao de rgos locais autnomos no foi tratada no debate sobre alvio pobreza, quer por fontes oficiais quer pelos seus crticos. Estudos realizados por Weeks e Cramer mencionam o papel das comunidades locais apenas em conexo com a orientao dos programas de alvio pobreza para indivduos e/ou grupos. Referem nomeadamente que um dos objectivos do alvio pobreza deve ser minimizar os factores de competio geradores de tenso. Numa sociedade dividida como Moambique, intervenes com vista ao alvio pobreza junto de determinadas parcelas da populao podem facilmente levar a um indesejvel aumento de tenso. Em vez disso, as limitadas medidas de ajuda deveriam ser implementadas com a participao das comunidades, ao mesmo tempo que deveriam promover a sociedade civil. Topouco, h alguma referncia neste debate aos nveis provincial, distrital e local da administrao e ao seu papel na reduo ou alvio pobreza. O alvio pobreza tambm no aparece como um objectivo deliberado da poltica de descentralizao. A ligao apenas indirecta. Quando o processo de descentralizao permite uma maior participao da populao local, deveria resultar numa mobilizao e definio de recursos mais efectiva de acordo com as necessidades identificadas pelas comunidades locais.

No entanto, em entrevistas no terreno, representantes de vrios ministrios que se ocupavam de questes relacionadas com a descentralizao ou com o alvio pobreza, notaram a existncia de uma ligao entre a devoluo de poder para nveis locais de governo e a melhoria das medidas de reduo da pobreza. Conforme referido por um funcionrio, o governo moambicano promove iniciativas conducentes ao desenvolvimento econmico e social. Nesse sentido, a reduo da pobreza no um objectivo em si da poltica do governo; o propsito do governo criar condies para o desenvolvimento em geral e, consequentemente, para o alvio pobreza61. A necessidade de alargar a participao das comunidades locais na definio das suas necessidades e objectivos, na elaborao, planificao e implementao das polticas e aces locais , desta forma, considerada como um objectivo importante da descentralizao.

Os entrevistados tambm salientaram que o Governo e as suas entidades tm que definir polticas para a reduo da pobreza em consulta com a sociedade civil62. Outra importante tarefa do governo, das entidades dele dependentes e dos novos rgos municipais, criar as infra-estruturas necessrias para um incremento da actividade econmica aos nveis provincial e local. Nenhum investidor querer investir numa regio onde no existem infra-estruturas bsicas63. Parte-se igualmente do princpio que as autoridades locais procuraro solues baratas para os problemas existentes, criando por exemplo mercados agrcolas nas cidades, o que beneficiaria tanto agricultores como a populao urbana. Esperase tambm que a maior autonomia local possa levar as populaes a contribuirem mais activamente para o bem-estar do seu ambiente imediato, contribuindo nomeadamente com mo-de-obra voluntria64.

A UAP estava na altura da realizao deste estudo a terminar uma pesquisa nacional sobre os agregados familiares. Esta pesquisa dever em princpio oferecer uma base de anlise mais fivel e realista para a avaliao da situao de pobreza no pas e para a redefinio e diversificao da estratgia de alvio pobreza. Resultados preliminares indicam que 20,3% da populao urbana e 79,5% da populao rural poder ser classificada como pobre. Os resultados da pesquisa dos agregados familiares permitiro definir o perfil da pobreza das vrias provncias. O governo e as administraes provinciais e locais do Estado podero assim desenvolver estratgias baseadas em dados realistas65. Para j, a pesquisa revela que as provncias mais pobres so as do centro do pas, nomeadamente Zambzia e Sofala, onde vivem respectivamente 19,3 e 11,1% da populao classificada como pobre. Ambas as provncias foram muito afectadas por uma combinao de factores: guerra, abandono e m gesto. Outro estudo indica que em todas as provncias existem localidades ou bolsas onde a pobreza aumentou devido incidncia da guerra66, o que demonstra a necessidade de estabelecer um perfil de pobreza com base em unidades mais pequenas do que as provncias. Espera-se que as autoridades locais desempenhem um papel fundamental na actualizao desses perfis, considerando que estejam adequadamente equipadas para o fazer.

Em resumo, no h uma ligao explcita entre as polticas de descentralizao e de alvio pobreza nos documentos oficiais. Parte-se do princpio que, ao promover o desenvolvimento econmico regional e local, o sector pblico ter automaticamente mais recursos para responder s necessidades locais. Porm, no existem ainda dados suficientes nem fiveis sobre a situao de pobreza nas provncias. No existem por isso planos de desenvolvimento regional ou local nesse sentido. Uma das primeiras tarefas dos novos municpios ser fazer um inventrio dos seus recursos e necessidades em cooperao com as autoridades provinciais.

As Autoridades Democrticas Locais ou Autarquias Locais

O papel dos novos rgos autnomos de governo local no alvio pobreza no est explicitamente definido. pouco clara a definio das respectivas tarefas e a diviso de mandatos entre os nveis central e provincial da administrao, o que torna mais difcil s autoridades locais assumirem plenamente as suas responsabilidades. A fraca capacidade humana e material das novas autarquias limita grandemente a mobilizao de recursos locais e a sua capacidade de elaborao e implementao das estratgias de alvio pobreza. Parte-se do princpio que a actual situao o resultado da luta pelo controlo dos recursos econmicos entre os centros do poder aos nveis local e central, o que constitui um desafio ao partido no poder, a Frelimo, tanto interna como externamente.

O processo de descentralizao em Moambique visa criar e estabelecer novos rgos locais autnomos, designados de autarquias locais, e que incluem municipalidades, cidades e vilas s quais foi atribudo o estatuto de autarquia. A descentralizao em Moambique significa exactamente esse processo de autarcizao, embora, conforme anteriormente descrito, esteja tambm em curso uma profunda e abrangente reforma do Estado. Esta reforma inclui outros aspectos, nomeadamenmte a descentralizao fiscal e a reestruturao das autoridades provinciais e distritais. Por outras palavras, a descentralizao implica a desconcentrao de funes do Estado e a redefinio da sua relao com os novos rgos locais. Na medida em que a criao deste conjunto completamente novo de rgos locais que constitui a autarquia o resultado mais visvel e com mais implicaes da reforma em curso, estas so consideradas neste estudo a unidade bsica de anlise. A criao das primeiras autarquias (33 nesta primeira fase do processo) em 1998 permitiu, no obstante as constantes negociaes polticas de que foi alvo, o lanamento de um importante processo de descentralizao democrtica em Moambique.

As autarquias so instituies urbanas, eleitas, que reproduzem a nvel local a estrutura do governo nacional e a sua diviso de poderes. A autarquia dispe de dois rgos principais: a assembleia municipal, eleita por sufrgio directo, o rgo legislativo; e o conselho municipal, composto por vereadores e dirigido pelo presidente do municpio, o rgo executivo. Metade dos vereadores so membros da assembleia municipal, sendo a restante metade nomeada pelo presidente do municpio. Este eleito por sufrgio directo, ao mesmo tempo que tm lugar as eleies para a assembleia municipal, pelos residentes do municpio. A assembleia municipal elege o seu prprio presidente ou representante67. As autoridades locais devero em princpio ser a verdadeira fora motriz do desenvolvimento local. Sero responsveis pela angariao de uma parte significativa das suas prprias receitas. Ser-lhes- atribuda responsabilidade pelo desenvolvimento econmico e social local, meio ambiente, saneamento, sade e educao, cultura, desportos, urbanizao, construo e habitao. Tero autonomia para planificar, definir o seu prprio oramento e fazer a colecta de vrios impostos e taxas locais68.

O estabelecimento dos novos rgos locais ser feito de forma gradual e a transferncia de poderes ser por etapas, permitindo assim um processo de aprendizagem e adaptao. A escolha pelo governo das localidades que receberiam o estatuto de autarquia foi inicialmente limitada a 23 cidades, 11 das quais (10 capitais provinciais e a cidade de Maputo) dispunham j de rgos municipais e um presidente nomeado pelo governo. A Renamo exigiu a atribuio do estatuto de autarquia tambm a outras cidades e vilas. Aps negociaes, o governo concordou em seleccionar, com base em critrios no muito claros, mais dez cidades e vilas que tivessem alcanado um certo nvel de desenvolvimento. As 23 cidades que j possuam conselhos municipais desde 1978 iro simplesmente transferir as suas responsabilidades e funes para os novos rgos eleitos. Os antigos conselhos executivos eram, contudo, centralizados e careciam de autonomia e recursos que lhes permitissem prestar mesmo pequenos servios locais69. Uma verdadeira transferncia de poder e recursos dever pois ocorrer. Pessoal, edifcios e infra-estruturas que antes pertenciam ao governo central sero gradualmente transferidos para os rgos locais. As restantes dez autarquias onde nunca existiram quaisquer estruturas locais devero criar tudo a partir do nada. Calcula-se que as autarquias agora estabelecidas abranjam aproximadamente um tero dos 17 milhes de habitantes de Moambique70.

O Ministrio da Administrao Estatal (MAE), juntamente com a sua Direco Nacional de Administrao Local, o principal responsvel pela implementao do processo de descentralizao. O MAE apoiado por vrios dadores, que tm programas em cooperao com o MAE e especialistas para a destacados para aconselhar sobre a concepo e implementao dos programas de descentralizao. Ao nvel provincial, o MAE est representado pelas suas Direces Provinciais de Apoio e Controlo que dirigem os programas de reforma administrativa. Outro Ministrio com grande interesse no processo o Ministrio do Plano e Finanas que tem representao aos nveis provincial e distrital. A sua Direco Nacional do Plano e Oramento responsvel pela reforma oramental que dever apoiar o desenvolvimento de prticas oramentais aos nveis provincial e local.

As primeiras eleies de rgos locais em Moambique foram realizadas em 30 de Junho de 1998 e a tomada de posse dos novos rgos nos 33 municpios em finais de Agosto. Conforme anteriormente referido, o partido no poder, a Frelimo, ganhou a maioria em todas as assembleias municipais e conquistou todos os postos de presidente do municpio. O facto de o trabalho de campo deste estudo (nomeadamente as entrevistas em Chimoio e Pemba) se ter realizado no perodo entre aqueles dois acontecimentos, confere aos resultados um interesse particular. Primeiro, a anlise das eleies e o seu impacto sobre a legitimidade e o funcionamento dos novos rgos locais dominou a maioria das discusses. Segundo, como os novos rgos locais ainda no estavam em funes, havia mais intenes do que as prticas concretas para observar.

Pemba e Chimoio foram os dois municpios seleccionados por causa das suas caractersticas muito diferentes. A capital da provncia de Manica71, Chimoio, de acordo com os resultados das eleies de 1994 uma rea de forte apoio Renamo72. Com 172000 habitantes e uma rea de 174 km2, a cidade de Chimoio fica em terras do interior, prximo da fronteira com o Zimbabwe, junto do importante Corredor da Beira que liga os dois pases em termos logsticos, culturais e econmicos. As principais actividades econmicas da rea incluem a agricultura, a pequena indstria, o transporte e o comrcio73. Pemba a capital da provncia mais a norte do pas, Cabo Delgado. Com 82800 habitantes e uma superfcie de 83 km2, Pemba fica numa pennsula e possui boas facilidades de navegao e turismo. A pesca, o transporte, o turismo e a pequena indstria so as principais actividades econmicas em Pemba74. Toda a provncia de Cabo Delgado, conhecida durante o perodo colonial como uma zona libertada pela Frelimo, um crculo eleitoral muito importante para o partido no poder.

De um modo geral, ambos os municpios careciam de informao e partilhavam da mesma atitude de esperar para ver. Todos os entrevistados comeavam por mencionar que a descentralizao ainda se encontra numa fase inicial e que por isso pouco havia a dizer sobre a questo. A falta de recursos humanos, materiais e financeiros e a deteriorao das infra-estruturas locais claramente evidente, mesmo nas cidades maiores e com melhores condies, para no falar das localidades que se encontram em reas mais remotas e menos desenvolvidas. Todavia, nas entrevistas com funcionrios envolvidos no processo era patente um certo optimismo. Todos estavam cientes dos objectivos e realidades bsicas do processo de descentralizao e esperavam maior orientao por parte do governo.

Vrios membros de todos os sectores da comunidade louvaram o objectivo central da descentralizao de melhorar e reforar a participao da comunidade em assuntos locais. Os representantes provinciais da Renamo em Manica e em Cabo Delgado repetiram o que a liderana do partido j tinha vindo a defender: que a retirada da Renamo do processo eleitoral era o resultado de prticas no democrticas e ilegais por parte do governo, e que no significava de modo algum que a Renamo fosse contra a

diviso e descentralizao de poder para os nveis provincial e local. Pelo contrrio, do interesse da Renamo promover prticas que permitam uma maior partilha de poder, sobretudo na regio centro do pas. No entanto, a convico da Renamo, partilhada tambm por outros, que a fraca participao nas eleies invalida o processo de descentralizao e no confere legitimidade aos rgos eleitos. Os representantes da Renamo expressaram tambm grande preocupao quanto ao funcionamento e eficincia das autoridades locais na sua forma actual. As autoridades locais sadas destas eleies no envolvem nem representam a comunidade em geral j que os apoiantes e os simpatizantes da oposio esto excludos dos novos rgos locais. Alm disso, conforme argumentam, a maior parte dos recursos locais so mal usados devido falta de transparncia e ao fraco controle financeiro75.

O Poder Local Face a Exigncias Concorrentes

Um dos princpios bsicos da poltica de descentralizao o pluralismo e a participao. A evoluo da sociedade moambicana no sentido da auto-organizao e autogesto das comunidades locais antecipada pela participao directa dos cidados na tomada de deciso e na representao dos interesses locais pela administrao municipal76. A prtica parece contudo ser algo diferente.

A avaliar pelas eleies autrquicas e o estabelecimento dos novos rgos locais, difcil ver neles um crescente activismo das comunidades locais no actual processo de descentralizao. Entrevistas com ONGs activas aos nveis provincial e local indicam o seu conhecimento e consciencializao do processo, mas confirmam ao mesmo tempo a atitude acima referida de esperar para ver. Para os poucos cidados entrevistados, a descentralizao mais um projecto do governo, sem impacto substancial na vida do cidado comum. Durante a guerra, as necessidades de sobrevivncia levaram a populao em Moambique a procurar formas alternativas de proteco e entreajuda, tradicionais e comunitrias, muitas vezes margem ou na ausncia do Estado e seus representantes77.

A falta ou fraca qualidade dos servios pblicos no incutiram na populao confiana na capacidade do governo de resolver os seus problemas quotidianos. A percepo negativa do governo junto destas populaes bem evidente em expresses como fazer politiquice em vez de desenvolver polticas adequadas78. A corrupo da polcia e outros representantes da lei, a degradao e fraca manuteno das infra-estruturas, a estratificao social, salrios baixos e preos elevados tambm contriburam para a generalizada falta de confiana nas autoridades oficiais. A sondagem sobre o agregado familiar promovida pelo Governo em 1998 indica que 45% dos inquiridos considera que as suas condies de vida pioraram desde 1991, quase tantos como os que afirmam o contrrio (44%), e 11% consideram que a sua situao no se alterou79. Mais ainda, 61% considera ser mais difcil conseguir emprego, enquanto

que 12% dos inquiridos considera ser mais fcil, e 27% afirmou no observar quaisquer mudanas. Ainda que meramente indicativos, estes dados demostram que, apesar do final da guerra e de algum desenvolvimento econmico, os benefcios para a populao no tm sido satisfatrios ou no tm correspondido s expectativas geradas no perodo imediatamente a seguir ao final da guerra.

Todavia, as eleies locais tiveram um importante efeito nunca antes visto em Moambique. A lei eleitoral permitiu que grupos de residentes independentes concorressem s eleies. Os grupos variavam grandemente na sua composio e popularidade. Alguns eram formados por activistas locais que no pertenciam a nenhum partido poltico, outros por polticos dissidentes da Frelimo que, por uma ou outra razo, quiseram concorrer como independentes. Vrias sondagens de opinio no oficiais realizadas antes e aps as eleies indicavam alis a simpatia dos eleitores pelos grupos independentes. Nos municpios com mais de uma lista, foram as listas independentes que conseguiram o maior nmero de votos da oposio, como o Grupo de Reflexo e Mudana (GRM) na Beira (40%), NATURMA (Naturais e Residentes da Vila de Manhia) em Manhia (40%), OCINA em Nacala Porto (26%) e Juntos pela Cidade (JPC) na Cidade de Maputo (26%). Tendo em conta que estes grupos praticamente no existiam enquanto tal algumas semanas antes das eleies, e as suas carncias em recursos financeiros e outros para a campanha comparado com o partido no poder, o seu relativo sucesso significativo.

Embora nenhum dos grupos independentes tenha conseguido eleger o seu candidato para um posto de presidente do municpio, alguns deles conseguiram uma boa votao. De notar o caso de Francisco de Assis Masquil, antigo governador da Provncia de Sofala. Cabea de lista pelo GRM na Beira, foi o mais votado dos independentes que ficaram em segundo lugar para o lugar de presidente do municpio (42%), seguido de Eusbio T. Manhia pelo grupo NATURMA na Manhia (41%) e Felizardo Vaz em Inhambane (34%). O candidato independente mais votado na cidade de Maputo foi o Dr. Philip Gagneaux (de origem sua), que teve 29% dos votos contra 65% de Artur Canana, o seu oponente da Frelimo e antigo governador da provncia de Manica80. Comentrios dos grupos independentes aps as eleies sublinhavam que os resultados poderiam ter sido ainda melhores se no tivesse havido intimidao por parte dos partidos polticos, ou se a cobertura dos meios de comunicao social tivesse sido mais equitativa durante a campanha eleitoral81.

A emergncia de grupos independentes e o abandono de alguns activistas da Frelimo deste partido pode ser visto no contexto da diviso crescente entre as estruturas centrais e provinciais/locais do partido82. Esta diviso tambm serviu para explicar o fracasso da Frelimo em mobilizar os seus apoiantes durante a votao, levando assim a uma elevada taxa de absteno. Apesar da persistncia da mquina partidria da Frelimo em tentar mobilizar os militantes para votar e desta forma reagir ao boicote da oposio, muitos apoiantes da Frelimo no votaram83. Weimer considera que devido inclinao geral do eleitorado (urbano) em favor da descentralizao e (auto) governo local, por um lado, e as grandes expectativas criadas com a promulgao da lei 3/94, a vitria relativa dos

centralizadores no reflectiu certamente os ideais do eleitorado em geral, nem em particular das estruturas e apoiantes locais da Frelimo. H outras linhas de diviso, ditadas possivelmente por interesses regionais ou eventualmente tnicos, com os promotores de uma descentralizao mais abrangente localizados naquelas provncias que se consideram vtimas de um sistema de governao hiper-centralizado, bem como da dominao do Sul84.

Por conseguinte, conforme examinado durante o trabalho de campo nas duas capitais provinciais de Pemba e Chimoio, alguns funcionrios civis e recm-eleitos vereadores e presidentes de municpios isto , aqueles que dependem da Frelimo para as suas posies adaptaram-se bem retrica do partido sobre os objectivos da descentralizao. Especialmente em Cabo Delgado, considerado uma das bases mais fortes da Frelimo, as pessoas mais bem informadas eram os representantes provinciais do partido. Apesar da imagem muitas vezes negativa das estruturas centralizadas e hierrquicas do partido, este parece ser eficaz na transmisso de informao para as provncias mais remotas. Isto confirma a hiptese de que as estruturas do partido estabelecidas durante a era do partido nico continuam a desempenhar um papel importante nas provncias. Do mesmo modo, em Chimoio, era evidente que as estruturas da Frelimo tm um papel significativo na seleco de candidatos e nomeao de chefes das diferentes direces provinciais.

Esta situao cria uma competio curiosa entre os governadores provinciais nomeados pelo aparelho central do Estado em Maputo e os funcionrios civis locais, bem como entre os novos vereadores e presidentes dos municpios (seleccionados com base em listas controladas pelas estruturas centrais do partido) e os activistas locais que gozam de apoio das comunidades locais. Estes ltimos lutam por mais poder local, incluindo mais poder por parte das estruturas locais do partido, pelo que so vistos como um perigo potencial. Durante a nomeao dos candidatos da Frelimo, aconteceu em algumas autarquias que a estrutura central do partido rejeitou candidatos propostos pelas suas representaes locais. Assim, quando se tratou de seleccionar, nomear e eleger os candidatos, foram as estruturas centrais do partido, nomeadamente os membros da Comisso Poltica (antigo Bureau Poltico), que determinaram a escolha final, frustando por vezes interesses locais, individuais e colectivos. Refora-se assim a ideia de que o aparelho central do partido, controlado a partir da capital, Maputo, procura manter o seu controle patrimonial sobre as provncias e comunidades locais. Da as dificuldades da Frelimo em tratar de questes de poltica local (relacionadas com a municipalizao) e em aceitar uma maior democracia interna. A frustrao dos membros das estruturas e apoiantes locais do partido e do governo ainda mais alimentada pela percepo de que o governo no tem sido capaz de contribuir significativamente para o alvio pobreza nem alcanar uma distribuio mais equitativa da riqueza, recursos e rendimento. Este argumento foi muitas vezes apresentado em entrevistas ao nvel local85.

Lderes Tradicionais

Os lderes tradicionais tm autoridade e influncia em muitas comunidades em Moambique. Muito afectadas pelo desenvolvimento social e poltico do pas nas ltimas dcadas, as autoridades tradicionais continuam a ser consideradas como agentes importantes da comunidade, sobretudo fora das modernas zonas urbanas86. A autoridade tradicional comeou a ser estudada em Moambique, de uma forma sria e aberta em 1991, por iniciativa do Ministrio da Administrao Estatal (MAE), e no mbito do desafio colocado pela descentralizao. Sem aprofundar a natureza, histria e variaes locais da autoridade tradicional, algumas constataes bsicas do projecto, tal como descritas por Lundin, so aqui apresentadas para facilitar a discusso sobre o seu papel.

Os lderes tradicionais so uma expresso socio-poltica das organizaes sociais locais africanas, com base na linhagem. Esto fora do tempo relativamente autoridade legtima do actual Estado moderno, que no um produto da cultura local87. Alm disso, a autoridade tradicional no centralizada. No existem chefes tribais; os lderes tradicionais com base na linhagem esto localizados num territrio especfico. A autoridade tradicional inclui a elite tradicional local88.

O papel e funes das autoridades tradicionais variaram consideravelmente de acordo com as realidades polticas e sociais da histria de Moambique. Durante o perodo colonial, os funcionrios portugueses exploraram a organizao social das comunidades africanas de forma a aumentar o seu controle. Criaram tambm o posto de rgulo (pequeno rei), concedendo-lhe a liderana ou poder sobre comunidades nativas num determinado limite territorial89. Aps a independncia, a diversidade de autoridades tradicionais foi limitada pelo novo governo. A Frelimo considerou os rgulos como meros agentes da anterior administrao colonial e ignorou a legitimidade que os lderes tradicionais gozavam em muitas comunidades. Contudo, na medida em que a administrao estatal no se conseguiu estabelecer eficazmente entre as comunidades locais, o espao deixado em aberto pela administrao distrital nomeada pelo governo central ao nvel das comunidades locais foi em grande medida ocupado por chefes tradicionais, grupos religiosos e ONGs/instituies internacionais de ajuda humanitria, operando margem ou fora das estruturas do Estado90. A condenao das autoridades tradicionais por parte dos novos lderes nacionais levou a que muitos dos lderes tradicionais se aliassem oposio, que aproveitou a oportunidade para estabelecer as suas prprias estruturas com base na liderana local.

Para este estudo, foi recolhida informao sobre as autoridades tradicionais na provncia de Cabo Delgado e em Pemba, a capital da provncia. De acordo com a entrevista concedida por dois rgulos, indicados pela sede provincial da Renamo como possveis entrevistados, o povo Makua tem seis rgulos que controlam os vrios bairros ou aglomerados nos arredores da cidade91. As opinies dos dois rgulos

entrevistados sobre descentralizao e a relao entre os diferentes nveis de governo e autoridade tradicional eram totalmente diferentes. Enquanto que o primeiro criticou o governo por no consultar a comunidade em qualquer que fosse a questo, o outro rgulo, pelo contrrio, estava satisfeito com o processo de descentralizao e acreditava que o estabelecimento de rgos locais autnomos iria permitir uma maior interaco entre o Estado e as autoridades tradicionais. No obstante, ambos os rgulos afirmaram ter autoridade substancial sobre os locais e exigiam reconhecimento por parte do governo.

Se as curtas visitas s comunidades no permitiram tirar mais concluses, elas revelaram pelo menos a situao marginalizada e de pobreza dos rgulos e das suas comunidades em geral. A apenas alguns quilmetros da cidade de Pemba, os bairros so uma realidade em si, desligada de quaisquer servios municipais. Embora seja difcil avaliar a posio dos rgulos nas suas comunidades, parece no existir qualquer outra autoridade a esse nvel. Conforme observado por Artur e Weimer, ao excluir da reforma administrativa formas africanas de governo e liderana, o Estado moambicano moderno e a administrao continuam a distanciar-se e a permanecer como uma realidade alheia grande maioria da populao92. Isto visvel na forma como o papel dos lderes tradicionais re-direccionado e limitado no mbito da reforma da descentralizao pela lei 2/97. opinio mais ou menos generalizada, tal como afirmava um funcionrio do Estado, que o poder dos lderes tradicionais essencialmente conservador, na medida em que tm poder social para impedir que as coisas aconteam, mas no tm saber nem capacidade para iniciar ideias93. No entanto, na ausncia de qualquer outra autoridade, os lderes tradicionais so importantes como representantes orgnicos da comunidade social e devero ser integrados em qualquer reforma que vise uma maior participao da comunidade.

O Papel das ONGs Locais e Internacionais

Na ausncia ou fraqueza da representao do Estado, ONGs locais e internacionais preencheram o vazio de poder em muitas comunidades, como uma forma de descentralizao por defeito94. As ONGs tomaram iniciativas do gnero proporcionar servios bsicos, desenvolver infra-estruturas como gua e saneamento, preencher vazios em matria de educao, sade, assistncia social e conservao do meio ambiente. Cada vez mais frustrada com a ineficincia das estruturas do Estado, a comunidade dadora comeou a envolver-se mais no apoio sociedade civil moambicana que, apesar de ainda frgil, est em constante crescimento. Existem grandes diferenas entre as ONGs e outras organizaes relativamente ao tamanho, mbito de actividade, funo, origem, autenticidade e recursos95.

Os recursos de algumas das ONGs locais e da maioria das ONGs internacionais excedem os recursos de muitos municpios, o que lhes confere grande respeito e autonomia junto das comunidades. Algumas ONGs desenvolveram uma relao eficaz com as comunidades onde esto baseadas e trabalham de acordo com mtodos participativos. Outras esto mais orientadas para a prestao de servios tcnicos e operaes de emergncia no sector social. Nos ltimos anos, a sociedade civil tambm se tornou activa na defesa e presso para a adopo de determinadas polticas, especialmente na capital. Mas as ONGs tambm tm estado sujeitas a processos centralizados de tomada de decises e tm dificuldades em trabalhar com nveis locais da administrao. A experincia de uma ONG internacional em Cabo Delgado indica que a interveno do governo central nos projectos provinciais tem sido um factor de perturbao, especialmente no passado, mas que a prtica do controle central est a mudar ainda que lentamente. Ao nvel local, persiste a hegemonia dos administradores distritais nomeados pela administrao central. difcil iniciar uma actividade sem a interferncia do administrador, que muitas vezes procura obter benefcios pessoais e/ou polticos96. Muitos representantes de ONGs baseadas em Maputo apontaram a necessidade de as ONGs desenvolverem, ao nvel local, o seu saber e tcnicas de interveno e presso com vista a melhorar a sua capacidade para participar, seguir e desenvolver o processo de tomada de deciso local97.

Relacionado com este facto, cr-se que a verdadeira descentralizao do poder exige uma mudana fundamental na cultura administrativa, tanto aos nveis central como local, bem como o desenvolvimento de atitudes mais participativas. Ainda existe uma cultura de comando, evidenciada pelo poder todo-poderoso a todos os nveis dos representantes do partido/Estado nomeados pelas estruturas centrais. Derivando quer da tradio africana como do legado do Estado de partido nico, a cultura hierrquica (do topo para a base) no conducente a uma maior participao comunitria98. Criou-se uma mentalidade de dependncia em que o local espera que o bem-estar e o desenvolvimento lhe sejam proporcionados pelo centro, sem o envolvimento activo das populaes interessadas. Quebrar esta dependncia uma das principais condies para uma verdadeira reforma democrtica99.

Diviso de Tarefas e Mandatos Entre os Diferentes Nveis da Administrao

A criao de novas autoridades locais autnomas nalgumas zonas de Moambique complicou ainda mais o sistema poltico e administrativo nacional. Actualmente, a administrao territorial oficial possui trs nveis: i) governos provinciais com governadores nomeados pelo Presidente; ii) autoridades distritais nomeadas nas zonas rurais; e iii) autoridades locais (presidente do municpio, conselho e assembleia municipais) nas zonas urbanas e chefes de posto nomeados nos chamados postos administrativos100. Nas autarquias, as autoridades distritais e os rgos locais autnomos coabitam sem que haja uma clara definio dos respectivos mandatos e hierarquia. Coexistem quatro estruturas diferentes de

governao: primeiro, o aparelho central do Estado, hiper-centralizado, altamente burocrtico e tecnocrtico, com demasiados funcionrios, e os leais governos provinciais por ele nomeados; segundo, os rgos locais do Estado (administrao distrital e estruturas administrativas hierarquicamente abaixo desta), fracos, ineficientes e sem legitimidade; terceiro, os recm-criados municpios autnomos de auto-governao; e quarto, as formas africanas de governo e organizao social, na sua maioria fora ou margem do Estado101. Especialmente nas provncias, existe pouca informao relativamente aos mandatos dos diferentes nveis de governo e s tarefas que as autoridades locais devero desempenhar102. Outro problema a coabitao de administradores distritais e autarquias, sendo pouco claro qual deles exercer autoridade superior. Importa ainda lembrar que a devoluo de poder das autoridades centrais para as locais s ocorre nalgumas zonas do pas, o que torna a situao ainda mais complicada. A maior parte das zonas rurais ainda directamente administrada a partir das estruturas centrais da administrao. Ainda que haja um conhecimento razovel sobre os novos rgos locais entre os habitantes das novas novas reas administrativas103, tal no significa que os muncipes atribuam grande importncia aos novos rgos locais e os considerem como rgos vivos104.

Tambm existe ao nvel provincial uma concorrncia de lealdades entre os directores provinciais dos respectivos Ministrios sectoriais e seus superiores hierrquicos, por um lado, e o governador e os interesses provinciais por outro. provvel que em caso de conflito de interesses e disputa de autoridade, os funcionrios civis de uma determinada direco tendam a aceitar antes de mais ordens superiores do respectivo Ministrio de tutela. Mais uma vez se evidencia a dependncia dos lderes locais e provinciais face s estruturas centrais do partido e ao aparelho do Estado. Todos os funcionrios so e continuaro a ser empregados do Estado, mesmo se as suas tarefas so transferidas para a autarquia local. O nvel salarial dos funcionrios civis locais ter tambm impacto na sua motivao e, mais importante ainda, na luta contra a corrupo a todos os nveis da funo pblica. Nesse sentido, a reforma da funo pblica essencial.

O programa de descentralizao do governo a nvel sectorial visa a redefinio das tarefas e responsabilidades, finanas e procedimentos de trabalho em relao aos novos rgos municipais. Constitucionalmente, os nveis central/provincial tm a obrigao de seguir e apoiar as autoridades locais. Apenas podem intervir se estas violarem claramente a lei. Os respectivos Ministrios devem igualmente apoiar as novas autoridades na definio das tarefas que podero ou no ser transferidas para os rgos locais. Pretende-se, por exemplo, descentralizar a gesto das escolas primrias, mas o curriculum e formao dos professores continuaro a ser de mbito nacional. H ainda muito por negociar e planear e no provvel que a discusso seja fcil. Sero muitas e conflituosas as presses de todos os lados, central, provincial e local. Alguns funcionrios a nvel central pretendem manter o poder nas suas mos, enquanto outros querem delegar tantas funes e custos quanto possvel para nveis locais da administrao. Algumas autoridades locais gostariam de ter mais autonomia, mas esitam em assumir tarefas que devero ser financiadas localmente. Alguns esto pouco capacitados para assumir

quaisquer tarefas, pelo que s o faro de forma gradual. o caso das dez autarquias que no herdaram estruturas municipais e que as devero criar.

Ser interessante ver qual o impacto que tero os candidatos independentes eleitos na promoo do poder local. Conforme referido por dois vereadores independentes em Maputo e na Beira, o resultado mais positivo at agora foi o facto de os vereadores independentes terem obtido os meios jurdicos e institucionais para exigir uma maior responsabilizao e transparncia em matria de questes municipais. Esto melhor capacitados para criticar e exigir, porque conquistaram os seus lugares com o apoio local e na independncia do aparelho do partido no poder105.

Recursos Base das Autarquias: Financeiros, Materiais e Humanos

Um dos problemas mais graves das novas autarquias a falta de capacidade humana, material e financeira, o que dificulta seriamente o desenvolvimento local e acaba por se tornar num crculo vicioso. As novas autoridades locais devero mobilizar recursos locais com vista a desenvolverem as suas capacidades para promover o desenvolvimento local. Todavia, sem os conhecimentos tcnicos necessrios, capacidade administrativa e recursos humanos qualificados, a sua capacidade de gerar rendimentos e promover o desenvolvimento econmico local muito fraca. Na tentativa de resolver este problema, o governo central aprovou uma lei sobre os subsdios governamentais destinados s autoridades locais. O chamado fundo de compensao dever ser de 1,5 a 3% do total de receitas anuais do Estado e ser transferido para cada uma das autarquias locais de acordo com uma frmula baseada em quatro critrios: rea, populao, nvel de desenvolvimento e sucesso na colecta de impostos locais. O governo anunciou recentemente que ir atribuir 40 mil milhes de Meticais (cerca de 3,3 milhes de dlares americanos) para o funcionamento das novas autarquias locais. O montante equivale a 0,75% das receitas do Estado previstas para os ltimos seis meses de 1998106. Alm disso, criaram-se vrias outras formas de financiamento local. A fonte mais importante de receitas locais ser o imposto pessoal autrquico que as autoridades locais esto autorizadas a cobrar. As autarquias locais podem igualmente gerar rendimentos a partir de taxas e tarifas sobre servios e licenas, ou seja, atravs da tributao da actividade econmica nas suas respectivas reas107. Algumas receitas de impostos nacionais sero tambm transferidas para os conselhos locais, nomeadamente as provenientes de impostos sobre o turismo (das quais 30% sero transferidas para as autarquias), veculos e propriedade.

contudo provvel que a realidade seja menos promissora. Actualmente, estima-se que a capacidade de angariao de receitas por parte do governo central seja muito baixa. Apesar do fim da guerra e de

um perodo de maior estabilidade e crescimento econmico, as receitas fiscais em percentagem do PIB entre 1994-96 foram inferiores s receitas de anteriores perodos trienais, excepto para o perodo de 1985-87. Apesar da melhoria na colecta de receitas em 1997 para cerca de 20,4% do PIB, esta permaneceu ainda ligeiramente abaixo da mdia dos treze anos anteriores108. O oramento do governo para 1998 mostra ainda uma outra preocupao: a receita proveniente das provncias de apenas 154 mil milhes de Meticais (13 milhes de dlares americanos), correspondendo a apenas 3% do total de receitas do Estado que se elevam a 5 479 mil milhes de Meticais (456 milhes de dlares americanos) para os ltimos seis meses de 1998. Das receitas provinciais, s a cidade de Maputo cobra 92 mil milhes de Meticais, ou seja, quase 60% do total das receitas provinciais. Por outras palavras, quase todas as receitas so actualmente cobradas pelo governo central e, at ao momento, as provncias para alm da capital no tm nem autoridade, nem capacidade para gerar receitas. Alm disso, a actividade econmica e industrial est concentrada na capital e nos poucos grandes centros urbanos existentes no pas (como a Beira, o Porto de Nacala e Chimoio), ficando as outras reas dependentes dos subsdios do governo.

A documentao disponvel sobre a situao econmica dos dois municpios considerados neste estudo no fornece muita informao sobre as finanas locais. Nos casos de Pemba e Chimoio, 60% do rendimento municipal gerado por servios, o que parece ser a tendncia comum para todos os municpios. Para alm destas receitas, Chimoio recebe do governo provincial apenas um tero do seu rendimento sob a forma de subsdio, enquanto que Pemba recebe apenas 10%. Por outro lado, Pemba recebe rendimento de um plano de habitao do governo que equivale a aproximadamente 20% da receita total do municpio. O subsdio provincial para Chimoio diminuiu gradualmente (era de 46% em 1994), enquanto que o rendimento total triplicou. grande o optimismo quanto viabilidade de ambos os municpios para desenvolver e aumentar as receitas locais. S em Pemba que estavam disponveis dados sobre as despesas correntes, distribudas do seguinte modo: 57,5% em despesas de pessoal, 19,5% em administrao e funes, 3,5% em manuteno da propriedade e 19,5% noutras despesas109. At agora e de acordo com estes dados, todo o investimento nos sectores sociais sade, educao, cuidado infantil e materno, assistncia aos idosos e aos deficientes, ou seja, no alvio pobreza e desenvolvimento de recursos humanos tem sido distribudo pelos rgos centrais. Se os municpios devero assumir a responsabilidade dessas funes, ter que lhes ser dada verdadeira autonomia e capacidade para aumentarem substancialmente as suas receitas ou receberem uma maior percentagem de fundos provinciais e centrais.

Por outro lado, a criao de um novo conjunto de instituies pblicas que devero ser subsidiadas por fundos pblicos vai contra as recentes polticas macro-econmicas de reduzir o sector pblico, cortar nas despesas pblicas e privatizar a prestao de servios. Aonde que as novas estruturas municipais iro ento buscar financiamento?110 O subsdio do governo est ligado ao desempenho das autarquias na angariao dos seus prprios fundos, o que coloca os municpios em posio desigual. Aqueles com menos capacidade de angariao de fundos recebero menos do que os municpios que consigam gerar

mais rendimentos. Sob presso para reduzir a despesa pblica, previsvel que o Estado diminuia os subsdios aos municpios quando estes estabelecerem os seus prprios sistemas de angariao de fundos. Ao mesmo tempo, alguns municpios recebem uma parte substancial dos seus fundos da comunidade dadora em apoio da poltica de descentralizao111, o que levanta srias questes sua sustentabilidade a longo prazo. Se incapazes de gerar financiamento adicional a nvel local, conforme os planos do governo, as novas autarquias tornar-se-o ainda mais dependentes do financiamento do governo e/ou do apoio dos dadores. Por outro lado, a dependncia do governo de Moambique face ajuda externa um dilema fundamental de toda a economia nacional. , pois, da maior importncia desenvolver a capacidade administrativa e humana das novas autoridades locais de forma a resolver a questo da dependncia e a no criar uma nova dependncia ao nvel da micro-estrutura.

Espera-se que o sector privado assuma um papel de maior relevo na criao de rendimentos para os municpios e na prestao de servios. De acordo com a nova lei, as autarquias tm o direito de contratar outros para a prestao de servios pblicos, ainda que no o devam fazer. A privatizao de recursos econmicos e da produo tem sido um dos princpios orientadores do novo governo. O processo de privatizaes tem vindo a acelerar; nos ltimos 10 anos (1987-97), o governo vendeu 676 empresas, a maioria das quais entre 1993 e 1995. A privatizao tem sido um sucesso para a maioria dos sectores industriais: pesca, transportes, carvo, madeira, construo e seguros112, o que levou a uma situao em que empresas cada vez mais produtivas economicamente esto fora do controle pblico. O quadro legal e institucional para as companhias privadas numa economia em transio como a de Moambique permite que estas operem quase sem controle pblico. Ser particularmente difcil para os municpios pobres, com falta de capacidade tcnica econmica e jurdica, definir e implementar um sistema adequado de tributao e tarifas para as companhias privadas que operem no seu territrio; ser-lhes- tambm mais difcil impor cdigos e sanes aos agentes privados. Se no se conseguir controlar o actual nvel de corrupo, ser impossvel a responsabilizao destes agentes. Integrar o sector privado no esforo de melhoria das infra-estruturas locais, com base no princpio do benefcio mtuo, um verdadeiro desafio para as novas autoridades locais. As primeiras tarefas dos rgos locais incluem a elaborao de planos para a expanso de servios, como gua e energia elctrica, e a negociao de acordos com as respectivas companhias. O governo espera que o sector privado contribua para o desenvolvimento municipal, embora neste momento tenha muito pouco para oferecer em troca113. Foi tambm proposto um conjunto de incentivos de forma a atrair companhias e investidores a estabelecerem-se em regies e municpios remotos, como Cabo Delgado e Pemba114.

No nenhum segredo que a infra-estrutura fsica em muitas partes do pas est muito ou quase completamente destruda, devido guerra e falta de manuteno e construo. Nalgumas localidades, as novas autoridades locais praticamente no dispem de um local de reunio, muito menos de escritrios e equipamento para operar de forma eficiente. Esta falta de condies bsicas dever ser resolvida com a ajuda do governo central, da comunidade local e dos dadores.

Igualmente urgente a falta de pessoal qualificado e de tcnicos nos novos municpios, especialmente nos mais pequenos e mais remotos. Este problema foi salientado em quase todas as entrevistas. J antes foi mencionado que Moambique tem poucos funcionrios civis qualificados. A deteriorao das condies na funo pblica salrios extremamente baixos e fracas infra-estruturas de trabalho fizeram com que muito do pessoal melhor qualificado procurasse empregos mais lucrativos no sector privado, como empresrios ou consultores, e nas organizaes dadoras internacionais. Os municpios remotos, oferecendo condies de vida modestas e fracas oportunidades de carreira profissional, no podem competir com Maputo e outras capitais industriais pela aquisio de funcionrios qualificados. cada vez maior o receio de que as autarquias no tero capacidade para assumir as tarefas que lhes so delegadas nem para fazer uso da autonomia concedida aos novos rgos locais devido falta de recursos humanos. Dever ser adoptada uma reforma abrangente da funo pblica, com o objectivo de melhorar cada vez mais as condies de trabalho, as oportunidades de carreira bem como o quadro salarial e outros incentivos. As necessidades de formao dos titulares de cargos polticos, dos novos membros das assembleias e conselhos municipais, devero tambm ser tidas em considerao e integradas nos programas de formao e capacitao dos funcionrios pblicos locais. Deveriam ser estudados incentivos especiais para assegurar a mobilizao de fora de trabalho tambm para os municpios mais pobres.

A Mulher na Estrutura Local

relevante o facto de que das 24 entrevistas a funcionrios pblicos, polticos, representantes de ONGs e outras pessoas relevantes que se dedicam a questes relacionadas com a descentralizao ou o alvio pobreza nos dois municpios estudados, apenas uma entrevista foi com uma mulher115. Em Maputo, a situao ligeiramente melhor116. Sem entrar numa discusso sobre o papel e a posio da mulher na sociedade moambicana, e sem querer minimizar a importncia das organizaes de mulheres criadas nos ltimos anos em Moambique para abordar as questes de gnero117, a ausncia de mulheres na vida pblica aqui apenas referida de modo muito breve. Deveria tambm ser dada uma ateno especial integrao das mulheres nas estruturas de poder local, encorajando-as a participarem na poltica.

difcil identificar as possibilidades das novas autoridades locais em matria de alvio pobreza, porque as suas tarefas, mandatos e responsabilidades esto muito dependentes de recursos que ainda no existem. Outro problema a relao entre os diferentes nveis da administrao. A marginalizao de grupos de poder local, tais como partidos da oposio e sociedade civil, so uma falha grave na

concepo dos rgos locais e diminui a sua capacidade para abordar problemas sociais e econmicos locais. A diviso cada vez maior entre as elites polticas locais e centrais no seio da Frelimo poder levar a uma sria marginalizao e perda da sua base popular. O governo deveria atribuir especial ateno forte desigualdade entre municpios e orientar os seus recursos e programas para os mais desfavorecidos.

O Papel dos Dadores na Descentralizao e Alvio pobreza

O papel dos dadores tem sido de extrema importncia nos ltimos 10 anos em todos os nveis e sectores da sociedade moambicana. difcil pr fim dependncia e aumentar a apropriao e responsabilizao local na formulao de polticas. Do mesmo modo, o processo de descentralizao reflecte, pelo menos em parte, o ponto de vista das instituies de ajuda externa e o seu sistema de valores.

Conforme anteriormente referido neste estudo, a comunidade dadora em Moambique teve uma influncia significativa no processo poltico de descentralizao. Do mesmo modo, o seu apoio financeiro para a realizao das eleies e para a elaborao e implementao do PROL tem sido substancial. Esta parte do texto refere algumas das aces concretas da comunidade dadora para a promoo da descentralizao e reforo das comunidades locais.

O Banco Mundial teve um papel fundamental na negociao e elaborao do PROL, lanado em princpios dos anos 90. Ligado aos programas de ajustamento macro-econmico, o PROL est centrado no quadro legal, institucional e fiscal do governo local, de forma a criar uma estrutura adequada para a auto-suficincia e responsabilizao das autoridades locais. Est a ser implementado a ttulo experimental em cinco zonas urbanas (Maputo, Beira, Pemba, Quelimane e Nampula). O projecto financia assistncia tcnica, formao, estudos e criao de um quadro de polticas adequadas para o investimento no sector urbano. Prepara planos de investimento urbano e coordena as actividades de outros dadores e ONGs no sector do governo local118. O projecto est a ser implementado pelo MAE e a sua Direco Nacional para a Administrao Local. O Banco Mundial est tambm a gerir projectos ditos de capacitao de recursos humanos e de capacitao do sector pblico/legal, de forma a fortalecer a capacidade da funo pblica, nomeadamente para prestar servios pblicos119. O PROL tambm apoiado pela agncia de desenvolvimento alem (GTZ), que destacou um conselheiro para o MAE no mbito do seu Programa sobre Democracia e Descentralizao (PDD).

Outros dadores envolvidos no apoio financeiro e em recursos humanos para a formulao da poltica de descentralizao incluem a Sucia, a Holanda, a Finlndia e a Noruega. A Sucia est a apoiar o estabelecimento da administrao local em seis distritos rurais (Boane, Bzi, Angnia, Monapo, Lichinga e Mocmboa da Praia). A Holanda est a concentrar os seus esforos no apoio provncia de Nampula e aos seus distritos e autoridades municipais. A Noruega est presente em Cabo Delgado, onde apoia a criao de infra-estruturas fsicas e administrativas locais. A Finlndia, para alm do apoio ao municpio de Nacala na conservao do meio ambiente e em programas de capacitao, reforou tambm a componente de capacitao do seu programa de sade em Manica. As organizaes multilaterais envolvidas em programas de descentralizao incluem o PNUD, bem como vrias ONGs, muitas das quais se aperceberam da necessidade de aumentar a capacidade administrativa e humana das comunidades com quem trabalham. Conforme j referido, as ONGs apoiam quer a sociedade civil quer as autoridades locais, especialmente na formao, defesa de polticas e desenvolvimento de prticas participativas.

Todos os dadores entrevistados indicaram que os novos rgos locais autnomos podem dar uma contribuio significativa para o desenvolvimento socio-econmico e o alvio pobreza, desde que haja uma verdadeira descentralizao de poder e mandatos claramente definidos. Isto explica tanto o seu entusiasmo inicial como a posterior decepo com a evoluo do processo de descentralizao. Originalmente intencionados a apoiar as novas autoridades locais, os dadores parecem agora optar por manter a sua velha prtica de gerir projectos isolados com um envolvimento limitado das estruturas locais.

A USAID tem estado activamente envolvida no apoio descentralizao e ao desenvolvimento da democracia local. O seu programa LEGA (Local Empowerment in Governance Activity) visa promover a capacidade das comunidades locais para a identificao e satisfao das suas necessidades. A USAID decidiu deliberadamente no canalizar os recursos financeiros para esta actividade atravs do governo de Moambique e, em vez disso, promover actividades em dois distritos e trs municpios da provncia da Zambzia. O processo de definio da poltica de descentralizao tem sido essencialmente centralizado (do topo para a base) e influenciado pelos dadores, com pouco envolvimento dos cidados120.

Aps o grande atraso na realizao das eleies municipais, mais ou menos indirectamente causado pela comunidade dadora, os dadores esto agora sob presso para manter o processo em andamento e assegurar que as eleies gerais de 1999 tero lugar conforme planeado121. Os dadores seleccionaram a questo do "fortalecimento da democracia sustentvel" como o tema da reunio do Grupo Consultivo, realizado em Setembro de 1998 em Maputo. O tema estava mais associado s questes de boa governao e alvio pobreza do que propriamente ao processo democrtico122. Porm, nessa reunio, o Ministro da Administrao Estatal, Alfredo Gamito, apresentou uma agenda sobre o pacote da

reforma pblica assente em trs pilares, que foi adoptado pelos dadores. Um dos pilares inclui e implica a desconcentrao e a municipalizao. Parece, pois, que aps uma certa decepo quanto ao andamento da descentralizao, os dadores esto mais uma vez envolvidos no apoio continuao do processo.

O alvio pobreza um objectivo comum e amplamente acordado da ajuda externa em Moambique. A tarefa enorme. Agncias dadoras oficiais, organizaes das Naes Unidas e outras organizaes internacionais tm ao longo destes anos trabalhado para o alvio pobreza e a melhoria do desenvolvimento humano em Moambique. A Unidade de Alvio Pobreza, como muitas outras unidades do aparelho de Estado, est a operar com fundos doados pelo Banco Mundial. Muitos dadores colaboram com o governo provincial facilitando o desenvolvimento e implementao de programas socio-econmicos. Um nmero considervel de dadores atribui directamente sociedade civil fundos para promover a participao comunitria. atravs da crescente participao das comunidades locais na mobilizao de recursos que os dadores associam a descentralizao ao alvio pobreza. Um objectivo importante a maior responsabilizao e transparncia dos Ministrios responsveis pelo alvio pobreza, de forma a assegurar um maior impacto com os recursos existentes.

Um pas to dependente da ajuda externa como Moambique est muito sujeito influncia directa ou indirecta das agncias de ajuda externa e respectivos governos. O recuo no processo de descentralizao democrtica atravs da limitao da autonomia das autoridades locais, levou retirada parcial dos dadores e acentuou a tendncia das agncias de ajuda externa para manter projectos isolados em vez de apoiar os novos rgos de governo local. A ligao da comunidade dadora com o alvio pobreza tem impacto nas estratgias governamentais que tendem a ver o alvio pobreza meramente como uma melhor e mais efectiva gesto dos recursos existentes.

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Lista das Pessoas Entrevistadas

Yusuf Adam

Universidade Eduardo Mondlane, Maputo, 3 de Agosto de 1998. Direco de Apoio e Controle, MAE, Pemba, 28 de Julho de 1998.

Manuel Rodrigues Alberto Joo Alfai, Frelimo

Cabo Delgado, 27 de Julho de 1998.

Mateus Lucas Antnio Renamo, Chimoio, 24 de Julho de 1998. Lcia van den Bergh AWEPA, Moambique, 20 de Julho de 1998.

Carlos Cardoso editor do jornal Metical e candidato do grupo Juntos pela Cidade, uma associao de residentes, Maputo, 23 de Julho de 1998. Segundinho Manuel Cinquenta Renamo, Pemba, 29 de Julho de 1998. Jlio Garrido Delegao da Comisso Europeia em Moambique, 20 de Julho de 1998. Roeland van de Geer Embaixador da Holanda em Moambique aquando da realizao do trabalho de campo, 21 de Julho de 1998. Vitria Ginja de 1998. Rudolf Gsell Unidade de Alvio Pobreza, Ministrio do Plano e Finanas, Moambique, 3 de Agosto

HELVETAS (ONG suia), Cabo Delgado, 29 de Julho de 1998.

Jos Guambe Director Nacional da Administrao Local (MAE), 21 de Julho de 1998. Srgio Gusman USAID, 3 de Agosto de 1998. Mrio Alberto Intetepe Director da Cultura, Juventude e Desportos na Provncia de Cabo Delgado, 31 de Julho de 1998. Jarmo Kuutila Embaixada da Finlndia, 20 de Julho de 1998. scar Limbombo Ira Baptista Lundin jornalista, Pemba, 29 de Julho de 1998. 21 de Julho de 1998.

Manuel Lima Mrio candidato independente para o cargo de Presidente do Municpio, Pemba, 29 de Julho de 1998. Rodrigues Miguel PROGRESSO (ONG local), Pemba, 29 de Julho de 1998.

Filament Nachake Primeira Secretria da OMM na Provncia de Cabo Delgado e membro da Frelimo, 31 de Julho de 1998.

Marcelino Dingano Ngalilo

Arquivo do Patrimnio Cultural (ARPAC), Pemba, 30 de Julho de 1998.

Rgulo Piri-Piri Bairro Gingone, Pemba, 30 de Julho de 1998. Rgulo Ngona Bairro Mahate, Pemba, 30 de Julho de 1998. Graham Saul OXFAM UK (ONG), 22 de Julho de 1998. Universidade Eduardo Mondlane, 3 de Agosto de 1998. HELVETAS, Cabo Delgado, 30 de Julho de 1998.

Teresinha da Silva

Alberto Jonasse Sumaila Jos Fernando Tafula Ismael Ussemane

Direco de Apoio e Controle, MAE, Chimoio, 24 de Julho de 1998. Unio Nacional das Cooperativas (UNAC), Maputo, 3 de Agosto de 1998.

Bernhard Weimer GTZ-PDD, 4 de Agosto de 1998.

Notas

1 de Jong, K., C. Loquai e I. Soiri, 1999. Decentralisation and Poverty Reduction: Exploring the linkages. Helsnkia: IDS e ECDPM.

2 Para mais informaes, ver Abrahamsson, 1997.

3 Sobre a transformao da Frelimo e as suas posies ideolgicas, ver Simpson, 1993.

4 Os 250 lugares foram distribudos entre os trs partidos: Frelimo 129, Renamo 112 e Unio Democrtica (UD) 9. Ver mais pormenores sobre as eleies em Mazula, 1996. Uma descrio mais geral do processo de paz tambm apresentada em Abrahamsson, 1997.

5 Para a eleio das assembleias municipais, a Frelimo s teve oposio em apenas 6 dos 33 municpios. Para a candidatura ao posto de Presidente de Municpio teve oponentes apenas em 14 vilas.

6 O processo de descentralizao ainda um beb; levar muito tempo at ter impacto no alvio pobreza; entrevista com Jlio Garrido (CE), 20 de Julho de 1998. A descentralizao est ainda numa fase inicial e no h certezas quanto ao resultado. O processo demasiado rpido, difcil de controlar e de dirigir; entrevista com Jos Guambe (MAE), 21 de Julho de 1998.

7 AWEPA, Mozambique Peace Process Bulletin, nos. 18 e 21, respectivamente Julho de 1997 e 21 de Julho de 1998.

8 Weimer, 1998b, p.19.

9 Braathen, 1998, p.4, 13.

10 Ver nomeadamente Manor, 1997, e Mawhood, 1993.

11 UNDP, Human Development Report, 1997. Moambique.

12 Ver nomeadamente Summary of the Technical Consultation on Decentralisation, Roma, 16-18 de Dezembro de 1997, e Mawhood, 1993.

13 Ver nomeadamente Sogge, 1997, e Ugaz, 1997.

14 Publicado pela Repblica de Moambique, Ministrio da Administrao Estatal, como Orientaes para a Planificao Distrital.

15 Repblica de Moambique, Documento Sntese.

16 Ministrio do Plano e Finanas, 1998.

17 Em Abrahamsson et al., essas foras no seio do governo so chamadas de a velha guarda ou, como muitas vezes so designadas pela comunidade diplomtica, a linha dura, referindo-se aos polticos da Frelimo responsveis pela velha linha socialista de partido nico. Todavia, conforme afirmam Abrahamsson et al., a situao mais complexa. Ver o texto e Abrahamsson, 1997, p.154.

18 Entrevista com Ira Baptista Lundin, 21 de Julho de 1998. Lundin foi conselheira no MAE, mas deixou essa actividade em 1997, antes das eleies autrquicas. Lundin, 1992, p.124; Weimer, 1997; Braathen, 1998.

19 Ver Wunsch e Olowu, 1990.

20 Manor, 1997, p.4.

21 Guambe, 1998, p.13.

22 Abrahamsson, 1997, p. 157.

23 Manor, 1997, p.7.

24 Entrevistas com I. Lundin, 21 de Julho de 1998; B. Weimer, 4 de Agosto de 1998; Van Der Geer, 21 de Julho de 1998.

25 Mozambique Peace Process Bulletin, no. 18, Junho de 1997.

26 Weimer, 1997, p. 145; Braathen, 1998, p.10.

27 Braathen, 1

28 Simpson, 1993, p.336.

29 Hanlon, 1998.

30 Vrias edies do Mediafax.

31 Vrias edies do Notcias.

32 Alexander, 1997.

33 Artur, 1998, p.6. Ver tambm Sogge, 1998, p.101.

34 Resultados preliminares das eleies presidenciais apontavam para a vitria do Presidente em exercicio, J. Chissano (com cerca de 52% dos votos; tinha obtido 53,3% em 1994) sobre A. Dhlakama (da Renamo, que ter conseguido cerca de 48% dos votos contra 33,3% em 1994). Nas legislativas, os resultados apontam para a vitria da Frelimo, com cerca de 49% dos votos (44,33% em 1994), sobre a Renamo (cerca de 39%; tinha obtido 37,78% em 1994)

35 Entrevistas com Lundin, 21 de Julho de 1998; Weimer, 4 de Agosto de 1998; Saul, 22 de Julho de 1998.

36 Braathen, 1998, p.9.

37 Artigo 188, Pacote Autrquico, 1988.

38 Weimer, 1998a, p.5.

39 Weimer, 1998a, p.5.

40 Paulo, 1998.

41 Entrevista com Lcia van den Bergh (AWEPA), 20 de Julho de 1998.

42 Weeks, 1998, p. 10, 17. Estas percentagens podero reflectir uma grave subestimao do PIB.

43 Entrevista com Bernhard Weimer, 4 de Agosto de 1998.

44 O jornal Metical calculou que, se o custo total das eleies foi de 19 milhes de dlares americanos conforme indicado pelo STAE, um voto por cada pessoa registada (num total de 1.965.530 pessoas) custou 10 dlares. Se dividido pelo nmero dos que na realidade votaram (286.659 pessoas), o custo por pessoa foi de 66 dlares (800.000 Meticais). Esta quantia sete vezes maior do que o que Moambique gasta anualmente em sade e educao per capita. Metical, no. 269, 20 de Julho de 1998, Maputo.

45 Entrevistas com Roeland Van De Geer (Embaixador da Holanda), 21 de Julho de 1998; Srgio Gusman (USAID), 3 de Agosto de 1998; Jarmo Knuttila (Embaixada da Finlndia), 20 de Julho de 1998.

46 PNUD, Human Development Report 1997. O PIB per capita baseado na paridade do poder de compra.

47 Para os pases da frica Subsahariana, a esperana mdia de vida de 50 anos, a taxa de alfabetizao dos adultos de 55,9% e a mortalidade infantil nascena de 97 por cada 1000 nascimentos; em mdia, os dados dos menos desenvolvidos so, respectivamente, 50,4 anos, 48,1% e 103 mortes por cada 1000 nascimentos. Os dados para 1995 da Unidade de Alvio Pobreza de Moambique so ligeiramente piores, com a esperana de vida estimada em 47 anos, a alfabetizao dos adultos em 33% e a mortalidade infantil nascena em 150 por cada 1000 nascimentos (Repblica de Moambique, 1995).

48 Cramer e Pontara, 1998.

49 Weeks e Cramer, 1998.

50 Ibidem, p.10.

51 Ibidem, p.7.

52 Ver Cramer, 1998.

53 Dois documentos oficiais chave do Governo de Moambique so a Estratgia de Alvio Pobreza para Moambique, Maro de 1995, e Moambique: Perfil da Pobreza Rural, Abril de 1996, ambos produzidos pela Unidade de Alvio Pobreza do Ministrio do Plano e Finanas.

54 Governo de Moambique, 1996.

55 Ibidem, p.103.

56 Ver nomeadamente Marrule, 1998.

57 Cramer, 1998.

58 Weeks, 1998, p.36.

59 Estratgia de Alvio Pobreza para Moambique, 1995.

60 Weeks, 1998, p.37.

61 Entrevista com Jos Guambe (MAE), 21 de Julho de 1998: No ds peixe s pessoas, mas ensina-as a pescar.

62 Entrevista com Teresinha da Silva, 3 de Agosto de 1998.

63 Entrevista com Vitria Ginja, 3 de Agosto de 1998.

64 O Processo de Paz Moambicano, AWEPA, 1997.

65 Entrevista com Vitria Ginja, 3 de Agosto de 1998.

66 Entrevista com Yusuf Adam, 3 de Agosto de 1998. Adam refere-se a resultados preliminares de um estudo realizado na altura do trabalho de campo para este relatrio. Infelizmente, no foi possvel obter o relatrio desse estudo.

67 Guia das Autarquias Locais, 1998.

68 Hanlon, 1997.

69 Contudo, o pessoal dever manter os seus direitos e os mesmos escales salariais dos funcionrios civis nacionais.

70 Sogge, 1998, p.102.

71 H 10 provncias em Moambique, para alm da Cidade de Maputo que tem tambm estatuto de provncia.

72 Para uma anlise da disputa do poder poltico local entre a Frelimo e a Renamo durante e aps a guerra na provncia de Manica, ver Alexander, 1997.

73 Folhas Informativas dos 33 Municpios, 1998, pp.74-75.

74 Ibidem, pp.188-189.

75 Entrevistas com Mateus Lucas Antnio (Renamo), Chimoio, 24 de Julho de 1998, e Segundinho Manuel Cinquenta (Renamo), Pemba, 29 de Julho de 1998.

76 Guambe, 1998, p.18.

77 Entrevista com Lundin, 21 de Julho de 1998.

78 Entrevista com o jornalista scar Limbombo, Pemba, 29 de Julho de 1998.

79 Amostra total de 5775 pessoas. Estimativas e Perfil da Pobreza em Moambique, 1998.

80 Weimer, 1998b, pp.6-7.

81 Entrevista com Carlos Cardoso, editor do Metical e candidato do grupo Juntos Pela Cidade (uma associao de residentes), Maputo, 23 de Julho de 1998.

82 Weimer, 1998b, p.15.

83 Weimer, 1998b, pp.14, 16.

84 Ibidem, p.16.

85 Entrevistas com Manuel Lima Mrio, 29 de Julho de 1998; e Alberto Jonasse Sumaila, 30 de Julho de 1998.

86 Ver nomeadamente Lundin, 1998, e Artur, 1998.

87 Artur, 1998. Entrevista com Marcelino Dingano Ngalilo, Arquivo do Patrimnio Cultural (ARPAC), 30 de Julho de 1998.

88 Lundin, 1998, p.34.

89 Artur, 1998.

90 Artur, 1998, p.4.

91 Cerca de 60% da populao de Pemba de origem Makua. O outro grande grupo tnico o Makonde (25%), a maioria dos quais reside na parte mais a norte da provncia de Cabo Delgado. Os restantes 15% incluem vrios pequenos grupos tnicos. Vrias das pessoas entrevistadas indicaram que existe uma competio histrica entre os Makonde e os Makua. As opinies dos entrevistados sobre a gravidade do conflito varia grandemente. Os Makonde, muitos dos quais combateram na guerra de libertao, so um eleitorado importante para a Frelimo. Por outro lado, os Makua, que possuam uma chefia centralizada, eram mais facilmente usados como rgulos durante o governo colonial. Entrevistas com Mrio Alberto Intetepe, Director da Cultura, Juventude e Desportos da provncia de Cabo Delgado, 31 de Julho de 1998; Marcelino Dingano Ngalilo, Arquivo do Patrimnio Cultural (ARPAC), 30 de Julho de 1998; Rgulo Piri-Piri, Bairro Gingone, 30 de Julho de 1998; Rgulo Ngona, Bairro Mahate, 30 de Julho de 1998.

92 Artur, 1998, pp.24-25.

93 Um exemplo ilustrativo a mobilizao para as eleies locais. Enquanto que o primeiro rgulo entrevistado afirmou ter impedido a sua populao de votar, o segundo afirmou que apesar da sua mobilizao a comunidade no quis votar.

94 A LINK, frum das ONGs locais e internacionais a operar em Moambique, apresenta uma lista de mais de 500 ONGs presentes no pas. LINK, 1998.

95 Sogge, 1997.

96 Entrevistas com Rudolf Gsell (HELVETAS), 29 de Julho de 1998, e Alberto Jonasse Sumaila (HELVETAS), 30 de Julho de 1998.

97 Entre outros, Graham Saul (OXFAM-UK), 22 de Julho de 1998.

98 Entrevistas com Joo Alfai (Frelimo), Cabo Delgado, 27 de Julho de 1998; Oscar Limbombo, Pemba, 29 de Julho de 1998; Jos Fernando Tafula, Chimoio, 24 de Julho de 1998; Alberto Jonasse Sumaila (exFrelimo), Pemba, 30 de Julho de 1998.

99 Entrevista com Ismael Ussemane (UNAC), 3 de Agosto de 1998.

100 Artur, 1998, pp.3-4.

101 Ibidem, p.24.

102 Entrevista com Rodrigues Miguel (PROGRESSO), Pemba, 29 de Julho de 1998. O mesmo foi expresso por muitos outros nomeadamente representantes de ONGs, funcionrios civis e jornalistas.

103 Weimer, 1998b, p.13.

104 Entrevista com Roeland Van De Geer, Embaixador da Holanda, 21 de Julho de 1998.

105 Comunicao pessoal. Maputo.

106 Agncia de Informao de Moambique, AIM reports, no. 141, 25 de Agosto de 1998.

107 Mozambique Peace Process Bulletin, no. 18, Junho de 1997.

108 Weeks, 1998, p.24.

109 Estes dados, fornecidos pelo governo moambicano na preparao das eleies autrquicas, devem ser vistos com algum cepticismo relativamente sua disponibilidade e interpretao. Folhas Informativas dos 33 Municpios, 1998.

110 Questo referida por um funcionrio da Comisso Europeia a trabalhar em Moambique.

111 Por exemplo, grande parte do oramento municipal do Porto de Nacala tem sido financiado nos ltimos anos por um projecto do Governo Finlands. O conselho municipal continua a procurar formas e meios de gerar fundos locais, porque o apoio dos dadores terminar em 1999. O municpio de Nacala tem para esse efeito o apoio de especialistas estrangeiros, o que no o caso de muitos outros municpios com uma capacidade mais fraca para desenvolver actividades geradoras de rendimento. Entrevista com Jarmo Kuuttila, Embaixada da Finlndia, 17 de Julho de 1998.

112 Sogge, 1997, p.10.

113 Mozambique Peace Process Bulletin, no. 18, Julho de 1997.

114 Entrevista com Manuel Rodrigues Alberto, Pemba, 28 de Julho de 1998.

115 Filament Nachake, Primeira Secretria da OMM (Organizao da Mulher Moambicana) na provncia de Cabo Delgado, um rgo afiliado Frelimo.

116 O Director da UAP, o Director da UFICS, a Representante do Grupo da Dvida so todas mulheres.

117 Por exemplo, as mulheres envolvidas na actividade poltica criaram uma rede de contacto comum, o Frum Mulher, de forma a promover a igualdade e a participao da mulher na vida pblica.

118

Briefing Book, 1998, p.4.

119 Ibidem, p.2.

120 Entrevista com Srgio Gusman (USAID), 3 de Agosto de 1998.

121 As eleies presidenciais e legislativas tiveram efectivamente lugar a 3 e 4 de Dezembro de 1999. Ver nota 34.

122 AWEPA, Mozambique Peace Process Buletin, no. 21, 21 de Julho de 1998.

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