ACÓRDÃO TC N.º 187/2013 (Lei Do Orçamento Do Estado para 2013)

05/04/13
TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

[ TC > Jur i spr udnc i a > A c or dos > A c r do 1 87 /201 3 ]
ACRDO N. 187/2013
Processo n. 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013 Plenrio Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em Plenrio, no Tribunal Constitucional I Relatrio 1. Pedido formulado no processo n. 2/2013 No mbito do processo n. 2/2013, foi pedida, pelo Presidente da Repblica, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade: a) Das normas constantes dos n.s 1 a 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2012 (Lei do Oramento do Estado para 2013, adiante LOE2013), e, a ttulo consequente, das restantes normas constantes do mesmo preceito, por eventual violao, no plano tributrio, do princpio da igualdade na sua dimenso de proporcionalidade, resultante da conjugao das disposies normativas do artigo 13. e do n. 1 do artigo 104. com a norma do n. 2 do artigo 18. da Constituio da Repblica Portuguesa Repblica (CRP); b) Das normas constantes dos nmeros 1 e 2 e, a ttulo consequencial, das restantes normas do artigo 77. da mesma lei, por violao, no plano tributrio, do princpio da igualdade na sua dimenso de proporcionalidade (artigos 13. e 104., n. 1, conjugados com o artigo 18., n. 2, da CRP) e por violao do princpio da proteo da confiana, contido no artigo 2. da CRP; c) Das normas constantes dos n.s 1, 2, 3 e 4 do artigo 78. da mesma lei e, a ttulo consequente, das restantes normas do mesmo artigo, com fundamento na violao do princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, (artigo 104., n. 1, da CRP), dos princpios da igualdade e da proporcionalidade (artigo 104., n. 1, conjugado com os artigos 13. e 18., n. 2, da CRP), do princpio da proteo da confiana (artigo 2. da CRP), do direito a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade (artigos 1. e 63., n.s 1 e 3, da CRP) e do ncleo essencial de direitos patrimoniais de propriedade, na sua dimenso societrio-pensionista, garantidos pelo n. 1 do artigo 62., nos termos do n. 2 do artigo 18., ambos da CRP.
1 As normas que so objeto do presente pedido de fiscalizao da constitucionalidade constam da Lei da Assembleia da Repblica que aprova o Oramento de Estado para 2013 e suscitam as dvidas de constitucionalidade que se passa seguidamente a mencionar. I - Suspenso do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico 2 O artigo 29 da Lei indicada dispe o seguinte:
www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130187.html?impressao=1 1/149
a seguinte a fundamentao do pedido:
05/04/13
Artigo 29. Suspenso do pagamento de subsdio de frias ou equivalente 1- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental suspenso o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27. cuja remunerao base mensal seja superior a 1100. 2- As pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27. cuja remunerao base mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o valor de 1 100 ficam sujeitas a uma reduo no subsdio de frias ou nas prestaes correspondentes ao 14. o ms, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes = 1320 - 1,2 x remunerao base mensal. 3- O disposto nos nmeros anteriores abrange todas as prestaes, independentemente da sua designao formal, que, direta ou indiretamente, se reconduzam ao pagamento do subsdio de frias a que se referem aqueles nmeros, designadamente a ttulo de adicionais remunerao mensal. 4- O disposto nos n.s 1 e 2 abrange ainda os contratos de prestao de servios celebrados com pessoas singulares ou coletivas, na modalidade de avena, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de duas prestaes de igual montante. 5- O disposto no presente artigo aplica-se aps terem sido efetuadas as redues remuneratrias previstas no artigo 27. bem como as constantes do artigo 31. 6- O disposto nos nmeros anteriores aplica-se ao subsdio de frias que as pessoas abrangidas teriam direito a receber, incluindo pagamentos de proporcionais por cessao ou suspenso da relao jurdica de emprego. 7- O disposto nos nmeros anteriores aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, quer esteja em efetividade de funes quer esteja fora de efetividade. 8- O Banco de Portugal, no quadro das garantias de independncia estabelecidas nos tratados que regem a Unio Europeia, toma em conta o esforo de conteno global de custos no setor pblico refletido na presente lei, ficando habilitado pelo presente artigo a decidir, em alternativa a medidas de efeito equivalente j decididas, suspender o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms aos seus trabalhadores durante o ano de 2013, em derrogao das obrigaes decorrentes da lei laboral e dos instrumentos de regulamentao coletiva relevantes. 9- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos. " 3 Cumpre assinalar que as normas contidas nos nmeros 1 e 2 do artigo 29: a) Se aplicam, por fora da remisso feita para a norma do n 9 do artigo 27 do mesmo diploma, quer a titulares de rgos de soberania e pessoas que desempenhem cargos pblicos nos diversos setores da Administrao, quer a trabalhadores com qualquer modalidade de relao jurdica de emprego pblico, sendo todos eles, para os efeitos deste requerimento, designados por trabalhadores ativos do setor pblico; b) Na medida em que determinam a suspenso do subsdio de frias ou de quaisquer prestaes correspondentes ao 14 ms aos referidos trabalhadores, mantm uma medida equivalente que constava das normas do artigo 21 da Lei do Oramento de Estado para 2012(1), importando, todavia, assinalar uma diferena entre os dois regimes: enquanto as duas disposies impugnadas neste requerimento determinam, apenas, a suspenso do 14 ms, j as normas do artigo 21 do Oramento de Estado de 2012 impunham cumulativamente com idntica medida, tambm a suspenso do 13 ms (subsdio de Natal). 4 Importa recordar, como premissa pr-compreensiva da presente argumentao, o contexto jurdico que envolveu por parte do Tribunal Constitucional, com os fundamentos constantes o Acrdo n 353/2012, a declarao da inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, das normas constantes do artigo 21 e tambm do artigo 25 da Lei n. 64-B/2011 que aprovou o Oramento do Estado para 2012. 5 O Tribunal Constitucional apreciou, ento, a suscitao de um problema de constitucionalidade fundado na repartio desigual de encargos pblicos com o equilbrio financeiro do Estado entre, por um lado, trabalhadores ativos do setor pblico (artigo 21) e reformados e pensionistas (artigo 25), a quem foi determinada a suspenso dos subsdios de frias e de Natal e, por outro, os trabalhadores ativos do setor privado, a quem no foi exigido um sacrifcio idntico. 6 O Tribunal, no aresto mencionado no n. 4 deste requerimento e de, algum modo, na linha do Ac. n 396/2011, admitiu como legtima alguma diferenciao entre
05/04/13
"quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, no se podendo considerar, no atual contexto econmico e financeiro, injustificadamente discriminatria qualquer medida de reduo de rendimento dirigida apenas aos primeiros". 7 Contudo, o mesmo rgo no deixou de considerar que a liberdade do legislador em recorrer ao corte de remuneraes e penses que auferem por verbas pblicas, tendo em vista atingir o equilbrio oramental, no seria ilimitada, pelo que "a diferena entre o grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no so no pode deixar de ter limites", importando ter em conta que "a dimenso da desigualdade do tratamento tem de ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo revelar-se excessiva ". 8 Atenta a fundamentao exposta, o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade das normas do artigo 21 e do artigo 25 da Lei do Oramento para 2012, com fundamento na violao do princpio da igualdade, conjugado com o princpio da proporcionalidade, tendo-o feito nos seguintes termos: A diferena de tratamento de tal modo acentuada e significativa que as razes de eficcia da medida adotada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico para os valores apontados nos memorandos de entendimento no tem uma valia suficiente para justificar a dimenso de tal diferena, tanto mais que poderia configurar-se o recurso a solues alternativas para a diminuio do dfice quer do lado da despesa ( .. .) quer do lado da receita (. .. ). Da que seja evidente que o diferente tratamento imposto a quem aufere remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional. 9 O artigo 29 da Lei que objeto do presente pedido de fiscalizao de constitucionalidade, em articulao com outras disposies de natureza fiscal em sede de IRS constantes do mesmo diploma, mantm um tratamento tributrio diferenciado para certas categorias de cidados, como os trabalhadores do setor pblico, do qual resulta um esforo acrescido face quele que exigido aos restantes trabalhadores no ativo. 10 Sucede que, em matria fiscal, o critrio de diferenciao constitucionalmente admitido na tributao do rendimento pessoal o critrio da capacidade contributiva (n. 1 do artigo 104 da Constituio), o qual corporiza operativamente o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos entre os cidados, no podendo a aplicabilidade do mesmo critrio cingir-se aos impostos, j que se impe a quaisquer tributos de carter parafiscal, em nome dos princpios constitucionais da universalidade e da igualdade, bem como do princpio da prevalncia da substncia sobre a forma que inere ao Estado material de direito. Assim, 11 Embora do ponto de vista contabilstico se possa dizer que a suspenso do subsdio de frias consistir numa medida que incide sobre a despesa pblica, enquanto um agravamento fiscal constituir uma medida do lado da receita, verifica-se que essa distino contabilstica e formal pois, de um ponto de vista substantivo e jurdicoconstitucional, a suspenso do pagamento do subsdio de frias aos funcionrios pblicos e pensionistas traduz-se num esforo contributivo acrescido que lhes unilateralmente exigido para o financiamento do Estado e que envolve uma ablao do seu rendimento anual, pelo que consistir num verdadeiro imposto. 12 A desigualdade que subsiste na tributao entre trabalhadores do setor pblico e do setor privado, em detrimento dos primeiros, ter de ancorar, por conseguinte, em fundamentos materiais adequados, e no tanto em argumentos de maior fragilidade como os que constavam do Relatrio relativo lei do Oramento de 2012, de acordo com os quais: i) Os trabalhadores ativos do setor pblico beneficiariam, em mdia, de retribuies superiores s do setor privado; ii) Os mesmos trabalhadores teriam uma maior garantia de subsistncia do vnculo laboral. 13 Quanto ao primeiro argumento, importa esclarecer que ele contraria o sentido dos princpios jurdico-constitucionais da "capacidade contributiva" e da "unidade do imposto", acolhidos na norma constante do n. 1 do artigo 104 da Constituio, j que a fixao do imposto sobre o rendimento no aferida em funo de mdias de retribuio de distintas categorias profissionais, mas sim em razo dos rendimentos e das necessidades de cada sujeito ou agregado familiar. 14
05/04/13
No que concerne ao segundo argumento, parece evidente que a capacidade econmica para pagar impostos no determinada pela maior ou menor estabilidade do vnculo laboral, j que: a) Um determinado sujeito passivo pode beneficiar de uma menor garantia de subsistncia do vnculo e ter uma capacidade econmica substancialmente superior a outro com um vnculo laboral mais estvel (como o caso, exemplificativo, de profissionais famosos das artes e espetculos e do desporto que podem auferir, com um contrato de um s ano, um rendimento que um funcionrio pblico poder no receber em muitos anos); b) As redues salariais no setor pblico tm afetado mesmo aqueles funcionrios com vnculos precrios e a termo certo (como ser o caso dos professores contratados). O acolhimento deste argumento obrigaria a uma tributao que examinasse, setor a setor e empresa a empresa, o nvel de estabilidade e de precariedade do vnculo laboral dos diferentes trabalhadores, antes de graduar em conformidade as diferentes taxas de imposto, o que se afiguraria no apenas ilgico mas tambm impraticvel. Dito isto, 15 Sem embargo de o artigo 29 da Lei que aprova o Oramento de Estado para o ano de 2013 ter mantido um regime tributrio diferenciado entre trabalhadores do setor pblico e do setor privado, diferena que o Tribunal Constitucional admite, em tese, poder ocorrer em razo do critrio do "recebimento por verbas pblicas", importa registar que o mesmo preceito legal reduziu, tambm, a desproporo entre as duas categorias de trabalhadores na repartio de sacrifcios destinados a garantir o equilbrio oramental. 16 Poder mesmo afirmar-se que, na norma mencionada no nmero anterior, a desigualdade que subsiste, quando comparada com o regime julgado inconstitucional constante do artigo 21 da Lei de Oramento de Estado para 2012, deixou de assumir o nvel de desproporo previamente existente, passando por exemplo a diferenciar-se quantitativamente, a partir do valor de 1.100 euros, na base da suspenso do montante equivalente a um salrio mensal para a funo pblica. Contudo, 17 Se um facto que as opes normativas constantes do diploma que objeto deste pedido de fiscalizao traduzem um esforo de aproximao em relao orientao jurisprudencial do Tribunal Constitucional nsita no Ac. n. 353/2012, a qual admite uma desigualdade de tratamento tributrio entre categorias de trabalhadores nos limites da razoabilidade, cumpre contudo interpelar o rgo mximo de Justia Constitucional sobre se essa aproximao ter sido suficiente e adequada, luz do princpio constitucional da igualdade conjugado com o princpio da proporcionalidade. 18 No juzo de proporcionalidade sobre a conformidade das normas sindicadas com a Constituio no podem deixar de ser tidas em conta, a par do esforo de reduo quantitativa da desproporo pr-existente na distribuio de sacrifcios entre as duas categorias de trabalhadores, outros fatores tais como: a) A equidade e justia na repartio desses sacrifcios; b) A proibio do excesso na diferenciao dos sacrifcios entre categorias de trabalhadores. 19 Sendo o prprio Tribunal Constitucional, no j citado Acrdo n. 353/2012, que recorda que "() quanto maior o grau de sacrifcio imposto aos cidados para a satisfao de interesses pblicos, maiores so as exigncias de equidade e justia na repartio desses sacrifcios" cumpre destacar, tal como se observou nos nmeros 10 e 13 deste requerimento e atento o disposto no n 1 do artigo 104 da Constituio, que a capacidade contributiva respeitante ao imposto sobre o rendimento pessoal aferida por cada sujeito ou agregado familiar em razo do seu rendimento e necessidades. 20 Uma menor considerao do princpio da capacidade contributiva pessoal pela norma impugnada pode conduzir, em diversos casos e ao arrepio do n. 1 do disposto no artigo 104 da Constituio, a situaes de tributao regressiva do rendimento das pessoas singulares na medida em que, quem tenha um nvel de rendimento menor pode vir a ser obrigado, em razo do seu estatuto de funcionrio pblico, a fazer um esforo contributivo sensivelmente maior do que quem tenha um nvel de rendimento superior, importando aferir se, nesses cenrios de desigualdade, o referido esforo contributivo ou no excessivo, o que envolve a submisso da
05/04/13
mesma norma a um teste de proporcionalidade. 21 Idntico teste, por uma aproximada ordem de razes, deve ser feito norma do n. 2 do artigo 29 que opera uma reduo no valor do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico, cuja remunerao de base mensal seja igual ou superior a 600 euros e no exceda o valor de 1.100 euros. Nestes termos, 22 Impe-se a suscitao do controlo da constitucionalidade das normas dos nmeros 1 e 2 do artigo 29 da Lei n 66-B/2012 e, a ttulo consequente, das restantes normas do mesmo preceito legal, na medida em que subsistem dvidas sobre se as referidas normas observam "os limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional" (Ac n 353/2012 do Tribunal Constitucional) extrados da conjugao das normas do artigo 13 e do n 1 do artigo 104 da Constituio, com a norma do n. 2 do artigo 18, da mesma Constituio. II. A tributao de reformados e pensionistas 23 As normas dos artigos 77 e 78 da Lei n. 66-B/2012, relativas tributao dos reformados e pensionistas suscitam trs ordens de dvidas em matria de constitucionalidade que se passa seguidamente a referir. A. Da inobservncia pela norma do artigo 77 do critrio da "igualdade proporcional" na tributao de reformados. 24 Reza o seguinte o artigo 77 da Lei em apreciao: "Artigo 77. Suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalentes de aposentados e reformados 1- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental, suspenso o pagamento de 90% do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Penses e, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, aos aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados cuja penso mensal seja superior a e 1 100. 2-Para efeitos do disposto no nmero anterior, considera-se a soma de todas as penses devidas a qualquer ttulo percebidas por um mesmo titular e com a mesma natureza, nomeadamente penses de sobrevivncia, subvenes e prestaes pecunirias equivalentes que no estejam expressamente excludas por disposio legal, e pagas pela CGA, IP., pelo Centro Nacional de Penses e, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal. 3- Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, considera-se que tm a mesma natureza, por um lado, as penses, subvenes e prestaes atribudas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente sua concesso. 4- Os aposentados cuja penso mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o valor de 1100 ficam sujeitos a uma reduo no subsdio ou prestaes previstos no n. 1, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes = 1188 - 0,98 x penso mensal. 5- Durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental, o valor mensal das subvenes mensais vitalcias, depois de atualizado por indexao s remuneraes dos cargos polticos considerados no seu clculo, reduzido na percentagem que resultar da aplicao dos nmeros anteriores s penses de idntico valor anual. 6- O disposto no presente artigo aplica-se cumulativamente com a contribuio extraordinria prevista no artigo seguinte. 7- No caso das penses ou subvenes pagas, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, o montante relativo
05/04/13
ao subsdio cujo pagamento suspenso nos termos dos nmeros anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, IP., no sendo objeto de qualquer desconto ou tributao. 8- O disposto no presente artigo abrange todos os aposentados, reformados, praposentados ou equiparados que recebam as penses e ou os subsdios de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagos pelas entidades referidas no n. 1, independentemente da natureza pblica ou privada da entidade patronal ao servio da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuies ou de estes descontos ou contribuies resultarem de atividade por conta prpria, com exceo dos reformados e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n. 127/2011, de 31 de dezembro, alterado pela Lei n. 20/2012, de 14 de maio, e das prestaes indemnizatrias correspondentes atribudas aos militares com deficincia abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos DecretosLeis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n. s 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de julho. 9- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos. 25 A argumentao expendida nos n.s 3 a 22 deste requerimento relativa suspenso do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico extensvel, com adaptaes, questo de suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias, ou de quaisquer prestaes correspondentes ao 14 ms, a reformados e pensionistas, determinada pelos n.s 1 e 2 do artigo 77 do diploma em apreciao, acrescendo ainda a essa dvida de constitucionalidade, uma outra sobre a conformidade das mesmas normas com o princpio da proteo da confiana. 26 No que concerne s pessoas cuja penso seja superior a 1.100 euros, a suspenso de 90% do subsdio de frias prevista no n. 1 do artigo 77 implica um tratamento diferenciado em matria de tributao de rendimento dos reformados e pensionistas em relao aos demais cidados que no sejam trabalhadores ativos do setor pblico, e que se traduz numa reduo de 6,43% do rendimento anual dos primeiros, a qual se associa numa pluralidade de casos, eventual diminuio de rendimento resultante da alterao dos escales e das taxas do IRS. Ora, 27 Se, de acordo com o n. 1 do artigo 104 da Constituio, a capacidade contributiva respeitante ao imposto sobre o rendimento pessoal aferida por cada sujeito ou agregado familiar em razo do seu rendimento e necessidades, e integrando a suspenso do valor de 90% do subsdio de frias o conceito material de tributao fiscal sobre o rendimento pessoal dos reformados, regista-se que estes, sem fundamento material razovel, so discriminados negativamente em termos de esforo tributrio em face de outras categorias de cidados, nomeadamente dos trabalhadores no ativo do setor privado. 28 Se no caso dos trabalhadores do setor pblico a desigualdade de tratamento tributrio em relao aos trabalhadores do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudncia constitucional, uma justificao dentro de certos limites, centrada no critrio do "recebimento por verbas pblicas" por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja situao especfica o Tribunal Constitucional reconhece no Ac. n. 353/2012, o referido critrio justificante no vale exatamente da mesma forma, j que as penses recebidas de instncias pblicas tiveram, como contrapartida, as contribuies que os mesmos e as entidades empregadoras efetuaram para a segurana social durante a sua vida de trabalho. 29 A desconsiderao do princpio da capacidade contributiva pelos preceitos sindicados (articulados com outras disposies de agravamento fiscal constantes do diploma), na medida em que no toma em conta os rendimentos e necessidades do agregado familiar, suscetvel de gerar situaes de tributao regressiva do rendimento de reformados em termos pelo menos idnticos em relao situao problemtica referida no n. 20 deste requerimento, importando aferir-se: a) Existe fundamento para essa situao de desigualdade em que o reformado
05/04/13
pensionista sujeito a um esforo contributivo especfico em razo da sua condio; b) Se esse esforo viola, ou no, o princpio da proibio do excesso. 30 Cumpre, assim: a) Por identidade de razo com o questionamento da constitucionalidade do artigo 29, promover a fiscalizao da constitucionalidade da norma contida no nmero 1, e, a ttulo consequencial, das restantes normas do artigo 77 da Lei em exame, na medida em que as mesmas inobservem "os limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional" extrados da conjugao das normas do artigo 13 e do n. 1 do artigo 104, com a norma do n. 2 do artigo 18 da Constituio da Repblica; b)Por fora da aplicao, com adaptaes, da argumentao constante dos nmeros 46 a 53 deste requerimento, suscitar o controlo da conformidade das normas referidas na alnea anterior com o princpio da proteo da confiana, previsto no artigo 2 da Constituio. B. Da suscetibilidade de violao do princpio da igualdade pelas normas contidas no artigo 78, por fora de criao de um "imposto de classe" destinado a tributar agravadamente pensionistas e sujeitos a eles equiparados 31 O artigo 78 da Lei n. 66-B/2012 dispe o seguinte: Artigo 78. Contribuio extraordinria de solidariedade 1- As penses pagas a um nico titular so sujeitas a uma contribuio extraordinria de solidariedade (CES), nos seguintes termos: a) 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal entre 1 350 e 1 800; b) 3,5% sobre o valor de 1 800 e 16% sobre o remanescente das penses de valor mensal entre 1 800,01 e 3 750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%; c) 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3 750. 2 - Quando as penses tiverem valor superior a 3 750 so aplicadas, em acumulao com a referida na alnea c) do nmero anterior, as seguintes percentagens: a) 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor; b) 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS. 3 - O disposto nos nmeros anteriores abrange, alm das penses, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que no estejam expressamente excludas por disposio legal, incluindo as atribudas no mbito do sistema complementar, designadamente no regime pblico de capitalizao e nos regimes complementares de iniciativa coletiva, independentemente: a) Da designao das mesmas, nomeadamente penses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, indemnizaes por cessao de atividade, prestaes atribudas no mbito de fundos coletivos de reforma ou outras, e da forma que revistam designadamente, penses de reforma de regimes profissionais complementares; b) Da natureza pblica, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independncia ou autonomia da entidade processadora, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdncia de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, designadamente: i) Centro Nacional de Penses (CNP), no quadro do regime geral de segurana social; ii) Caixa Geral de Aposentaes (CGA), com exceo das penses e subvenes automaticamente atualizadas por indexao remunerao de trabalhadores no ativo, que ficam sujeitas s medidas previstas na presente lei para essas remuneraes; iii) Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS); iv) Instituies de crdito, atravs dos respetivos fundos de penses, por fora do regime de segurana social substitutivo constante de instrumento de regulamentao coletiva de trabalho vigente no setor bancrio; v) Companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses. c) Da natureza pblica, privada ou outra, da entidade patronal ao servio da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuies ou de estes descontos ou contribuies resultarem de atividade por conta prpria, bem como de serem obrigatrios ou facultativos; d) Do tipo de regime, legal, convencional ou contratual subjacente sua atribuio, e da proteo conferida, de base ou complementar. 4- O disposto nos nmeros anteriores no aplicvel componente de reembolso de
05/04/13
capital, exclusivamente na parte relativa s contribuies do beneficirio, das prestaes pecunirias vitalcias devidas por companhias de seguros. 5- Para efeitos de aplicao do disposto nos n.s 1 a 3, considera-se a soma de todas as prestaes da mesma natureza e percebidas pelo mesmo titular, considerando-se que tm a mesma natureza, por um lado, as prestaes atribudas por morte e, por outro, todas as restantes, independentemente do ato, facto ou fundamento subjacente sua concesso. 6- Nos casos em que, da aplicao do disposto no presente artigo, resulte uma prestao mensal total ilquida inferior a 1 350 o valor da contribuio devida apenas o necessrio para assegurar a perceo do referido valor. 7- Na determinao da taxa da CES, o 14. ms ou equivalente e o subsdio de Natal so considerados mensalidades autnomas. 8- A CES reverte a favor do IGFSS, IP., no caso das penses atribudas pelo sistema de segurana social e pela Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, IP., nas restantes situaes, competindo s entidades processadoras proceder deduo da contribuio e entreg-la CGA, IP., at ao dia 15 do ms seguinte quele em que sejam devidas as prestaes em causa. 9- Todas as entidades abrangidas pelo n. 3 so obrigadas a comunicar CGA, IP., at ao dia 20 de cada ms, os montantes abonados por beneficirio nesse ms, independentemente de os mesmos atingirem ou no, isoladamente, o valor mnimo de incidncia da CES. 10- O incumprimento pontual do dever de comunicao estabelecido no nmero anterior constitui o responsvel mximo da entidade, pessoal e solidariamente responsvel, juntamente com o beneficirio, pela entrega CGA e ao CNP da CES que estas instituies deixem de receber e pelo reembolso s entidades processadoras de prestaes sujeitas a incidncia daquela contribuio das importncias por estas indevidamente abonadas em consequncia daquela omisso. 11- O regime fixado no presente artigo tem natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, de base legal, convencional ou contratual, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos, com exceo das prestaes indemnizatrias correspondentes, atribudas aos deficientes militares abrangidos, respetivamente pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, pelas Leis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 248/98, de 11 de agosto, e 250/99, de 7 de julho. 32 Em sntese: a) As normas contidas nas alneas do nmero 1 do artigo 78 do diploma que objeto do presente pedido preveem que as penses de valor mensal situado entre 1.350 e 3.750 euros fiquem sujeitas a uma contribuio extraordinria de solidariedade, fixada entre taxas de 3,5% e de 10%; b) As normas constantes das alneas do n. 2 do preceito legal referido na alnea anterior estipulam que, em acumulao com a taxa de 10% acabada de referir, o montante das penses que exceda 12 vezes o valor do IAS e que no ultrapasse 18 vezes aquele valor fique sujeito a uma taxa de 15%, enquanto o montante das penses que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS seja tributado com uma taxa de 40%. 33 A contribuio extraordinria de solidariedade assume a natureza de um imposto sobre rendimento pessoal que resulta ser distinto do IRS, na medida em que: a) Atinge apenas uma "classe" ou categoria de pessoas, os reformados e pensionistas, pr-aposentados e equiparados e no a universalidade dos cidados; b) Aparenta apresentar caractersticas no apenas de imposto sobre o rendimento pessoal, mas tambm de imposto sobre o patrimnio mobilirio; c) Incide sobre rendimentos brutos, enquanto o IRS incide sobre rendimentos lquidos aps se proceder s dedues especficas previstas no artigo 53 do CIRS; d) A progressividade da contribuio extraordinria de solidariedade distinta da progressividade dos escales do IRS; e) Apresenta-se como um imposto real que no toma em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar, enquanto no IRS os rendimentos de penses so englobados e sobre eles so feitas dedues coleta, que espelham a pessoalidade do imposto. 34 Em razo destes atributos especficos, a taxa de solidariedade determinada pelas normas constantes dos nmeros 1 e 2 do artigo 78 reflete uma fragmentao da
05/04/13
tributao do rendimento das pessoas singulares com agravamentos fiscais seletivos em razo de critrios de classe, o que colide com a exigncia constitucional de unidade de tributao do rendimento das pessoas singulares, prevista no n. 1 artigo 104 da Constituio. 35 Paralelamente, a contribuio extraordinria de solidariedade que impende sobre os reformados e pensionistas envolve um esforo fiscal muito intenso e desproporcionado para os sujeitos passivos aos quais se aplica, do que resultam situaes objetivamente discriminatrias e excessivas como a que resulta do seguinte exemplo: a) Conjugando a Contribuio Extraordinria de Solidariedade com a nova tabela do IRS, com a taxa adicional de solidariedade prevista no artigo 186 e com a sobretaxa prevista no artigo 187, verifica-se que um reformado que aufira uma penso com o valor mensal de 1.350 euros fica sujeito taxa marginal de tributao de 34, a qual se eleva com o valor da penso, atingindo 77% para um montante de 18 vezes o valor do IAS; b) Em contraposio com a situao acabada de descrever, para um contribuinte no pensionista, com idntico rendimento, as taxas marginais de tributao so de 32% e 54%, respetivamente, devendo, em comparao com os trabalhadores ativos do setor privado, acrescer, ainda, a diferenciao que resulta da suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias a reformados e pensionistas. Do exposto, parece evidente que, 36 A medida fiscal prevista no artigo 78 ao incidir, como se antecipou, sobre uma categoria especfica de cidados, refora a desigualdade na repartio do esforo fiscal, j que no assenta no critrio da capacidade contributiva, constituindo uma medida com caractersticas potencialmente arbitrrias e discriminatrias que penaliza uma classe ou categoria social determinada, em violao do artigo 13 da Constituio. 37 De acordo com a norma do n. 1 do artigo 104 da Constituio, os cidados so tributados no seu rendimento pessoal atravs de um imposto nico e progressivo que deve ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar, o que exclui a possibilidade de uma tributao assente em critrios subjetivos, como o das categorias sociais ou funcionais em que o sujeito passivo se insere. Por conseguinte, 38 Na medida em que o imposto sobre o rendimento pessoal no est concebido na ordem jurdica portuguesa como um "imposto de classe", assente na diviso dos cidados em diferentes categorias sociais e profissionais, ocupaes e modos de vida, parece resultar que: a) Por imposio constitucional, o legislador no pode modelar o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares desconsiderando o critrio da capacidade contributiva e substituindo-o por outro, margem da legitimao constitucional; b) A tributao sobre o rendimento pessoal dificilmente poder ter outras razes de agravamento que no as decorrentes dos critrios objetivos do princpio da capacidade contributiva, no parecendo admissvel, luz da teleologia que inere listagem exemplificativa constante da norma do n. 2 do artigo 13 da Constituio, a criao de benefcios ou discriminaes tributrias fixadas em razo da origem, condio social ou, acrescenta-se aqui, da condio ou estatuto de atividade ou de inatividade laboral dos cidados. Nestes termos, 39 A contribuio extraordinria de solidariedade, na medida em que predica, progressivamente, valores elevados e crescentemente desproporcionados na discriminao tributria negativa do rendimento dos pensionistas em face dos trabalhadores no ativo, carece de fundamento constitucional e de cabal justificao em termos de razoabilidade e de lgica redistributiva. que, quanto a esse dfice justificativo, cumpre assinalar que 40 Os reformados e pensionistas, quando comparados com os trabalhadores ativos, encontram-se numa situao de maior carncia e vulnerabilidade material j que: no podem progredir em nenhuma carreira e aumentar o seu rendimento, no podem em muitos casos acumular a penso com rendimentos de trabalho e so objeto de um
05/04/13
aumento crescente com encargos no domnio da sade, pelo que, a ser admissvel um critrio de discriminao positiva, o mesmo poderia em tese operar justificadamente em favor dos pensionistas, mas j no em favor dos trabalhadores ativos em face dos primeiros. 41 certo que a situao de emergncia financeira a que o Estado portugus se encontra sujeito obriga convocao de uma ponderao proporcional de bens, podendo essa exigncia de proporcionalidade justificar a compresso de determinados direitos de natureza remuneratria, em nome de interesses pblicos de alto relevo jurdicoconstitucional. Contudo, 42 Um qualquer "estado de necessidade" financeiro ou fiscal no parece autorizar: a) A criao de impostos de classe portadores de um esforo fiscal desigualitrio e excessivo em face das demais categorias de cidados e, mesmo que por hiptese fosse tida como admissvel semelhante opo, importaria ento, por razes lgicas, que o legislador estabelecesse a identificao das classes e categorias especificamente a onerar atendendo, a ttulo prvio, quer a critrios de capacidade econmica, quer a critrios de justia material, o que manifestamente no sucedeu no caso sub iuditto; b) Que as penses de nvel mdio ou superior, por se reportarem a uma minoria (embora expressiva) de pensionistas, possam ser submetidas a um agravamento tributrio profundamente desigual e at exorbitante, j que os direitos fundamentais, com relevo para os direitos, liberdades e garantias, valem universalmente para todos os cidados nos termos do n. 1 do art. 12 da Constituio e so, tal como sustenta Dworkin, "trunfos" contra as maiorias passveis de legtima invocao em juzo, em benefcio de setores minoritrios da sociedade. 43 No se diga, por outro lado, que o propsito da contribuio seria o de aproximar os reformados e pensionistas do regime aplicvel aos funcionrios ativos, designadamente no que respeita a contribuies obrigatrias para a segurana social, carecendo em absoluto semelhante tipo de fundamento de sustentao lgica e jurdica, na medida em que: a) A carreira contributiva de reformados e pensionistas, em vista de um direito em formao, j se concluiu, tendo aquele direito sido constitudo, de forma plena, na respetiva esfera jurdica; b) Enfermaria de um vcio lgico, a pretenso de pensionistas e reformados virem a contribuir para um sistema previdencial sobre os benefcios que auferem desse mesmo sistema, pelo fato de se terem j tomado - por direito prprio - beneficirios do mesmo sistema; c) Uma contribuio que tivesse por objetivo compensar um eventual desfasamento entre a penso auferida e as contribuies do trabalhador e do empregador efetuadas no passado teria sempre de respeitar, em virtude dos princpios da igualdade e da proporcionalidade, o histrico contributivo de cada beneficirio e no a penso presentemente recebida; d) Essa contribuio, por se referir a rendimentos passados que produziram todos os seus efeitos contributivos, seria sempre inconstitucional, por violao da proibio da retroatividade da lei fiscal agravadora, nos termos do n. 3 do artigo 103 da Constituio. 44 Estima-se, em concluso, que as normas contidas nos nmeros 1 e 2 do artigo 78, e a ttulo consequente, as restantes normas do mesmo artigo, enfermam de inconstitucionalidade, radicada nos seguintes fundamentos: a) A contribuio extraordinria de solidariedade criada pelas mencionadas normas pode, atentas as suas caractersticas fiscais autnomas ou prprias, ser definida como um imposto diverso do IRS, pelo que ao refletir uma fragmentao da tributao do rendimento das pessoas singulares, com agravamentos fiscais ditados para certas categorias de cidados, viola o princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, previsto no n. 1 artigo 104 da Constituio; b) A mesma contribuio, na medida em que tributa, em acumulao com os agravamentos parafiscais previstos no artigo 77 e com os agravamentos oramentais em sede de IRS, uma categoria especfica de pessoas em razo de critrios ligados sua condio ou estatuto de inatividade laboral e no do critrio constitucional da capacidade contributiva, descrimina negativamente, de forma desproporcionada e sem justificao constitucional, os pensionistas, em relao aos trabalhadores no ativo, do
05/04/13
que resulta a violao dos princpios da igualdade e da proporcionalidade, garantidos pelas disposies normativas do n. 1 do artigo 104 da Constituio conjugadas com as normas do artigo 13 e com as do n. 2 do artigo 18 da mesma Constituio. C. A desconformidade das normas sindicadas com os princpios da proteo de confiana, da proporcionalidade e da garantia de direitos patrimoniais associados propriedade privada na afetao desfavorvel do rendimento de pensionistas e aposentados 45 O Tribunal Constitucional reconhecera j no Ac. n 353/2012 que a situao especfica dos reformados e aposentados se diferencia da dos trabalhadores da Administrao Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos primeiros convocar diferentes ordens de consideraes no plano da constitucionalidade. 46 A par da discriminao factual de que os reformados foram objeto em termos de esforo fiscal em relao a trabalhadores ativos por fora das leis do Oramento de Estado para 2012 e 2013, a especificidade do seu estatuto jurdico pode ancorar-se nas seguintes premissas: a) A ordem jurdica portuguesa reconhece a existncia de uma relao sinalagmtica entre o sistema previdencirio e os contribuintes da segurana social, no marco da qual os pensionistas fizeram um investimento de confiana e que garante que todo o tempo de trabalho releve para o clculo das penses; b) Essa relao permite distinguir a diferente natureza das taxas pagas pelos trabalhadores no ativo segurana social, atravs de descontos no seu vencimento, relativamente aos impostos que, no quadro de uma relao unilateral, so pelo mesmo trabalhador pagos ao Estado; c) A mesma ordem jurdica, embora aceite a redutibilidade (por via tributria ou inclusivamente por fora de outros atos como a penhora) das penses que por virtude dessa relao sinalagmtica so devidas aos reformados e aposentados, no deixa de reconhecer um domnio de intangibilidade a essas prestaes (cujo valor varivel em funo do rendimento) e que se encontra salvaguardado por fora da aplicao dos princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana e da garantia do ncleo de direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada. i) Da inobservncia do princpio da proteo de confiana No que concerne primeira questo, a norma do n 4 do artigo 63 da Constituio estabelece que "todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o clculo das penses de velhice e invalidez independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado ", no assumindo este princpio normativo o carter de uma norma programtica, mas uma natureza precetiva na medida em que qualificado pela doutrina de referncia como um direito social de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias (-), sendo inconstitucional toda a lei que desconsidere no clculo das penses parcelas do tempo de trabalho ou que opere, nestas ltimas, redues arbitrrias que equivalham a essa desconsiderao. 48 O princpio acabado de expor deve ser conjugado com a relao sinalagmtica estabelecida entre o sistema previdencirio e os contribuintes da segurana social e que reconhecida no artigo 54 da Lei de Bases da Segurana Social (-), sendo nessa relao direta "entre a obrigao de contribuir e os direitos a prestaes" que se funda o investimento de confiana dos cidados, assente no postulado de que as suas contribuies para a segurana social durante todo o tempo de trabalho se traduziro no valor de uma penso, calculada de acordo com a lei aplicvel no momento da aposentao, valor que no poder ser abrupta e drasticamente reduzido pelo Estado. 49 O princpio nsito no n. 4 do artigo 63 da Constituio deve ainda ser conjugado com a proteo devida a direitos adquiridos dos pensionistas, expressamente reconhecida pelo artigo 66 e pelo artigo 100 da referida Lei de Bases da Segurana Social, determinando este ltimo preceito que "o desenvolvimento e a regulamentao da presente lei no prejudicam os direitos adquiridos, os prazos de garantia vencidos ao abrigo da legislao anterior, nem os quantitativos de penses que resultem de remuneraes registadas na vigncia daquela legislao ". Ora, 50 As normas do artigo 78 da Lei impugnada afrontam o princpio da proteo da confiana (deduzido do artigo 2 da Constituio), na medida em que a aplicao das taxas nele previstas, quando acumuladas com as medidas parafiscais previstas no artigo 77 do mesmo diploma e com o aumento da tributao referido no n 35
05/04/13
deste requerimento, frustram de forma sbita, em muitos casos exorbitante e carente de fundamento constitucional, as legtimas expectativas dos pensionistas em auferirem uma penso cujo valor efetivo, depois de sujeito a tributao, se no afaste excessivamente do valor esperado e calculado nos termos da lei aplicvel no momento da aposentao, atentas as contribuies efetuadas e a salvaguarda do seus direitos adquiridos. 51 Cumpre, a este propsito, enfatizar com muita clareza que, no tocante a pensionistas e reformados se est, efetivamente, perante autnticos direitos adquiridos tal como se encontram definidos nos termos dos artigos 66 e 100 da Lei de Bases da Segurana Social, e no apenas perante direitos em formao. 52 A leso ao princpio da proteo da confiana ainda se pode tomar mais evidente em dois tipos de situaes que se passa seguidamente a mencionar. 53 As medidas previstas nos n.s 1 e 2 artigo 78 ao incidirem, de acordo com o n. 3 deste artigo, sobre certificados de reforma da segurana social e outras prestaes pecunirias que operem como penses complementares e cuja subscrio voluntria pelos cidados tenha sido incentivada pelo Estado, vulneram o investimento de confiana que estes fizeram na sua subscrio, por fora da desproporcionada e desnecessria tributao que comportam, j que os mesmos cidados, ao abdicarem de outro tipo de poupanas, descontaram valores da sua retribuio para obterem um complemento de reforma que passa a ficar severamente comprometido atravs de um esforo fiscal equiparado ao das penses. Por outro lado, 54 A redao do n. 4 do artigo 78, quando conjugada com o disposto no n. 3, revela a incidncia deste imposto sobre os juros de aplicaes puramente privadas bem como sobre o respetivo capital quando no resultem, exclusivamente, de contribuies do beneficirio, o que se mostra desconforme com o princpio da proteo da confiana e com a proteo constitucional da propriedade, tal como consagrada no artigo 62 da Constituio j que: a) A realizao daquelas aplicaes foi incentivada pelo legislador, designadamente atravs da concesso de benefcios fiscais, pelo que a alterao legislativa agora operada assume uma natureza gravosa e contraditria com as expectativas criadas pelo mesmo legislador; b) Ao incidir de forma muito significativa sobre o capital, o imposto confiscatrio e expropriativo, na medida em que representa uma descapitalizao notria, arbitrria e desigual de aplicaes financeiras realizadas por reformados, at em comparao com aplicaes de outra natureza. ii) Da afetao desproporcionada do direito a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade 55 Tal como foi antecipado no n. 46 deste requerimento, existem no ordenamento portugus disposies legais que admitem a redutibilidade das penses, mormente em caso de penhora, o que significa que, independentemente dos descontos feitos, o sistema admite a ablao parcial do seu valor quando esteja em causa a prevalncia de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, embora essas redues se encontrem sujeitas observncia de uma parcela intangvel. 56 A ttulo de exemplo, a norma da alnea b) do n. 1 do artigo 824 do Cdigo de Processo Civil veda a penhora de dois teros das penses de aposentao, regalia social, seguro, renda vitalcia ou qualquer penso dessa natureza. 57 O Tribunal Constitucional sobre esta matria tem entendido que o direito do credor em realizar o seu crdito fundamenta-se no direito de propriedade o qual pode colidir com o direito do pensionista a receber uma penso que lhe garanta "uma sobrevivncia condigna" (artigos 1 e 63 na Constituio), pelo que o sacrifcio do direito do credor em no satisfazer o seu crdito na totalidade custa do valor das
05/04/13
penses do devedor "ser constitucionalmente legtimo se for necessrio e adequado salvaguarda do direito fundamental do devedor a uma sobrevivncia com um mnimo de qualidade" impondo-se que o legislador adote "um critrio de proporcionalidade na distribuio dos custos do conflito" (Ac. n. 349/91). 58 Limites de natureza anloga ditados por exigncias de proporcionalidade na reduo do valor das penses por via tributria, tendo em vista a salvaguarda de uma existncia condigna dos pensionistas, devem igualmente impor-se no esforo fiscal que recai sobre os reformados e pensionistas. 59 Sucede que a carga de esforo crescentemente desproporcionada que impende sobre as penses, e que claramente exemplificada na alnea a) do n. 35 deste requerimento pode ter comprimido, para alm do admissvel, nas penses a partir de 1350 euros, dimenses constitucionalmente protegidas pelo artigo 1 em conjugao com as normas dos n.s 1 e 3 do artigo 63 da Constituio, atento o facto dessas normas, ignorando o princpio da capacidade contributiva, terem a potencialidade de afetar as condies de "sobrevivncia com um mnimo de qualidade" de muitos pensionistas e respetivos agregados. iii) Diminuio do ncleo essencial de direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada 60 A carga de esforo tributrio que potenciada em termos excessivos pelo disposto no artigo 78 do diploma ora sindicado pode, igualmente, pr em causa direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada, ou se se quiser, da propriedade societrio-pensionista que se reconduz norma do n. 1 do artigo 620 da Constituio e que beneficia, com adaptaes, do regime garantstico dos direitos, liberdades e garantias contido no artigo 18 da mesma Constituio. 61 Existem, na verdade, tal como se demonstra no n. 35 deste requerimento, cargas de esforo fiscal relativas a uma pluralidade de nveis de rendimento que, por efeito da aplicao da contribuio extraordinria de solidariedade, podem revestir, pela sua desnecessidade, desproporo quantitativa e falta de fundamento num critrio constitucional aceitvel como o da capacidade contributiva, um carter expropriatrio ou confiscatrio que atinge o ncleo essencial de direitos patrimoniais conexos ao direito de propriedade privada, impedindo nomeadamente que os rendimentos lquidos dos pensionistas lhes proporcionem uma existncia condigna e com um mnimo de qualidade. 62 Em concluso, cumpre tambm suscitar o controlo da constitucionalidade das normas dos n.s 1 e 2 do artigo 78 do diploma em apreciao, com fundamento na eventual violao do ncleo essencial de direitos patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n. 1 do artigo 62 da Constituio e de acordo com o disposto no n. 2 do artigo 18 da Constituio.
2. Pedido formulado no processo n. 5/2013 No mbito do processo n. 5/2013, foi pedida, por um Grupo de Deputados (do PS) Assembleia da Repblica, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade: a) Das normas constantes dos n.s 1 e 2 do artigo 77. da LOE 2013, com fundamento na violao dos princpios da proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo 2. da CRP, da igualdade perante a repartio dos encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da CRP, da proporcionalidade, decorrente, designadamente, do princpio da dignidade da pessoa humana, tutelado pelo artigo 1. da CRP e do princpio do Estado de Direito, bem como os artigos 62., 63., 105. e 106., n.1, todos da CRP; b) Da norma constante do artigo 78 da mesma lei, por violao do artigo 104. da CRP, dos princpios da proteo da confiana, da igualdade perante os encargos pblicos e ainda
05/04/13
dos artigos 62. e 63. da CRP, e por violao do princpio da igualdade (artigo 13. da CRP) na medida em que se pretenda impr um adicional de sacrfico assumidamente equivalente entre funcionrios e pensionistas, ex-funcionrios e no, o que consiste em tratar de modo idntico destinatrios em situao diferente. c) Das normas constantes do artigo 29. da mesma lei, por violao dos princpios da proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo 2. da CRP, da igualdade face repartio dos encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da CRP, bem como da proporcionalidade, nos seus segmentos da adequao e necessidade, em termos equivalentes aos aduzidos a propsito das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, para alm dos artigos 106., n. 1, e 59., n. 1, a), ambos da CRP. a seguinte a fundamentao do pedido:
Inconstitucionalidade das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, da LOE 2013. Alcance 1. As normas supra citadas impem aos pensionistas - que tinham visto amputado pela LOE 2012 o valor anual das suas reformas, a ttulo de suspenso de pagamentos de subsdios, at mais de 14,2% - um novo programa plurianual de amputaes, indo at mais de 6,4% em cada ano, que pretende aplicar-se, como o anterior se propunha, durante a vigncia do PAEF. Como nas normas oramentais que as precederam, a amputao inicia-se a partir da penso mensal de 600 euros, e atinge o nvel mximo a partir da penso mensal de 1100 euros. 2. Com o programa agora reformulado, alcanar-se- em trs anos (2012, 2013, 2014) uma ablao efetiva, s a este ttulo de suspenso de pagamento de subsdios, de at mais de um quarto do valor anual das suas penses (27%), em termos nominais. 3. Esta medida entra em vigor fazendo corpo com outra (artigo 77., n. 6) que, adicionalmente, retira aos pensionistas 3,5% a 10% do montante anual das penses na faixa situada entre as penses de 1350 e de 3750 euros mensais, aplicando-se, a partir desse montante, ablaes mais severas (v. art.77. da LOE 2013). Tal significa, em dois exerccios oramentais, uma desapropriao cumulativa de mais 7 a 20%, que eleva, na prtica, o valor acima indicado de 27% para 34%, no caso de uma penso de 1350 euros (e para 47%, no caso de uma penso de 3750 euros, para no argumentar com os impactos mais drsticos sobre as penses a partir da). 4. Em relao a um pensionista com um valor de penso como o indicado (1350 euros) -e a partir da com expresso bem mais elevada-, s o programa cumulativo (v. art. 77., n. 6, da LOE 2013), que se poderia denominar suspenso/reduo de subsdios mais contribuio extraordinria (pressupondo que esta cumulao ablativa pretende aplicar-se, no mnimo, neste e no prximo ano oramental), completaria, no perodo em referncia, a ablao de mais de um tero do montante anual, nominal, da penso - em adio puno fiscal. 5. Acresce que as duas medidas vm a luz num quadro caracterizado por um drstico agravamento fiscal, decorrente da reduo do nmero de escales e da aplicao de uma sobretaxa de 3,5% no mbito do IRS - um quadro que , por igual, aplicado aos pensionistas. Prescindindo de entrar em linha de conta com todo o edifcio do IRS e do efeito que lhe acrescentado pela reduo de escales e outras alteraes, e considerando apenas o efeito, isolado, da sobretaxa, a percentagem do montante anual da penso perdida, no perodo em causa, passaria, num dos casos indicados, para 41%, e no outro para 54 %, sempre em termos nominais (e sem argumentar com o caso das penses de valor superior a 4250 euros). 6. No ordenamento oramental institudo para 2013, nenhuma norma prev qualquer efeito compensatrio especfico para o facto dos destinatrios de normas oramentais plurianuais que se sucederam transitarem da alada do artigo 27. da LOE 2112 - que s por ter sido declarado inconstitucional deu espao, doutro modo inexistente, para a soluo aqui em causa - para a do artigo 75. da LOE 2013 j amputados, por via de desapropriao ilegtima (suspenso de pagamento de subsdios), de 7,1 % a 14,2% do valor anual da penso. Normas e princpios constitucionais violados 7. So violados os princpios da proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo 2. da Constituio, da igualdade perante a repartio dos encargos pblicos, coberto pelo artigo 13., n. 1, da Constituio, da proporcionalidade, decorrente, designadamente, do princpio da dignidade da pessoa humana, tutelado pelo artigo 1. da Constituio e do princpio do Estado de Direito, bem como os artigos 62. e 63. da Constituio e ainda o artigo 105. da Constituio 8. Amputar, com os efeitos referidos, penses alcanadas com base em vidas de trabalho e de carreiras contributivas nos termos fixados pela lei, esforo dos prprios e, com essa estrita finalidade, de terceiros - quando a prpria lei reconhece como
05/04/13
relao sinalagmtica direta a relao entre contribuio e prestao (Cdigo dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurana Social, aprovado pela Lei n. 110/2009,de 16 de setembro, art. 112, n. 3) - ferir gravemente a confiana no Estado de Direito. 0s cidados tm direito a esperar que o Estado honre os seus compromissos, em especial quando j cumpriram os seus. A comunidade deixa de ter razes para confiar no Estado e na lei, se estes no sustentam a sua promessa perante os mais velhos - em particular quando estes j satisfizeram, em tempo oportuno, tudo o que lhes era pedido em contrapartida pela lei. 9. Fazer isso em relao a pessoas que, para alm de terem cumprido a sua parte, j no podem alterar os seus planos de vida face ao incumprimento pblico, uma ofensa qualificada ao princpio da proteo da confiana, praticada sobre expectativas que so, entre todas, merecedoras de uma proteo reforada. 10. Quer quanto aos pensionistas que nunca foram servidores pblicos, quer quanto aos que o foram, a muito significativa diferena de tratamento que instituda em seu desfavor, no contexto oramental em que ocorre, no s se afasta de qualquer justificao atendvel (o critrio da eficcia resultante da facilidade na execuo no pode ser invocado em anos consecutivos - no que alis se desautoriza a si prprio) como, utilizando o critrio introduzido pelo TC, e para mais constando de novo de normas oramentais plurianuais, exorbita de qualquer tolervel limiar de sacrifcio. 11. Se se atentar que a posio dos pensionistas, comparada com as demais posies de provenincia de receita/reduo de despesa, carrega aos ombros o peso das medidas, declaradas inconstitucionais, j suportadas, encontrando-se assim em desigual ponto de partida criado ilegitimamente pelo legislador, ressalta o carter desproporcionado e excessivo da diferenciao reformulada. E no admissvel que um dcimo de um catorze avos do valor anual da penso (0,07%) compense neste plano qualquer diferena, ou seja expresso sria de uma considerao da situao especfica dos pensionistas (como no Relatrio se faz crer). 12. As medidas legislativas at aqui analisadas ofendem o princpio da proporcionalidade em pelo menos dois dos seus segmentos, adequao e necessidade. 13. Essas medidas no so adequadas para atingir ou fomentar o fim que visam, isto o fim (imediato) da consolidao oramental. Mesmo que o Tribunal deva atender perspetiva ex ante do legislador, baseando o seu juzo na apreciao dos factos, nos conhecimentos tcnicos e de cincia - particularmente da cincia econmica - e nas prognoses que o legislador poderia e deveria fazer tendo em conta a experincia, evidente que as medidas que agora se repetem no permitem atingir nem fomentar o fim visado, antes se mostram at contraproducentes. 14. O legislador devia ter tido em conta a experincia de 2011 e 2012 e os ensinamentos da cincia econmica no momento da produo das normas referidas, no podendo deixar de concluir pela sua inadequao, como no pode agora o Tribunal, fazendo o juzo que o legislador deveria ter evidentemente feito, deixar de concluir pela inadequao e consequente violao do princpio da proporcionalidade. 15. Do mesmo modo, e tal como no ano transato, as medidas analisadas no se afiguram as menos drsticas, ou as menos restritivas, dentro de um espetro alargado de alternativas, antes se configurando como as mais fceis e as que menos esforos envolvem da parte do Estado. Os repetidos anncios por parte do Governo de que possvel reduzir a despesa do Estado em vrios milhares de milhes de euros d fora a esta convico de que as medidas em causa so inconstitucionais por violao do segmento da necessidade do princpio da proporcionalidade. 16. Como o evidenciam anteriores abordagens desenvolvidas no TC, a imposio de diferenciao de tratamento como esta no poderia ser objeto de medida plurianual por um lado por ser a ultra atividade incompatvel com a Constituio, por outro por a necessidade e justificao da medida no poderem verificar-se seno em relao ao horizonte de um oramento (artigo 106. n. 1 da Constituio). 17. As penses, de especfico valor, atribudas a pessoas, em resultado de contribuies, prprias e alheias, e em concretizao, j subjetivada, do direito constitucional segurana social, prevista no artigo 63. da Constituio, devem ser havidas como bens privados, isto , propriedade para os efeitos da proteo constante do artigo 62. da Constituio, nomeadamente do seu n. 2. No seria compreensvel que na ordem constitucional portuguesa o direito a uma penso, fixado em certo valor nos termos da lei e atribudo a uma pessoa, com os pressupostos dela constantes, tivesse uma proteo inferior propriedade (no sentido constitucional) e a sua sustentao, nessa esfera, ficasse apenas entregue aos cuidados do princpio da proteo da confiana. Quando se amputa uma penso de velhice, seja em que contexto for, no s de confiana - mas de mais do que isso - que devemos falar. 18. As ablaes em causa, operando a ttulo definitivo e desacompanhadas, como so, de compensao adequada, at mesmo quando reconhecidas inconstitucionais, revestem carter confiscatrio (cf. Meneses Leito, Anotao, in Revista da Ordem dos Advogados, 2012, pg. 415ss), tambm em consonncia com doutrina e
05/04/13
jurisprudncia de vrios pases europeus, a comear pela Alemanha, e de tribunais internacionais (cf., por todos, J. C. Loureiro, Adeus ao Estado Social, pg. 115ss). Em sntese: penses resultantes da contribuio e do esforo individual, pressupondo prestaes no irrelevantes do prprio e de terceiros e servindo de fundamento a planeamento individual de existncia, em especial na velhice, constituem ou, consoante a ordem jurdica concreta, so crditos privados que equivalem a propriedade, para o efeito de beneficiarem de proteo constitucional no menor da que atribuda a este direito (entre ns, art. 62, n.2, da Constituio). 19. As normas em causa, diferentemente dos chamados chevaliers budgtaires, constituem tpicas normas oramentais, pelo que sujeitas ao princpio da anualidade, a que constitucionalmente est submetido o oramento. Em sede oramental, a ultra atividade incompatvel com a Constituio (cf. Moura Ramos, declarao de voto, Ac. n. 353/2012). infringida a norma que consta do artigo 106, n. 1, da Constituio. Inconstitucionalidade do artigo 78. da LOE 2013 Alcance 20. Estabelece-se aqui um imposto a que se d o nome de contribuio extraordinria de solidariedade: um imposto sobre o tipo de rendimento penso (ou para este efeito assim considerado) que , declaradamente, moldado por forma a infligir um sacrifcio equiparvel (esta medida visa alcanar um efeito equivalente medida de reduo salarial, l-se no Relatrio 0E2013, pg. 51) ao das redues remuneratrias aplicadas os funcionrios pblicos em 2011 e anualmente renovadas at agora. Tambm neste sentido claro o Relatrio cit., onde se l que o aumento da despesa que resulta das alteraes no regime dos subsdios, vencimentos e penses, alegadamente decorrentes do Acrdo do TC, ser compensado por medidas de carter fiscal (pg.47). 21. Na verdade, o que exigido de quem j concluiu a sua carreira contributiva, e com base nela formou o seu direito a uma especfica penso como aqui o caso, no pode ser equiparado, ou sequer aproximado, s participaes patrimoniais a que se reconduzem as contribuies e quotizaes prprias do sistema de segurana social. Falta a, de todo, a relao sinalagmtica que a prpria ordem jurdica a reconhece (cf. Cdigo e Lei citados). O regime traado facilita a concluso ao consagrar uma completa indiferena diferente natureza das penses, de origem contributiva e no contributiva, e prestaes e rendimentos anlogos abrangidos. 22. Tendo presente a referncia do Relatrio do 0E2013 s redues remuneratrias, a alternativa qualificao fiscal ver-se aqui uma pura reduo de penses escondida sob a designao de contribuio, j que as entidades a quem consignado o produto dela (ISS, I.P. e CGA, I.P.) so afinal as que deveriam colocar o seu valor nas mos dos titulares das penses e os prprios proponentes da soluo usam abertamente o modelo sacrificial e legal das redues remuneratrias (cf. OE2013 Relatrio ). Normas e princpios constitucionais violados 23. Vista a contribuio como imposi5o de natureza fiscal, violado o artigo 104. da Constituio, que prev um imposto sobre o rendimento nico e personalizado (tendo em conta as necessidades e rendimentos do agregado familiar), o que nesta construo infringido. 24. A interpretar-se este sacrifcio adicional como reduo de tipo anlogo que mantida para funcionrios - ou seja, outra pura amputao de penso - esto ento em causa os princpios da proteo da confiana, da igualdade perante os encargos pblicos e os artigos 62. e 63. da Constituio, sendo inteiramente aplicveis, e correlativamente agravados, os juzos e concluses formulados a propsito da suspenso de subsdio de frias. 25. Acresce que se est fora do mbito pessoal versado no Acrdo do TC n. 396/2011 (servidores pblicos, vencendo por verbas pblicas, com especial vnculo prossecuo do interesse pblico) - para alm de se exceder, no concreto regime institudo, o limiar de sacrifcio a que a se faz referncia pelo que a imposio de um adicional de sacrifcio assumidamente equivalente entre funcionrios e pensionistas, ex-funcionrios e no, consistindo em tratar de modo idntico destinatrios em situao diferente, representa violao, noutra dimenso, do princpio da igualdade ( art. 13. da Constituio ). Inconstitucionalidade dos artigos 29. da LOE 2013 Alcance 26. Impe-se aqui ao grupo que, por comodidade de expresso, se designar genericamente de trabalhadores da funo pblica, que tinham visto, pela LOE de 2012, amputado, at mais de 14,2%, o valor anual da sua remunerao - sacrifcio j efetivamente suportado com que, tambm eles, transitam para a esfera do presente normativo oramental - um programa plurianual especfico de novas amputaes, que
05/04/13
pretende vigorar, como o anterior, durante a vigncia do PAEF, indo at 7,1% em cada ano (suspenso/reduo do subsdio). Alcana-se assim, em trs anos (2012, 2013, 2014), uma ablao, s a este ttulo, de mais de um quarto do valor anual do seu vencimento (28,4%). Tomando em considerao a reduo remuneratria, logo no vencimento de 1500 euros mensais, a perda, no perodo (e sem tomar em considerao a esfera fiscal), eleva-se para 38,9% do valor da remunerao anual (sendo a partir da os nmeros bem mais elevados). 27. A presente medida sacrificial ocorre no quadro, j referido, de um acentuado agravamento fiscal, decorrente da reduo do nmero de escales e da aplicao de uma sobretaxa de 3,5% no IRS, em que tudo, por igual, aplicado aos trabalhadores da funo pblica. 28. Com efeito, no ordenamento oramental institudo, como ocorre com os pensionistas atingidos, nenhuma norma atribui qualquer efeito til ao facto dos destinatrios das normas oramentais plurianuais que se sucederam transitarem da alada dos artigos sacrificiais da LOE 2012 - interrompidos pelo acrdo do TC na sua pretenso de vigncia plurianual - para a das presentes normas da LOE 2013 j amputados, por via de ilegtima apropriao, de 7% a 14% do valor anual da remunerao. 29. Assim, o programa de diferenciao/ablao em subsdio que subjazia norma de 2012 visava retirar aos trabalhadores da funo pblica, nos anos de 2012, 2013, 2014, at 42,8% (3x14,2) a mais que aos outros destinatrios no abrangidos por este tipo de sacrifcios. Com o novo dispositivo, a diferenciao sacrificial imposta, a este ttulo, fica ainda em 28,5% (ou seja, sobrevivem dois teros do programa diferenciador original, em ambiente bem mais agravado para todos, e tambm, e ao mesmo nvel, para os destinatrios do programa). 30. Cumulando com a reduo remuneratria, que continua a operar, o diferencial em desfavor dos trabalhadores da funo pblica, naquele perodo, ascende a 39,5% do valor da remunerao anual, logo a partir dum vencimento de 1500 euros. Normas e princpios constitucionais violados 31. A soluo imposta viola o princpio da proteo da confiana, o princpio da igualdade face repartio dos encargos pblicos e o art. 106, n. 1, da Constituio (anualidade). 32. Viola, alm disso, o princpio da proporcionalidade, nos seus segmentos da adequao e necessidade, em termos equivalentes aos acima aduzidos a propsito das normas do artigo 77., n.s 1 e 2, que se do aqui por reproduzidos. 33. Ao j aduzido, acresce que o Estado no sustenta o seu compromisso em termos de retribuio, mas sustenta o mesmo grau exigncia em matria de durao e qualidade na prestao do trabalho, o que acarreta, para l da violao do art. 59. n. 1 a) da Constituio, como apontado por Meneses Leito (ROA, cit) - violao que tambm aqui se invoca - ofensa ao princpio da confiana. 34. A diferena de tratamento, na dimenso, muito significativa, que instituda em desfavor dos trabalhadores da funo pblica, a partir dos que apenas ganham 600 euros mensais, no contexto oramental em que agora ocorre, no s se afasta de qualquer justificao atendvel (o critrio da eficcia no pode ser invocado em vista de oramentos futuros em anos consecutivos), como ultrapassa o limiar de sacrifcio, utilizando o critrio que foi introduzido pelo TC. Neste rumo, constitucionalmente desautorizado, releva ainda a ultra atividade da norma (pretenso a vigorar para l do ano em causa), incompatvel com a Constituio. 35. Deve tambm frisar-se que o sacrifcio extrafiscal dos trabalhadores da funo pblica compara agora com o tratamento, em primeiro lugar em sede extrafiscal, dado s demais provenincias de receita/reduo de despesa, elegveis para a partilha do sacrifcio, levando s costas todo o peso das medidas declaradas inconstitucionais que j suportaram - o que faz ressaltar o carter excessivo, e excessivamente diferenciado, do tratamento que lhes aplicado. 36. A violao do princpio da igualdade avulta, em particular, se se notar que em relao a outros contratos, ou outros vnculos sinalagmticos de que emergem posies devedoras e mesmo pagamentos regulares da parte do Estado, no foi aplicada ablao idntica - como se s em relao a trabalho e penses as regras e princpios da Constituio; fora do mbito fiscal, permitissem amputaes e cortes por via legal deste tipo e dimenso, o que no pode aceitar-se. 37. A regra oramental em causa pretende-se de efeito plurianual, e de mbito de vigncia reportado vigncia do PAEF, pelo que, conforme j invocado, viola o art. 106 n. 1 da Constituio .
www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130187.html?impressao=1
17/149
05/04/13
3. Pedido formulado no processo n. 8/2013 No mbito do processo n. 8/2013, foi pedida, por um Grupo de Deputados (do PCP, do BE e do PEV) Assembleia da Repblica, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, da inconstitucionalidade: a) Das normas constantes dos artigos 27., 29. e consequentemente do artigo 31., e 45., da LOE2013, por violao do princpio da dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1. da CRP, do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2., do princpio da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13., do direito contratao coletiva consagrado no artigo 56., n. 3, do direito ao salrio consagrado no artigo 59., n. 1, a), bem como das obrigaes decorrentes de contrato na elaborao do Oramento do Estado nos termos do artigo 105., n. 2, todos da CRP, para alm do caso julgado formado pelo Acrdo n. 353/2012; b) Das normas constantes do artigo 77. da referida lei, por violao do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico, consagrado no artigo 2. da CRP, bem como do direito segurana social previsto no artigo 63., n.s 1, 3 e 4 ambos da CRP; c) Das normas constantes do artigo 78. da mesma lei, por violao do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2., bem como do princpio da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13., ambos da CRP. d) Do artigo 117., n. 1, da mesma lei, por violao do princpio da igualdade consagrado no artigo 13., dos direitos dos trabalhadores em situao de desemprego e de doena consagrados no artigo 59., n. 1, alneas e) e f), e do direito segurana social consagrado no artigo 63., n. 3, todos da CRP. e) Do artigo 186. (na parte em que altera os artigos 68., 71., 72., 78., 85. e adita o artigo 68.-A ao Cdigo do IRS da mesma lei), por violao da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13. da CRP e por violao da progressividade e do princpio da capacidade contributiva do imposto sobre o rendimento consagrados no artigo 104., n. 1, ambos da CRP; f) Do artigo 187. da mesma lei, por violao da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13., por violao da unidade e progressividade do imposto sobre o rendimento previsto no artigo 104. n. 1, ambos da CRP e por violao de caso julgado pelo Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional. a seguinte a fundamentao do pedido:
Da inconstitucionalidade dos artigos 27., 29., 31. e 45. 1. O artigo 27. da LOE 2013 mantm as redues das remuneraes totais ilquidas mensais dos cidados elencados no n. 9 desse artigo, bem como no artigo 31., que tm em comum o facto d e auferirem remuneraes suportadas diretamente pelo Estado ou por entidades pblicas, redues que oscilam entre os 3,5%, no caso dos cidados com remunerao superior a 1500 euros mensais, e 10% no caso das remuneraes de valor superior a 4.165 euros. 2. Esta disposio idntica j consagrada nos Oramentos do Estado para 2011 e para 2012, sendo assim aplicada pelo terceiro ano consecutivo. 3. Acresce que o artigo 29. da LOE 2013 suspende o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer outras prestaes correspondentes ao 14. ms, na totalidade, para os mesmos cidados, mas vai mais longe, ao prever a reduo desse mesmo subsdio a todos os cidados previstos no n. 9 do artigo 27. e no artigo 31., desde que as respetivas remuneraes excedam os 600 euros mensais. 4. Por seu lado, o artigo 45. da LOE 2013 determina que todos os acrscimos ao valor da retribuio horria referentes a pagamento de trabalho extraordinrio prestado em dia normal de trabalho, pelos mesmos cidados elencados no n. 9 do artigo 27., cujo perodo normal de trabalho no exceda sete horas por dia nem 35
05/04/13
horas por semana sofram um corte de 12,5% da remunerao na primeira hora, e de 18,75% da remunerao nas horas ou fraes subsequentes. 5. O que est em causa portanto a admissibilidade constitucional das redues salariais, pela prestao de trabalho normal ou extraordinrio, e da suspenso dos subsdios de frias, conjugadamente, nos exatos termos previstos na LOE 2013. 6. Trata-se pois de saber em que medida constitucionalmente admissvel que o legislador determine o corte das remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas ou equiparadas, pondo em causa o seu direito retribuio. 7. Esta questo foi j objeto de deciso do Tribunal Constitucional, atravs do Acrdo n. 396/2011, que apreciou o corte das remuneraes previstas no Oramento do Estado para 2011, idnticas s previstas no artigo 27. da LOE 2013, no se pronunciando pela sua inconstitucionalidade. 8. Importa porm lembrar que o citado acrdo assentou o seu juzo no pressuposto de que tal reduo seria uma medida idnea para fazer face situao de dfice oramental. Dando como adquirido que s a diminuio de vencimentos garantia eficcia certa e imediata para garantir resultados a curto prazo na consolidao oramental. Por no haver razes de evidncia em sentido contrrio, o Tribunal considerou que a medida prevista para 2011 se inclua ainda dentro dos limites do sacrifcio que a transitoriedade e os montantes das redues ainda salvaguardavam. 9. Como sabido porm, chamado a decidir sobre idnticos cortes salariais contidos no Oramento do Estado para 2012, conjugados com a suspenso dos subsdios de frias e de Natal dos cidados que auferem remuneraes pblicas, o Tribunal Constitucional, atravs do Acrdo n. 353/2012, considerou que a conjugao entre o congelamento de salrios e penses do setor pblico vigente desde 2010, os cortes salariais vigentes desde 2011 e o corte dos subsdios de frias e de Natal de 2012 aplicveis aos trabalhadores e pensionistas do setor pblico, ultrapassavam de forma evidente os limites do sacrifcio a que aludia o Acrdo n. 396/2011. 10. Assim, o Tribunal Constitucional declarou inconstitucional o corte dos subsdios de frias e de Natal dos funcionrios e pensionistas do setor pblico, por violao do princpio da igualdade, na sua dimenso de igualdade proporcional, consagrado no artigo 13. da Constituio. 11. Vemos assim que, ainda que o Tribunal Constitucional tenha admitido a constitucionalidade de cortes salariais at um certo limite, a proteo do direito dos trabalhadores remunerao, o cumprimento pontual dos contratos e a proporcionalidade na imposio de sacrifcios aos cidados por parte do Estado, no so valores alheios ordem constitucional portuguesa. E todos eles esto em causa na LOE 2013. 12. Com efeito, diversas disposies constitucionais, com projeo em diplomas legislativos, revelam no ter sido inteno do legislador constituinte dar o aval a redues salariais. 13. Tal resulta do artigo 1. que se refere dignidade da pessoa humana e ao empenhamento do Estado na construo de uma sociedade livre, justa e solidria; do artigo 9., d) que considera tarefa fundamental do Estado a promoo do bem-estar e da qualidade de vida do povo; do artigo 59., n. 1, a) que consagra o direito retribuio do trabalho de modo a garantir uma existncia condigna; do artigo 59., n. 2, d) que estabelece a incumbncia do Estado de estabelecer e atualizar o salrio mnimo nacional; do artigo 59., n. 3, segundo o qual os salrios gozam de garantias especiais nos termos da lei; ou o artigo 81., a) que estabelece como incumbncia prioritria do Estado promover o aumento do bem-estar social e econmico e da qualidade de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas. 14. Mais: o artigo 16. da Constituio dispe que os direitos fundamentais consagrados na Constituio no excluem quaisquer outros constantes das leis e das regras aplicveis de Direito Internacional. o caso do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 16 de dezembro de 1966, ratificado sem reservas atravs da Lei n. 45/78, de 11 de julho, que reconhece no artigo 7. o direito a uma remunerao que proporcione, no mnimo, a todos os trabalhadores um salrio equitativo e uma existncia decente para eles e para as suas famlias. 15. Decisivo porm, o facto do direito retribuio do trabalho constituir um direito fundamental, consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59. da Constituio, de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias (conforme Acrdos n.s 373/91 e 498/2003 do Tribunal Constitucional), sendo-lhe aplicvel o mesmo regime garantstico. 16. Assim, as restries salariais impostas pelo legislador, incluindo tanto as redues remuneratrias como a suspenso do subsdio de frias, no sendo expressamente autorizadas pela Constituio, s seriam admissveis para resolver problemas de ponderao de conflitos entre bens ou direitos constitucionais, ou seja, para salvaguarda de um interesse constitucionalmente protegido (neste sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 4. edio, 2007, pg. 393).
05/04/13
17. Mesmo admitindo, como mera hiptese de raciocnio que o chamado PAEF (Plano de Assistncia Econmica e Financeira) assinado entre o Governo Portugus e a troika formada pelo FMI, BCE e CE, ou que a reduo do dfice das contas pblicas, correspondam a interesses constitucionalmente protegidos, sempre haver que verificar se os cortes nas remuneraes previstos respeitam o princpio da proporcionalidade, enquanto pressuposto decisivo do respeito pelo princpio constitucional da igualdade. 18. Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, o respeito pelo princpio da proporcionalidade impe a proibio do excesso, em trs diferentes dimenses: a adequao ou idoneidade (as medidas devem revelar-se como um meio adequado para a prossecuo dos fins visados); a exigibilidade, necessidade ou indispensabilidade (as medidas devem revelar-se necessrias porque os fins visados no podem ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias); e finalmente a proporcionalidade em sentido estrito (os meios devem situar-se na justa medida). 19. Entendem os requerentes que nenhum destes pressupostos respeitado na LOE 2013. Seno vejamos: 20. Quanto adequao aos fins visados, ao contrrio do que acontecia em 2011, existem hoje evidncias de que tal no se verifica. Com efeito, tendo sido as redues salariais, e o corte dos subsdios de frias e de Natal, apresentadas como as medidas mais eficazes para a reduo do dfice das contas pblicas no imediato, os dados disponveis, relativos execuo oramental de 2012, revelam a ineficcia dessas medidas, devido ao efeito recessivo que delas decorrem. Os cortes salariais no so, portanto, medidas adequadas para a reduo do dfice pblico. 21. Alis, essa reduo foi anunciada para que se obtivesse um valor de 4,5% do dfice pblico, quando j hoje reconhecido pelo prprio Governo que esse valor ser, quando muito, de 5%, e mesmo este valor s ser atingido atravs de medidas extraordinrias no previstas inicialmente no Oramento do Estado para 2013. 22. Quanto indispensabilidade dessas medidas, sustentam os requerentes idntica concluso. Tais medidas no so indispensveis, podendo e devendo os objetivos por elas, alegadamente, visados, ser obtidos de outro modo, designadamente com a renegociao de parcerias pblico-privadas que constituem pesadssimos encargos para o Estado, com o recurso a uma justa tributao dos rendimentos de capital (matria que adiante ser autonomamente abordada), ou com a renegociao dos encargos da dvida soberana portuguesa perante os credores internacionais. 23. Registe-se, alis, que a previso de despesa com pessoal para 2013 representa apenas 20,46% do total da despesa corrente do Estado (cfr. Quadro III.1.2 na pgina 95 do Relatrio do Oramento do Estado para 2013 que acompanhou a Proposta de Lei n. 103/XII). 24. Dir-se- que as alternativas acima referidas, a ttulo meramente exemplificativo, decorreriam de opes polticas, no desejadas pelo Governo em funes. certo. Mas no se diga que tais medidas seriam impossveis, ao ponto tornar inevitveis os cortes nos salrios e nas penses previstos na LOE 2013. 25. Alis, quando se trata de avaliar sacrifcios impostos aos rendimentos do trabalho e das penses, com base na sua suposta inevitabilidade, tendo em conta uma situao de grave crise financeira, ningum de boa-f pode abstrair das causas dessa crise e das respetivas responsabilidades. 26. Todos conviro que a situao de crise financeira que o pas atravessa no foi da responsabilidade dos trabalhadores por conta de outrem, ou dos reformados, sejam do setor pblico ou do setor privado. As responsabilidades da crise financeira decorrem, entre outras causas, - todos o sabem - de desmandos cometidos pelo setor financeiro, muitos deles com relevncia criminal, da prpria natureza das operaes especulativas, e da ausncia de regulao e de superviso que os permitiram. 27. E a crise das dvidas soberanas decorre - tambm todos o sabem - da opo poltica tomada pelos Governos, de evitar a falncia dos bancos custa dos contribuintes. 28. No caso portugus, s para citar o caso mais conhecido do Banco Portugus de Negcios, o Estado assumiu j um encargo estimado em 3.405,2 milhes de euros, entre 2010 e 2012, que pode chegar, no limite, aos 6.509 milhes, mais juros e contingncias, caso no se venha a verificar qualquer tipo de recuperao de ativos transferidos do BPN para o Estado, segundo as concluses aprovadas pela Comisso Parlamentar de Inqurito ao Processo de Nacionalizao, Gesto e Alienao do BPN em 16 de novembro de 2012. 29. Acresce que na LOE 2013 se verifica uma disparidade entre a tributao dos rendimentos do trabalho, com taxas que chegam aos 48%, no caso de rendimentos coletveis superiores a 80.000 euros anuais, a que se acrescentam contribuies adicionais de solidariedade com taxas de 2,5% e 5%, conforme os rendimentos se situem, respetivamente, entre 80.000 e 250.000 euros e acima deste valor, em flagrante disparidade com taxas liberatrias e especiais de 28% aplicveis aos rendimentos de capital, juros, dividendos e mais valias. Esta matria ser adiante abordada, mas fica
05/04/13
desde j assinalada, como elemento decisivo na considerao da violao do princpio da igualdade de que enfermam os pesados sacrifcios impostos sobre os rendimentos do trabalho (cortes de salrios, penses, subsdios e aumento enorme de impostos) em contraste com a leveza dos encargos impostos sobre os rendimentos de capital. 30. No caso das parcerias pblico-privadas, segundo dados da Direo Geral o Oramento, os custos para o errio pblico foram de 987 milhes de euros em 2012, sero de 884 milhes em 2013 e admite-se que aumentem para 1.581 milhes em 2014. 31. Como se pode ento afirmar que o corte nos salrios e nas penses se afigura como o nico meio idneo, indispensvel, e proporcional, para garantir a estabilizao das contas pblicas? 32. H porm, outro aspeto a considerar quanto proibio do excesso e aos limites exigveis dos sacrifcios, que tem que ver com a conjugao entre os cortes salariais e a sobrecarga fiscal, sobretudo em sede de IRS. 33. que os artigos 27., 29. e 45. no so as nicas disposies constantes da LOE 2013 que representam cortes nos salrios dos trabalhadores que exercem funes pblicas. 34. Para alm dos cortes nos salrios, entre 3,5% e 10% previstos no artigo 27., a suspenso do subsdio de frias previsto no artigo 29., e a reduo dos valores da retribuio horria referentes ao pagamento de trabalho extraordinrio previstas no artigo 45., so reduzidos entre 35% e 40% valores de ajudas de custo referidas nos artigos 42. e 44.. 35. Mas muito mais significativa a introduo de uma sobretaxa de 3,5% no IRS (prevista no artigo 187. da LOE 2013, e cuja inconstitucionalidade ser adiante advogada), a reduo do nmero de escales desse imposto, a eliminao ou reduo das dedues de despesas com sade, educao e habitao, que, em conjugao com os cortes nos salrios e nas penses e com a suspenso dos subsdios de frias, corresponde a um verdadeiro confisco de grande parte dos rendimentos do trabalho, de propores intolerveis. 36. A conjugao dos cortes nos salrios e nas penses, com o agravamento da carga fiscal, conduz a que muitos trabalhadores ou reformados, que vivem exclusivamente dos rendimentos do seu trabalho, presente ou passado, se vejam privados de meios de subsistncia por uma deciso do legislador, que revela pouco respeito pela dignidade do ser humano, valor primeiro em que assenta a ordem constitucional portuguesa. 37. posta assim em crise a garantia constitucional de direito ao salrio de forma a garantir uma existncia condigna [artigo 59., n. 2, alnea a)]. 38. Os artigos 27., 29., 31. e 45. da LOE 2013 violam tambm o artigo 105. da Constituio e o princpio da confiana, na medida em que se traduzem num incumprimento contratual por parte do Estado. 39. De facto, o n. 2 do artigo 105. da Constituio determina que o Oramento do Estado elaborado tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato. 40. Ora, a relao existente entre os trabalhadores que exercem funes pblicas e o Estado, , indubitavelmente, uma relao contratual, regulada atravs do vnculo pblico de nomeao e do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas (Lei n. 59/2008, de 11 de setembro, alterado pela Lei n. 3-B/2010, de 28 de abril). 41. Desse contrato, resulta o valor da remunerao como elemento essencial [artigos 68., n. 1, h) e 214.]. 42. Assim, na relao jurdica de emprego pblico, em que, em matria de retribuio, o Estado o devedor e o trabalhador o credor, o cumprimento do contrato exige o pagamento pontual e integral da prestao a que o Estado se encontra juridicamente obrigado. 43. E o Estado no tem o direito de escolher entre os credores a quem paga e aqueles a quem decide no pagar. No h qualquer fundamento constitucional ou legal para que o Estado trate de forma diferente os trabalhadores do setor pblico com quem assumiu obrigaes contratuais e os credores internacionais ou os grupos econmicos beneficirios de parcerias pblico-privadas, pagando pontualmente as prestaes destes negcios com que se comprometeu (com os mais fortes), e arrogando-se o direito de no cumprir as obrigaes remuneratrias contratualmente assumidas com os trabalhadores (os mais fracos). 44. Se se invoca a credibilidade do Estado portugus perante os credores internacionais ou perante grupos econmicos, no ser igualmente invocvel, por maioria de razo, a credibilidade do Estado perante os cidados que tm como nico meio de subsistncia o cumprimento das obrigaes a que o Estado se obrigou para com eles? 45. Se no primeiro caso est em causa a credibilidade e a responsabilidade contratual do Estado, no que se refere aos trabalhadores, est em causa tudo isso, mas tambm, fundamentalmente, o respeito pela dignidade do ser humano que vive exclusivamente do seu trabalho. 46. Acresce que tanto o n. 15 do artigo 27., como o n. 9 do artigo 29., como o n. 3
05/04/13
do artigo 45. referem que os regimes de reduo remuneratria neles previstos tm natureza imperativa, prevalecendo sobre instrumentos de regulao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastados ou modificados pelos mesmos. 47. Estas disposies violam de forma flagrante o disposto no n. 3 do artigo 56. da Constituio, que confere s associaes sindicais o direito e a competncia de exercer o direito de contratao coletiva, o qual garantido nos termos da lei. 48. O direito contratao coletiva insere-se no ttulo II da Constituio, relativo aos direitos, liberdades e garantias, sendo-lhe diretamente aplicvel o regime do artigo 18.. 49. O direito contratao coletiva vincula as entidades pblicas e privadas e s pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. 50. As leis restritivas da contratao coletiva no podem ter efeito retroativo nem diminuir a extenso e o alcance do contedo essencial dos preceitos constitucionais. 51. As disposies acima citadas da LOE 2013 violam, no apenas obrigaes contratuais assumidas pelo Estado, como restringem inconstitucionalmente o direito das associaes sindicais contratao coletiva, ao dispor que prevalecem sobre instrumentos de regulao coletiva de trabalho. 52. Foi j demonstrada pelos requerentes, a inexistncia de direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que possam justificar a restrio do direito fundamental retribuio do trabalho nos termos em que a LOE 2013 o pretende fazer. Esse raciocnio aplica-se mutatis mutandis s restries impostas ao direito de contratao coletiva. 53. Com a agravante decisiva das restries impostas pretenderem ter eficcia retroativa - constitucionalmente vedada - prevalecendo sobre quaisquer normas, especiais ou excecionais em contrrio, e sobre instrumentos de regulao coletiva de trabalho. 54. E diminuem a extenso e o alcance do contedo essencial do preceito constitucional relativo contratao coletiva. 55. O direito contratao coletiva conferido s associaes sindicais para defesa e promoo da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam (artigo 56., n. 1). Entre esses direitos est seguramente o direito retribuio [artigo 59., a)]. 56. Se o legislador pretende legitimar a prevalncia absoluta, j que disso que se trata, de disposies legais restritivas do direito retribuio sobre quaisquer instrumentos de regulao coletiva de trabalho, est posto em causa o contedo essencial do direito fundamental contratao coletiva. 57. Os artigos 27., 29., 31. e 45. da LOE 2013, violam portanto o disposto nos artigos 1., 2., 13., 56., n. 3, 59., n. 1, a) e 105., n. 2 da Constituio. 58. Mas no caso vertente existe ainda uma clara violao do caso julgado pelo Tribunal Constitucional no Acrdo n. 353/2012. 59. O referido Acrdo declarou inconstitucionais as normas constantes da Lei do Oramento do Estado para 2012 que suspendiam o pagamento dos subsdios de frias e de Natal dos trabalhadores com funes pblicas e dos reformados, ressalvando apenas os efeitos produzidos em 2012. O que obviamente probe a adoo de medidas idnticas para 2013. 60. Acontece porm que a LOE 2013 mantm integralmente a suspenso do pagamento do subsdio de frias, no obstante a declarao de inconstitucionalidade. 61. E incorreu num artifcio destinado a defraudar os efeitos da declarao de inconstitucionalidade, que consiste em subtrair o valor correspondente ao subsdio de Natal atravs da criao de uma taxa adicional de 3,5% sobre a remunerao anual, em sede de IRS. 62. O argumento de que o princpio da igualdade no seria violado pela LOE 2013 pelo facto de tambm os trabalhadores do setor privado serem privados de um dos subsdios, no colhe. 63. No colhe desde logo, porque a ultrapassagem dos limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional declarada em 2012 no eliminada, nos seus efeitos, pelo mal dos outros. Se assim fosse, no haveria limites para a imposio de sacrifcios. Todos os excessos poderiam ser cometidos, desde que todos fossem sacrificados por igual. 64. Mas tambm porque nos prprios termos do Acrdo n. 353/2012, a violao do princpio da igualdade proporcional tambm se refere ao facto de nenhuma das imposies de sacrifcios (no OE 2012) ter equivalente para a generalidade dos outros cidados que auferem rendimentos provenientes de outras fontes. E na declarao pblica em que anunciou a deciso, o Presidente do Tribunal Constitucional (ao tempo em funes) referiu-se explicitamente comparao com os cidados que auferem rendimentos de capital. 65. Ora, neste caso, a situao no mudou para melhor. A um aumento enorme dos
05/04/13
impostos sobre os rendimentos do trabalho e das penses (que ultrapassa em certos casos taxas da ordem dos 50%), corresponde um quase inexpressivo aumento da tributao dos rendimentos do capital (de 25% para 28%). 66. Donde, em concluso, se requer a declarao de inconstitucionalidade dos artigos 27., 29. e 31. da LOE 2013 por violao do respeito pelo princpio da dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1.; por violao do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2.; por violao do princpio da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrada no artigo 13.; por violao do direito contratao coletiva consagrado no art. 56., n. 1; por violao do direito ao salrio consagrado no artigo 59., n. 1, a); por violao das obrigaes decorrentes de contrato na elaborao do Oramento do Estado nos termos do artigo 105, n. 2, todos da Constituio, e ainda por violao do caso julgado no Acrdo n. 353/2012. Da inconstitucionalidade do artigo 77. da LOE 2013 67. O artigo 77. da LOE 2013 suspende o pagamento de 90% do subsdio de frias ou equivalentes de aposentados e reformados, por parte da Caixa Geral de Aposentaes, do Centro Nacional de Penses e, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, desde que o valor da penso seja superior a 1.100 euros mensais. 68. Caso o valor da penso seja entre 600 e 1.100 euros mensais, aplica-se uma reduo menor, nos termos referidos no n. 4 do artigo 77. da LOE 2013. 69. Afigura-se aos requerentes que os cortes nas reformas e penses violam manifestamente o princpio da proteo da confiana como exigncia indeclinvel de realizao do princpio do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2. da Constituio. 70. Esta questo da proteo da confiana foi circunstanciadamente abordada no Acrdo n. 396/2011 do Tribunal Constitucional a propsito dos cortes salariais previstos no Oramento do Estado para 2011. A se refere a densificao dos requisitos cumulativos a que deve obedecer a aplicao desse princpio, efetuada no Acrdo n. 287/90. 71. A se considera que a frustrao das expetativas dos cidados provocada pelas medidas em causa ser inadmissvel, nomeadamente, luz dos seguintes critrios: a) quando a afetao de expetativas constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela constantes no possam contar; b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes, recorrendo-se aqui ao princpio da proporcionalidade. 72. Tudo o que foi invocado acima, acerca da violao do princpio da proporcionalidade nos cortes dos subsdios de frias aos trabalhadores que exercem funes pblicas, inteiramente aplicvel no caso vertente. 73. Com efeito, a medida de suspenso do subsdio de frias aos reformados e pensionistas no uma medida adequada ou idnea para garantir a consolidao oramental, no uma medida indispensvel para esse objetivo, nem uma medida que, pela sua onerosidade, se contenha na justa medida. 74. Porm, no que se refere aos reformados e pensionistas, acrescem outras razes adicionais que concorrem para a inconstitucionalidade da suspenso dos respetivos subsdios. 75. Os reformados e pensionistas auferem prestaes pagas pelo Estado, que decorrem das respetivas carreiras contributivas. Ou seja, enquanto trabalhadores do ativo efetuaram descontos nos respetivos salrios, tendo como contrapartida futura, aps a reforma ou aposentao, os montantes das respetivas reformas ou penses. 76. As reformas e penses auferidas pelos reformados e pensionistas no podem pois ser qualificadas como dinheiros pblicos tout court, na medida em que so suportadas pelos descontos entregues ao Estado pelos prprios beneficirios, enquanto trabalhadores no ativo. 77. Sendo que o Estado cumpre o dever constitucional de garantir o direito de todos segurana social, tal como determina o artigo 63. da Constituio, devendo todo o tempo de trabalho contribuir, nos termos da lei, para o clculo das penses de velhice e invalidez. 78. A partir da reforma ou da aposentao, os cidados aposentados ou reformados deixaram de ser cidados no ativo, profissionalmente falando. Deixaram de poder depender do seu trabalho para obter meios de subsistncia e passaram a ter de viver exclusivamente das suas reformas e penses. 79. Acresce ainda que, com o avano inevitvel da idade, a situao dos reformados e pensionistas torna-se mais frgil e vulnervel, dado que aumentam as situaes de dependncia e as situaes de doena, com os consequentes aumentos de encargos. 80. Uma alterao substancial dos montantes das reformas e penses por deciso
05/04/13
unilateral do Estado, como ocorre por fora da LOE 2013, em que suspenso, de 90 do subsdio de frias acresce um enorme aumento da carga fiscal em sede de IRS, pe irremediavelmente em crise o princpio constitucional da proteo da confiana, sendo certo que os reformados e pensionistas no tm nenhuma possibilidade de aumentar os seus proventos e de refazer os seus planos de vida. 81. A proteo da confiana no caso dos reformados e pensionistas exige portanto uma tutela reforada. 82. Assim, tal como acontece com a suspenso dos subsdios de frias prevista nos artigos 29. e 31. da LOE 2013, tambm a suspenso dos subsdios de frias dos reformados e pensionistas previstas no artigo 77. deve ser declarada inconstitucional por violao d princpio da proteo da confiana que decorre do Estado de direito democrtico (artigo 2. da Constituio). Da inconstitucionalidade do artigo 78. da LEO 2013 83. O artigo 78. da LOE 2013 vem criar a designada contribuio extraordinria de solidariedade. Trata-se de uma contribuio extraordinria, imposta aos reformados e pensionistas que auferem montantes de reformas e penses superiores a 1.350 euros, nos seguintes termos: 3,5% no caso das penses de valor mensal entre 1.350 e 1.800 euros; 3,5% sobre o valor de 1.800 e 16% sobre o remanescente das penses de valor mensal entre 1.800,01 e 3.750 euros; 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3.750 euros; e neste ltimo caso, haver ainda um acrscimo da contribuio no valor de 15% sobre o montante que exceda o valor do IAS mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor, ou no valor de 40% sobre o montante que exceda 18 vezes o valor do IAS. 84. Tal contribuio extraordinria tem suscitado intenso debate na sociedade portuguesa, envolvendo inclusivamente reputados constitucionalistas que pem em causa a sua constitucionalidade. 85. Pode legitimamente questionar-se se considerar as penses acima de 1.350 euros como suficientemente elevadas para justificar uma contribuio que acresce aos cortes j efetuados por via dos artigos 27. e 77. da LOE 2013, no incorre em violao do princpio da proibio do excesso, por ser uma medida desproporcionada. 86. Mas mesmo que tal no se considere, o que parece inequvoco que os argumentos invocados acima, acerca da inconstitucionalidade dos artigos 27. e 77. da LOE 2013 por violao do princpio da proibio do excesso enquanto pressuposto da proteo da confiana, tm, no caso da contribuio extraordinria prevista no artigo 78., inteiro cabimento. 87. Porm, pode e deve questionar-se se a contribuio extraordinria de solidariedade no viola autonomamente o princpio constitucional da igualdade constante do artigo 13. da Constituio. 88. Na verdade, esta contribuio impende unicamente sobre uma determinada categoria de cidados: os reformados e pensionistas. Trata-se obviamente de uma discriminao. Resta a questo de saber se essa discriminao constitucionalmente legtima. 89. Segundo o ensinamento de Gomes Canotilho e Vital Moreira (op. cit. pg. 340), as diferenciaes s podem ser legtimas quando se baseiem numa distino objetiva de situaes, tenham um fim legtimo segundo o ordenamento constitucional, e se revelem necessrias, adequadas e proporcionadas satisfao do seu objetivo. 90. No parece que tais pressupostos se verifiquem. 91. A distino objetiva de situaes nunca poder conduzir considerao de que os reformados e pensionistas devem ser discriminados negativamente em relao aos trabalhadores no ativo. 92. Tal no significa que a imposio de uma contribuio semelhante aos trabalhadores no ativo fosse constitucionalmente admissvel. No entender dos requerentes, nunca o seria, pelas razes j explicitadas acima quanto inconstitucionalidade dos cortes salariais. Porm, no se vislumbra qualquer razo plausvel que confira legitimidade imposio de uma contribuio extraordinria aos reformados e pensionistas, sobretudo se tivermos em conta, mais uma vez, a disparidade existente na LOE 2013 entre a onerao dos rendimentos do trabalho e dos rendimentos de capital. 93. Enquanto alguns reformados e pensionistas chegam a ser privados de mais de metade dos valores das suas penses, que no deixam de ser rendimentos do trabalho, os titulares de rendimentos de capital previstos nos artigos 71. e 72. da LOE 2013 so tributados a taxas liberatrias no superiores a 28%. 94. A ausncia de necessidade, adequao e proporcionalidade da "contribuio extraordinria" consideram os requerentes j suficientemente demonstrada. No se trata de uma medida que no pudesse ser evitada, cujos efeitos financeiros no pudessem ser obtidos de um modo diferente e socialmente mais justo, e uma medida desproporcionada, devido ao grau de onerosidade em que se traduz. 95. Alis, quanto caracterizao do fim visado pela medida em causa, a sua designao, na epgrafe do artigo 78. da LOE 2013, como contribuio de
05/04/13
"solidariedade", s pode conduzir a equvocos. 96. A Constituio, no seu artigo 1., refere-se construo de uma sociedade livre, justa e solidria. A solidariedade, enquanto tarefa do Estado, implica obviamente um esforo no sentido da reduo das desigualdades e no apoio s camadas sociais mais desfavorecidas. 97. Porm, a "solidariedade" a que alude a epgrafe do artigo 78. da LOE 2013 indefinida. E conhecido que o esforo de austeridade que a LOE 2013 impe aos portugueses, mesmo aos de mais baixos rendimentos, em nome do cumprimento dos objetivos do chamado PAEF, somos forados a concluir que a solidariedade que exigida aos reformados e pensionistas no tem como destinatrios os cidados que mais necessitariam dela. A "solidariedade" a que alude o artigo 78. da LOE 2013 no passa afinal de uma solidariedade para com a poltica financeira definida pelo Governo. No ttulo bastante para conferir legitimidade constitucional medida imposta. 98. Nestes termos, consideram os requerentes que a contribuio extraordinria de solidariedade prevista no artigo 78. da LOE 2013 inconstitucional por violao dos artigos 2. e 13. da Constituio. Da inconstitucionalidade do n. 1 do artigo 117. 99. Determina o n. 1 do artigo 117., que as prestaes do sistema previdencial concedidas no mbito de doena e desemprego sejam sujeitas a uma contribuio de a) 5% sobre o montante dos subsdios concedidos no mbito da eventualidade de doena e b) 6% sobre o montante de subsdios de natureza previdencial concedidos no mbito da eventualidade de desemprego. 100. No se trata evidentemente de uma contribuio, Trata-se, isso sim, de uma reduo nas prestaes sociais em caso de doena e de desemprego, sem qualquer consequncia na carreira contributiva dos beneficirios. 101. Os subsdios de desemprego e de doena tm expressa proteo constitucional. O n. 1 do artigo 59., relativo aos direitos dos trabalhadores, consagra na alnea e) o direito de todos os trabalhadores assistncia material, quando involuntariamente se encontrem em situao de desemprego, e na alnea f) o direito a assistncia e justa reparao quando vtimas de acidente de trabalho ou de doena profissional. Por seu lado, o artigo 63., que consagra o direito de todos segurana social (n. 1), prev no n. 3 que o sistema de segurana social protege os cidados na doena ( ... ) bem como no desemprego e' em todas as outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho. 102. Dir-se- que cortes da ordem de 5% e 6% nas prestaes sociais no sero suficientes para pr em causa, de forma decisiva, o direito segurana social e o direito dos trabalhadores proteo no desemprego e na doena, e que o contedo essencial desses direitos, apesar de tudo, se mantm. No esse, porm, o juzo dos requerentes, pelas razes seguintes: 103. Os direitos sociais assistncia material no desemprego e na doena, apesar de no se encontrarem sujeitos ao regime de restries aplicvel aos direitos, liberdades e garantias, possuem uma tutela constitucional clara, acima explicitada, e no podem ser sujeitos a restries que ponham em causa a aplicao do princpio constitucional da igualdade. 104. O que sucede que estes direitos sociais tm vindo a ser sucessivamente restringidos pelo legislador, tanto nos montantes dos apoios concedidos, como no tempo de concesso, como no universo dos destinatrios. 105. E evidente que, sendo os rendimentos auferidos por via dos subsdios de doena e do desemprego rendimentos substitutivos do trabalho, os trabalhadores que deles beneficiam no se encontram em situao idntica dos demais trabalhadores. 106. A concesso dos subsdios de desemprego e de doena decorrem de situaes em que os trabalhadores se encontram, involuntariamente, em situaes de objetiva desigualdade em relao aos demais, devido impossibilidade temporria de obteno de meios de subsistncia. 107. No se trata de benesses, de privilgios, ou de subsdios inatividade. Trata-se de prestaes sociais destinadas a acorrer, de forma temporria, a situaes em que a ausncia de apoio por parte do Estado a trabalhadores temporariamente inativos seria suscetvel de provocar situaes de excluso social violadoras da dignidade da pessoa humana a que se refere o artigo 1. da Constituio. 108. Ser pois constitucionalmente admissvel que os trabalhadores em situao de desemprego involuntrio, ou incapazes de trabalhar por comprovados motivos de sade, sejam penalizados por isso, nas prestaes sociais a que tm direito? Os requerentes entendem que no. 109. Se o corolrio fundamental do princpio constitucional da igualdade o de que devem ser tratadas como iguais situaes iguais, e como diferentes, situaes diferentes, os beneficirios dos subsdios de desemprego e de doena, que se
05/04/13
encontram em situaes de maior vulnerabilidade em relao aos demais cidados, no devem ser prejudicados por parte do Estado, de forma a acentuar ainda mais a sua situao de vulnerabilidade. 110. Nestes termos, entendem os requerentes que o n. 1 do artigo 117. da LOE 2013 deve ser declarado inconstitucional por violao dos artigos 13., 59., n. 1, alneas e) e f), e 63., n. 3 da Constituio. Da inconstitucionalidade de disposies contidas no artigo 186. e do artigo 187. 111. A LOE 2013 introduz diversas alteraes em sede do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), das quais se destacam: No artigo 186., alteraes aos seguintes artigos do Cdigo do IRS: - Artigo 68., que reduz de oito para cinco, os escales de rendimento coletvel; - Artigo 68.-A, que cria uma taxa adicional de solidariedade; - Artigo 78., que reduz, entre outras, as dedues coleta relativas s despesas de sade, educao e formao; - Artigo 85., que reduz as dedues coleta relativas a despesas com imveis para habitao prpria e permanente, ou com rendas de habitao prpria do arrendatrio. No artigo 187., que cria uma sobretaxa de 3,5% sobre o rendimento coletvel dos sujeitos passivos cujo rendimento exceda o valor anual da retribuio mnima mensal. 112. Nos termos do artigo 104., n. 1, da Constituio, o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. 113. O IRS foi concebido tendo em conta estas caractersticas. Adotou um sistema de progressividade por escales de rendimentos, de acordo com o qual a matria coletvel concretamente apurada dividida em tantas partes quantas as que correspondem ao leque de taxas em que couber, aplicando-se a taxa mais elevada apenas parte que excede o limite mximo do escalo anterior, e institui um conjunto de dedues coleta em funo da composio e despesas dos agregados familiares, procurando alcanar uma repartio equitativa da carga fiscal. 114. As alteraes introduzidas na LOE 2013, que o prprio Ministro das Finanas caracterizou como um "enorme aumento de impostos", que o Conselheiro de Estado Lus Marques Mendes qualificou de "assalto mo armada" e que para o Conselheiro de Estado Antnio Bago Flix "ultrapassam os limites da decncia fiscal", reduzem a progressividade, desconsideram o princpio da capacidade contributiva, e pem em causa a unidade do imposto sobre o rendimento. 115. Vejamos o caso da alterao dos escales do IRS luz do princpio da progressividade fiscal: a taxa do escalo mnimo de tributao passa de 11,5% para 14,5% e os rendimentos coletveis mais baixos so elevados a um escalo superior; so colocados rendimentos coletveis com valores muito diferentes no mesmo escalo (de 7.000 a 20.000, de 20.000 a 40.000, de 40.000 a 80.000); e so taxados da mesma forma rendimentos coletveis de valores muito diferenciados. Todos os rendimentos coletveis acima de 80.000 euros so taxados com o mnimo de 48, a que acresce a taxa adicional de solidariedade de, pelo menos 2,5% que coloca a taxa em valores superiores a 50%. 116. No se cumpre o princpio da progressividade simplesmente por haver mais que um escalo. Por absurdo poderia haver apenas dois. Quando se reduz significativamente a progressividade, est-se a violar esse princpio constitucional. 117. Desta forma, a LOE 2013 abdica da progressividade do imposto e do critrio da capacidade econmica na repartio dos impostos. 118. No caso das dedues coleta, as alteraes verificadas, que eliminam dedues ou que as colocam em patamares efetivamente simblicos, no tm em conta as necessidades dos agregados familiares nem a real capacidade contributiva das famlias. 119. Esta questo, do princpio da capacidade contributiva, no irrelevante como parmetro de aferio da constitucionalidade das normas de natureza fiscal. Segundo o Acrdo n. 84/2003 do Tribunal Constitucional, o princpio da capacidade contributiva exprime e concretiza o princpio da igualdade fiscal ou tributria na sua vertente de uniformidade - o dever de todos pagarem impostos segundo o mesmo critrio - preenchendo a capacidade contributiva o critrio unitrio de tributao, critrio este, em que a incidncia e a repartio dos impostos se dever fazer segundo a capacidade econmica de cada um. 120. A criao no artigo 187. da sobretaxa em sede de IRS, assume enorme gravidade e constitui uma flagrante violao de diversas disposies constitucionais. 121. Importa relembrar que esta sobretaxa criada como uma forma de defraudar a inconstitucionalidade do corte dos subsdios de frias e de Natal aos 'funcionrios pblicos e reformados, declarada atravs do Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional. 122. Mantendo o corte do subsdio de frias e criando a sobretaxa em sede de IRS, a LOE 2013 mantm os efeitos das normas declaradas inconstitucionais. Como diz o povo, pretende fazer entrar pela janela, o que o Tribunal Constitucional no permitiu
05/04/13
que entrasse pela porta. 123. O artigo 187. da LOE 2013 configura assim uma violao de caso julgado pelo Tribunal Constitucional. 124. Para alm disso, esta sobretaxa no tem as caractersticas do imposto sobre o rendimento, tal como a Constituio e o Cdigo do IRS o configuram. 125. Esta sobretaxa no integra o Cdigo do IRS, tratando-se, de facto, de um novo imposto sobre o rendimento, sem qualquer progressividade. 126. A sobretaxa incide na proporo de 3,5% sobre todos os rendimentos. No respeita o princpio da progressividade do imposto sobre o rendimento. 127. As regras de reteno na fonte previstas no artigo 187. da LOE 2013 diferem das regras de reteno na fonte do IRS. Existe uma reteno autnoma, existe uma deduo especfica prpria e no existe coeficiente conjugal. 128. Ou seja: estamos perante um novo imposto sobre o rendimento, parcialmente associado a regras do IRS, mas com outras regras, distintas e autnomas. Trata-se assim de um novo imposto, que no respeita as regras da unidade e da progressividade do imposto sobre o rendimento consagradas no artigo 104., n. 1 da Constituio. 129. Finalmente, a inconstitucionalidade dos artigos 186. e 187. da LOE 2013, na parte em que altera os escales do IRS e as dedues coleta e em que cria a sobretaxa em sede de IRS assume particular evidncia quando confrontamos essas disposies com a tributao dos rendimentos de capital, constantes dos artigos 71. e 72. do mesmo Cdigo. 130. A existncia de taxas liberatrias em sede de IRS contestada pela doutrina constitucional. Referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (opg. cit., pg. 1099), que os requisitos de unicidade e progressividade do imposto sobre o rendimento retiram base constitucional s taxas liberatrias de determinados rendimentos, e Eduardo Paz Ferreira, na Constituio da Repblica Portuguesa Anotada de Jorge Miranda e Rui Medeiros, refere em anotao ao artigo 104. da Constituio, que a existncia de taxas liberatrias parece pouco compatvel com a natureza unitria do imposto e com a justia fiscal. 131. No entanto, enquanto a tributao dos rendimentos do trabalho e das penses assumem nveis confiscatrios, com taxas de IRS superiores a 50% sobre salrios e penses j substancialmente reduzidos por via de outras disposies da LOE 2013, os rendimentos de capital, juros, dividendos e mais-valias referidos nos artigos 71. e 72. da LOE 2013 so taxados taxa liberatria nica de 28%. 132. Tendo em ateno o Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional, estamos perante uma manifesta falta de equidade na repartio dos sacrifcios entre os rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes, que contraria o princpio constitucional da igualdade na repartio dos encargos pblicos. 133. Nestes termos, os signatrios requerem a declarao de inconstitucionalidade dos artigos 186. (na parte em que altera os artigos 68., 71., 72., 78., 85. e adita o artigo 68.-A ao Cdigo do IRS) e do artigo 187. da LOE 2013, por violao dos artigos 13. e 104.. n. 1 da Constituio e por violao de caso julgado pelo Tribunal Constitucional.
4. Pedido formulado no processo n. 11/2013 No mbito do processo n. 11/2013, foi pedida, pelo Provedor de Justia, a apreciao e declarao, com fora obrigatria geral, por violao dos artigos 2. e 13. da CRP, da inconstitucionalidade das normas dos artigos 77. e 78. da LOE2013, cujo teor j consta do pedido relativo ao processo n. 2/2013. a seguinte a fundamentao do pedido:
1 . Pela Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, foi aprovado o Oramento do Estado para o ano de 2013. 2. Na sistemtica desta Lei os preceitos questionados inserem-se no seu Captulo IIl, contendo as Disposies relativas a trabalhadores do setor pblico, aquisio de servios, proteo social e aposentao ou reforma, mais concretamente, na Seco VI, sob a epgrafe Proteo social e aposentao ou reforma. 3. o seguinte o teor das normas impugnadas: [] 4.
05/04/13
O primeiro preceito citado determina a suspenso do pagamento, ou a reduo, conforme os casos e com o alcance a fixado, do subsdio de frias ou equivalente de aposentados e reformados que auferem penses atravs do sistema pblico de segurana social. 5. Repristina assim para este exerccio oramental, no que prestao em causa concerne e ainda que com modelao distinta, uma das medidas consignadas no art. 25. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento do Estado para 2012), cujas normas foram declaradas inconstitucionais, com fora obrigatria geral, pelo Acrdo n. 353/2012 do Tribunal Constitucional. 6. Por seu lado e em cmulo com a referida medida ablativa (n. 6 do artigo 77. citado), o artigo 78. sujeita as penses, bem como outras prestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados e reformados, a uma contribuio extraordinria de solidariedade, medida de natureza fiscal que, no plano substantivo, replica, relativamente aos aposentados e reformados e em razo dessa sua condio, a determinao normativa de reduo das remuneraes pagas aos que exercem funes no setor pblico - artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011), mantido em vigor pelos Oramentos do Estado para 2012 e 2013 (respetivamente, artigos 20. e 27. das Leis correspondentes). 7. Significa isto que, sem embargo da referida natureza fiscal (que convoca a aplicao do princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento pessoal), a contribuio extraordinria de solidariedade, nos moldes ora vigentes, consubstancia uma autntica medida de reduo de penses e rendimentos titulados aposentados e reformados. 8. Para aferio da conformidade constitucional das medidas que dimanam dos preceitos questionados, estas no podem deixar de ser ponderadas luz dos princpios da igualdade, da proteo da confiana dos cidados e da proibio do excesso. 9. Com efeito, conforme entendimento que o Tribunal Constitucional teve j ocasio de expressar, a proteo dos direitos a prestaes sociais j institudos opera, no essencial, atravs dos princpios fundamentais do Estado de Direito Democrtico, tais como a igualdade ou a confiana legtima (...), tal como ficou vertido no Acrdo n. 3/2010 (incidente sobre um conjunto de normas que tornaram mais exigente o sistema de aposentao dos funcionrios pblicos, resultando numa diminuio do nvel de proteo anteriormente reconhecido). 10. Se certo que no Acrdo n.353/2012 o Tribunal Constitucional declarou a inconstitucionalidade de medidas anlogas por violao do princpio da igualdade, dispensou-se, por concomitante desnecessidade, de aferir da sua constitucionalidade face aos princpios da confiana e da proibio do excesso. 11. As medidas constantes dos preceitos em causa vm dirigidas a uma categoria bem determinada de destinatrios, a saber, os aposentados e reformados. 12. Com efeito, salvaguardadas em ambas as situaes as excees que legislador autorizou, as medidas constantes do artigo 77. tm por destinatrios os aposentados e reformados que auferem penses atravs do sistema pblico de segurana social e as medidas que dimanam do artigo 78., alm desse crculo de pessoas, veem o respetivo mbito subjetivo enunciado na norma inserta no seu n. 3, tratando indistintamente no s penses de diversa natureza como tambm outras prestaes pecunirias vitalcias devidas a aposentados e reformados. 13. sabido que, numa formulao compendiada, de resto bem assente na jurisprudncia do Tribunal Constitucional, o princpio constitucional da igualdade postula que se d tratamento igual a situaes de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situaes de facto desiguais, no proibindo o mesmo princpio, em absoluto, as diferenciaes, mas apenas aquelas que se afigurem destitudas de fundamento razovel (proibio do arbtrio). 14. Acresce que, na formulao do Tribunal Constitucional no citado Acrdo n. 353/2012 e na senda de jurisprudncia anterior a referenciada, a igualdade jurdica sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferena de situaes no est imune a um juzo de proporcionalidade. A dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo revelar-se excessiva. 15.
Da violao do princpio da igualdade:
05/04/13
A esta luz, no se perde de vista o entendimento expresso no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 396/2011, tendo por objeto normas constantes da Lei do Oramento do Estado para 2011 dirigidas aos que exercem funes no setor pblico, segundo o qual quem recebe por verbas pblicas no est em posio de igualdade com os restantes cidados, pelo que o sacrifcio adicional que exigido a essa categoria de pessoas - vinculada que ela est prossecuo do interesse pblico - no consubstancia um tratamento injustificadamente desigual. 16. Todavia, importa no extrapolar o sentido da prossecuo do interesse pblico que recai sobre quem recebe por verbas pblicas, como habilitao bastante, por natureza e de per se, para determinadas diferenciaes de tratamento, inclusive num contexto de excecionalidade oramental como aquele que ora nos afeta. 17. Isto porquanto, sem embargo de a expresso citada no estar necessariamente confinada ao conceito comum de funo pblica, se atendermos ao disposto no artigo 269., n. 1, da Constituio, a subordinao ao interesse pblico consubstancia um princpio constitucional que respeita, na sua essncia, ao exerccio de determinada funo. 18. Com efeito, conforme se expressam J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, a vinculao exclusiva ao interesse pblico s afeta os trabalhadores da Administrao pblica, quando no exerccio das suas funes, no podendo essa vinculao afetar ou limitar a sua vida privada ou o exerccio dos seus direitos quando fora delas (in Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Vol. 11, 4. edio, Coimbra: Wolters Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, pg. 840). 19. Nesta linha e com relevo para a matria a sindicar, atento o tratamento de acentuado desfavor dado aos aposentados e reformados pelas normas questionadas, perfila-se, com toda a clarividncia, o Acrdo do Tribunal Constitucional n 72/2002, pronunciado a propsito de norma do Estatuto da Aposentao que determinava a extino da situao de aposentado no caso de perda da nacionalidade portuguesa, quando esta fosse exigida para o exerccio do cargo pelo qual tinha sido concedida a aposentao. 20. Assim, pode ler-se no mencionado aresto o seguinte []: No estatuto da aposentao - que matria de funo pblica - avulta a sua dimenso de instrumento e instituto de segurana social; o direito aposentao , de algum modo, o direito segurana social dos funcionrios e agentes da Administrao Pblica. E, nesta perspetiva, deixa de ser decisiva a circunstncia de a situao jurdica dos aposentados incluir elementos do estatuto da funo pblica, para assumirem maior relevncia outras consideraes. Desde logo, o facto de o fundamento em que assenta a extino da situao de aposentao - deixar o interessado de ser portugus quando o cargo por ele exercido e por que adquiriu o estatuto de aposentado exige a nacionalidade portuguesa no atender substancial diferena entre a situao de trabalhador no ativo e a de aposentado. Com efeito, no caso, a exigncia da nacionalidade portuguesa conexiona-se intimamente com o efetivo exerccio do cargo - porque neste no predominam funes tcnicas e nele avultam poderes cujo exerccio no deve ser atribudo a no nacionais que a Constituio estabelece a ressalva ao princpio da equiparao - sendo certo que na situao de aposentado o funcionrio fica definitivamente dispensado do servio ativo, perdendo, deste modo, sentido que nela se projetem os condicionamentos impostos ao exerccio do cargo e s por este justificados. 21. Resulta, por conseguinte, em toda a sua clareza, desta passagem do Acrdo n. 72/2002, a "substancial diferena entre a situao de trabalhador no ativo e a de aposentado", no sendo legtimo, sem desvalor para o princpio da igualdade, confundir-se a situao do servidor pblico, no plano dos condicionamentos decorrentes do exerccio de funes, com a situao do aposentado. 22. Por maioria de razo, no pode ser confundida, nesse mesmo plano, a situao do servidor pblico com a do reformado do setor privado, este ltimo nunca tendo detido qualquer vnculo laboral de natureza pblica. 23. Razo pela qual, um juzo segundo o qual a vinculao prossecuo do interesse pblico de quem recebe por verbas pblicas pode, em circunstncias como as presentes, justificar quanto a estes - ainda que com limites, como sublinhou o Tribunal Constitucional no Acrdo n. 353/2012 - um esforo adicional, deve merecer uma ponderao especfica no que aos aposentados e reformados concerne,
05/04/13
no lhes sendo aplicvel pelos motivos expostos. 24. Alis, o prprio Tribunal Constitucional no deixou de reconhecer j no Acrdo n. 353/2012 que a situao especfica dos reformados e aposentados se diferenci[a] da dos trabalhadores da Administrao Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos primeiros convocar diferentes ordens de consideraes no plano da constitucionalidade () 25. Ora, a esta luz, importa fazer notar que as medidas contestadas denunciam um "estatuto diminudo" dos aposentados e reformados, acoplando a essa sua condio e unicamente em razo da mesma - uma obrigao especial perante os encargos pblicos. 26. Esta situao tanto mais evidente e gravosa porquanto extravasa as penses de reforma ou aposentao recebidas atravs do sistema pblico de segurana social, atento o recorte, no artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013, da contribuio extraordinria de solidariedade, a qual, nomeadamente no caso dos fundos de penses, configura uma tributao especfica de determinados rendimentos de capitais, em termos no aplicveis generalidade dos rendimentos desta categoria. 27. Com efeito, quanto suspenso/reduo, nos termos legislativamente conformados, do subsdio de frias ou equivalentes pagos por verbas pblicas aos reformados e aposentados, est em causa a ablao, na medida determinada, de uma prestao complementar que, conforme declarado no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 353/2012, assume a mesma natureza das prestaes mensais pagas a estas pessoas, caracterizadas por uma periodicidade distinta, mas que se integram no cmputo global anual da penso. (sublinhado meu) 28. De outro modo dito, as medidas que dimanam do artigo 77. da Lei do Oramento do Estado para 2013, redundam, para os aposentados e reformados abrangidos, numa amputao do montante anual das respetivas penses. 29. Cumulativamente com essa "compresso" de rendimentos, os aposentados e reformados, com a amplitude do alcance definido no n. 3 do artigo 78., so sujeitos, unicamente por fora dessa sua condio, a um corte acrescido das respetivas penses e outras prestaes equiparadas para o efeito pelo legislador, operado por via da chamada contribuio extraordinria de solidariedade, a qual discrimina negativamente as penses e as prestaes abrangidas para efeitos de tributao, redundando num tratamento fiscal diferenciado do crculo de cidados destinatrios. 30. No se desconhece que no Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica consta, no quadro da "poltica oramental em 2012", medida expressa com a seguinte formulao: Reduzir as penses acima de 1.500 euros, de acordo com as taxas progressivas aplicadas s remuneraes do setor pblico a partir de janeiro de 2011, com o objetivo de obter poupanas de, pelo menos, 445 milhes de euros. 31. Para efeitos da reduo das penses operada por via do artigo 78. em questo, o legislador fixou limiar aparentemente distinto (1350) daquele fixado para a operatividade da reduo remuneratria dos que exercem funes no setor pblico (1500), previsivelmente em vista de, em ambas as situaes, ter na sua base um aproximado rendimento "lquido" (tendo em conta que aqueles que exercem funes no setor pblico realizam descontos para os respetivos sistemas de segurana social, nos quais se integrem), e, por conseguinte, numa lgica de tendente equiparao no tratamento de situaes que, como o Tribunal Constitucional antecipou, so distintas. 32. Estamos, por conseguinte, perante um "esforo adicional", "em prol da comunidade" que pedido, em significativa medida, aos aposentados e reformados, sobre os quais ilegtimo, conforme anteriormente aduzido fazer recair qualquer obrigao qualificada perante os encargos pblicos. 33. Subsiste, por conseguinte, quanto a este crculo de cidados, uma diferenciao discriminatria na participao nos encargos com a diminuio com o dfice pblico, privados que so, por foras das normas objeto do presente pedido, de parte significativa do seu rendimento, com desvalor, em ultima instncia, das exigncias da igualdade proporcional.
05/04/13
34. Estas medidas ablativas so particularmente desproporcionadas e injustas - em onerosidade agravada pela cumulao das mesmas no contexto mais amplo de medidas de agravamento fiscal -, carecem de fundamento material bastante, constitucionalmente ponderoso face ao princpio da igualdade, para justificar o tratamento de desfavor conferido aos aposentados e reformados, mesmo num quadro de emergncia econmica, financeira e oramental nacional. 35. Pelo que as normas em causa so inconstitucionais. por violao do princpio da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio . Da violao do princpio da proteo da confiana e da proibio do excesso: 36. luz das exigncias do princpio da proteo da confiana, nsito no princpio do Estado de direito, a determinao, pelo legislador, das medidas ablativas em causa, no pode tambm deixar de ser, desde logo, aferida no quadro da distino entre direitos em formao e direitos adquiridos. 37. Com efeito, por fora dos ditames que inerem aos assinalados princpios constitucionais, no idntico o nvel de tutela das expectativas relativamente a a) um trabalhador no ativo durante o perodo em que efetua as suas contribuies para o correspondente sistema de segurana social, num quadro legal aberto revisibilidade, em comparao com b) uma pessoa j aposentada ou reformada em cuja esfera jurdica se consolidou, por aplicao de um determinado regime legal, a situao de concesso da aposentao/reforma com o consequente pagamento da respetiva penso. 38. Os aposentados e reformados veem reduzidas as suas penses, com leso de expectativas legitimamente fundadas quanto confiana gerada pela consolidao, no momento da aquisio do estatuto de aposentado/reformado do direito penso, bem como - o que no despiciendo - da sua adequada salvaguarda. 39. Importa realar que a tal acresce no poder auferir o conjunto de destinatrios das normas em causa em princpio, de rendimentos do trabalho, encontrando-se numa condio que dificilmente permite a reorientao da sua vida com o objetivo de fazer face a dificuldades acrescidas, designadamente por via de um mais vasto leque de medidas de austeridade. 40. A situao afigura-se tanto mais injusta, quanto certo que, no que especificamente tange contribuio extraordinria de solidariedade, destinando-se a mesma a financiar o sistema pblico de segurana social (n. 8 do artigo 78.), como que duplica, no plano substantivo e em certa medida, uma obrigao contributiva a seu tempo j cumprida e, todavia, agora confrontada com a correspetiva obrigao prestacional amputada. 41. Tambm neste plano, a iniquidade tanto mais acentuada no que diz respeito s situaes abrangidas pelo disposto no artigo 78. e que se situam fora das relaes contributivas no mbito do sistema pblico de segurana social, tratando igualmente no s penses de distinta natureza como tambm outras "prestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo" aos cidados visados. 42. Acresce que, sempre numa ponderao sob os parmetros constitucionais da proteo da confiana, no podem ser igualmente obnubiladas as especficas obrigaes do Estado em matria de proteo da terceira idade, estando consagrado no art. 72. da Lei Fundamental o direito das pessoas idosas segurana econmica, em considerao, certamente, da j assinalada situao de maior vulnerabilidade em que se encontram nessa fase da vida. 43. Como se expressa Rui Medeiros a este respeito (in Jorge Miranda; Rui Medeiros, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, 2. edio, Coimbra: Wolters Kluwer Portugal, Coimbra Editora, 2010, pp. 1404-1405): embora velhice e reforma no sejam sinnimos, no se pode olvidar que a passagem situao de reforma e a dependncia do sistema de penses constituem frequentemente, um importante fator de vulnerabilizao e de precarizao da vida das pessoas idosas (Helosa Perista, Usos do tempo, ciclo de vida e vivncias da velhice, pgs. 170-171). O direito segurana econmica que a Constituio assim autonomiza tem plena justificao, embora deva ser conjugado com o direito
05/04/13
fundamental segurana social das pessoas idosas (...) e constitua, nessa medida, uma incumbncia do Estado. O ncleo essencial do dever de proporcionar segurana econmica aos idosos, que se extrai do artigo 72., n. 1, tem assim em vista as penses pagas pelo sistema de segurana social que ao Estado cumpre organizar e manter (...). 44. Em considerao do que antecede, a frustrao de expectativas legtimas que para o crculo dos aposentados e reformados decorre da aplicao do teor dos citados artigos 77. e 78. no se afigura constitucionalmente tolervel em vista dos parmetros valorativos decorrentes do princpio da proteo da confiana, atendendo "situao especfica" das pessoas que integram o referido crculo e proteo acrescida que lhes devida, mesmo que em face de um interesse pblico de realizao imperativa e do carter transitrio das medidas ablativas. 45 Acresce que, no plano das exigncias de proporcionalidade, no quadro da necessria articulao entre o princpio da proteo da confiana e o princpio da proibio do excesso, as solues normativas impugnadas, na sua aplicao cumulativa, vo para alm dos "limites de razoabilidade e de justa medida". 46. Com efeito, atentos a especificidade da situao dos aposentados e reformados afetados pelas medidas ablativas em questo e o cmulo de sacrifcio que as mesmas carregam, sobressai aqui a intensidade da afetao dos respetivos interesses e expectativas legtimas, estando em causa redues significativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades de manuteno de prticas vivenciais e de satisfao de compromissos assumidos (...), para me socorrer de expresso constante do Acrdo n. 396/2011 do Tribunal Constitucional. 47. A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pecunirios que os aposentados e reformados visados perdem no despicienda, estando em causa perdas significativas para os patrimnios dos cidados atingidos em termos que acarretam a "frustrao do investimento na confiana", sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas questionadas luz de uma aplicao articulada dos princpios da proibio do excesso e da proteo da confiana. 48. Assim sendo, estamos perante a afetao, com elevado grau de intensidade, de uma posio de confiana das pessoas especificamente visadas, constitucionalmente desconforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo excessivo acrscimo de sacrifcio e pela medida de esforo exigidos a este crculo determinado de cidados. 49. Pelo que as normas em causa so ainda inconstitucionais, por violao dos princpios da proteo da confiana e da proibio do excesso, ambos subprincpios densificadores do princpio do Estado de direito acolhido no artigo 2. da Constituio.
Notificado para se pronunciar, querendo, sobre os pedidos e a solicitao do requerente no Processo n. 8/2013 de atribuio de prioridade para a apreciao e deciso, o autor da norma, em resposta, ofereceu o merecimento dos autos e deu a sua concordncia pretendida atribuio de prioridade. Por despacho do Presidente do Tribunal foi ordenada a incorporao de todos processos e conferida prioridade sua apreciao e deciso. Foram apensos por linha uma nota explicativa de reflexo sobre as questes financeiras e jurdicas implicadas e quatro pareceres de jurisconsultos, que foram enviados ao Tribunal por iniciativa do proponente da norma, bem como dois pareceres enviados pelo Provedor de Justia. Elaborado o memorando a que alude o artigo 63, n. 1, da Lei do Tribunal Constitucional e fixada a orientao do Tribunal, cabe decidir. II Fundamentao A. Enquadramento preambular e descrio geral das medidas de consolidao oramental previstas na Lei n. 66-B/2012 1. De acordo com o enquadramento constante do Relatrio que acompanhou a Lei
05/04/13
do Oramento de Estado para 2013, o conjunto das normas impugnadas inscreve-se no mbito da concretizao de uma orientao estratgica comprometida com o prosseguimento do esforo de consolidao oramental previsto no Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF) acordado entre o Governo portugus e o FMI, a Comisso Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o dfice oramental em 2012, 2013 e 2014, apesar de inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente, foram revistos para 5%, 4,5% e 2,5%. Segundo o Governo, [a] reviso dos limites para o dfice oramental justificada pelo diferente padro do processo de ajustamento. Em particular verificou-se uma queda mais acentuada na procura interna, compensada parcialmente por uma maior contribuio das exportaes lquidas para a atividade econmica. Ao mesmo tempo verificou-se uma queda mais acentuada da massa salarial. Estes desenvolvimentos acentuaram os efeitos dos estabilizadores automticos, reduzindo as receitas fiscais (em 1,6 pp. do PIB) e as contribuies para a segurana social (em 0,4 pp.) e aumentando as despesas com o subsdio de desemprego (em 0,2 pp.). (Relatrio do OE2013, pg. 42). Ainda de acordo com a mesma fonte, [o]s novos limites so consistentes com a necessria consolidao oramental e tm por base o reconhecimento que o cumprimento dos anteriores limites s seria possvel com custos econmicos e sociais excessivamente elevados (Relatrio do OE2013, pg. 42). Apresentado como um exerccio particularmente difcil (Relatrio do OE2013, pg. 45), o Oramento do Estado para 2013, em especial as medidas suplementares de conteno oramental no mesmo previstas, foi elaborado tendo em vista respeitar o limite de 4,5% do PIB para o dfice oramental, respondendo por essa via necessidade imperiosa de continuar o processo de acumulao de credibilidade e confiana junto dos credores, bem como de honrar os compromissos internacionais assumidos pelo Estado Portugus e, bem assim, de salvaguardar a realizao das suas tarefas fundamentais perante os seus cidados (Relatrio do OE2013, pg. 39). Tais medidas de consolidao oramental tm uma natureza heterognea, contemplando intervenes, quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa. De acordo com a estimativa avanada pelo Governo, tero um efeito agregado de valor correspondente a 3,2% do PIB. Entretanto, na sequncia da stima reviso regular do programa de Assistncia Econmica e Financeira os limites quantitativos para o dfice oramental em 2013, 2014 e 2015 foram revistos, respetivamente, para 5,5%, 4% e 2,5%. 2. As medidas adotadas pelo lado da receita, cujo impacto oramental estimado ascende a 4.312,4 milhes de euro, correspondente a 2,6% do PIB (Quadro II.3.1, pg. 47 do citado relatrio), visam promover maior igualdade na distribuio do impacto das medidas de austeridade entre os diversos setores da sociedade portuguesa de forma a garantir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade contributiva suportaro, na medida dessa capacidade, um esforo acrescido no esforo de consolidao (), distribudo este equitativamente pelo i) setor pblico e setor privado, por um lado; e pelos ii) titulares de rendimentos do trabalho e rendimentos de capital e da propriedade, por outro (Relatrio do OE2013, pg. 60). Tais medidas, com base nas quais a previso da receita fiscal para 2013 foi estimada no valor de M 35.947,7 representando um acrscimo de 10,2% face estimativa de execuo da receita fiscal para 2012 (Relatrio do OE2013, pg. 95) so, entre outras, as seguintes:
(i) Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, concretizadas nas alteraes ao respetivo Cdigo introduzidas pelo artigo 186. da Lei n. 66B/2012, contemplando estas a alterao da estrutura de taxas e de escales do IRS, a introduo de uma sobretaxa de 3,5% inicialmente perspetivada, de acordo com a verso constante da Proposta de Lei n. 103/XII, em 4% , a manuteno da taxa adicional de solidariedade ao ltimo escalo de rendimentos e o agravamento para 28% da taxa liberatria aplicvel aos rendimentos de capital, designadamente juros e dividendos, e s mais-valias em partes de capital e outros valores mobilirios, o que
33/149
05/04/13
suporta a estimativa de que a receita proveniente do IRS venha a situar-se no valor de 12.066,3 milhes de euro, correspondente a uma variao de 30,7% relativamente receita prevista para 2012 e a aproximadamente 32,74% da previso global da receita fiscal para 2013 (cf. Relatrio do OE2013, Quadro III.1.5., pg. 95), ainda que com a afetao resultante do abaixamento final da sobretaxa referida; (ii) Medidas relativas ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, incluindo a manuteno de uma taxa adicional, a ttulo de derrama estadual, de 3% sobre os lucros superiores a 1,5 M, e o abaixamento de 10M para 7,5M do limite a partir do qual o lucro tributvel fica sujeito aplicao de uma taxa adicional de 5% (Relatrio do OE 2013, pg. 61), determinados no mbito das alteraes ao Cdigo do IRC introduzidas pelo artigo 191. da Lei n. 66-B/2012, as quais suportam a estimativa de que a receita lquida em sede de IRC venha a situar-se em M4.559,5, o que representa um crescimento de 3,9% face receita homloga prevista para 2012 e corresponde a cerca de 12,68% da previso global da receita fiscal para 2013 (cf. Relatrio do OE2013, Quadro III.1.5., pg. 95)
(iii) Medidas relativas ao Imposto de Selo, as quais, associando-se ao impacto resultante da sujeio dos imveis habitacionais de valor igual superior a 1 milho de euros taxa agravada de 1%, em sede de Imposto do Selo, resultante das alteraes introduzidas pelo artigo 4. da Lei n. 55-A/2012, de 29 de outubro, incluem a criao de uma nova taxa de 20% sobre os prmios dos jogos sociais do Estado superiores a 5.000 euro, determinada pelo artigo 206. da Lei n. 66-B/2012, bem como a autorizao legislativa para a criao de um imposto sujeito a uma taxa mxima de 0,3% sobre a generalidade das transaes financeiras que tenham lugar em mercado secundrio, resultante do artigo 239. da mesma Lei, suportando a estimativa de um acrscimo de 15,4% face receita homloga prevista para 2012 (Relatrio do OE2013, pg. 95). (iv) Medidas relativas a outros impostos indiretos, como o Imposto sobre o Valor Acrescentado (artigo 195. da Lei n. 66-B/2012), o Imposto de Consumo sobre o Tabaco (artigo 207. da Lei n. 66-B/2012) e o Imposto sobre Bebidas Alcolicas (artigo 207. da Lei n. 66-B/2012), cujo acrscimo estimado em face da receita homloga prevista para 2012 de 2,2%, 2,7% e 1,6%, respetivamente (Relatrio do OE2013, pgs. 95 e 97).
3. Do lado da despesa, o esforo de consolidao oramental concretiza-se na adoo de medidas que totalizam aproximadamente 2.700 milhes de euro (Relatrio do OE2013, pg. 135) 1.700 dos quais se estima serem absorvidos pelo aumento de despesa face ao exerccio de 2012 decorrente da reposio parcial de subsdios aos funcionrios pblicos e pensionistas , representando uma diminuio estimada de 0,6% do PIB face ao exerccio anterior (Relatrio do OE2013, Quadro II.3.1, pg.47), entre as quais se incluem as seguintes:
(i) Manuteno do congelamento nominal de remuneraes para os trabalhadores das administraes pblicas e do setor empresarial do Estado, bem como dos titulares de cargos polticos e outros altos cargos pblicos, atravs da reproduo das seguintes medidas, constantes dos Oramentos de 2011 e 2012: a. b. c. manuteno das redues entre 3,5% e 10% para salrios superiores a 1500 euro/ms (artigo 27. da Lei n. 66-B/2012); proibio, como regra geral, de quaisquer valorizaes remuneratrias decorrentes de promoes ou progresses (artigo 35. da Lei n. 66-B/2012); proibio de atribuio de prmios de gesto aos gestores de empresas pblicas, entidades reguladoras e institutos pblicos (artigo 37. da Lei n. 66-B/2012).
(ii) Suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente nos termos que vigoraram em 2012 (artigo 29. da Lei n. 66-B/2012). (iii) Reduo anual de efetivos em 2%, com impacto estimado de reduo da despesa em 0,2% do PIB, em valores brutos face ao ano anterior (330 M) - Relatrio do OE 2013, pgs. 47 e 49. (iv) Outras medidas de racionalizao dos custos com pessoal para reduo da despesa no valor estimado de 249M (Relatrio do OE 2013, pg. 50), contemplando a: a. Reduo do nmero de contratos de trabalho a termo resolutivo (artigo 59. da Lei n. 66-B/2012).
05/04/13
b.
Alterao das regras de atribuio do abono de ajudas de custo nas deslocaes em servio (alterao ao Decreto-Lei n. 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo artigo 41. da Lei n. 66-B/2012) da reduo de subsdio de residncia/habitao atribudo a titulares de cargos pblicos (alterao ao Decreto-Lei n. 72/80, de 15 de abril, introduzida pelo artigo 43. da Lei n. 66-B/2012), com a consequente reduo dos valores atualmente previstos. Reduo em 50% do valor das subvenes pagas aos trabalhadores que, no mbito da mobilidade especial, se encontram de licena extraordinria (artigo 34. da Lei n. 66-B/2012); Reduo adicional na compensao sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinrio em dia normal de trabalho, aplicvel aos trabalhadores cujo perodo normal de trabalho no exceda as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remunerao na primeira hora e a 18,75% da remunerao nas horas ou fraes subsequentes (artigo 45., n. 1, da Lei n. 66-B/2012) e a reduo para 25% do valor do acrscimo remuneratrio devido por cada hora de trabalho extraordinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia feriado (artigo 45., n. 2, da Lei n. 66-B/2012)
c.
d.
(v) Medidas no mbito da proteo social e aposentao ou reforma, contemplando: a. Alterao das regras relativas atribuio do subsdio de doena no mbito do Regime de Proteo Social Convergente, atravs do no pagamento de baixas at 3 dias e a reduo de 10% na remunerao base diria (sem possibilidade de reembolso) para baixas mdicas a partir do 4. at ao 30. dia (alterao ao Decreto-Lei n. 100/99, de 31 de maro, introduzida pelo artigo 76. da Lei n. 66-B/2012); a. Fixao em 65 anos da idade de aposentao estabelecida no regime geral do Estatuto da Aposentao (artigo 81. da Lei n. 66-B/2012). b. Instituio de uma contribuio adicional sobre penses (Contribuio Extraordinria de Solidariedade CES) entre 3,5% e 10% para penses mensais a partir de 1.350 (artigo 78. da Lei n. 66-B/2012). Suspenso de 90% do pagamento do subsdio de frias ou equivalente a aposentados e reformados cuja penso mensal seja superior a 1100 (artigo 77. da Lei n. 66-B/2012);
c.
(v) Agravamento em 50% da reduo de transferncias a conceder s Fundaes identificadas na Resoluo do Conselho de Ministros n. 79-A/2012, de 25 de setembro, e proibio da realizao de quaisquer transferncias para as fundaes que no acederam ao censo desenvolvido em execuo do disposto na Lei n. 1/2012, de 3 de janeiro, ou cujas informaes incompletas ou erradas impossibilitaram a respetiva avaliao (artigo 14. da Lei n. 66-B/2012); (vi) Compromisso para a reduo de encargos nas parcerias pblico-privadas do setor rodovirio no valor expectvel em 2013 de 30 % face ao valor originalmente contratado (artigo 143. da Lei n. 66-B/2012); (vii) Medidas para a reduo dos custos operacionais no mbito do setor empresarial do Estado, contemplando a: a. Reduo no seu conjunto, no mnimo, em 3% do nmero de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2012, com exceo dos hospitais, E.P.E. (artigo 63. da Lei n. 66-B/2012).
Na medida em que o clculo do impacto oramental aferido face ao ano de 2012, a suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente aos funcionrios pblicos e a suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias aos pensionistas no so contabilizadas como medidas de poupana do lado da despesa, sendo antes descontado do total de medidas do lado da despesa o montante correspondente reposio do subsdio de Natal ou equivalente aos funcionrios pblicos e pensionistas (no valor de 1.673,5 milhes de euro), obtendo-se uma diminuio da despesa de apenas 1.025,6 milhes de euros (Relatrio do OE2013, Quadro II.3.1., pg. 47). 4. O ltimo dado relevante para o enquadramento das medidas consagradas nas
05/04/13
normas impugnadas diz respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida a estratgia oramental do Governo concretizada na Lei n. 66-B/2012. De acordo com o Relatrio da Lei do Oramento de Estado, o cenrio macroeconmico para 2013 prev uma contrao do PIB em 1% em mdia anual, valor que, por um lado, aponta para uma inverso da tendncia registada desde 2011 no ano de 2011 verificou-se uma contrao do PIB em 1,7%, sendo estimada em 2012 uma contrao do crescimento econmico em 3% e, por outro, reflete as caractersticas de ajustamento da economia portuguesa verificadas em anos anteriores, na medida em que se prev uma contrao adicional do consumo privado de 2,2%, associada taxa de desemprego estimada de 16,4%, bem como reduo do rendimento disponvel das famlias (Relatrio do OE2013, pgs. 24-25). Entretanto, h j outros indicadores que revelam um agravamento destes dados, que permitem situar a contrao do PIB em 2,3% em mdia anual, a contrao adicional do consumo privado em 3,5%, e a atual taxa de desemprego em 18,2%. B. Normas que estabelecem a manuteno da reduo remuneratria e suspendem total ou parcialmente o pagamento do subsdio de frias ou equivalente (artigos 27 e 29) 1. Enquadramento 5. A Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o Oramento do Estado para 2013, determina, no seu artigo 27., n. 1, que a partir de 1 de janeiro de 2013 mantm-se a reduo das remuneraes totais ilquidas mensais das pessoas a que se refere o n. 9, de valor superior a 1500, quer estejam em exerccio de funes naquela data quer iniciem tal exerccio, a qualquer ttulo, depois dela, conforme determinado no artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, alterada pelas Leis n.s 48/2011, de 26 de agosto, e 60-A/2011, de 30 de novembro, e mantido em vigor pelo n. 1 do artigo 20. da Lei n. 64 -B/2011, de 30 de dezembro, alterada pela Lei n. 20/2012, de 14 de maio, reduo essa que ser de: a) 3,5 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 1500 e inferiores a 2000; b) 3,5 % sobre o valor de 2000 acrescido de 16 % sobre o valor da remunerao total que exceda os 2000, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%, no caso das remuneraes iguais ou superiores a 2000 at 4165; c) 10 % sobre o valor total das remuneraes superiores a 4165. Atravs desta norma, a Lei n. 66-B/2012 faz transitar para o ano de 2013 o regime institudo pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2011) e j transposta para o ano de 2012 pelo artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012), assim operando uma reduo, entre 3,5% e 10%, em funo do respetivo montante, das remuneraes superiores a 1.500 que devam ser pagas, atravs de dinheiros pblicos, a um amplo universo de sujeitos no qual se incluem os titulares de rgos de soberania, dos demais rgos constitucionais e de cargos pblicos, os militares das Foras Armadas e da Guarda Nacional Republicana, os gestores pblicos e equiparados, e os trabalhadores na Administrao central, regional e local do Estado, bem como em empresas, fundaes e estabelecimentos pblicos. Em relao s normas pretritas suas congneres isto , ao disposto nos n.s 1, 2 e 9 do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e no n. 1 do artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro -, a disposio constante do artigo 27. no contm qualquer modificao relevante da regra aplicvel, o que permite concluir que a reduo remuneratria imposta aos trabalhadores do setor pblico persistir em 2013 sem qualquer modificao objetiva ou subjetiva. No h qualquer compresso ou ampliao dos coeficientes legais, mnimo e mximo, aplicveis e/ou dos montantes remuneratrios a que os mesmos se encontram indexados, nem limitao ou expanso do universo de sujeitos abrangidos pela medida, com exceo da eliminao da referncia expressa aos governadores e vice-governadores civis constante da alnea j) do n. 9 do artigo Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, o que resulta da transferncia de competncias dos governos civis para outras entidades da Administrao Pblica,
05/04/13
determinada pelo Decreto-Lei n. 114/2011, de 30 de novembro. Deste ponto de vista, o alcance do artigo 27. da Lei n. 66-B/2012 consistir na imposio s pessoas que auferem rendimentos salariais no mbito do setor pblico, pelo terceiro ano consecutivo, da reduo remuneratria que vigorou nos anos de 2011 e 2012, nos exatos termos em que a mesma foi fixada e vigorou, em qualquer um desses anos. 6. A par da manuteno da reduo nas remuneraes introduzida pela Lei n. 55A/2010, de 31 de dezembro, a Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, determina, no seu artigo 29., n. 1, que durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental suspenso o pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27., cuja remunerao base mensal seja superior a 1100. O n. 2 deste artigo estabelece, por sua vez, que [a]s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27., cuja remunerao base mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o valor de 1100 ficam sujeitas a uma reduo no subsdio de frias ou nas prestaes correspondentes ao 14. ms, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsdio/prestaes = 1320 - 1,2 x remunerao base mensal. Nos termos destas disposies legais, determina-se a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms para pessoas que auferem remuneraes salariais de entidades pblicas cujo universo feito expressamente coincidir com o dos titulares de retribuies sujeitas reduo determinada pelo artigo 27. da mesma lei , estabelecendo-se que tal medida visa aplicar-se durante o perodo de vigncia do Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) acordado pelo Estado Portugus com o Fundo Monetrio Internacional e as instituies competentes da Unio Europeia. Ressalta destas normas que, apesar de impor aos trabalhadores do setor pblico, pelo segundo ano consecutivo, a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms iniciada com Lei n. 64-B/2011, a Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao contrrio daquela, no prev a concomitante suspenso do subsdio de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes ao 13. ms, o qual, nos termos do artigo 28. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ser pago em duodcimos. 7. A suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms aos trabalhadores do setor pblico determinada nos termos em que foi fixada para o ano de 2012 pelo artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, persistindo estruturada a partir de uma diferenciao baseada em dois nveis de rendimento: - para os rendimentos mensais ilquidos entre 600 e 1.100, o legislador manteve a frmula "subsdios/prestaes = 1320 1,2 X remunerao base mensal", j anteriormente prevista no artigo 21., n. 2, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro; - para os rendimentos mensais superiores a 1.100, encontra-se prevista a ablao da totalidade do subsdio de frias ou equivalente, nos termos e na medida em que a mesma fora determinada para o ano de 2012 pelo n. 1 do artigo 21., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro. 8. De acordo com o artigo 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, a reduo remuneratria e a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms determinadas nos artigos 27. e 29. do mesmo diploma, respetivamente, ainda aplicvel aos valores pagos por contratos que visem o desenvolvimento de atividades de docncia ou de investigao e que sejam financiados por entidades privadas, pelo Programa Quadro de Investigao e Desenvolvimento da Unio Europeia ou por instituies estrangeiras ou internacionais, exclusivamente na parte financiada por fundos nacionais do Oramento do Estado.
05/04/13
Apesar de a inconstitucionalidade do artigo 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ser concomitantemente invocada pelos requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2013, trata-se, de acordo com os fundamentos em que assenta, de uma inconstitucionalidade meramente consequencial, no sentido em que, de acordo com a perspetiva seguida, ser determinada, direta e exclusivamente, pela natureza remissiva da norma impugnada. Trata-se, portanto, de um vcio que reside, no na opo de estender o regime definido nos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, ao universo caracterizado no artigo 31. do mesmo diploma, em razo da respetiva natureza ou especificidade, mas do efeito que a inconstitucionalidade daquele regime projetar sobre a validade constitucional da norma que para ele remete. Por essa razo, no dever ser objeto de tratamento autnomo. 2. mbito temporal de vigncia 9. Enquanto que a norma constante do artigo 27., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (relativa s redues salariais), semelhana do que sucedeu com as correspondentes normas dos artigos 19. e 20. das Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2011) e 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012), respetivamente, no especifica o termo final do perodo a que destina a aplicao da reduo das remuneraes totais ilquidas mensais de valor superior a 1500 aos trabalhadores do setor pblico, a norma inserta no artigo 29., n. 1, da mesma Lei, tal como a que constava do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (relativa supresso do subsdio de frias), para alm de assumirem expressamente a natureza excecional e o carter oramental das medidas nelas previstas, definem o seu mbito temporal de vigncia, fazendo-o coincidir com o da vigncia do PAEF. A questo relativa determinao do perodo de vigncia de normas inseridas em leis oramentais que, acompanhadas ou no de um elemento delimitador do respetivo mbito temporal de vigncia, afetam o valor da remunerao dos trabalhadores do setor pblico no nova, tendo comeado por colocar-se no mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011), que determinou, pela primeira vez, a reduo dos vencimentos mensais, pagos por dinheiros pblicos, superiores a 1500, entre 3,5% e 10%, consoante o seu montante. Quanto a saber se as redues impostas pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, operavam a ttulo definitivo ou a ttulo meramente transitrio, o acrdo n. 396/2011, que se pronunciou sobre essa disposio, recusou extrair da ausncia de uma clusula de temporalidade uma concluso favorvel definitividade da medida, tomando por base a natureza das normas em causa e os preceitos constitucionais relativos vigncia das leis do Oramento. Segundo foi ento afirmado, apesar de no consist[irem] numa mera inscrio de verbas, em normas de aprovao dos mapas de receitas e despesas e se poderem suscitar por isso dvidas quanto sua natureza especificamente oramental, as normas ento impugnadas apresenta[vam] uma imediata incidncia financeira, j que visa[vam] diretamente reduzir o valor das despesas inscritas no oramento para o ano a que respeita, no podendo ser por isso consideradas cavaliers budgtaires. Tendo por dificilmente sustentvel a perspetiva segundo a qual essas normas regulariam, afinal, matria alheia funo especfica e mais estrita do oramento, enquanto instrumento de programao anual econmico-financeira da atividade do Estado, o Tribunal assumiu o entendimento de que se tratava de disposies que tinham a funo de dar suporte normativo a uma dada previso de despesas, e sendo a sua aplicao indispensvel sua correta execuo, elas repercut[iam-se] diretamente no prprio quadro contabilstico do oramento,
05/04/13
integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente essencial. Concluiu-se, assim, que as normas constantes do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, na medida em que no se projeta[vam], com independncia, para fora da aprovao e execuo do Oramento do Estado, tinham carter oramental, pelo que, por fora de regra constitucional (artigo 106., n. 1, da Constituio), no poderiam gozar seno de vigncia anual, o que tornava desnecessria a determinao autnoma do termo final da sua vigncia, pois este encontrar-se-ia definido constitucional e legislativamente (artigo 4., n. 1, da Lei de enquadramento oramental Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, na redao da Lei n. 48/2004, de 24 de agosto). Apesar de assim concluir, o Tribunal considerou, todavia, no poder ignorar-se que as redues remuneratrias estabelecidas na Lei do Oramento do Estado de 2011 t[inham] como objetivo final a diminuio do dfice oramental para um valor precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela Unio Europeia, no quadro das regras da unio econmica e monetria, para que fo[ra] estabelecida uma calendarizao por etapas anuais, prevendo-se para 2013 a satisfao plena de tal objetivo. No contexto descrito, poderia dizer-se que as medidas de diminuio da despesa pblica inscritas no Oramento de 2011 mais no representa[riam] do que uma parcela, uma fase, de um programa cuja realizao integral se estende[ria] por um horizonte temporal mais alargado. Porm, na medida em que o legislador no optara por estabelecer expressamente para as redues remuneratrias uma vigncia correspondente do PEC (2010-2013), aquele dado no invalida[ria] a concluso de que elas vigorar[iam] segundo a sua natureza de medidas de carter oramental , isto , com base num princpio de anualidade , apenas levando a dar como praticamente certa, porque necessria para o cumprimento das vinculaes assumidas, a repetio de medidas de idntico sentido, para vigorar nos anos correspondentes aos da execuo do programa que as justifica e em que se integram, ou seja, at 2013. De qualquer forma, segundo o Tribunal, esta prognose, a ser tida em conta, apenas pode[ria] fundar a concluso de que estas medidas ter[iam] uma durao plurianual, sem pr em causa o seu carter transitrio, de acordo com a sua razo de ser e natureza, de resposta normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir, com urgncia e em prazo o mais breve possvel, para padres de normalidade. 10. Embora em termos no inteiramente coincidentes, o problema relativo determinao do mbito temporal de vigncia das normas que afetam o valor da remunerao dos trabalhadores do setor pblico inscritas em leis oramentais voltou a colocar-se no mbito da fiscalizao da constitucionalidade do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Oramento de Estado para 2012), que determinou, no respetivo n. 1, a suspenso durante a vigncia do Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), como medida excecional de estabilidade oramental do pagamento de subsdios de frias e de Natal ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e/ou 14. meses aos trabalhadores do setor pblico cuja remunerao base mensal seja superior a 1.100. Neste caso, decidido pelo acrdo n. 353/2012, a questo colocada consistiu em saber se a inscrio daquela medida numa lei oramental determinaria a sujeio do respetivo mbito temporal de vigncia aos limites para esta legal e constitucionalmente fixados, ou se, pelo contrrio, tal mbito deveria ser estabelecido a partir da clusula de temporalidade inserta na prpria norma do n. 1 do artigo 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, hiptese em que passaria a contemplar, no apenas o ano de 2012, mas tambm os de 2013 e 2014, por ser esse o perodo de vigncia do PAEF. Tendo prevalecido este ltimo entendimento, o Tribunal considerou ento que como os artigos 21. e 25., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, remet[iam] para o perodo de vigncia do PAEF, a durao da suspenso de pagamentos neles decretada, tal medida no pod[eria] deixar de ter, pelo menos, a durao de 3 anos, abrangendo os anos de 2012, 2013
05/04/13
e 2014. 11. Atenta, desde logo, a coincidente estrutura temporal das normas constantes dos artigos 27., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, por um lado, e dos artigos 29., n.1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, e 21. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, por outro, no h razo para divergir do juzo sobre a temporalidade das medidas impugnadas subjacente aos julgamentos efetuados atravs dos Acrdos n. 396/2011 e 353/2012. A limitao ao ano de 2011 do mbito temporal de vigncia da reduo salarial, sem indicao de qualquer termo final, determinada pelo artigo 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, tal como normativamente a perspetivou o Acrdo n. 396/2011, encontra-se implicitamente assumida e confirmada pela opo de renovar, primeiro no artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e agora no artigo 27., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, a norma que imps aquele efeito. De facto, se tal norma tivesse consagrado a ttulo definitivo a reduo das remuneraes dos trabalhadores do setor pblico superiores a 1.500, aquela renovao apresentar-se-ia, no s desnecessria, como at mesmo contraditria, j que, neste caso, a simples inrcia do legislador seria suficiente para assegurar a manuteno da reduo salarial aos trabalhadores do setor pblico para os anos de 2012 e 2013. Embora a consecutividade da medida consistente na reduo das remuneraes dos trabalhadores do setor pblico superiores a 1.500 constitua, por isso, apenas o resultado da reproduo do regime institudo no 19., n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, primeiro pelo artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e agora pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, a respetiva propenso plurianual, baseada na calendarizao dos objetivos oramentais a cujo prosseguimento a mesma se encontrava j ento funcionalizada, no deixou de ser caracterizada no Acrdo n. 396/2011, que a considerou compatvel com a natureza transitria da afetao imposta. Apesar de a plurianualidade da reduo das remuneraes dos trabalhadores do setor pblico se tornar agora, seno prospetiva, pelo menos retrospetivamente mais evidente, persistem as razes que, no contexto normativo subjacente ao 19., n.1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, conduziram o Tribunal a no pr em causa o seu carter transitrio e temporrio Considerado o respetivo enquadramento oramental, tal carter continua a resultar com clareza da circunstncia de se tratar de uma medida inscrita na estratgia de consolidao oramental, atravs da reduo da despesa, tendo em vista o cumprimento dos limites quantitativos para o dfice (Relatrio, pgs. 46 e 48). Pode concluir-se, assim, que as distintas opes legislativas, quanto indicao de um termo final para a reduo de remuneraes, por um lado, e a suspenso de subsdios, por outro, no inviabilizam a qualificao unitria, que a ambas abrange, de medidas com carter transitrio. Apenas, no segundo caso, ficou normativamente expressa uma durao correspondente do PAEF, o que, de todo o modo, como adiante veremos, no dispensa, para dar essa vigncia temporal suspenso, a renovao da medida em cada oramento desse perodo, dada a regra da anualidade oramental exigncia exatamente coincidente com a que se submete a reduo de remuneraes, para obter aplicao plurianual. Nada de substancial distingue, pois, quanto a este ponto, os dois regimes, apresentando eles de comum uma vigncia temporria, no definitiva a caracterstica que foi tida em conta nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012 e verdadeiramente relevante, como fator de valorao. C. Questes de constitucionalidade comuns s normas dos artigos 27 e 29 12. No Processo n. 2/2013, o requerente suscitou a inconstitucionalidade da norma
05/04/13
do artigo 29 da Lei do Oramento do Estado para 2013 com base na violao do princpio da capacidade contributiva e do princpio da igualdade proporcional. Relativamente mesma norma, os requerentes no Processo n. 5/2013, invocaram, alm da desconformidade com o princpio da igualdade perante os encargos pblicos e o princpio da proporcionalidade, a infrao ao princpio da proteo da confiana e ao princpio da anualidade do oramento, a que se refere o artigo 106, n. 1, da Constituio. Os requerentes no Processo n. 8/2013 alargaram o pedido tambm norma do artigo 27, e imputaram conjuntamente s duas disposies um juzo de inconstitucionalidade por violao do respeito pelo princpio da dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1. da Constituio; por violao do princpio da confiana enquanto elemento estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2.; por violao do princpio da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional consagrado no artigo 13.; por violao do direito contratao coletiva consagrado no artigo 56., n. 3; por violao do direito ao salrio consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a); por violao das obrigaes decorrentes de contrato na elaborao do Oramento do Estado nos termos do artigo 105., n. 2, e ainda por violao do caso julgado no acrdo n. 353/2012. Articulando o objeto de qualquer dos pedidos, interessa comear por analisar as questes de constitucionalidade que, sendo comuns s referidas disposies dos artigos 27 e 29, no so influenciadas pelo diferente contedo precetivo das normas e justificam um tratamento uniforme, deixando para um momento posterior a anlise da alegada violao do princpio da confiana e do princpio da igualdade proporcional, que pode implicar uma diferenciada ponderao em relao a cada um dos preceitos que est especificamente em causa. Por outro lado, uma vez que a reduo da remunerao mensal base imposta pelo artigo 27. da Lei n. 66-B/2012 apenas atinge as retribuies superiores a 1500, a dvida de constitucionalidade relativa ao princpio da existncia condigna - tambm invocado pelos requerentes -, apenas poder colocar-se quanto suspenso parcial do pagamento do subsdio de frias ou 14. ms determinada pelo n. 2 do artigo 29. daquele diploma, que atinge os titulares de remuneraes base mensais iguais ou superiores a 600 que no excedam o valor de 1100, pelo que apenas se justificar apreciar essa matria a propsito dessa outra disposio. Neste sentido, tomar-se-o em conta, por agora, as questes relativas ao caso julgado, regra da anualidade oramental, regra do artigo 105, n. 2, da Constituio, ao direito contratao coletiva, aplicabilidade da constituio fiscal e ao direito retribuio. 1. Ofensa do caso julgado 13. Pode, desde j, ter-se por manifestamente infundada a invocao, no pedido que deu origem ao Processo n. 8/2012, da violao do caso julgado, como um dos fundamentos da alegada inconstitucionalidade das normas dos artigos 27., 29. e 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro. Essa alegao socorre-se da declarao de inconstitucionalidade emitida no acrdo n. 353/2012. Tal declarao recaiu sobre as normas da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, que suspenderam, total ou parcialmente, os subsdios de frias e de Natal dos trabalhadores com funes pblicas e dos reformados. No esse o contedo precetivo das normas agora em apreciao, concluso que no infirmada por uma eventual identidade da medida da afetao patrimonial que elas possam causar na esfera das categorias de sujeitos abrangidos, por efeito da aplicao cumulativa de outras medidas. No caso em apreo, apenas poder estar em causa a pretenso de lanar mo da fundamentao de uma anterior deciso de inconstitucionalidade sobre determinada norma como critrio invalidante de um outro preceito que produza idntico efeito prtico. Ainda que possa admitir-se que a fundamentao jurisprudencial de uma deciso de inconstitucionalidade tenha a virtualidade de desempenhar um papel de orientao de futuras atuaes legislativas (mas sem
05/04/13
eximir o legislador sua responsabilidade poltica prpria, quando decide tomar medidas alternativas s declaradas inconstitucionais), constitucionalmente inadmissvel pretender que essa fundamentao tenha fora de caso julgado e seja, por si, invalidante de uma nova soluo legislativa. 2. Ofensa da regra da anualidade oramental 14. Ao contrrio da norma que determina a reduo dos salrios dos trabalhadores do setor pblico para o ano de 2013, a norma relativa suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente, constante do artigo 29., n. 1, da Lei n. 66-B/2012 contm uma clusula de temporalidade, atravs da qual o respetivo mbito temporal de vigncia feito coincidir com o da vigncia do PAEF. Para os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 5/2013, em tal clusula residir um dos fundamentos para a sua invalidao constitucional. Tal vcio decorrer, assim, da pretenso de um efeito plurianual gerado pela indexao do mbito de aplicao temporal vigncia do PAEF, o que constituir uma violao do princpio da anualidade estabelecido no artigo 106., n. 1, da Constituio. A regra da anualidade do oramento foi expressamente consagrada na verso originria da Constituio de 1976 (artigo 108.), tendo sido eliminada pela reviso de 1982 e reposta, de forma direta e autnoma, no mbito da reviso de 1997, constando agora do n. 1 do artigo 106. da Lei Fundamental. Mesmo perante a verso de 1982, a doutrina e a jurisprudncia mantiveram o entendimento de que, apesar da ausncia de um expresso imperativo constitucional, a opo do legislador constituinte se mantivera inalterada, devendo, por isso, continuar a considerar-se consagrada a regra da anualidade. Procurando delimitar o mbito de aplicao dessa regra, o acrdo n. 358/92 considerou que o mesmo se reporta ao Oramento propriamente dito, donde decorre que "o princpio da anualidade do Oramento (...) s ser violado quando a uma certa previso de receita ou de despesa do Oramento previso de uma receita do respetivo mapa; ou dotao de certas verbas de um mapa de despesa se atribuir uma durao plurianual" (cfr., no mesmo sentido, o acrdo n. 108/88). Ora, no esse o efeito produzido pela clusula de temporalidade inserta na norma oramental constante do artigo 29., n. 1, da Lei n. 66-B/2012. Na medida em que a referida clusula, apesar de definir para cada uma das normas em que se insere um termo final de vigncia que ultrapassa o ano a que se refere o exerccio oramentado, no tem, ela prpria, uma expresso oramental equivalente isto , no se traduz numa previso de receita ou de despesa de durao correspondente , a respetiva vocao plurianual, no s no dispensa a reiterao nas leis oramentais subsequentes abrangidas ainda pelo perodo de vigncia do PAEF, como no viola, por aquela razo, a regra constitucional da anualidade do oramento, at porque esta, apesar de consagrada de forma rigorosa no n. 1 do artigo 106. da Constituio, compatvel com a oramentao plurianual, admitida pelo n. 3 do artigo 105. ao estabelecer a possibilidade de oramentao por programas (JORGE M IRANDA/RUI M EDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006, pg. 236). Consequentemente, a norma do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, no viola o princpio constitucional da anualidade, consagrado no artigo 106., n. 1, da Constituio. 3. Violao da regra do n. 2 do artigo 105. da Constituio 15. Os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2012 alegam ainda que a reduo das prestaes pecunirias a cargo do Estado-empregador viola a norma extrada
05/04/13
do n. 2 do artigo 105. da Constituio, na parte em que manda elaborar o oramento tendo em conta as obrigaes decorrentes de lei ou de contrato. A relao jurdica de emprego pblico, entre o Estado e os trabalhadores ao seu servio, configuraria uma relao contratual, de que o valor da remunerao elemento essencial, devendo ser esse o valor oramentado na rubrica das despesas atinentes aos custos salariais. No sofre dvida de que os encargos com o pessoal do servio do Estado integram as obrigaes decorrentes da lei ou do contrato a ter em conta na elaborao do Oramento do Estado (GOMES CANOTILHO/VITAL M OREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, 4. edio, Coimbra, 2010, pg.1103). Mas essa norma no aqui autonomamente convocvel. Enquanto regra respeitante ao Oramento de Estado, a norma constante do n. 2 do artigo 105. da Constituio estabelece a necessidade de uma correspondncia financeira ou contabilstica entre a dotao oramental prevista e as obrigaes legais e contratuais que oneram o Estado tal como estas se apresentam no momento em que aquela adquire valor e eficcia jurdica, isto , no momento da publicao da lei do oramento. Mas nada nos diz quanto substncia e valor monetrio dessas obrigaes, em nada obstando que estes sejam oramentalmente definidos de modo diferente do que resultaria de anteriores instrumentos jurdicos. Para ajuizar da validade ou no dessa alterao e da sua medida, o n. 2 do 105., no parmetro adequado, justamente porque se configura como uma norma adjetiva, que se limita a impor a necessria inscrio oramental para que possa estar satisfeito o requisito da cabimentao, como condio do processamento e pagamento das obrigaes assumidas pelo Estado. Mas nada rege, quanto definio dessas obrigaes. Na verdade, a questo de constitucionalidade para que remete o comando inscrito no n. 2 do artigo 105. da Constituio a de saber se a falta de dotao oramental para satisfazer aquelas obrigaes dever inquinar a validade do oramento e no, sequer tambm, a de saber se so ou no constitucionalmente legtimas as normas concomitantemente aprovadas que, fazendo baixar o valor dos encargos do Estado por via da reduo das prestaes pecunirias devidas aos trabalhadores do setor pblico, tornam as verbas correspondentemente inscritas, assim proporcionalmente reduzidas, suficientes para aquele efeito. A resposta s questes de constitucionalidade suscitadas quando reduo de remuneraes e suspenso do subsdio de frias no depende, em absoluto, do disposto no n. 2 do artigo 105. da Constituio, pelo que a alegao de violao dessa norma no tem pertinncia de fundamentao do pedido de declarao de constitucionalidade. 4. Violao do direito de contratao coletiva 16. Para os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2012, as normas constantes do n. 15 do artigo 27. e do n. 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, ao disporem que os regimes de reduo remuneratria a previstos tm natureza imperativa, prevalecendo sobre instrumentos de regulao coletiva de trabalho e contratos de trabalho e no podendo ser por isso afastados ou modificados pelos mesmos, violam o disposto no n. 3 do artigo 56. da Constituio. Esta norma confere s associaes sindicais o direito e a competncia de exercer o direito de contratao coletiva, garantido nos termos da lei. Deve comear por dizer-se que a existncia de normas legais imperativas, entendendo-se como tais as normas que estabelecem clusulas fixas (que no podem ser substitudas) ou que impem condies mnimas para a tutela da relao laboral (que apenas podem ser substitudas por outras disposies que prevejam um regime mais favorvel), no , em si, contraditria com o direito contratao coletiva. Apenas significa que tais normas consagram o estatuto legal do contrato aplicvel aos trabalhadores abrangidos por contrato de
05/04/13
trabalho em funes pblicas e que no pem em causa o estatuto contratual, que constitudo, alm do mais, pelas normas dos instrumentos de regulamentao coletiva que no contrariem aquelas outras disposies. A interligao entre essas diferentes disposies e a sua adio s clusulas do contrato, definindo, na sua globalidade, o regime jurdico da relao laboral, no representa uma qualquer violao do direito institudo pelo artigo 56, n. 3, da Constituio (cfr. artigos 3 e 478, n. 1, alnea a), do Cdigo do Trabalho, e 4, n. 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, aprovado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro). Por outro lado, e ainda que as normas em causa, por consagrarem redues remuneratrias, possam ser qualificadas como legislao do trabalho, para efeitos do mbito de incidncia do artigo 56. da Constituio, o certo que, conforme pacificamente resulta da doutrina e da jurisprudncia constitucionais, o n. 3 daquele preceito, embora atribua s associaes sindicais a competncia para o exerccio do direito de contratao coletiva, devolve ao legislador a tarefa de delimitao do mesmo direito, aqui lhe reconhecendo uma ampla liberdade constitutiva (acrdo n. 94/92 e, no mesmo sentido, RUI M EDEIROS, in Constituio Portuguesa Anotada, JORGE M IRANDA/RUI M EDEIROS, Tomo I, 2. edio, Coimbra, pg. 1118). O direito autonomia contratual coletiva, apesar de constitucionalmente colocado sob reserva de lei, implica que no possa deixar de haver um espao abrangente de regulao das relaes de trabalho que se encontre submetido disciplina contratual coletiva, o qual no pode ser aniquilado por via normativo-estadual. Sendo este direito garantido nos termos da lei, tal significa que a lei no pode deixar de delimit-lo de modo a garantir-lhe uma eficcia constitucionalmente relevante, havendo sempre de garantir uma reserva de conveno coletiva, ou seja, um espao que a lei no s no pode vedar contratao coletiva, como deve confiar a esta ncleos materiais reservados (cfr. GOMES C ANOTILHO/VITAL M OREIRA, ob. cit., pg. 745). Assim configurada, a questo a resolver consistir ento em saber se o legislador ordinrio, ao retirar regulamentao coletiva uma certa matria no caso, a possibilidade de fixar para a retribuio do trabalho normal um valor distinto daquele que resulta da aplicao das medidas oramentais consagradas para o ano de 2013 nos artigos 27. e 29., todos da Lei n. 66B/2012 veio reduzir de tal modo aquele espao da autorregulao constitucionalmente garantido que pe em causa a possibilidade de realizao do direito de contratao coletiva (acrdo n. 94/92). Considerando a atendibilidade do interesse pblico prosseguido atravs do esforo de consolidao oramental ponto que mais detidamente desenvolveremos no mbito da ponderao implicada nos princpios da proteo da confiana e da igualdade no parece que da obrigao que ao legislador ordinrio constitucionalmente se impe de deixar sempre um conjunto minimamente significativo de matrias aberto negociao coletiva possa extrair-se um argumento para a invalidao constitucional do carter necessariamente imperativo das normas oramentais que, com base naquele interesse pblico, impem, a ttulo excecional e transitrio, a reduo do valor anual da retribuio dos trabalhadores do setor pblico. Subtrair ao mbito da negociao coletiva a faculdade de derrogar o regime consagrado nas normas em questo, no s constitui a condio que torna tais normas aptas a prosseguir o fim a que se dirigem, como no representa uma intromisso nos ncleos materiais reservados, que o legislador ordinrio se encontra constitucionalmente obrigado a no excluir do mbito material da reserva de contratao coletiva. 17. O argumento retirado da pretensa retroatividade atribuda s normas em causa no dever fazer variar os termos da soluo. No estando em causa a afetao da estabilidade dos contratos de trabalho geradores do direito retribuio cujo montante conjunturalmente atingido pelas normas cujo carter imperativo se impugna, a suposta eficcia retroativa resume-se, afinal, impossibilidade de as convenes coletivas se imporem para futuro lei imperativa e no possibilidade de a lei imperativa se sobrepor retroativamente a estas, invalidando efeitos pretritos que ao respetivo
05/04/13
abrigo hajam sido produzidos. A concluso no sentido da inexistncia de fundamento para a invalidao constitucional, atravs do n. 3 do artigo 56. da Constituio, das normas constantes do n. 15 do artigo 27. e do n. 9 do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, assim de manter. 5. Aplicabilidade de normas da constituio fiscal 18. Tal como se encontra fundamentado, o vcio de inconstitucionalidade imputado pelo requerente do pedido que deu origem ao Processo n. 2/2013 s normas constantes do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 desenvolve-se sob o pressuposto de que, embora a suspenso do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico se possa apresentar, do ponto de vista contabilstico, como uma medida que incide sobre a despesa pblica, tal distino contabilstica e formal pois, de um ponto de vista substantivo e jurdicoconstitucional, aquela suspenso traduz-se num esforo contributivo acrescido que lhes unilateralmente exigido para o financiamento do Estado e que envolve uma ablao do seu rendimento anual, pelo que consistir num verdadeiro imposto. Com base nesta qualificao, sustenta o requerente que a medida de suspenso do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico mantm um tratamento tributrio diferenciado para certas categorias de cidados, o que o leva a controverter a respetiva legitimidade constitucional, luz de um parmetro de controlo integrado por uma norma especfica da chamada constituio fiscal, mais precisamente a constante do artigo 104. da Constituio. Na tica do pedido, tal medida viola tambm o critrio da capacidade contributiva consagrado nesta disposio, o nico critrio constitucionalmente admitido na tributao do rendimento pessoal, o qual corporiza operativamente o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos entre os cidados. 19. A atribuio de natureza tributria medida de suspenso do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico pressupe que o valor suprimido por essa via possa ser qualificado como imposto, isto , como uma prestao pecuniria, coativa, unilateral, sem o carter de sano, exigida pelo Estado com vista realizao de fins pblicos (TEIXEIRA RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, 5. edio, Coimbra, 1996, pg. 258), ou, em todo o caso, como um tributo parafiscal, dele prximo, a operar por via da despesa sob a forma de conteno ou (eliminao) do gasto pblico (neste sentido, ANTNIO C ARLOS DOS SANTOS, A nova parafiscalidade: a tributao por via de cortes na despesa com remuneraes de funcionrios e pensionistas, Revista do Ministrio Pblico, ano 33, n. 129 (2012), pg. 51). Quanto ao estatuto da relao jurdica afetada pelas medidas de reduo remuneratria impostas aos trabalhadores do setor pblico pelas Leis n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, essa no foi, todavia, a orientao seguida por este Tribunal nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012, respetivamente. Assumindo implicitamente a necessidade de uma distino entre as atuaes do Estado enquanto titular do poder poltico soberano, concretizadas na edio de normas que se dirigem e impem generalidade dos cidados, e atuaes do Estado-empregador, que ocorrem no mbito da relao laboral estabelecida com os trabalhadores do setor pblico, os acrdos n.s 396/2011 e 353/2012 apreciaram a legitimidade constitucional das medidas relativas reduo das remuneraes e suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente impostas pelos artigos 19. e 21. das Leis n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, respetivamente, no mbito deste segundo enquadramento, perspetivando-as a partir do direito retribuio inerente relao jurdica de emprego pblico. E no h razes para divergir deste entendimento. 20. Considerada a caracterizao do universo dos sujeitos afetados pelas medidas constantes dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012 universo esse que , em todos os casos,
05/04/13
o definido no n. 9 do artigo 27. , percebe-se que o mesmo remete para o mais lato dos sentidos admitidos pela delimitao conceitual da tradicional noo de funo pblica, abrangendo por isso, no s todos os funcionrios e agentes do Estado e demais pessoas coletivas de direito pblico mas tambm os titulares de cargos pblicos, incluindo os prprios titulares dos rgos de soberania, isto , todos quantos explicitam um qualquer desempenho funcional na Administrao Pblica, Estado e outras entidades pblicas (ANA FERNANDA NEVES, Relao jurdica de emprego pblico, Coimbra, 1999, pg. 22) e cuja remunerao por isso, assegurada atravs de verbas pblicas. Este sentido lato, delimitado a partir da relao de emprego pblico, apenas coloca fora do conceito a atividade de entes no pblicos, ainda que finalizada ou revertvel ao interesse geral (idem, pg. 27). Ao fazerem coincidir o seu mbito subjetivo de aplicao com o universo dos trabalhadores do setor pblico elencados no n. 9 do artigo 27. da Lei n. 66-B/2012, as normas constantes dos respetivos artigos 27. e 29 tm subjacente aquele entendimento amplo correspondente ao conceito de agentes administrativos ou servidores pblicos, abrangendo quem presta trabalho a qualquer ttulo pelo exerccio de funes pblicas. Mesmo nesta aceo, estamos sempre em face de situaes em que o Estado se vincula com particulares numa relao que o obriga, em contrapartida da prestao de determinada atividade, ao pagamento de uma retribuio. 21. Em relao ao universo, assim caracterizado, dos trabalhadores do setor pblico, a concentrao numa nica e mesma entidade o Estado das qualidades de sujeito ativo da relao jurdico-tributria e de sujeito passivo da relao que o obriga a uma prestao remuneratria pode conduzir a que a nitidez da diferenciao entre as intervenes realizadas numa e noutra esfera se esbata. Ademais, a relativa indiferenciao dos efeitos prticos produzidos na esfera patrimonial dos sujeitos afetados pode compreensivelmente direcionar para a qualificao como imposto, como forma, no limite, de prevenir que o Estado contorne abusivamente as apertadas exigncias da constituio fiscal. Todavia, esta conceo radicalmente garantstica impe que qualquer correo do desequilbrio oramental que contenda com posies individuais s possa constitucionalmente ser levada a cargo por via tributria, pelo aumento da carga fiscal. O que significaria uma drstica limitao do exerccio do poder poltico soberano na orientao das medidas a tomar no campo das finanas pblicas. No parece que esta seja uma imposio constitucional. Os princpios e normas estruturantes do sistema fiscal no podem ser automaticamente erigidos em critrios determinantes da via fiscal, como via nica de obter ou poupar recursos financeiros, sempre que este resultado implique perdas privadas. Sob este ponto de vista, so diferenciveis e no necessariamente justificativos de um mesmo tratamento a reteno na fonte de um acrscimo de imposto incidente apenas sobre trabalhadores da Administrao Pblica e devido ao Estado-fiscal e a supresso transitria de uma parcela da remunerao devida pelo Estado-empregador no mbito da relao estabelecida com aqueles. A opo do Estado em seguir esta segunda via no a situa obviamente em terreno constitucionalmente neutro, do ponto de vista da repartio dos encargos pblicos. Mas a atendibilidade da ideia valorativa que esse critrio concretiza passa, como adiante veremos, pela aplicao de princpios estruturantes, designadamente o da igualdade (na sua enunciao mais genrica e no na sua refrao, no domnio fiscal), no pressupondo nem autorizando a transmudao normativa da natureza da medida, convertendo uma interveno realizada no domnio da relao de emprego pblico numa interveno de natureza fiscal ou parafiscal. A norma constante do artigo 104., n. 1, da Constituio, convocada pelo requerente do pedido que deu origem ao Processo n. 2/2013, no serve, por isso, como
05/04/13
parmetro autnomo de constitucionalidade. 6. Violao do direito retribuio 22. Reconduzida ao mbito da relao jurdica de emprego pblico a posio subjetiva afetada pelas normas constantes dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012, importa agora verificar se as mesmas, singularmente e em resultado do seu efeito cumulativo, pem em causa, de forma constitucionalmente inadmissvel, o direito retribuio dos trabalhadores do setor pblico, tal como invocado pelos requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2013. Tendo em conta a dupla configurao das atribuies patrimoniais a cargo do Estado-empregador abrangidas pelas referidas normas reduo do valor das remuneraes mensais superiores a 1.500 (artigo 27.) e suspenso do pagamento do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms (artigo 29.) impe-se, antes de mais, ajuizar se esta ltima cabe no conceito de retribuio. No que respeita aos trabalhadores que exercem funes pblicas, esta natu reza foi reconhecida, desde logo, no Decreto-Lei n. 372/74, de 20 de agosto, que instituiu, com carter de obrigatoriedade, o subsdio de Natal, e criou o subsdio de frias. Conforme resulta do prembulo desse diploma, teve-se em vista, com o mesmo, aumentar substancialmente os vencimentos do funcionalismo pblico civil, cujo poder de compra havia sido fortemente abalado pela evoluo dos preos nos anos anteriores. Ainda de acordo com o referido prembulo, esse aumento foi efetuado segundo um esquema de aumentos degressivos em valor absoluto, bem como com a instituio, com carter de obrigatoriedade legal, do 13. ms (subsdio de Natal) e com a criao do subsdio de frias (cujo valor era, ento, equivalente a metade da remunerao mensal). Atualmente, a ideia de que estes subsdios constituem parte da remunera o anual resulta claramente do artigo 70., n. 3, da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes dos trabalhadores que exercem funes pblicas, o qual dispe que a remunerao base anual paga em 14 mensalidades, correspondendo uma delas ao subsdio de Natal e outra ao subsdio de frias, nos termos da lei. (em idntico sentido, ainda que com uma formulao diferente, dispem os artigos 207 e 208 do Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, aprovado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro). Essa tambm a concluso que se retira dos princpios gerais em matria laboral, e, designadamente, dos artigos 258. e seguintes do Cdigo do Trabalho. Pode dizer-se que, no mbito do contrato de trabalho, a retribuio em sentido estrito compreende a denominada retribuio base correspondente parcela retributiva contratualmente devida que condiz com o exerccio da atividade desempenhada pelo trabalhador de acordo com o perodo normal de trabalho que tenha sido acordado e as demais prestaes pecunirias pagas regularmente como contrapartida da atividade, aqui se incluindo os complementos salariais certos, que correspondem a prestaes fixas que se vencem periodicamente, entre os quais subsdios anuais como sejam o subsdio de Natal (artigo 263. do Cdigo do Trabalho) e o subsdio de frias (artigo 264., n. 2, do Cdigo do Trabalho). 23. Quanto natureza da prestao pecuniria correspondente ao subsdio de frias ou 14. ms, a sua integrao no conceito de retribuio foi tambm o entendimento seguido no acrdo n. 353/2012. Conforme a se escreveu, atualmente, tanto o subsdio de frias como o de Natal, quer no regime jurdico do direito privado, quer no do direito pblico, tm a natureza de retribuio, isto , de contrapartida ligada ao trabalho prestado, integrando a remunerao anual. Da que - como se concluiu nesse aresto - a suspenso do pagamento do subsdio de frias e de Natal se tra d uza numa reduo percentual do rendimento anual das pessoas afetadas, tal como sucede com os cortes salariais determinados pelo artigo 19. da Lei n. 55www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130187.html?impressao=1 47/149
05/04/13
A/2010, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011) e que o artigo 20., n. 1, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento de Estado para 2012) manteve em vigor [], representando, da mesma forma, uma diminuio dos seus meios de subsistncia. 24. Assente este pressuposto, importa averiguar se os cortes salariais e a suspenso do subsdio de frias afeta a invocada garantia da irredutibilidade dos salrios. Esta questo foi debatida no acrdo n. 396/2011, onde, a propsito das normas constantes do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, se escreveu o seguinte:
No consta da Constituio qualquer regra que estabelea a se, de forma direta e autnoma, uma garantia de irredutibilidade dos salrios. Essa regra inscreve-se no direito infraconstitucional, tanto no Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas (artigo 89., alnea d)), como no Cdigo do Trabalho (artigo 129., n. 1, alnea d)). Vem arguido que tal garantia, ainda que integrando a legislao ordinria, goza de fora constitucional paralela, por via do artigo 16., n. 1, da Constituio. Deve comear por se anotar que tal regra de direito ordinrio apenas vale para a retribuio em sentido prprio. Na verdade, ela no abrange, por exemplo, as ajudas de custo, outros abonos, bem como o pagamento de despesas diversas do trabalhador (MARIA DO ROSRIO RAMALHO, Direito do Trabalho , II, Situaes laborais individuais, Coimbra, 2006, pgs. 564 e 551). [] Mas importa sobretudo sublinhar que a regra no absoluta. De facto, a norma que probe ao empregador, na relao laboral comum, diminuir a retribuio (artigo 129., n. 1, alnea d), do Cdigo de Trabalho) ressalva os casos previstos neste Cdigo ou em instrumento de regulamentao coletiva do trabalho. Quanto relao de emprego pblico, admite-se que a lei (qualquer lei) possa prever redues remuneratrias (cfr. o citado artigo 89., alnea d)). O que se probe, em termos absolutos, apenas que a entidade empregadora, tanto pblica como privada, diminua arbitrariamente o quantitativo da retribuio, sem adequado suporte normativo. Deste modo, no colhe a argumentao de que existiria um direito irredutibilidade do salrio que, consagrado na legislao laboral, teria fora de direito fundamental, por virtude da clusula aberta do artigo 16., n. 1, da Constituio. Se assim fosse, o legislador encontrar-se-ia vinculado por tal imperativo, o que, como vimos, no sucede. Em segundo lugar, no se pode dizer, uma vez garantido um mnimo, que a irredutibilidade do salrio seja uma exigncia da dignidade da pessoa humana ou que se imponha como um bem primrio ou essencial, sendo esses os critrios materiais para determinar quando estamos perante um direito subjetivo que se possa considerar "fundamental" apesar de no estar consagrado na Constituio e sim apenas na lei ordinria (Cfr. VIEIRA DE A NDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 4. edio, Coimbra, 2009, pgs. 79-80). De resto, o legislador constituinte teve a preocupao de estabelecer uma densa rede protetiva da contrapartida remuneratria da prestao laboral, dando consagrao formal, no texto da Constituio, s garantias que entendeu serem postuladas pelas exigncias de tutela, a este nvel, da condio dos trabalhadores. Assim que, para alm do reconhecimento do direito bsico retribuio, manda-se observar o princpio de que para trabalho igual salrio igual, de forma a garantir uma existncia condigna (alnea a) do n. 1 do artigo 59.), fixa-se como incumbncia do Estado o estabelecimento e a atualizao do salrio mnimo nacional (alnea a) do n. 2 do mesmo artigo), acrescentando-se, na reviso de 1997, a imposio constitucional de garantias especiais dos salrios (n. 3 do artigo 59.). No de crer que o programa constitucional, to exaustivamente delineado, nesta matria, s fique integralmente preenchido com a atribuio da natureza de direito fundamental legal ao direito irredutibilidade da retribuio, qualificao para a qual no se descortina fundamento material bastante. Direito fundamental, esse sim, o "direito retribuio", e direito de natureza anloga aos direitos liberdades e garantias, como pacfico na doutrina e este Tribunal tem tambm afirmado (cfr., por exemplo, o acrdo n. 620/2007). Mas uma coisa o direito retribuio, outra, bem diferente, o direito a um concreto montante dessa retribuio, irredutvel por lei, sejam quais forem as circunstncias e as variveis econmico-financeiras que concretamente o condicionam. No pode, assim, entenderse que a intocabilidade salarial uma dimenso garantstica contida no mbito de proteo do direito retribuio do trabalho ou que uma reduo do quantum remuneratrio traduza uma afetao ou restrio desse direito. Inexistindo qualquer regra, com valor constitucional, de direta proibio da diminuio das remuneraes e no sendo essa garantia infervel do direito
05/04/13
fundamental retribuio, de concluir que s por parmetros valorativos decorrentes de princpios constitucionais, em particular os da confiana e da igualdade, pode ser apreciada a conformidade constitucional das solues normativas em causa. Tem sido essa, alis, a orientao constante deste Tribunal, sempre que chamado a julgar questes atinentes, direta ou indiretamente, a redues remuneratrias. Foi assim no acrdo n. 303/90, sobre vencimentos dos ex-regentes escolares, no acrdo n. 786/96, sobre alteraes ao Estatuto dos Militares das Foras Armadas, com repercusso no subsdio da condio militar, e no acrdo n. 141/2002, referente fixao de limites de vencimentos a funcionrios em funes em rgos de soberania, a membros dos gabinetes de rgos de soberania, a funcionrios dos grupos parlamentares e a funcionrios das entidades e organismos que funcionam juntos dos rgos de soberania, a qual importou uma efetiva e significativa reduo dos vencimentos auferidos por esses sujeitos. Independentemente do sentido das pronncias, foi exclusivamente luz do contedo normativo desses princpios que elas foram emitidas. No estando em causa a afetao do direito a um mnimo salarial, uma vez que a reduo remuneratria apenas abrange retribuies superiores a 1.500 euro, valor muito superior ao do salrio mnimo nacional, a irredutibilidade apenas poder resultar do respeito pelo princpio da proteo da confiana e porventura, ainda, do princpio da igualdade.
25. No h razes para afastar este entendimento, expresso no acrdo n. 396/2011, quanto no atribuio de estatuto jusfundamental ao direito irredutibilidade de prestao, nem como direito autnomo, materialmente constitucional, nem como uma dimenso primria do direito fundamental justa retribuio consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59., da Constituio. E ele extensivo, por identidade de razo, prestao pecuniria correspondente ao subsdio de frias ou a quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms. No se perspetivam, na verdade, fundamentos qualitativamente diferenciados que contrariem o que, por referncia parcela principal da retribuio, foi considerado no acrdo n. 396/2011. Assim, tal como o juzo que incidiu sobre as normas constante do artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, tambm a avaliao da legitimidade constitucional das medidas constantes dos artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012, dever desenvolver-se sob a assuno de que a natureza e a densidade jurdico-constitucionais do direito justa retribuio, consagrado na alnea a) do n. 1 do artigo 59. da CRP, e do direito irredutibilidade do seu montante, inscrito na lei ordinria, no so nem coincidentes nem sincrnicas. Mas a colocao do direito intangibilidade salarial fora do mbito de tutela do artigo 59., n. 1, alnea a), da CRP apenas permite sustentar a diferenciao de campos valorativos e de parmetros de valorao entre o direito retribuio e o direito irredutibilidade do seu montante, de tal modo que a diminuio unilateral deste no constitui sempre, por implicao necessria, uma afetao daquele. O facto de o direito a um certo quantum de remunerao no estar protegido pelo artigo 59., n. 1, alnea a), significa apenas e to-s a inaplicabilidade, em princpio, desta regra como parmetro de valorao, no assegurando, sem mais, a constitucionalidade da medida em causa. Uma vez fixado, por critrios de direito ordinrio, o contedo do direito ao salrio (sem precisa determinao constitucional), uma mudana legislativa que afete negativamente esse contedo tem que encontrar justificao bastante, luz dos princpios constitucionais pertinentes, sob pena de inconstitucionalidade. esse controlo que, de seguida, faremos. D. Questes de constitucionalidade relativas norma do artigo 27 (princpio da proteo da confiana e princpio da igualdade proporcional) 26. Os requerentes no Processo n. 8/2013, sem perder de vista a deciso proferida pelo Tribunal Constitucional relativamente reduo salarial imposta aos trabalhadores da Administrao Pblica pelo artigo 19 da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, mantm o entendimento de que a renovao dessa medida pelo terceiro ano consecutivo e agora no mbito
05/04/13
da Lei do Oramento do Estado para 2013, viola o princpio da proteo da confiana, bem como o princpio da proporcionalidade na imposio de sacrifcios aos trabalhadores do setor pblico. Como sabido, comeando por analisar o primeiro desses parmetros de constitucionalidade, a leso da confiana pressupe, num primeiro momento, que, ao editar a norma contestada, o legislador ordinrio haja intervindo em sentido contrrio s legtimas expectativas que os particulares depositavam na continuidade da ordem jurdica, na sua durao estvel e na previsibilidade da sua mutao. No citado acrdo n. 396/2011, o Tribunal considerou que, em princpio, uma reduo remuneratria abrangendo universalmente o conjunto de pessoas pagas por dinheiros pblicos no cai na zona de previsibilidade de comportamento dos detentores do poder decisrio e que o quase contnuo passado de aumentos anuais dos montantes dos vencimentos, na funo pblica, legitima uma expectativa consistente na manuteno, pelo menos, das remuneraes percebidas e a tomada de opes e a formao de planos de vida assentes na continuidade dessa situao. Embora sem deixar de considerar que as redues ento introduzidas, na medida em que contraria[vam] a normalidade anteriormente estabelecida pela atuao dos poderes pblicos, nesta matria, frustra[vam] expectativas fundadas, tanto mais que se tratava de redues significativas, capazes de gerarem ou acentuarem dificuldades de manuteno de prticas vivenciais e de satisfao de compromissos assumidos pelos cidados, o Tribunal no deixou por isso de coloc-las em contexto, chamando a ateno para a conjuntura de absoluta excecionalidade, do ponto de vista da gesto financeira dos recursos pblicos, caracterizada pela forte presso que o desequilbrio oramental havia gerado sobre a dvida soberana portuguesa, com escalada progressiva dos juros e pelas srias dificuldades de financiamento com que se confrontavam ento o Estado portugus e a economia nacional, o que permitia j ento pr em dvida, em face deste panorama, se, no momento em que as redues entraram em vigor, persistiam ainda as boas razes que, numa situao de normalidade, levam a atribuir justificadamente consistncia e legitimidade s expectativas de intangibilidade de vencimentos. Como no pode deixar de reconhecer-se a relativizao das expectativas que podem legitimamente criar-se em torno da irredutibilidade das remuneraes a pagar por verbas pblicas, agora, por fora da manuteno da situao de excecionalidade financeira, mais acentuada e evidente. Ainda que o legislador no tenha optado por estabelecer expressamente para as redues remuneratrias inscritas no Oramento de 2011 um horizonte temporal mais alargado, permitindo caracterizar essas medidas como sendo de natureza oramental e de vigncia anual, a verdade que como o mesmo aresto fez notar - era praticamente certa a sua durao plurianual e a necessidade da sua incluso nas leis do oramento dos anos subsequentes, como forma de dar resposta normativa a uma conjuntura excecional que se pretendia corrigir. No se trata, assim, de uma mutao da ordem jurdica com que os destinatrios das normas dela constantes, no contexto global em que foi introduzida, no pudessem verdadeiramente contar, sendo que as ponderosas razes de interesse pblico que motivaram a alterao legislativa operada pelo questionado artigo 27. da Lei do Oramento de Estado para 2013 no permite, por outro lado, consider-la carecida de fundamento prevalecente em termos que justifiquem a emisso de um juzo de inconstitucionalidade autonomamente fundado na violao do princpio da segurana jurdica. 27. Num outro plano, o Tribunal, no acrdo n. 396/2011, ao confrontar as redues remuneratrias previstas no artigo 19. na Lei do Oramento do Estado para 2011 com o princpio da igualdade, centrou a questo de constitucionalidade no facto de os destinatrios das medidas () serem apenas as pessoas que trabalham para o Estado e demais pessoas coletivas pblicas, ou para quaisquer das restantes entidades referidas no n. 9 do artigo 19. da Lei n. 55A/2011, de 31 de dezembro, deixando de fora os trabalhadores com remuneraes por prestao de atividade laboral subordinada nos setores privado e cooperativo, os trabalhadores por conta prpria, bem como todos quantos auferem rendimentos de outra provenincia.
05/04/13
Considerando indiscutvel que com as medidas [ento] em apreciao, a repartio dos sacrifcios impostos pela situao excecional de crise financeira no se faz de igual forma entre todos os cidados com igual capacidade contributiva, uma vez que elas no tm um alcance universal, recaindo apenas sobre as pessoas que tm uma relao de emprego pblico, o Tribunal centrou a avaliao da legitimidade constitucional das normas impugnadas em saber se as solues nelas consagradas seriam arbitrrias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidados. Depois de assim definir o problema de constitucionalidade suscitado perante o princpio da igualdade, o Tribunal concluiu pela existncia de um fundamento legtimo para a diferenciao implicada na reduo das remuneraes base superiores a 1.500 aos trabalhadores do setor pblico, fazendo-o coincidir, por um lado, com a inexistncia de razes de evidncia suscetveis de neutralizar a ideia segundo a qual, pelo lado da despesa, s a diminuio de vencimentos garantia eficcia certa e imediata para a reduo do peso da despesa do Estado, com a finalidade de reequilbrio oramental, e, por outro, com a circunstncia de, em vista deste fim, quem recebe por verbas pblicas no se encontrar em posio de igualdade com os restantes cidados. Essas razes conduziram ao entendimento de que o sacrifcio adicional transitoriamente exigido a essa categoria de pessoas no consubstanciava, naquele contexto de excecionalidade, um tratamento injustificadamente desigual. No h agora motivo para alterar este julgamento, sendo que a questo que pode colocar-se, sob tal perspetiva, a de saber se o efeito cumulado da reduo da remunerao mensal base com a suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente a que se refere o artigo 29, poder representar j uma violao do princpio da igualdade proporcional. Essa ser, no entanto, questo a analisar no mbito de apreciao da norma do artigo 29.. E. Questes de constitucionalidade relativas norma do artigo 29. 1. Consideraes gerais 28. A Lei Fundamental sensvel s variaes, para menos, do nvel da concretizao legislativa que possa conhecer o direito retribuio, proporcionando um controlo, no quanto redutibilidade, em si mesma considerada, mas quanto aos termos da sua efetivao isto , quanto s suas razes e medida. Esse controlo atua por interveno mediadora dos princpios da proteo da confiana, da igualdade e da proporcionalidade, que densificam a ideia de sujeio do poder pblico a princpios e regras jurdicas, integrando, nessa aceo, a ideia de Estado de direito inscrita no princpio do Estado de direito democrtico (artigo 2. da Constituio). Tambm neste campo, a liberdade conformadora do legislador encontra-se constitucionalmente vinculada por aqueles princpios. A ablao por via ordinria de parte significativa dos rendimentos do trabalho imposta aos trabalhadores do setor pblico, apesar de no se encontrar constitucionalmente vedada nos termos em que o a supresso, a suspenso ou a extino do direito retribuio propriamente dito, no se torna por isso constitucionalmente insindicvel e pressupe o esclarecimento das razes, necessariamente de interesse pblico, que conduziram o Estado a intervir unilateralmente naquele sentido no mbito da relao de emprego pblico a que se acha vinculado enquanto empregador. Essas razes constam do Relatrio do Oramento de Estado para 2013 (pgs. 39 a 41), onde a adoo do conjunto de medidas relativas remunerao dos trabalhadores do setor pblico se encontra justificada nos seguintes termos:
[] Torna-se assim evidente que, subjacente s medidas de consolidao oramental propostas para 2013, numa conjuntura econmico-financeira de contornos cuja excecionalidade claramente demonstrada pela necessidade de ajuda internacional a que o Pas se viu, e continua a ver, forado a recorrer, est a salvaguarda de valores e princpios estruturantes da ordem constitucional portuguesa.
05/04/13
Com efeito, a manuteno da capacidade de financiamento da economia nacional, diretamente dependente do equilbrio das contas pblicas afigura-se desde logo imprescindvel, quer garantia de realizao das tarefas fundamentais constitucionalmente cometidas ao Estado quer prpria sustentabilidade do Estado Social e dos direitos econmicos e sociais dos cidados. Acresce que, as medidas visadas prosseguem um propsito de justia intergeracional, na medida em que visam contribuir para a reduo dos encargos lanados sobre as geraes futuras. Por ltimo, a adoo destas medidas deve ser enquadrada no mbito do princpio constitucional da realizao da integrao europeia, no quadro do qual se inserem as obrigaes em matria de finanas pblicas e em particular de rigor e disciplina oramentais que impendem sobre Portugal enquanto membro da rea do euro. A realizao destes valores e princpios constitucionalmente consagrados justificam amplamente a introduo destas medidas, as quais se norteiam por ponderosas razes de interesse pblico e de preponderncia do bem comum, em face do contexto econmico-financeiro e social do Pas. Se as circunstncias de verdadeira excecionalidade que levaram Portugal a solicitar ajuda financeira internacional no se encontram ainda superadas, e por isso justificam, neste contexto, as medidas de consolidao oramental introduzidas, no se ignora tambm que estas mesmas medidas no podem deixar de ser aferidas luz dos princpios da proporcionalidade e da proteo da confiana que, em qualquer Estado de Direito, sustentam as relaes entre o Estado e os cidados. A este propsito cabe salientar, de um modo especial que, por um lado, na sequncia da declarao de inconstitucionalidade emitida pelo Tribunal Constitucional das medidas previstas nos artigos 21. e 25. da Lei do Oramento do Estado para 2012 e, por outro, o facto de a medida substitutiva encontrada inicialmente pelo Governo (envolvendo um elemento de desvalorizao fiscal), no ter merecido o consenso necessrio sua adoo, as medidas agora propostas assumem-se como a nica opo que garante a prossecuo do objetivo traado, tendo em vista o cumprimento do limite de 4,5% do PIB para o dfice oramental, satisfazendo, ao mesmo tempo, as exigncias dos princpios da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana. A suspenso, no prximo exerccio oramental, de apenas um dos subsdios, designadamente o de frias, relativamente aos trabalhadores do setor pblico, complementada com a introduo de uma sobretaxa de 4 % sobre todos os rendimentos sujeitos a IRS, na parte que excede o salrio mnimo nacional, visa extrair as devidas consequncias da deciso do Tribunal Constitucional, que declarou a inconstitucionalidade, com efeitos a partir de 2013, das normas dos artigos 21. e 25. da Lei do Oramento do Estado para 2012. Como sabido, tal deciso considerou que as citadas normas, ao envolverem a suspenso dos dois subsdios, de frias e de Natal, dos trabalhadores do setor pblico se traduziam numa violao do princpio da igualdade na dimenso da justa repartio dos encargos pblicos. Neste mbito, cumpre desde logo salientar o carter progressivo da sobretaxa ora introduzida e pela sua cumulao com a sobretaxa de solidariedade aplicvel aos titulares de rendimentos mais elevados, sem incidir porm sobre a parte dos rendimentos que equivalem ao salrio mnimo nacional, em linha com o objetivo prosseguido pelo princpio constitucional no que respeita progressividade do sistema fiscal. Salvaguardam-se assim os princpios da igualdade e da justia social, os quais determinam uma justa repartio dos encargos pblicos pelos cidados, sem no entanto desacautelar a situao daqueles que se encontram em situao econmica mais frgil. A introduo da sobretaxa deve, alis, ser enquadrada no conjunto das outras medidas de carter fiscal ora introduzidas, as quais atingem especialmente os titulares de rendimentos mais elevados, assim como os rendimentos de capital sem embargo de se reconhecer que, pelo maior impacto que representa, boa parte destas medidas se projetam tambm em sede de reformulao dos escales de IRS. Foi, assim, a necessidade de respeitar as exigncias da igualdade, da justia e da equidade entre os cidados na repartio dos sacrifcios que esteve na base da adoo das medidas de substituio do disposto nos artigos 21. e 25. da Lei do Oramento do Estado para 2012. Na verdade, essa mesma preocupao levou o Governo a complementar a medida de suspenso de um dos subsdios, relativamente aos trabalhadores do setor pblico, com um conjunto de medidas transversais de carter fiscal, envolvendo, designadamente, para alm da aludida sobretaxa sobre os rendimentos das pessoas singulares, o aumento da taxa liberatria sobre rendimentos de capitais, a manuteno da taxa de solidariedade sobre os rendimentos mais elevados, a reavaliao de imveis em sede de IMI, a limitao dedutibilidade dos gastos financeiros, como juros, em sede de IRC, a equiparao da taxa de imposto para todas as formas de tabaco, a introduo de uma sobretaxa sobre patrimnio imobilirio, incidente sobre imveis de valor patrimonial superior a um milho de euros, ou a
05/04/13
autorizao para a introduo de um imposto sobre transaes financeiras, sem esquecer a j mencionada reformulao dos escales do IRS. [] Atravs destas medidas, e do seu efeito conjugado, procura respeitar-se a igualdade proporcional perante os impostos e, desse modo, respeitar a justa repartio dos encargos pblicos. Ao mesmo tempo, no se ignora que algumas das medidas de conteno oramental atingem apenas os trabalhadores do setor pblico. Porm, o alcance de tais medidas agora substancialmente limitado, atravs da reposio de um dos subsdios, ou prestaes equivalentes, sendo essa mesma reposio compensada atravs da imposio de uma sobretaxa sobre os rendimentos sujeitos a IRS, extensvel a todos os contribuintes que auferem rendimentos superiores ao salrio mnimo nacional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em linha com todas as decises do Tribunal Constitucional sobre medidas de consolidao aprovadas para os ltimos exerccios oramentais, se torna admissvel efetuar alguma diferenciao entre os trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, diferenciao essa que se justifica, alm do mais, pelo carter transitrio das medidas, as quais se encontram estritamente limitadas na sua aplicao temporal verificao de um equilbrio efetivo das contas pblicas. []
29. Conforme se depreende desta exposio, o interesse pblico cuja prossecuo conduziu o legislador adoo das medidas constantes das normas aqui impugnadas subsiste relacionado com a consecuo de fins de reduo da despesa pblica e de correo de um excessivo desequilbrio oramental (acrdo n. 396/2011), de acordo com um programa que, apesar de plurianual, se mantm temporalmente delimitado. Tais fins encontram-se agora sujeitos a uma concretizao calendarizada, definida no Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro, de acordo com a qual, na sequncia da reviso de que foram objeto, os limites quantitativos para o dfice se encontram fixados em 5,5% e 4%, para os anos de 2013 e 2014, respetivamente. O PAEF, conforme se escreveu no acrdo n. 353/2012, implicou a satisfao de determinadas condies prvias por parte das autoridades portuguesas, sendo constitudo por um conjunto de instrumentos jurdicos, os quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Portugus e, por outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetrio Internacional, bem como pelo Governo Portugus e pela Comisso Europeia (em nome da Unio Europeia) e pelo Banco Central Europeu. Tais instrumentos jurdicos integrados por um memorando tcnico de entendimento e por um memorando de polticas econmicas e finan ceiras que estabelecem as condies da ajuda financeira a Portugal por parte do Fundo Monetrio Internacional so completados pelo memorando de entendimento relativo s condicionalidades especficas de poltica econmica, assinado entre o Governo Portugus e a Unio Euro peia e adotado com referncia ao Regulamento do Conselho (UE) n. 407/2010, de 11 de maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilizao Financeira, em especial o artigo 3., n. 5, do mesmo, descrevendo este as condies gerais da poltica econmica tal como contidas na Deciso de Execuo do Conselho n. 2011/344/UE, de 17 de maio de 2011, sobre a concesso de assistncia financeira a Portugal. Conforme se escreveu ainda no acrdo n. 353/2012, tais memorandos so vinculativos para o Estado Portugus, na medida em que se fundamentam em instrumentos jurdicos os Tratados institutivos das entidades internacionais que neles participaram, e de que Portugal parte de Direito Internacional e de Direito da Unio Europeia, os quais so reconhecidos pela Constituio, desde logo no artigo 8., n. 2. Assim, o memorando tcnico de entendimento e o memorando de polticas econmicas e financeiras baseia-se no artigo V, Seco 3, do Acordo do Fundo Monetrio Internacional, enquanto o memorando de entendimento especficas de poltica econmica se fundamenta, em ltima anlise, no artigo 122, n. 2, do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia. Tais documentos impem a adoo pelo Estado Portugus das medidas neles
05/04/13
contempladas como condio do cumprimento faseado dos contratos de financia mento celebrados entre as mesmas entidades, dos mesmos resultando que Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanas pblicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as quais devero ocorrer durante um perodo de 3 anos (acrdo n. 396/2011). 30. Instrumentalmente pr-ordenadas realizao de objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num contexto de particular excecionalidade, as medidas impugnadas encontram-se dirigidas prossecuo de um interesse pblico real, percetvel, claro e juridicamente enquadrvel, coincidente com a preservao da capacidade de financiamento do Estado no mbito das obrigaes assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realizao das tarefas fundamentais a seu cargo. A questo no , portanto, a da existncia de um interesse pblico com cuja prossecuo as medidas em causa possam ser funcionalmente relacionadas o que exclui a possibilidade de consider-las arbitrrias mas a de saber se, do ponto de vista da posio jurdica afetada, a relao entre esse interesse e estas medidas, o modo como o legislador ordinrio a estabeleceu e valorou, e, essencialmente, a opo que nessa valorao fez radicar que a de fazer recair sobre as pessoas que auferem remuneraes por verbas pblicas o esforo adicional correspondente reduo das retribuies base superiores a 1.500 e suspenso total ou parcial do pagamento do subsdios de frias, ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. meses a partir de 600 traduzem ou no, no contexto que resulta da Lei do Oramento de Estado para 2013, uma interveno proibida pelos princpios da proteo da confiana, da igualdade e/ou da proporcionalidade. 2. Princpio da proteo da confiana 31. De acordo com os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 5/2013, a suspenso total ou parcial do pagamento do subsdio de frias aos trabalhadores do setor pblico determinada pelas normas constantes do artigo 29. da Lei n. 66-A/2012 contrria ao princpio da proteo da confiana, decorrente do princpio do Estado de Direito contemplado no artigo 2. da Constituio. Pese embora a fluidez de contornos e o grau de indeterminao de contedo que ao princpio da proteo da confiana so recorrentemente apontados (acrdo n. 237/98) o que o tornar especialmente sensvel s circunstncias de tempo e de lugar que definem o contexto em que chamado a intervir , pode afirmar-se que o mesmo leva postulada uma ideia de proteo da confiana dos cidados e da comunidade na ordem jurdica e na atuao do Estado, o que implica um mnimo de certeza e segurana nos direitos das pessoas e nas suas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiana dos cidados e da comunidade na tutela jurdica (cfr. acrdos do Tribunal Constitucional n.s. 11/83, 10/84, 17/84, 89/84, 303/90 e 237/98). No caso vertente, embora se reconhea, em relao suspenso do subsdio de frias, que possa ter ocorrido um acrscimo de expectativas decorrente da circunstncia de o Tribunal Constitucional, no seu acrdo n. 353/2012, ter julgado inconstitucionais as medidas de suspenso do subsdio de frias e de Natal introduzidas pela Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, no se afigura que a adoo de uma tal medida, ainda que subsequente formulao desse juzo de inconstitucionalidade, merea, na exclusiva perspetiva da tutela da confiana, uma ponderao substancialmente distinta daquela que suscitou a manuteno da reduo salarial. Com efeito, a suspenso do subsdio de frias que j havia sido adotada, no anterior exerccio oramental, em cumulao com a suspenso do subsdio de Natal integra-se, ainda, numa linha de atuao programada, de carter plurianual, que visa a realizao de objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, num contexto de particular excecionalidade, o que manifestamente configura a prossecuo de um interesse pblico real, percetvel, claro e juridicamente enquadrvel, coincidente com a preservao da capacidade de financiamento do Estado no mbito das obrigaes assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realizao das tarefas fundamentais a seu cargo.
05/04/13
32. De todo o modo, a violao do artigo 2. da Constituio manter-se-ia na dependncia da possibilidade de reconhecer nas medidas de reduo da retribuio constantes Lei n. 66-B/2012 uma postergao intolervel, arbitrria, opressiva ou demasiado acentuada daqueles mnimos de certeza e segurana que as pessoas, a comunidade e o direito tm de respeitar, como dimenses essenciais do Estado de direito democrtico (acrdo n. 12/2012). Esta ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade, para efeito da tutela do princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana, tem sido definida pelo Tribunal Constitucional por referncia a dois pressupostos essenciais:
a) a afetao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela cons tantes no possam contar; e ainda b) quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio).
Ora, no caso, h, por um lado, indcios consistentes da necessidade de manuteno de medidas de conteno oramental, e, por outro lado, por todas as razes j antes expostas, so patentes as razes de interesse pblico que justificam as alteraes legislativas, pelo que no se pode dizer que estejamos perante um quadro injustificado de instabilidade da ordem jurdica. 3. Princpio da igualdade 33. De acordo com o sentido reiterado e uniforme da jurisprudncia deste Tribunal, s podem ser censuradas, com fundamento em leso do princpio da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador ordinrio naqueles casos em que se prove que delas resultam diferenas de tratamento entre as pessoas que no encontrem justificao em fundamentos razoveis, percetveis ou inteligveis, tendo em conta os fins constitucionais que, com a medida da diferena, se prosseguem (acrdo n. 47/2010). Sob tal perspetiva, a questo suscitada pela norma constante do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, a de saber se a manuteno da reduo da remunerao mensal base, associada suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente e ambas conjugadas com a manuteno das outras medidas de conteno remuneratria como a proibio de valorizaes para trabalhadores do setor pblico, correspondem a um tratamento proporcionalmente diferenciador do segmento atingido perante o princpio da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio, na sua dimenso de igualdade perante a repartio de encargos pblicos. Mais concretamente, tratar-sede saber se a medida da diferena constitucionalmente tolerada se esgotou na reduo remuneratria temporria determinada pela Lei n. 55-A/2010 e subsequentemente reiterada, ou, apesar de ultrapassada j, no contexto da Lei do Oramento de Estado para 2012, pela associao quela da suspenso do pagamento dos dois subsdios (cfr. o acrdo n. 353/2012), ainda respeitada, pela Lei do Oramento do Estado para 2013, pela cumulao daquela reduo com a suspenso do pagamento de um dos subsdios. A igualdade proporcional s afervel no contexto, pelo que h que atender ao conjunto diversificado de medidas, teleologicamente unificadas, que acompanham as de manuteno das redues da remunerao mensal base e de suspenso total ou parcial de um dos dois subsdios. Para alm da menor expresso quantitativa do sacrifcio por estas imposto (em confronto com o resultante da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, tendo em conta que s afetado o subsdio de frias), constata-se, nesta perspetiva alargada, que agora se prev, em simultneo (contrariamente ao que sucedera no mbito daquele diploma), medidas de abrangncia universal. Concebidas as intervenes redutoras do nvel remuneratrio como parte de um todo, s no que a elas diz respeito se pode apontar a repartio inigualitria de sacrifcios anteriormente
05/04/13
sob apreciao. Mas, por outro lado, e em sentido inverso, no podemos abstrair do facto de ao impacto das redues das remuneraes dos trabalhadores do setor pblico se dever adicionar o impacto que, a par dos demais contribuintes, tais trabalhadores sofrero em resultado do aumento generalizado da carga fiscal, em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. Sendo, por fora deste aumento, menor o rendimento disponvel, maior a especfica incidncia negativa, no nvel de vida dos sujeitos atingidos, do abaixamento das remuneraes. Para alm do diferente enquadramento normativo, h que atender situao atual das finanas pblicas e evoluo que ela sofreu desde as primeiras medidas de austeridade. A questo a resolver , por isso, diferente de qualquer uma daquelas que, recaindo sobre as redues remuneratrias previstas na Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Oramento do Estado para 2011) e na Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento de Estado para 2012), foram decididas, respetivamente, nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012. 34. Todavia, se muda o objeto de valorao, da no se segue que deva mudar o critrio de apreciao que o Tribunal ento enunciou e aplicou. Esse critrio conserva plena validade, apenas podendo eventualmente ser outro o resultado da sua aplicao, em face da no coincidncia do alcance das redues remuneratrias, atentos o seu teor e o contexto, normativo e factual, em que se inserem. Tal critrio diz respeito, num primeiro momento, existncia de um fundamento para a prpria opo de diferenciar e, num segundo momento, medida em foi decidido concretizar tal diferenciao. A questo, que fora j analisada no acrdo n. 396/11, foi igualmente debatida no acrdo n. 353/2012, que apreciou a constitucionalidade das normas constantes dos artigos 21. e 25. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro que haviam determinado a suspenso total ou parcial do pagamento dos subsdios de frias e de Natal, ou quaisquer prestaes correspondentes aos 13. e, ou, 14. meses, quer para pessoas que auferiam remuneraes salariais de entidades pblicas, quer para pessoas que auferiam penses de reforma ou aposentao atravs do sistema pblico de segurana social. Nesse caso, rejeitada a possibilidade de excluir o carter arbitrrio da diferenciao atravs de um fundamento baseado na superioridade mdia das retribuies auferidas pelos trabalhadores do setor pblico e/ou da maior garantia de subsistncia do respetivo vnculo laboral, o Tribunal considerou subsistir, como razo justificativa para o tratamento diferenciado dos que auferem remuneraes e penses do Oramento do Estado, apenas a eficcia das medidas adotadas na obteno de um resultado de inegvel e relevante interesse pblico. Situando no domnio relativo pertinncia oramental das medidas o fundamento material para a diferenciao no mbito da repartio dos encargos pblicos, o Tribunal ajuizou como defensvel a assero segundo a qual, pela sua certeza e rapidez na produo de efeitos, a opo tomada se revelava particularmente eficaz, numa perspetiva de reduo do dfice a curto prazo, mostrando-se desse modo coerente com uma estratgia de atuao, cuja definio cabe[ria] dentro da margem de livre conformao poltica do legislador. Perspetivando o fundamento para a diferenciao introduzida a partir da natureza e especificidade da conjuntura subjacente e dos efeitos tidos em vista pelo legislador ordinrio, o Tribunal concluiu pela admissibilidade de alguma dife renciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, excluindo a possibilidade de, no contexto econmico e financeiro ento presente, ser considerada injustificadamente discriminatria qualquer medida de reduo dos rendimentos dirigida ape nas aos primeiros. 35. Tambm quanto caracterizao do fundamento com base no qual possvel excluir o carter arbitrrio da opo que, quanto repartio dos encargos pblicos em contextos
05/04/13
de emergncia financeira, aponte para a considerao diferenciada da posio daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas pblicas no h razes para divergir do juzo seguido nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012. Numa conjuntura de progressiva acentuao do dfice das contas pblicas e da consequente dificuldade de obteno, em condies sustentveis, de meios normais de financiamento, houve que proceder a um esforo de correo do desequilbrio oramental para o qual, enquanto titular do poder poltico soberano, o Estado foi convocado. No quadro do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro para o efeito ajustado, tornou-se necessrio adotar decises de opo quanto ao mbito de incidncia de medidas oramentais penalizadoras do nvel de vida dos cidados, ainda que numa situao de excecionalidade. Neste complexo campo de ponderao, no patentemente desrazovel que o legislador tenha atribudo s despesas com as remuneraes dos trabalhadores com funes pblicas um particularismo suficientemente distintivo e relevante para justificar um tratamento legal diverso do concedido a situaes equiparveis (sob outros pontos de vista). O que distingue as verbas despendidas com as remuneraes dessa categoria de trabalhadores o seu impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas correntes do Estado, que poderia produzir, no curto prazo, efeitos favorveis satisfao dos objetivos de reduo do dfice oramental que se pretendia atingir. A opo concretizada na afetao dessas remuneraes e o tratamento diferenciado que ela configura encontram, assim, suficiente suporte na sua peculiar relao com os fins das normas questionadas. O critrio conducente desigualdade, em si mesmo (pondo, pois, de lado, por enquanto, a medida dessa desigualdade, adiante analisada), assenta na situao objetiva, em termos da fonte dos rendimentos laborais, dos destinatrios das redues em causa: sendo eles, e apenas eles, pagos pela afetao de recursos pblicos, e no podendo o Estado, por isso mesmo, submeter a idntica medida os que dela ficam excludos, no tem fundamento constitucional pretender-se que o princpio da igualdade exige a omisso de qualquer reduo salarial, independentemente do estado das finanas pblicas. certo que os modos de interveno esto condicionados pela estratgia escolhida e pelos ndices percentuais de correo oramental a que o Estado se vinculou internacionalmente. Outras opes de base, quanto poltica de consolidao oramental, so teoricamente admissveis. Mas, justamente, esse o domnio da definio das linhas de atuao poltica, sujeito a controvrsia e debate nas instncias prprias, e reservado ao legislador democraticamente legitimado. O Tribunal afirmou-o com toda a clareza nos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012, podendo ler-se no primeiro daqueles arestos que no lhe cabe apreciar a maior ou menor bondade das medidas implementadas, mas apenas ajuizar se as solues impugnadas so arbitrrias, por sobrecarregarem gratuita e injustificadamente uma certa categoria de cidados. Ora, uma interveno com um alcance redutor (apenas) das remuneraes dos que so pagos por verbas pblicas no , face ao que ficou dito, em si mesma, arbitrria. Esta concluso inscreve-se, de resto, na orientao geral do Tribunal quanto ao princpio da igualdade. Este princpio, na sua dimenso de proibio do arbtrio, constitui um critrio essencialmente negativo (Acrdo n. 188/90) que, no eliminando a liberdade de conformao legislativa entendida como a liberdade que ao legislador pertence de definir ou qualificar as situaes de facto ou as relaes da vida que ho de funcionar como elementos de referncia a tratar igual ou desigualmente , comete aos tribunais no a faculdade de se substiturem ao legislador, ponderando a situao como se estivessem no lugar dele e impondo a sua prpria ideia do que seria, no caso, a soluo razovel, justa e oportuna (do que seria a soluo ideal do caso), mas sim a de afastar aquelas solues legais de todo o ponto insuscetveis de se credenciarem racionalmente (acrdo n. 270/09, que remete para os Acrdos da Comisso Constitucional, n. 458, Apndice ao Dirio da Repblica, de 23 de agosto de 1983, pg. 120, e do Tribunal Constitucional n. 750/95).
05/04/13
36. A concluso de que reduo salarial concretizada na norma constante do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 subjaz um critrio ponderativo racionalmente credencivel no todavia, suficiente para assegurar a respetiva validade constitucional. Desde logo porque o princpio da igualdade exige que, a par da existncia de um fundamento material para a opo de diferenciar, o tratamento diferenciado assim imposto seja proporcionado. Se o princpio da igualdade permite (ou at requer, em certos termos) que o desigual seja desigualmente tratado, simultaneamente impe que no seja desrespeitada a medida da diferena. Ainda que o critrio subjacente diferenciao introduzida seja, em si mesmo, constitucionalmente credenciado e racionalmente no infundado, a desigualdade justificada pela diferenciao de situaes nem por isso se tornar imune a um juzo de proporcionalidade (acrdo n. 353/2012). A desigualdade do tratamento dever, quanto medida em que surge imposta, ser proporcion al, quer s razes que justificam o tratamento desigual no poder ser exces siva, do ponto de vista do desgnio prosseguido , quer medida da diferena verificada existir entre o grupo dos destinatrios da norma diferenciadora e o grupo daqueles que so excludos dos seus efeitos ou mbito de aplicao. 37. Os dois nveis de comparao em que, do ponto de vista operativo, se desdobra o princpio da igualdade (acrdo n. 114/2005) introduzem no tema da repartio dos encargos pblicos uma nova dimenso problemtica, ela prpria multidirecional: a igualdade proporcional implica a considerao do grau de diferenciao imposto, quer na sua relao com as finalidades prosseguidas o que pressupe que as medidas diferenciadoras sejam impostas em grau necessrio, adequado e no excessivo do ponto de vista do interesse que se pretende acautelar (cfr. acrdos n.s 634/93 e 187/2001) , quer no mbito da comparao a estabelecer entre os sujeitos afetados pela medida e os sujeitos que o no so e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado. Esto em causa limites do sacrifcio adicional imposto queles sujeitos: para alm de certa medida, esse acrscimo de sacrifcio traduz um tratamento inequitativo e desproporcionado, no podendo ser justificado pelas vantagens comparativas que esse modo de consolidao oramental possa apresentar quando comparado com alternativas disponveis. Apesar do reconhecimento de uma diferena justificativa de (alguma) desigualdade de tratamento, no pode ignorar-se que subsiste entre os sujeitos afetados e os sujeitos no afetados pela opo expressa no artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, de outro ponto de vista tambm digno de considerao (o da justa repartio dos encargos pblicos), uma dimenso de igualdade a que a soluo de diferenciao no poder ser insensvel. De outro modo, a distino introduzida no mbito da repartio dos encargos pblicos no se revela proporcional medida daquela diferena, tornando-se intolervel, do ponto de vista daquela dimenso da igualdade. 38. De forma mais ou menos expressa, esta ordem de consideraes atravs da qual se realiza a aproximao ao conceito de justa medida encontra-se subjacente aos juzos que, ainda que com consequncias opostas, foram formulados no mbito dos acrdos n.s 396/2011 e 353/2012. Neste ltimo, o Tribunal, no ponto central da fundamentao, expendeu o seguinte:
Nestes termos, poder concluir-se que certamente admissvel alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem atua no setor privado da economia, no se podendo considerar, no atual contexto econmico e financeiro, injustificadamente discriminatria qualquer medida de reduo dos rendimentos dirigida apenas aos primeiros. Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das remuneraes e penses das pessoas que auferem por verbas pblicas, na mira de alcanar um equilbrio oramental, no pode ser ilimitada. A diferena do grau de sacrifcio para aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no o so no pode deixar de ter limites. Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma igualdade proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferena de situaes no est imune a um juzo de proporcionalidade. A dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada s razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo
05/04/13
revelar-se excessiva.
Na medida em que nenhuma das imposies de sacrifcios descritas teria ento equivalente para a generalidade dos outros cidados que aufer[iam] rendimentos provenientes de outras fontes, independentemente dos seus montantes, o Tribunal considerou que a diferena de tratamento [era] de tal modo acentuada e significativa que as razes de eficcia da medida adotada na prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico para os valores apontados nos memorandos de entendimento no te[riam] uma valia suficiente para justificar a dimenso de tal diferena (). Da a concluso de que o diferente tratamento imposto a quem aufere remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional. 39. O contexto oramental, quer no plano normativo, quer no da execuo, no mbito do qual se determina a manuteno em vigor, para o ano de 2013, da reduo das retribuies mensais base imposta pelo artigo 19. da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro e transposta para o ano de 2012 pelo n. 1 do artigo 20. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro , associando-lhe a suspenso total ou parcial do pagamento de um dos dois subsdios ou prestaes remuneratrias complementares, no coincide com o vigente aquando da elaborao dos dois oramentos anteriores. Quanto premncia da prossecuo da finalidade que justificou a diferenciao gerada no mbito da irredutibilidade salarial, no poder dizer-se que ela se encontra atenuada pela evoluo posterior. Resulta antes do Relatrio do Oramento do Estado para 2013 que o dfice para o ano de 2012 ser superior ao inicialmente previsto. De todo o modo, certo que, no obstante a reviso dos objetivos do dfice para 2013, est prevista, na linha da estratgia implementada, a obteno de valores sucessivamente mais baixos. Para alcanar esses valores, acordados com a Unio Europeia e com o Fundo Monetrio Internacional, aps a 5. atualizao do PAEF, no plausvel que se tenha tornado dispensvel a perdurao de medidas de conteno oramental. Por outro lado, do ponto de vista da ponderao de medidas de alcance geral, que melhor assegurem a repartio justa dos encargos pblicos, verifica-se que elas foram tomadas, mas no em substituio integral das medidas que afetam exclusivamente os funcionrios pblicos e equiparados. Trata-se antes de medidas adicionais, quer pelo lado da receita, quer pelo lado da despesa, que se aplicam cumulativamente com a reduo de vencimentos e a suspenso do pagamento do subsdio de frias. Algumas destas ltimas medidas repercutem-se especialmente na situao profissional e nvel remuneratrio dos trabalhadores em funes pblicas, ou, mais em geral, nos rendimentos do trabalho. o caso da reduo adicional na compensao sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinrio em dia normal de trabalho, aplicvel aos trabalhadores cujo perodo normal de trabalho no exceda as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana, equivalente a 12,5 % da remunerao na primeira hora e a 18,75% da remunerao nas horas ou fraes subsequentes (artigo 45., n. 1, da Lei n. 66-B/2012) e da reduo para 25% do valor do acrscimo remuneratrio devido por cada hora de trabalho extraordinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia feriado (artigo 45., n. 2, da Lei n. 66B/2012) medidas, alis, igualmente impugnadas, no obstante terem sido apresentadas como fatores de compensao para o desagravamento do nvel de ablao da retribuio anual dos trabalhadores do setor pblico decorrente da reposio de um dos dois subsdios abrangidos pela suspenso determinada pelo artigo 21. da Lei n. 64-B/2011. o caso, tambm, da proibio, como regra geral, de quaisquer valorizaes remuneratrias decorrentes de promoes ou progresses (artigo 35. da Lei n. 66-B/2012) e da atribuio de prmios de gesto aos gestores de empresas pblicas, entidades reguladoras e institutos pblicos (artigo 37. da Lei n. 66B/2012), bem como a reduo anual de efetivos em 2%, com impacto estimado de reduo da despesa em 0,2% do PIB, em valores brutos face ao ano anterior (330 M). No mbito ainda das medidas de racionalizao dos custos com pessoal, encontram-se igualmente previstas a reduo do nmero de contratos de trabalho a termo resolutivo (artigo 59. da Lei n. 66-B/2012), a
05/04/13
alterao das regras de atribuio do abono de ajudas de custo nas deslocaes em servio (alterao ao Decreto-Lei n. 106/98, de 24 de abril, introduzida pelo artigo 41. da Lei n. 66B/2012), a reduo de subsdio de residncia/habitao atribudo a titulares de cargos pblicos (alterao ao Decreto-Lei n. 72/80, de 15 de abril, introduzida pelo artigo 43. da Lei n. 66B/2012), a reduo em 50% do valor das subvenes pagas aos trabalhadores que, no mbito da mobilidade especial, se encontram de licena extraordinria (artigo 43. da Lei n. 66-B/2012) e ainda a reduo no seu conjunto, no mnimo, em 3% do nmero de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2012, com exceo dos hospitais, E. P. E. (artigo 63. da Lei n. 66-B/2012). As medidas adotadas pelo lado da receita atravs das quais se visa promover uma maior igualdade na distribuio do impacto das medidas de austeridade entre os diversos setores da sociedade portuguesa de forma a garantir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade contributiva suportaro, na medida dessa capacidade, um esforo acrescido no esforo de consolidao (Relatrio, pg. 60), vo onerar tambm a situao de quem recebe remuneraes de entidades pblicas. Este agravamento fiscal acrescer, assim, ao esforo j exigido a estes mesmos contribuintes com a manuteno da reduo das remuneraes e a suspenso do pagamento do subsdio de frias. Mesmo a medida fiscal alegadamente consagrada para compensar a menor diminuio da despesa pblica por fora da reposio do subsdio de Natal a sobretaxa em sede de IRS abrange tambm os que esto sujeitos s redues salariais. 40. Daqui se segue que, para o ano de 2013, continuar a exigir-se de quem recebe remuneraes salariais de entidades pblicas um esforo adicional que no exigido aos titulares de outros rendimentos e, designadamente, aos titulares de rendimentos idnticos provenientes do trabalho, no mbito do setor privado. Esta opo de diferenciao expressamente assumida no Relatrio do Oramento do Estado para 2013 (pg. 41), onde se refere o seguinte:
[] Ao mesmo tempo, no se ignora que algumas das medidas de conteno oramental atingem apenas os trabalhadores do setor pblico. Porm, o alcance de tais medidas agora substancialmente limitado, atravs da reposio de um dos subsdios, ou prestaes equivalentes, sendo essa mesma reposio compensada atravs da imposio de uma sobretaxa sobre os rendimentos sujeitos a IRS, extensvel a todos os contribuintes que auferem rendimentos superiores ao salrio mnimo nacional. Ao que acaba de ser dito acresce ainda que, em linha com todas as decises do Tribunal Constitucional sobre medidas de consolidao aprovadas para os ltimos exerccios oramentais, se torna admissvel efetuar alguma diferenciao entre os trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, diferenciao essa que se justifica, alm do mais, pelo carter transitrio das medidas, as quais se encontram estritamente limitadas na sua aplicao temporal verificao de um equilbrio efetivo das contas pblicas.
A questo de fundo sobre a qual o Tribunal tem que se pronunciar, luz do parmetro constitucional fornecido pelo princpio da igualdade, justamente a de saber se o alcance das medidas diferenciadoras agora substancialmente limitado, como pretende o citado Relatrio, em termos de ficar assegurada, na Lei do Oramento para 2013, a observncia daquele princpio. 41. Nesta anlise, o Tribunal entende que dever efetuar as seguintes ponderaes. Quando imps a reduo de vencimentos aos servidores do Estado na Lei do Oramento para 2011 e, no ano seguinte, adicionou a essa a medida a ablao dos subsdios de frias e de Natal, o legislador invocou a necessidade urgente de corrigir os desequilbrios oramentais e o profundo agravamento das finanas pblicas, considerando tais medidas como absolutamente necessrias para assegurar as metas exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manuteno e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa (Relatrio OE 2012, pgs. 21-22).
05/04/13
Foi entendido que, pelo lado da despesa, s a diminuio dos salrios permitia conseguir resultados a curto prazo, em vista satisfao dos compromissos com instncias europeias e internacionais, e essa era, nesse sentido, uma medida de garantia de eficcia certa e imediata, que no poderia ser compensada, com idnticos efeitos econmicos-financeiros, atravs da reduo de despesa por via da diminuio de outros encargos ou mediante um aumento de receitas por via fiscal. Quando entramos no terceiro exerccio oramental consecutivo, que visa dar cumprimento ao programa de assistncia financeira, o argumento da eficcia imediata das medidas de suspenso de subsdio no tem agora consistncia valorativa suficiente para justificar o agravamento (em relao ao Oramento de Estado para 2012) dos nveis remuneratrios dos sujeitos que auferem por verbas pblicas. Isso, tendo sobretudo em conta que os limites de consolidao oramental atualmente definidos no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), eram j antes impostos, num primeiro momento, pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e, depois, em moldes formalmente mais vinculativos, pelo Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de poltica econmica, acordado com a Comisso Europeia, e do Memorando de Polticas Econmicas e Financeiras, assinado com o FMI. Sendo certo que existem diversas medidas de conteno de custos do funcionamento do Estado e da administrao local que, em articulao com outras com impacto no lado da receita, se encontravam j previstas no Memorando de entendimento sobre as condicionalidades da poltica econmica, subscrito em 17 de maio de 2011, com o apontado objetivo de correo do dfice. Quando uma reduo dos salrios do setor pblico, a pretexto da excecionalidade da situao econmica, devia ser acompanhada de solues alternativas de reduo da despesa pblica, no serve hoje de justificao para a supresso de um dos subsdios que integram a retribuio dos trabalhadores da Administrao Pblica, a par da diminuio da remunerao mensal, que essa seja ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice e a nica opo como se afirma no Relatrio do OE para 2013 para garantir a prossecuo do objetivo traado. As razes que permitiriam reconhecer a impossibilidade de o legislador encontrar medidas sucedneas, num contexto de urgncia de obteno de resultados e que o acrdo n. 396/2011 aceitou, por referncia reduo salarial prevista na Lei do Oramento de 2011 -, no apresentam o mesmo grau de convencimento em relao aos perodos oramentais ulteriores. E, como se afirmou em declarao de voto aposta ao acrdo n. 353/12, o decurso do tempo implica um acrscimo de exigncia ao legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem que, com o prolongamento, o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta, e exige ao legislador um nus de fundamentao em termos de valores previsveis para as diversas alternativas possveis de aumento de receita ou reduo de despesa. 42. Por outro lado, a medida de suspenso do subsdio de frias, cumulada com as redues salariais que provm j do exerccio oramental de 2011, que incidem sobre os trabalhadores do setor pblico, a par de um forte agravamento fiscal aplicvel generalizadamente aos rendimentos do trabalho, no pode encontrar justificao suficiente no princpio da vinculao ao interesse pblico. Como observam GOMES C ANOTILHO e VITAL M OREIRA, o que unifica e d sentido ao regime prprio da funo pblica a necessria prossecuo do interesse pblico a ttulo exclusivo, como logo explicita o artigo 269, n. 1, da Constituio, em concordncia com o objetivo constitucional da Administrao Pblica que est expresso no precedente artigo 266, n. 1. No entanto, como acrescentam os mesmos autores, a vinculao exclusiva ao interesse pblico s afeta os trabalhadores da Administrao Pblica, quando no exerccio das suas funes, no podendo a vinculao afetar ou limitar a sua vida privada ou o exerccio dos seus direitos fora
05/04/13
dela (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. II, 4 edio, Coimbra, pg. 840). A principal consequncia dessa sua vinculao ao interesse pblico a sujeio a uma situao estatutria, que se distingue de um estatuto tipicamente contratual, por se tratar de uma situao jurdica objetiva, definida legal e regulamentarmente, e que pode ser modificada unilateralmente pelo Estado atravs de uma nova normao jurdica. O legislador dispe de liberdade conformativa para adaptar o regime da funo pblica s necessidades de interesse pblico que em cada momento se faam sentir. Um dos aspetos mais relevantes da mais recente evoluo legislativa no mbito da relao jurdica de emprego pblico traduziu-se justamente na chamada laboralizao da funo pblica, concretizada especialmente atravs do diploma que estabelece os regimes de vinculao, de carreiras e remuneraes (Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro), e pelo qual a modalidade de constituio da relao de emprego por nomeao passou a revestir um carter excecional, abrangendo no essencial as atividades que envolvam poderes de autoridade ou de soberania (artigo 10), com o consequente alargamento do campo de aplicao do contrato de trabalho, que passou a constituir a modalidade comum da constituio da relao de emprego pblico (artigo 20). O Contrato de Trabalho em Funes Pblicas, regulado pela Lei n. 59/2008, de 11 de setembro (RCTFP) que deu concretizao prtica a essa alterao legislativa -, que tem um regime decalcado do Cdigo de Trabalho (CT), expressamente qualificado como uma relao de trabalho subordinado de natureza administrativa (artigo 9, n. 3, da Lei n. 12-A/2008), passando a sujeitar os trabalhadores adstritos generalidade das atividades desenvolvidas pela Administrao, a um regime de vinculao mais flexvel do que aquele que decorria do anterior regime-regra de nomeao e equiparvel ao da relao laboral de direito privado, e que simultaneamente implica para a entidade empregadora pblica os mesmos condicionamentos, no mbito da correspondente relao jurdica de emprego, que se encontram estabelecidos para o empregador privado. Sintomtico do paralelismo agora estabelecido entre a relao laboral privada e o contrato de trabalho em funes pblicas a recente Lei n. 66/2012, de 31 de dezembro, que procedeu uniformizao das regras entre o RCTFP e o CT, entretanto alterado pela Lei n. 23/2012, de 25 de junho, mormente em matria de flexibilizao do horrio de trabalho, retribuio do trabalho suplementar, eliminao do descanso compensatrio remunerado, alterao do regime de contabilizao dos dias de frias, regime de faltas ao trabalho e de cessao do contrato de trabalho, acentuando a aproximao s regras do Cdigo do Trabalho. De resto, atenta a possibilidade de modificao do estatuto profissional dos trabalhadores da Administrao Pblica, o Tribunal Constitucional pronunciou-se j no sentido de poder haver lugar a uma reduo progressiva de vencimentos em caso de modificao orgnica dos servios (situao analisada no acrdo do TC n. 4/2003) ou ao congelamento dos suplementos remuneratrios em resultado de alteraes no regime de carreiras (aspeto considerado no acrdo n. 12/2012), questes que sempre tero de ser escrutinadas, no plano da constitucionalidade, luz do princpio da proteo da confiana. O que no faz sentido que se convoque a vinculao ao interesse pblico dos trabalhadores da Administrao Pblica, caracterizada pela referida situao estatutria ou pelo estatuto legal do contrato, como fundamento para a imposio continuada de sacrifcios a esses trabalhadores por via da reduo unilateral dos salrios, quando assim no se pretenda mais do que um objetivo de carter geral em vista ao cumprimento das metas de reduo do dfice. 43. Por outro lado, relativamente a um argumento j invocado no Relatrio do Oramento para 2012, o Tribunal reitera o entendimento j formulado no acrdo n. 353/2012 quanto irrelevncia, como parmetro valorativo do princpio da igualdade, do estatuto qualitativo dos trabalhadores da Administrao Pblica por comparao com os trabalhadores do setor privado, quando o que est em causa a imposio de um encargo especfico que incide apenas sobre uma dessas categorias de trabalhadores.
05/04/13
No deixam de ter aqui relevo consideraes j antes expendidas, que no permitem tomar como assente a ideia de imutabilidade do vnculo laboral de emprego pblico agora sujeito para a generalidade dos trabalhadores que exercem funes pblicas a um regime idntico ao previsto para a relao laboral privada -, e tambm a ideia, j expressa no citado acrdo n. 353/2012, de no ser possvel estabelecer um quadro comparativo, a nvel quantitativo, das remuneraes auferidas em qualquer dos setores de atividade, por estarem a implicados diferentes tipos de trabalho e estatutos profissionais. Independentemente, porm, da dificuldade de aferio, em termos qualitativos, da situao global dos trabalhadores do setor pblico por confronto com a dos trabalhadores do setor privado, o certo que, do ponto de vista da repartio dos encargos pblicos, o que comparvel a posio subjetiva de um trabalhador da Administrao Pblica com a de um trabalhador com vnculo laboral privado, em pleno emprego, e com a mesma capacidade de ganho, ou com um qualquer outro titular de rendimentos de idntica grandeza. A imposio de sacrifcios mais intensos aos trabalhadores que exercem funes pblicas no pode ser justificada por fatores macroeconmicos relacionados com a recesso econmica e o aumento do desemprego, que tero de ser solucionados por medidas de poltica econmica e financeira de carter geral, e no por via de uma maior penalizao dos trabalhadores que, no plano da empregabilidade, no suportam, ou no suportam em idntico grau, os efeitos recessivos da conjuntura econmica. 44. Em contrapartida, o legislador, na escolha da deciso poltica, no poderia ter deixado de atribuir um relevo autnomo ao princpio da igualdade perante os encargos pblicos, que realizado tendencialmente atravs do sistema fiscal. E que constitui a necessria decorrncia da caracterizao Estado portugus como um estado fiscal, em que a figura do imposto constitui o tipo regra de tributo, ou seja, em que o suporte financeiro normal de realizao do bem comum da responsabilidade do Estado (e demais entes pblicos) se traduz em encargos gerais (C ASALTA NABAIS, o atual O princpio do Estado Fiscal, in Estudos jurdicos e econmicos em homenagem ao Professor Joo Lumbrales, FDUL, 2000, pg. 386). No caso vertente, o legislador, na sequncia da declarao de inconstitucionalidade emitida pelo Tribunal Constitucional em relao s medidas previstas nos artigos 21 e 25 da Lei do Oramento de Estado para 2012, e pretendendo extrair as devidas consequncias dessa deciso, determinou, em relao aos trabalhadores do setor pblico, a suspenso para o exerccio oramental de 2013 de apenas um dos subsdios, que complementada, como medida compensatria desse aumento de despesa, pela aplicao de uma sobretaxa de 3,5%, e que faz reverter a favor dos cofres do Estado o pagamento em duodcimos do subsdio de Natal, que foi entretanto reposto. Introduziu ainda um forte agravamento fiscal, que afeta todos os contribuintes, por via quer da reduo dos escales de IRS, quer de diversas outras medidas fiscais avulsas, em que avulta a reduo das dedues coleta (artigo 186). A pretendida execuo da deciso do Tribunal Constitucional determinou, nestes termos, um agravamento da situao fiscal dos contribuintes em geral, e um agravamento, em particular, da posio dos trabalhadores da Administrao Pblica, que ficaram sujeitos, pelo efeito cumulado das redues salariais, da supresso de um subsdio e do aumento da carga tributria, a uma perda de rendimento disponvel superior quela que j resultava das medidas que tinham sido implementadas no mbito do Oramento do Estado para 2012. No Relatrio do Oramento do Estado para 2013, sustenta-se que, atravs de um conjunto de medidas transversais de carter fiscal, que envolve a referida sobretaxa sobre os rendimentos das pessoas singulares, o aumento (reduzido) da taxa liberatria sobre os
05/04/13
rendimentos de capitais e a manuteno da taxa de solidariedade sobre os rendimentos mais elevados, alm do agravamento fiscal por via das alteraes feitas ao Cdigo do IRS pelo artigo 186 da Lei do Oramento, se procurou respeitar a igualdade proporcional perante os impostos e, desse modo, respeitar a justa repartio dos encargos pblicos (pg. 41). Considerando-se, nessa linha de argumentao, que o alcance das medidas de conteno oramental que atingem apenas os trabalhadores do setor pblico so agora de alcance mais limitado. Importa reter, no entanto, que a reduo salarial aplicada aos trabalhadores da Administrao Pblica, por efeito da cumulao da diminuio da remunerao mensal, que vigora desde 2011, com a suspenso de um dos subsdios agora imposta, representa objetivamente um entorse ao princpio da igualdade de contribuio para os encargos pblicos, implicando que certos sujeitos passivos do imposto (definidos em funo de certo estatuto profissional) disponham de menor capacidade econmica para satisfazer o aumento de encargos fiscais que foi imposto generalizadamente a todos os cidados. Numa situao conjuntural em que se pretende fazer face a objetivos de consolidao oramental, a penalizao de uma certa categoria de pessoas por intermdio da conjugao de medidas de agravamento fiscal e de diminuio de salrios, pe em causa o modo de distribuio dos encargos pblicos. O Tribunal decidiu j, atravs dos falados acrdos n.s 396/2011 e 353/2012, que admissvel efetuar alguma diferenciao entre os trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, apenas pelo facto de aqueles serem remunerados por verbas pblicas. No excluindo que o legislador, em excecionais circunstncias econmico-financeiras, e como meio de rapidamente diminuir o dfice pblico, possa recorrer a uma medida de reduo dos rendimentos de trabalhadores da Administrao Pblica, ainda que essa medida se tradu za num trata mento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos provenientes do setor privado da economia, por considerar que h ainda a uma justificao que afasta a eventual violao do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos. Na ltima dessas decises, o Tribunal considerou, porm, que os efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios impostos s pessoas com remuneraes do setor pblico, sem equivalente para a generalidade dos outros cidados que auferem rendimentos provenientes de outras fontes, corresponde a uma diferena de tratamento que no encontra j fundamento bastante no objetivo da reduo do dfice pblico. E implica por isso uma violao do princpio da igualdade proporcional, assente na ideia de que a desigualdade justificada pela diferena de situaes no est imune a um juzo de proporcionalidade e no pode revelar-se excessiva. No h motivo agora para alterar este juzo. A concorrncia de medidas de incidncia geral um dado de certo modo ambivalente, que no releva para a formulao de um juzo de igualdade proporcional. Persistindo uma diferena de tratamento, o aumento da carga fiscal idntico para todos os contribuintes, independentemente da fonte dos seus rendimentos, no suscetvel de atenuar essa diferena, que afeta apenas quem recebe remuneraes por verbas pblicas. O agravamento fiscal teve ainda um efeito de maior onerosidade para essa categoria de pessoas relativamente situao que resultava das medidas precedentemente previstas na Lei do Oramento de Estado para 2012. E, por outro lado, a reduo salarial tem vindo a ser acompanhada, entre outras, de medidas adicionais de congelamento de progresso na carreira e de valorizao remuneratria, que, objetivamente, representam tambm uma alterao significativa da posio jurdica dos trabalhadores da Administrao Pblica (artigos 24., n.s 1 e 9, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, 20, n. 5, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, e 35, n.s 1 e 12, da Lei n. 66B/2012, de 31 de dezembro).
05/04/13
45. Em suma, em relao norma do artigo 29, que determinou a suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente para os trabalhadores da Administrao Pblica, e apesar de ter sido acompanhada de um conjunto mais abrangente de medidas de carter fiscal que afetam a generalidade dos contribuintes, o Tribunal entende que o seu efeito conjugado com a reduo salarial prevista naquela outra disposio, desrespeita o princpio da igualdade proporcional e da justa repartio dos encargos pblicos. No s porque o tratamento diferenciado dos trabalhadores do setor pblico no pode continuar a justificar-se atravs do carter mais eficaz das medidas de reduo salarial, em detrimento de outras alternativas possveis de conteno de custos, como tambm porque a sua vinculao ao interesse pblico no pode servir de fundamento para a imposio continuada de sacrifcios a esses trabalhadores mediante a reduo unilateral de salrios, nem como parmetro valorativo do princpio da igualdade por comparao com os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento. E ainda porque a penalizao de certa categoria de pessoas, por efeito conjugado da diminuio de salrios e do aumento generalizado da carga fiscal, pe em causa os princpios da igualdade perante os encargos pblicos e da justia tributria. 46. Poderia dizer-se que o efeito cumulado de reduo salarial decorrente das referidas normas dos artigos 27 e 29 no aplicvel s pessoas cuja remunerao base mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda 1500, que, estando sujeitas a uma suspenso do pagamento do subsdio de frias, nos termos do n. 2 deste ltimo preceito, no se encontram abrangidas pela disposio remuneratria do artigo 27, que apenas atinge as remuneraes ilquidas mensais superiores a 1500. No entanto, como se afirmou no acrdo n. 353/2012, perante a soluo legislativa que resultava do artigo 21 da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (que, para o ano de 2012, suspendeu o pagamento de frias e de Natal para pessoas com os mesmos nveis remuneratrios), estamos, neste caso, perante retribuies de tal modo exguas que um sacrifcio adicional por via da supresso, ainda que parcial, de complementos salariais que integram a retribuio, j de si excessivamente gravoso. certo que pela Lei do Oramento do Estado para 2012 foi reposto o pagamento do subsdio de Natal (artigo 28), mas, como j se fez notar, o valor correspondente neutralizado pela incidncia da sobretaxa em sede de IRS, a que se refere o artigo 187, pelo que os trabalhadores da Administrao Pblica afetados pela medida prevista no artigo 29, n. 2, esto, na prtica, em situao idntica quela que determinou o juzo de inconstitucionalidade formulado por aquele outro aresto. E estas redues suscitam ainda, do ponto de vista do princpio da igualdade, dificuldades acrescidas de validao constitucional, tendo em conta que rendimentos muitssimo superiores, inclusive rendimentos do trabalho, a elas ficam imunes. 47. Poderia ainda questionar-se, neste universo de referncia, se no posto em causa o direito fundamental a uma existncia condigna, hoje tido como uma emanao garantstica nuclear do supraprincpio da dignidade da pessoa humana, que foi expressamente convocado pelos requerentes do pedido que originou o Processo n. 8/2013. Desde cedo, a jurisprudncia do Tribunal reconheceu na dignidade da pessoa humana um verdadeiro princpio regulativo primrio da ordem jurdica, fundamento e pressuposto de validade das respetivas normas (assim, acrdo n. 105/90), diretamente convocvel, tambm na rea de tutela atinente s condies materiais de vida. Nessa jurisprudncia, o ncleo essencial da garantia de existncia condigna, inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana, tem sido perspetivado, de forma reiterada e constante, por referncia ao valor do salrio mnimo nacional, considerado como a remunerao bsica estritamente indispensvel para satisfazer as necessidades impostas pela sobrevivncia digna do trabalhador. Por tal valor ter sido concebido como o mnimo dos mnimos no pode ser, de todo em todo, reduzido, qualquer que seja o motivo (acrdo n. 62/2002). Com base em tal enquadramento, o Tribunal tem entendido que a Constituio
05/04/13
impe a impenhorabilidade de penses sociais de montante reduzido, que no exceda o salrio mnimo nacional e, quanto aos rendimentos do trabalho, inviabiliza a penhora que conduzir privao da disponibilidade do salrio mnimo nacional, quando o devedor no for titular de outros bens ou rendimentos suscetveis de penhora (acrdo n. 177/2002), o que tem por base a ideia de que na fixao dos montantes do salrio mnimo ocorrem no s consideraes atinentes ao princpio de justia comutativa e prpria ideia de dignidade do trabalho, mas tambm outras razes sociais e econmicas, como as necessidades dos trabalhadores, o aumento de custo de vida, a evoluo da produtividade, a sustentabilidade das finanas pblicas. Em relao ao caso agora em anlise, importa notar que o objeto de ponderao uma interveno normativa que afeta montantes remuneratrios de valor muito baixo, e o que est em causa uma dimenso negativa da vinculao das entidades pblicas aos direitos fundamentais, e no uma dimenso positiva, de criao ou manuteno dos pressupostos de facto e de direito necessrios efetivao de um direito fundamental. De todo o modo, considerando que o valor da retribuio mnima mensal garantida a que se refere o n. 1 do artigo 273. do Cdigo do Trabalho se encontra fixado em 485 (Decreto-Lei n. 143/2010, de 31 de dezembro) e que a medida agora prevista no artigo 29, n. 2, apenas afeta trabalhadores do setor cuja remunerao mensal seja igual ou superior a 600, no se torna, partida, evidente a violao do princpio da sobrevivncia condigna ou do direito ao mnimo de sobrevivncia, luz dos critrios que tm sido seguidos e densificados na jurisprudncia constitucional. 48. Em face de todo o exposto, o tribunal pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade da norma do artigo 29., por violao do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos e do princpio da igualdade proporcional, e da inconstitucionalidade consequencial da norma do artigo 31.. F. Norma que reduz os valores da retribuio horria referentes ao pagamento de trabalho extraordinrio devido aos trabalhadores do setor pblico (artigo 45.) 49. Do conjunto das normas impugnadas relativas ao regime remuneratrio dos trabalhadores do setor pblico, a ltima diz respeito ao pagamento do trabalho extraordinrio. De acordo com o n. 1 do artigo 45. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, durante a vigncia do PAEF, como medida excecional de estabilidade oramental, todos os acrscimos ao valor da retribuio horria referentes a pagamento de trabalho extraordinrio prestado em dia normal de trabalho pelas pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27., cujo perodo normal de trabalho, legal e/ou convencional, no exceda 7 horas por dia nem 35 horas por semana so realizados nos seguintes termos: a) 12,5 % da remunerao na primeira hora; b) 18,75 % da remunerao nas horas ou fraes subsequentes. De acordo com o respetivo n. 2, [o] trabalho extraordinrio prestado pelo pessoal a que se refere o nmero anterior, em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia feriado confere s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27. o direito a um acrscimo de 25% da remunerao por cada hora de trabalho efetuado. O regime fixado nos n.s 1 e 2 do artigo 45. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, tem, segundo o estabelecido no respetivo n. 3, natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos. 50. Embora em grau diferente, a medida excecional de estabilidade oramental destinada a vigorar durante a vigncia do PAEF, consistente na reduo de todos os acrscimos ao valor da retribuio horria referentes a pagamento de trabalho extraordinrio prestado em dia
05/04/13
normal de trabalho pelos trabalhadores do setor pblico constava j da Lei do Oramento de Estado para 2012, encontrando-se prevista no artigo 32. da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro. De acordo com o ento estabelecido no respetivo n. 1, o pagamento dos referidos acrscimos seria realizado atravs da aplicao do coeficiente de 25 % da remunerao na primeira hora e de 37,5 % da remunerao nas horas ou fraes subsequentes, enquanto, por fora do respetivo n. 2, o trabalho extraordinrio prestado em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, e em dia feriado determinaria o direito a um acrscimo de 50% da remunerao por cada hora de trabalho efetuado. Tal como o agora previsto no artigo 47. da Lei n. 66-B/2012, tambm o regime consagrado para 2012 nos n.s 1 e 2 do artigo 32. da Lei n. 64-B/2011, tinha, segundo o estabelecido no respetivo n. 3, natureza imperativa, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais, em contrrio e sobre instrumentos de regulamentao coletiva de trabalho e contratos de trabalho, no podendo ser afastado ou modificado pelos mesmos. 51. Nos termos previstos no artigo 67 da Lei n. 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a remunerao dos trabalhadores que exeram funes ao abrigo de relaes jurdicas de emprego pblico composta por remunerao base, suplementos remuneratrios e prmios de desempenho, sendo devidos os suplementos remuneratrios, designadamente, quando os trabalhadores, em certos postos de trabalho, fiquem sujeitos, de forma anormal e transitria, a prestao de trabalho extraordinrio noturno, em dias de descanso semanal, complementar e feriados (artigo 73, n. 3, alnea a)). Sendo que esses suplementos so apenas devidos enquanto perdurem as condies de trabalho que determinaram a sua atribuio (artigo 73, n. 4). Pela sua prpria natureza, apesar de ser tido como um suplemento remuneratrio e de corresponder contrapartida do trabalho efetuado, o acrscimo pecunirio devido pela prestao de trabalho extraordinrio no assume, contrariamente ao que sucede com os subsdios de frias e de Natal, o carter de habitualidade ou regularidade que tipicamente caracteriza a prestao retributiva, em sentido tcnico-jurdico. semelhana do que sucede no mbito da relao laboral privada, em que o conceito jus-laboral de retribuio (artigos 258. e 260. do Cdigo de Trabalho), surge associado retribuio base e s demais prestaes pecunirias pagas regularmente como contrapartida da atividade, assim entendidos como complementos salariais certos. No integrando o pagamento do trabalho extraordinrio, pelo menos de forma direta e necessria, o conceito qualitativo de retribuio, de afastar, desde logo, a invocada garantia constitucional da irredutibilidade do salrio como parmetro constitucional pertinente aferio da validade da medida legislativa, ora questionada, que opera a reduo dos coeficientes para o respetivo clculo. Por outro lado, sendo a remunerao proporcionada pelo trabalho suplementar de natureza varivel e no prognosticvel, porque dependente de decises gestionrias da esfera exclusiva do empregador, tambm no merece acolhimento a invocao, nesta sede, de que uma tal medida violaria o princpio constitucional da confiana, aqui valendo, a fortiori todas as razes por que se considerou, em relao s medidas de reduo e suspenso de pagamento que afetam componentes integrantes da retribuio (artigos 27. e 29. da Lei n. 66-B/2012) onde a expectativa de imutabilidade mais consistente e duradouramente formada um dano de confiana suscetvel de merecer censura constitucional. 52. Finalmente, importa verificar se a reduo dos coeficientes para o clculo do suplemento remuneratrio devido aos trabalhadores do setor pblico, pela realizao de trabalho extraordinrio, determinada pelo artigo 45. da Lei do Oramento do Estado para 2013, viola o princpio da igualdade, que tambm invocado como fundamento do respetivo pedido de declarao de inconstitucionalidade. O ponto de comparao que, numa primeira aproximao, deve ser diretamente
05/04/13
tido em conta o pagamento suplementar devido, por esta causa, aos trabalhadores do setor privado. Esse regime foi tambm recentemente alterado, por via da Lei n. 23/2012, de 25 de junho, que deu nova redao aos artigos 268. e 269. do Cdigo do Trabalho. Os valores a aplicar sofreram uma reduo para metade, sendo agora de 25% pela primeira hora ou frao desta, 37,5% por hora ou frao subsequente e 50% por cada hora ou frao, em dia de descanso semanal, obrigatrio ou complementar, ou em feriado. Esta reduo visou dar cumprimento ao Compromisso para o Crescimento, Competitividade e Emprego, nos termos do qual (pg. 40) necessrio aproximar os valores devidos em caso de prestao de trabalho suplementar daqueles que so aplicados em pases concorrentes (). Os valores fixados no artigo 45. da Lei n. 66-B/2012 so precisamente metade destes. Quanto possibilidade de alterao por instrumento de regulamentao coletiva, a situao tendencialmente a mesma nos dois setores laborais, pois, se o n. 3 do artigo 268. do Cdigo do Trabalho a admite e o n. 3 do artigo 45. dessa Lei a probe, a diferena eliminada porque o artigo 7., n. 4, da Lei n. 23/2012 suspende a aplicao do n. 3 do artigo 268. durante dois anos e a norma do artigo 45. s vigora durante a vigncia do PAEF, ou seja, durante o mesmo perodo. De todo o modo, a diferena de valores de monta. Simplesmente, essa diferena no tem correspondncia em valor significante para identificar, sem margem para dvidas, uma situao de desigualdade desrazovel. Isto porque outros elementos da situao laboral, relevantes no mesmo campo de valorao e, logo, a terem que ser considerados numa ponderao mais abrangente temos em mente, em especial, o horrio normal de trabalho - diferenciam notoriamente os dois setores, com favorecimento global do trabalho em funes pblicas. quanto basta para que no seja possvel asseverar, com o grau de evidncia exigvel, que h aqui um tratamento desigual sem fundamento razovel. 53. Os requerentes no Processo n. 8/2013 estendem referida norma do artigo 45 a invocao da violao do caso julgado, da regra da anualidade do oramento, do direito contratao coletiva e do disposto no artigo 105, n. 2, da Constituio, nos mesmos termos aplicveis s disposies que determinaram a reduo salarial (artigo 27) e a suspenso do subsdio de frias (artigo 29). Valem, no entanto aqui, todas as consideraes que foram j anteriormente expendidas a esse propsito, pelo que nenhum desses parmetros.constitui tambm fundamento para um juzo de inconstitucionalidade. G. Norma que suspende parcialmente o pagamento do subsdio de frias de aposentados e reformados (artigo 77.) 55. O artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, norma que suspende parcialmente o pagamento do subsdio de frias de aposentados e reformados, objeto dos pedidos formulados nos Processos n.s 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013. Determina-se nesse preceito, durante a vigncia do PAEF, e como medida excecional de estabilidade oramental, a suspenso do pagamento de 90 % do subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagas pela Caixa Geral de Aposentaes, pelo Centro Nacional de Penses e, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, aos aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados cuja penso mensal seja superior a 1100 (n. 1). E ainda, nos termos do n. 4, uma reduo no subsdio ou prestaes equivalentes aos aposentados cuja penso mensal seja igual ou superior a 600 e no exceda o valor de 1100, que calculada segundo a frmula: subsdio/prestaes = 1188 - 0,98 x penso mensal. O mesmo regime aplicvel correspondentemente ao valor mensal das subvenes mensais vitalcias, depois de atualizado por indexao s remuneraes dos cargos polticos considerados no seu clculo, na percentagem que deve ser aplicada s penses de idntico valor
05/04/13
anual (n. 5). A suspenso parcial do subsdio de frias de aposentados e reformados , por outro lado, aplicvel cumulativamente com a contribuio extraordinria de solidariedade a que se refere o artigo 78 (n. 6). No caso das penses ou subvenes pagas, diretamente ou por intermdio de fundos de penses, por quaisquer entidades pblicas, independentemente da respetiva natureza e grau de independncia ou autonomia, nomeadamente as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, e empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, o montante relativo ao subsdio cujo pagamento suspenso nos termos dos nmeros anteriores deve ser entregue por aquelas entidades na CGA, no sendo objeto de qualquer desconto ou tributao (n. 7). Por outro lado, o disposto nesse artigo abrange todos os aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que recebam as penses e/ou os subsdios de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, pagos pelas entidades referidas no n. 1, independentemente da natureza pblica ou privada da entidade patronal ao servio da qual efetuaram os respetivos descontos ou contribuies ou de estes descontos ou contribuies resultarem de atividade por conta prpria, com exceo dos reformados e pensionistas abrangidos pelo Decreto-Lei n. 127/2011, de 31 de dezembro, alterado pela Lei n. 20/2012, de 14 de maio, e das prestaes indemnizatrias correspondentes atribudas aos militares com deficincia abrangidos, respetivamente, pelo Decreto-Lei n. 43/76, de 20 de janeiro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 93/83, de 17 de fevereiro, 203/87, de 16 de maio, 224/90, de 10 de julho, 183/91, de 17 de maio, e 259/93, de 22 de julho, e pelas Leis n.s 46/99, de 16 de junho, e 26/2009, de 18 de junho, pelo Decreto-Lei n. 314/90, de 13 de outubro, alterado pelos Decretos-Leis n.s 146/92, de 21 de julho, e 248/98, de 11 de agosto, e pelo Decreto-Lei n. 250/99, de 7 de julho (n. 8). O regime assim fixado tem ainda natureza imperativa e excecional, prevalecendo sobre quaisquer outras normas, especiais ou excecionais (n. 9). 56. Entre os argumentos apresentados pelos requerentes para fundamentar as suas dvidas quanto constitucionalidade do artigo 77. da Lei do Oramento de Estado para 2013, contam-se os seguintes: Em primeiro lugar, consideram-se extensivos questo de suspenso do pagamento de 90% do subsdio de frias, ou de quaisquer prestaes correspondentes ao 14 ms, a reformados e pensionistas, os argumentos aduzidos a propsito da suspenso de parte ou da totalidade do subsdio de frias aos trabalhadores ativos do setor pblico, ainda que com adaptaes, acrescendo ainda a essa dvida de constitucionalidade, uma outra sobre a conformidade das mesmas normas com o princpio da proteo da confiana. Se no caso dos trabalhadores do setor pblico a desigualdade de tratamento tributrio em relao aos trabalhadores do setor privado pode ter, de acordo com a jurisprudncia constitucional, uma justificao dentro de certos limites, centrada no critrio do "recebimento por verbas pblicas" por parte dos primeiros, no caso dos reformados, cuja situao especfica o Tribunal Constitucional reconhece no acrdo n. 353/2012, o referido critrio justificante no vale exatamente da mesma forma, j que as penses recebidas de instncias pblicas tiveram, como contrapartida, as contribuies que os mesmos e as entidades empregadoras efetuaram para a segurana social durante a sua vida de trabalho.
69/149
05/04/13
Resulta da jurisprudncia constitucional, nomeadamente do acrdo n. 72/2002, a existncia de uma substancial diferena entre a situao de trabalhador no ativo e a de aposentado, no sendo legtimo, sem desvalor para o princpio da igualdade, confundir-se a situao do servidor pblico, no plano dos condicionamentos decorrentes do exerccio de funes, com a situao do aposentado. A desconsiderao do princpio da capacidade contributiva pelos preceitos sindicados (articulados com outras disposies de agravamento fiscal constantes do diploma), na medida em que no toma em conta os rendimentos e necessidades do agregado familiar, suscetvel de gerar situaes de tributao regressiva do rendimento de reformados, importando aferir se existe fundamento para essa situao de desigualdade em que o reformado pensionista sujeito a um esforo contributivo especfico em razo da sua condio e se esse esforo viola, ou no, o princpio da proibio do excesso. Tambm a frustrao de expectativas legtimas que para o crculo dos aposentados e reformados decorre da aplicao das normas questionadas no se afigura constitucionalmente tolervel em vista dos parmetros valorativos decorrentes do princpio da proteo da confiana, atendendo situao especfica das pessoas que integram o referido crculo e proteo acrescida que lhes devida, mesmo que em face de um interesse pblico de realizao imperativa e do carter transitrio das medidas ablativas. A excessiva onerosidade revelada pelos montantes pecunirios que os aposentados e reformados visados perdem no despicienda, estando em causa perdas significativas para os patrimnios dos cidados atingidos em termos que acarretam a frustrao do investimento na confiana, sobressaindo, outrossim, o desvalor das medidas questionadas luz de uma aplicao articulada dos princpios da proibio do excesso e da proteo da confiana. Assim sendo, estamos perante a afetao, com elevado grau de intensidade, de uma posio de confiana das pessoas especificamente visadas, constitucionalmente desconforme, afigurando-se a mesma desproporcionada pelo excessivo acrscimo de sacrifcio e pela medida de esforo exigidos a este crculo determinado de cidados. Pelo que as normas em causa so ainda inconstitucionais, por violao dos princpios da proteo da confiana e da proibio do excesso, ambos subprincpios densificadores do princpio do Estado de direito acolhido no artigo 2. da Constituio.
57. Por confronto com a norma do artigo 29., que determina a suspenso do pagamento de subsdio de frias ou equivalente s pessoas a que se refere o n. 9 do artigo 27., a norma do artigo 77., agora sob juzo, tem alcance no inteiramente coincidente. Por um lado, sendo a penso mensal superior a 1100, o subsdio de frias ou quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms so suspensos apenas em 90% (n. 1 do artigo 77.), ao passo que o subsdio das pessoas com remuneraes base mensais superiores a esse montante so, como vimos, integralmente suspensas (n. 1 do artigo 29.). Por outro lado, as formas de clculo da reduo varivel a que ficam sujeitas as penses ou remuneraes cujo montante se situa no intervalo entre 600 e 1100 no se sobrepem (cfr. o n. 2 do artigo 29. e o n. 4 do artigo 77.), sendo ligeiramente menos penalizadora a aplicvel s penses.
05/04/13
Todavia, estas diferenas quanto ao objeto, pela sua diminuta expresso quantitativa, no so de molde a alterar a ponderao valorativa que anteriormente foi feita a propsito da suspenso do subsdio de frias dos trabalhadores em funes pblicas no ativo, ainda que a apreciao se centre agora na distino quanto posio jurdica dos sujeitos atingidos, que, no caso dos reformados e aposentados, se reporta titularidade do direito penso, e no j do direito retribuio. Adotando a mesma ordem de sequncia que foi seguida nas questes anteriormente tratadas, importa, em primeiro lugar, caracterizar o estatuto jusfundamental do direito penso, para decidir se nele se pode fundar uma pretenso de tutela que o torne resistente a qualquer suspenso de pagamento. O foco primordial incidir na questo de saber se, estando agora em causa o direito penso, e no o direito ao salrio, essa circunstncia introduz um fator de valorao capaz de justificar uma pronncia em sentido divergente da anteriormente emitida. Se se concluir pela negativa, resta averiguar se, no mbito da ponderao dos princpios pertinentes, e em particular o da tutela da confiana, so repetveis, mutatis mutandis, os elementos argumentativos anteriormente utilizados, ou se o estatuto de aposentado ou reformado interpela diferentemente as valncias protetivas desses princpios, por forma a fundamentar um juzo no coincidente.
1. O direito penso como manifestao do direito segurana social (artigo 63. da Constituio)
58. O direito a receber uma penso de aposentao foi definido por este Tribunal, no acrdo n. 72/2002, como uma manifestao do direito segurana social reconhecido a todos no artigo 63 da Constituio, radicado no princpio da dignidade da pessoa humana, nsito nos artigos 1 e 2 da Constituio, que visa assegurar, designadamente, queles que terminaram a sua vida laboral ativa, uma existncia humanamente condigna. Considerou ainda o Tribunal que algumas dimenses do direito penso de aposentao como o caso da contagem do tempo de servio para efeitos de aposentao podem ter natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias, aplicando-se-lhe o regime destes, constante do artigo 18. da Constituio (veja-se o teor do acrdo n. 411/99). Mais recentemente, no acrdo n. 3/2010, que versou sobre as alteraes ao regime legal da aposentao dos trabalhadores da Administrao Pblica, quer no que se refere s condies de aposentao, quer no que concerne ao clculo da penso, o Tribunal entendeu (na linha de jurisprudncia anterior, designadamente do acrdo n. 188/2009) que o controlo da constitucionalidade das normas em causa deveria limitar-se ao confronto com os princpios fundamentais do Estado de direito democrtico, entre os quais o da igualdade ou o da tutela da confiana legtima. Por estar em causa um direito econmico, social e cultural (o direito segurana social do qual decorre o direito dos pensionistas), em tudo o que v para alm de um contedo mnimo, ou nuclear, as concretizaes legislativas especficas do direito segurana social esto, no entender do Tribunal, sujeitas a uma larga margem de livre conformao por parte do legislador. Nestes termos, pode ler-se no acrdo citado:
Deve, contudo, deixar-se claro que o direito segurana social, previsto no artigo 63., n. 1, da Constituio, "como um todo", um direito de natureza essencialmente econmica e social, sendo portanto passvel de uma maior margem de livre conformao, por parte do legislador, do que a generalidade dos direitos, liberdades e garantias, uma vez que a sua aplicabilidade direta (no estando excluda), necessariamente mais limitada como se infere do artigo 18., n. 1, da Constituio. No h dvida de que "os direitos sociais contm tambm ou podem conter um contedo mnimo, nuclear ou, porventura essencial diretamente aplicvel" (RUI MEDEIROS, in Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, org. J ORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Tomo I, Coimbra Editora, pg. 634). Mas certo, tambm, que esse contedo mnimo ou nuclear diretamente aplicvel tem um mbito relativamente mais restrito do que nos direitos, liberdades e garantias e que, portanto, o legislador
05/04/13
sempre manter, em matria de direitos eco nmicos e sociais, uma mais ampla margem de livre conformao. [] Sendo o direito segurana social um direito de carter essencialmente econmico e social, a sua realizao depende, sobretudo, de prestaes positivas de terceiros, isto , dos atuais contribuintes para o sistema de segurana social e, em ltima anlise, do Estado. Isso explica que, por regra, o seu contedo no se possa definir de forma independente da legislao. ao legislador que incumbe fazer as necessrias ponderaes que garantam a sustentabilidade do sistema e a justia na afetao de recursos. Deste modo, a mera sucesso de leis no tempo em matria de segurana social no , em geral, passvel de afetar o prprio direito segurana social "como um todo", salvo os casos em que esteja em causa o mnimo de existncia condigna, o que no sucede na situao em anlise, em que as alteraes legislativas esto muito longe de traduzir uma supresso da proteo mnima queles que, por fora da idade, perderam a capacidade de auferir rendimentos pelo trabalho. O direito segurana social no , de modo algum, um direito imune possibilidade de conformao legislativa. As condies de acesso ao direito aposentao e a concreta forma de clculo das respetivas penses no so intocveis pelo legislador, podendo este legislar de modo a definir tais condies e tal valor.
59. Nestes termos, lcito concluir que a jurisprudncia constitucional portuguesa cautelosa no que respeita tutela, sustentada no direito segurana social, de posies jurdicas concretas dos pensionistas. Ou seja, tem-se entendido que os requisitos exigidos para se adquirir o direito penso, bem como as regras de clculo ou a quantia efetiva a receber, ainda que cobertos pelo princpio da proteo da confiana, podero ceder, dentro de um limitado condicionalismo, perante o interesse pblico justificativo da revisibilidade das leis. certo que, no aresto acima mencionado (acrdo n. 3/2010), estavam em causa as expectativas, eventualmente tuteladas do ponto de vista jurdico, dos futuros pensionistas. Ou seja, tratava-se, ento, no fundo, de direitos a constituir . No que respeita questo ora em anlise, a situao no exatamente idntica, uma vez que esto em causa direitos j constitudos, posies jurdicas de cidados que adquiriram definitivamente o estatuto de pensionistas, com um contedo j perfeitamente definido pelas regras legais em vigor, no momento relevante para o seu clculo. Este facto no , no entanto, suficiente, do ponto de vista do direito segurana social, para fundamentar posio distinta da assumida anteriormente pelo Tribunal quanto s regras de clculo da penso. Repare-se que as alteraes ao regime da aposentao da funo pblica ento em causa atingiam a generalidade dos funcionrios e no apenas aqueles que se encontrassem em incio de carreira, incluindo aqueles que se encontravam a pouco tempo de poder requerer o estatuto de aposentados. Em regra, os cidados nesta situao passaram a ter direito a uma penso calculada com base em duas parcelas: uma de acordo com o estatuto anterior e outra, respeitante ao tempo de servio posterior s alteraes ao regime legal. Nestes termos, viram-se afetados pela alterao legislativa trabalhadores da Administrao Pblica com um longo perodo de tempo de servio e que eram titulares de uma legtima e forte expectativa jurdica, tendo ento o Tribunal entendido que esse facto no era bastante para fundamentar um juzo de inconstitucionalidade, face gravidade do interesse pblico ento em causa (a sustentabilidade do sistema de penses), cuja salvaguarda fundamentava o reconhecimento de uma ampla liberdade de conformao por parte do legislador. Ora, na presente situao, igualmente indiscutvel a existncia de um interesse pblico relevante a necessidade de garantir a sustentabilidade econmico-financeira do Estado , pelo que, do ponto de vista do princpio da igualdade, no existe uma diferena muito significativa entre aqueles que adquiriram j o estatuto de pensionistas e os trabalhadores que, contando j com uma longa carreira contributiva, se encontram prestes a preencher os requisitos legais para atingirem a mesma condio jurdica. 60. , assim, de concluir que o reconhecimento do direito penso e a tutela especfica de que ele goza no afastam, partida, a possibilidade de reduo do montante concreto da penso. O que est constitucionalmente garantido o direito penso, no o direito a um certo montante, a ttulo de penso. Este resulta da aplicao de critrios legalmente estabelecidos, mas de valor infraconstitucional.
05/04/13
A nica norma constitucional que tem incidncia no montante da prestao a do n. 4 do artigo 63, que manda contabilizar todo o tempo de trabalho para o clculo das penses de velhice e de invalidez, independentemente do setor de atividade em que tiver sido prestado. O que se pretende, no entanto, a salientar o princpio do aproveitamento total do tempo de trabalho, permitindo a acumulao dos tempos de trabalho prestados em vrias atividades e os respetivos descontos para os diversos organismos de segurana social (GOMES CANOTILHO/VITAL M OREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, pg. 819), o que no justifica, em si, a garantia de um determinado valor da penso devida a um trabalhador em situao de aposentao. 2. O direito penso como manifestao do direito de propriedade (artigo 62. da Constituio) 61. Como decorre da argumentao dos requerentes do Processo n. 5/13, pode estar tambm em causa o direito propriedade privada, na sua vertente de propriedade societrio-pensionista, protegido pelo artigo 62 da Constituio. No mbito jurdico germnico, corrente e generalizadamente aceite, quer pela doutrina, quer pela jurisprudncia constitucional, a extenso do mbito de proteo da garantia da propriedade privada s posies jurdicas subjetivas de direito pblico com contedo patrimonial. Pode a colher-se uma elaborao dogmtica em torno da admissibilidade da fundamentao da tutela dos direitos dos pensionistas no direito de propriedade, bem como acerca da extenso e consequncias, no plano jurdico-constitucional, dessa mesma tutela. Assim, o Tribunal Constitucional federal alemo tem considerado que devem ser consideradas propriedade aquelas posies jurdicas relativas a prestaes do sistema pblico de segurana social que (i) estiverem adscritas ao titular do direito e (ii) se basearem numa prestao prpria. A mesma instncia jurisdicional teve j oportunidade de esclarecer que no possvel cindir a prestao de reforma em parte financiada pelo Estado e em parte resultante da contribuio prpria, e que, portanto, se deve entender que a garantia constitucional da propriedade abrange a totalidade da posio jurdica. Do mesmo modo, da aplicao dos critrios elaborados pela dogmtica geral da propriedade matria de prestaes da segurana social resulta que a validade de normas legislativas que venham afetar posies jurdicas relativas a prestaes sociais dever ser aferida face aos critrios elaborados para a determinao do contedo e limites da propriedade, que so determinados pelo Tribunal Constitucional alemo em funo do princpio da proporcionalidade. 62. Tambm a nvel do direito internacional convencional, comum o estabelecimento dessa conexo. Desde logo, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem repetidamente afirmado que os princpios relativos ao direito de propriedade, consagrado no artigo 1. do Protocolo 1 da CEDH, se aplicam, em termos gerais, s situaes em que estejam em causa penses. Aquela disposio no garante, porm, o direito a adquirir propriedade ou a exigir uma quantia concreta a ttulo de penso. Todavia, quando um Estado tenha legislao que institua e regule o pagamento de penses independentemente de a sua natureza ser ou no contributiva essa legislao gera um interesse proprietrio que est abrangido pelo mbito do mencionado Protocolo 1. Assim, a reduo ou cancelamento de uma penso pode ser considerada como uma interferncia no gozo da propriedade que carece de fundamentao adequada. Nestes termos, necessria uma interveno por via legislativa, justificada pela necessidade de prossecuo de um interesse pblico, e observando o princpio da proporcionalidade nas suas vrias dimenses (cfr., por todos, o acrdo do TEDH Grudic c. Serbia, de 17 de abril de 2012). 63. No fundo, os elementos de direito comparado a que vem de fazer-se referncia permitem-nos chegar a uma dupla concluso. Por um lado, doutrina e jurisprudncia tm procurado fundar a tutela dos pensionistas no direito de propriedade nas situaes em que os catlogos de direitos fundamentais que definem o parmetro de validade das medidas legislativas
05/04/13
e/ou administrativas passveis de pr em causa os direitos adquiridos dos pensionistas no contm disposies relativas a direitos econmicos, sociais e culturais, nomeadamente, ao direito segurana social. Por outro lado, os critrios doutrinais e jurisprudenciais avanados para delimitar as consequncias da tutela das prestaes sociais incluindo as penses em face do direito fundamental propriedade privada acabam por reconduzir-se, de forma mais ou menos direta, avaliao da conformidade das medidas passveis de afetar as posies jurdicas em causa com os princpios da proteo da confiana e, acima de tudo, da proporcionalidade, nomeadamente na sua vertente de proibio do excesso. 64. No quadro constitucional portugus, e ainda que se admita a existncia de uma dimenso proprietria no direito dos pensionistas, a sua proteo no especfico mbito de tutela do artigo 62. duvidosa, tendo em conta que existe uma norma dedicada ao direito segurana social, a se incluindo o direito penso - artigo 63. (recusando essa possibilidade, M IGUEL NOGUEIRA DE BRITO, A justificao da propriedade privada numa democracia constitucional, Coimbra, 2007, pg. 963, com fundamento em que isso conduziria a uma alterao do conceito constitucional de propriedade). Acresce que no existe, no nosso sistema de segurana social, uma relao direta entre a penso auferida pelo beneficirio e o montante das quotizaes que tenha deduzido durante a sua vida ativa (embora haja uma relao sinalagmtica entre a obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes artigo 54 da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro). Isso porque o sistema previdencial no assenta num sistema de capitalizao individual, mas num sistema de repartio, pelo qual os atuais pensionistas auferem penses que so financiadas pelas quotizaes dos trabalhadores no ativo e pelas contribuies das respetivas entidades empregadoras (artigo 56 da mesma Lei), de tal modo que no pode considerar-se que as penses de reforma atualmente em pagamento correspondam ao retorno das prprias contribuies que o beneficirio tenha efetuado no passado. Regime que se torna extensivo proteo social da funo pblica por via da convergncia com o sistema de segurana social, que foi j implementado, na sequncia do disposto no artigo 104 da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, pelo Decreto-Lei n. 117/2006, de 20 de junho. A obteno de mais forte tutela a partir do direito de propriedade, como direito ao montante da penso fixado, encontraria fundamento se pudesse ser estabelecida a equiparao plena dos efeitos ablatrios da suspenso do pagamento de parte da penso expropriao por utilidade pblica. Pois ento estaramos indiscutivelmente situados no ncleo essencial do que reconhecidamente uma dimenso do direito de propriedade de natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias. Mas essa equiparao no tem fundamento. Redues parciais do quantitativo de uma prestao social no podem ser consideradas uma expropriao parcial, por dois motivos essenciais. No se trata, em primeiro lugar, da subtrao, atravs de um ato jurdico, de uma posio jurdica concreta, mas da determinao, em termos gerais e abstratos, do contedo de toda uma categoria de direitos. No pode esquecer-se, em segundo lugar, que estamos perante uma posio com uma forte componente social, tanto do ponto de vista gentico como funcional, correspondente participao num fundo comum de solidariedade, organizado pelo Estado, a partir de contribuies de todos os trabalhadores e das entidades empregadoras, e parcialmente financiado por transferncias de verbas do oramento geral do Estado. O que, inequivocamente afasta esta posio das que tm uma exclusiva fonte pessoal, da esfera prpria do titular. Como se impe concluir, rejeitada que seja a incluso desta medida no mbito de proteo do n. 2 do artigo 62. da Constituio, uma pronncia definitiva sobre a questo de constitucionalidade fica sempre dependente do resultado da aplicao dos parmetros de aferio que resultam dos princpios constitucionais da igualdade e da proteo da confiana, em conjugao com o princpio da proporcionalidade. 3. A suspenso de 90% do subsdio de frias dos pensionistas luz dos princpios da proteo da confiana, da igualdade e da proporcionalidade 65. No que respeita a este aspeto do problema, importa, antes de mais, reiterar que,
05/04/13
do ponto de vista da tutela jurdico-constitucional, a proteo conferida ao direito penso no substancial ou qualitativamente diferente da dispensada ao direito ao salrio. De facto, trata-se, em ambos os casos, de direitos econmicos, previstos, respetivamente, no artigo 63 e no artigo 59 da Constituio. O que se pode dizer que a Constituio bastante mais explcita quanto ao elevado grau de proteo que lhe merece o salrio: estabelece o direito a uma justa retribuio do trabalho, retribuio esta que deve ter em conta a durao e intensidade das tarefas desempenhadas, a sua penosidade ou perigosidade e as exigncias por elas impostas em termos de conhecimentos, prticas e capacidades. Neste sentido, e sempre em condies de igualdade, o salrio deve garantir uma existncia condigna, a nvel tanto individual como familiar, "compatveis com o nvel de vida exigido em cada etapa do desenvolvimento econmico e social". Quanto s penses de reforma, a Constituio no contm disposies to impressivas, sendo mesmo omissa sobre o regime de prestaes do sistema de segurana social. Contudo, e como acima se viu, o direito penso de reforma sempre resultar de uma interpretao sistemtica e combinada do direito segurana social e ainda do direito segurana econmica das pessoas idosas, consagrado no artigo 72, n. 1, da Constituio (acrdo do Tribunal Constitucional n. 576/96). No obstante, situando-se o direito ao salrio e o direito penso de reforma ou de aposentao no mesmo plano, no se descortina uma razo para que, em relao a medidas passveis de afetar, de forma inadmissvel, qualquer desses direitos, se no deva basear um juzo de constitucionalidade em idnticos parmetros, sem que isso impea a considerao das caractersticas especficas de trabalhadores no ativo e de pensionistas, bem como das suas condies de vida gerais, quando seja necessrio averiguar a conformidade com os princpios da proporcionalidade e da proteo da confiana. Nestes termos, valem para os pensionistas, com as necessrias adaptaes, o que se equacionou em relao aos trabalhadores da funo pblica, quanto ao significado e impacto da reduo de rendimentos determinada pela suspenso do subsdio de frias, conjugada com um significativo aumento da carga fiscal, em virtude da alterao de escales e da sobretaxa de IRS. Como elemento diferenciador, numa viso de conjunto, importa considerar a cumulao desta medida, no mbito subjetivo em causa, com a contribuio extraordinria de solidariedade, medida de incidncia exclusiva sobre as penses, mas que, na prtica, coloca os pensionistas com penses de valor superior a 1350 em situao equivalente aos trabalhadores no ativo, no ponto em que essa contribuio acaba por corresponder reduo salarial que a estes tem vindo a ser aplicada desde 2011. 66. No entanto, parece razovel sustentar que os pensionistas sero titulares de uma posio jurdica especialmente tutelada, no que respeita, em particular, ao princpio da proteo da confiana, o que parece ter sido tambm reconhecido pelo Tribunal Constitucional, no acrdo n. 353/12, quando a se afirmou que a situao especfica dos reformados e aposentados se diferencia da dos trabalhadores da Administrao Pblica no ativo, sendo possvel quanto aos primeiros convocar diferentes ordens de consideraes no plano da constitucionalidade. Estamos, na verdade, perante um direito j constitudo, e constitudo mediante descontos efetuados durante toda a carreira contributiva, que reportado ao passado como um facto j consumado. Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigvel o direito s prestaes, o pensionista j no dispe de mecanismos de autotutela e de adaptao da sua prpria conduta s novas circunstncias, o que gera uma situao de confiana reforada na estabilidade da ordem jurdica e na manuteno das regras que, a seu tempo, serviram para definir o contedo do direito penso. Por outro lado, legtima a confiana gerada na manuteno do exato montante da penso, tal como fixado por ocasio da passagem reforma. Sobretudo porque o nosso sistema
05/04/13
um sistema de benefcio definido, em que se garante a cada pensionista uma taxa fixa de substituio sobre os vencimentos de referncia. E isso reflete-se tambm na tutela do investimento na confiana, que, sem dvida, de presumir ter existido por parte do titular do direito, e que decorre, no propriamente do facto de o pensionista ter efetuado contribuies enquanto trabalhador ativo j que o nosso sistema financiado por repartio e no por capitalizao mas da circunstncia de, contando com o carter definido do benefcio, poder no ter sentido, justificadamente, a necessidade de se precaver por outras formas quanto a uma possvel perda de rendimentos. Sendo certo que se verificam, de forma clara e em grau elevado, todos os pressupostos exigveis do lado da tutela da confiana, a dvida s pode residir na relevncia do interesse pblico que determinou a alterao legislativa, questo que remete para um controlo de proporcionalidade em sentido estrito, e para uma ponderao entre a frustrao da confiana, com a extenso de que esta se revestiu, e a intensidade das razes de interesse pblico que justificaram a alterao legislativa. 67. O proponente da norma abordou esta questo no Relatrio do Oramento de Estado para 2013, em que se faz a seguinte referncia (pg. 41):
Por outro lado, e no que toca ao princpio da proteo da confiana, a circunstncia de o nosso modelo de segurana social no ser configurado com base num sistema de capitalizao, no pode deixar de pesar na ponderao das razes de interesse pblico, atrs invocadas, suscetveis de justificar a medida. A esses razes acresce, de um modo especial, a prpria sustentabilidade do sistema de segurana social, bem como a sua capacidade de continuar a assegurar o respetivo funcionamento em relao a geraes futuras.
As razes de interesse pblico a que a se pretendia aludir radicam, por outro lado, nas conhecidas dificuldades de conjuntura econmico-financeira e na necessidade de adoo de medidas de consolidao oramental, de que segundo se afirma depende a prpria manuteno e sustentabilidade do Estado Social (pg. 39). No plano de anlise em que nos colocamos, tudo ponderado, face excecionalidade do interesse pblico em causa e o carter transitrio da medida, pode ainda entender-se, no limite, que a supresso de 90% do subsdio de frias aos pensionistas no constitui uma ofensa desproporcionada tutela da confiana, justificando-se uma pronncia no sentido de no desconformidade constitucional por referncia a esse parmetro de aferio. 68. , no entanto, tambm necessria uma ponderao da especfica posio jurdica dos pensionistas, no que se refere ao princpio da igualdade, tomando-se aqui como termo de referncia comparativo a situao dos trabalhadores da funo pblica (que sofrem reduo de vencimentos acrescida da suspenso do subsdio de frias, mas no a sujeio contribuio extraordinria de solidariedade), os titulares de rendimentos sobre que no incidem nenhuma dessa medidas, ou os pensionistas que esto sujeitos contribuio extraordinria de solidariedade, mas no suspenso do subsdio de frias, por no integrarem o sistema de previdncia pblico. Foi j com fundamento na violao do princpio da igualdade proporcional que o acrdo do Tribunal Constitucional n. 353/12 declarou a inconstitucionalidade da norma do artigo 25 da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro, que determinou, para o exerccio oramental de 2012, a suspenso dos subsdios de frias e de Natal ou equivalentes de aposentados e reformados, entendendo-se ento que a argumentao aduzida para formular um juzo de inconstitucionalidade, nesse plano, quanto a idntica medida aplicvel aos trabalhadores da Administrao Pblica, era extensiva situao dos reformados e pensionistas, sem necessidade de abordar aspetos especficos que em relao a estes a implementao da medida poderia autonomamente suscitar. O Tribunal considerou, nessa deciso, que os efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios impostos s pessoas com remuneraes ou penses do setor pblico - resultante da reduo salarial imposta aos trabalhadores da Administrao Pblica, implementada em 2011 e
05/04/13
mantida em 2012, acrescida da supresso dos subsdios de frias e de Natal, aplicada em 2012, e que se estendeu, nesse ano, aos reformados e pensionistas -, no tem equivalente para a generalidade dos outros cidados que auferem rendimentos provenientes de outras fontes, correspondendo a uma diferena de tratamento que no encontra justificao bastante no objetivo da reduo do dfice pblico. Concluindo que o diferente tratamento imposto a quem aufere remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os limites da proibio do excesso em termos de igualdade proporcional, apesar de se reconhecer a grave situao econmico-financeira e a necessidade do cumprimento das metas do dfice pblico estabelecidas nos referi d os memorandos de entendimento. Ora, h boas razes para considerar que a situao de desigualdade perante os encargos pblicos que justificou esse juzo de inconstitucionalidade agora mais evidente no que se refere aos pensionistas. O Relatrio do Oramento do Estado para 2013 menciona a situao especfica em que se encontram os reformados e pensionistas e, como a se refere, foi precisamente o reconhecimento do carter especfico da sua situao que conduziu o legislador a decidir, no s pela reposio de um montante equivalente a um dos subsdios, semelhana do sucedido com os trabalhadores do setor pblico, mas tambm pela manuteno do pagamento equivalente a 10% do outro subsdio, ao contrrio do que ocorrer com os trabalhadores no ativo, aos quais ser aplicada uma reduo de 100%. Parece daqui depreender-se que, do ponto de vista de poltica legislativa, a medida da diferena que a situao particular dos pensionistas e, em especial, a sua maior debilidade perante as alteraes das condies gerais de vida, pode justificar se reconduz ao menor sacrifcio que lhes imposto, em virtude de a supresso do subsdio de frias no atingir a sua integralidade, mas apenas o montante equivalente a 90%, situando-se a diferena no valor residual de 10% por comparao com a medida homloga aplicada aos trabalhadores da Administrao Pblica no ativo. Deve, no entanto, notar-se que, pelo efeito cumulado do conjunto das medidas que foram aplicadas, os pensionistas sofreram agora uma penalizao superior dos trabalhadores do setor pblico por referncia ao ano de 2012. De facto, o legislador determinou a reposio do pagamento de um dos subsdios, tal como se verificou com os trabalhadores do setor pblico, e manteve o pagamento de 10% do outro subsdio, ao contrrio do que ocorreu com os trabalhadores no ativo, aos quais foi aplicada uma reduo de 100%. Mas, em contrapartida, os pensionistas ficaram sujeitos a uma contribuio extraordinria de solidariedade (artigo 78), que equivale reduo salarial j sofrida pelos trabalhadores no ativo, no que respeita s penses at 5030,64, e que excede em muito essa reduo salarial, no que se refere s penses que se situem entre esse valor e 7545,96, que suportam, a esse ttulo, uma taxa adicional de 15%, e ainda mais quanto s penses acima deste ltimo montante, sobre as quais incide a taxa adicional de 40%. Acresce que sobre os contribuintes em geral passou a incidir uma sobretaxa de 3,5% (artigo 187), que aplicada aos titulares de penses de reforma ou aposentao absorve, na prtica, o pagamento do subsdio de Natal que havia sido reposto, deixando os pensionistas, nesse plano, em situao idntica dos trabalhadores do setor pblico no ativo, que, por efeito da incidncia dessa mesma sobretaxa, se viram privados do montante correspondente a esse mesmo subsdio. A que ainda acresce o forte agravamento fiscal que decorre, de entre outras medidas, da alterao da estrutura dos escales de rendimento coletvel em IRS e da diminuio ou excluso de dedues coleta. De tudo resulta que os pensionistas, por via da aplicao da contribuio extraordinria de solidariedade, que pretendeu estabelecer uma equiparao com a reduo salarial da remunerao mensal imposta aos trabalhadores do setor pblico (sem considerar j a situao mais gravosa daqueles que auferem penses mais elevadas), passaram a sofrer uma diminuio do rendimento disponvel em medida idntica que j se verificava em relao a esses trabalhadores. Agravando-se tambm por essa via a situao de desigualdade, no s em relao a pensionistas que no sofrem a suspenso do subsdio de frias, como tambm em relao aos titulares de outros rendimentos, que apenas foram confrontados com o agravamento fiscal generalizado, que incide sobre todos os contribuintes. por isso de manter em relao norma do artigo 77 o julgamento de inconstitucionalidade que foi j formulado no que se refere norma do artigo 29, n. 1, aplicvel
05/04/13
aos funcionrios e agentes administrativos, tanto que em relao aos pensionistas no se aplica, at por maioria de razo, qualquer dos argumentos j analisados a propsito desta ltima disposio, que, na perspetiva do proponente da norma, poderia justificar o tratamento diferenciado, o que se torna agora particularmente evidente por virtude da inexistncia de uma vinculao ao interesse pblico, por parte dos pensionistas, e pela impossibilidade de se estabelecer, quanto a eles, qualquer padro comparativo com os trabalhadores do setor privado no ativo. 69. Resta referir que as consideraes j antes formuladas relativamente disposio do artigo 29, n. 2, se aplicam mutatis mutandis ao universo de pensionistas que no se encontra abrangido pela contribuio extraordinria de solidariedade, que s afeta, segundo uma taxa progressiva, as penses de valor mensal superior a 1350. Trata-se de penses de valor de tal modo baixo, que a supresso, ainda que parcial, do pagamento do subsdio de frias, independentemente do efeito cumulado de outras medidas, de si excessivamente gravoso e justificativo de um juzo de inconstitucionalidade por violao do princpio da igualdade proporcional. H. Contribuio extraordinria de solidariedade (artigo 78.) 70. Os requerentes nos Processos n.s 2/2013, 5/2013, 8/2013 e 11/2013 consideram que as normas nos nmeros 1 e 2 do artigo 78., e a ttulo consequente, as restantes normas do mesmo artigo, enfermam de inconstitucionalidade com base, em sntese, nos seguintes fundamentos: - A contribuio extraordinria de solidariedade criada pelas mencionadas normas pode ser definida como um imposto diverso do IRS, pelo que ao refletir uma fragmentao da tributao do rendimento das pessoas singulares, com agravamentos fiscais ditados para certas categorias de cidados, viola o princpio da unidade do imposto sobre o rendimento pessoal, previsto no n. 1 artigo 104. da Constituio; - A mesma contribuio, na medida em que tributa, em acumulao com os agravamentos parafiscais previstos no artigo 77. e com os agravamentos oramentais em sede de IRS, uma categoria especfica de pessoas em razo de critrios ligados sua condio ou estatuto de inatividade laboral e no do critrio constitucional da capacidade contributiva, discrimina negativamente, de forma desproporcionada e sem justificao constitucional, os pensionistas, em relao aos trabalhadores no ativo, do que resulta a violao dos princpios da igualdade e da proporcionalidade, garantidos pela disposio do n. 1 do artigo 104. conjugada com as normas dos artigos 13. e 18., n. 2, da Constituio. - Ao interpretar-se a CES como sacrifcio adicional, reduo de rendimento anloga que mantida para os funcionrios pblicos, colocam-se em causa os princpios da proteo da confiana e da igualdade perante os encargos pblicos, na medida em que configura uma diferenciao discriminatria dos pensionistas na participao nos encargos com a diminuio do dfice pblico. - As normas violam ainda o ncleo essencial de direitos patrimoniais de propriedade, garantidos pelo n. 1 do artigo 62. da CRP e de acordo com o disposto no n. 2 do artigo 18. da Constituio. 71. A Lei n. 66-B/2012 institui, no artigo 78., uma medida com a mesma designao daquela que fora j prevista nas leis que aprovaram os oramentos do Estado para 2011 e 2012 (artigos 162, n. 1, da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 20., n. 1, da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro), mas que se caracteriza, genericamente, no s pelo acrscimo da sua base de incidncia, como tambm pelo alargamento do universo das penses atingidas. Passam a estar abrangidas pela contribuio extraordinria de solidariedade (CES) penses de montante significativamente inferior (a partir de 1350) e a medida passa a afetar, para alm das penses pagas por entidades pblicas, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a
05/04/13
qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que no estejam expressamente excludas por disposio legal. So irrelevantes, para este efeito, e por fora da lei, a designao das prestaes (penses, subvenes, subsdios, rendas, seguros, indemnizaes por cessao de atividade, prestaes atribudas no mbito de fundos coletivos de reforma ou outras), a forma que revistam (por exemplo, penses de reforma de regimes profissionais complementares), bem como a natureza pblica, privada, cooperativa ou outra, e o grau de independncia ou autonomia da entidade processadora (incluindo-se as suportadas por institutos pblicos, entidades reguladoras, de superviso ou controlo, empresas pblicas, de mbito nacional, regional ou municipal, caixas de previdncia de ordens profissionais e por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo). Deste modo, as penses pagas a um nico titular passam agora a estar sujeitas a uma contribuio extraordinria de solidariedade, cuja taxa varia de forma progressiva, nos seguintes termos: - 3,5% sobre a totalidade das penses de valor mensal entre 1350 e 1800; - 3,5% sobre o valor de 1800 e 16% sobre o remanescente das penses de valor mensal entre 1800,01 e 3750, perfazendo uma taxa global que varia entre 3,5% e 10%; - 10% sobre a totalidade das penses de valor mensal superior a 3750. Acresce que, neste ltimo escalo, so aplicadas, em acumulao com a taxa de 10%, as seguintes percentagens: - 15% sobre o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS 5030,64) mas que no ultrapasse 18 vezes aquele valor (7545,96); - 40% sobre o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS (7545,96). A CES passa assim a abranger, no apenas as penses pagas por entidades pblicas (Caixa Geral de Aposentaes, Centro Nacional de Penses ou quaisquer outras entidades pblicas, diretamente ou por intermdio de fundos de penses), mas ainda, por fora do n. 3 do artigo 78., todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados, reformados, pr-aposentados ou equiparados que no estejam expressamente excludas por disposio legal, incluindo as atribudas no mbito do sistema complementar, designadamente no regime pblico de capitalizao e nos regimes complementares de iniciativa coletiva. Esto, assim, inequivocamente abrangidas pela medida as penses a cargo dos comummente designados primeiro e segundo pilares do sistema de segurana social, ou seja, as dos regimes previdenciais geridos pelo Estado e as que correspondem aos rendimentos proporcionados por planos de penses criados por regimes previdenciais de natureza complementar de iniciativa empresarial ou coletiva. O n. 3 do artigo 78., numa interpretao a contrario, afasta a possibilidade de sujeio CES de planos de penso de iniciativa individual (que constituem o terceiro pilar do sistema), na medida em que, no corpo da disposio, manda incluir neste regime apenas as penses atribudas nos regimes complementares de iniciativa coletiva. Sendo assim, parece que tero que corresponder a esta caracterstica todos os regimes complementares a que feita meno nas vrias alneas desse preceito, incluindo as prestaes resultantes de descontos ou contribuies efetuados em atividade por conta prpria (alnea c) do n. 3 do artigo 78.). Um elemento que se mantm idntico ao das medidas adotadas nos Oramentos de Estado anteriores a consignao do valor resultante da CES, que, nos termos do n. 8 do artigo 78., reverte a favor do Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social, I.P., no caso das penses atribudas pelo sistema de segurana social e pela Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores, e a favor da CGA, I.P., nas restantes situaes, mantendo-se, assim, adstrito a uma finalidade especfica. 72. No Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2013, o Ministrio das Finanas inclui a CES na lista de medidas do lado da reduo de despesa, explicando que, com ela, se visa alcanar um efeito equivalente medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor pblico em 2011 e 2012 e que ser mantida em 2013, com a diferena de que os limites de rendimento a partir da qual a mesma aplicada aos reformados e pensionistas so inferiores
05/04/13
em 10% aos limites fixados para os ativos. (...) Esta diferena de limites explica-se pelo facto dos rendimentos de penses j no estarem sujeitos a contribuies para sistemas de previdncia (RGSS ou CGA), contribuies essas que para os rendimentos do trabalho ascendem a 11% sobre o rendimento bruto auferido. Procurou-se, deste modo, criar uma situao de tendencial proximidade de efeito lquido na aplicao das medidas, entre ativos e pensionistas, tendo por referncia nveis de rendimento equivalentes (aps contribuies obrigatrias para sistemas de previdncia). Para penses de elevado valor (superiores a 5.030), cumulativamente reduo de 10%, exigida ainda uma contribuio extraordinria de solidariedade aos pensionistas, em linha com medida semelhante j aplicada em 2012. Todavia, esta qualificao poder ser questionada no ponto em que, ao contrrio dos anos anteriores, recaem no mbito de incidncia da CES quaisquer rendimentos de penses ou equivalentes independentemente da natureza pblica, privada, cooperativa ou outra, e do grau de independncia ou autonomia da entidade processadora (artigo 78., n. 3, alnea b)), a se incluindo as penses ou similares pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como so os casos, por exemplo, das instituies de crdito, atravs dos respetivos fundos de penses, das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses e, at de direito pblico, como a Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores (CPAS), relativamente s quais no existe qualquer relao com a despesa do Estado. A dvida quanto qualificao como medida do lado da despesa, foi tambm levantada, do ponto de vista contabilstico, no Parecer Tcnico n. 6/2012 da Unidade Tcnica de Apoio Oramental da Assembleia da Repblica, no qual se afirma, a propsito da CES que o Ministrio das Finanas considerou esta medida no lado da despesa mas, estando em causa a aplicao de uma contribuio sobre o valor das penses (prevista no artigo 76 da proposta de lei do OE/2013), esta situao estar na fronteira entre uma reduo de despesa ou um aumento de receita. No sentido da qualificao como receita do sistema previdencial aponta ainda o modus operandi da efetivao da medida, conforme o previsto no n. 8 do artigo 78., que determina, no caso de penses no pagas por entidades pblicas, que as entidades processadoras procedam reteno na fonte do valor correspondente contribuio e a entreguem, dentro de determinado prazo, Caixa Geral de Aposentaes, em correspondncia com os procedimentos similares de arrecadao de receitas em sede fiscal. 73. Deste modo, no que se refere s penses processadas e pagas pelo sistema pblico de segurana social, a CES assume o efeito prtico de uma medida de reduo de despesa. At ao limite de 5030,64 visa obter, como se esclareceu no Relatrio do OE para 2013, um efeito equivalente reduo salarial que tem vindo a ser aplicada aos trabalhadores do setor pblico desde 2011, o que surge evidenciado tambm pela correspectividade do valor percentual da deduo relativamente reduo remuneratria tambm prevista no artigo 27, n. 1, da Lei do OE. E o efeito continua a ser, ainda neste mesmo mbito, de reduo da despesa pblica quanto s penses sobre que incide a percentagem adicional de 15%, quando o montante que exceda 12 vezes o valor do IAS (5030,64), e de 40%, quando o montante que ultrapasse 18 vezes o valor do IAS (7545,96). Ainda que, neste ltimo caso, se sujeite os respetivos titulares a um contributo mais gravoso, por se tratar de prestaes de valor elevado que se entendeu poderem suportar um sacrifcio extraordinrio em nome do princpio da solidariedade, face s dificuldades crescentes de sustentabilidade da segurana social e do sistema pblico de penses, sujeito no ano de 2013 a um acrscimo de esforo financeiro que, em ltimo termo, teria se ser coberto por transferncias do Oramento de Estado. Neste mbito de incidncia, a norma do n. 2 do artigo 78 da Lei do OE, tendo o referido efeito de diminuio conjuntural das penses, por fora da aplicao de taxas fortemente progressivas, no deixa de constituir um instrumento financeiro de reduo de despesa pblica, visto que estamos ainda perante penses do chamado primeiro pilar de proteo social, e que so suportadas pelo oramento da segurana social ou da Caixa Geral de Aposentaes, apenas se diferenciando relativamente norma do n. 1, na apreciao da questo de constitucionalidade,
05/04/13
por se tratar, nesse outro caso, da imposio de um sacrifcio muito mais intenso. J o mesmo no pode afirmar-se quanto sujeio das penses dos regimes substitutivos e dos regimes complementares, de iniciativa pblica ou de iniciativa coletiva privada, contribuio extraordinria de solidariedade, nos termos genericamente previstos para as penses atribudas pelo sistema de segurana social ou pela CGA. Neste caso, as entidades processadoras devem efetuar a deduo da contribuio e entreg-la CGA, at ao dia 15 do ms seguinte quele em sejam devidas as prestaes (artigo 78, n. 8), pelo que a CES produz aqui o efeito exclusivo de um aumento de receita, por via da transferncia de verbas para o sistema pblico de segurana social. 74. Embora financeiramente suscetvel de ser perspetivada de modo ambivalente, privilegiando o efeito prtico do lado da despesa ou da receita consoante o seu mbito subjetivo de incidncia, a CES juridicamente configurada no preceito que institui a medida, de modo unitrio, como uma contribuio para a segurana social, ainda que apresente a particularidade de ser exigida aos atuais beneficirios dos regimes previdenciais. Alis, em conformidade com esta natureza de tributo para a segurana social e no de reduo formal do montante da prestao, nos termos do artigo 53. do CIRS, o valor da penso, apurado sem ter em conta a incidncia da CES, continua a fornecer a indicao do rendimento bruto tributvel pela categoria H. O montante que resulta da aplicao da CES entra, porm, no passo seguinte, como deduo especfica para apuramento da matria coletvel, nos termos da alnea b) do n. 4 do referido preceito que manda deduzir as contribuies obrigatrias para regimes de proteo social . Sem dvida que a incidncia, em geral, de uma obrigao contributiva sobre os prprios beneficirios ativos representa um desvio ao funcionamento do sistema, na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurana social que abarca os prprios beneficirios das prestaes sociais, pondo em causa, de algum modo, o princpio da contributividade, que tem pressuposta a ideia de uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes (artigo 54 da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro). O que se torna ainda mais evidente quando a obrigao incide sobre os beneficirios de modalidades privadas de proteo social, que so exteriores ao sistema pblico de segurana social. No entanto, a circunstncia de o sistema previdencial assentar fundamentalmente no autofinanciamento, atravs das quotizaes dos trabalhadores e das contribuies das entidades empregadoras, no obsta a que possa recorrer a outras fontes de financiamento, incluindo outras receitas fiscais legalmente previstas, como decorre do artigo 92. da Lei n. 4/2007. A receita obtida atravs de um tributo parafiscal que incide sobre os pensionistas dos regimes complementares e substitutivos no deixa de corresponder a uma forma de financiamento da segurana social, em termos que equivalem s quotizaes dos trabalhadores no mbito da obrigao contributiva. Num contexto de emergncia econmica e financeira, a contribuio visa, por outro lado, contrariar a tendncia deficitria da segurana social e permitir satisfazer os compromissos assumidos com as prestaes do regime geral de segurana social e de proteo social da funo pblica. E importa reter que os regimes complementares se encontram especialmente regulados nos artigos 81 e seguintes da Lei n. 4/2007, e, ainda que de iniciativa privada, integram tambm o sistema de segurana social, que assenta num princpio de complementaridade, traduzido na articulao de vrias formas de proteo social pblicas, sociais, cooperativas, mutualistas e privadas com o objetivo de melhorar a cobertura das situaes abrangidas e promover a partilha de responsabilidades - artigo 15 (sobre o fundamento e legitimidade dos regimes complementares, ILDIO DAS NEVES, Os regimes complementares de segurana social, in Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXVI, n. 4, Outubro-Dezembro de 1994, pgs. 286 e segs.). A contribuio, mesmo quando exigida aos titulares de complementos de reforma, est, por isso, estreitamente associada aos fins da segurana social, alm de que esses pensionistas
05/04/13
beneficiam da solvabilidade do sistema e tiram vantagem do seu eficaz financiamento, na medida em que o reforo de proteo social que podero obter por via da atribuio de prestaes complementares s se torna efetivo se o Estado continuar a satisfazer pontualmente as prestaes concedidas pelo sistema previdencial, de que eles so tambm destinatrios. As consideraes que antecedem justificam, por maioria de razo, a sujeio contribuio extraordinria de solidariedade dos pensionistas dos denominados regimes especiais, dada a natureza substitutiva das prestaes que a esto em causa (artigo 53 da Lei n. 4/2007). 75. Tratando-se de uma contribuio para a segurana social, como tudo indica, no obstante a sua atipicidade, ela no est sujeita aos princpios tributrios gerais, e designadamente aos princpios da unidade e da universalidade do imposto, no sendo para o caso mobilizveis as regras do artigo 104., n. 1, da Constituio relativas ao imposto sobre o rendimento pessoal. Isso porque a contribuio para a segurana social prevista no artigo 78 da Lei do Oramento do Estado apresenta diversos traos diferenciadores da conceo tributria estrita dos impostos, quer quanto aos objetivos, quer quanto estrutura jurdica. uma receita consignada, na medida em que se destina a satisfazer, de modo imediato, as necessidades especficas do subsistema contributivo da segurana social, distinguindo-se por isso dos impostos, que tm como finalidade imediata e genrica a obteno de receitas para o Estado, em vista a uma afetao geral e indiscriminada satisfao de encargos pblicos. E no possui um carter de completa unilateralidade uma vez que os regimes complementares tm o seu suporte jurdico-institucional no sistema de segurana social globalmente considerado, e no deixam de manter uma relao de proximidade com o regime contributivo (que , por natureza, obrigatrio), retirando um benefcio indireto do seu eficaz funcionamento (quanto caracterizao jurdica da contribuio para a segurana social, ILDIO DAS NEVES, Direito da Segurana Social, Coimbra, 1996, pg. 360). Trata-se, assim, de um encargo enquadrvel no tertium genus das demais contribuies financeiras a favor dos servios pblicos, a que passou a fazer-se referncia, a par dos impostos e das taxas, na alnea i) do n. 1 do art. 165. da Constituio. A situao no , por isso, tambm, inteiramente equivalente analisada no acrdo do Tribunal Constitucional n. 186/93 (cuja orientao foi depois tambm seguida pelo acrdo n. 1203/96), em que se considerou (ainda que apenas para verificar se a determinao da incidncia e da taxa da contribuio est sujeita a reserva de lei) que as contribuies para a segurana social que tm como sujeito passivo a entidade patronal, quer sejam havidas como verdadeiros impostos, quer sejam consideradas como uma figura contributiva de outra natureza, sempre devero estar sujeitas aos mesmos requisitos a que aqueles se acham constitucionalmente obrigados. Esta sujeio s regras constitucionais, na lgica argumentativa do acrdo, decorre do facto de as prestaes pecunirias em que estas contribuies se traduzem, talqualmente os impostos, revestirem carter definitivo e unilateral, caracterizao que no inteiramente transponvel para o tributo em causa, pelas consideraes j precedentemente formuladas, nem sequer quando a contribuio incide sobre penses dos regimes complementares e substitutivos. E, deste modo, independentemente das variantes que a norma do artigo 78, ao prever a contribuio extraordinria de solidariedade, possa colocar - quer quando esta equivale a uma medida de reduo de despesa, quer quando constitui uma estrita medida de obteno de receita -, a questo de constitucionalidade que vem suscitada acaba por reconduzir-se alegada violao do direito de propriedade e dos princpios da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana. 76. Um aspeto que se torna evidente, por tudo o que j anteriormente se exps, que os pensionistas afetados pela medida no se encontram na mesma situao de qualquer outro cidado, justamente porque so beneficirios de penses de reforma ou de aposentao e de complementos de reforma, e a sua distintiva situao estatutria que determina a incidncia da CES, como medida conjuntural, com a finalidade especfica de assegurar a sua participao no financiamento do sistema de segurana social, num contexto extraordinrio de exigncias de
05/04/13
financiamento que, de outra forma, sobrecarregariam o Oramento do Estado ou se transfeririam para as geraes futuras. A Constituio no estabelece a proporo em que o financiamento da segurana social depende de qualquer uma das suas fontes, sendo essa matria que est em grande medida disposio do Estado no mbito da sua liberdade de conformao poltica e legislativa (GOMES C ANOTILHO/VITAL M OREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, pg. 817). No caso concreto, a imposio de um tributo com a natureza de uma contribuio para a segurana social, traduz-se, em grande parte, na imediata reduo de despesa por via da deduo de uma percentagem dos montantes devidos a ttulo de penso de reforma ou de aposentao pelas prprias entidades a que est consignada e, noutra parte, incidindo sobre titulares de complementos de reforma e de penses com um regime especial, corresponde a uma forma de financiamento que assegurada pelos beneficirios ativos de prestaes. Podendo descortinar-se na sua prpria condio de pensionistas o fundamento material bastante para, numa situao de exceo, serem chamados a contribuir para o financiamento do sistema, o que afasta, partida, o carter arbitrrio da medida. A sujeio dos pensionistas a uma contribuio para o financiamento do sistema de segurana social, de modo a diminuir a necessidade de afetao de verbas pblicas, no quadro de distintas medidas articuladas de consolidao oramental, que incluem tambm aumentos fiscais e outros cortes de despesas pblicas, apoia-se numa racionalidade coerente com uma estratgia de atuao cuja definio cabe ainda dentro da margem de livre conformao poltica do legislador. E os quantitativos das novas contribuies fixados pelo artigo 78, da Lei do Oramento do Estado, no se revelam excessivamente diferenciadores, face s razes que se admitiram como justificativas da imposio desta medida penalizadora dos pensionistas, sendo as percentagens relativas ao montante das penses constantes do n. 1, similares s das redues das remuneraes de quem aufere por verbas pblicas, constantes do artigo 27. do mesmo diploma, e que foi considerado situarem-se ainda dentro dos limites do sacrifcio exigvel, de que se excluiram todos aqueles que auferem penses inferiores a 1350. E se as percentagens das contribuies que incidem sobre as penses abrangidas pelo n. 2, do mesmo artigo 78, atingem valores bem mais elevados, elas tambm incidem sobre penses cujo montante no deixa de justificar um maior grau de progressividade. A prossecuo do fim de interesse pblico que preside a esta medida e a sua emergncia, aliadas a um imperativo de solidariedade, tem uma valia suficiente para fundamentar a diferenciao estabelecida entre o n. 1 e o n. 2 do artigo 78. 77. Quanto anlise dos princpios da proporcionalidade e da proteo da confiana no pode deixar de se ter presente quer a recente evoluo verificada no regime previdencial de segurana social quer, sobretudo, a natureza conjuntural da CES. No que se refere ao regime previdencial de segurana social, o critrio de determinao dos montantes das penses, que provinha do Decreto-Lei n. 329/93, de 25 de setembro, e em certa medida era ainda tributrio do modelo concebido nos anos 60 (limitando-se a considerar como remunerao relevante para fixao do montante global da penso a correspondente aos melhores 10 anos dos ltimos 15 da carreira contributiva), foi profundamente alterado pela Lei de Bases da Segurana Social aprovada pela Lei n. 17/2000, de 8 de agosto, que estipulou o princpio segundo o qual o clculo de penses de velhice devia ter por base os rendimentos de trabalho de toda a carreira contributiva (artigo 57., n. 3). O Governo e os parceiros sociais comprometeram-se entretanto a adotar medidas destinadas a assegurar o equilbrio financeiro do sistema de segurana social, incluindo no que se refere reformulao do clculo das penses, e nessa sequncia foi publicado o Decreto-Lei n. 35/2002, de 19 de fevereiro, que veio estabelecer como regra a considerao, para efeitos do clculo da penso, das remuneraes anuais revalorizadas de toda a carreira contributiva, medida que era justificada no s pela necessidade de assegurar sustentabilidade financeira do sistema de
05/04/13
segurana social, mas tambm por razes de justia social (Acordo para a Modernizao da Proteo Social, de 20 de novembro de 2001). E posteriormente foi celebrado um novo acordo de concertao social que teve em vista complementar a reforma de 2001/2002, e que pretendeu realizar dois objetivos essenciais: (i) acelerar o prazo de transio para a nova frmula de clculo das penses; (ii) introduzir um limite superior para o clculo das penses baseado nos ltimos anos da carreira contributiva (Acordo sobre a Reforma da Segurana Social, de 10 de outubro de 2006). So esses objetivos que surgem plasmados no novo regime do Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio, publicado em desenvolvimento da atual Lei de Bases da Segurana Social, que visou dar concretizao prtica ao princpio da acelerao da transio para a nova frmula de clculo de penses, tornando-se aplicvel aos contribuintes inscritos at 31 de dezembro de 2001 (e, portanto, queles cuja carreira contributiva decorreu em parte ainda na vigncia do Decreto-Lei n. 329/93) (artigos 33 e 34) e estabeleceu uma limitao do montante da penso destinada a impedir que, por razes de justia social e equidade contributiva, venha a ser atribuda uma penso que se mostre ser excessiva (artigo 101). Por outro lado, foi introduzido um fator de sustentabilidade no clculo do montante da penso, que permite uma regresso do seu valor em funo da alterao da esperana mdia de vida - artigo 35 (sobre a evoluo legislativa do sistema de segurana social, o acrdo n. 188/2009, que se pronunciou pela no inconstitucionalidade da norma que fixou um teto mximo para o valor das penses). 78. Tambm no domnio do sistema de proteo social da funo pblica, foram introduzidas importantes alteraes. A Lei n. 60/2005, de 29 de dezembro, veio instituir mecanismos de convergncia do regime de proteo social da funo pblica com o regime geral da segurana social no que respeita s condies de aposentao e clculo das penses, e nesses termos, a Caixa Geral de Aposentaes deixou, a partir de 1 de janeiro de 2006, de proceder inscrio de subscritores (artigo 1), sendo que o pessoal que inicie funes a partir dessa data ao qual, nos termos da legislao vigente, fosse aplicvel o regime de proteo social da funo pblica em matria de aposentao (em razo da natureza da instituio a que venha a estar vinculado, do tipo de relao jurdica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito), obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurana social (artigo 2). E o Decreto-Lei n. 117/2006, de 20 de junho, veio tambm estabelecer a transio do regime de proteo social dos funcionrios e agentes da Administrao Pblica, em contrato de trabalho, para o regime geral de segurana social dos trabalhadores por conta de outrem, passando a cobrir as eventualidades de proteo na doena, doenas profissionais, maternidade e desemprego atravs dos regimes jurdicos do subsistema previdencial, com as particularidades previstas nesse diploma. 79. Esta evoluo de poltica legislativa aponta j para uma gradual adaptao do quadro legal das penses aos novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a maior equidade e justia social na sua concretizao, e que corresponde a um dos princpios legalmente assumidos do sistema previdencial (artigo 63 da Lei n. 4/2007). Por outro lado, as normas ora impugnadas surgem impulsionadas por uma necessidade conjuntural e emergente de reduo da afetao de verbas pblicas manuteno do sistema de segurana social. A CES foi, na realidade, concebida exclusivamente para fazer face, juntamente com outras medidas, situao de crise econmico-financeira, que ter transitoriamente tambm exigido, no quadro das opes de base feitas pelo poder poltico, um urgente reforo do financiamento do sistema de segurana social, custa dos prprios beneficirios.
05/04/13
Perante a conjugao de uma diminuio das receitas do sistema de segurana social, face ao forte aumento do desemprego, reduo dos salrios e s novas tendncias migratrias, com um aumento das despesas com o apoio ao desemprego e s situaes de pobreza, e consequente necessidade do Estado subsidiar o sistema de segurana social, agravando desse modo o dfice pblico, o legislador, a ttulo excecional e numa situao de emergncia, optou por estender aos pensionistas o pagamento de contribuies do sistema de segurana social do qual so direta ou indiretamente beneficirios, apenas durante o presente ano oramental. , pois, atendendo natureza excecional e temporria desta medida, tendo por finalidade a satisfao das metas do dfice pblico exigidas pelo Programa de Assistncia Econmica e Financeira, que a sua conformidade com os princpios estruturantes do Estado de direito democrtico deve ser avaliada. 80. So conhecidos, e foram j aqui recordados, os critrios a que o Tribunal Constitucional d relevncia para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana. E no pode deixar de reconhecer-se que as pessoas na situao de reforma ou aposentao, tendo chegado ao termo da sua vida ativa e obtido o direito ao pagamento de uma penso calculada de acordo com as quotizaes que deduziram para o sistema de segurana social, tm expectativas legtimas na continuidade do quadro legislativo e na manuteno da posio jurdica de que so titulares, no lhes sendo sequer exigvel que tivessem feito planos de vida alternativos em relao a um possvel desenvolvimento da atuao dos poderes pblicos suscetvel de se repercutir na sua esfera jurdica. Todavia, em face do condicionalismo que rodeou a implementao da contribuio extraordinria de solidariedade, no s as expectativas de estabilidade na ordem jurdica surgem mais atenuadas, como so sobretudo atendveis relevantes razes de interesse pblico que justificam, em ponderao, uma excecional e transitria descontinuidade do comportamento estadual. Como j resulta da ponderao efetuada noutro local, a propsito deste princpio, o interesse pblico a salvaguardar, no s se encontra aqui perfeitamente identificado, como reveste uma importncia fulcral e um carter de premncia que lhe confere uma manifesta prevalncia, ainda que no se ignore a intensidade do sacrifcio causado s esferas particulares atingidas pela nova contribuio. No que se refere s penses abrangidas pelo n. 2 do artigo 78, cabe adicionalmente referir que essas prestaes j haviam sido objeto de uma contribuio extraordinria de solidariedade de 10 %, incidindo sobre o montante que excede aquele valor, por fora do artigo 162 da Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (Lei do OE de 2011), e que veio a ser agravada, em termos idnticos aos agora previstos, atravs do n. 15 do artigo 20 da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do OE de 2012). No h, pois, nenhuma evidncia, em todo este contexto, de uma infrao ao princpio da proteo da confiana. 81. Nem parece que possa ter-se como violado o princpio da proporcionalidade, em qualquer das suas vertentes de adequao, necessidade ou justa medida. Como observa REIS NOVAIS, o princpio da idoneidade ou da aptido significa que as medidas legislativas devem ser aptas a realizar o fim prosseguido, ou, mais rigorosamente, devem, de forma sensvel, contribuir para o alcanar. No entanto, o controlo da idoneidade ou adequao da medida, enquanto vertente do princpio da proporcionalidade, refere-se exclusivamente aptido objetiva e formal de um meio para realizar um fim e no a qualquer avaliao substancial da bondade intrnseca ou da oportunidade da medida. Ou seja, uma medida idnea quando til para a consecuo do um
05/04/13
fim, quando permite a aproximao do resultado pretendido, quaisquer que sejam a medida e o fim e independentemente dos mritos correspondentes. E, assim, a medida s ser suscetvel de ser invalidada por inidoneidade ou inaptido quando os seus efeitos sejam ou venham a revelar-se indiferentes, incuos ou at negativos tomando como referncia a aproximao do fim visado (Princpios Constitucionais Estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, 2004, pgs. 167-168). No caso vertente, patente que a incidncia de um tributo parafiscal sobre o universo de pensionistas como meio de reduzir excecional e temporariamente a despesa no pagamento de penses e obter um financiamento suplementar do sistema de segurana social uma medida adequada aos fins que o legislador se props realizar. Quanto a saber se para atingir esse objetivo, o meio efetivamente escolhido o necessrio ou exigvel, por no existirem outros meios, em princpio, to idneos ou eficazes, que pudessem obter o mesmo resultado de forma menos onerosa para as pessoas afetadas, no se vislumbra, num critrio necessariamente de evidncia, a existncia de alternativas que, mantendo uma coerncia com o sistema no qual estas medidas se situam, com igual intensidade de realizao do fim de interesse pblico, lesassem em menor grau os titulares das posies jurdicas afetadas. Nestes termos, a medida cumpre o princpio da necessidade. Por fim, a norma suscitada no se afigura ser desproporcionada ou excessiva, tendo em considerao o seu carter excecional e transitrio e o patente esforo em graduar a medida do sacrifcio que exigido aos particulares em funo do nvel de rendimentos auferidos, mediante a aplicao de taxas progressivas, e com a excluso daqueles cuja penso de valor inferior a 1350, relativamente aos quais a medida poderia implicar uma maior onerosidade. Acresce que, em termos prticos, ela corresponde, em grande parte, a uma extenso da medida de reduo salarial j aplicada aos trabalhadores do setor pblico em 2011 e 2012, e que foi mantida em 2013, a qual no acrdo n. 396/2011 tambm se considerou no ser desproporcionada ou excessiva. Relativamente previso do n. 2 do artigo 78 da Lei do Oramento do Estado, a questo de constitucionalidade justifica, no entanto, outros desenvolvimentos, por estar a em causa a aplicao de taxas fortemente progressivas que se alega revestirem uma natureza confiscatria. 82. Defende o Requerente do pedido formulado no processo n. 2/2013 que a carga de esforo tributrio que potenciada pelo disposto no artigo 78. da Lei do Oramento do Estado pode, igualmente, pr em causa direitos patrimoniais conexos com o direito de propriedade privada, que se reconduz norma do n. 1 do artigo 62. da Constituio e que beneficia, com adaptaes, do regime garantstico dos direitos, liberdades e garantias contido no seu artigo 18. O mesmo argumento foi j mobilizado relativamente suspenso parcial do subsdio de frias dos reformados e pensionistas, mantendo-se vlidas as consideraes que, a esse propsito, foram formuladas. De facto, essa perspetiva poderia arrancar da ideia de que o conceito de propriedade vertido no citado preceito constitucional no se circunscreve aos direitos reais tipificados no Cdigo Civil, mas engloba outros direitos com relevncia econmica direta, tais como os salrios ou as penses de reforma, constituindo um equivalente de patrimnio (sobre estes aspetos, M ARIA LCIA AMARAL, Responsabilidade do Estado e dever de indemnizar do legislador , Coimbra, 1998, pgs. 547 e segs.; SOUSA FRANCO/OLIVEIRA M ARTINS, A Constituio Econmica Portuguesa, Coimbra, 1993, pg. 174). A posio foi tambm sufragada pelo Tribunal Constitucional no acrdo n. 491/02, em que se entendeu que o direito de propriedade a que se refere o artigo 62. da Constituio no abrange apenas a proprietas rerum, os direitos reais menores, a propriedade intelectual e a propriedade industrial, mas tambm outros direitos que normalmente no so
05/04/13
includos sob a designao de propriedade, tais como, designadamente, os direitos de crdito e os direitos sociais incluindo, portanto, partes sociais como as aes ou as quotas de sociedades (no mesmo sentido ainda os acrdos n.s 273/04 e 374/03). No entanto, mesmo que situemos o direito penso neste plano de anlise, a violao do direito propriedade, por virtude da reduo do montante das prestaes que forem devidas a esse ttulo, apenas poderia colocar-se se fosse possvel afirmar um estrito princpio de correspectividade no mbito da relao jurdica de segurana social, de modo a que existisse efetiva equivalncia entre o montante das contribuies e o valor das prestaes. Todavia o princpio que vigora antes de uma equivalncia global que poder sempre ser corrigida em funo do princpio da solidariedade, como um dos fatores estruturantes do sistema de segurana social (JOO LOUREIRO, Adeus ao estado social? O insustentvel peso do no-ter , BFD 83 (2007), pgs. 168-169). Estes aspetos foram analisados no j citado acrdo n. 188/2009, onde se afirmou:
A referncia legal a uma relao sinalagmtica direta entre a obrigao legal de contribuir e o direito s prestaes parece pressupor um princpio contratualista de correspectividade entre os direitos e obrigaes que integram a relao jurdica de segurana social. Mas diversos outros indicadores apontam no sentido de que o legislador pretendeu apenas referir-se necessria interdependncia entre o direito s prestaes e a obrigao de contribuir, o que no significa que exista uma direta correlao entre a contribuio paga e o valor da penso a atribuir (cfr. ILDIO DAS NEVES, Direito da Segurana Social. Princpios Fundamentais numa Anlise Prospetiva, Coimbra, 1996, pgs. 303 e segs.). Em primeiro lugar, o mbito material do sistema previdencial no se circunscreve s penses de invalidez e velhice, mas abrange diversas outras eventualidades que determinam perda de rendimentos de trabalho, como a doena, maternidade, paternidade e adoo, desemprego, acidentes de trabalho e doenas profissionais, ou a morte, no estando excludo, sequer, que a proteo social que assim se pretende garantir seja alargada, no futuro, em funo da necessidade de dar cobertura a novos riscos sociais (artigo 52 da Lei n. 4/2007). E, pela natureza das coisas, no h, em relao a cada situao e categoria de beneficirios, uma plena correspondncia pecuniria entre os valores comparticipados ao longo da carreira contributiva e os benefcios obtidos em consequncia da verificao das eventualidades que se encontram cobertas pelo sistema previdencial. Por outro lado, a obrigao de contribuir no impende apenas sobre os beneficirios, mas tambm, no caso de exerccio de atividade profissional subordinada, sobre as respetivas entidades empregadoras (obrigao que para estas se constitui com o incio do exerccio da atividade profissional dos trabalhadores ao seu servio - artigo 56, n.s 1 e 2), sendo o respetivo montante determinado por aplicao de taxa legalmente prevista s remuneraes que constituam a base de incidncia contributiva (artigo 57, n. 1). Alm disso, a lei pode prever limites contributivos, quer atravs da aplicao de limites superiores aos valores das remuneraes que servem de base de incidncia, quer por via da reduo da taxa contributiva, isto , do valor em percentagem que deve incidir sobre a base salarial para a determinao do quantitativo exato da contribuio ou quotizao (artigo 58). Acresce que a falta do pagamento de contribuies relativas a perodos de exerccio de atividade dos trabalhadores por conta de outrem, que lhes no seja imputvel, no prejudica o direito s prestaes (artigo 61, n. 4), e na determinao dos montantes das prestaes podem ser tidos em considerao, para alm do valor das remuneraes registadas, que constitui a base de clculo, outros elementos adicionais, como a durao da carreira contributiva e a idade do beneficirio (artigo 62, n.s 1 e 2).
Todos os referidos aspetos do regime legal conduzem a concluir que o clculo do montante da penso no corresponde aplicao de um princpio de correspectividade que pudesse resultar da capitalizao individual das contribuies, mas radica antes num critrio de repartio que assenta num princpio de solidariedade, princpio este que aponta para a responsabilidade coletiva das pessoas entre si na realizao das finalidades do sistema e se concretiza, num dos seus vetores, pela transferncia de recursos entre cidados cfr. artigo 8, n. 1, e n. 2, alnea a), da Lei n. 4/2007 (neste sentido, JOO LOUREIRO, ob. e loc. cit.). 83. O argumento no tem idntica validade quanto aos complementos de reforma, que funcionem segundo um regime de capitalizao. No entanto, como se assinalou, os regimes
05/04/13
complementares esto associados ao sistema de segurana social na sua integralidade, e estando em causa a incidncia de uma contribuio similar s quotizaes dos trabalhadores no ativo, no se v em que termos que esses rendimentos devam encontrar-se cobertos pelo mbito de proteo do direito de propriedade, quando ainda estamos no domnio da parafiscalidade. Na verdade, a responsabilidade do Estado na tomada de decises polticolegislativas, no domnio do financiamento dos regimes de segurana social, resulta da sua qualidade de garante superior do sistema, com a incumbncia de organizar, coordenar e subsidiar um programa de proteo social dos cidados nas situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade de trabalho - artigo 63, n. 2, da Constituio (ILDIO DAS NEVES, Direito da Segurana Social, citado, pg. 334). O legislador dispe de liberdade de conformao para delimitar a fronteira entre o sistema bsico de segurana social pblico e os sistemas privados complementares (JORGE M IRANDA/RUI M EDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, pgs. 646-647), o que tambm pressupe, por efeito do englobamento dos diferentes regimes no sistema nico de segurana social, o enquadramento normativo da obrigao contributiva. 84. Tenha-se, por ltimo, em considerao que a reduo das penses, mesmo quando influenciadas pela aplicao de taxas contributivas percentuais muito elevadas como sucede em relao s penses abrangidas pelo n. 2 do artigo 78 -, no corresponde a uma ablao do direito penso, constituindo antes uma medida conjuntural de carter transitrio, justificada por situao de emergncia econmica e financeira, pelo que no pode ainda aqui atribuir-se a essa contribuio uma natureza confiscatria. A questo das taxas confiscatrias tem sido matria tratada, no domnio tributrio, no mbito do princpio da proporcionalidade ou proibio de excesso, considerando-se que, implicando o imposto uma restrio ao direito de propriedade, o tributo no pode assumir uma tal dimenso quantitativa que absorva a totalidade ou a maior parte da matria coletvel, nem pode ter um efeito de estrangulamento, impedindo o livre exerccio das atividades humanas (DIOGO LEITE DE CAMPOS/M NICA L EITE DE C AMPOS, Direito Tributrio, Coimbra, 1996, pg. 148, e DIOGO LEITE DE CAMPOS, As trs fases de princpios fundamentantes do Direito Tributrio, in O Direito, ano 139, 2007, pg. 29), ou pondo em causa que a cada um seja assegurado um mnimo de meios ou recursos materiais indispensveis () [] dignidade [da pessoa humana] (CASALTA NABAIS, Direito Fiscal, 7. Edio, pg. 162). A varivel quantitativa no , contudo, contrariamente ao que possa parecer, nica ou determinante. Para aferio do que seja ou no imposto confiscatrio, apela-se a uma ideia de equidade ou tributao equitativa: saber se um imposto tem efeitos confiscatrios no depende apenas dos montantes das respetivas taxas. Importa, isso sim, aferir desses efeitos confiscatrios em relao a determinado contribuinte em concreto. O fator decisivo no aquilo que o imposto retira ao contribuinte, mas o que lhe deixa ficar (LUS VASCONCELOS ABREU, Algumas notas sobre o problema da confiscatoriedade tributria em sede de imposto sobre o rendimento pessoal, in Fisco, n. 31, maio 1991, pgs. 26 e segs.). Transpondo esta doutrina para o caso aqui em anlise, considerando que as taxas adicionais de 15% e 40% so aplicadas s a partir de rendimentos especialmente elevados e deixam ainda uma margem considervel de rendimento disponvel, e como se referiu j revestem carter transitrio e excecional, no se afigura que se lhes possa atribuir carter confiscatrio. O Tribunal pronuncia-se, nos termos expostos, pela no inconstitucionalidade da norma do artigo 78. I. Contribuio sobre os subsdios de doena e de desemprego (artigo 117., n. 1)
05/04/13
85. Os autores do pedido que deu origem ao Processo n. 8/13 suscitam a questo de constitucionalidade da norma do artigo 117., n. 1, alegando, no essencial, que a sujeio dos beneficirios de prestaes do sistema previdencial a uma contribuio de 5% sobre o montante dos subsdios concedidos por doena e de 6% sobre o montante de subsdios concedidos em caso de desemprego, consubstancia, na prtica, uma reduo das correspetivas prestaes sociais, e pe em causa a aplicao do princpio constitucional da igualdade, uma vez que os trabalhadores que deles beneficiam no se encontram em situao idntica dos demais trabalhadores devido impossibilidade temporria de obteno de meios de subsistncia. Entendem ainda que viola os artigos 59., n. 1, alneas e) e f), e 63., n. 3, da Constituio, que consagram o direito de todos os trabalhadores assistncia material, o direito a assistncia e justa reparao quando vtimas de acidente de trabalho ou de doena profissional e ainda o direito proteo dos cidados na doena, bem como no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho. 86. O citado artigo 117. sujeita os montantes dos subsdios concedidos no mbito das eventualidades de doena ou de desemprego a uma contribuio, respetivamente, de 5% e de 6%, com exceo das situaes previstas nos seus n.s 2 e 3 (subsdios referentes a perodo de incapacidade temporria de durao inferior ou igual a 30 dias e situaes de majorao do subsdio de desemprego previstas no artigo 118.). A referida contribuio ser deduzida pelas instituies de segurana social do montante das prestaes por ela pagas e constituir uma receita do sistema previdencial (n. 4 do artigo 117.). O regime jurdico de proteo social em caso de doena encontra-se regulado no Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Lei n.s 146/2005, de 26 de agosto, 302/2009, de 22 de outubro, pela Lei n. 28/2011, de 16 de junho, e pelo Decreto-Lei n. 133/2012, de 27 de junho. Trata-se de uma prestao cuja atribuio visa a compensao da perda de remunerao em consequncia de incapacidade temporria para o trabalho por doena. Em termos gerais, tm direito ao subsdio por doena os beneficirios do subsistema previdencial no regime geral de segurana social dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes (artigo 3. do Decreto-Lei n. 28/2004). Nos termos do artigo 16. do referido diploma, o montante dirio do subsdio de doena calculado pela aplicao remunerao de referncia (artigo 18.) de uma percentagem varivel (entre 55% e 100%), em funo da durao do perodo de incapacidade para o trabalho ou da natureza da doena, sendo que o montante dirio no pode ser inferior a 30% do valor dirio da retribuio mnima mensal (artigo 19., n. 1). Por seu turno, o subsdio de desemprego destina-se a compensar a perda das remuneraes de trabalho de quem perdeu o emprego de forma involuntria. Em geral, tem direito ao subsdio de desemprego quem tenha estado vinculado por contrato de trabalho e esteja em situao de desemprego involuntrio ou tenha suspendido o contrato de trabalho com fundamento em salrios em atraso e, em qualquer caso, tenha capacidade e disponibilidade para o trabalho e esteja inscrito para procura de emprego no centro de emprego da rea de residncia (Decreto-Lei n. 220/2006, de 3 de novembro, alterado, por ltimo, pelo Decreto-Lei n. 64/2012, de 15 de maro). Num caso como no outro, estamos perante prestaes contributivas (includas no regime geral de segurana social contributivo e obrigatrio) e substitutivas de rendimento de trabalho (sistema previdencial). Cumpre, ainda, salientar que, tendo a norma do artigo 117. natureza oramental, aplica-se-lhe o correspondente regime de vigncia anual (artigo 106., n. 1, da Constituio). 87. Quer o regime do subsdio por doena, quer o regime do subsdio de desemprego sofreram recentes alteraes, por via, respetivamente, dos citados Decretos-Leis n.s 133/2012 e 64/2012, que, pelo menos em parte, e como expressamente se refere nos respetivos prembulos, foram ditadas pela atual situao econmica e financeira do Pas e pela necessidade de cumprimento das medidas constantes do Memorando de Entendimento.
05/04/13
Tais alteraes, no mbito da proteo na eventualidade de doena, traduziram-se essencialmente na adequao das percentagens de substituio do rendimento perdido em funo de novos perodos de atribuio do subsdio de doena, protegendo-se diferentemente perodos de baixa at 30 dias e perodos mais longos, entre 30 e 90 dias; na introduo de uma majorao de 5% das percentagens para os beneficirios cuja remunerao de referncia seja igual ou inferior a 500, que tenham trs ou mais descendentes a cargo, em determinadas condies; na alterao da forma de apuramento da remunerao de referncia nas situaes de totalizao de perodos contributivos, passando a considerar-se o total das remuneraes desde o incio do perodo de referncia at ao dia que antecede a incapacidade para o trabalho. No caso do subsdio de desemprego, procedeu-se majorao temporria de 10% do respetivo montante nas situaes em que ambos os membros do casal sejam titulares de subsdio de desemprego e tenham filhos a cargo, abrangendo esta medida igualmente as famlias monoparentais; foi reduzido de 450 para 360 dias o prazo de garantia para o subsdio de desemprego; foi introduzida uma reduo de 10% sobre o valor do subsdio a aplicar aps 6 meses de concesso, como forma de incentivar a procura ativa de emprego; reduziu-se o limite mximo do montante mensal, mantendo-se os valores mnimos; reduziu-se o perodo de concesso do subsdio, possibilitando-se a ultrapassagem desse limite para trabalhadores com carreira contributiva mais longa; criou-se a possibilidade do pagamento parcial do montante nico das prestaes de desemprego. 88. O Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2013 no se refere especificamente contribuio a que as prestaes por doena e desemprego passaram a estar sujeitas, nos termos do artigo 117. aqui questionado. No entanto, infere-se do Relatrio sobre a Sustentabilidade Financeira da Segurana Social, anexo quele Relatrio (pg. 261) que o sistema previdencial tem vindo a revelar uma tendncia deficitria de 2006 para 2012 (com exceo de 2008) e que o momento atual, com a diminuio das receitas contributivas e o aumento da despesa com prestaes sociais, conduz a uma reviso dos cenrios e ao reforo da necessidade de se virem a tomar medidas estruturais que contrariem esta tendncia. Ao longo do citado Relatrio sobre o Oramento de Estado h vrias referncias ao aumento da despesa com prestaes sociais, em particular, com o subsdio de desemprego (pgs. 29, 30, 42 e 264) e salienta-se a necessidade de operar um esforo financeiro suplementar do Oramento de Estado que assegura o equilbrio da situao oramental do sistema de segurana social com uma transferncia extraordinria (pg. 121). 89. A contribuio agora prevista tanto pode ser vista como uma reduo do montante das prestaes de subsdio por doena e de subsdio de desemprego, tendo em conta que diminui as despesas com as referidas prestaes no mbito do oramento da segurana social (qualificao que lhe atribuda pelos requerentes), como uma contribuio (tal como designada pela prpria lei), na medida em que constitui obrigatoriamente uma receita do sistema previdencial (artigo 117., n. 4), traduzindo uma receita para o oramento da segurana social a suportar pelos prprios beneficirios ativos, apresentando, neste ponto, alguma similitude com a Contribuio Extraordinria de Solidariedade a que se refere o artigo 78 da Lei do Oramento do Estado, aplicvel aos aposentados e reformados, e j antes analisada. Em relao contribuio incidente sobre os subsdios por doena e desemprego, afigura-se ser, em todo o caso, mais evidente a sua caracterizao como medida de reduo de despesa, tendo em conta que, contrariamente ao que sucede com a CES, exclusivamente no interior do sistema pblico, que se processa e paga o subsdio, que se obtm o resultado oramental pretendido, por minorao do contedo da posio creditria dos beneficirios de uma prestao previdencial. O valor da contribuio , na verdade, descontado na importncia a receber pelo beneficirio, por compensao parcial entre crdito e dbito, tudo se passando como se a prestao a que o beneficirio tem direito fosse reduzida no seu montante. E este, em ltimo termo, o efeito prtico produzido na esfera dos obrigados contribuio e que tem correspondncia direta no modus operandi legalmente previsto para a sua
05/04/13
efetivao, por fora do n. 4 do artigo 117., quando a se dispe que a contribuio deduzida pelas instituies de segurana social do montante das prestaes por elas pagas. A circunstncia de se tratar de uma contribuio que obedece a uma taxa fixa, de montante reduzido, invarivel e no progressiva, sem qualquer iseno na base, incidente sobre uma prestao decorrente de situaes eventuais e no certas, como a penso por reforma ou aposentao, refora o entendimento de que estamos perante uma situao que se no enquadra no universo tributrio, tratando-se antes de uma reduo do montante dos subsdios a que tm direito. 90. Porm, mesmo que entenda tratar-se de uma medida de natureza tributria destinada a obter uma receita suplementar para o sistema previdencial da segurana social, no pode deixar de qualificar-se essa medida como um tributo parafiscal equivalente s contribuies para a segurana social, ainda que incidindo sobre os sujeitos ativos da relao prestacional, e que, pela sua prpria natureza, e semelhana do que tambm sucede com a CES, no se encontra subordinada aos princpios da constituio fiscal, e, designadamente, aos princpios da unicidade e da universalidade do imposto. A incidncia de uma obrigao contributiva sobre os prprios beneficirios ativos, isto , sobre aqueles que, em determinado momento, se encontram na situao de risco social que coberto pelo pagamento de prestaes substitutivas dos rendimentos de trabalho, poder pr em causa, num sentido estrito, o princpio da contributividade e a correlao entre a quotizao e o direito no futuro a uma prestao social, mas no descaracteriza, em si, a relao jurdica contributiva, ou seja, a existncia de uma relao jurdica do tipo tributrio. A sobrecarga contributiva fixada nestes termos, que vai onerar precisamente as categorias de sujeitos que se encontram numa posio de vulnerabilidade - em razo da qual foi organizado o sistema de proteo -, no suscita em si um problema de invalidade constitucional por referncia ao direito segurana social (artigo 63, n. 3, da Constituio), constituindo antes um desvio ao funcionamento do sistema, na medida em que introduz uma nova modalidade de financiamento da segurana social que abarca os prprios beneficirios das prestaes sociais. Podendo apenas discutir-se, em tese geral, a razoabilidade ou a proporcionalidade da medida. Assim sendo, mesmo na perspetiva de que estamos perante uma receita do sistema previdencial, a questo que colocada pelos requerentes reconduz-se a saber se constitucionalmente legtimo, por referncia aos princpios decorrentes dos artigos 59, n. 1, alneas e) e f), e 63 da Lei Fundamental, operar a diminuio do montante pecunirio que devido nas situaes de doena ou desemprego. E a resposta a essa questo no ser diversa daquela que puder ser formulada quando se entenda, diferentemente, que o artigo 117 da Lei do Oramento no pretendeu mais do que instituir uma medida de reduo de despesa. 91. O n. 3 do artigo 63. da Constituio, inserido no captulo dedicado aos Direitos e deveres sociais, estabelece que [o] sistema de segurana social protege os cidados na doena, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situaes de falta ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho. Especificamente quanto aos trabalhado res que involuntariamente se encontrem em situao de desemprego, o artigo 59., n. 1, alnea e), inserido no captulo dedicado aos Direitos e deveres econmicos, confere expressamente a esses trabalhadores o direito a assistncia material. Assim, o subsdio de desemprego, que tem uma funo sucednea da remunerao salarial de que o trabalhador se viu privado, constitui um direito fundamental dos trabalhadores, embora a sua concretizao esteja dependente das disponibilidades financeiras e materiais do Estado (JORGE M IRANDA/RUI M EDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, pg. 1160, e acrdo n. 275/2007). A insero sistemtica do artigo 59. revela que os direitos consagrados neste preceito so configurados como direitos econmicos, sociais e culturais, ainda que algumas das dimenses dos direitos a enunciados possam ter uma estrutura anloga dos direitos, liberdades e garantias,
05/04/13
aplicando-se-lhes, quando assim seja, o regime dos direitos liberdades e garantias, nos termos do artigo 17. (idem, pg. 1148). Diversamente do que acontece com o subsdio de desemprego, no h, na Constituio, uma referncia expressa assistncia material por doena no profissional. O mbito de tutela da alnea f) do n. 1 do artigo 59. da Constituio abrange apenas os acidentes de trabalho e as doenas profissionais, pelo que esse preceito, contrariamente ao invocado, no fornece um parmetro adequado de fiscalizao da norma aqui questionada. No ordenamento infraconstitucional, esse direito est concretizado nas prestaes por riscos profissionais, designadamente prestaes por incapacidade e por morte. Diversamente, a doena que permite acionar o subsdio aqui em causa necessariamente uma doena no profissional e no decorrente de acidente de trabalho. No entanto, como referem os autores h pouco citados (ob. cit., pg. 1161), da conjugao do artigo 59., n. 1, alnea e), com o artigo 63., n. 3, resulta que a lei deve prever formas de assistncia material aos trabalhadores que, no estando desempregados, se encontram, por outro fundamento (v. g. doena), impedidos temporariamente da prestao de trabalho, sem prejuzo da liberdade de conformao do legislador (v. g. excluindo o subsdio de doena nos primeiros dias de faltas ao trabalho). Pode at sustentar-se que o disposto no n. 3 do artigo 63. basta para fundar tal concluso, pois, sendo a doena a encarada como causa de incapacidade para o trabalho e da consequente perda de remunerao, a proteo que, por imperativo constitucional, o sistema de segurana social deve assegurar, contra essa eventualidade, no pode deixar de abarcar, sob pena de um dfice de tutela, formas de assistncia material. 92. Em suma, a Constituio assegura diretamente um direito dos trabalhadores a assistncia material quando involuntariamente se encontrem em situao de desemprego e dirige um comando ao legislador no sentido de este prever, no sistema de segurana social, formas de assistncia material aos trabalhadores em situao de doena. Foi este o imperativo a que o legislador deu execuo, no mbito do subsistema previdencial, atravs dos regimes jurdicos de proteo social nas eventualidades de desemprego e doena. No entanto, a Constituio no assegura o direito a um concreto montante de assistncia material, mesmo em caso de desemprego, pelo que a irredutibilidade dos montantes prestacionais no se inclui no mbito de proteo do direito dos trabalhadores assistncia material em situao de desemprego e, por maioria de razo, no mbito do direito assistncia em situao de doena. S assim no seria se a reduo em causa fosse de tal ordem que descaracterizasse estas prestaes, inviabilizando a funo previdencial por elas desempenhada (substituio das remuneraes) e dando-lhes um cunho que pouco as diferenciaria das prestaes assistencialistas. Mas no ser esse o caso de uma reduo na ordem dos 5% ou 6%, como a que aqui est em causa. Por outro lado, quer no caso do subsdio de desemprego quer no caso do subsdio por doena, a contribuio agora imposta acompanhada por outras medidas de sentido inverso, que aumentam as prestaes a que tm direito, em determinados casos especficos, os trabalhadores em situao de desemprego involuntrio ou os trabalhadores doentes. Ser este o efeito da majorao do montante do subsdio de desemprego quando ambos os cnjuges estejam desempregados e tenham filhos (artigo 118. da Lei do Oramento de Estado para 2013), ou da alterao da forma de apuramento da remunerao de referncia relevante para o subsdio de doena, a qual passa a considerar o total das remuneraes desde o incio do perodo de referncia at ao dia que antecede a incapacidade para o trabalho artigo 18., n. 2, do DecretoLei n. 28/2004, de 4 de fevereiro, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 133/2012. Ora, o cumprimento do programa constitucional de proteo dos cidados na doena e no desemprego, depende, em cada momento histrico, de fatores financeiros e materiais, sendo tarefa do legislador definir o elenco das situaes que carecem de proteo e o
05/04/13
contedo do correspondente direito social. O que tem aplicao no caso vertente. E tanto mais assim quanto certo, pelo menos em face dos dados normativos atualmente vigentes, estarmos perante uma medida excecional, de carter transitrio, uma vez que as redues das prestaes devidas aos beneficirios de subsdio de doena e de desemprego apenas se encontram previstas para o corrente ano oramental. Nestes termos, tudo induz a concluir que a norma no constitucionalmente desconforme por referncia aos parmetros invocados pelo requerente. 93. Uma dificuldade sria , no entanto, suscitada pela ausncia de uma qualquer clusula de salvaguarda que impea que os montantes pecunirios correspondentes aos subsdios de doena e de desemprego, por fora da deduo agora prevista, possam ficar abaixo do limite mnimo que o legislador fixou, em geral, para o contedo da prestao devida para qualquer dessas situaes. Sendo o montante dirio do subsdio de doena calculado pela aplicao remunerao de referncia de uma percentagem varivel em funo da durao do perodo de incapacidade para o trabalho ou da natureza da doena (artigo 16 do Decreto-Lei n. 28/2004, de 4 de fevereiro, na redao por ltimo introduzida pelo Decreto-Lei n. 133/12, de 27 de junho), determina o artigo 19 desse diploma que esse montante dirio no pode ser inferior a 30% do valor dirio da retribuio mnima mensal estabelecida para o setor de atividade do beneficirio, ainda que no possa ser superior ao valor lquido da remunerao de referncia que lhe serviu de base de clculo (n.s 1 e 3). Por outro lado, o montante dirio do subsdio de desemprego, fixado em 65% da remunerao de referncia e j reduzido em 10% a partir de 180 dias de concesso (artigo 28 do Decreto-Lei n. 220/2006, de 3 de novembro, na redao do Decreto-Lei n. 64/2012, de 15 de maro), no pode ser inferior, em regra, ao valor do indexante dos apoios sociais (artigo 29, n. 1), que se encontra fixado atualmente em 419,22 (artigo 79 da Lei n. 64-B/2011, de 20 de dezembro). No est, por conseguinte, excludo que a contribuio sobre subsdios de doena e desemprego, implicando, na prtica, uma reduo dos montantes pecunirios a que os beneficirios tm direito, venha a determinar que a prestao a auferir fique, em certos casos, aqum do nvel mnimo que foi j objeto de concretizao legislativa e que se encontra sedimentado por referncia a uma certa percentagem da retribuio mnima mensal, no caso do subsdio por doena, ou ao indexante dos apoios sociais, no caso do subsdio de desemprego. 94. Uma tal soluo pode confrontar-se, desde logo, com o princpio da proporcionalidade, que impe que a soluo normativa se revele como idnea para a prossecuo dos fins visados pela lei, se mostre necessria por no ser vivel ou exigvel que esses fins sejam obtidos por meios menos onerosos para os direitos dos cidados, e se apresente ainda como uma medida razovel, e, por isso mesmo, no excessiva ou desproporcionada (GOMES C ANOTILHO/VITAL M OREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, ppg. 392-393). Pretendendo o legislador reforar o financiamento da segurana social e contrariar o dfice resultante da diminuio de receitas contributivas e do aumento de despesa com as prestaes sociais, dificilmente se poder conceber como adequada uma medida que, sem qualquer ponderao valorativa, atinja aqueles beneficirios cujas prestaes esto j reduzidas a um montante que o prprio legislador, nos termos do regime legal aplicvel, considerou corresponder a um mnimo de sobrevivncia para aquelas especficas situaes de risco social. Por outro lado, uma tal opo legislativa de todo desrazovel, quando certo que ela atinge os beneficirios que se encontram em situao de maior vulnerabilidade por no disporem de condies para obterem rendimentos do trabalho para fazer face s necessidades vitais do seu agregado familiar, e abrange as prestaes sociais que precisamente revestem uma
05/04/13
funo sucednea da remunerao salarial de que o trabalhador se viu privado, e que era suposto corresponderem, no limite, ao mnimo de assistncia material que se encontrava j legalmente garantido. 95. Alm disso, justifica-se questionar se no poder estar a em causa a garantia da existncia condigna. O Tribunal Constitucional, como j foi referido a seu tempo a propsito da norma do artigo 29, n. 2, sem pr em causa a liberdade de conformao do legislador na definio do contedo dos direitos sociais a prestaes, a quem so dirigidas, em primeira linha, as diretrizes constitucionais, tem vindo a reconhecer, ainda que indiretamente, a garantia do direito a uma sobrevivncia minimamente condigna ou a um mnimo de sobrevivncia, seja a propsito da atualizao das penses por acidentes de trabalho (acrdo n. 232/91), seja a propsito da impenhorabilidade de certas prestaes sociais (acrdos n.s 62/02, 349/91, 411/93, 318/99, 177/02), fundando um tal direito na conjugao do princpio da dignidade da pessoa humana e do direito segurana social em situaes de carncia, e estabelecendo como padro o salrio mnimo nacional ou o salrio mnimo garantido. O direito s condies mnimas de existncia condigna foi evidenciado, por outro lado, mais recentemente, atravs do acrdo n. 509/02, no apenas na sua dimenso negativa, mas como um direito a prestaes positivas do Estado, num caso em que se pronunciou pela inconstitucionalidade de um diploma que limitava o mbito subjetivo dos beneficirios de uma determinada prestao, dela excluindo os jovens entre os 18 e os 25 anos sem encargos familiares. Sabe-se que atravs da atribuio de prestaes sociais por doena ou desemprego, o que se tem em vista no assegurar os mnimos vitais de cidados em situao de carncia econmica e contribuir para a satisfao das suas necessidades essenciais, mas antes garantir, no mbito do sistema previdencial, assente num princpio de solidariedade de base profissional, o pagamento de prestaes pecunirias destinadas a compensar a perda da remunerao por incapacidade temporria para o trabalho ou impossibilidade de obteno de emprego. Os limites mnimos que o legislador fixa para essas prestaes compensatrias, ainda que no tenham por referncia os critrios de fixao do salrio mnimo nacional, no deixam de constituir a expresso de um mnimo de existncia socialmente adequado. No caso, a norma sindicada, ao instituir a contribuio sobre os subsdios de doena e de desemprego, no salvaguardou a possibilidade de a reduo do montante que resulta da sua aplicao vir a determinar o pagamento de prestaes inferiores quele limite mnimo, no garantindo o grau de concretizao do direito que deveria entender-se como correspondendo, na prpria perspetiva do legislador, ao mnimo de sobrevivncia de que o beneficirio no pode ser privado. Embora no possa pr-se em dvida a reversibilidade dos direitos concretos e das expectativas subjetivamente aliceradas, no pode deixar de reconhecer-se que haver sempre de ressalvar, ainda que em situao de emergncia econmica, o ncleo essencial da existncia mnima j efetivado pela legislao geral que regula o direito s prestaes nas eventualidades de doena ou desemprego, pelo que poder estar, tambm, aqui em causa o parmetro constitucional da existncia condigna. O Tribunal pronuncia-se, nestes termos, no sentido da inconstitucionalidade da sobredita norma do artigo 117, n. 1. J. Alterao ao Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (artigo 186., na parte em que altera os artigos 68., 68.-A, 78. e 85.) 1. Alterao dos escales de rendimento coletvel do IRS (artigos 68 e 68-A)
05/04/13
96. Os mesmos requerentes questionam ainda a constitucionalidade do artigo 186. da Lei do Oramento de Estado para 2013, na parte em que altera os artigos 68., 78. e 85. e adita o artigo 68.-A ao Cdigo do IRS. A Lei veio reduzir o nmero de escales de rendimento coletvel de oito para cinco e, em geral, aumentar as taxas normais e mdias aplicveis a cada escalo. A comparao mais detalhada entre o regime anterior e o atual revela o seguinte: Foram fundidos os anteriores dois primeiros escales (o escalo inicial at 4 898 e o 2. escalo balizado entre 4 898 e 7 410, aos quais se aplicavam taxas normais de 11% e 14%, respetivamente), passando o 1. escalo a abranger o rendimento coletvel at 7 000, com uma taxa normal de 14,5%. Manteve-se inalterada a regra do mnimo de existncia, no mbito da qual no so tributados os sujeitos titulares de rendimentos predominantemente originados em trabalho dependente ou em penses, com um rendimento lquido de imposto inferior ao valor anual da retribuio mnima mensal acrescida em 20% [em 2011 e 2012, 8148 (485x14=6790x20%)] ou cuja matria coletvel, aps aplicao do quociente conjugal, seja igual ou inferior a 1911 (artigo 70. do CIRS, na redao dada pela citada LOE2012); O atual 2. escalo (rendimento coletvel entre 7000 e 20 000 ao qual se aplicam taxas normal e mdia de 28,5% e 23,6%, respetivamente) corresponde ao anterior 3. escalo (que se situava entre 7410 e 18375, com taxas normal e mdia de 24,5% e 19,599%); O atual 3. escalo (rendimento coletvel entre 20 000 e 40 000, ao qual se aplicam taxas normal e mdia de 37% e 30,3%, respetivamente) corresponde ao anterior 4. escalo (que se situava entre 18375 e 42 259, com taxas normal e mdia de 35,5% e 28,586%); O atual 4. escalo (rendimento coletvel entre 40 000 e 80 000, ao qual se aplicam taxas normal e mdia de 45% e 37,65%, respetivamente) corresponde ao anteriores 5., 6. e, em parte, 7. escales (que se situavam: o 5. escalo, entre 42 259 e 61 244, com taxas normal e mdia de 38% e 31,5040%; o 6. escalo, entre 61 244 e 66 045, com taxas de 41,5% e 32,2310%; e o 7. escalo, entre 66 045 e 153 300, com taxas de 43,5% e 38,6450%); O 5. e ltimo escalo (rendimento coletvel superior a 80 000, ao qual se aplica a taxa de 48%) corresponde aos anteriores 7. (em parte) e 8. escales (o 7. escalo abrangia rendimentos coletveis entre 66 045 e 153 300, com taxas de 43,5% e 38,6450%; e o 8. escalo inclua os superiores a 153 300, com uma taxa de 46,5%); A taxa adicional de solidariedade aplica-se ao rendimento coletvel includo no ltimo escalo e de 2,5% nos rendimentos entre 80 000 e 250 000 e de 5% nos rendimentos superiores a 250 000 (enquanto que a anterior taxa de solidariedade era de 2,5% e aplicava-se a rendimentos superiores a 153 300, limite inferior do anterior 8. escalo). Do exposto, foroso concluir que as alteraes aos artigos 68. e 68.-A do CIRS, operadas pela Lei n. 66-B/2012, conduzem a um agravamento da carga fiscal, resultante, quer da reduo do nmero de escales, quer do aumento das taxas normais e mdias aplicveis a cada escalo. Como se l no Relatrio sobre o Oramento do Estado para 2013 (pg. 67), tendo em conta as alteraes propostas estima-se, para o total da economia, que a taxa mdia de IRS aumente dos atuais 9.8% para 11.8%, quando se considera apenas as alteraes estrutura de escales e taxas de IRS. A se refere, tambm, que as alteraes introduzidas na estrutura de taxas de IRS, embora contribuam para aumentar a receita cobrada em sede de IRS, procuraram combinar, por um lado, a salvaguarda das famlias de mais baixos rendimentos atravs da manuteno do mnimo de existncia, e por outro, aumentar a progressividade do imposto e que [e]mbora as alteraes propostas em sede de IRS tenham sido desenhadas de modo a distribuir o esforo por uma parte significativa da populao [] uma parte muito significativa da carga fiscal est concentrada nos agregados de maior rendimento, deste modo, os contribuintes situados dois ltimos decis contribuem com cerca de 86% do total de receita cobrada neste imposto (pgs. 6566). 97. Os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2013 consideram que estas alteraes aos escales e taxas do IRS violam o princpio da progressividade, em sntese, porque o respeito deste princpio no se satisfaz com a mera existncia de mais do que um escalo, e porque tal alterao reduz a progressividade de forma incompatvel com a Constituio.
05/04/13
A questo da progressividade dos escales do imposto sobre o rendimento pessoal no foi, at data, diretamente analisada pelo Tribunal Constitucional. No acrdo n. 399/2010, o Tribunal debruou-se sobre duas alteraes ao artigo 68., n. 1, do CIRS (efetuadas pelas Leis n.s 11/2010 e 12-A/2010) que introduziram um novo escalo e novas taxas no imposto sobre o rendimento pessoal. No entanto, as questes de constitucionalidade a tratadas em nada se assemelham que agora colocada, pois naquele aresto esteve essencialmente em causa a (ir)retroatividade de tais medidas. No caso em apreo, a nica questo que colocada pelos requerentes a da compatibilidade destas normas com o princpio da progressividade fiscal, pelo que esta a questo que ser agora objeto de anlise. 98. O sistema fiscal, ou seja, o conjunto (articulado e integrado) dos impostos, tem dois objetivos essenciais constitucionalmente definidos: a satisfao das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades pblicas e a repartio justa dos rendimentos e da riqueza (artigo 103., n. 1, da Constituio). Ora, como salientam GOMES C ANOTILHO/VITAL MOREIRA (Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, vol. I, pg. 1089), esta vinculao do sistema fiscal ideia de justia social e diminuio da desigualdade na distribuio social dos rendimentos e da riqueza exige que o mesmo seja progressivo. Essa exigncia est expressamente consagrada no mbito da tributao do rendimento pessoal. De acordo com o n. 1 do artigo 104., o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das desigualdades e ser nico e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. A progressividade fiscal requer que a relao entre o imposto pago e o nvel de rendimentos seja mais do que proporcional, o que s pode alcanar-se aplicando aos contribuintes com maiores rendimentos uma taxa de imposto superior. Por outras palavras, h progressividade quando o valor do imposto aumenta em proporo superior ao incremento da matria coletvel. A progressividade passvel de mais do que uma justificao terica. Numa certa perspetiva, ela surge associada ao princpio da capacidade contributiva, luz da teoria marginalista, segundo a qual o rendimento vale tanto menos para o contribuinte quanto maior ele (cfr. autores citados em SRGIO VASQUES, Capacidade Contributiva, Rendimento e Patrimnio, Fiscalidade, Revista de Direito e Gesto Fiscal, 23, julho-setembro 2005, Separata, pgs. 15-45). Para os defensores desta perspetiva, o princpio da capacidade contributiva exige que os contribuintes sejam tratados com igualdade e que os seus pagamentos impliquem um sacrifcio igual para cada um deles, resultando da que a tributao progressiva ser mais justa que a proporcional, pois que o sacrifcio objetivo que imposto pela tributao tanto menor quanto maior for o rendimento (SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, vol. II, 4. edio, Coimbra, pg. 195). Ao controlo de constitucionalidade interessa apenas um conceito normativo de progressividade, ajustado s opes de valor que informam toda a Constituio. 99. Progressividade um conceito indeterminado, suscetvel de graus muito diversificados de concretizao. E no possvel inferir do imperativo constitucional o grau de amplitude que, em concreto. permita satisfazer o requisito de progressividade exigvel. Ainda que mais detalhada, em domnio fiscal, do que muitas outras leis fundamentais, a Constituio portuguesa no se pronuncia sobre o nmero de escales nem sobre a grandeza das taxas respetivas, questes que so deixadas margem de apreciao poltico-legislativa. Na verdade, o grau de progressividade, assim como o nvel de tributao, a carga fiscal ou a relao entre os diferentes impostos so questes de poltica fiscal que , ela prpria, um instrumento de poltica governamental (neste sentido, GOMES C ANOTILHO/VITAL M OREIRA, ob. cit., pg. 1102).
05/04/13
Mas isso no significa que a Constituio no tenha estabelecido, nesta matria, um conjunto de vinculaes objetivas, que condicionam intensamente a ordem infraconstitucional e a liberdade do legislador ordinrio, sobretudo quanto ao imposto sobre o rendimento pessoal. Como contexto mais amplo (e tambm mais difuso) de referncias valorativas, h a reter que a ordem constitucional comete ao Estado, especificamente atravs da poltica fiscal, a incumbncia de operar as necessrias correes das desigualdades na distribuio da riqueza e do rendimento (artigo 81., alnea b)). No mbito especfico da constituio fiscal, estabelece-se a funcionalizao do sistema fiscal a uma justa repartio dos rendimentos e da riqueza, a par da satisfao das necessidades financeiras do Estado e outras entidades pblicas (artigo 103., n. 1). Como corolrio, prescreve-se, no artigo 104., n. 1, visando a diminuio das desigualdades, a progressividade do imposto sobre o rendimento pessoal, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. Numa interpretao articulada do conjunto dos segmentos do disposto no artigo 104., n. 1, e integrada no contexto das opes constitucionais que enquadram esse regime, impe-se a concluso de que a progressividade a expressamente consagrada um elemento intrnseco do Estado social configurado na Constituio (assim, GOMES C ANOTILHO/ VITAL M OREIRA, ob. cit., pg. 1089; Estabelecendo tambm uma ligao da progressividade ao princpio do estado social, C ASALTA NABAIS, ob. cit., pgs. 555-577). 100. Tendo isso presente, seguro que nem todos os modos e graus de concretizao de progressividade do imposto sobre o rendimento pessoal satisfazem a exigncia constitucional. Esse elemento conformador dessa espcie de imposto estabelecido como forma de cumprimento, constitucionalmente vinculada, da tarefa que cabe ao sistema fiscal, no seu conjunto, de promover uma justa repartio dos rendimentos e da riqueza. Consequentemente, a Constituio exige mais do que uma qualquer progressividade, exige uma progressividade com a virtualidade intrnseca de contribuir para uma diminuio da desigualdade de rendimentos. Assim, luz da Constituio, no possvel validar um sistema de progressividade mnima, traduzido na existncia de uma taxa nica, proporcional (flat tax ), associada garantia da no tributao do rendimento correspondente ao mnimo de existncia. Como salienta SALDANHA SANCHES (Manual de Direito Fiscal, pg. 237), o objetivo constitucional da repartio justa dos rendimentos no compatvel com uma progressividade mnima, pois a existncia de um imposto de rendimento pessoal que vise a diminuio das desigualdades implica um grau mais elevado de progressividade do que aquele que existe num sistema que, sem conter preocupaes redistributivas, se limita a no tributar os rendimentos mnimos. No caso em apreo, as alteraes operadas pela Lei do Oramento no so reconduzveis a uma situao de mera proporcionalidade ou sequer de progresso mnima. O sistema continua a revelar suficiente sensibilidade diferena de nveis de rendimento para se poder concluir que a frao livre de imposto proporcionalmente mais elevada para os rendimentos mais baixos, com um assinalvel grau de progresso. Na verdade, o rendimento coletvel continua a ser distinguido atravs da sua distribuio por um nmero considervel de escales (cinco), suficientemente diferenciador de vrios nveis de rendimento, aos quais so aplicveis taxas progressivas, ou seja, crescentemente mais elevadas medida que aumenta a matria coletvel (efeito que acentuado pela existncia de taxas normais e taxas mdias dentro de cada escalo, com exceo do ltimo). A reduo do nmero de escales, ainda que associada a um aumento generalizado das taxas correspondentemente aplicveis, deixa ainda de p uma taxao progressiva, da qual no pode ser afirmado que se revela manifestamente inadequada a uma justa repartio de rendimentos. certo que a diminuio do nmero de escales coloca dentro do mesmo escalo
05/04/13
rendimentos muito diferentes (h escales em que o limite mnimo do rendimento coletvel metade do seu limite mximo) e essa diferena no ser totalmente esbatida pela regra do n. 2 do artigo 68. que determina a diviso do quantitativo do rendimento coletvel em duas partes e a correspondente aplicao de taxas diferenciadas: a taxa mdia (tendencialmente mais baixa) a uma parte do rendimento e a taxa normal ao excedente. No entanto, ainda que as alteraes aos escales possam corresponder a uma certa diminuio do grau de progressividade, ela no , em si mesma, inconstitucional. Concretamente, o nmero de escales agora fixado (cinco), a existncia de taxas diferenciadas e progressivas para os diversos escales e a existncia de duas taxas dentro de cada escalo (com exceo do primeiro), no permitem concluir pela violao do princpio constitucionalmente estabelecido, pois, ainda que o grau de progressividade tenha sido reduzido, essa reduo situa-se na margem de livre conformao da poltica fiscal. S no o seria se da nova configurao se pudesse afirmar o que no o caso que ela ostensivamente no contribui para a repartio justa dos rendimentos. 101. O mesmo se diga relativamente taxa adicional de solidariedade consagrada no artigo 68.-A do CIRS. Esta corresponde a uma verdadeira taxa adicional, na medida em que apenas eleva a taxa aplicvel ao ltimo escalo, sendo certo que, com a alterao operada pela Lei do Oramento, tal aumento agora dotado de maior progressividade, nos termos acima referidos. Acresce que, contrariamente alterao operada ao artigo 68., a manuteno de uma taxa adicional de solidariedade no pode deixar de se entender como limitada ao ano oramental em curso, atenta a natureza extraordinria da medida em causa. Por isso e tambm pelas razes j aduzidas a propsito da alterao da estrutura dos escales e das taxas gerais previstas no artigo 68., no se afigura que a referida taxa adicional de solidariedade se apresente desconforme Constituio. Pelo exposto, o Tribunal pronuncia-se pela no inconstitucionalidade da norma do artigo 186. da Lei do Oramento de Estado para 2012, na parte em que alterou os artigos 68. e 68.-A do CIRS. 2. Reduo das dedues coleta (artigos 78. e 85. CIRS) 102. As alteraes operadas pela Lei do Oramento do Estado para 2013 aos artigos 78. e 85. do CIRS, que os requerentes questionam, consubstanciam uma reduo dos limites estabelecidos para as dedues coleta relativas a despesas de sade, de educao e formao, respeitantes a penses de alimentos, encargos com lares e com imveis e equipamentos novos de energias renovveis (78., n.s 7 e 8), bem como na reduo do montante dos encargos com imveis que so suscetveis de deduo coleta (85., n. 1, alneas a) a d)). A reviso dos limites globais progressivos para as dedues coleta (e para os benefcios fiscais) apresentada, no Relatrio do OE2013 (pg. 60), como uma medida fiscal do lado do aumento da receita, assim sumariada: [s]o, tambm, ajustados os limites globais progressivos para as dedues coleta e para os benefcios fiscais, tendo em conta a nova tabela dos escales do IRS, salvaguardando-se, contudo, os contribuintes do primeiro escalo (isentos da aplicao de qualquer limite ou teto mximo), o caso das pessoas com deficincia, bem como o princpio da proteo fiscal da famlia atravs da atribuio de uma majorao da deduo fiscal personalizante em funo do nmero de filhos. Invocam os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2013, que as alteraes no regime das dedues coleta na medida em que eliminam dedues ou que as colocam em patamares efetivamente simblicos no tm em conta as necessidades dos agregados familiares nem a real capacidade contributiva das famlias. Mais alegam, citando o acrdo n. 84/2003, que o princpio da capacidade contributiva, no sendo irrelevante como parmetro de aferio da constitucionalidade das normas de natureza fiscal, exprime e concretiza o princpio da igualdade fiscal na sua vertente de uniformidade o dever de todos pagarem
05/04/13
impostos segundo o mesmo critrio critrio esse em que a incidncia e a repartio dos impostos se dever fazer segundo a capacidade econmica de cada um. 103. A questo que o Tribunal chamado a resolver a de saber se a reduo ou eliminao da possibilidade de se efetuar dedues coleta em sede de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares compatvel com o princpio da capacidade contributiva (enquanto decorrncia do princpio da igualdade fiscal) e com o princpio da considerao fiscal da famlia. O problema no pode ser resolvido sem antes se esclarecerem devidamente os elementos que tm que ser postos em confronto: por um lado, determinar o alcance das normas questionadas, o que implica perceber qual o papel das dedues coleta, no mbito do IRS; por outro lado, esclarecer o posicionamento dos invocados princpios no plano constitucional, a fim de determinar o respetivo alcance paramtrico. Para melhor compreender a funo fiscal das dedues coleta, importa relembrar como se apura o imposto em sede de IRS: ao rendimento bruto de cada categoria de rendimentos comeam por ser feitos abatimentos automticos, consoante a origem dos rendimentos, que so as denominadas dedues especficas (no caso dos rendimentos da categoria A, esto previstas nos artigos 25. a 27. do CIRS), obtendo-se o rendimento lquido de cada categoria que, depois de somado (englobamento), conduz ao rendimento global lquido que, aps deduo de perdas, corresponde ao rendimento coletvel (matria coletvel). Ao rendimento coletvel apurado aplica-se a taxa do imposto (e o quociente conjugal, quando aplicvel), assim se chegando (desde que salvaguardado o mnimo de existncia, nos termos do artigo 70. do CIRS) ao montante da coleta. sobre esta que so feitas as dedues coleta que, uma vez subtradas, determinam o montante do imposto a pagar ou a receber. Esta esquematizao evidencia que, contrariamente s entretanto eliminadas dedues matria coletvel, as atuais dedues coleta no tm qualquer influncia na determinao da taxa de imposto aplicvel, pois no contribuem para diminuir o quantum sujeito a tributao, que vai determinar o escalo contributivo e a respetiva taxa. Como vimos, as dedues coleta so efetuadas sobre o montante de imposto j apurado atravs da aplicao da taxa ao rendimento coletvel. A alterao (ocorrida em 1999) de considerar determinadas despesas como dedues coleta (abatimentos ao prprio imposto) em vez de permitir que influenciassem a determinao do rendimento coletvel atravs da anterior tcnica das dedues matria coletvel visou favorecer os sujeitos passivos com rendimento mais baixos em relao aos que tm rendimentos mais elevados. Na verdade, a conjugao do regime dos abatimentos ( matria coletvel) com as taxas progressivas, tende a resultar num maior benefcio para os sujeitos com rendimentos mais elevados e a ser mais penalizador para os sujeitos passivos de baixos rendimentos, pois as dedues no clculo da matria coletvel iro determinar o escalo em que se insere o sujeito passivo e a correspondente taxa, sendo que a reduo do escalo corresponde a uma maior poupana para aqueles do que para estes (SALDANHA SANCHES, ob. cit., pg. 334). No regime atual, as dedues coleta abrangem, nomeadamente: a) as chamadas dedues pessoais (previstas no artigo 79. CIRS), que correspondem a percentagens do valor do IAS, por cada sujeito passivo e por cada dependente, afilhado civil ou ascendente; b) as despesas, at determinado limite, designadamente, com a sade, educao e habitao (artigos 78. e 85., aqui questionados); c) determinados benefcios fiscais, tais como os relacionados com aplicaes com planos poupana-reforma, prmios de seguro que cubram exclusivamente riscos de sade e donativos (artigos 21., n. 2, 74. e 63. do Estatuto dos Benefcios Fiscais). A soma das dedues coleta previstas nos artigos 82., 83., 83.-A, 84. e 85. (despesas com sade, educao, penses alimentos, lares e imveis) no pode exceder os limites constantes da tabela do n. 7 do artigo 78. Por seu turno, a soma dos benefcios fiscais dedutveis coleta no pode exceder os limites constantes da tabela do n. 2 do artigo 88. do CIRS.
05/04/13
No caso em apreo, relembre-se, apenas esto em causa os limites das dedues coleta aplicveis soma das dedues motivadas por despesas relacionadas com sade, educao, penses de alimentos, lares e imveis (artigo 78., n. 7, do CIRS) e, quando a estes ltimos, tambm os limites dos montantes dedutveis com encargos com imveis (artigo 85., n. 1). Note-se que o atual conjunto das dedues coleta no obedece a um critrio orientador uniforme, antes corresponde ao acolhimento, pelo legislador ordinrio, de situaes muito diversas, cujo elemento comum apenas o facto de constiturem despesas do sujeito passivo. Assim, as diferentes dedues coleta tm um fundamento substantivo varivel, dependente do tipo de despesas que so eleitas como dedutveis. No que aqui mais interessa, a considerao, como dedues coleta, de certos encargos com a sade, educao, lares ou habitao, reflete a perda da capacidade contributiva ligada a estas despesas. Isto , estamos perante dedues pessoais ligadas reduo da capacidade contributiva que so usadas para determinar o rendimento lquido subjetivo. E que por isso tm de ser qualificadas como dedues pessoais ou abatimentos em sentido prprio como formas de quantificao do imposto e que conduzem sua efetiva personalizao (idem, pg. 335). 104. O princpio da capacidade contributiva representa uma certa conceo do sistema fiscal segundo a qual cada contribuinte deve pagar na medida da sua capacidade, opondo-se, assim, a uma conceo em funo do princpio do benefcio, que determinaria o dever de cada um pagar na medida dos benefcios que recebe do Estado. Sendo certo que a Constituio no se refere expressamente ao princpio da capacidade contributiva, existe uma consistente construo doutrinria e jurisprudencial em torno desse conceito. SOUSA FRANCO (Finanas Pblicas e Direito Financeiro, vol. II, citado, pgs. 186-187), perentrio na afirmao de que a capacidade contributiva est subjacente Constituio fiscal, extraindo-se da forte personalizao do imposto sobre o rendimento, com a considerao da situao do agregado familiar, fator que parece ser essencial mas no nico para que se possa considerar que um sistema leva efetivamente em conta as faculdades contributivas. SALDANHA SANCHES (ob. cit., pg. 227), analisando a estrutura do sistema fiscal portugus que resulta dos artigos 103. e 104. da Constituio, conclui haver uma definio indireta da capacidade contributiva como princpio estruturante do sistema atravs da tributao do rendimento. C ASALTA NABAIS (ob. cit., pgs. 445 e segs.) afirma que o princpio da capacidade contributiva extrai-se do princpio da igualdade, estabelecido no artigo 13. da Constituio. Tambm SRGIO VASQUES (Manual de Direito Fiscal, Coimbra, 2011, pg. 251), considera que o princpio da capacidade contributiva representa o critrio material de igualdade adequado aos impostos. O Tribunal Constitucional, debruando-se sobre um conjunto de normas da Lei Geral Tributria respeitante avaliao indireta da matria coletvel, atravs de mtodos indicirios ou de presunes, comeou por afirmar que o princpio da capacidade contributiva no tem expressa consagrao constitucional, sublinhando a dificuldade em retirar consequncias jurdicas muito lquidas e seguras do princpio da capacidade contributiva, traduzidas num juzo de inadmissibilidade constitucional de certa ou certas solues adotadas pelo legislador fiscal, concluindo-se que, no caso a em apreo, o princpio da capacidade contributiva no era sequer parmetro constitucional relevante (acrdo n. 84/2003). Mas foi mais afirmativo em jurisprudncia posterior. Reportando-se admissibilidade constitucional de normas que estabelecem presunes em matria tributria, veio a acolher o entendimento de que a capacidade contributiva, apesar da sua no consagrao expressa na Constituio, mais no ser do que a expresso (qualificada) do princpio da igualdade, entendido em sentido material, no domnio dos impostos, ou seja, a igualdade no imposto (cfr. acrdos n.s 211/2003, 452/2003 e 601/2004).
05/04/13
, assim, de reafirmar que o princpio da capacidade contributiva est implicitamente consagrado na Constituio, enquanto corolrio tributrio dos princpios da igualdade e da justia fiscal e do qual decorre um comando para o legislador ordinrio no sentido de arquitetar o sistema fiscal tendo em vista as capacidades contributivas de cada um. A proposio mais elementar que flui do princpio da capacidade contributiva respeita ao modo de organizar a tributao, que, dever necessariamente ser orientada para a seleo de fatos tributrios que revelem a maior ou menor capacidade contributiva do sujeito, apontando-se, desde logo, o imposto sobre o rendimento, como o mais apto a espelhar a fora econmica dos contribuintes. Mas, como nota SALDANHA SANCHES (ob. cit., pg. 228), o princpio da capacidade contributiva padece de uma relativa indeterminabilidade estrutural, que coloca problemas na sua aplicao, quando confrontado com uma concreta soluo legislativa. Essa indeterminao resulta do fato de, por um lado, o conceito de capacidade contributiva no caber numa definio exata e precisa, mas corresponder a um princpio ordenador do ordenamento jurdico tributrio. 105. Das vrias implicaes inerentes considerao da capacidade contributiva como critrio estruturante do sistema fiscal, interessam agora, apenas, as que se relacionam com a necessidade de o imposto sobre o rendimento pessoal dever ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar como expressamente se l no n. 1 do artigo 104. da Constituio. Neste ponto, em particular, o conceito de capacidade contributiva associa-se ideia de personalizao do imposto, bem como necessidade de considerar fiscalmente o agregado familiar. A especificao constitucional que manda atender s necessidades e rendimentos do agregado familiar deve ser entendida como um comando para o legislador ordinrio, que este est obrigado a respeitar na estruturao do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, mas cujas implicaes concretas, nos vrios aspetos do respetivo regime, cabe ao legislador definir, desde que no ponha em causa o contedo essencial daquele comando constitucional (C ASALTA NABAIS, ob. cit., pg. 530). Concretamente, em matria de dedues (objetivas e subjetivas) em sede de IRS, o legislador no pode deixar de ter uma ampla margem de apreciao, como tem sido reconhecido pela jurisprudncia constitucional. Como se salientou no acrdo n. 173/2005, a respeito de dedues especficas (dedues objetivas, que correspondem a despesas indispensveis formao do rendimento), matrias como a dos limites a dedues, sobretudo para rendimentos relativamente elevados, no podem considerar-se, partida, como tipicamente merecedoras de uma estabilidade tal que as torne imunes a alteraes, ou, mesmo, que possam fundar uma confiana digna de proteo na manuteno do respetivo regime. 106. O alcance das alteraes questionadas, no caso vertente, mais percetvel se atentarmos na tabela constante do n. 7 do artigo 78. e confrontarmos a atual redao com que lhe tinha sido conferida pela Lei do Oramento de Estado para 2012. Resulta dessa comparao que os limites para as redues coleta foram modificados nos seguintes termos: No escalo de rendimento coletvel at 7000 (correspondente aos anteriores dois primeiros escales, cujo limite superior era 7410), continuam a admitir-se dedues sem limite; No escalo de mais de 7000 at 20000, o limite de 1250 (idntico ao que vigorava para o anterior escalo de mais de 7410 at 18 375); No escalo de mais de 20 000 at 40 000, o limite foi reduzido para 1000 (no anterior escalo de mais de 18 375 at 42 259, o limite era de 1 200); No escalo de mais de 40 000 at 80 000, o limite foi estabelecido em 500 (quando anteriormente o escalo entre 42 259 at 61 244 tinha um limite de 1 150; e o escalo entre 61 244 at 66 045 tinha um limite de 1 100); No ltimo escalo, superior a 80 000, no h lugar a dedues (no regime anterior a inexistncia de dedues comeava no escalo de mais de 66 045).
05/04/13
Nos termos do n. 8 do artigo 78., estes limites continuam a ser majorados em 10% por cada dependente ou afilhado civil que no seja sujeito passivo de IRS nos escales com rendimento coletvel entre 7 000 e 80 000 (anteriormente, esta majorao abrangia rendimentos coletveis entre 7 410 e 66 045). No que respeita s dedues dos encargos com imveis (artigo 85.) que, relembre-se, devem ser somadas s demais dedues e, em qualquer caso, no podem exceder os limites globais constantes da citada tabela do n. 7 do artigo 78. os limites baixaram de 591 para 296, quanto a importncias relativas a juros de dvidas, prestaes e rendas por contrato de locao financeira (alneas a), b) e c) do n. 1 do artigo 85.) e de 591 para 502, quanto a importncias suportadas a ttulo de renda, (alnea d) do n. 1 do artigo 85.). Os escales de rendimento coletvel para efeito dos limites de dedues coleta correspondem queles que se encontram definidos no artigo 68 para determinao da taxa aplicvel ao imposto. E, assim, a redefinio dos limites s dedues resulta, em certa medida, da necessidade de adaptao nova estrutura de escales, que foi reduzida de sete para cinco nveis por efeito da alterao introduzida quele preceito. Nos escales intermdios, que situam logo acima do limiar em que no h restrio para as dedues, a alterao no significativa. A reduo dos limites das dedues mais expressiva no atual 4. escalo (rendimento coletvel de mais de 40 000 at 80 000), pois o limite baixou para menos de metade (de 1 150 e 1 100 passou para 500), embora a faixa superior deste escalo tenha passado a beneficiar da possibilidade de efetuar dedues (e da citada majorao por existncia de dependentes ou afilhados civis), que anteriormente lhe estava vedada (rendimentos coletveis entre 66 045 e 80 000). A excluso de qualquer deduo, que operava, no regime precedente, a partir de rendimentos superiores a 66 045 (abrangendo os antigos 7 e 8 escales), verifica-se agora a partir de rendimento superiores a 80 000, a que corresponde atualmente o ltimo escalo. Em geral, estas alteraes correspondem a uma diminuio dos descontos que cada sujeito passivo est autorizado a fazer ao imposto, embora tenha subido - como se referiu -, o limite do rendimento coletvel a partir do qual no h lugar a dedues coleta. 107. O maior grau de problematicidade quanto conformidade constitucional do novo regime situa-se precisamente na reduo substancial do limite das dedues coleta nas situaes em que o rendimento coletvel oscila entre 40 000 at 80 000 e na total eliminao da possibilidade de deduo nos casos em que esse rendimento vai alm deste ltimo valor. H aqui objetivamente uma desconsiderao da capacidade contributiva e do critrio de tributao segundo as necessidades do agregado familiar, que tem como necessria consequncia um agravamento do imposto a pagar por parte dos titulares de rendimentos mais elevados, contribuindo para diminuir o grau de personalizao do imposto. No pode ignorar-se, em todo o caso, que as limitaes s dedues coleta operadas pela Lei do Oramento do Estado de 2013 ocorrem num contexto de aumento generalizado da carga fiscal, em que um maior esforo de participao na satisfao os encargos pblicos exigido a todas as categorias de contribuintes a partir de um rendimento mnimo tributvel. Neste condicionalismo, pode entender-se que a adoo de solues legislativas mais exigentes em relao a titulares de rendimentos mais elevados, no que se refere deduo de despesas com a satisfao de necessidades bsicas, como as de sade, educao ou habitao que esses contribuintes, em princpio, sempre estaro em condies de suportar -, pode ainda manter-se dentro dos critrios da constituio fiscal. Um juzo de inadmissibilidade constitucional poder colocar-se se entender que o princpio da capacidade contributiva impe ao legislador infraconstitucional a previso de dedues subjetivas, de forma a que o rendimento para a satisfao de necessidades bsicas seja
05/04/13
encarado como rendimento vinculado que o contribuinte no tem liberdade para o empregar de outro modo. No entanto, e uma vez que como se concluiu - o princpio da capacidade contributiva surge como um critrio ordenador do sistema fiscal, que no fornece uma resposta precisa sobre quantum das dedues e os seus limites, no parece possvel seguir essa outra via, e no pode deixar de enquadrar-se a opo consubstanciada nas alteraes aos artigos 78. e 85. do CIRS dentro da margem de liberdade de conformao do legislador. L. Sobretaxa em sede de IRS (artigo 187.) 108. Os requerentes no Processo n. 8/2013 invocam a inconstitucionalidade da norma do artigo 187 da Lei do Oramento do Estado para 2013, que cria uma sobretaxa em sede de IRS, alegando, em sntese - para alm da violao do caso julgado, que se j analisou antecedentemente -, que essa norma institui um novo imposto sobre o rendimento, sujeito a regras de reteno na fonte diversas das previstas para o IRS, e que, incidindo na proporo de 3,5% sobre todos os rendimentos, no respeita o princpio da unidade e da progressividade do imposto sobre o rendimento. O citado artigo 187. estabelece uma sobretaxa em sede do IRS de 3,5% que, na parte que exceda, por sujeito passivo, o valor anual da retribuio mnima mensal garantida (485x14 = 6790), incide sobre o rendimento coletvel, englobado nos termos do artigo 22. do CIRS (ou seja, sobre o rendimento que resulta do englobamento dos rendimentos das vrias categorias auferidos em cada ano, depois de feitas as dedues especficas), acrescido dos rendimentos sujeitos s taxas especiais constantes do artigo 72., n.s 3, 6, 11 e 12 (rendimentos provenientes de gratificaes, auferidos em atividades de elevado valor acrescentado, acrscimos patrimoniais no justificados e rendimentos de capitais devidos por entidades sedeadas fora de Portugal, em territrio sujeito a regime fiscal claramente mais favorvel). Ao montante do imposto devido a ttulo de sobretaxa sero deduzidos os montantes referidos no n. 2 do artigo 187.: 2,5% do valor da retribuio mnima mensal garantida (485x2,5% = 12,125) por cada dependente ou afilhado civil que no seja sujeito passivo de IRS e as importncias retidas a ttulo de reteno na fonte que, quando superiores sobretaxa devida, conferem direito ao reembolso da diferena. Do exposto resulta que a sobretaxa em sede do IRS est associada a este imposto, na medida em que incide sobre rendimentos apurados segundo regras do IRS (rendimento lquido englobado acrescido de determinados rendimentos sujeitos a taxas especiais), aplicando-se-lhe tambm as regras de liquidao e pagamento do IRS. No entanto, a referida sobretaxa apresenta elementos dissonantes das regras gerais do IRS: Tem uma taxa fixa (em vez de se lhe aplicarem as taxas gerais progressivas previstas no artigo 68. do CIRS); sujeita a um regime prprio de reteno na fonte (n. 5 do artigo 187.); Tem dedues coleta prprias, quer quanto ao tipo de despesas atendveis quer quanto aos seus limites (n. 2 do artigo 187.), distintas das previstas nos artigos 78. e segs. do CIRS. 109. A obteno de receita fiscal adicional, atravs do lanamento de uma sobretaxa extraordinria sobre os rendimentos sujeitos a IRS, j ocorreu em 2011, em plena execuo oramental, tendo sido politicamente fundamentada nas exigncias de cumprimento do dfice estabelecido para esse ano, no mbito do PAEF, acordado com as instituies europeias e com FMI. Para esse efeito, a Lei n. 49/2011, de 7 de setembro, veio estabelecer uma sobretaxa extraordinria de 3,5% para vigorar apenas no ano fiscal de 2011 (n. 3 do artigo 2. da citada Lei). No obstante a transitoriedade da medida, ela foi consagrada atravs de um aditamento de duas normas ao CIRS (artigos 72.-A e 99.-A), cuja vigncia entretanto caducou.
05/04/13
Na Lei do Oramento do Estado para 2013, agora questionada, optou-se por tcnica legislativa diversa: a sobretaxa em sede do IRS agora consagrada, no em aditamento ao CIRS, mas em norma da prpria lei do oramento (artigo 187.), sem que se faa qualquer referncia sua vigncia temporal. No pode, no entanto, haver dvida quanto ao carter no permanente desta sobretaxa. certo que o artigo 187. no constitui uma mera discriminao de receitas e despesas do Estado, como tpico das normas com natureza especificamente oramental. No entanto, como se salientou no acrdo n. 396/2011, sobre norma diversa que colocava problema idntico, estas so normas que no podem ser consideradas cavaliers budgtaires, pois apresentam uma imediata incidncia financeira, j que visam diretamente reduzir o valor das despesas [neste caso, aumentar as receitas] inscritas no oramento para o ano a que respeita. No pode, assim, sustentar-se que elas regulam matria alheia funo especfica e mais estrita do oramento, enquanto instrumento de programao anual econmico-financeira da atividade do Estado. Pelo contrrio. Dando suporte normativo a uma dada previso de despesas, e sendo a sua aplicao indispensvel sua correta execuo, elas repercutem-se diretamente no prprio quadro contabilstico do oramento, integrando-se substancialmente neste diploma, como sua componente essencial. E nisso parece esgotar-se a sua eficcia, pois no se projetam, com independncia, para fora da aprovao e execuo do Oramento do Estado. Foroso , por isso, concluir que a sobretaxa em sede do IRS vertida no sobredito artigo 187. constitui uma medida de carter oramental que, por fora da regra do n. 1 do artigo 106. da Constituio, no pode gozar de vigncia que no seja anual. 110. As questes de constitucionalidade que vm entretanto suscitadas respeitam a saber se a sobretaxa suscetvel de violar os princpios da unidade e da progressividade do imposto sobre o rendimento, como tal consagrados no artigo 104, n. 1, da Constituio. Para uma resposta afirmativa, quanto ao primeiro desses princpios, poderia concorrer a circunstncia de a sobretaxa poder ser caracterizada como um imposto extraordinrio ou um adicional extraordinrio a um imposto, qualificao que foi, alis, seguida no acrdo n. 412/2012, a respeito da sobretaxa extraordinria de 2011 (ainda que se apreciasse a apenas a validade constitucional da norma do artigo 2., n. 4, da Lei n. 49/2011, na parte em que fazia reverter integralmente a receita da sobretaxa para o Oramento de Estado). No entanto, e apesar de poder aceitar-se essa qualificao, no evidente que implique uma violao ao princpio da unidade do imposto. Deve comear por dizer-se, a este propsito, que o princpio acolhido no citado artigo 104., n. 1, da Constituio, levaria, no seu alcance mximo, consagrao de um imposto nico que, englobando todos os rendimentos pessoais, submetesse essa base tributria a um regime unitrio, a taxas iguais e progressivas, sem quaisquer distines entre os diferentes tipos de rendimentos. A unidade do imposto sobre o rendimento pessoal foi inscrita logo na verso originria da Constituio de 1976 (no ento artigo 107.), num contexto em que o sistema de impostos pr-constitucional assentava numa tributao parcelar (cedular) dos rendimentos, consoante a respetiva natureza (v.g. contribuio predial, industrial, imposto profissional) a que, mais tarde, foi adicionado um imposto complementar. Apesar do comando constitucional, o sistema cedular de tributao e a sua substituio pelo atual imposto sobre o rendimento das pessoas singulares s ocorreu com a reforma do sistema fiscal de 1984-1988, cujos objetivos foram assumidamente os da equidade, eficincia e simplicidade do sistema fiscal. E, ainda assim, essa reforma no atingiu plenamente a ideia da unidade do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares: em sede de IRS mantm-se, ainda hoje, diversos elementos de sentido contrrio, designadamente, a utilizao de vrias categorias de rendimentos e, mais intensamente, a existncia de taxas liberatrias para certas categorias de rendimentos.
05/04/13
Tendo isso presente, e a realidade pr-constitucional que a regra visou, em primeira linha, contrariar, ganha consistncia a ideia de que sobretudo a fragmentao de rendimentos pessoais, de acordo com as suas distintas fontes, e no tanto, como resulta da sobretaxa, a sobreposio de uma taxa suplementar s taxas j incidentes sobre um valor global de todo o rendimento pessoal, compreensivamente calculado, que pe em causa a observncia da unidade. Considerando a concentrao de todos os rendimentos pessoais numa nica base de incidncia tributria como a dimenso essencial da regra constitucional da unidade, esta no afetada, no fundamental, pelo regime da sobretaxa, no obstante as especificidades que ele apresenta, em relao ao do IRS. Os elementos dissonantes, incidindo alis, em parte, sobre aspetos secundrios, de pura execo, como a forma de liquidao, mais no representam do que uma acomodao (transitria) do sistema de imposto sobre o rendimento pessoal a interesses pblicos relevantes. Essa iniciativa est includa na margem de conformao que no pode deixar de caber ao legislador infraconstitucional, na medida em que a resposta normativa adequada a situaes de grave dificuldade financeira do Estado exige juzos e ponderaes que so prprios da funo poltico-legislativa. E a resposta mantm-se dentro dos limites do constitucionalmente admissvel, desde que no comprometa os valores, constitucionalmente tutelados, de igualdade e justia fiscal, que incumbe forma de tributao do rendimento pessoal contribuir para realizar, tambm atravs da regra da unidade. 111. Uma outra questo que se coloca a de saber se a sobretaxa preenche o requisito da progressividade do imposto sobre o rendimento. sabido que a sobretaxa tem uma taxa fixa de 3,5%, que incide sobre os rendimentos que excedam, por sujeito passivo, o valor anual da retribuio mnima mensal garantida. Estamos assim perante um tributo que se afasta da lgica de progressividade que inspira o artigo 68 do Cdigo do IRS, na medida em que pressupe a aplicao de uma mesma taxa aos rendimentos cobertos pelo respetivo mbito de incidncia, independentemente dos montantes que, em cada caso, possam estar em causa. No possvel, no entanto, afirmar que essa uma taxa meramente proporcional. Estabelecendo a lei uma iseno at ao limite do valor anual da retribuio mnima mensal garantida, a subtrao desse valor ao rendimento coletvel, para efeito do clculo da receita a cobrar, confere sobretaxa um mnimo de progressividade, no ponto em que a coleta aumenta, no apenas em funo da grandeza dos rendimentos tributados, mas tambm em razo da maior diferena do valor do rendimento por referncia remunerao mnima garantida. Contudo, o ponto que parece ser decisivo, e que resulta da concluso a que j antes se chegou quanto regra da unidade, que a considerao conjunta da sobretaxa e do IRS e ao seu efeito agregado sobre a esfera patrimonial dos contribuintes, mantm, na globalidade do sistema, um suficiente ndice progressividade. Ou seja, uma sobretaxa de taxa nica conduz, sem dvida, a uma progressividade em menor grau do imposto sobre o rendimento pessoal do que a que resultaria se a sobretaxa estivesse submetida a taxas marginais progressivas. Mas ela est ainda dentro da margem de liberdade do legislador fiscal, pois no se mostra manifestamente ofensiva da progressividade constitucionalmente exigida. Foi essa tambm a soluo a que se chegou no acrdo n. 11/83, que se pronunciou, ainda que num contexto normativo diverso, sobre a constitucionalidade de um imposto extraordinrio sobre os rendimentos, em que se tomou em linha de conta que, ainda que as taxas previstas no respeitem o princpio da progressividade, a tributao do rendimento pessoal no deixa de continuar a ser sujeita a uma taxa progressiva, por efeito das taxas fixadas na lei fiscal para outros impostos sobre o rendimento. de concluir que a criao de sobretaxa em sede de IRS, com natureza excecional e transitria, destinada a dar resposta a necessidades de finanas pblicas extraordinrias, no contende com as regras da progressividade e da unidade na tributao do rendimento pessoal, estabelecidas no artigo 104., n. 1, da Constituio da Repblica. M. Apreciao conjunta dos efeitos dos artigos 186. e 187.
05/04/13
112. Os requerentes do pedido que deu origem ao Processo n. 8/2013 pedem, por ltimo, a fiscalizao da constitucionalidade da norma do artigo 186. da Lei do Oramento do Estado para 2013 (na parte em que altera os artigos 68., 71., 72., 78., 85. e adita o artigo 68.A ao Cdigo do IRS), bem como do seu artigo 187., reputando como inconstitucional a diferena de tratamento fiscal dispensada, por um lado aos rendimentos provenientes do trabalho e das penses e, por outro, tributao dos rendimentos do capital e, concretamente, na parte em que aqueles so sujeitos a taxas que podem ser superiores a 50% e estes ficam sujeitos taxa liberatria nica de 28% (quanto aos rendimentos obtidos em territrio portugus). Entendem os requerentes que esta diferena de tratamento viola os artigos 13. e 104. da Constituio, enquanto contraria os princpios da igualdade na repartio dos encargos pblicos, e o princpio da justia fiscal, e que, alm disso, violadora do caso julgado formado pelo acrdo n. 353/2012, visto que manifesta a falta de equidade na repartio dos sacrifcios entre os rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes. A dvida que se suscita prende-se com o exato sentido da aluso ao regime das taxas liberatrias e integrao sistemtica que melhor lhe cabe, se na fundamentao, se no objeto do pedido. Na lgica de todo o discurso argumentativo e da posio dos requerentes quanto ao agravamento da carga fiscal, parece seguro que no se pretende contestar, contrariamente ao teor literal do pedido, o artigo 186. na parte em que altera os artigos 71. e 72., ou seja, a subida de taxas a que generalizadamente os rendimentos tributveis a essas taxas ficam sujeitos. Mas j muito duvidoso se faz parte do objeto do pedido a impugnao desse regime, em si mesmo. A verdade que os requerentes no formulam nenhum pedido no sentido de ser apreciada a inconstitucionalidade dos citados artigos 71. e 72., enquanto normas que acolhem taxas liberatrias para a tributao dos rendimentos a discriminados. Apenas aludem a esse regime para estabelecerem o confronto entre os nveis confiscatrios, que atinge a taxa mxima de IRS, e a taxa liberatria. Ou seja, em sede do princpio da igualdade e da justia fiscal, utilizam o tratamento que dispensado aos rendimentos do capital tributveis por aquelas taxas como ponto de comparao, para evidenciarem a inequidade das taxas a que ficam sujeitos os rendimentos do trabalho e das penses. Parece, deste modo, ser mais consistente com o sentido do pedido considerar que referncia ao regime das taxas liberatrias atribudo um papel apenas fundamentador da concluso que se quer tirar quanto injustia da taxao dos rendimentos do trabalho. no plano argumentativo, para enfatizar a manifesta falta de equidade na repartio dos sacrifcios entre os rendimentos do trabalho e os rendimentos provenientes de outras fontes, que se situa a referncia aos rendimentos sujeitos a taxa liberatria. Assim, em obedincia ao princpio do pedido, o Tribunal considera, no mbito do presente processo, que no constitui objeto do processo a matria da constitucionalidade dos artigos 71. e 72. do CIRS, na medida em que neles se estabelecem taxas liberatrias para a tributao de determinados rendimentos. 113. A questo de constitucionalidade que cumpre decidir, nesta parte, a de saber se compatvel com a Constituio, concretamente, com o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos e com o princpio da justia fiscal, que o legislador estabelea taxas aplicveis tributao do rendimento proveniente do trabalho e de penses que podem ser superiores a 50%, enquanto que, no que respeita tributao dos rendimentos de capital, lhes aplica uma taxa nica de 28%. Ou seja, o problema o de saber se constitucionalmente admissvel a medida da diferena da carga fiscal que subjaz ao tratamento diferenciado (quanto s taxas aplicveis) dos rendimentos abrangidos pela incidncia normal do IRS, por um lado, e dos rendimentos sujeitos a taxas liberatrias ou especiais, por outro.
05/04/13
Para poder dar resposta cabal questo colocada, o Tribunal teria primeiro que estabelecer os pontos de comparao entre as diferenas de tributao dos vrios rendimentos sujeitos a IRS, para depois encontrar a medida dessa diferena e finalmente, confront-la com o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos e com o princpio da justia fiscal. Ora, o universo de rendimentos abrangidos pelas taxas liberatrias e especiais dos artigos 71. e 72. do CIRS to variado, na natureza e origem desses rendimentos e nas razes eventualmente subjacentes sua incluso nessa sede, que no permite agrupar tais realidades num nico conjunto para depois o pr em confronto com os rendimentos, nomeadamente do trabalho e das penses, que esto sujeitos a englobamento obrigatrio e s taxas gerais do artigo 68. do CIRS. Desde logo, no possvel incluir nesta comparao os rendimentos auferidos por no residentes em territrio portugus, a que se reportam vrios nmeros dos artigos 71. e 72., nem os rendimentos devidos por entidades que no tenham aqui domiclio (artigo 72., n. 2), pois a tributao destas realidades no fiscalmente comparvel com a tributao dos rendimentos de trabalho e penses obtidos em territrio nacional, por sujeitos aqui residentes. Da mesma forma, no se afigura que os requerentes pretendam aqui questionar o tratamento diferenciado dado, por exemplo, s gratificaes auferidas em razo da prestao de trabalho (artigo 72., n. 3), nem pode concluir-se, sem mais, que o pretendam fazer quanto tributao autnoma dos rendimentos prediais (artigo 72., n. 7), pois omitem totalmente essa realidade. Do quadro excessivamente impreciso que os requerentes traam, resulta apenas a ideia de que o elemento reputado inconstitucional o tratamento mais favorvel da tributao dos rendimentos de capital (juros, dividendos), que ficam sujeitos taxa liberatria de 28% (que concretiza o pagamento integral e definitivo do IRS atravs do mecanismo da reteno na fonte) e podem, ou no, ser objeto de englobamento se for essa a opo dos titulares (n.s 1 e 6 do artigo 71.), bem como da tributao das mais-valias taxa autnoma de 28% (n.s 1 e 4 do artigo 72.), por confronto com o tratamento fiscalmente mais agravado dos rendimentos provenientes de salrios e penses. Assim, o que aparentemente pedido ao Tribunal que compare a diferena de tratamento traduzida na consagrao de uma taxa fixa (liberatria ou autnoma) para a tributao dos rendimentos de capitais e de mais-valias, por um lado, e no estabelecimento de taxas progressivas cujo intervalo se situa entre os 14,5% para um rendimento coletvel at 7000 e 48% (a que acresce a taxa adicional de solidariedade entre 2,5% e 5%) para rendimentos coletveis acima dos 80 000. 114. Esta uma comparao invivel. Primeiro, porque tais taxas no incidem sobre rendimentos apurados da mesma forma; depois, porque sendo diferente a natureza das referidas taxas e o modo como operam, no possvel estabelecer uma comparao baseada no seu valor nominal; e ainda porque as taxas em causa correspondem a mecanismos com uma lgica de funcionamento diversa (progressiva vs proporcional) e que, por isso, concretizam de modo diferente a distribuio da carga fiscal: as taxas gerais assentam numa lgica de tributao pessoal, enquanto que as taxas liberatrias ou autnomas correspondem a uma tributao real. Ainda que, em termos empricos e genricos, se possa concluir pela benevolncia das taxas fixas de 28% relativamente s taxas gerais do IRS (situadas entre os 14,5% e os 48%), no , em rigor, possvel formular um juzo comparativo fiscal entre estas duas realidades to distintas, para efeitos de retirar dessa comparao uma medida de diferena, sindicvel em termos de igualdade e justia fiscal. Note-se, que as taxas proporcionais, que variam entre 14,5% e 48%, aplicam-se a rendimentos coletveis divididos por escales, enquanto que a taxa fixa, proporcional, de 28% se aplica a todos os rendimentos (de capital e de mais-valias) independentemente do seu montante.
05/04/13
Se simplesmente se baixasse a taxa proporcional mxima de 48% (que incide, necessariamente, sobre o mais alto escalo de rendimento coletvel) e se aumentasse a taxa proporcional fixa (liberatria ou autnoma) de 28% (que abrange indistintamente todos os montantes de rendimento), no se obteria necessariamente uma melhor soluo, em termos de maior justia e igualdade fiscal. Em suma, no tendo os requerentes, como vimos, questionado a (in)admissibilidade constitucional de excees tributao geral (tendencialmente nica, progressiva e personalizada) dos rendimentos, e mostrando-se inviveis os termos da pretendida comparao, por estarem em causa taxas inscritas em mecanismos de diferente natureza e operatividade, mostra-se impossvel encontrar a medida da diferena e, consequentemente, decai a invocada inconstitucionalidade.
III Deciso Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: a) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do princpio da igualdade, consagrado no artigo 13. da Constituio da Repblica Portuguesa, da norma do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro; b) Declarar a inconstitucionalidade consequencial da norma do artigo 31. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, na medida em que manda aplicar o disposto no artigo 29 dessa Lei aos contratos de docncia e de investigao; c) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do princpio da igualdade, consagrado no artigo 13. da Constituio da Repblica Portuguesa, da norma do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro; d) Declarar a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, por violao do princpio da proporcionalidade, nsito no artigo 2. da CRP, da norma do artigo 117., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro; e) No declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 27., 45., 78., 186., na parte em que altera os artigos 68., 78. e 85. e adita o artigo 68.-A do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares) e 187. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro. Lisboa, 5 de abril de 2013.- Carlos Fernandes Cadilha Ana Maria Guerra Martins Joo Cura Mariano (com declarao de voto quanto deciso da alnea d), que anexo) Pedro Machete (vencido quanto s alneas a), b) e c) da deciso, nos termos da declarao conjunta; vencido quanto alnea d) e quanto aos juzos de no inconstitucionalidade contidos na alnea c) da deciso, relativamente contribuio extraordinria de solidariedade e reduo das dedues colecta previstas no Cdigo do IRS, nos termos da declarao individual) Maria Joo Antunes (vencida quanto s alneas a), b) e c) da Deciso, pelas razes constantes da declarao conjunta exarada) Maria de Ftima Mata-Mouros (vencida parcialmente nos termos da declarao junta) Jos Cunha Barbosa (vencido parcialmente nos termos da declarao conjunta que subscrevi e da declarao individual que junto) Catarina Sarmento e Castro (acompanhei a deciso na parte em que declara a inconstitucionalidade das normas do art. 29, 77 e 117, n. 1; Fiquei parcialmente vencida quanto norma do art. 31 e quanto norma do art. 186 (na alterao ao art. 78 e 85 do CIRS); fiquei vencida relativamente s normas do art. 27 e 78, nos termos da declarao de voto junta.) Maria Jos Rangel de Mesquita (vencida parcialmente nos termos da declarao de voto anexa) Fernando Vaz Ventura (vencido quanto ao juzo constante da alnea e) da deciso, na parte em que se decidiu no declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 27 e 78 de Lei do Oramento de Estado para 2013, nos termos da declarao de voto junta) Maria Lcia Amaral (vencida quanto s alneas a), b) e c) da deciso, nos termos da declarao conjunta) Vtor Gomes (Vencido quanto s als. A), b), c) e d) da deciso. Quanto `alnea d), aderindo, na parte correspondente ao essencial da declarao de voto do Senhor Cons. Pedro Machete) Joaquim de Sousa Ribeiro.
DECLARAO DE VOTO
05/04/13
Votei a declarao de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 117., da Lei n. 66-B/2012, de 31 de Dezembro, por entender que o legislador ao no estabelecer, ao contrrio do que fez relativamente aos pensionistas e aos funcionrios pblicos, um patamar quantitativo a partir do qual seriam devidas as contribuies para a segurana social, no salvaguardando assim aqueles que recebem subsdios de baixo valor, imps sacrifcios manifestamente desproporcionados, face aos interesses oramentais visados, a quem a exiguidade dos rendimentos auferidos j impe substancias provaes. , pois, a ausncia do estabelecimento desse patamar, fixado segundo critrios de razoabilidade e de paridade com as outras categorias de cidados atingidos por cortes nos seus rendimentos, que determina a inconstitucionalidade da referida norma, por violao do princpio da proporcionalidade, enquanto princpio estruturante do Estado de direito democrtico consagrado no artigo 2., da Constituio. Joo Cura Mariano
DECLARAO DE VOTO Vencido quanto alnea d) da deciso e quanto aos juzos de no inconstitucionalidade contidos na alnea e) da deciso, relativamente contribuio extraordinria de solidariedade e reduo das dedues coleta previstas no Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. 1. - Considerao prvia e de ordem geral 1. A Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro Lei do Oramento do Estado para 2013 - concretiza os compromissos de Portugal assumidos no quadro da assistncia financeira acordada internacionalmente e no mbito da Unio Europeia em 2011 e pretende retirar consequncias da declarao de inconstitucionalidade do Acrdo deste Tribunal n. 353/2012 relativo lei do Oramento do Estado para 2012. Alm disso, a Lei do Oramento do Estado para 2013 toma em considerao a modificao das condies macroeconmicas, para pior, ocorrida em 2012, condies essas que continuaram a sofrer uma evoluo negativa no perodo posterior apresentao da proposta do Oramento para 2013 e durante o primeiro trimestre da respetiva execuo. O presente acrdo no ignora estes desenvolvimentos. Contudo, faz relevar principalmente o interesse pblico premente na consecuo das metas quantitativas no que respeita ao dfice oramental, sem retirar, depois, as inelutveis consequncias para a limitao da liberdade conformadora do legislador que decorrem do objetivo da consolidao oramental a prosseguir naquele quadro normativo e nas condies impostas pela nova conjuntura econmica. Isto , o acrdo no discute e bem a estratgia escolhida [e] os ndices de correo oramental a que o Estado se vinculou internacionalmente, afirmando mesmo que outras opes de base, quanto poltica de consolidao oramental, so teoricamente admissveis, [m]as, justamente, esse o domnio da definio das linhas de atuao poltica, sujeito a controvrsia e debate nas instncias prprias, e reservado ao legislador democraticamente legitimado. Aceita, portanto, que o fim poltico escolhido consentneo com a Constituio. Contudo, depois, no problematiza a realidade que justifica a Lei do Oramento do Estado para 2013 e a que a mesma Lei se destina; limita-se a descrever os seus traos essenciais. Refere, certo, a novidade da situao; mas no explicita as reapreciaes e novas ponderaes que tal novidade impe, face s avaliaes e ponderaes subjacentes aos Acrdos n. os 396/2011 e 353/2012.
05/04/13
Julgo ainda que o acrdo no faz uma leitura integrada do programa oramental para 2013 nem o compreende como um todo dotado de coerncia interna em que cada medida, para alm da sua identidade prpria, tem um significado e impacte direto e imediato quanto s possibilidades de alcanar a meta quantitativa definida para o dfice. A necessidade de compatibilizao prtica dos imperativos, entre si conflituantes nas presentes condies, de garantir a independncia nacional e criar as condies econmicas e sociais que a promovam e de promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efetivao dos direitos econmicos e sociais (cfr. as alneas a) e d) do artigo 9. da Constituio) reduz muito significativamente o leque de opes do legislador. Em meu entender, e pelas razes adiante referidas, sob pena de uma menor fundamentao dos seus juzos de inconstitucionalidade e uma menor consistncia dos mesmos face realidade material apreciada, impunha-se que o Tribunal explicitasse claramente e com referncia presente realidade constitucional os pressupostos em que assentam as suas prprias ponderaes e avaliaes nos casos em que as mesmas se afastam das opes feitas pelo legislador. No tinha nem obviamente podia faz-lo - de se lhe substituir; mas, tratando-se de uma lei oramental vinculada consecuo de um determinado resultado quantitativo em matria de dfice, o afastamento das escolhas feitas pelo legislador exigiria a demonstrao da evidncia da sua inadmissibilidade constitucional no mencionado contexto normativo e econmico. No foi, todavia, e como referido, esse o caminho trilhado pelo acrdo, que se bastou com um enunciado meramente descritivo das diferentes condicionantes sem as ponderar suficientemente nos seus juzos de inconstitucionalidade. 2. Em 2011, confrontado com uma presso crescente nos mercados financeiros que conduziu a uma forte subida dos spreads da sua dvida soberana, Portugal tornou-se incapaz de se refinanciar a taxas compatveis com a sustentabilidade oramental a longo prazo. Paralelamente, o setor bancrio nacional, fortemente dependente do financiamento externo, especialmente da rea do euro, viu-se cada vez mais afastado do financiamento pelo mercado. Perante tal grave perturbao econmica e financeira, Portugal solicitou formalmente assistncia financeira Unio Europeia, aos EstadosMembros cuja divisa o euro e ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), tendo em vista apoiar um programa de polticas para restaurar a confiana e permitir o regresso da economia a um crescimento sustentvel e, desse modo, salvaguardar a estabilidade financeira. Em 3 de maio de 2011, o Governo e uma misso conjunta da Comisso, do FMI e do Banco Central Europeu (BCE) chegaram a acordo relativamente a um vasto programa de polticas para trs anos (at meados de 2014), a estabelecer num Memorando sobre as Polticas Econmicas e Financeiras (MEFP) e num Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades da Poltica Econmica (o Memorando de Entendimento). Tal programa de polticas econmicas e financeiras o Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF) avaliado trimestralmente e exige um esforo continuado e progressivo de consolidao oramental tendo em vista determinadas metas quantitativas. As vrias parcelas do apoio financeiro acordado so entregues somente no caso de o juzo conclusivo de cada avaliao ser positivo. Depois de uma primeira reviso em alta dos valores iniciais operada em setembro de 2012, na sequncia da quinta avaliao regular realizada pela misso conjunta da Comisso, do FMI e do BCE (e posteriormente aprovados pelo Eurogrupo e pelo ECOFIN), os valores daquelas metas fixados para os anos de 2013 e 2014 foram, respetivamente, e com referncia ao valor do produto interno bruto (PIB), de 4,5% e 2,5% (por contraposio aos iniciais de 3% e de 2,3%). J este ano, em maro, e na sequncia da stima avaliao regular, foram fixados novos limites para o dfice oramental dos anos 2013, 2014 e 2015: respetivamente, 5,5%, 4,0% e 2,5%. Como se pode ler na Declarao da CE, do BCE e do FMI Sobre a Stima Misso de Avaliao em Portugal :
05/04/13
O crescimento real do PIB diminuiu acentuadamente no ltimo trimestre de 2012, tendo o PIB real decado 3,2 % em 2012. As projees apontam agora para que a atividade econmica decresa 2,3 % em 2013 [], vindo a crescer 0,6 % em 2014. Refletindo a reduo da atividade, o desemprego poder atingir um mximo superior a 18 %. As perspetivas de crescimento mais fracas exigem um ajustamento da trajetria do dfice oramental. O dfice oramental atingiu 4,9 % do PIB em 2012. O tratamento estatstico de determinadas transaes, tal como a concesso dos aeroportos (ANA), resultar porm num dfice nominal mais elevado [o valor reportado ao Eurostat foi de 6,4% do PIB e este , portanto, o ponto real de partida para o ajustamento oramental em 2013]. Embora o Governo esteja empenhado em respeitar uma trajetria em matria de despesas amplamente coerente com o ajustamento oramental estrutural, conforme previsto anteriormente, um crescimento inferior e nveis de desemprego mais elevados reduziro as receitas e aumentaro as prestaes sociais. A fim de permitir o funcionamento de estabilizadores oramentais automticos, o Governo solicitou e as equipas da CE, do BCE e do FMI concordaram a reviso dos objetivos em matria de dfice de 4,5 % para 5,5 % do PIB em 2013, e de 2,5 % para 4 % do PIB em 2014. O objetivo em matria de dfice para 2015 (2,5 % do PIB) ficar abaixo do limite de 3 % do Pacto de Estabilidade e Crescimento Os novos objetivos em matria de dfice sero apoiados por um esforo de consolidao permanente, bem orientado e baseado na despesa. O Governo est a proceder a uma reviso completa e transparente das despesas pblicas a fim de identificar possveis poupanas capazes de permitir o cumprimento os objetivos em matria de dfice para 2013-2014. Estas medidas visam a racionalizao e modernizao da administrao pblica, a melhoria da sustentabilidade do sistema de penses e maiores redues de custos em todos os ministrios. Para consolidar a credibilidade da trajetria revista do dfice oramental, o Governo est empenhado em adotar e publicar nas prximas semanas uma verso detalhada do quadro oramental de mdio prazo, permitindo assim a concluso formal da presente avaliao. A consolidao oramental , por outro lado, instrumental relativamente conteno e diminuio da dvida pblica . Recorde-se que o dfice oramental de um dado ano tem de ser financiado por uma de duas vias: alienao de patrimnio ou dvida pblica. Esta ltima, segundo a 1. Notificao de 2013 realizada pelo Instituto Nacional de Estatstica no mbito do Procedimento por Dfices Excessivos, divulgada em 28 de maro de 2013 (e disponvel em http://www.ine.pt/xportal/xmain ), estima-se que tenha ascendido em 31 de dezembro de 2012 a 204 485 milhes de euros (o equivalente a 123,6% do PIB; mais 19 245 milhes de euros do que no final de 2011; a estimativa para aquele ano de 2012 consignada no Quadro II.2.3. do Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , p. 44, era de 119,1% do PIB). Correspondentemente, o dfice oramental relevante em termos de procedimento por dfice excessivo, no obstante todo o esforo j realizado, evoluiu, como referido, de 4,4% em 2011, para 6,4% em 2012 (v. a mencionada Notificao). E o custo daquela dvida traduzido no valor dos juros pagos aos credores - no negligencivel: 7,29 mil milhes de euros em 2012 (mais cerca de 300 milhes de euros do que no ano anterior). Isto no significa que o aludido esforo de consolidao no tenha produzido at data os seus frutos. Alis, o Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , p. 43, d conta disso mesmo: em termos de consolidao oramental, o ajustamento tem sido substancial, tendo-se vindo a obter progressos na direo do equilbrio de mdio prazo. Com efeito, o dfice estrutural dever diminuir cerca de 4,5 p.p. em apenas dois anos (2011 e 2012), reduzindo-se cerca de metade. A reduo da despesa pblica , em particular da despesa corrente primria , tem tido um papel importante no prosseguimento deste objetivo (Grfico II.2.2.) (itlicos aditados). Com efeito, o saldo primrio em 2010 era de 7% do PIB e, para 2012, o citado Relatrio faz uma estimativa do mesmo saldo de apenas
05/04/13
0,8%. S que, para a contabilizao da dvida pblica, relevam tambm a componente cclica e os juros que se vo vencendo. No que se refere estratgia de consolidao oramental para 2013, o acrdo d conta dos pressupostos em que assentou a preparao do Oramento para 2013 - e que no consideram os ajustamentos feitos na sequncia da mencionada stima avaliao regular: o intencionado efeito agregado da consolidao de valor correspondente a 3,2% do PIB devido, em larga medida, ao aumento da receita: 4,3124 mil milhes de euros (2,6% do PIB), contra 1,0256 mil milhes de euros (0,6% do PIB) do lado da despesa (cfr. tambm o Quadro II.3.1. do Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , p. 47). De salientar ainda a necessidade de encontrar medidas substitutivas daquelas que o Tribunal Constitucional declarou inconstitucionais no seu Acrdo n. 353/2012. A esse respeito, o Governo diz o seguinte (cfr. o Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , p. 46): A soluo do Governo nesta matria assenta numa abordagem abrangente que tem em conta as implicaes do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos. Neste contexto, ser reposto 1 subsdio aos funcionrios pblicos e 1,1 subsdios aos aposentados e reformados. O aumento de despesa para o Estado que resulta destas reposies ser compensado por medidas de carcter fiscal . Estas medidas visam deliberadamente uma distribuio mais equitativa no esforo de consolidao oramental entre i) sector pblico e sector privado, por um lado; e entre ii) rendimentos do trabalho e rendimentos de capital, por outro. A repartio do esforo entre o sector pblico e o sector privado ser alcanada por via dos impostos diretos, com particular incidncia no IRS, enquanto a repartio do esforo entre rendimentos do trabalho e do capital ser garantida pela introduo de elementos adicionais de tributao sobre o capital e o patrimnio. (itlicos aditados) Importa a este respeito ter presente que, segundo os dados constantes do Quadro III.1.1. do mesmo Relatrio, p. 90, a despesa pblica prevista para 2013 corresponde a 46,8% do PIB (dos quais mais de 70% correspondem a despesas com pessoal e prestaes sociais - isto , cerca de 33% do PIB afetado a estas duas rubricas). Do lado da receita, prev-se no citado Quadro, para 2013, um aumento das receitas fiscais e das contribuies sociais. Mas a verdade que, no obstante o aumento de impostos verificado em 2011, em 2012 as receitas fiscais decresceram. E o mesmo dever suceder com as contribuies sociais, em virtude do expectvel aumento do desemprego. Tal diminuio das receitas fiscais j foi, de resto, confirmada pelo Instituto Nacional de Estatstica (a quebra indicada de 3,669 mil milhes de euros cfr. o relatrio intitulado Principais Agregados das Administraes Pblicas, divulgado tambm em 28 de maro de 2013 e igualmente disponvel em http://www.ine.pt/xportal/xmain ). Esta situao ainda agravada pela reviso em baixa do cenrio macroeconmico feita na sequncia da j citada 7. avaliao: a contrao do PIB agora estimada em 2,3% (e no 1%); e a taxa de desemprego em 18,2% (contra os anteriores 16,4%). No tocante meta para o dfice oramental de 2013, estas ltimas alteraes so acomodadas, como referido, pelo novo valor permitido de 5,5% do PIB. 3. perante estes dados da realidade que, do ponto de vista jurdico-constitucional, interessa relevar como fatores delimitadores da liberdade de conformao do legislador, tendo em conta o princpio da construo e aprofundamento da Unio Europeia e a prpria relevncia interna do direito internacional, incluindo o da citada Unio (respetivamente, artigos 7., n. 5, e 8., ambos da Constituio): (i) o princpio da cooperao leal com a Unio Europeia e os demais Estados-membros (artigo 4., n. 3, do Tratado da Unio Europeia), em especial no tocante ao objetivo da estabilidade da Zona Euro; e (ii) o reconhecimento normativo expresso no prprio quadro da Unio de situaes em que um Estado membro se encontre em dificuldades devidas a ocorrncias excecionais que o mesmo Estado-membro no possa controlar justificativo de medidas excecionais (cfr. os artigos 122., n. 2, 123. e 125., todos do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia). Na verdade, e como resulta dos Considerandos 3, 4 e 5 do Regulamento (UE) n.
05/04/13
407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010 o instrumento criador do Mecanismo Europeu de Estabilizao Financeira, a ativar no mbito de um apoio conjunto Unio Europeia/FMI, e ao abrigo do qual foi aprovada a assistncia financeira a Portugal pelas Instituies da Unio Europeia (cfr. a Deciso de Execuo n. 2011/344/UE, do Conselho, de 30 de maio de 2011) a crise financeira mundial e a recesso econmica que atingiram o mundo a partir de 2008 afetaram gravemente o crescimento econmico e a estabilidade financeira e originaram uma acentuada deteriorao das situaes de dfice e de dvida dos Estados-membros da rea do euro, conduzindo a uma grave deteriorao das condies de emprstimo em vrios desses Estados-Membros; tal situao caracterizada como excecional e como escapando ao controlo dos Estados-membros - poderia constituir uma sria ameaa para a estabilidade, unidade e integridade de toda a rea do euro se no se lhe pusesse termo urgentemente. O PAEF constitui, precisamente, e com referncia a Portugal, o meio destinado a tal fim. O mesmo concretiza as medidas especificadas nos n. os 5 a 8 do artigo 3. da mencionada Deciso n. 2011/344/UE, do Conselho. A existncia daquele Programa justifica-se, por conseguinte, em virtude de uma situao ou estado de emergncia financeira , expressamente reconhecido como tal, e que ameaa simultaneamente a economia e finanas portuguesas e a estabilidade, unidade e integridade da prpria Zona Euro globalmente considerada. Permanece vlido, assim, para as diferentes medidas de estabilizao oramental que integram o mencionado Programa o que este Tribunal afirmou em relao s medidas do PEC (2010-2013) no seu Acrdo n. 396/2011 (cfr. o n. 5): [Constituem a] resposta normativa a uma conjuntura excecional, que se pretende corrigir com urgncia e em prazo o mais breve possvel, para padres de normalidade. , alis, esse o quadro expressamente assumido no Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , em ordem a justificar as diferentes medidas de consolidao oramental constantes da Lei do Oramento do Estado para 2013 (cfr. pp. 39 e 40): [N]o momento em que entramos no segundo ano da execuo do PAEF, e quando j decorreu mais de metade do perodo em que o Estado Portugus se viu dependente do financiamento dele resultante, a alternativa que neste momento se coloca ao Pas simples: continuar a percorrer, at ao termo de vigncia do PAEF, a via difcil da consolidao oramental, a qual inevitavelmente envolve sacrifcios para todos os Portugueses, mas com a certeza, porm, de que o Pas deixar, a breve trecho, de carecer de ajuda externa e recuperar, assim, a sua plena autonomia na conduo da sua poltica, que naturalmente assenta na sua sustentabilidade econmico-financeira; ou, pelo contrrio, descurar as medidas de consolidao oramental e regressar ao ponto de partida, da insolvncia iminente do Estado Portugus. Esta ltima hiptese, que no pode ser configurada como opo vivel, esvaziaria de contedo e de sentido todos os esforos e os enormes sacrifcios at ao momento assumidos pelos Portugueses, os quais teriam assim sido em vo, ao mesmo tempo que conduziria, seguramente, a sacrifcios bem superiores. Acresce ainda que, conforme foi salientado nos relatrios dos Oramentos do Estado para 2011 e 2012, da possibilidade de levar a bom termo o PAEF e, consequentemente, da adoo das medidas propugnadas pelo Governo, depende tambm, em primeira linha, a prpria manuteno e sustentabilidade do Estado social. Torna-se assim evidente que, subjacente s medidas de consolidao oramental propostas para 2013, numa conjuntura econmico-financeira de contornos cuja excecionalidade claramente demonstrada pela necessidade de ajuda internacional a que o Pas se viu, e continua a ver, forado a recorrer, est a salvaguarda de valores e princpios estruturantes da ordem constitucional portuguesa. [A]s medidas agora propostas assumem-se como a nica opo que garante a prossecuo do objetivo traado, tendo em vista o cumprimento do limite de 4,5% do
05/04/13
PIB para o dfice oramental, satisfazendo, ao mesmo tempo, as exigncias dos princpios da igualdade, da proporcionalidade e da proteo da confiana. (itlico aditado) Decerto que o quadro de emergncia descrito no tem, por si, fora normativa: num Estado de Direito no vale a mxima salus populi suprema lex esto nem so os fins que legitimam os meios. Contudo, igualmente uma exigncia da prpria normatividade da fora normativa das normas jurdicas - que a sua interpretao e aplicao tomem em linha de conta a realidade a que as normas se dirigem. E, em especial, no que se refere Constituio e fiscalizao do seu cumprimento por parte dos rgos do poder poltico, a cargo do Tribunal Constitucional, muito particularmente quando est em causa uma Lei do Oramento do Estado, importa ter bem presentes as diferentes responsabilidades e possibilidades de cada instncia quanto avaliao e prognose de dinmicas prprias da realidade constitucional. Nessa perspetiva, e com referncia ao caso vertente, mantm-se inteiramente atual, mas agora como posio de princpio, aquela que o Tribunal Constitucional assumiu no seu Acrdo n. 396/2011 (cfr. o n. 8): [] situao de desequilbrio oramental e apreciao que ela suscitou nas instncias e nos mercados financeiros internacionais so imputados generalizadamente riscos srios de abalo dos alicerces (seno, mesmo, colapso) do sistema econmicofinanceiro nacional, o que teria tambm, a concretizar-se, consequncias ainda mais gravosas para o nvel de vida dos cidados. As redues remuneratrias [- mas o mesmo vale para as demais medidas de consolidao oramental -] integram-se num conjunto de medidas que o poder poltico, atuando em entendimento com organismos internacionais de que Portugal faz parte, resolveu tomar, para reequilbrio das contas pblicas, tido por absolutamente necessrio preveno e sanao de consequncias desastrosas, na esfera econmica e social. So medidas de poltica financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situao de emergncia, por que optou o rgo legislativo devidamente legitimado pelo princpio democrtico de representao popular. No se lhe pode contestar esse poder-dever. Como se escreveu no Acrdo n. 304/2001: Haver, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a proteo das expetativas dos cidados [e acrescentar-se- - as demais exigncias] decorrentes do princpio do Estado de direito democrtico e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, tambm ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, h que reconhecer a legitimidade (seno mesmo o dever) de tentar adequar as solues jurdicas s realidades existentes, consagrando as mais acertadas e razoveis, ainda que elas impliquem que sejam tocadas relaes ou situaes que, at ento, eram regidas de outra sorte. Tal posio no pode deixar de implicar para o Tribunal Constitucional uma atitude de prudncia na apreciao das medidas que lhe foram submetidas, a consciencializao dos limites funcionais da jurisdio constitucional e a ponderao das consequncias da eventual rejeio daquelas medidas, incluindo a considerao das alternativas disponveis. Decidindo no sentido da inconstitucionalidade de alguma das medidas em causa, impe-se ao Tribunal um acrescido nus de fundamentao em que os parmetros da avaliao e a ponderao dos pressupostos e das consequncias da sua deciso sejam devidamente explicitados. O mesmo nus ainda agravado pela posio assumida pelos rgos do poder poltico Governo e Assembleia da Repblica no quadro de compromissos relevantes do ponto de vista do direito internacional e do direito da Unio Europeia no sentido de o pacote de medidas de natureza econmico-financeiras objeto do programa oramental para 2013 corresponder ao meio indispensvel consecuo dos objetivos de consolidao oramental para este ano o dito pacote , na expresso Relatrio do Oramento do Estado para 2013 , a nica opo que garante tal desiderato.
05/04/13
4. Decorre do exposto supra no nmero 2, e muito em particular do cenrio macroeconmico a referido - e que aquele que sustenta do ponto de vista material as opes do legislador -, no ser indiferente proceder consolidao oramental pelo lado da receita, aumentando-a, ou pelo lado da despesa, diminuindo-a. A diferena no nem apenas contabilstica nem meramente formal. E este um dado a ter em conta na avaliao jurdico-constitucional das diferentes medidas de estabilizao oramental previstas na Lei do Oramento do Estado para 2013, uma vez que, sem pr em causa o objetivo da consolidao, frequentemente a rejeio de uma medida do lado da despesa s poder ser compensada pelo acrscimo de medidas do lado da receita sendo, portanto, a liberdade de escolha do legislador muito reduzida. De resto, esta preocupao torna-se ainda mais premente, tendo em conta a estratgia de consolidao oramental subjacente Lei do Oramento do Estado para 2013: como referido, o intencionado efeito agregado da consolidao de valor correspondente a 3,2% do PIB feito predominantemente do lado da receita. Isto significa que a rejeio de medidas de consolidao do lado da despesa, compensveis apenas por medidas do lado da receita tem necessariamente um acrescido impacte negativo na consistncia da mencionada estratgia e, por isso, na coerncia interna daquela Lei. De resto, a eficcia oramental e a prpria eficincia econmica de cada uma daquelas duas vias significativamente diferente. E juridicamente tambm diferente o enquadramento constitucional da posio do Estado enquanto empregador, prestador ou titular do poder tributrio (a que, de resto, o acrdo no foi insensvel, pelo menos no plano conceptual). O Estado controla a incidncia e a taxa dos tributos, mas j no a sua coleta, uma vez que esta depende, em grande medida, da intensidade da atividade econmica (argumento da eficcia ). Como se acentua no acrdo, a propsito da reduo remuneratria dos trabalhadores da Administrao Pblica, o que distingue as verbas despendidas com as remuneraes dessa categoria de trabalhadores [- tal como sucede com outras rubricas da despesa pblica corrente, poder acrescentar-se -] o seu impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas correntes do Estado. Em segundo lugar, a receita fiscal traduz-se numa diminuio do rendimento disponvel dos particulares e, mesmo que tal receita venha a ser afetada a despesas com pessoal e com prestaes sociais, aumentando desse modo a procura interna (e, assim, contribuindo para a dinamizao da economia por via do aumento do consumo), a verdade que, por isso mesmo, e numa medida muito significativa, a poupana indispensvel ao investimento no deixar de ser prejudicada (argumento da afetao da poupana ). Finalmente e esse o aspeto mais crtico e especfico da crise em que nos encontramos est em causa na presente situao tambm a sustentabilidade da prpria dvida externa portuguesa, de que a dvida pblica uma componente no negligencivel (aquela dvida inclui, alm da componente imputvel ao Estado, a dvida dos bancos, das empresas e de todos os particulares). Segundo a Nota de Informao Estatstica do Banco de Portugal , de 21 de fevereiro de 2013 (disponvel em http://www.bportugal.pt/EstatisticasWEB/ ), sem prejuzo da evoluo positiva ao nvel da capacidade de financiamento (o saldo da balana corrente e de capital foi em 2012, e pela primeira vez em muitos anos, positivo: 0,8% do PIB), no final de 2012 a dvida externa lquida portuguesa situou-se em 164,6 mil milhes de euros, o equivalente a 99,1 % do PIB (12,8 pontos percentuais acima do observado no final de 2011). Este valor, em si mesmo, significativo a vrios ttulos. Em primeiro lugar, ocorreu durante demasiado tempo um excesso do consumo sobre a produo, um excesso de despesa que teve de ser financiado por dvida (argumento do excesso de consumo ou do sobreendividamento). Em segundo lugar, o nvel de endividamento lquido face ao exterior comprova a dependncia de Portugal relativamente ao financiamento externo: o Pas, antes de concluir o ajustamento a que se comprometeu
05/04/13
internacionalmente, e de recuperar parte significativa da sua capacidade lquida de financiamento, s pode continuar a funcionar cumprindo todas as suas tarefas constitucionais, mesmo que com sacrifcios acrescidos, desde que continue a obter financiamentos provenientes do exterior. Depois, a evoluo negativa ao longo dos ltimos anos s foi possvel devido a um crescimento econmico muito dbil, quase anmico. Em quarto lugar, a conjugao dos trs aspetos anteriores justifica as dvidas dos credores internacionais quanto real capacidade da economia portuguesa de pagar aquilo que deve (argumento da insustentabilidade da dvida externa ) circunstncia que, por sua vez, explica o aumento dos spreads e as dificuldades em obter financiamento nos mercados sem apoio institucional externo (o que vale sobretudo para o Estado, mas, como se viu, em 2011 quando foi necessrio pedir ajuda financeira externa, tambm diz respeito aos bancos). Finalmente, a inverso da trajetria de crescimento da dvida externa exige que a economia cresa e que a balana corrente e de capital apresente saldos positivos (segundo estimativas do FMI publicitadas na imprensa portuguesa, um crescimento do PIB da ordem dos 2% combinado com um saldo externo de cerca de 5% do PIB). A consequncia que se impe retirar desta anlise a de que na atual crise financeira que Portugal atravessa h aspetos conjunturais e aspetos estruturais. Conjuntural foi e continua a ser - a incapacidade do Pas se financiar autonomamente nos mercados. Porm, a necessidade de inverter a trajetria de endividamento e, portanto, de reduzir drasticamente o consumo pblico e privado, ajustando-o real capacidade produtiva estrutural , no sentido de que no sustentvel continuar ou retomar o caminho seguido at 2011. Da ser pertinente apreciar muitas das medidas que na justificao da Lei do Oramento do Estado para 2013 o j aludido Relatrio do Oramento do Estado para 2013 - so apresentadas como medidas excecionais de estabilidade oramental ou como medidas conjunturais, no apenas como tal, mas, prospectivamente, enquanto medidas de carter mais duradouro ou, porventura, mesmo estrutural. E, pelo menos prima facie, a passagem pelo crivo da admissibilidade estrutural impor, at por maioria de razo, a sua aceitao temporria durante o perodo do exerccio oramental. 5. Assim, por exemplo, no que se refere manuteno da reduo remuneratria referente aos trabalhadores da Administrao Pblica (artigo 27. da Lei do Oramento do Estado para 2013), concordando embora com o juzo de no inconstitucionalidade do acrdo, no me parece que o mesmo, em sede de avaliao do princpio da igualdade, na vertente da igualdade proporcional, se mostre fundamentado de modo consequente. Desde logo, porque o argumento da eficcia imediata das medidas de reduo salarial conserva se que no v reforada - a sua pertinncia, pelas razes indicadas supra no nmero 4, e que no se reconduzem a uma urgncia, por assim dizer, pontual; a urgncia em causa a que decorre da necessidade de regressar a uma certa normalidade financeira caracterizada pela desnecessidade de uma quase-tutela em que a libertao peridica de parcelas de um apoio financeiro pr-definido est condicionada a avaliaes positivas. Depois porque, sob pena de remeter o legislador exclusivamente para a via fiscal e de inviabilizar, pelo menos no curto e mdio prazo, a reduo da rubrica despesas com pessoal no total da despesa pblica, inevitvel que o legislador nas atuais circunstncias se socorra, em alguma medida, da diminuio das remuneraes dos trabalhadores da Administrao Pblica. Com efeito, no s as mesmas remuneraes representam encargos pblicos, como no possvel a curto ou mdio prazo e provavelmente nem sequer desejvel utilizar, em relao queles trabalhadores, um mecanismo com lgica idntica do despedimento coletivo, aplicvel no mbito das relaes de trabalho de direito privado. A Administrao do Estado tem responsabilidades e tarefas que a diferenciam qualitativamente de organizaes com escopo lucrativo como as empresas, que podem e devem ajustar permanentemente a sua dimenso e mbito de atividades, de modo a maximizarem o seu lucro. Por isso, o Estado
05/04/13
e os seus servios no podem ser geridos como empresas. Daqui decorre, como consequncia lgica, que a situao de um trabalhador da Administrao Pblica e a de um trabalhador com vnculo laboral privado, em pleno emprego, e com a mesma capacidade de ganho, no comparvel, contrariamente ao que assumido no acrdo. Do exposto decorre tambm que a imposio de sacrifcios mais intensos aos trabalhadores que exercem funes pblicas pode ser justificada por fatores macroeconmicos relacionados com a necessidade imperiosa de reduzir ou financiar a despesa pblica, prevenindo desse modo o recurso via fiscal, tida como inconveniente por agravar a recesso econmica e o aumento do desemprego como sucedeu precisamente nas leis oramentais referentes a 2011, 2012 e 2013. Finalmente, tambm no compreendo por que se considera que o Governo no executou o Acrdo n. 353/2012 que expressamente admitiu a possibilidade de alguma diferenciao entre trabalhadores do setor pblico administrativo e do setor privado em virtude de ter conjugado a diminuio de remuneraes dos trabalhadores da Administrao Pblica com um aumento da carga fiscal aplicvel a todos os cidados. Pode decerto discutir-se a medida do sacrifcio imposto aos primeiros, mas o tipo de soluo em si mesma considerada parece-me uma resposta ou reao legtima em face do mencionado Acrdo; no representa necessariamente (ou objetivamente) um entorse ao princpio da igualdade de contribuio para os encargos pblicos. Tudo depender da medida do sacrifcio adicional imposto (e, sobre esta, v. a declarao de voto conjunta relativa ao artigo 29. da Lei do Oramento do Estado para 2013). 2. - Declarao referente alnea d) da deciso: a no inconstitucionalidade do artigo 117., n. 1, da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (contribuio sobre prestaes de doena e desemprego) Vencido quanto ao juzo de inconstitucionalidade relativamente ao artigo 117., n. 1, da Lei do Oramento do Estado para 2013 que consagra uma contribuio sobre prestaes de doena e de desemprego. 1. O acrdo declarou inconstitucional o citado artigo 117., n. 1, em virtude de o mesmo no conter uma qualquer clusula de salvaguarda que impea que os montantes pecunirios correspondentes aos subsdios de doena e de desemprego, por fora da deduo agora prevista, possam ficar abaixo do limite mnimo que o legislador fixou, em geral [entenda-se na legislao especfica sobre estas duas prestaes], para o contedo da prestao devida para qualquer dessas situaes. Porm, o acrdo reconhece igualmente no s que aquela reduo corresponde a uma medida excecional, de carter transitrio, como o cumprimento do programa constitucional de proteo na doena e no desemprego, depende, em cada momento histrico, de fatores financeiros e materiais, sendo tarefa do legislador definir o elenco das situaes que carecem de proteo e o contedo do correspondente direito social. E, se assim , no pode considerar-se, partida, constitucionalmente ilegtimo um retrocesso em relao a anteriores decises poltico-legislativas. Desde logo, pelas razes enunciadas supra no 1., no posso concordar com o juzo de inconstitucionalidade formulado, porquanto o que est em causa no preceito em apreo precisamente a definio legislativa, com carter temporrio e excecional, de novos valores incluindo novos valores mnimos mais reduzidos para aquelas duas prestaes do sistema previdencial geral. Ser que, se em vez de consagrada num artigo autnomo da Lei do Oramento do Estado para 2013 como acontece com o artigo 117. - tal opo legislativa tivesse sido objeto de uma alterao aprovada pela mesma Lei oramental ao regime legal especfico de cada uma daquelas duas prestaes, a questo de constitucionalidade seria diferente? Ou ainda: dever entender-se que os valores das mesmas prestaes no podem ser fixados por um determinado perodo de tempo?
05/04/13
Creio que a resposta a qualquer uma destas interrogaes negativa, tendo em conta que est em causa a determinao legal do contedo de direitos sociais, que depende, em cada momento histrico, de fatores financeiros e materiais, e, como referido, por ser assim, no pode considerar-se, partida, constitucionalmente ilegtimo um retrocesso em relao a anteriores decises poltico-legislativas. 2. Por outro lado, as duas prestaes em anlise correspondem a aspetos parcelares de um regime de proteo social correspondente ao sistema previdencial geral, que no est vocacionado para satisfazer o direito a uma existncia condigna, mas antes substituir parcialmente e mitigar a perda de remunerao nas eventualidades de doena e desemprego. Aquele direito que corresponde a um corolrio da dignidade da pessoa humana - assegurado, na sua vertente positiva, fundamentalmente pelos diversos componentes do sistema de proteo social de cidadania previsto no artigo 26. e seguintes da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro Lei de Bases da Segurana Social. 3. Finalmente, no que se refere apreciao do artigo 117., n. 1, da Lei do Oramento do Estado para 2013 luz do princpio da proporcionalidade, , desde logo, manifesto verificar-se o requisito da adequao: a reduo do valor das prestaes em causa idnea a contribuir para o esforo de diminuio da despesa pblica. J quanto razoabilidade, e uma vez que esto em causa redues percentuais dos valores de prestaes que podem, eles prprios, ser fixados a um nvel mais baixo, no creio que exista evidncia de que aquelas redues sejam excessivas. Acresce que a poupana que se estima associada diminuio do valor de tais prestaes de que d conta a Nota enviada pela Presidncia do Conselho de Ministros a este Tribunal, a ttulo de resposta aos diversos pedidos de fiscalizao da Lei do Oramento do Estado para 2013 - 153 milhes de euros (cfr. p. 3) aponta no sentido de o interesse oramental prosseguido ser suficientemente importante para justificar a medida. 3. - Declarao referente alnea e) da deciso: a inconstitucionalidade do artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro (contribuio extraordinria de solidariedade) Vencido quanto ao juzo de no inconstitucionalidade relativamente ao artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013 que consagra uma contribuio extraordinria de solidariedade (CES) a cargo dos pensionistas. 1. A contribuio extraordinria em causa , como o acrdo evidencia, uma figura hbrida , mas que, merc do seu regime unitrio, deve ser perspetivada como uma nica figura. Acresce que, pelas referncias que contm a uma pluralidade de institutos relevantes no domnio da segurana social, deve ser descodificada de acordo com a pertinente legislao, com particular destaque para a Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro Lei de Bases da Segurana Social. No Relatrio do Oramento do Estado para 2013 a dita contribuio apresentada como uma Medida do Lado da Reduo de Despesa que visa um efeito equivalente medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor pblico (cfr. p. 51). E se o alcance da CES fosse apenas esse, at poderiam valer em relao a ela os argumentos que justificam o juzo de no inconstitucionalidade relativamente ao artigo 77. suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalentes de aposentados e reformados (cfr. a declarao de voto conjunta e supra o 1.). Todavia, o paralelismo no existe, seja na medida em que se pretende alcanar um efeito corretivo das penses de valor mensal superior a 5 030,64 (cfr. o n. 2), seja no que se refere ao universo das penses atribudas no mbito de regimes especiais (v.g. o regime dos advogados e solicitadores) ou de regimes complementares - o pblico e os privados - da segurana social. Da ser compreensvel que na j mencionada Nota da Presidncia do Conselho de Ministros, ainda que sem um comprometimento definitivo, se admita poder tratar-se de um imposto - no um novo imposto sobre o rendimento dos reformados e pensionistas, mas um adicional ao imposto sobre o seu rendimento, institudo em benefcio da
05/04/13
segurana social e que, portanto, se reconduziria ainda ao mesmo imposto (cfr. p. 50). No acrdo a medida perspetivada simultaneamente como reduo da despesa (penses processadas no mbito dos sistemas previdenciais pblicos de segurana social o sistema previdencial do artigo 50. e seguintes da Lei de Bases da Segurana Social e o sistema correspondente ao regime de proteo social convergente objeto da Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro) e como tributo parafiscal (penses dos regimes complementares de iniciativa pblica ou de iniciativa coletiva privada). Todavia, tambm se reconhece a sujeio da CES a uma disciplina unitria a diferenciao de taxas em razo do valor das penses distribudo por diversos escales, o englobamento de todas as penses, o modus operandi e a consignao prevista no artigo 78., n. 8 que convoca a ideia de um tributo. E esse o seu trao unificador mais marcante: atinge, diminuindo-os, os rendimentos de uma certa categoria de pessoas as que se encontram em situao de reforma ou similar que, tendo cumprido as suas obrigaes contributivas, contavam agora com as prestaes correspondentes. E, ao faz-lo, para alm de contrariar direitos definidos de acordo com a lei anterior, a CES quebra a relao de conexo entre a contribuio e o benefcio. Com efeito, ainda que num sistema assente na repartio possa no existir uma rigorosa ou proporcional correlao entre o montante da contribuio e a perceo de uma futura penso, a contribuio sempre a contraprestao, o pressuposto causal e a medida do benefcio. No quadro da CES no isso que se verifica: o valor da penso auferida um dado que indicia a capacidade de contribuir para os sistemas previdenciais pblicos. A obrigao de contribuir ou seja, de pagar a CES , nesta perspetiva, imposta unilateralmente para acorrer a despesas que, atento o subfinanciamento do sistema previdencial, tambm so gerais, funcionando a penso como manifestao de capacidade contributiva e fonte de financiamento suplementar. Deste modo, a CES incide sobre um rendimento pessoal especfico a penso sobrecarregando o seu titular, j sujeito, nos termos gerais, ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. E a nica especificidade de tal rendimento radica na qualidade de pensionista do seu titular caracterstica inadequada para justificar a dupla incidncia da tributao do rendimento. Recaindo aquele imposto e a CES sobre o mesmo rendimento a penso compreende-se que o valor da primeira possa ser abatido ao rendimento global, para efeito de apuramento da matria coletvel em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (cfr. o artigo 53. do respetivo Cdigo), evitando-se, por essa via, a dupla tributao. Contudo, isso no impede que os contribuintes pensionistas apenas por serem pensionistas - independentemente da sua capacidade contributiva, possam vir a ter de suportar uma taxa mdia de impostos sobre o rendimento pessoal superior de outros contribuintes com rendimentos de outras categorias, incluindo os rendimentos do trabalho, e isto sem uma justificao objetiva fundada na prpria natureza do rendimento (como pode acontecer com as taxas liberatrias, relativamente aos rendimentos de capital). Com efeito, tal sucede apenas porque se trata de pensionistas e porque se considera necessrio reduzir o peso dos encargos com a segurana social no oramento geral do Estado. Nessa medida, existe, desde logo, uma violao do princpio da igualdade. Acresce que a mesma contribuio no toma em considerao, a qualquer ttulo, as necessidades do agregado familiar - sendo certo que, por fora da alnea f) do n. 2 do artigo 67. da Constituio, incumbe ao Estado, para proteo da famlia, regular os impostos e os benefcios sociais, de harmonia com os encargos familiares. Enquanto tributao autnoma em relao ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, no so tomadas em considerao na CES quaisquer mecanismos ou tcnicas que permitam acomodar os encargos familiares, como o caso do mtodo do quociente conjugal, acompanhado no ordenamento fiscal portugus de um sistema de dedues coleta. Ora, como se decidiu no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 57/95, o
05/04/13
princpio da igualdade desrespeitado quando pessoas em condies iguais pagam impostos desiguais. Assim, os rendimentos dos pensionistas so afetados mais penosamente em sede de tributao incidente sobre o rendimento pessoal do que os rendimentos de vrias outras categorias de contribuintes. E no se vislumbra a justificao para tal penalizao, independentemente da provenincia pblica ou privada das penses e da concreta capacidade contributiva dos pensionistas. O artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013 viola, pelo exposto, o artigo 104., n. 1, da Constituio. 2. Mas o mesmo preceito suscita preocupaes adicionais. Com efeito, a CES no apenas hbrida, mas, na parte em que se reporta aos regimes especiais e complementares, antissistmica . Como o prprio acrdo deixa transparecer, o sistema de segurana social no monoltico: ao lado do sistema previdencial, de natureza obrigatria e assente no princpio da contributividade, h que considerar outras realidades, como os sistemas complementares, que so facultativos e de base no necessariamente contributiva. O tratamento uniforme de realidades to dspares conduz inevitavelmente a injustias. Por outro lado, mesmo as necessidades de reforma dos sistemas previdenciais pblicos (o geral e o especfico da funo pblica) tambm no podem deixar de considerar diversas especificidades e de atender proteo da confiana legtima. 3. Em primeiro lugar, no que se refere ao sistema previdencial e ao regime de proteo social convergente (v., respetivamente, a Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, artigos 50. a 66., e a Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro), no pode excluir-se em absoluto a admissibilidade de uma medida extraordinria de reduo de despesa como, por exemplo, a reduo das penses - paralela quela que foi adotada em relao aos trabalhadores da Administrao Pblica. Se certo que ambos os regimes previdenciais em causa funcionam com base num sistema de repartio, os mesmos, devido ao seu subfinanciamento estrutural , exigem em cada ano um contributo do Oramento do Estado. E, numa situao de exceo como aquela que se vive, no deve ser afastada a possibilidade de os respetivos beneficirios serem chamados a dar o seu contributo para o esforo de consolidao global. Tal soluo justifica-se tanto mais quanto a alternativa a tal contributo passaria por exigir um esforo acrescido aos atuais contribuintes para o sistema os trabalhadores presentemente no ativo sendo certo que os mesmos, por fora das indispensveis reformas no sistema da segurana social j realizadas e a realizar, e da evoluo menos positiva da demografia, (j) esto neste momento a contribuir para o pagamento de penses de valor muito superior quele de que alguma vez iro poder beneficiar ao abrigo do mesmo regime previdencial. Porm, uma coisa so as medidas pontuais de carter excecional em vista de estabilizao oramental, outra, bem diversa, a introduo de medidas corretivas e a aplicao do princpio da justia ou solidariedade intergeracional com vista a assegurar a autossustentabilidade do prprio sistema. No se pretende negar a necessidade ou convenincia de tais medidas reformadoras. As mesmas, todavia, carecem de ser pensadas e concebidas dentro do prprio sistema como uma sua reforma estrutural. Tal no se compadece nem com um limiar mnimo de aplicao to elevado como o referido no artigo 78., n. 1 (penses acima de 1 350 ) nem com o tratamento indiferenciado de situaes to diversas (ao longo do tempo a base de clculo da penso variou muito h quem tenha penses calculadas com base em cinco, dez ou trinta anos de contribuies). Numa eventual reforma promotora da autossustentabilidade do sistema haver que respeitar, ao lado da justia intergeracional , tambm a justia intrageracional . Do mesmo modo, haver que atender situao daqueles que, por terem confiado na suficincia da penso atribuda no quadro do sistema previdencial, no sentiram necessidade de investir em esquemas complementares de reforma. Em suma, um dos riscos associados CES justamente o de a mesma poder ser tomada como um embrio de reforma do sistema previdencial da segurana social, quando
05/04/13
tal medida , devido indiferenciao que a caracteriza, totalmente inadequada para o efeito. 4. As disfunes da CES so ainda maiores na sua aplicao aos regimes especiais e ao sistema complementar. Os primeiros, pelo seu carter obrigatrio e devido base contributiva, substituem relativamente aos trabalhadores abrangidos o sistema previdencial geral. A legitimidade e autonomia legais dos mesmos decorrem, hoje, dos artigos 53. e 103. da Lei de Bases da Segurana Social e no se afigura que a sua existncia contrarie o disposto no artigo 63. da Constituio. Por outro lado, trata-se de sistemas autossuficientes e autossustentveis, em relao aos quais o Estado no tem qualquer interferncia, para alm de os reconhecer enquanto modo idneo de efetivao do direito segurana social. Sem poder excluir a possibilidade do Estado exercer uma funo regulatria em relao aos mesmos, enquanto garantidor ltimo do sistema de efetivao de tal direito (cfr., por exemplo, os princpios do primado da responsabilidade pblica e da unidade previstos, respetivamente, nos artigos 14. e 16. da Lei de Bases da Segurana Social), a verdade que, data, tal funo no se encontra prevista, pelo que tambm nada justifica o desvio de verbas dos regimes especiais em benefcio exclusivo do regime geral. 5. Quanto aos segundos, cumpre comear por recordar que revestem natureza complementar o regime pblico de capitalizao e os regimes complementares privados de iniciativa coletiva (em que se integram os regimes profissionais complementares artigo 83., n. 2, da Lei de Bases da Segurana Social) e de iniciativa individual (cfr. o artigo 81., n. 1, da Lei de Bases da Segurana Social). Trata-se, nos termos da lei, de instrumentos significativos de proteo e de solidariedade social, concretizada na partilha das responsabilidades sociais, devendo o seu desenvolvimento ser estimulado pelo Estado atravs de incentivos considerados adequados (cfr. o artigo 81., n. 2, da Lei de Bases da Segurana Social). A adeso aos mesmos voluntria e a sua complementaridade decorre da circunstncia de as pertinentes prestaes serem atribudas em acumulao com aquelas que so concedidas pelos sistemas previdenciais (cfr. quanto ao regime pblico de capitalizao, o artigo 82., n. 1, da Lei de Bases da Segurana Social). Por outro lado, e diferentemente do que sucede com os regimes previdenciais gerais de carter obrigatrio e que correspondem ao chamado primeiro pilar - os sistemas complementares assentam o respetivo financiamento em sistemas de capitalizao individual : o benefcio a receber por cada pensionista funo do capital investido que lhe seja imputvel. Portanto, cada regime complementar deve ser autossustentvel e suportar os seus riscos prprios e o beneficirio dos regimes complementares , partida, titular de um direito de crdito quantificvel segundo regras pr-definidas. Tal benefcio corresponde remunerao da poupana realizada ou investida em vista da reforma. Esta ltima circunstncia, conjugada com a base contratual (ou para-contratual) dos regimes em anlise, obriga, desde logo, a equacionar a tutela do direito prestao complementar em termos distintos do direito estatutrio penso definida na base de um sistema de repartio. Com efeito, e sem prejuzo da necessidade de apreciao de cada regime complementar em concreto, no pode afastar-se nesta sede, sem mais e tal como se faz no acrdo a propsito do direito penso qua tale, a pertinncia da tutela do direito de propriedade, com todas as consequncias em matria de igualdade perante os encargos pblicos. Por outro lado, tambm no pode esquecer-se que todo o beneficirio de um regime complementar , em princpio, igualmente beneficirio de um regime previdencial. Significa isto que o contributo para o financiamento dos sistemas previdenciais obrigatrios exigido aos beneficirios de regimes complementares , por comparao com o que exigido queles que so apenas beneficirios dos regimes previdenciais, no s duplicado, como agravado, em virtude do englobamento e da progressividade das taxas (cfr. os n. os 1, 2 e 5 do artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013) circunstncia que inculca uma violao da igualdade proporcional.
05/04/13
Acresce que, aceitando como exata a interpretao do mbito de aplicao da CES feita no acrdo, nomeadamente no que se refere no incluso no n. 3 do artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013 dos regimes complementares de iniciativa individual a que se refere o artigo 84. da Lei de Bases da Segurana Social (as penses e benefcios do chamado terceiro pilar), no inteligvel a razo da diferena de tratamento face aos demais regimes complementares (as penses e benefcios do chamado segundo pilar), e, de modo especial, no que se refere ao regime pblico de capitalizao, expressamente definido pela lei como de adeso voluntria individual (cfr. o o artigo 82., n. 1, da Lei de Bases da Segurana Social). Com efeito, fica por explicar por que que quem confiou as suas poupanas ao Estado em vista da obteno de um complemento de reforma chamado a participar na CES e quem confiou as poupanas a uma instituio de crdito privada ou a uma seguradora j no tem de contribuir Finalmente, coloca-se aqui com toda a acuidade o problema da tutela da confiana. A subtrao de benefcios devidos no mbito de sistema complementar da segurana social para financiar os sistemas previdenciais de carter geral e obrigatrio e esse inequivocamente o alcance da consignao de receitas estatuda no n. 8 do artigo 78. da Lei do Oramento do Estado para 2013 contraria no apenas pontualmente a confiana daqueles que agora so tambm beneficirios de regimes complementares, como, sobretudo, cria objetivamente insegurana quanto ao prprio sistema de segurana social e s bases em que assentar a sua indispensvel reforma. Com efeito, j h muito, e seguramente desde a reforma da segurana social realizada em 2007, que so conhecidas as limitaes estruturais dos sistemas previdenciais gerais existentes. Por isso mesmo, foi apontada como via alternativa a quem se encontra ainda no ativo o investimento em regimes complementares. precisamente a essa luz que se entende o favorecimento de tais regimes previsto no j citado artigo 81., n. 2, da Lei de Bases da Segurana Social: o Estado deve estimular o seu desenvolvimento atravs de incentivos. Por isso, recorrer agora aos mesmos regimes alis, no a todos, mas apenas queles em que a partilha de responsabilidades sociais mais intensa, como acontece nos regimes de iniciativa coletiva; ou queles que, embora de iniciativa individual, se baseiam na confiana depositada no Estado, como acontece com o regime pblico de capitalizao para obter recursos necessrios ao financiamento dos sistemas previdenciais gerais, no pode deixar de suscitar srias dvidas quanto consistncia e eficcia protetiva das solues apontadas pelo prprio legislador como alternativas desejadas para assegurar uma evoluo virtuosa do sistema de segurana social no seu todo. conhecida a jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre o princpio da segurana jurdica na vertente material da confiana. De acordo com essa jurisprudncia (cfr., entre muitas, a sntese feita no Acrdo n. 154/2010), [P]ara que esta ltima seja merecedora de tutela necessrio que se renam dois pressupostos essenciais: a) A afectao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios das normas dela constantes no possam contar; e ainda b) Quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da Constituio). Como se disse no Acrdo n. 188/2009, os dois critrios enunciados so finalmente reconduzveis a quatro diferentes requisitos ou testes. Para que haja lugar tutela jurdico-constitucional da confiana necessrio, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados
05/04/13
expectativas de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em boas razes; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual; por ltimo, ainda necessrio que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa. Este princpio postula, pois, uma ideia de proteo da confiana dos cidados e da comunidade na estabilidade da ordem jurdica e na constncia da atuao do Estado. Todavia, a confiana, aqui, no uma confiana qualquer: se ela no reunir os quatro requisitos que acima ficaram formulados a Constituio no lhe atribui proteo. In casu, no que se refere aos beneficirios dos regimes complementares, inequvoca a verificao dos primeiros trs requisitos. Por outro lado, e quanto ao ltimo teste, no me parece que os benefcios financeiros imediatos para os sistemas previdenciais gerais possam suplantar os danos de confiana causados, j que o descrdito de alternativas consistentes queles regimes previdenciais tem a grande probabilidade de redundar, a prazo, num maior prejuzo para o sistema de segurana social globalmente considerado e numa menor garantia do direito fundamental segurana social (artigo 63., n. 1, da Constituio). 4. - Declarao referente alnea e) da deciso: a inconstitucionalidade do artigo 186. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, na parte na parte em que altera o artigo 78. do Cdigo do IRS (eliminao e reduo das dedues coleta) Vencido em parte, porquanto julgo inconstitucional a inadmissibilidade legal de dedues coleta a partir de determinado valor do rendimento coletvel. Acompanho a fundamentao do acrdo, quer no tocante teleologia das dedues coleta, quer no que se refere existncia de um amplo espao de conformao do legislador na fixao dos seus montantes. Considero, todavia, que, se o quadro de emergncia econmica e financeira em que o Oramento do Estado para 2013 foi aprovado ainda pode justificar circunstancialmente uma reduo drstica e a valores quase simblicos do montante de algumas dessas dedues; o mesmo quadro j no explica a pura e simples irrelevncia fiscal de despesas normalmente associadas s necessidades prprias do agregado familiar (em especial, as despesas de sade, de educao e formao, as importncias respeitantes a penses de alimentos e os encargos com lares e com imveis). Na exata medida de tal irrelevncia, o legislador ordinrio ultrapassou o espao de livre conformao que lhe deve ser e - reconhecido neste domnio. Com efeito, a impossibilidade absoluta de deduzir coleta parte do valor daquele tipo de despesas no escalo de rendimento coletvel superior a 80 000 euros redunda, desde logo, numa desconsiderao do agregado familiar contrria diretriz do artigo 67., n. 2, alnea f), e ao estatudo no artigo 104., n. 1, ambos da Constituio. Alm disso, a mesma impossibilidade cria uma desigualdade de tratamento incompatvel com o artigo 13., n. 1, da Constituio entre sujeitos passivos posicionados no mesmo escalo de rendimento coletvel uma desigualdade, por assim dizer, horizontal , j que, ao impedir em absoluto tais dedues, a lei abstrai por completo da circunstncia dos sujeitos passivos em causa viverem sozinhos ou antes integrados num agregado familiar, suportando as inerentes e acrescidas necessidades financeiras: por causa destas ltimas, o rendimento disponvel ou seja, aquele que deve relevar para a determinao da capacidade contributiva no mbito dos impostos sobre o rendimento (cfr. o artigo 6., n. 1, da Lei Geral Tributria) de quem vive sozinho sempre superior ao de quem tem outros a seu cargo e com eles convive. Ora, se, como se decidiu no Acrdo do Tribunal Constitucional n. 57/95, o princpio da igualdade desrespeitado quando pessoas em condies iguais pagam impostos desiguais, o mesmo princpio tambm no respeitado na situao simtrica: quando pessoas em condies desiguais pagam impostos iguais.
05/04/13
Pedro Machete
DECLARAO DE VOTO 1. Vencida quanto deciso de no inconstitucionalidade das normas do Oramento de Estado para 2013 que estabelecem, para o ano de 2013, a reduo salarial dos trabalhadores do setor pblico e o efeito equivalente a essa reduo em certos contratos que visem a docncia ou a investigao e nas penses, ou seja as normas contidas no artigo 27., no artigo 31., quanto aplicao do artigo 27. aos contratos em causa, e no n. 1 do artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o Oramento de Estado para 2013 (LOE). 2. nas situaes de emergncia ou crise financeira que mais importa tomar em considerao o bem comum tutelado constitucionalmente, de tal modo que a repartio dos sacrifcios seja feita sem afetao dos princpios da solidariedade, da igualdade e da proteo das famlias. O programa poltico de reduo do dfice no pode ser feito sem o respeito pela Constituio da Repblica Portuguesa (CRP) e os seus princpios, desde logo o princpio da igualdade dos cidados perante a lei. 3. As normas em referncia, tendo em conta o seu mbito de aplicao, conduzem identificao de grupos distintos de pessoas, sujeitos a regimes legais diferenciados. Na qualificao de situaes como iguais ou desiguais, para efeitos da posterior aplicao do teste do princpio da igualdade, determinante a razo de ser do tratamento jurdico que se lhes pretende dar. Ora, a aprovao das normas em causa tem como objetivo a reduo do dfice oramental do Estado. Na medida em que visam solucionar um problema do Estado, enquanto coletividade, o interesse pblico por elas prosseguido diz respeito generalidade dos cidados e no, unicamente, aos trabalhadores do setor pblico e/ou pensionistas. 4. Acresce que atravs das referidas normas so afetados direitos fundamentais, designadamente o direito retribuio do trabalho consagrado no artigo 59., n. 1, alnea a), da CRP e o direito penso como manifestao do direito segurana social consagrado no artigo 63., n. 1, da CRP. De facto, o valor ou o montante das remuneraes dos trabalhadores ou das penses no pode deixar de estar abrangido pela esfera de proteo dos direitos fundamentais referidos pois representa um elemento essencial desses direitos. Se assim no fosse, a esfera de proteo ficaria comprimida a um contedo mnimo, de forma incompreensvel e injustificvel. A reduo das remuneraes ou das penses representa uma restrio queles direitos que constitucionalmente admissvel mas que deve obedecer a parmetros constitucionais, como o da proporcionalidade e o da igualdade. 5. Estando em causa o tratamento diferenciado de grupos de pessoas, o controlo do respeito pelo princpio da igualdade por parte do Tribunal Constitucional no deve cingir-se a um controlo de evidncia ou de mera ausncia de arbtrio, antes se impondo uma anlise mais densa e exigente. Tanto mais quando, como nos casos em presena, como referi, so afetados direitos fundamentais. E no se diga que, por a situao presente no se encontrar expressamente contemplado pela proibio do n. 2 do artigo 13. da CRP, a diferenciao de tratamento de grupos de pessoas dever ficar reduzida a um controlo de mera proibio de arbtrio. precisamente quando se identificam situaes de diferena de tratamento de grupos de pessoas no previamente assinaladas como intolerveis que se impe densificar o teste de controlo das opes do legislador para evitar discriminaes inaceitveis por violao do princpio da igualdade previsto no n. 1 do artigo 13. da CRP. 6. A este respeito e na linha da jurisprudncia do Tribunal Constitucional Federal alemo, ultrapassando o teste do arbtrio, incidente sobre a razo do tratamento diferenciado, importa lanar mo de um teste mais exigente de controlo do princpio da igualdade (designado
05/04/13
por aquele Tribunal como nova frmula) que, prosseguindo uma igualdade proporcional ou ponderada, se preocupa com as diferenas existentes entre os grupos e a sua correspondncia com as diferenas dos regimes aplicveis. No caso da proibio do arbtrio inquire-se pela justificao constitucional de um tratamento diferenciado partindo de fora, na medida em que se pergunta por razes externas que o justifiquem, sem entrar em considerao com as caractersticas especficas de cada grupo; diferentemente, a nova frmula visa determinar se nos atributos de cada grupo visado existe justificao para o tratamento diferenciado. Em primeiro lugar, identificando as diferenas entre os grupos e, estabelecidas estas, indagando da correspondncia entre elas e a diferena de tratamento adotada pelo legislador. Decisivo , portanto, que cada diferena de tratamento tenha uma razo justificativa assente em diferenas objetivas entre os grupos, sendo que as diferenas devem ser tanto de maior natureza e de maior relevncia quanto mais grave for a diferena de tratamento. A maior densidade de controlo assim obtida, apelando embora a uma ideia de ponderao (igualdade ponderada), no deve ser confundida com o teste clssico da proporcionalidade dos direitos de liberdade. Este assenta no juzo de um fim que deve ser perseguido por um determinado meio, verificando, de seguida, a relao meio-fim, enquanto o teste da igualdade configura uma comparao entre grupos de destinatrios de normas e regimes aplicveis. 7. O Tribunal Constitucional tem vindo a justificar, em arestos anteriores, a diferena entre os grupos de trabalhadores em presena pelo facto de uns vencerem por verbas pblicas (ou recursos pblicos) e os outros no. Este argumento relacionado com a eficcia da medida que assim ter um impacto certo, imediato e quantitativamente relevante nas despesas do Estado. No posso acompanhar este argumento como fundamento da no inconstitucionalidade do artigo 27. da LOE. A frmula mais exigente de controlo do princpio da igualdade (igualdade ponderada), a que acima aludi, ao exigir a verificao de uma relao interna entre as diferenas detetveis nos grupos de pessoas em causa e a diferena de tratamento dada pelo legislador, evidencia que as razes de eficcia no podem servir de justificao face ao princpio da igualdade, neste caso. A eficcia, no uma caracterstica de qualquer dos grupos destinatrios da norma. Antes uma valorao externa da justificao da medida, em razo do resultado e no em razo das diferenas detetadas nos grupos de pessoas em confronto. Por outro lado, a diferena anotada da perceo por um grupo de remunerao atravs de verbas pblicas no revela natureza e relevncia suficientes para justificar o grau de tratamento mais oneroso a que os trabalhadores do setor pblico esto sujeitos por via do artigo 27. da LOE. A circunstncia de a entidade empregadora ser um ente pblico ou privado a diferena existente, de facto no justifica a discriminao na reduo dos vencimentos. A soluo legal proposta assenta numa ideia de poder dispositivo unilateral do Estado sobre as remuneraes de todos os trabalhadores do setor pblico e pressupe que a garantia do direito fundamental retribuio no tem igual expresso para todos os trabalhadores, o que no pode ser aceite. A Constituio no distingue o grau de garantia que merece a remunerao dos trabalhadores do setor pblico, privado ou do terceiro setor (artigo 59., n. 3, da CRP). Estas consideraes so relevantes especialmente tendo em conta que, como acima se comeou por salientar, todos devem contribuir para um objetivo que a todos aproveita: a diminuio do dfice do Estado. No existe, pois, correspondncia entre a caracterstica identificadora do grupo de pessoas formado pelos trabalhadores do setor pblico e o tratamento diferenciado que lhes proporcionado relativamente aos demais cidados portugueses. 8. Os motivos que me levam a considerar o artigo 27. da LOE inconstitucional, luz do princpio da igualdade, implicam a mesma concluso quanto ao artigo 31. da LOE, quando faz aplicar o artigo 27. aos contratos por si abrangidos. 9. O raciocnio desenvolvido quanto ao princpio da igualdade tambm tem
05/04/13
consequncias relativamente ao meu juzo sobre a inconstitucionalidade parcial do artigo 78. da LOE. Visando as medidas contidas no n. 1 do artigo 78. da LOE equivaler reduo remuneratria imposta aos trabalhadores do setor pblico, que considero inconstitucional nos termos do ponto anterior, inevitvel ser concluir que tambm a suspenso e a reduo das penses ali previstas enfermam de inconstitucionalidade por violao do princpio da igualdade. Tambm neste caso no se descortina diferena relativa ao grupo de pessoas em causa que justifique a diferena de tratamento. O estatuto de beneficirios ativos das prestaes de que gozam os destinatrios da contribuio extraordinria, no justifica a imposio aos pensionistas de um sacrifcio adicional, relativamente aos outros cidados no equilbrio das contas do Estado. Aceit-lo, tendo em vista compensar a transferncia extraordinria que houve necessidade de fazer do OE para o oramento da segurana social (v. Relatrio do OE 2013, p. 121), seria onerar especificamente um grupo de pessoas no financiamento das contas pblicas. 10. Diferente se afigura a anlise da medida prevista no n. 2 do artigo 78., medida distinta da prevista no n. 1, no s no que respeita aos objetivos visados, como pelo mbito de incidncia definido. Dirigida que apenas a uma parte do montante da penso auferida, concretamente a parte que excede o montante mximo permitido para as novas penses (v. artigo 101. do Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de maio), a anlise da medida oramental contida no n. 2 do artigo 78. convoca a ponderao de razes de justia proporcional e solidariedade intrageracional no neutralizadas pelo teste da igualdade empreendido no ponto anterior. Se este teste conduziu inconstitucionalidade da reduo, por via oramental, de qualquer penso (mesmo as mais elevadas), tendo em vista os fins prosseguidos de atenuao do dfice do Estado, nada impede, porm, que apesar de invalidadas as redues das penses que visavam equivaler s redues salariais dos trabalhadores do setor pblico, se introduza uma medida que, numa situao extraordinria de dificuldades financeiras do prprio sistema de segurana social, imponha um sacrifcio mais intenso queles que vm beneficiando (e ho de continuar a beneficiar) de condies privilegiadas que justificaram a atribuio daqueles valores de penses. Condies de que os atuais contribuintes e futuros pensionistas no podero beneficiar em razo das novas regras adotadas na reforma do sistema, tendo em vista dot-lo de sustentabilidade financeira (v. Acrdo do Tribunal Constitucional n. 188/2009, disponvel em www.tribconstitucional.pt). E sendo assim, a medida prevista no n. 2 do artigo 78., vista de forma autnoma face reduo prevista no n. 1, alm de no se apresentar como desigualitria, no se revela desproporcionada, num contexto de crise a convocar medidas excecionais no prosseguimento do interesse pblico de sustentabilidade da Segurana Social e consequente atenuao das necessidades de financiamento atravs do OE. 11. Tendo em conta o que foi dito, por maioria de razo, acompanho o acrdo no que diz respeito inconstitucionalidade dos artigos 29., 31., quanto aplicao do artigo 29. aos contratos a referidos, e 77. da LOE. Maria de Ftima Mata-Mouros
DECLARAO DE VOTO Vencido, para alm do juzo de constitucionalidade formulado quanto s normas constantes da declarao de voto conjunto, tambm quanto ao juzo de no constitucionalidade relativamente norma do artigo 78., pelas razes que, sucintamente, se passam a expor. Haver-se-, desde logo, de reconhecer que, relativamente ao previsto em anteriores leis, a medida prevista na mencionada norma introduz, agora, uma profunda reestruturao quanto ao seu mbito quantitativo como qualificativo. Efetivamente, passam a estar abrangidas pela CES penses de montante significativamente inferior ao que vinha acontecendo (a partir de
05/04/13
1.350), sendo agora visadas, paralelamente s penses pagas por entidades pblicas, todas as prestaes pecunirias vitalcias devidas a qualquer ttulo a aposentados, reformados, praposentados ou equiparados que no estejam expressamente excludos pela lei. Apesar de, no relatrio do Oramento de Estado para 2013, o Ministrio das Finanas voltar a incluir a CES na lista de Medidas do Lado da Reduo da Despesa, visando com ela alcanar um efeito equivalente medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor pblico em 2011 e 2012, certo que tal qualificao desmentida pela configurao assumida pela figura. Com efeito, no pelo facto de a medida em causa incidir sobre todas as prestaes pecunirias vitalcias pagas a ttulo de penses - sejam elas devidas por entidades pblicas ou no que h que atribuir CES uma natureza hbrida. Trata-se, pois, indiscutivelmente, de um instrumento que opera pelo lado da receita e que, no constituindo uma receita patrimonial, s pode reconduzir-se famlia das receitas tributrias, rectius, das prestaes pecunirias coativas. Ora, independentemente de saber se este tributo um verdadeiro imposto ou uma contribuio financeira, maxime, um tributo parafiscal, sempre haver que reconhecer que o mesmo viola um dos mais elementares princpios do Estado de Direito, a saber, o princpio da segurana jurdica e da proteo da confiana dos cidados (artigo 2. da CRP). Cumpre explicar porqu. No h dvidas que a norma em crise no consubstancia uma situao de retroatividade expressamente proibida pela Constituio. No entanto, estando em causa um tributo, o princpio da proteo da confiana no deixa a de assumir particular relevo, se e na medida em que se achem verificados os seus pressupostos operativos. Assim, semelhana do que vem a jurisprudncia constitucional reconhecendo em numerosos e relevantes arestos (cfr., entre outros, os Acrdos n.s 556/2003, 128/2009 e 399/2010, disponveis em www.tribunalconstitucional.pt), a concluso pela inadmissibilidade de uma medida luz do princpio da proteo da confiana depende, em primeiro lugar, de um juzo sobre a consistncia e legitimidade das expectativas dos cidados visados, e, em segundo lugar, de um juzo quanto prevalncia do interesse pblico subjacente medida sobre o interesse individual sacrificado pela mesma, a efetuar nos termos do princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou da proibio do excesso. Ao contrrio do que me parece decorrer do Acrdo, estes requisitos cumulativos encontram-se preenchidos na hiptese vertente. De facto, sendo certo que a CES no representa uma inovao do Oramento de Estado para 2013, integrando j os oramentos de 2011 e 2012, julgo que, escrutinadas as suas finalidades (v.g., garantir a sustentabilidade financeira dos sistemas de proteo social, adaptar o montante de algumas penses ao esforo contributivo efetivamente verificado), a configurao que veio a assumir no era previsvel nem expectvel por parte dos contribuintes outrora no abrangidos. No se ignora, como alis alertou o Acrdo n. 399/2010 (disponvel em www.tribunalconstitucional.pt), que o contexto de crise econmico-financeira coloca, de per se, os cidados de sobreaviso, mitigando nessa medida a possvel imprevisibilidade da atuao estadual nos domnios oramental e tributrio. Afigura-se-nos, ainda assim, que aqueles contribuintes detinham expectativas consistentes quanto conservao do regime jurdico da CES, porquanto esta teria como desiderato, paralelamente obteno de receita, a correo de anomalias verificadas em algumas penses a cargo do Estado (para alm de que, como se afirma no Acrdo, se est perante pessoas na situao de reforma ou aposentao, portanto, chegadas ao termo da sua vida activa e obtido o direito ao pagamento de uma penso calculada de acordo com as quotizaes que deduziram para o sistema de segurana social, tm expectativas legtimas na continuidade do quadro legislativo e na manuteno da posio jurdica de que so titulares, no lhes sendo sequer exigvel que tivessem feito planos de vida alternativos em relao a um possvel desenvolvimento da actuao dos poderes pblicos susceptvel de se repercutir na sua esfera jurdica.). Depois, tais expectativas devem ter-se por legtimas. Ou seja, no obstante existirem penses cujos montantes se afiguram manifestamente excessivos face s contribuies efetuadas, tal excesso produto de uma interveno do legislador democraticamente legitimado, no sendo reconduzvel a uma situao de fraude, ilegalidade ou omisso (Jorge Reis Novais, Os princpios
05/04/13
constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra Editora, 2011, p. 267). Finalmente, conclui-se que, atenta a configurao concretamente assumida pela CES isto , tendo em considerao as taxas praticadas e o seu mbito de incidncia objetivo e subjetivo esta no respeita os ditames do princpio da proporcionalidade ou da proibio do excesso, revelando-se desnecessria e certamente desproporcionada em face dos fins pblicos visados. Por um lado, a figura em crise sofre de um deficit claro de racionalidade: o seu mbito subjetivo de aplicao mais amplo do que aquilo que seria consonante com o escopo que lhe inerente, circunstncia, alis, igualmente reveladora da sua inexigibilidade. Por outro, a ablao infligida a certos sujeitos passivos muitssimo severa, sobretudo se se tiver em conta no s a progressividade das taxas aplicadas, como a circunstncia de ao esforo implicado pela CES acrescerem ainda as demais medidas do OE 2013 tambm incidentes sobre os rendimentos provenientes de penses (concretamente, o agravamento das taxas gerais de IRS, a taxa adicional de solidariedade e a sobretaxa em sede de IRS). Da imprevisibilidade e irracionalidade da alterao introduzida, conjugadas com a gravidade da penalizao em que a mesma se traduz, decorre, em meu entender, a no prevalncia do interesse pblico sobre os interesses particulares em presena, havendo que concluir, atento o iter percorrido, pela violao do princpio da proteo da confiana, dedutvel do artigo 2. da CRP, e, consequentemente, pela inconstitucionalidade da norma visada. J. Cunha Barbosa
DECLARAO DE VOTO I. Acompanhei a presente deciso na parte em que declarou a inconstitucionalidade: - da norma do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 (alnea a) da deciso); - da norma do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012 (alnea c) da deciso); - da norma do artigo 117., n. 1, da Lei n. 66-B/2012 (alnea d) da deciso).
II. Fiquei parcialmente vencida: - quanto norma do artigo 31., da Lei n. 66-B/2012 (alnea b) da deciso), que manda aplicar o disposto nos artigos 27. e 29. aos contratos de docncia e de investigao (ver VI.); - quanto norma do artigo 186., da Lei n. 66-B/2012, na parte em que altera os artigos 78. e 85. do CIRS, abolindo por completo as dedues coleta relativas satisfao de necessidades bsicas como as de sade, de educao ou habitao (alnea e) da deciso) (ver VII.).
III. Relativamente s restantes normas impugnadas, a meu ver, o Tribunal deveria, ainda, ter formulado um juzo de inconstitucionalidade:
05/04/13
- quanto norma do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012, que mantm, pelo terceiro ano consecutivo, a reduo salarial da funo pblica (ver IV.); - bem como quanto norma do artigo 78., da Lei n. 66-B/2012, que prev a Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES) (ver V.). Fiquei, consequentemente, parcialmente vencida relativamente alnea e) da deciso.
As razes pelas quais, nestes pontos, dissenti da maioria so, no essencial, as seguintes:
IV. Quanto norma do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012, que prev a reduo das remuneraes totais ilquidas mensais das pessoas a que se refere o n. 9, de valor superior a 1500: Revisitando a deciso deste Tribunal respeitante s redues remuneratrias impostas a quem recebe por verbas pblicas (Acrdo n. 396/2011), verifica-se que o fundamento essencial que, ento, conduziu a que se salvasse tal medida de um juzo de inconstitucionalidade no pode, atualmente, merecer acolhimento. Na verdade, em 2011, o Tribunal, ao admitir tal reduo remuneratria como no violadora da Lei Fundamental, fundou o seu entendimento na, poca, indiscutvel urgncia e imperatividade da soluo: em face da invocada absoluta necessidade da obteno, de forma rpida e certa, de um elevado valor precisamente quantificado, para, reduzindo o peso da despesa, coadjuvar a realizao de objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, a soluo passaria necessariamente pela diminuio, excecional, das remuneraes dos trabalhadores do ativo que auferem por verbas pblicas, soluo apresentada como indispensvel em razo da sua eficcia imediata e certeza. E, nessa medida, aceitando no haver razes que, de modo evidente, demonstrassem a existncia de outras solues de igual eficcia, certeza e celeridade, o Tribunal, no afastando a indispensabilidade de tal medida, admitiu que a diferenciao ento estabelecida se encontrava ainda dentro do limite do sacrifcio, em virtude da sua transitoriedade e montantes, no decidiu pela sua desconformidade constitucional. Volvidos trs sucessivos exerccios oramentais, o corte de remuneraes, trs vezes reiterado, no encontra j respaldo na Constituio: o argumento, fundamental, do resultado imediato perdeu-se, e torna-se incompreensvel a invocao da imperatividade ou natureza insubstituvel da soluo para a preservao da capacidade financeira do Estado, por no haver solues alternativas, de outra natureza, atravs das quais se chegasse a igual valor certo. Alis, esta razo, utilizada no acrdo para fundamentar a inconstitucionalidade do artigo 29., a que aderi, no pode deixar de estender-se, a meu ver, ao artigo 27.. Acresce que o carter cego da desigualdade mantida pelas redues remuneratrias s pde ser constitucionalmente suportvel num contexto de efetiva provisoriedade, enquanto soluo meramente conjuntural e imediata, justificada pela sua infungibilidade quando se procura atingir um objetivo legtimo e premente. Refira-se que o facto de a medida, reconhecidamente anual, ter surgido inserida num plano plurianual, logo no primeiro exerccio oramental, no pode ser determinante para a sua aceitao automtica por todo o perodo que a tal plano corresponda. E ser ainda mais inaceitvel que se possa assumir, por antecipao, a conformidade constitucional da medida por todo esse perodo, adotando-se a soluo como justificada, partida, independentemente da posterior evoluo das condies em futuros exerccios oramentais a exigirem, ou no. Significativamente, o legislador, contrariamente soluo legal estabelecida para a suspenso dos subsdios, no consagrou expressamente, no caso das redues remuneratrias, uma vigncia plurianual.
05/04/13
Note-se que j anteriormente, pretendendo o Tribunal, no Acrdo n. 396/2011, de modo veemente, vincar a transitoriedade da reduo remuneratria, no deixou de sublinhar que a norma revestia cariz oramental/anual. O Acrdo de 2011 referiu que mesmo uma vocao plurianual no dispensaria a renovao da soluo nas leis oramentais subsequentes, durante a vigncia do (ento) PEC, j que a norma caducaria no termo do ano a que se refere o oramento. Razes mais do que suficientes para reafirmar que, quando requerido, o Tribunal Constitucional pudesse reavaliar a soluo reiterada, para apurar se o sacrifcio adicional que exigido a uma especial categoria de pessoas , ainda, de modo evidente, a nica forma de, atuando pelo lado da despesa, e com eficcia certa e imediata, atingir os objetivos pretendidos, sendo, tal soluo, nessa medida, absolutamente indispensvel. A meu ver no o . E a deciso agora prolatada parece corroborar isto mesmo (ponto 41 do Acrdo). Todavia, limitou-se a extrair consequncias relativamente suspenso dos subsdios, avaliando o agravamento relativamente ao ano de 2012, no estendendo tal juzo, a meu ver incompreensivelmente, s redues remuneratrias. E tambm no deixa de sustentar que no serve hoje de justificao para a supresso de um dos subsdios que integram a retribuio dos trabalhadores da Administrao Pblica, a par da diminuio da remunerao mensal, que essa seja ainda a medida que apresenta efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice e a nica opo. Ora, valendo tal raciocnio relativamente suspenso de subsdios, deveria valer tambm para as redues salariais, considerando-se que a reduo da remunerao dos trabalhadores que recebem por verbas pblicas, globalmente considerada, no pode hoje ter-se como a nica opo cujos efeitos seriam seguros e imediatos na reduo do dfice. Assim, mesmo no se considerando ultrapassada a difcil situao econmica, e aceitando-se que se mantm o mesmo interesse pblico legtimo ligado a objetivos oramentais essenciais ao reequilbrio das contas pblicas, com o decurso do tempo, no pode j justificar-se a imposio de uma reduo remuneratria desigualitria com a sua imprescindibilidade (no sentido de opo nica) para arrecadar um valor determinado de forma imediata. No tendo o Tribunal formulado um juzo de inconstitucionalidade relativamente norma que procedeu reduo remuneratria prevista no artigo 27., mantendo a reduo, so ainda mais fortes as razes para concordar com a deciso de inconstitucionalidade no que respeita suspenso do subsdio de frias prevista no artigo 29., aceitando, no essencial, os fundamentos avanados na deciso, j que esta outra forma de reduo remuneratria, em conjunto com outras medidas de alcance geral, aprofundou o agravamento dos sacrifcios acumulados e continuados que levaram a que se considerasse violado o princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos e o princpio da igualdade proporcional. Mas, ainda que este acrescido sacrifcio houvesse sido inconstitucionalidade, sempre, a meu ver, se deveria manter idntica soluo. afastado por
Por um lado, ainda em razo dos sacrifcios acumulados: os trabalhadores que recebem por verbas pblicas, a par de medidas mais gerais que a todos afetam (como o aumento da carga fiscal, a diminuio dos escales, o aumento das taxas e diminuio das dedues, a sobretaxa de 3,5% do IRS; mas tambm, de outras medidas que podem refletir-se no oramento das famlias, como o aumento do IVA e do IMI), sofreram j sacrifcios acumulados e reiterados que os tocaram especialmente, entre os quais: a reduo de remuneraes iniciada em 2011 e mantida em 2012 (e, por fora desta deciso, ainda em 2013), o congelamento de salrios (com desvalorizao agravada com a inflao), a proibio de valorizaes remuneratrias decorrentes de progresses ou promoes, a alterao das regras das ajudas de custo nas deslocaes em servio, a reduo adicional na compensao sobre o valor do trabalho extraordinrio e, na prtica, a suspenso dos subsdios de frias e de Natal de 2012, situaes que agravaram o seu dia a dia, obrigaram utilizao de poupanas, diminuram a sua capacidade de endividamento. O que conduz iniquidade da reduo remuneratria no j a ausncia de esforo dos titulares de outros rendimentos, agora igualmente visados, ou do esforo de titulares de rendimento de trabalhadores do setor privado, tambm penalizados por medidas universais de agravamento fiscal, mas sim a inexistncia de justificao suficiente para manter a assimetria, com
05/04/13
tal efeito continuado de sacrifcios. E a assimetria tanto mais pronunciada quanto menor o rendimento disponvel, j que o rendimento vale tanto mais quanto menor ele . Por outro lado, como salientei, fundamental notar que, repetida em trs exerccios oramentais consecutivos, reduo salarial - seja ela resultante da reduo remuneratria imposta pelo artigo 27., ou relativa aos subsdios (artigo 29.) - no pode continuar a servir de justificao a invocao de que esta seria, ainda, a nica opo que apresenta efeitos seguros e imediatos na reduo do dfice, em detrimento de outras solues alternativas de reduo da despesa pblica. Por todo o exposto, teria declarado a inconstitucionalidade do artigo 27., da Lei n. 66-B/2012, que prev a reduo das remuneraes totais ilquidas mensais das pessoas que recebem por verbas pblicas, de valor superior a 1500. V. Relativamente norma do artigo 78., da Lei n. 66-B/2012, que prev a Contribuio Extraordinria de Solidariedade (CES): Contrariamente maioria, considero que a CES um tributo sujeito Constituio fiscal, convocando o disposto no artigo 104., n. 1, da CRP. Assim sendo, a CES viola, a meu ver, princpios basilares como o da universalidade do imposto, da igualdade perante os encargos pblicos, da capacidade contributiva, e da proibio do excesso. A CES foi concebida como uma medida puramente conjuntural, de obteno de receita, que de forma unilateral e coativa incide sobre penses do sistema pblico de segurana social (sistema previdencial da segurana social e sistema de proteo social da funo pblica, correspondentes ao 1. pilar do sistema de segurana social) e sobre as prestaes geradas pelos regimes complementares de segurana social (2. pilar do sistema de segurana social), destinada a reforar o financiamento da segurana social. Apesar de no relatrio sobre o OE para 2013 a CES estar includa na lista das medidas do lado da reduo da despesa (qualificao que, alis, no mereceu a concordncia do Parecer Tcnico da Unidade Tcnica de Apoio Oramental da Assembleia da Repblica), a verdade que tal qualificao no pode aceitar-se, j que a CES no abrange apenas penses que oneram o sistema pblico de segurana social, aplicando-se tambm s prestaes do sistema complementar (e substitutivo) que nada pesam sobre aquele. E, por isso, tambm no pode colher a ideia de que com esta medida se busca a introduo de redues da despesa com efeito equivalente reduo salarial dos trabalhadores do setor pblico. A CES reveste, essencialmente, caractersticas de imposto de natureza parafiscal, sobre o rendimento de pensionistas e reformados, distinto do IRS, com escales e progressividade diferentes deste, com distinta base de incidncia (veja-se, nomeadamente, que sobre o rendimento bruto, ao contrrio do IRS, que incide sobre o rendimento aps as dedues especficas). Divirjo da maioria j que vejo na CES um carter absolutamente unilateral, no sinalagmtico, nem associado a um benefcio individualizado ou a uma contraprestao especfica a quem a ela fica sujeito. Isto assume particular evidncia no caso das penses pagas por pessoas coletivas de direito privado ou cooperativo, como as instituies de crdito, atravs dos fundos de penses, das companhias de seguros e entidades gestoras de fundos de penses, ou de pessoas coletivas de direito pblico como a Caixa de Previdncia da Ordem dos Advogados ou dos Solicitadores, j que estas, em si mesmas, em nada oneram o oramento da Segurana Social. Mas tambm resulta claro do facto de, em geral, as contribuies para a segurana social virem sendo consideradas como prestao do trabalhador no ativo e do empregador para o pagamento de penses, numa lgica de repartio, e no numa lgica de contraprestao a cargo do interessado (sistema PAYG). (ver p. 192-193) Ao contrrio da maioria, no tenho como suficiente para afastar a unilateralidade de tal prestao um qualquer difuso benefcio que do sistema de segurana social retirem, de modo longnquo, os beneficirios das penses dos regimes substitutivos ou, mesmo, os dos regimes complementares, no que ao complemento de penso respeita.
05/04/13
O procedimento de arrecadao de receita (artigo 78., n. 8), que se assemelha ao modo de arrecadao de receitas fiscais, tambm contribui para a qualificao da medida como imposto de natureza para fiscal. No se argumente, para furtar a CES qualificao como imposto, que a CES uma receita consignada a satisfazer as necessidades do subsistema contributivo da segurana social, o que afastaria a sua qualificao como imposto: na verdade, este tipo de contribuies destinadas segurana social esto afetas ao financiamento de uma ampla categoria de despesas do sistema previdencial, mas tambm de outras, como as polticas ativas de emprego e de formao profissional (ver, v.g, Nazar Costa Cabral, Contribuies para a segurana social: um imposto que no ousa dizer o seu nome?, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. IV, FDUL, 2010, p. 295). Mas, mesmo que, em face da sua bizarria, admitisse que a CES um tertium genus, no inteiramente enquadrvel na categoria de imposto, sempre andaria prximo de jurisprudncia do Tribunal Constitucional que sustentou a aplicao dos princpios constitucionais recortados para os impostos aos tributos intermdios (Acrdos n.os 183/96 e 1203/96), salvo no que diz respeito ao princpio da reserva de lei formal. (Na doutrina, entre ns, Casalta Nabais tambm considera que a sua sede a Constituio fiscal, Direito fiscal, 7. Edio, Coimbra, 2013, p. 586587). Em minha opinio, a indispensabilidade da aplicao do regime da Constituio fiscal a tributos sui generis como este, pretende obstar criao deliberada, pelo legislador, de medidas de obteno de receita intencionalmente equvocas que, por revestirem caractersticas de ambos os mundos, se furtariam aplicao dos princpios e regras em matria de impostos. E, no caso em apreo, particularmente visvel que se justificam as razes de tutela. Assim encarada a CES, defendo, por razes que aqui exponho sumariamente, que esta, recaindo apenas sobre uma s categoria de contribuintes, que corresponde a um universo especfico de pessoas, delimitado em funo da sua condio de inatividade laboral, se configura como um imposto de classe, uma medida seletiva, que no encontra fundamento racional bastante, sendo, consequentemente, violadora do princpio da universalidade e da igualdade tributria. A CES tambm desrespeita a capacidade contributiva, pondo em causa a pessoalidade do imposto, ao no atentar nas necessidades e rendimentos reais do agregado familiar, isto , no ponderando o real rendimento disponvel, j que, contrariamente ao IRS, no leva em linha de conta dedues coleta em matria de sade, educao, pessoas a cargo, por exemplo. Saliente-se, igualmente, que considerar-se a CES como uma medida conjuntural de correo de penses de elevado montante que no encontram correspondncia nos descontos realizados, destinada a recuperar receitas, seria desrazovel: a adoo de tal mecanismo corretivo, onerando indistintamente todos os que recebem prestaes sociais vitalcias, mesmo aqueles que tiveram uma efetiva carreira contributiva, havendo procedido a descontos suficientemente elevados ao longo da vida, assim tendo por base uma adequada sustentao contributiva constituda na vida ativa por si e pelas entidades empregadoras, violaria o princpio da proibio do excesso. Por outro lado, tal correo nunca poderia ter lugar atravs de uma medida episdica e, como acabamos de ver, cega. Por fim, mas no menos importante, de sublinhar que no acolho o argumento de que a CES se justificaria tambm por um dever de solidariedade intergeracional: um tal objetivo jamais pode ser prosseguido por uma medida meramente conjuntural e avulsa. Ora a CES, como foi concebida, enquanto receita extraordinria, no uma medida estrutural, pensada para a solvabilidade do sistema, no podendo, por isso, ser encarada como uma medida com o propsito de reduzir encargos lanados sobre as geraes futuras. Razes pelas quais, em meu entender, o Tribunal deveria ter declarado a
05/04/13
inconstitucionalidade da Contribuio Extraordinria de Solidariedade. No havendo o Tribunal considerado a CES violadora da Constituio - o que a conservar - no posso, por maioria de razo, deixar de aderir, no essencial, aos argumentos utilizados no acrdo para fundamentar a inconstitucionalidade da suspenso do subsdio de frias dos aposentados, reformados e pensionistas, na medida em que a CES, juntamente com outras medidas de incidncia geral, contribuiu para o agravamento dos sacrifcios acumulados que justificam a violao do princpio da igualdade proporcional. No entanto, sempre se dir que mesmo que a CES houvesse sido afastada por um juzo de inconstitucionalidade, ficando menos pesados os sacrifcios, a meu ver, seria sempre de manter idntico juzo relativamente suspenso dos subsdios de frias dos aposentados, reformados e pensionistas, por violao do princpio da proteo da confiana. A posio deste segmento da populao, relativamente dos trabalhadores do ativo, por exemplo, digna de especial ponderao no que proteo da confiana diz respeito (para tal muito contribuindo o direito segurana econmica das pessoas idosas, previsto no artigo 72., n. 1, da CRP), j que um grupo de pessoas muito mais sensvel ao impacto das medidas de contrao das prestaes a que tem direito. Referimo-nos, afinal, a um segmento da populao que, na sua maioria, se encontra em especial situao de vulnerabilidade e dependncia e que, por naturais razes atinentes sua idade (e, muitas vezes, sade) se mostra incapaz de reorientar a sua vida em caso de alterao inesperada das circunstncias. Entendo, por estas razes, que no podem ser afetadas neste grau, as suas expectativas relativamente s prestaes fixadas e refiro-me, sobretudo, a certas faixas de penses que realizaram efetivos descontos durante uma carreira contributiva nem neste grau prejudicada a tutela do investimento na confiana que o acrdo tambm refere. Reconhecendo que o interesse pblico prosseguido com esta medida , igualmente, digno de tutela, no pode, no entanto, em minha opinio, deixar de se considerar que excessiva a medida da afetao da confiana infligida a uma faixa da populao que depende desta prestao social para garantir a sua independncia econmica e a sua autonomia pessoal (tanto mais que foram j afetados por outras medidas gerais de austeridade, e que, nalguns casos, deles voltou, de novo, at, a depender a famlia). Por ltimo, fao notar que entendo que a CES partilha com a contribuio incidente sobre os subsdios de doena e desemprego a caracterstica de medida de obteno de receita, o que, no sendo consensual, no impede ter eu aderido ao fundamento do acrdo para declarar a inconstitucionalidade do artigo 117., independentemente da sua caracterizao. VI. Estou parcialmente vencida quanto norma do artigo 31., da Lei n. 66-B/2012 (alnea b) da deciso), que manda aplicar o disposto nos artigos 27. e 29. aos contratos de docncia e de investigao, j que o efeito da inconstitucionalidade do regime destes artigos se projeta sobre a validade constitucional do artigo 31.. Atendendo ao sentido do meu voto, o artigo 31. seria consequencialmente inconstitucional, no apenas na medida em que torna aplicvel a docentes e investigadores o regime do artigo 29. (suspenso de subsdios), mas tambm pela remisso que opera para o artigo 27. da Lei n. 66-B/2012 (reduo remuneratria). VII. Fiquei, ainda, parcialmente vencida quanto deciso relativa norma do artigo 186., da Lei n. 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos 78. e 85. do CIRS, abolindo completamente as dedues coleta relativas satisfao de necessidades bsicas como as de sade, de educao ou habitao (pontos 102 a 107 do acrdo). A maioria decidiu que no apenas a reduo, mas tambm a total excluso das dedues coleta era, ainda, constitucionalmente tolervel. Ora, mesmo que seja possvel sustentar-se que a Constituio no fixa um limite mnimo de dedues subjetivas, o que dificultaria um juzo de inconstitucionalidade ainda que estas assumam valores meramente simblicos, dvidas no pode haver quanto necessidade, constitucionalmente firmada, de considerao das despesas relativas satisfao de necessidades bsicas, que sempre resulta
05/04/13
contrariada quando a soluo legislativa consista numa eliminao total das dedues que lhe respeitem. Sublinhe-se que este tipo de dedues subjetivas pretende atender diminuio da capacidade contributiva resultante de despesas imprescindveis existncia, no se referindo a situaes de benefcios fiscais encorajadores de comportamentos (de poupana, de aquisio de equipamentos, de cobertura de riscos, etc), que ficam numa zona de muito maior disponibilidade por parte do legislador. Muito embora se aceite que o princpio da capacidade contributiva confere ao legislador fiscal margem de liberdade de conformao, no definindo com exatido o quantum do limite mnimo admissvel das dedues coleta, sempre se dir que a observncia desse mesmo princpio no pode conviver com a total ablao destas em qualquer dos escales. Se pode haver dvida de concretizao quanto ao grau da considerao dos descontos ao imposto derivados de necessidades bsicas, dvidas no pode haver de que o grau 0 de dedues incompatvel com a exigncia constitucional. As dedues subjetivas relativas satisfao de necessidades bsicas, sendo essenciais para que se recorte o rendimento lquido disponvel, permitem que cada contribuinte pague na medida da sua capacidade, desta forma se assegurando a igualdade atravs da personalizao do imposto. A exigncia de um sistema de tributao que atenda capacidade contributiva, considerando no apenas os rendimentos, mas tambm as necessidades do agregado familiar, tem suporte constitucional no artigo 104., que determina que o imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuio das desigualdades, devendo ter em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. Ao impor ao legislador que assim molde o sistema fiscal, a Constituio procura garantir uma repartio justa dos rendimentos e da riqueza, e a diminuio das desigualdades (artigo 103. da Constituio). No aceito como vlido o argumento de que a total excluso das dedues coleta seria admissvel por penalizar titulares de rendimentos mais elevados que estariam em condies de suportar as suas necessidades bsicas: independentemente das potenciais condies indiciadas pelo rendimento bruto (subjetivo) destes contribuintes, ao banir as dedues pessoais, o legislador infraconstitucional desconsiderou a real capacidade de cada contribuinte para pagar impostos, j que, sem elas, se perde um elemento diferenciador essencial na determinao de um rendimento disponvel personalizado, o que conduz a um tratamento horizontalmente desigual. A total insensibilidade s despesas bsicas que reduzem a capacidade contributiva, mesmo que num s escalo, e ainda que seja o mais alto, sempre contrariaria a exigncia de justia horizontal, dentro do escalo, a que tambm deve obedecer a tributao. E no se esquea que a enorme reduo nas dedues operada a partir do escalo de mais de 40 000, e a sua total abolio acima dos 80 000, foram institudas em simultneo com a reduo do nmero de escales e com a criao de uma sobretaxa extraordinria que, em conjunto, contriburam fortemente para a diminuio da progressividade do imposto, o que agrava o impacto da desigualdade horizontal resultante da desconsiderao das reais faculdades contributivas de cada um. Relembre-se, tambm, que o atual 5. e ltimo escalo (rendimento coletvel superior a 80 000) corresponde, hoje, a parte do anterior 7. escalo (que abrangia rendimentos coletveis entre 66 045 e 153 300) e ao 8. escalo (acima de 153 300), nele se contendo realidades muitssimo diversas (o limite mnimo do rendimento coletvel praticamente metade do seu limite mximo). Por outro lado, se o sistema agora gizado mantm a majorao das dedues coleta por cada dependente ou afilhado civil, quando a elas haja lugar (em respeito pela obrigao de considerar fiscalmente o agregado familiar), passou a desconsiderar outras obrigaes para com a famlia, abolindo totalmente, no escalo mais elevado, os abatimentos relativos a penses de alimentos, bem como, no que respeita s obrigaes para com a famlia mais alargada, excluindo os encargos com os lares de ascendentes (com a insensibilidade em que isso se traduz
05/04/13
numa faixa etria especialmente vulnervel e particularmente carregada de despesas de sade). Sendo a capacidade contributiva o critrio que o legislador deve eleger para medida do imposto de cada um - e independentemente das dificuldades de encontrar uma suficiente densificao do limite mnimo ainda constitucionalmente admissvel (problema que logo se identifica no simblico limite do 4. escalo) - sempre se deveria concluir, sem dvidas, que a total desconsiderao das dedues coleta desrespeita uma regra essencial da Constituio fiscal. Assim sendo, considerei que a norma do artigo 186., da Lei n. 66-B/2012, na parte em que alterou os artigos 78. e 85. do CIRS, abolindo completamente as dedues coleta, no est em conformidade com a Lei Fundamental, por violao do princpio da capacidade contributiva enquanto critrio da tributao. VIII. Acompanhei a declarao de inconstitucionalidade da norma prevista no artigo 117., da Lei n. 66-B/2012, subscrevendo os argumentos do acrdo. Contudo, entendo que o limite mnimo sustentado na deciso (e legalmente fixado, com o que isso tem de volatilidade) pode ainda tornar a medida demasiado penosa para alguns destinatrios, sobretudo se pensarmos que, relativamente aos pensionistas e trabalhadores no ativo que recebem por verbas pblicas, o legislador teve o cuidado de definir um patamar mais elevado, abaixo do qual as remuneraes e penses no seriam atingidas pelos cortes. No caso destas contribuies sobre o subsdio de desemprego e de doena, no o tendo feito, o legislador deixou desprotegida uma categoria de cidados que recebem prestaes de muito baixo valor, soluo que est em desconformidade com o princpio da proporcionalidade (artigo 2. da CRP). A soluo adotada pelo Tribunal garante j alguma proteo que, a meu ver seria garantida de forma mais justa se o legislador tivesse fixado, ele mesmo, um patamar mnimo, segundo critrios de razoabilidade e paridade com outras categorias de cidados. IX. Se verdade que, partida, todas as normas gozam de presuno de constitucionalidade, no sendo exceo as normas oramentais ou fiscais, a confiana creditada ao legislador no aumenta nos ciclos de crise. As leis oramentais e fiscais, potencialmente ameaadoras de direitos fundamentais, vivem sempre, como as demais, num tempo que sempre o da Constituio. O prolongamento, ou mesmo o agravamento, dos momentos difceis no deve trazer consigo um inelutvel aligeirar do controlo da constitucionalidade das normas. Pelo contrrio, bem se compreende que, nos momentos de tenso e de dificuldades vrias, a Lei fundamental assuma papel destacado, enquanto bitola delimitadora da margem de liberdade de que dispe o legislador. E se a energia vinculativa de uma norma constitucional pode, em certos aspetos e com apertados critrios, esmorecer no confronto com um interesse pblico de relevncia absolutamente indiscutvel, ainda e sempre a criatividade do legislador ter de funcionar no quadro da Constituio. Com base nos fundamentos sumariamente enunciados, afastei-me do juzo maioritrio quanto s normas acima mencionadas em IV. (reduo remuneratria dos trabalhadores que recebem por verbas pblicas), V. (CES), VI. (extenso do artigo 27. aos contratos de docncia e investigao) e VII. (no que respeita total ablao de dedues coleta), considerando que tambm estas padecem de inconstitucionalidade. Catarina Sarmento e Castro
DECLARAO DE VOTO A) Divergi das decises expressas na alnea a) e na alnea c) da Deciso do presente Acrdo no que respeita s normas do artigo 29. e do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de
05/04/13
dezembro, exceto no que respeita norma do n. 2 do artigo 29. e norma do n. 4 do artigo 77., pelas razes essenciais que de seguida se explicitam. Os artigos 29. e 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, consagram medidas de suspenso do subsdio de frias ou equivalente dos trabalhadores do setor pblico e dos aposentados e reformados pagos por verbas pblicas. O presente Acrdo parte, na apreciao da questo de constitucionalidade, do critrio de apreciao que enunciou e aplicou nos Acrdos n. 396/2011 e n. 353/2012, reconhecendo que o mesmo conserva plena validade. Tal critrio, respeita, por um lado, existncia de um fundamento para a diferenciao daqueles que recebem remuneraes e penses pagas por verbas pblicas e, por outro lado, medida dessa diferena. Para tal convoca o princpio da igualdade proporcional que implica a considerao do grau de diferenciao imposto, quer na sua relao com as finalidades prosseguidas o que pressupe que as medidas diferenciadoras sejam impostas em grau necessrio, adequado e no excessivo do ponto de vista do interesse que se pretende acautelar () -, quer no mbito da comparao entre os sujeitos afetados pela medida e os sujeitos que o no so e, do ponto de vista daquela finalidade, entre uns e outros e o Estado (), estando em causa os limites do sacrifcio adicional imposto aos primeiros. Entende-se que, no contexto de aprovao do Oramento de Estado para 2013, de excecionalidade econmico-financeira, subsistem as razes de interesse pblico, inerentes Estratgia de consolidao oramental determinada pelas obrigaes especficas assumidas pelo Estado portugus ao nvel internacional (Fundo Monetrio Internacional) e da Unio Europeia, na sequncia do pedido de ajuda financeira externa, que podem ainda justificar a diferena de tratamento daqueles que auferem rendimentos pagos por verbas pblicas que, por essa razo, podem ser chamados a suportar um esforo adicional face ao imperativo de adoo de medidas de reduo de despesa que concorram para o cumprimento daquelas obrigaes. O controlo constitucional agora convocado para as normas constantes dos artigos 29. e 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o oramento de Estado para o ano de 2013, no pode contudo deixar de ponderar a atenuao da medida da diferena entre os encargos impostos aos que auferem remuneraes por verbas pblicas e os que auferem remuneraes por verbas privadas, cujos limites se tiveram por ultrapassados no Acrdo n. 353/2012 pela Lei do Oramento de Estado para 2012 na ablao, relativamente apenas aos primeiros, dos subsdios de frias e de Natal, por violao do princpio da igualdade proporcional. Com efeito, diversamente do ento apreciado, o Oramento de Estado para 2013, mantendo embora medidas de suspenso do pagamento subsdio em causa que oneram especialmente os trabalhadores e os pensionistas pagos por verbas pblicas, atribui-lhes alcance mais reduzido (por apenas incidirem, no todo ou em parte, sobre o subsdio de frias ou equivalente) e previu igualmente, entre outras, medidas de natureza fiscal com alcance universal repartindo de modo diverso os encargos pblicos. Por isso se entende que no se verifica de forma evidente a desigualdade de tratamento na repartio dos encargos pblicos que justificou o juzo de inconstitucionalidade formulado no Acrdo n. 353/2012 por se encontrarem ultrapassados os limites do sacrifcio. Assim, e sendo certo que, mesmo com a suspenso de apenas um dos subsdios devidos, no todo ou em parte, e no j dos dois, os trabalhadores e pensionistas do setor pblico se mostram, com o atual Oramento, mais onerados na distribuio dos encargos pblicos, por comparao com os trabalhadores e pensionistas do setor privado, a diferena de tratamento, fundamentada na diferena de posies dos abrangidos e dos excludos da medida em causa, no se afigura excessiva e desproporcionada, enquanto expresso de uma medida excecional e transitria, no definitiva, justificada em face do interesse pblico de conteno da despesa pblica e de reduo do dfice para tanto invocado. No obstante subsiste, em nosso entender, uma questo que deve ser apreciada no na perspetiva da medida da diferena entre os destinatrios das medidas em causa e os demais cidados, mas na perspetiva dos efeitos da medida dentro do universo dos seus destinatrios. Com efeito, na sua formulao e como se revela evidente por aplicao do n. 2
05/04/13
do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012, e do n. 4 do artigo 77. da mesma Lei a medida de suspenso do pagamento do subsdio de frias ou equivalente prevista naqueles artigos abrange trabalhadores do setor pblico e pensionistas pagos por verbas pblicas que auferem menores rendimentos, abrangendo a faixa entre os 600 e os 1100 euros mensais, estando o primeiro destes limites prximo do mnimo de existncia em termos de rendimento lquido de imposto previsto no n. 1 do artigo 70. do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. Secundando-se a fundamentao do acrdo na parte que respeita no atribuio de estatuto jusfundamental ao direito irredutibilidade do montante da retribuio (cfr. n. 26), extensivo, por identidade de razo, prestao pecuniria correspondente ao subsdio de frias ou a quaisquer prestaes correspondentes ao 14. ms, merecer especial tutela a situao daqueles que, auferindo retribuies ou penses mais baixas, ainda so abrangidos pelas medidas em anlise. Estas medidas devem ser apreciadas tendo em conta a remunerao anual no seu todo considerada e o impacto sobre a capacidade de fazer face subsistncia, a prticas vivenciais em razo do agregado familiar compatveis com uma existncia condigna e autnoma e a encargos e compromissos assumidos. No se afigura desrazovel supor que no segmento de rendimentos em causa o rendimento disponvel para fazer face a oneraes de rendimento justificadas por motivos de interesse pblico, seja muito diminuto ou mesmo inexistente, por todo o rendimento ser alocado satisfao de necessidades essenciais inerentes existncia e a compromissos bsicos que concorram para essa existncia, como o custo da habitao, da alimentao, da sade e dos transporte e outros custos, designadamente os derivados de outros direitos fundamentais como o direito educao ou o acesso cultura. Por essa razo, as medidas de suspenso do subsdio de frias ou equivalente, ainda que em parte, no que respeita ao segmento em causa, de rendimentos menos elevados representam face aos fins de interesse pblico por elas visados, um sacrifcio que ultrapassar os limites de exigibilidade requeridos pelo princpio da proporcionalidade. Neste sentido mostrar-se desrespeitada uma das dimenses do princpio da igualdade proporcional, decorrente dos artigos 2. e 13. da Constituio da Repblica Portuguesa, na comparao entre os fins de interesse pblico e os meios em causa para os prosseguir por o sacrifcio exigido ao segmento em causa assumir uma intensidade acrescida face aos demais abrangidos pela medida. Pelo exposto nos pronuncimos no sentido da inconstitucionalidade das normas do n. 2 do artigo 29. e do n. 4 do artigo 77. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro.
B) Divergi quanto deciso expressa na alnea e) da Deciso do presente Acrdo no que respeita s normas do artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, pelas razes essenciais que de seguida se explicitam. 1. O artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, institui uma medida denominada Contribuio extraordinria de solidariedade que, no essencial independentemente da sua perspetivao, na prtica, como medida de reduo de despesa ou de aumento de receita se traduz numa ablao, com carter progressivo, das prestaes devidas em razo da qualidade de aposentado, reformado, pr-aposentado e equiparado. O juzo de no inconstitucionalidade formulado pela maioria parece residir, no essencial, na inexistncia de qualquer ofensa ao princpio da proteo da confiana e ao princpio da proporcionalidade. Divergimos todavia da concluso alcanada. 2. No percurso que nos leva a diferente concluso, afiguram-se relevantes os seguintes aspetos. Em primeiro lugar, a configurao abrangente e unitria da medida. Configurada de modo abrangente quer quanto ao mbito objetivo de incidncia no que respeita s prestaes abrangidas, quer quanto ao mbito subjetivo no que respeita aos beneficirios e entidades
05/04/13
processadoras das prestaes abrangidas (cfr. n. 3 do artigo 78.) a medida em causa incide sobre as prestaes devidas no quadro de diferentes sistemas (e dos correspondentes regimes) que, nos termos da lei, integram o Sistema de Segurana Social previsto no artigo 63. da Constituio da Repblica Portuguesa e cuja organizao, coordenao e subsdio aquele preceito comete ao Estado: o sistema de proteo social dos trabalhadores que exercem funes pblicas (cfr. art. 6. do Decreto-Lei n. 4/2009, de 29 de janeiro), o sistema previdencial e o sistema complementar (cfr. art.s 23., 50. e ss. e 81. e ss. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, que aprova as bases gerais do sistema de segurana social). A medida em causa, configurada de modo unitrio, afeta de igual modo as prestaes devidas no quadro de cada um dos regimes que integram aqueles sistemas, a saber, em especial, respetivamente: o regime de proteo social convergente; o regime geral de segurana social dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes e os regimes especiais; o regime pblico de capitalizao e os regimes complementares de iniciativa coletiva no sendo evidente, face formulao da parte final do n. 3 do artigo 77., a excluso das prestaes devidas no quadro dos regimes complementares de iniciativa individual. Em segundo lugar, tendo em conta o carter abrangente e unitrio da medida, o objetivo, mencionado no Relatrio sobre o Oramento de Estado para 2013, de alcanar um efeito equivalente medida de reduo salarial aplicada aos trabalhadores do setor pblico (cfr. II, 3.1.1., p. 51) em muito ultrapassado. Isto, tendo em conta quer o referido mbito de aplicao (no se confinando aos pensionistas pagos por verbas pblicas, seja no sistema previdencial, seja no sistema de proteo dos trabalhadores que exercem funes pblicas), quer o carter fortemente progressivo das percentagens aplicveis, quer ainda o estabelecimento de uma percentagem mxima de reduo das penses muito superior percentagem mxima de reduo da retribuio dos trabalhadores do setor pblico no ativo. Assim, o pretendido paralelismo cessa na medida em que o mbito da aplicao da contribuio em causa (ou mbito de incidncia) e respetivas taxas respeitam, unitariamente, a um universo muito mais abrangente e as percentagens e limites da dita contribuio excedem as aplicveis reduo das remuneraes dos trabalhadores do setor pblico. Em terceiro lugar, o esforo imposto por via da medida em causa exigido em razo da qualidade, particular e distinta face generalidade dos cidados, de beneficirio de prestaes de aposentao ou reforma ou equiparadas, devidas ao abrigo de diferentes regimes dos vrios sistemas integrados no sistema de segurana social mas sem atender todavia diversa configurao das vrias situaes abrangidas por esses regimes, em especial a situao daqueles que, qualquer que seja o regime em que se integram, registam carreiras contributivas longas ou mesmo completas nos termos da lei aplicvel no momento da aquisio do direito prestao e, ainda, a origem no aforro privado das contribuies pagas para alguns dos regimes abrangidos, como suceder em relao a componentes do denominado regime complementar. Assim configurada, a medida em causa afigura-se revestir a natureza de tributo por onerar, objetivamente, o rendimento percebido mediante prestaes devidas em razo da qualidade particular de aposentado ou reformado (ou equiparado), independentemente de a entidade devedora assumir natureza pblica ou privada e, assim, de as verbas envolvidas no pagamento das prestaes devidas terem origem pblica ou privada. O tributo em causa, admite-se, apresenta, pela sua configurao e traos de regime, uma natureza hbrida que a aproxima, por um lado, de um tributo fiscal designadamente por se afigurar como uma prestao pecuniria sem carter de sano exigida unilateralmente pelo Estado com vista realizao de fins pblicos, por se prever em termos de modus operandi um mecanismo de deduo e entrega e por se preverem taxas progressivas e, por outro, de um tributo parafiscal, sob a forma de contribuio financeira a favor de entidades pblicas designadamente pela previso de que o valor da contribuio reverte apenas a favor do IGFSS, IP ou da CGA, IP, ou pela possibilidade, prima facie, de enquadrar os valores pagos nas contribuies obrigatrias para regimes de proteo social que podem, nos termos do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, ser objeto de deduo ao rendimento da categoria H (cfr. art. 53., n. 4, b) para efeitos de clculo daquele imposto. Tal natureza no se revela contudo determinante para a sua apreciao luz do princpio da proteo da confiana. Em quarto lugar, do ponto de vista da conformidade das normas que preveem a medida com a Constituio da Repblica Portuguesa, cumpre apreci-la luz da proteo
05/04/13
constitucional conferida, em abstrato, posio jurdico-subjetiva dos que tm a referida qualidade de pensionista (ou equiparado) e, assim, de beneficirio do sistema, numa ou em vrias das suas vertentes e que por fora do seu enquadramento na previso legal, veem tal posio afetada sendo a dimenso do universo em concreto abrangido irrelevante para a apreciao da referida conformidade e luz do interesse pblico que a instituio da medida, conjuntural e no definitiva, visa prosseguir num contexto de excecionalidade. Dessa apreciao resulta que, mesmo admitindo-se que a proteo dos cidados pelo sistema de segurana social, incluindo na eventualidade de velhice ou invalidez, que a Constituio consagra no seu artigo 63., n. 2, no implica a existncia de um direito fundamental irredutibilidade das prestaes devidas, ou seja, que a Lei Fundamental no garante aos pensionistas o direito fundamental a um quantum prestacional imutvel, fixado no momento da passagem situao de aposentao ou reforma de acordo com a lei vigente nesse momento, deve sublinhar-se que proteo conferida pela Constituio a todas as pessoas por via do enunciado do direito segurana social, acompanhada pela incumbncia cometida ao Estado de organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurana social e pelo enunciado das eventualidades que determinam a proteo pelo sistema (cfr. n.s 1 a 3 do artigo 63. da CRP), acresce a particular relevncia constitucional conferida pelo artigo 72. aos idosos que, na eventualidade de velhice, adquirem o direito prestacional penso, nos termos fixados por lei, e ao seu direito segurana econmica relevncia hoje igualmente expressa no artigo 25. da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia na parte em prev o direito das pessoas idosas a uma existncia condigna e independente. No pode perder-se de vista a especial necessidade de proteo dos que tm a qualidade de idoso que, em situaes regra, coincidir com a qualidade de aposentado, reformado ou equiparado que determinou o direito ao recebimento das prestaes sociais sujeitas ao pagamento de uma contribuio extraordinria de solidariedade, na medida em que a perda de rendimento por parte dos beneficirios das prestaes em causa, por fora dessa mesma qualidade, mais dificilmente pode ser compensada pelo exerccio de uma atividade profissional, podendo implicar a afetao das prticas vivenciais e dos compromissos assumidos que assegurem a sua segurana econmica e a sua existncia condigna e independente em razo das suas necessidades especficas. Por ltimo, a medida em causa e as normas que a instituem inserem-se num contexto de excecionalidade econmico-financeira e, em especial, na Estratgia de consolidao oramental determinada pelas obrigaes especficas assumidas pelo Estado portugus ao nvel internacional (Fundo Monetrio Internacional) e da Unio Europeia, na sequncia do pedido de ajuda financeira externa. Subjacentes medida em causa invocam-se, por isso, interesses pblicos a salvaguardar: em termos imediatos, um interesse pblico inerente ao imperativo de consolidao oramental e ao cumprimento das obrigaes a que o Estado portugus se encontra vinculado ao nvel transnacional, internacional e europeu, que encontram fundamento nos artigos 7., n. 6, e 8. da CRP, incluindo a obrigao de cumprimento dos limites quantitativos estabelecidos, no Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro, para o dfice oramental nos anos de 2013 e 2014, com vista, em ltima anlise, sua conteno dentro dos valores de referncia, a observar pelos Estados membros, a que se refere o n. 2 do artigo 126. do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia e fixados no Protocolo (N. 12) sobre o procedimento relativo aos dfices excessivos; em termos mais mediatos, um interesse pblico inerente prpria garantia de realizao das tarefas cometidas ao Estado pela Lei Fundamental e sustentabilidade do Estado social tal como se afirma no Relatrio que acompanha o Oramento de Estado para 2013 (cfr. II, II.1, p. 40). 3. Ora, na falta de parmetro constitucional expresso que proteja o quantum devido a ttulo de penso aos j aposentados, reformados e a estes equiparados para o efeito quer se entenda a contribuio extraordinria de solidariedade como reduo ou como onerao de rendimentos, como se parece propor no artigo 78. da Lei do Oramento de Estado para 2013, e ainda que de modo no definitivo entende-se, na linha argumentativa do presente Acrdo, que a ponderao entre a proteo do direito penso ou prestao a esta equiparada, por um lado, e a prossecuo do interesse pblico subjacente medida em causa, por outro ou, como se
05/04/13
afirma no Acrdo n. 396/2011, entre os interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alterao do quadro normativo que o regula e o interesse pblico que justifica essa alterao (cfr. II, n. 8) , se insere no quadro de anlise do princpio da confiana, configurado como corolrio e exigncia do princpio do Estado de Direito democrtico (artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa), e do princpio da proporcionalidade (idem). Na anlise e aplicao destes princpios na situao vertente chegamos, todavia, a uma concluso inversa do presente acrdo pois, segundo cremos, ambos se mostram ofendidos pelas normas legais em presena. 3.1 Quanto aos requisitos da tutela jurdico-constitucional da confiana segundo os quais necessrio que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de continuidade, que tais expectativas sejam legtimas, justificadas e fundadas em boas razes, terem os privados feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual e, por ltimo, que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa (cfr. Acrdos n. 128/2009 e, posteriormente, n. 188/2009 e n. 3/2010), deve desde logo considerar-se que a previso pelo legislador de uma contribuio extraordinria que abrange, de modo universal, o conjunto das pessoas que j adquiriram a qualidade de beneficirios de um direito social a uma prestao a ttulo de penso de aposentao ou reforma ou equiparada, qualquer que seja o regime ou regimes por que se encontram abrangidos e independentemente da natureza, pblica ou privada, das verbas devidas e da considerao da durao das carreiras contributivas, no cai na zona de previsibilidade de comportamento dos poderes pblicos. Por um lado, no obstante a evoluo legislativa verificada mencionada no presente Acrdo, em especial desde a dcada de noventa, no sentido, designadamente, da alterao da frmula de clculo das penses e do estabelecimento de uma limitao do montante da penso no regime geral da segurana social e da convergncia entre o sistema de proteo social dos trabalhadores da funo pblica e aquele regime geral, certo que o financiamento do sistema, na sua vertente previdencial, caracterizado como um sistema de repartio, tem assentado, no essencial, em prestaes obrigatrias devidas pelos empregadores, pblicos ou privados, e pelos que exercem uma atividade laboral (denominadas pela lei contribuies e quotizaes) sem prejuzo de contribuies facultativas, resultantes de uma opo individual, para o regime complementar. Por outro lado, a expectativa de continuidade no que toca no contribuio de todos os que j so beneficirios (tendo j contribudo) para o financiamento do sistema de segurana social tambm no se pode ter por invertida pela previso de uma medida com idntico nome na Lei n. 55-A/2010, de 31 de dezembro (art. 162., n. 1) e na Lei n. 64B/2011, de 30 de dezembro (art. 20., n. 1 e n. 15) tendo em conta, em especial, o mbito confinado de incidncia desta medida e o limiar quantitativo da sua aplicao, sem paralelo na medida em anlise. Entende-se que a medida controvertida tambm frustra expectativas legtimas, justificadas e fundadas em boas razes dos respetivos destinatrios, por a qualidade de beneficirio de um direito a uma prestao social com fundamento constitucional e legal j ter sido adquirida por fora do preenchimento dos pressupostos de que depende a sua atribuio e que o legislador, no mbito da sua livre margem de apreciao, fixou; expectativas fundadas, em especial, no caso de as pessoas afetadas pela medida registarem carreiras contributivas longas e, ainda, no caso de penses na eventualidade de velhice (ou invalidez na medida em que sejam abrangidas), determinadas pela dificuldade ou mesmo impossibilidade de exerccio de uma atividade profissional remunerada que possa compensar a ablao decorrente da medida em causa. Quanto ao requisito da tutela jurdico-constitucional da confiana que impe que os privados tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual entende-se que o mesmo tambm se verifica por a prestao percebida a ttulo de penso ou reforma ou situao equiparada ser aquela que permitir, em regra, custear a subsistncia, manter prticas vivenciais, garantir a autonomia e fazer face a compromissos assumidos e, inclusive, a gastos inerentes qualidade de idoso qualidade que ter a generalidade dos pensionistas com carreiras contributivas longas ou completas ou de invlido.
05/04/13
Por fim, quanto ocorrncia de razes de interesses pblico que justifiquem, em ponderao, a no continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa e, assim, a prevalncia das mesmas sobre a tutela da posio jurdico-subjetiva dos pensionistas abrangidos pela medida e dada a sua invocao, nos termos atrs indicados, consideramos ocorrer uma afetao desproporcionada da posio de confiana que o grupo de beneficirios afetado nos parece merecer. O que melhor se verifica luz do princpio da proporcionalidade. 3.2 Pode dar-se por adquirido que a medida em causa, por implicar, consoante a perspetiva em que se encare e a natureza da entidade processadora, uma reduo de despesa ou um aumento de receita e cujo impacto financeiro foi estimado pelo Relatrio do Oramento de Estado para 2013 (cfr. II, 3.1.1, p. 51), contribui para fazer face situao de dfice oramental (para o qual tem pesado o crescimento das prestaes em caso de desemprego e o decrscimo das contribuies para a segurana social), pelo que, em termos oramentais, pode consubstanciar uma medida adequada ou idnea para tal fim imediato. O mesmo no se revela evidente quanto invocada sustentabilidade do Estado social, designadamente para as geraes futuras, dado tratarse de uma soluo conjuntural (para um problema tambm entendido como conjuntural). Depois, ainda que se admita que a medida possa estar nos limites da necessidade, sendo porventura necessria em face da maior amplitude do universo de destinatrios de eventuais medidas de financiamento alternativas relativamente aos atuais beneficirios da segurana social, entende-se que a mesma se afigura excessiva e desproporcionada valorao justificada em razo da abrangncia da medida em termos de mbito de incidncia, da desconsiderao da diversidade de situaes subjacentes qualidade de beneficirio das prestaes afetadas e, ainda, dos elevados limites das taxas aplicveis. Quanto ao mbito de incidncia, a medida em causa, configurada de modo unitrio, abrange prestaes que se integram no sistema complementar e nos regimes, nele integrados, de capitalizao pblica ou de iniciativa coletiva, incidindo por isso a taxa aplicvel, consoante a entidade pagadora, sobre contribuies, facultativas, efetuadas a partir de aforro privado e/ou, inclusive, sobre o respetivo rendimento pondo em causa, por alterao de pressupostos, os efeitos esperados de decises individuais passadas de afetao de rendimento disponvel tomadas face s regras jurdicas aplicveis (a solvabilidade global do sistema, a beneficiar aqueles que se enquadram no sistema complementar, no parece corresponder sequer justificao da prpria medida, com fins imediatos muito determinados). Quanto no tomada em considerao da diversidade de situaes subjacentes qualidade de beneficirio das prestaes afetadas pela medida assume particular relevo a desconsiderao das situaes de carreiras contributivas longas e mesmo completas relativamente s quais um argumento de reduo conjuntural de penses, ainda que mais elevadas, por insuficincia de contribuies em termos temporais, no se revelar procedente. De facto, o sacrifcio imposto tanto mais desmedido quanto o montante da prestao tenha maior correspondncia com as contribuies efetivamente pagas ao longo da carreira contributiva. Por ltimo, as taxas aplicveis apresentam-se como gravosas quer em termos de valor da taxa mxima, quer em termos da sua aplicao que se efetua a partir de um patamar de rendimento que contrariamente s medidas com idntica denominao previstas em leis do Oramento de Estados anteriores no funcionam apenas por aplicao em excesso de um patamar de rendimento elevado, mas a partir de um patamar de rendimento muito inferior. Atendendo ao que ficou exposto a nossa pronncia foi no sentido da inconstitucionalidade das normas do artigo 78. da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro. C) Divergi quanto deciso expressa na alnea e) da Deciso do presente Acrdo no que respeita norma do artigo 186 da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro, na parte em que altera o n. 7 do artigo 78. do Cdigo do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares, pelas razes essenciais que de seguida se explicitam.
141/149
05/04/13
A norma do n. 7 do artigo 78. do CIRS consagra os limites globais, progressivos em razo do escalo de rendimento coletvel, para as dedues coleta relativas a um conjunto de despesas suportadas pelos sujeitos passivos do imposto, entre as quais as despesas de sade e as despesas de educao e formao. Acompanha-se a fundamentao do acrdo e o juzo de no inconstitucionalidade formulado salvo no que respeita impossibilidade de deduo de qualquer despesa no ltimo escalo de rendimento coletvel (escalo de rendimento coletvel superior a 80 000). Tal impossibilidade, segundo cremos, no respeita o comando contido no n. 1 do artigo 104. da Constituio, ainda que de modo amplo e como critrio ordenador, segundo o qual as necessidades dos agregados familiares devem ser levadas em conta no quadro do imposto nico sobre o rendimento pessoal. Tal corresponde a uma concretizao do princpio da igualdade no domnio da tributao do rendimento pelo que a medida em causa, na parte em anlise, desconsidera por completo a aplicao deste princpio dentro do segmento de contribuintes abrangido. A exigncia constitucional de diferenciao da situao dos contribuintes, por fora do princpio da igualdade, afigura-se clara na obrigao imposta ao legislador fiscal de considerar quer os rendimentos, quer as necessidades do agregado familiar dos cidados, constituindo este ltimo fator um elemento determinante para a diferenciao da situao dos contribuintes. Deste modo, a norma, na parte em que no prev dedues, desrespeita a vinculao derivada do princpio da igualdade, por tratar de forma igual o que , ou pode ser, diferente. Isto, tendo em conta as diferentes necessidades dos agregados familiares dentro de cada escalo de rendimento coletvel a igualdade (e as diferenciaes que a mesma imponha) deve ser aferida no apenas verticalmente mas tambm na sua dimenso horizontal. Com efeito, a exigncia de previso de dedues subjetivas coleta, como forma de personalizao do imposto sobre o rendimento pessoal decorrer da situao concreta dos agregados familiares e das respetivas necessidades em matria de, em especial, sade, educao e formao, o que deve ser levado em considerao independentemente do nvel de rendimento coletvel. Maria Jos Rangel de Mesquita
DECLARAO DE VOTO 1. Divirjo do entendimento que fez vencimento quanto ao juzo constante da alnea e) da deciso, na vertente em que se decidiu no declarar a inconstitucionalidade das normas dos artigos 27. (corte nos vencimentos de quem recebe com verbas pblicas) e 78. (contribuio extraordinria de solidariedade sobre penses pagas a aposentados, reformados, pr-aposentados e equiparadas), ambos da Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2013 (Lei do Oramento do Estado para 2013), pelas razes que passo, sumariamente, a indicar. 2. Sem postergar a margem ampla de conformao do legislador democrtico no domnio das polticas pblicas e na escolha das orientaes estratgicas que melhor permitam atingir o objetivo de consolidao oramental, com reflexos na densidade do controlo da legitimidade constitucional da interveno restritiva operada pela reduo salarial estabelecida no artigo 27. da Lei do Oramento do Estado para 2013, importa ter em ateno que a estabilidade e continuidade da retribuio integram o ncleo essencial da construo de um projeto de vida pessoal e familiar economicamente sustentvel. Ora, atingido o terceiro ano de ablao de parcela significativa do rendimento salarial de servidores pblicos e apenas deles soma-se-lhe o forte agravamento da tributao, dissipando de forma acrescida o rendimento disponvel, em muitas situaes para nveis aqum do indispensvel satisfao de possveis e naturais obrigaes confiadamente assumidas em funo do quantitativo remuneratrio anterior, bom sublinhar, estimuladas por polticas pblicas e de superviso no acesso ao crdito.
05/04/13
A valorao que fez vencimento quanto apreciao da conformidade constitucional do artigo 27. da Lei do Oramento de Estado de 2013 louva-se, neste ponto, e com reafirmao do decidido no Acrdo n. 396/2011, na excecionalidade da reduo salarial de servidores pblicos, sublinhando o seu carter temporrio e a instrumentalidade na satisfao certa e segura das obrigaes internacionalmente assumidas pelo Estado Portugus, indispensveis para assegurar e manter o fluxo de crdito soberano em termos financeiramente suportveis. certo que a Lei do Oramento de Estado de 2013 sofre as limitaes e constrangimentos decorrentes das fortssimas dificuldades financeiras por todos reconhecidas e obedece vinculao assumida no Plano de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF) celebrado com o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Central Europeu e a Comisso Europeia, no mbito do qual so acordadas metas oramentais bastante exigentes e com calendarizao at 2014. Mas no menos certo que as vinculaes e a incidncia de limites sobre o dfice oramental e a dvida pblica no plano europeu no se esgotam nesse plano de assistncia econmica e financeira balizado temporalmente. Essas condicionantes vinculativas decorrentes de fontes normativas a que Portugal se encontra adstrito, nos termos do artigo 8. da Constituio, encontravam-se presentes h largos anos (artigo 104. do TCE e 126. do TFUE), antes do momento de assuno do quadro normativo decorrente do PAEF em que se esteia a reiterao da medida de corte de vencimentos. E, permanecendo os fatores que determinam as necessidades de financiamento, mostra-se fundado antecipar que iro exigir esforos e sacrifcios para alm do horizonte temporal do PAEF, com intensidade no inferior ao que nele se estipula. Como, igualmente, no plano prospetivo, a partir do elevado montante atingido pela dvida pblica, encontra cabimento ter em considerao a possibilidade de recurso a mecanismos de assistncia recentemente erigidos no mbito europeu, em especial, ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Nesse quadro, eventual, mantm-se a exigncia de celebrao de memorando de entendimento e formulao de plano de ajustamento (cfr. artigos 13. a 16. do Tratado que instituiu o MEE, assinado em 2 de fevereiro de 2012). Perante tal panorama, esperava-se que o legislador integrasse a medida numa estratgia de consolidao oramental que conduzisse sua reverso, finalizado o PAEF, com o mesmo grau de segurana e certeza em que se apoia a sua instituio. De acordo, alis, com a natureza excecional e temporria (mesmo que plurianual) com que fora considerada no Acrdo n. 396/2011, ou seja, como medida de consolidao oramental one-off. Porm, o relatrio do Oramento de Estado de 2013, no sinaliza qualquer programao de reverso do corte salarial, concretizadora da sua temporalidade (assim tambm aconteceu com o documento de estratgia oramental 2012-2016, apresentado em Abril de 2012). Na verdade, e em formulao que se aproxima da estipulao unilateral de clusula cum potuerit, condiciona a durao da medida (entenda-se, a sua reiterao em sucessivos oramentos) verificao de um equilbrio efetivo das contas pblicas, ao mesmo tempo que remete a sua abordagem para o domnio da poltica de rendimentos e de racionalizao dos custos com pessoal. Ou seja, remete para o plano duradouro, como patamar remuneratrio, perspetiva que no se altera com a possibilidade, at pelo efeito da eroso monetria, de se virem no futuro a atingir os nveis salariais nominais anteriores ablao operada em 2011 e mantida no oramento de 2012. Assim sendo, mostra-se legtimo questionar a legitimidade constitucional de medida restritiva, que onera especialmente em tempo de crise econmica quem desempenha funes que implicam a perceo de remunerao atravs de verbas pblicas - sem esquecer que no universo de afetados encontram-se sujeitos que desempenham atividade no sector empresarial do Estado em concorrncia direta com empresas privadas - e se cumula j por trs anos consecutivos, apoiado primacialmente na praticabilidade derivada da suscetibilidade direta e imediata da reteno da prestao pecuniria por parte do ente Estado, optando pela veste de Estadoempregador. Independentemente do juzo formulado no Acrdo n. 396/2011, nos parmetros
05/04/13
valorativos em que se moveu a Lei do Oramento de Estado de 2011, quanto introduo da medida do corte salarial dirigida apenas aos servidores pblicos categoria de pessoas cuja vinculao especial prossecuo do interesse pblico no pode significar a limitao da vida privada e familiar e habilitao a posio de desfavor na perceo de direitos de natureza patrimonial por referncia a outros credores de prestaes pblicas -, no creio que se possa mais configurar esse sacrifcio discriminatrio, no terceiro ano de aplicao, e com funcionalizao genrica e ambgua ao equilbrio efetivo das contas pblicas, como materialmente justificado. No basta a sua apresentao como medida de poltica financeira basicamente conjuntural, de combate a uma situao de emergncia, por definio passageira e de curto prazo. Como criteriosamente apontou o Conselheiro Vtor Gomes em declarao de voto aposta no Acrdo n. 353/2012 o decurso do tempo implica um acrscimo de exigncia para o legislador no sentido de encontrar alternativas que evitem, com o prolongamento, que o tratamento diferenciado se torne claramente excessivo para quem o suporta. No significa o que se vem de referir a defesa da desconformidade constitucional de qualquer reduo salarial dos servidores pblicos. Significa que a interveno racionalizadora da despesa pblica, enquanto tarefa dirigida correo duradoura de desequilbrios fortemente penalizadores da prossecuo das finalidades do Estado, e que se afirma como plenamente fundada no quadro econmico e financeiro em curso, no credencia constitucionalmente a medida restritiva em apreo, de repetida e cumulativa interveno discriminatria na chamada participao (acrescida) de um conjunto de sujeitos no esforo de financiamento dos encargos pblicos, contrados para a satisfao de interesses que a todos pertencem, diferenciando-os negativamente face a outros com a mesma capacidade contributiva. Por tais razes, entendo que o juzo de inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos (artigo 13. da Constituio), deveria incidir tambm sobre a norma do artigo 27. da Lei do Oramento do Estado para 2013.
3. Entendo que o mesmo juzo de inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade na repartio dos encargos pblicos, deve ser formulado quanto norma constante do artigo 78. da Lei do Oramento de Estado para 2013, em que se institui medida designada como contribuio extraordinria de solidariedade (CES), incidente sobre penses de reforma e de aposentao. Em primeiro lugar, no oferece dvida que a CES opera sacrifcio acrescido sobre pensionistas e reformados, tambm onerados, como os demais contribuintes, com o aumento generalizado de impostos. Ora, no se v que essa condio, em si mesma, justifique uma obrigao especial na satisfao dos encargos pblicos e participao suplementar na correo de desequilbrios oramentais, tanto mais quando incidente sobre quem se encontra numa fase de vida que no permite procurar outras fontes de rendimento. No colhe, a meu ver, a justificao de que se trata de sacrifcio equivalente s redues salariais por parte de quem se encontra a beneficiar de verbas pblicas e destinado a compensar o maior esforo oramental com o sistema de segurana social na atual situao econmica e financeira, desde logo porque a CES estende o seu mbito de incidncia a contribuintes cujas penses no representam qualquer encargo para o oramento da segurana social, como acontece com rendimentos proporcionados por planos de penses criados por regimes previdenciais de iniciativa empresarial ou coletiva, geridos por entidades de direito privado ou cooperativo e at por entidades de direito pblico (caso da Caixa de Previdncia dos Advogados e Solicitadores - CPAS). A medida abarca, assim, as penses enquadrveis no primeiro e segundo pilares do sistema da segurana social, o que a diferencia profundamente da medida com a mesma designao consagrada nos oramentos de estado de 2011 e 2012. Tambm no colhe outra fonte de legitimao, avanada no relatrio do OGE, no sentido de que se procura atingir a correo de disfunes na perceo de penses formadas sem a devida correspondncia contributiva, vistas como indispensveis para assegurar a sustentabilidade do sistema de segurana social, de acordo com princpios de auto-sustentabilidade, justia e
05/04/13
solidariedade intergeracional. No se v como poder a CES, enquanto medida anual e de emergncia, atingir esse objetivo duradouro, desde logo porque no diferencia, como esperado, entre quem aufere penso consolidada na sequncia de mais de 30 ou 40 anos de contribuies e com ponderao da integralidade da carreira contributiva e outros beneficirios, cujas penses no encontram apropriado lastro contributivo e sofrem de questionvel justia social, ao menos numa perspetiva diacrnica. Igualmente, no se encontra fundamento comutativo bastante na interveno ablativa em apreo, por efeito do princpio da equivalncia na segurana jurdica ou do princpio de solidariedade de grupo. O aproveitamento da vantagem advinda da solidez do balano da segurana social derivada do maior influxo de rendimentos durante o ano de 2013 no incide sobre os titulares de penses em pagamento com intensidade significativamente acrescida relativamente aos demais sujeitos, beneficirios futuros, em particular se tivermos como referncia aqueles que se encontram prestes a adquirir o direito a prestaes do sistema previdencial. A isto no se ope a contribuio para a realizao global de fim pblico de proteo social, pois trata-se de assegurar um direito de cidadania direito segurana social que abrange inclusivamente quem para ela no pode contribuir e a todos pertence. Mesmo que o sistema assente numa lgica de repartio, e no de capitalizao, a configurao atual da Lei de Bases da Segurana Social (lei n. 4/2007, de 16 de janeiro) procura assegurar que o esforo solidrio incida de forma diversa sobre as vrias categorias de pessoas atravs do princpio da adequao seletiva das fontes de financiamento (artigo 90. da Lei n. 4/2007, de 16 de janeiro, e Decreto-Lei n. 367/2007, de 2 de novembro), de acordo com a natureza e objetivos a que obedece cada um dos sistemas e subsistemas institudos, conjugado com a regra da contributividade. Ora, e como sublinha Srgio Vasques, [o] que o principio da adequao seletiva das fontes de financiamento e a regra da contributividade significam, em suma, que constituindo embora a segurana social um direito que de todos, no so as contribuies a cargo dos trabalhadores que financiam as prestaes a que todos tm direito (Principio da Equivalncia como Critrio da Igualdade Tributria, 2008, p. 185). Afastada que est a alterao da penso j formada - por parte quem efetue a prestao suplementar solidria representada pela CES sem prejuzo da reconfigurao financeira global do sistema previdencial, garantindo a sua sustentabilidade - afigura-se-me claro que estamos perante financiamento que se afasta decisivamente do pressuposto e da finalidade do sistema de segurana social e que radica to somente no alvio anual - de parte de sistema que dever ser suportada pelos impostos, ou seja, suportada por todos. Note-se que a consignao estipulada pela CES significa que haver pensionistas chamados a participar no financiamento de subsistema ao qual nunca pertenceram nem podiam pertencer (CGA). Neste quadro, falece a evidncia de relao comutativa que permita considerar a CES, unitariamente considerada, como contribuio especial parafiscal incidente sobre pensionistas e reformados, em especial sobre pensionistas e reformados pertencentes tanto ao sistema previdencial como ao sistema complementar, incluindo os regimes complementares administrados por entidades no pblicas. Mesmo que se possa descortinar relao sinalagmtica indireta - o que tenho como muito duvidoso relativamente ao mbito subjetivo do n. 3 do artigo 78. da Lei do Oramento de Estado para 2013 - afigura-se-me que esse nexo difuso aproxima a CES das contribuies para a segurana social por parte das entidades patronais, pelo seu acentuado carter unilateral, relativamente s quais reconhecida a sua equiparao aos impostos (cfr. Casalta Nabais, Direito Fiscal, 7 edio, 2012, p. 586 e 587 e Nazar da Costa Cabral, Contribuies para a Segurana Social: Um imposto que no ousa dizer o seu nome, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correria, IV, 2010, p. 291 a 297, estendendo essa equiparao s vrias espcies de contribuies para a segurana social). Ficamos, assim, perante interveno situada no plano da receita, encarando o valor da penso (ou da sua soma, em caso de pluralidade de prestaes, nos termos do n. 5 do artigo 78. Lei n. 66-B/2012, de 31 de dezembro de 2013) como ndice da capacidade contributiva e sujeita s exigncias jurdico-constitucionais incidentes sobre os impostos. Alis, na nota enviada ao Tribunal Constitucional, o proponente da medida admite raciocinar nesses termos, pugnando pela sua considerao como adicional ao imposto sobre o seu rendimento, institudo em benefcio da Segurana Social (cfr. p. 50).
05/04/13
Ora, enquanto interveno tributria com natureza equivalente de imposto, a CES no respeita a igualdade horizontal, fazendo sujeitos com iguais recursos participar de forma bem diferente no reequilbrio do sistema de segurana social, consoante se encontrem a beneficiar de penses ou aufiram rendimentos de outras categorias. No se v o que legitima materialmente tributar os rendimentos de aposentados e reformados em termos largamente majorados relativamente a outros rendimentos, como por exemplo os acrscimos patrimoniais injustificados inferiores a 100.00, sujeitos s taxas normais de IRS (artigo 72., n. 11, do CIRS). Em suma, considero que a norma do artigo 78. da Lei do Oramento de Estado para 2013, na medida em que configura onerao discriminatria dos pensionistas, reformados, pr-aposentados e equiparados na satisfao dos encargos com a diminuio do dfice pblico sem fundamento legitimador, viola o princpio da igualdade, na vertente da igualdade tributria (artigo 104., n. 1, em conjugao com o artigo 13., ambos da Constituio), pelo que me pronunciei pela declarao da sua inconstitucionalidade, com esse fundamento. Fernando Vaz Ventura
DECLARAO DE VOTO
Vencidos quanto s alneas a), b) e c) da deciso pelas seguintes razes essenciais:
1. A questo que o Tribunal tem agora que resolver no a mesma questo que se lhe colocou em 2012. Por um lado, o contexto externo que condicionou a elaborao do oramento no ano de 2013 apresenta, face a anos anteriores, especificidades que no podem ser negligenciadas na construo de juzos de conformidade ou de desconformidade constitucional; por outro, a soluo que o legislador encontrou para fazer face a essas especificidades e para assim prosseguir, de acordo com a sua prpria representao do interesse pblico, o imperativo da consolidao oramental tambm substancialmente diversa da dos anos anteriores. Isto mesmo o reconhece o Acrdo de que dissentimos. Ao enquadrar previamente o caminho argumentativo que seguiu, o Tribunal no deixou de salientar as novas exigncias (nomeadamente quando ao deficit) que se deparavam ao legislador oramental em 2013, e de referir a diversidade de medidas do lado da receita (que incluem receitas outras que as no provenientes apenas dos rendimentos do trabalho) que o mesmo legislador estabeleceu em ordem a satisfazer aquelas exigncias. A maioria, ao formular o juzo de inconstitucionalidade, por violao do princpio da igualdade, das normas constantes dos artigos 29. e 77. da Lei n 66/B/2012, no deixou portanto de reconhecer a diferena especfica que caracteriza a questo agora colocada ao Tribunal; no entanto, no retirou desse reconhecimento as consequncias que, em nosso entender, seriam devidas. Por isso e no obstante termos partido de premissas semelhantes que foram adotadas pela argumentao maioritariamente seguida no pudemos subscrever a concluso final a que, com tal argumentao, se chegou. 2. Duas ideias essenciais parecem sustentar o juzo de inconstitucionalidade que, quanto a estas normas (e por violao do princpio da igualdade) o Tribunal formula. A primeira a de que, no obstante o acrscimo, no Oramento do Estado para 2013, das medidas do lado da receita (que, aumentando a intensidade da carga fiscal incidente sobre todos e cada um dos contribuintes, aumentou tambm o grau de universalidade dos sacrifcios exigidos), sobre os funcionrios e pensionistas que percebem por verbas pblicas continua a impender um encargo especial, na medida em que, somando o encargo geral que tambm sobre eles recai (nomeadamente o decorrente do aumento da carga fiscal), com o sacrifcio total ou parcial do pagamento do subsdio referente ao 14. ms, esta categoria de cidados continua a ser chamada a contribuir para o esforo coletivo de consolidao oramental em grau comparativamente
05/04/13
maior ao de todos os outros. A segunda ideia essencial a de que esse grau maior de esforo, que o legislador persiste em exigir desta precisa categoria de cidados, comporta ainda (como se entendeu que comportava em 2012) uma violao do princpio da igualdade proporcional, princpio esse que ter a sua sedes materiae no artigo 13. da CRP.
3. No discutimos a premissa segundo a qual o Tribunal, ao efetuar o juzo de igualdade que lhe pede o artigo 13., est habilitado tanto a escrutinar a racionalidade do fundamento, invocado pelo legislador, para conferir a diferentes grupos de cidados tratamentos jurdicos diversos, quanto a, mais intensamente, escrutinar ainda a medida da diferena que imposta, e a sua adequao ou razoabilidade face ao fundamento invocado. Concordamos que a Constituio, ao dispor que todos os cidados tm a mesma dignidade social e so iguais perante a lei, pede ao Tribunal este duplo escrutnio, e que tal exige que a jurisdio constitucional efetue um controlo mais intenso das escolhas do legislador do que aquele que seria efetuado, caso o objeto de exame se restringisse racionalidade ou inteligibilidade do fundamento invocado para justificar a diferena. Alm disso, concordamos ainda que o acrscimo de intensidade de controlo que, por esta via, exigido jurisdio constitucional, deve fazer-se (e s pode fazer-se) por intermdio da aplicao do princpio da proporcionalidade. O juzo quanto razoabilidade da medida da diferena a acrescer quanto ao juzo relativo racionalidade ou inteligibilidade da sua prpria razo de ser um juzo que s pode fazer-se utilizando os instrumentos que os testes da proporcionalidade conferem ao Tribunal. Nisto consiste, segundo entendemos, o princpio da igualdade proporcional. No entanto, a intensidade do escrutnio que a aplicao deste princpio confere ao Tribunal no fixa, antes variando de acordo com as matrias legisladas. Matrias h em que a intensidade do escrutnio , e no pode deixar de ser, de grau particularmente elevado. E tal ocorrer sempre que o legislador estabelecer diferenas entre as pessoas com base em razes, ou critrios, que, partida, a Constituio exclui que possam servir para fundamentar tratamentos diversos, quaisquer que eles sejam. Nestas circunstncias, o escrutnio do tribunal ser seguramente severo, cabendo ao legislador a demonstrao da bondade da sua escolha. Fora destas matrias, porm, o juzo de igualdade proporcional manter-se- (como sempre o tem dito o Tribunal) como um juzo de controlo externo das aes do legislador, que pode conduzir invalidao de escolhas legislativa que sejam evidncias desrazoveis quer no seu fundamento quer na sua medida -, mas que no leva, nem pode levar, a que o Tribunal se coloque na situao do legislador, escolhendo em vez dele a melhor soluo. 4. A Constituio no veda, partida, que se estabeleam diferenas entre os cidados que percebem por verbas pblicas e os outros, sempre que esto em causa (como o esto agora) razes de diferenciao dotadas do peso constitucional que detm aquelas que se relacionam com os imperativos de consolidao oramental. Isso mesmo o reconheceu o Tribunal no Acrdo n 396/2011. Assim sendo, a matria sobre a qual, no caso, incide o juzo do Tribunal no pertence seguramente ao grupo daquelas que requerem a adoo do mais severo ou intenso escrutnio jurisdicional. Dizendo de outro modo: a matria sobre a qual, no caso, incide o juzo do Tribunal no pertence ao grupo daquelas em que, por exigncia da Constituio, se devolve ao legislador o nus da demonstrao da bondade das suas escolhas. tendo em conta este dado, para ns impostergvel, que se deve recordar o modo pelo qual o Tribunal - nas circunstncias anteriores em que foi chamado a sindicar a constitucionalidade de normas do oramento do Estado aferiu o critrio de aplicao do princpio da igualdade proporcional.
5. Tanto no Acrdo n 396/2011 quanto no Acrdo n 353/2012 foi o princpio

05/04/13
densificado atravs de um duplo teste, que incidiu em especial sobre o modo de aferio da medida da diferena. Com coerncia argumentativa, o Tribunal comeou por averiguar da razo ou do fundamento da diferena estabelecida pelo legislador entre os cidados que eram alvo das medidas de reduo remuneratria e os outros, que do mbito de aplicao dessas medidas estavam excludos. Depois, averiguou da medida da diferena, e da sua proporcionalidade. Para tanto, usou um duplo teste: (i) o de saber se, evidncia, podiam as medidas escolhidas pelo legislador (as redues remuneratrias) ser tidas como dispensveis; (ii) o de saber se elas se continham ainda dentro dos limites do sacrifcio (imposto a quem era chamado a contribuir para os encargos pblicos). Poderemos designar este standard de julgamento como contendo o teste negativo da no evidncia da dispensabilidade e o teste positivo da conteno dentro dos limites do sacrifcio. Na verdade, atravs dele o Tribunal fixou o seu prprio standard: os encargos especiais impostos pelo legislador seriam ainda conformes Constituio conquanto, cumulativamente, no fosse evidente a sua dispensabilidade (teste negativo); e se contivessem ainda tais encargos no mbito da justa medida da diferena ou dos limites do sacrifcio (teste positivo). Foi por, em 2011, se terem confirmado ambos os testes na medida em que a primeira questo recebeu resposta negativa e a segunda resposta positiva que se chegou a um juzo de no inconstitucionalidade. Mas j em 2012 o Tribunal respondeu afirmativamente segunda questo. Tendo em conta a natureza logicamente cumulativa que os estales dos dois testes apresentam, tal conduziu, inevitavelmente, ao juzo de inconstitucionalidade. este juzo que agora se repete, e dele que dissentimos. 6. Na verdade, e ao contrrio da maioria, no cremos, nem que possa dar-se resposta positiva questo de saber se as medidas legislativas so, evidncia, dispensveis, nem que possa dar-se resposta negativa questo de saber se os encargos se incluem ainda nos limites do sacrifcio. Face s circunstncias especficas que rodeiam o problema colocado ao Tribunal em 2013, estamos convictos de que tais respostas no podem assertivamente ser dadas. Dois argumentos essenciais parecem fundar a posio contrria assumida pela maioria. De acordo com o primeiro, ao aumentar a carga fiscal, e logo, a universabilidade dos encargos (que passam assim a ser repartidos de forma mais generalizada por todos os contribuintes) mas ao persistir em sobrecarregar adicionalmente os que recebem por verbas pblicas, o legislador estar a desconsiderar a igualdade externa que une tanto uns como outros cidados, excedendo com isso a justa medida em que se deveria comportar o sacrifcio sofrido pelos trabalhadores pblicos e pensionistas. De acordo com o segundo argumento, a persistncia da medida no tempo, por mais do que um s exerccio oramental, teria retirado fora persuasora ideia segundo a qual s essa medida seria eficaz para responder s urgncias da consolidao. A nosso ver, nenhum destes argumentos pode ser demonstrado. Atravs do primeiro que serve para que se responda negativamente questo de saber se a medida legislativa se inclui ainda nos limites do sacrifcio o Tribunal atribuiu-se uma competncia (de aferir a justa medida da diferena a partir de uma situao de igualdade a priorstica que considera como um dado vinculante) que, segundo cremos, deveria caber ao legislador. que, como j vimos, no este um domnio em que a Constituio proba a priori o estabelecimento de diferenas entre as pessoas, seja tendo em linha de conta o seu critrio (pagos ou no pagos por verbas pblicas), seja tendo em linha de conta o seu fim (reduo da despesa pblica por razes de equilbrio oramental). Por seu turno, atravs do segundo argumento que serve para responder positivamente questo da evidncia da dispensabilidade da medida o Tribunal, a nosso ver, fundou-se num dado que jurisdicionalmente indemonstrvel. Ainda que, em tese, se pudesse sustentar que a perdurabilidade, no tempo, das medidas de suspenso do pagamento de subsdios a quem recebe por verbas pblicas faria acrescer as responsabilidades do legislador no encontrar de solues alternativas (menos gravosas para aquela categoria de cidados) nem por isso se pode concluir, no presente contexto oramental, que o legislador incumpriu evidncia aquela responsabilidade. Vtor Gomes, Pedro Machete, Maria Joo Antunes, Jos Cunha Barbosa e Maria Lcia Amaral.
05/04/13
[ doc umento i mpr esso do Tr i b unal Consti tuc i onal no ender e o U RL: http://w w w .tr i b unal c onsti tuc i onal .pt/tc //tc /ac or daos/201 301 87 .html ]
149/149

ACÓRDÃO TC N.º 187/2013 (Lei Do Orçamento Do Estado para 2013)

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

ACÓRDÃO TC N.º 187/2013 (Lei Do Orçamento Do Estado para 2013)

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

05/04/13

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

a seguinte a fundamentao do pedido:

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

Da violao do princpio da igualdade:

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013

TC > Jurisprudncia > Acordos > Acrdo 187/2013