Centralizacin.

La Descentralizacin y la Desconcentracin

Por: Ivn Gonzlez Delgado. Desde el nacimiento del Estado peruano cargamos a cuestas con el peso del Centralismo limeo y percibimos an, cun fuerte y arraigado se mantiene hasta nuestros das a pesar de los intentos (buenos o malos, con intereses polticos o no) de revertir este fenmeno. No es necesario analizar en profundidad para darnos cuenta y haber percibido que Lima est creciendo aceleradamente en trminos de poblacin, con las implicancias polticas, econmicas, culturales, sociales y jurdicas que ello genera, producindose la migracin de peruanos del interior del pas hacia Lima, la razn: Lima se hace atractiva, o por necesidad. Lima se hace atractiva porque es el ncleo de transmisin (transmisin que no se lleva a cabo eficientemente) de los procesos de globalizacin hacia el interior del pas, asimismo desde Lima se generan, sistematizan y organizan la toma de decisiones relevantes tanto para el pas y para cada gobierno regional o local. Justamente por ser ese ncleo se instalan las principales empresas e industrias nacionales y transnacionales que comienzan sus procesos de inversin y de generacin de empleo, as tenemos que ms del 90% de los ingresos y ms del 80% de los gastos est en manos del gobierno central. Por otro lado, Lima en otras ocasiones se hace no una atraccin sino una necesidad por la existencia: De Centros hospitalarios, mejor equipados que en el resto del Per; del aeropuerto Jorge Chvez, pues a pesar de que en el Cuzco y en Chiclayo hay aeropuertos internacionales, no estn debidamente implementados para ser lo que formalmente se les denomina; de los ministerios en todas las carteras; del Palacio de Justicia con todas sus Salas Supremas, y de el Tribunal Constitucional, estas dos ltimas instituciones acogen a litigantes ciudadanos de todo el Per, pues las causas en ltima instancia se resuelven all. Ahora bien, para tener claros y disipados los conceptos, determinemos qu es lo que entendemos por centralismo, descentralizacin y desconcentracin. As podremos involucrarnos un poco ms de cerca en esta problemtica peruana. Intentaremos acercarnos a una definicin de Centralizacin, Ferrando Bada 1 dice: Son centralizadas todas aquellas actividades cuya direccin corresponde a un rgano central, es decir, nico para todo el Estado. En consecuencia centralizacin equivale a la unidad del Estado resultante de la atribucin de cada una de las actividades fundamentales a un rgano nico ()El poder central dominar los poderes locales Entendida as la Centralizacin, surgen en contraposicin los conceptos de Descentralizacin y Desconcentracin, con la finalidad de solucionar los problemas planteados por fenmenos como la centralizacin y en el caso peruano por el Centralismo limeo. Empecemos ahora por intentar una definicin de Descentralizacin. Desde una acepcin eminentemente administrativa, Manuel Prez 2 nos dice: Principio de organizacin segn el cual

a partir de una institucin o entidad central se generan entidades con personera jurdica propia,
1 2Ferrando

Bada Juan. E. Estado Unitario, el Federal y El Estado Regional. Madrid: Tecnos.1978.p.91 Prez Rosales, Manuel. Diccionario de administracin. Lima, DESA, sin ao.

sujetas a la poltica general de la entidad central, pero que en razn de la naturaleza diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una autonoma operativa suficiente para asegurar el mejor cumplimiento de ellas. Chaman Orbe3, desde un punto de vista jurdico, nos manifiesta que: es la Transferencia de funciones orgnicas, administrativas y polticas del poder central hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al poder central, la gestin de servicios pblicos, vinculndose de alguna forma a la estructura del Estado. As encontramos a la Descentralizacin administrativa y poltica, respectivamente. El jurista Pedro Flores4, as define desde una perspectiva del derecho, en los siguientes trminos: Rgimen administrativo de naturaleza poltica, en el que la gestin de los servicios pblicos, separados del conjunto de los administrados por el Gobierno o Poder Central se confa con un margen de autonoma ms o menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino que se limita a controlar su accin. En la prctica, y en pases como el Per cuya organizacin poltica es de tipo Centralista, la Descentralizacin administrativa es muy difcil de establecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las Descentralizacin poltica supone una organizacin federal, asimismo, voluntad poltica de descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resulte lrica. La doctrina precisa que este problema de la Descentralizacin para el Derecho pblico, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralizacin Poltica y Administrativa . Segn lo manifestado por Flores Polo, la descentralizacin administrativa se distingue de la descentralizacin poltica que se desarrolla en el rgimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el mbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales como Estados Unidos o Brasil, ms no en estados unitarios como Per. Adems, en tanto que la descentralizacin administrativa es creada por el poder central, en la descentralizacin federal los estados miembros que crean al Estado federal, participan en la formacin de la voluntad de ste y su competencia no es derivada, como es la de los rganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado Federal se entienden reservadas a los estados miembros. La autonoma de los rganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administracin central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerrquicas de sta. Dotar de personalidad jurdica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonoma, pero falta su autonoma econmica consistente en la libre disposicin de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobacin y ejecucin que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

3 4 Chanam

Orbe, Ral. Diccionario jurdico moderno. Lima, San Marcos, 1995, p. 168. Flores Polo, Pedro. Diccionario jurdico fundamental. 2 edicin. Lima , Grijley, 2002, p. 266.

Gonzales de Olarte5, nos explica: La Descentralizacin es vista como un componente imprescindible del ajuste estructural, pues se supone que la Centralizacin y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la exclusin social. En otras palabras se asume que el desarrollo econmico tiene como prerequisito la Descentralizacin. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales son las instituciones ideales para la descentralizacin, al mismo tiempo la descentralizacin no es un proceso que tenga asegurado de antemano su xito, es importante tener en cuenta que la descentralizacin es el proceso de transferencia del Poder, de capacidades de decisin y de recursos del centro a la periferia; es un medio econmico y un fin poltico. Por consiguiente su xito dependen de la ingeniera institucional y la poltica que asegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legtima, irreversible, eficiente y sostenible. En suma, para una real descentralizacin se requieren tres elementos, territorio, autonoma y real prctica democrtica, como seala Pedro Planas6 Su dimensin territorial intermedia () su potestad normativa, su autonoma econmica y administrativa (con rentas propias) y muy especialmente, su carcter electivo o representativo. Dicho esto, distingamos los conceptos de descentralizacin y de desconcentracin, pues ambas son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados rganos u organismos, sin embargo la diferencia esencial est en que los rganos de la primera estn fuera de la relacin jerrquica del poder central y los organismos de la segunda estn sujetos al poder jerrquico, sta consiste en atribuir facultades de decisin a algunos rganos de la administracin que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerrquicos de los superiores. Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia en cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes. La desconcentracin se refiere simplemente a la dispersin territorial, por lo tanto puede haber descentralizacin sin desconcentracin (como lo sera en el caso de las privatizaciones), pero la desconcentracin implica cierto grado de descentralizacin. En la Descentralizacin, existe autonoma, se transfieren las competencias, hay 2 ms entes con personalidad jurdica, tiene patrimonio propio y se maneja autnomamente y el control es en ciertos temas y de manera mutua. En la Desconcentracin, no existe autonoma, se delegan las competencias no se transfieren, hay un rgano con personalidad jurdica y otro inferior que acta en nombre y por cuenta de aquel, su patrimonio es el de la sede central y el control del superior es total. Cabe sealar que, generalmente ambas modalidades no se presentan de manera pura en los Estados. Gonzales de Olarte, Efran. La Descentralizacin en el Per: Diagnstico y propuestas. En Seminario Descentralizacin fiscal, equidad y democracia, 27 de Agosto de 1998. Lima, Universidad del Pacfico, CONADES III, 1998, p. 24. 6 Planas, pedro. La Descentralizacin en el Per republicano. Lima: Municipalidad Metropolitana de lima.1998
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El Per no ha constituido an elementos primordiales para ir construyendo la descentralizacin, y uno de esos elementos es la construccin de un pas totalmente comunicado, cosa que nuestro pas carece, pues en esa comunicacin comienza la integracin y las oportunidades de pueblos relegados y olvidados; asimismo no se han estructurado bases slidas para la descentralizacin, es decir no se han creado ncleos de desarrollo en el interior del pas que pueden competir con la capital y que a la vez aspiren a ser autnomas en su manejo poltico econmico administrativo y fiscal, sin embargo no podemos pensar en acrecentar los poderes en los gobiernos regionales y locales en forma automtica y que ello nos traiga como consecuencia una buena administracin, pues podra suceder lo contrario es decir, que abarcando mucho se pueda crear una burocracia mayor y ms ineficiente de la que ya existe, contribuyendo al estancamiento de gestiones administrativas, al colapso burocrtico y al dficit fiscal. Esto generara inestabilidad poltica econmica y social elementos suficientes para ahuyentar la inversin privada. La descentralizacin por s sola no es sinnimo de desarrollo, tiene que complementarse con una serie de medidas econmicas, administrativas, sociales y culturales, que le tienen que anteceder, para que en conjunto se logre un desarrollo mancomunado y duradero, pues la historia nos muestra que en el pasado se intentaron soluciones polticas totalmente aisladas de lo econmico y social, y como era de esperar estos experimentos fracasaron rotundamente, no podemos en la actualidad caer en el mismo error. Todos los objetivos deben llevarse a cabo mediante un proceso gradual, constante pero eficiente y firme y no con poltica de gobierno sino de Estado, es decir con un planteamiento que se contine de gobierno a gobierno.