Luiz Fernando Arantes Paulo

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

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Introduo O Plano Plurianual (PPA), criado pela Constituio Federal de 1988 (CF/ 88), ainda padece de uma crise de identidade. No obstante o papel previsto de orientador das peas oramentrias, o certo que, durante esses 22 anos, o PPA ainda no foi reconhecido como um efetivo instrumento de planejamento e gesto estratgica1. De fato, h quem afirme que ele no foi concebido para desempenhar esse papel, e na administrao federal ainda h uma considervel resistncia a sua efetiva incorporao. Como reflexo, sua tramitao no Congresso Nacional tambm no mobiliza os parlamentares, que se limitam discusso de itens reproduzidos no oramento anual. Nesse contexto, o PPA comumente definido como um documento burocrtico e de pouca utilidade. No presente trabalho, procuramos demonstrar que, apesar do legislador constituinte ter criado o PPA para ser um instrumento de planejamento e gesto
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estratgica, com o papel de integrar o planejamento execuo das polticas pblicas, a estrutura e as opes metodolgicas adotadas ao longo dos anos o tm afastado desse propsito. Para tanto, partiremos de interpretao lgica e sistemtica da Carta Magna para procurar definir o papel a ser desempenhado pelo PPA. De fato, a impreciso conceitual nos parece um obstculo para a implementao do instrumento, em especial quando o mesmo deve ser construdo a partir de um trabalho de negociao entre os diversos rgos da administrao pblica, por meio de abordagens matriciais e horizontais, em um trabalho de coordenao e no de imposio hierrquica. Em seguida, aps uma breve abordagem histrica, apresentaremos de forma resumida a metodologia de construo do PPA, em especial a adotada a partir de 2000, que introduziu o programa como unidade de gesto. Em linhas gerais, essa a metodologia adotada at hoje e busca proporcionar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. Aps, sero apresentadas abordagens crticas sobre a evoluo do PPA a partir de 2000 luz das definies conceituais anteriormente expostas e da estratgia de integrao entre planejamento, oramento e gesto, de forma a evidenciar quais os principais fatores que contribuem para o no reconhecimento do PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica. Diante dos problemas apontados, sero sugeridas algumas modificaes estrutura e gesto do PPA, que podem contribuir para o reconhecimento deste como um instrumento de planejamento e gesto estratgica. A concluso rene, de maneira sinttica, as principais ideias desenvolvidas em todo
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o texto, como forma de reforar os argumentos apresentados. Cabe esclarecer que o presente estudo concentra-se em aspectos tcnicos e metodolgicos, embora reconhea que o planejamento governamental um exerccio essencialmente poltico. A ideia central : quanto melhor a base tcnica e metodolgica do plano, melhor o debate acerca das polticas pblicas a serem implementadas por meio dele.

A finalidade do Plano Plurianual

O Plano Plurianual uma lei, de iniciativa do Poder Executivo, que deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (CF/88, art. 165, 1o). Est previsto no Ttulo VI (Da Tributao e do Oramento), Captulo II (Das Finanas Pblicas), Seo II (Dos Oramentos), junto com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). possvel afirmar que a Constituio Federal atribuiu ao PPA um papel central de organizao da ao do Estado, uma vez que submete a elaborao dos demais documentos de planejamento e oramento s suas disposies. De forma textual, a Carta Magna estabelece que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados em consonncia com o PPA (art. 165, 4o). No mesmo sentido, a LDO e a LOA no devem conter dispositivos incompatveis com o Plano Plurianual (art. 166). A inteno do legislador constituinte foi a de reconhecer o planejamento como

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uma funo indispensvel ao Estado, e no uma opo do governante. Tanto assim que, apesar de prever a edio de Lei Complementar (LC) para dispor sobre exerccio financeiro, vigncia, prazos, elaborao e organizao, fez constar no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) duas importantes disposies: A vigncia do PPA inicia no segundo ano do mandato presidencial e termina no final do primeiro exerccio do mandato presidencial subsequente (ADCT, art. 35). Os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio mantero sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA (ADCT, art. 74). Apesar da clareza das disposies constitucionais, o reconhecimento do carter estratgico do PPA ainda encontra resistncia, seja no mbito da administrao, seja entre estudiosos, parlamentares e especialistas. Nesse sentido, Ronaldo Coutinho Garcia, especialista do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA), afirma que a Constituio seguiu uma concepo normativa e reducionista de planejamento, herdada do perodo militar, ao incluir o PPA em seo destinada aos oramentos (GARCIA, 2000). No nos parece, contudo, que a Constituio merea tais crticas. O seu posicionamento na seo Dos Oramentos plenamente justificvel pelo seu carter orientador vinculativo. De fato, o legislador constituinte foi sbio em reconhecer que a materializao do Plano s possvel se o mesmo for contemplado nas leis oramentrias. A introduo de um plano de mdio prazo como parte de uma poltica oramentria denota a inteno clara do legislador constituinte em proporcionar

maior racionalidade ao estatal de forma a impulsionar o desenvolvimento, o qual se daria por dois movimentos simultneos: o estabelecimento dos gastos governamentais a partir de uma viso de futuro e de estratgias definidas, submetidas aprovao do Congresso Nacional, com fora normativa; a viabilidade fiscal para implementao das polticas.

Apesar da clareza das disposies constitucionais, o reconhecimento do carter estratgico do PPA ainda encontra resistncia, seja no mbito da administrao, seja entre estudiosos, parlamentares e especialistas.

O Plano Plurianual, portanto, deve estabelecer a ligao entre objetivos indicativos de Estado, presentes em um planejamento de longo prazo; polticas de governo, de mdio prazo, e, finalmente, realizao dos gastos, previstos pelo oramento anual. A figura a seguir traz uma representao grfica desse papel conciliador do PPA entre as polticas de Estado e de governo2:
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Assim, no h por que valorizar essa suposta celeuma, uma vez que um oramento no deixa de ser um plano, e um plano elaborado sob premissas de viabilidade fiscal no deixa de ser um oramento. O certo que a Constituio previu que a realizao da despesa pblica ser precedida pela apreciao de trs leis oramentrias, das quais o PPA a mais estratgica. Ao submeter as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para apreciao e aprovao pelo Congresso Nacional, o Plano Plurianual tem a finalidade de construir um compromisso poltico entre os Poderes Executivo e Legislativo, orientando a formulao das leis oramentrias e dos planos setoriais, bem como a execuo das polticas pblicas. Portanto, possvel afirmar que o PPA foi concebido para ser um instrumento de planejamento estratgico, na medida em que estabelece um compromisso poltico para alm do mandato presidencial, que vai orientar a formulao das leis oramentrias e planos setoriais e regionais. tambm um

instrumento de gesto estratgica, uma vez que o cumprimento das metas estabelecidas deve ser avaliado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.

Breve histrico
Apenas para que no se perca a perspectiva histrica, oportuno destacar que o Brasil considerado um pas com tradio em planejamento, sendo que os primeiros esforos nesse sentido podem ser identificados no incio da dcada de 30 do sculo XX, com o Niemeyer Report, de 19313, que apresentava estudo com alternativas superao da crise econmica vivida no Brasil aps a depresso de 1929. A partir dos anos 1940, o Brasil lanou numerosos planos de desenvolvimento. Como exemplos hist ricos, podem ser citados: Plano SALTE Sade, Alimentao, Transporte e Energia (1947), Plano de Metas (1956) e os Planos Nacionais de Desenvolvimento (I e II PNDs, de 1972 a 1974 e de 1975 a 1979, respectivamente).

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Com a crise de 1979 e a diminuio da disponibilidade de recursos externos, o dficit nas contas pblicas provocou no pas um ciclo de descontrole inflacionrio que contribuiu para o enfraquecimento do planejamento. Com a redemocratizao, o planejamento governamental voltou a figurar como uma atribuio inafastvel do Estado, sendo previsto na Constituio Federal de 1988 por meio da obrigao de elaborao de planos plurianuais. O primeiro Plano Plurianual (19911995)4 tinha como principais objetivos o controle das contas pblicas e um projeto de desestatizao e abertura comercial. Esse primeiro PPA no foi reconhecido como instrumento derivado de um exerccio de planejamento. Foi encaminhado ao Congresso Nacional de forma burocrtica e aprovado sem maiores debates, de forma a cumprir a formalidade da previso constitucional (GARCIA, 2000)5. O PPA 1996-1999 buscava garantir a estabilidade econmica conquistada com o Plano Real e remover obstculos para a retomada do crescimento. Alm da valorizao do planejamento governamental, como inovao, o mencionado PPA no s trazia a perspectiva de investimentos pblicos da Unio, como previa o estabelecimento de parcerias, tanto com os entes pblicos (estados e municpios) quanto com a iniciativa privada. Foi apresentado um mapeamento das demandas e oportunidades 6, a fim de orientar os diversos agentes econmicos e estabelecer uma sinergia de esforos para o cumprimento de metas. O PPA 1996-1999 tambm promoveu um novo arranjo de gesto, com a instituio da figura do gerente para 42 projetos estratgicos, que acabou por orientar algumas das mudanas promovidas no PPA seguinte.

O PPA 2000-20037 foi um marco na organizao da ao estatal, ao estabelecer o programa como unidade de gesto e disciplinar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. A metodologia de construo desse plano , em linhas gerais, a utilizada at hoje. A partir de 2000, toda iniciativa governamental foi organizada em programas com foco em resultados e, inspirado no bom desempenho dos projetos estratgicos do Brasil em Ao, foi atribudo um gerente a cada programa de governo. O PPA 2004-2007 8 adotou a estratgia de consolidao da metodologia lanada no plano anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados. A inovao proposta foi a insero da participao social na elaborao e gesto do plano, que se materializou durante o processo de confeco, em eventos realizados em todos os estados e Distrito Federal. Contudo, durante a gesto do plano no foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada participao9. O PPA 2008-201110 mantm a estrutura por programas, promovendo mudanas pontuais em aspectos ligados gesto do plano, dentre as quais devem ser destacadas a valorizao da avaliao da dimenso estratgica do plano e o fim das revises anuais.

Viso geral sobre a construo do PPA

A dinmica de construo do PPA simples e lgica: Durante a campanha eleitoral, os candidatos devem apresentar um plano de governo, que espelha compromissos a serem assumidos caso sejam vitoriosos no pleito.
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Decidida a eleio, o plano de governo do candidato vencedor deve servir como principal insumo para a elaborao de uma orientao estratgica de governo. Essa orientao estratgica deve subsidiar a elaborao das diretrizes estratgicas de cada setor, de forma que seja criado um grupo sinrgico e cooperativo entre as polticas governamentais. Estabelecidas as orientaes estratgicas, devem ser definidas as polticas propriamente ditas, que sero materializadas por meio dos programas e aes (oramentrias ou no) que os compem. Paralelamente a essas definies, realizada uma projeo do cenrio fiscal para o perodo do plano, de forma a dimensionar a disponibilidade de recursos oramentrios para a implementao dos programas. Essa lgica de construo costuma ser representada por uma pir mide 11 , conforme figura abaixo. A formulao de um programa est baseada na identificao de um problema ou em uma demanda da sociedade ou de segmentos dela, bem como de potencialidades a serem exploradas que, ao serem reconhecidas politicamente, passam a

integrar a agenda de governo. A identificao desses problemas, demandas ou potencialidades deve ser estabelecida como um desdobramento das orientaes estratgicas, de forma a garantir coerncia interna ao plano. Os problemas, demandas ou potencialidades12 devem ser dimensionados, preferencialmente por indicadores j consagrados, de modo a estabelecer de forma segura qual a sua rea de abrangncia e quais as parcelas da sociedade envolvidas com o tema. Em seguida, devem ser identificadas todas as causas responsveis pelo problema caracterizado. Nesse momento, importante uma avaliao acerca do nmero de causas relacionadas ao problema, bem como a sua abrangncia. Isso porque a cada causa deve ser atribuda uma ao responsvel por atac-la. Nesse sentido, um nmero excessivo de aes pode inviabilizar uma gesto coordenada entre elas, o que prejudicaria os esforos direcionados ao enfrentamento do problema. Por outro lado, o conjunto de aes deve ser suficiente para a superao do problema, que pode, portanto, vir a ser redimensionado a partir da identificao de suas causas.

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Por fim, a metodologia do PPA prev que a cada ao deve corresponder um nico produto, que um bem ou servio oferecido. Dimensionado o problema e identificadas as suas causas e as respectivas aes necessrias e suficientes para o seu enfrentamento, capazes de alterar a realidade diagnosticada , concebido o programa. A l gica de construo de um programa do PPA tem como importantes bases tericas o Planejamento Estratgico Situacional (PES)13 e o Marco Lgico, e representada no manual de elaborao pela figura abaixo14. Considerando essa din mica, fica evidente a necessidade de coordenao entre os diversos atores que vo construir o PPA, desde a sua viso estratgica at a definio das intervenes especficas, por meio dos programas e aes. Esse papel de coordenao de responsabilidade do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) assume considervel complexidade, uma vez que a composio dos ministrios, em muitos casos, no respeita uma identidade programtica, mas formada em razo de acordos polticos. Independente

do aspecto poltico, o trabalho de harmonizar o planejamento das diversas reas setoriais tambm encontra obstculos tcnicos, j que entre os diversos setores, h relevantes diferenas entre as tcnicas de planejamento praticadas.

O modelo de integrao entre planejamento, oramento e gesto

At 1999, o conjunto das aes governamentais era organizado, tanto no PPA como nas leis oramentrias, em funo de atribuies institucionais. As aes, contudo, no possuam uma relao entre si, apenas a organizao sob a mesma unidade oramentria e funo de governo; era a denominada classificao funcional-programtica. Apesar dos PPAs anteriores apresentarem diretrizes, objetivos e metas, no era estabelecida uma relao entre as aes governamentais, tampouco era abordado como essas intervenes contribuiriam para alterar a realidade e promover o desenvolvimento. De acordo com relatrio produzido pelo Banco Mundial em 2002, o PPA 2000-2003 aproveitou a experincia bem

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sucedida anterior e introduziu tcnicas destinadas a transformar a administrao pblica burocrtica tradicional numa estrutura organizacional voltada para as demandas da sociedade, utilizando-se de um gerenciamento com foco em resultados15 (BANCO MUNDIAL, 2002). O PPA 2000-2003 representou um marco para o planejamento em razo da criao do programa como unidade de gesto, que organizou a ao governamental em funo de problemas e/ou demandas identificadas na sociedade, com foco em resultados. Ainda no ano 2000, a lei oramentria adotou a mesma estrutura, e a avaliao das aes governamentais tambm passou a considerar os programas, sendo implementado o modelo de integrao entre plano, oramento e gesto. O programa como unidade de gesto tambm foi importante por estabelecer uma linguagem comum aos instrumentos de planejamento e oramento. Com isso, deu materialidade ao plano de governo, na medida em que exps a pretenso de implantao das polticas frente disponibilidade fiscal. No mesmo sentido, deu maior transparncia ao oramento, ao associar as despesas previstas a um objetivo definido de transformao na sociedade. O aspecto da gesto est materializado na incorporao de um processo sistemtico de monitoramento, avaliao e reviso do plano (e consequentemente, das prioridades oramentrias). O Banco Mundial exaltou o PPA como um avano, ao contribuir para a elaborao de um planejamento em base fiscal realizvel, e destacou o esforo do governo em avaliar o desempenho dos programas de forma transparente: Todo o oramento do governo federal foi dividido em 388 programas, cada um com objetivos claros,
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indicadores de execuo fsica e financeira e um gestor. O governo tambm manteve a coerncia entre o plano e a estrutura macroeconmica de mdio prazo para evitar uma fragilidade tpica dos planos governamentais a falta de realismo fiscal. Tambm, pela primeira vez, o governo realizou uma avaliao sistemtica e abrangente dos programas do PPA, com base em autoavaliaes dos gestores dos programas. Em 2001 e 2002, os relatrios de avaliao foram apresentados ao Congresso e tornados pblicos, o que outra demonstrao do compromisso do governo com a transparncia e a melhoria de gesto. (B ANCO MUNDIAL, 2002).16 Diferente da funcional-programtica, as aes passam a ser agrupadas em razo da contribuio para um objetivo comum. No mesmo sentido, a prpria criao das aes incorpora uma dinmica diferente, sendo justificada como interveno necessria para superao de uma causa determinada de certo problema, e no apenas como cumprimento de uma atribuio institucional. Essa mudana representou um avano, pois ao colocar em prtica uma gesto voltada para resultados, estabeleceu o compromisso do Estado em alterar a realidade, e no apenas em prestar servios. Nesse sentido, a criao do programa tambm permitiu a identificao de sobreposio de esforos, bem como a de eventuais parcerias, seja entre instituies pblicas, seja com entidades privadas. A designao de um gerente responsvel por cada programa, atribuindo responsabilizao pelos resultados esperados, representou uma quebra de paradigma na estrutura burocrtica do servio pblico. Ronaldo Coutinho, ao

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mencionar os estudos de preparao para o PPA 2000-2003, expressa que as inovaes conceituais e metodolgicas representaram, certamente, um avano: Pensar por problemas e enfrent-los mediante aes organizadas por programas com objetivos definidos, com a articulao do plano ao oramento, permite chegar muito mais perto da complexidade do mundo real do que na forma tradicional de fazer planejamento e oramento (rea temtica, setores da administrao e subprogramas referenciados apenas por metas a alcanar). Conceber aes (projetos, atividades e aes normativas) definindo com rigor seus produtos (um por ao), suas metas, seus custos e prazos criar possibilidades para a prtica de uma administrao mais gerencial no setor pblico. (GARCIA, 2000, p. 23).

so cada vez mais teis para as pessoas dentro e fora do governo; a margem de discricionaridade poltica tem sido reduzida por uma melhor definio dos itens de despesa; e os funcionrios pblicos esto cada vez mais habituados a pensar sobre as necessidades finais a que devem servir. Mas esses efeitos observados so modestos (e impossveis de medir). Eles so mais fortes em alguns programas do que em outros, e o PPA , sem dvida, apenas um item de um amplo conjunto de fatores (incluindo as demandas da sociedade) que impulsionam as mudanas.17 Estudo mais recente, realizado por tcnicos do Banco Mundial em 2006, ao avaliar a contribuio do PPA para o desempenho da gesto pblica, ressalta que o maior mrito consiste na organizao das aes de governo de forma mais transparente: Os programas talvez tenham sido mais teis para fins de controle externo do que para a gesto interna dos ministrios. A CGU e o TCU utilizam bastante os programas como critrios para a definio de suas aes de auditoria. (...) O uso do PPA por parte dos rgos de fiscalizao demonstra cabalmente a contribuio do PPA transparncia do governo. (MATSUDA e OUTROS, 2006, p. 14 e 15). O mrito da transparncia, contudo, no pode ser associado exclusivamente ao PPA mas, principalmente, organizao das aes governamentais por meio de programas, estrutura tambm adotada pela lei oramentria. Nesse aspecto, o mrito do PPA seria, ento, apresentar
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O fim do PPA: uma crtica ao modelo adotado

Ao examinar a implementao de um grupo seleto de programas nos dois primeiros anos do PPA 2000-2003, o Banco Mundial reconheceu avanos, tais como: valorizao de desempenho; maior disponibilidade de informaes e melhor definio dos gastos oramentrios; maior preocupao com resultados oferecidos sociedade. Ressaltou, contudo, que o PPA no era o nico fator impulsionador dessas mudanas: Uma anlise de quatro programas selecionados no Plano Plurianual nos setores de sade e de transportes sugere que o PPA se mostra um catalisador para promoo de uma cultura de foco no desempenho: oramento e informaes sobre a execuo oramentria

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uma projeo das despesas oramentrias para trs anos alm do exerccio oramentrio subsequente, muito embora essa projeo no seja considerada nem mesmo como referncia quando da elaborao da LOA. Dessa feita, decorridos dez anos da implantao do modelo atual, possvel afirmar que o PPA constitui instrumento de trabalho principalmente para os rgos de controle, mas, para os planejadores e tomadores de deciso, limita-se a pea burocrtica. Essa constatao, como vimos, consiste em afronta ao previsto pela Constituio Federal de 1988, que conferiu ao Plano Plurianual o papel de instrumento de planejamento e gesto estratgica, orientador dos planejamentos regionais e setoriais e das leis oramentrias. possvel afirmar que esse descrdito do PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica ganhou contornos mais evidentes a partir de 2007, quando a Presidncia da Repblica ignorou os trabalhos de preparao do PPA 2008-2011 desenvolvidos no mbito do Ministrio do Planejamento e lanou uma srie de planos em paralelo, com destaque para o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa de Desenvolvimento da Educao (PDE) e a Agenda Social (AS). Com isso, o governo federal elegeu novas formas para definir e comunicar quais eram as suas prioridades e metas. verdade que todas essas iniciativas tiveram que ser includas no PPA para serem levadas a efeito, conforme previso constitucional, mas essa etapa foi cumprida como um procedimento burocrtico. A esse passo, resta-nos identificar as razes para o descrdito do PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica, inclusive junto Presidncia da Repblica.
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Em primeiro lugar, deve ser apontada a estratgia de submeter toda a administrao a um mesmo modelo de planejamento e gesto, ignorando o objeto de cada poltica pblica, alm das peculiaridades organizacionais. O programa, como unidade de gesto, foi estabelecido de maneira uniforme, o que importa dizer que a metodologia de programao para a rea de infraestrutura a mesma para a rea social, e mais, no h distino entre programas finalsticos e de apoio ao Estado. Essa crtica foi apontada em relatrio produzido por tcnicos do Banco Mundial em 2006: Com o passar do tempo, o modelo do PPA mostrou duas falhas fundamentais: a insistncia em preservar o formato puro dos programas e a preferncia pela universalidade em lugar da seletividade. O ambicioso enfoque puro visava a submeter todas as aes de governo a uma formatao padronizada e impor a lgica dos programas como diretriz central de organizao do governo. Essas ideias so intuitivamente lgicas e o formato dos programas, inquestionavelmente, favorece a transparncia e d nfase aos produtos e resultados. Em comparao com a experincia internacional, trata-se realmente de um projeto muito ambicioso. Entretanto, os programas no podem ser identificados sem ambiguidades e a lgica dos programas pode ser incompatvel com a das organizaes reais e com as presses oramentrias. Mais ainda, a lgica dos programas pode ser boa para as aes desenvolvimentistas, mas no fazer sentido nas aes rotineiras. (...)

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A universalidade ignora as diferenas entre as organizaes quanto aos objetivos e competncia tcnica; ela presume que a melhoria do desempenho o produto da aplicao de uma frmula padro (do tipo tamanho nico ), sem levar em conta diferenas de objetivos e competncias; ela pulveriza a distribuio dos recursos; ela no sinaliza claramente as reais prioridades do governo (e por isso no conta com o apoio da prpria Presidncia); ela gera uma burocracia que no produz resultados. Portanto, est comprovado que o uso de um enfoque padronizado para promover a melhoria da gesto de tipos diferenciados de atividades ineficaz. (MATSUDA e OUTROS, 2006, p.32). Em segundo lugar, apontamos o detalhamento excessivo do PPA, obedecendo estrutura oramentria. Isso porque o PPA no se restringe a apontar diretrizes, objetivos e metas organizadas por meio de programas, mas discrimina inclusive as aes oramentrias e nooramentrias, com previso de recursos. Essa estrutura desvia a discusso estratgica de planejamento, essencialmente poltica, para um enfoque tcnicooramentrio. Na prtica, o PPA foi incorporado din mica oramentria, tornando-se pouco capaz de orient-la. Por mais, preciso reconhecer que a construo da lei oramentria segue uma estratgia que, por vezes, muito distinta da esperada em um exerccio de planejamento. Exemplo caracterstico a tendncia, no oramento, de se criar provises mais gerais (as chamadas aes guarda-chuva), uma vez que isso pode beneficiar a gesto por facilitar a realizao do gasto. No planejamento, contudo, espera-se que os

produtos a serem oferecidos sociedade sejam bem delimitados. Um exemplo representativo de como o rigor metodolgico prejudica o plano (e o oramento) est associado regra de que cada ao possui apenas um nico produto, o que incentiva a criao de produtos do tipo populao beneficiada, municpio atendido, que pouco contribuem para avaliar a efetividade do plano, ou mesmo a qualidade do gasto oramentrio.

Para que se cumpra a Constituio Federal de maneira efetiva, o Plano Plurianual precisa ser incorporado ao debate poltico decisrio, seja no mbito dos primeiros escales do Poder Executivo, seja nos debates e votaes no Congresso Nacional.

Em terceiro lugar, a dubiedade teleolgica do PPA, qual seja, a pretenso de construo de um instrumento que, ao mesmo tempo, seja reconhecido como de planejamento e gesto estratgica, assim como de transparncia dos gastos pblicos. A expectativa de que um mesmo instrumento cumpra dois papis distintos nos parece uma falha conceitual e
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estratgica que, com o tempo, acaba por desacredit-lo para os dois fins previstos. Essa dicotomia j foi abordada em literatura internacional e faz parte de relatrio de tcnicos do Banco Mundial sobre o PPA18. J se disse que um mesmo instrumento no pode atender a dois objetivos diferentes. Um dos instrumentos o PPA, que enfrenta dificuldades em servir aos mltiplos objetivos de planejamento e formulao de polticas (no sentido de identificao de problemas e respectivos programas e de racionalizao dos recursos para atend-los) e de gesto financeira e organizacional. Por exemplo, o Departamento de Defesa dos EUA usa o oramento-programa para fins de planejamento, mas as suas verbas so alocadas s unidades organizacionais (...). Se os programas do PPA no fossem usados para fins oramentrios, a situao brasileira seria parecida com a do modelo de racionalizao de polticas dos EUA. Entretanto, como os programas do PPA so os critrios de alocao de verbas oramentrias, est feito o jogo de manipulao bilateral de programas para controlar verbas. Kim e outros (2006) consideram axiomtico manter em separado as duas diferentes funes do oramento (planejamento e gasto), pois extremamente difcil conseguir (que a) estrutura organizacional se subordine ao planejamento, mesmo nos pases que praticam o oramento-programa, pois so os rgos de governo que gastam o dinheiro e se responsabilizam pelos resultados. (MATSUDA e OUTROS, 2006, p.27).
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Em quarto lugar, a estratgia de gesto do Plano adotada pelo Ministrio do Planejamento, que privilegia o monitoramento da execuo oramentria das aes em detrimento de uma avaliao do programa como um todo. Outra deficincia diz respeito sua atuao sobre as restries ao desempenho dos programas, apontadas pelos gerentes, a qual praticamente inexistente, mesmo quando essas restries esto registradas em sistema mantido pelo prprio MP, o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan). Ainda, a abordagem essencialmente setorial estabelece certo enfrentamento entre o rgo central e os ministrios responsveis pela implementao das polticas, e pouco contribui para a superao de problemas ou apresentao de oportunidades. Todos esses fatores impem forte resistncia ao PPA no mbito da administrao inclusive por parte da Presidncia da Repblica, como vimos de forma que seu trmite est incorporado apenas aos procedimentos burocrticos, mas ignorado no mbito poltico-decisrio. Como reflexo imediato, promove-se o desinteresse tambm no mbito legislativo, e o trmite do PPA no Congresso Nacional no tem inspirado maiores debates.

Planejamento como expresso de um compromisso poltico : o resgate do PPA

Para que se cumpra a Constituio Federal de maneira efetiva, o Plano Plurianual precisa ser incorporado ao debate poltico decisrio, seja no mbito dos primeiros escales do Poder Executivo, seja nos debates e votaes no

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Congresso Nacional, de forma a ser reconhecido como efetivo instrumento de planejamento e gesto estratgica. Esse envolvimento dos tomadores de deciso requisito indispensvel para o sucesso do PPA pois, conforme lio de Matus, extrada do Planejamento Estratgico Situacional (PES), planeja quem decide 19 . Assim, o PPA deve valorizar o debate poltico-estratgico, em contraposio ao debate tcnico-oramentrio. Para tanto, deve ser promovida uma flexibilizao da metodologia de elaborao do PPA, de forma que cada setor possa apresentar suas metas e prioridades de acordo com a sua experincia de planejamento, devendo ser explicitada qual a base terica e tcnica utilizada. Com isso, alm de valorizar a experincia de planejamento de cada setor, cria-se um intercmbio de experincias que pode, inclusive, fortalecer a metodologia oferecida pelo MP por meio de um aprimoramento constante. O PPA deve promover uma valorizao dos aspectos estratgicos da programao, em especial a definio do objeto da poltica pblica, os indicadores que o caracterizam e as metas perseguidas para a modificao da realidade. Considerando a estrutura atual, deve ser privilegiado o debate acerca dos atributos do programa, tais como objetivos, indicadores e metas, em detrimento da discriminao das aes oramentrias. Outro importante fator valorizar a regionalizao do PPA, conforme preconiza a Constituio Federal. De fato, as diferenas existentes no pas so aspecto relevante para o planejamento governamental, e deveriam refletir em maior diversidade e especificidade as polticas pblicas. Essa regionalizao,

contudo, no deve ser entendida como a simples localizao do gasto, mas como a efetiva construo do planejamento estratgico em base territorial. Isso implica dizer que os problemas ou demandas devem ser caracterizados regionalmente, resultando em estratgias de atuao especficas. Em resumo, a abordagem territorial representa um aprimoramento do planejamento, tanto no campo tcnico quanto em relao capacidade de mobilizao poltica. Avano tcnico porque o Ministrio do Planejamento poderia produzir estudos e diagn sticos territoriais, em complemento aos estudos setoriais j realizados pelos ministrios. Avano na capacidade de mobilizao poltica pelo estabelecimento de um canal permanente de discusso de planejamento governamental junto aos entes subnacionais e Congresso Nacional. Estabelecida essa dinmica de planejamento, torna-se possvel a elaborao de um PPA que efetivamente incorpore a perspectiva territorial na definio das polticas pblicas e das metas governamentais. Por fim, deve ser esclarecido que no cabe ao PPA promover a transparncia do gasto pblico, mas sim orient-lo. A preocupao com a transparncia pode estar a cargo da lei oramentria que, oportunamente, pode apresentar uma previso plurianual, mas, principalmente, deve ser fortalecida na execuo dos gastos, em especial por meio do aprimoramento dos registros no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi). Essa definio conceitual indispensvel para o reconhecimento do PPA como instrumento estratgico e, consequentemente, seu constante aprimoramento para esse fim.
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Concluso
Ao submeter o PPA a uma rgida estrutura oramentria, o modelo adotado subverteu o comando constitucional: ao invs de orientar as alocaes oramentrias, o Plano Plurianual definido por elas. Nesse contexto, at mesmo a Presidncia da Repblica lhe atribui pouca relevncia, considerando-o pea meramente burocrtica, o que explica o surgimento de novos instrumentos de planejamento, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

Para tornar efetivo o seu papel de instrumento de planejamento e gesto estratgica, o PPA deve ser capaz de abrigar o debate poltico acerca da definio das metas. Para tanto, deve comportar maior flexibilidade metodolgica e desvincularse parcialmente da estrutura oramentria, sendo capaz de mobilizar os tomadores de deciso e representar com clareza o compromisso poltico assumido.
(Artigo recebido em dezembro de 2009. Verso final em junho de 2010)

Notas
Entende-se como estratgico aquele documento que estabelece definies no campo polticodecisrio, em contraposio s decises ttico-operacionais. 2 Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011. 3 MATOS, Patrcia de Oliveira. Anlise dos Planos de Desenvolvimento Elaborados no Brasil aps o II PND. Dissertao de Mestrado em Economia Aplicada. Orientao: Prof. Dr. Pedro Carvalho de Mello. Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de So Paulo. Piracicaba/SP, outubro de 2002, p.25. 4 PPA 1991-1995 Lei no 8.173/91 e alteraes posteriores. 5 O primeiro PPA foi desenhado como um Oramento Plurianual de Investimento (OPI) ampliado (em tempo e em tipos de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo preciso para o qual fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas, anunciavam programas com nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de como realiz-las na prtica. (GARCIA, 2000, p.13). 6 Esse mapeamento foi produzido a partir do Estudo dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento. 7 PPA 2000-2003 Lei no 9.989/00 e alteraes posteriores. 8 PPA 2004-2007 Lei no 10.933/04 e alteraes posteriores. 9 MATSUDA, Yasuhiko; SHEPHERD, Geoffrey e WENCESLAU, Juliana. Gesto e Avaliao no Contexto do Plano Plurianual (PPA): Institucionalizao sem Impacto?. Relatrio produzido por funcionrios do Banco Mundial a pedido do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no consistindo estudo oficial do BIRD. Braslia, nov. 2006, p. 7 e 8: De modo geral, este PPA manteve-se fiel ao modelo dos anteriores, mas apresenta algumas mudanas. (...) A elaborao do PPA 2004-2007 no foi antecedida por novos exerccios metodolgicos semelhantes ao estudo dos Eixos. Resulta da
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que este PPA parece ter perdido um pouco da indicatividade que caracterizava o seu predecessor. Em vez disso, a nova equipe trazida pelo Presidente Lula formulou o PPA com base num amplo processo de consultas populares levado a cabo nos nveis nacional e estadual, provavelmente com a inteno de promover um ajuste maior entre os programas federais e as prioridades dos Estados. Infelizmente, a falta de acompanhamento sistemtico dos resultados desse processo de consultas contribuiu para o descrdito dessa iniciativa de planejamento participativo. 10 PPA 2008-2011 Lei no 11.653/2008. 11 Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011. 12 A partir desse momento, quando for mencionado problema, deve ser entendido como o conjunto de problemas, demandas ou potencialidades. 13 MATUS, Carlos. Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993. 14 Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011. 15 Brazils PPA is a unique and serious attempt to use techniques of planning to transform the Brazilian Federal bureaucracy into a modem, results-oriented entity that effectively provides public goods and services that are demanded by citizens. Its goals of revamping the states capacity to plan and instilling a culture of entrepreneurial management in the public sector are ambitious, yet its approach to implementation is advisedly cautious. Its conceptual design is built explicitly on experiences of the previous PPA, with which a series of management innovations were successfully piloted. The development of the Plan followed a careful preparation process that lasted more than two years. The model is multi-faceted and highly complex, as is the Brazilian Federal bureaucracy. It is also an evolving process, in which the Government is constantly introducing adjustments to the models design as it encounters practical implementation challenges. 16 Traduo livre do original em ingls: The entire federal government budget was broken down into 388 Programs, each with clear objectives, indicators for financial and physical execution, and a Manager. The government also maintained consistency between the Plan and the mediumterm macroeconomic framework to avoid a typical weakness of government plans lack of fiscal realism. Also, for the first time, the government carried out a systematic and comprehensive evaluation of the PPA Programs, based on Program Managers selfassessments. In 2001 and 2002, the evaluation reports were presented to Congress and made public, which is another demonstration of the governments commitment to transparency and managerial improvement. 17 Traduo livre do original em ingls: An examination of four selected PPA Programs in the health and the transport sectors suggest that the PPA is proving a catalyst in advancing a culture of performance orientation: budget and budget execution information is becoming more useful to people inside and outside government; the area for political discretion is being reduced by better definition of spending items; and public servants are getting more into the habit of thinking about the final needs they are supposed to serve. But these observed effects are modest (and impossible to measure); they are stronger in some Programs than others; and the PPA is no doubt only one of a broader set of factors (including public demand) impelling the changes. 18 MATSUDA e outros (2006), p.35. 19 MATUS (1985) apud AZEVEDO, Creuza da S. Planejamento e Gerncia no Enfoque EstratgicoSituacional de Carlos Matus. Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v.8, n.2, 1992, p.130.

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Referncias bibliogrficas AZEVEDO, Creuza da S. Planejamento e Gerncia no Enfoque Estratgico-Situacional de Carlos Matus. Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v.8, n.2, 1992. BANCO MUNDIAL. Brazil Planning for Performance in the Federal Government: Review of the Pluriannual Planning. Relatrio no 22870-BR. Washington, dez. 2002. BRASIL. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil. BRASIL. Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1991 e alteraes posteriores (PPA 1991-1995). . Lei no 9.276, de 09 de maio de 1996 e alteraes posteriores (PPA 19961999). . Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000 e alteraes posteriores (PPA 20002003). . Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004 e alteraes posteriores (PPA 2004-2007). . Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008 e alteraes posteriores (PPA 20082011). BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao: PPA 2008-2011. Braslia: MP, 2007. . Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Estudo para Subsidiar a Abordagem da Dimenso Territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual 2008-2011 e no Planejamento Governamental de Longo Prazo. Documento de Referncia, outubro de 2006. Disponvel em: http://sig.mct.gov.br/docs/Doc % 20Ref % 20Planejamento % 20Territorial.pdf. Acesso em: 30 nov. 2009. BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo. Relatrio de Monitoramento: Programa Sade da Famlia. Braslia, 2006. GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal: o PPA 2000-2003. Texto para Discusso n. 726. Braslia: IPEA, 2000. MATOS, Patrcia de Oliveira. Anlise dos Planos de Desenvolvimento Elaborados no Brasil aps o II PND. 2002. Dissertao (Mestrado em Economia Aplicada) Universidade de So Paulo, Piracicaba/SP. MATSUDA,Yasuhiko; SHEPHERD, Geoffrey e WENCESLAU, Juliana. Gesto e Avaliao no Contexto do Plano Plurianual (PPA): Institucionalizao sem Impacto? Relatrio produzido por tcnicos do Banco Mundial a pedido do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia, nov. 2006. MATUS, Carlos. Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993. PARES, Ariel e VALLE, Beatrice. A Retomada do Planejamento Governamental no Brasil e seus Desafios. In: GIACOMONI, James e PAGNUSSAT, Jos Luiz (Orgs). Planejamento e Oramento Governamental. Coletnea, v.1. Braslia: ENAP, 2006.

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Resumo Resumen Abstract O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica Luiz Fernando Arantes Paulo Criado pela Constituio Federal de 1988, o Plano Plurianual (PPA) ainda padece de uma crise de identidade. No obstante a previso de orientador das peas oramentrias, o certo que ainda no foi reconhecido como um efetivo instrumento de planejamento e gesto estratgica. Na administrao federal, ainda h uma considervel resistncia sua efetiva incorporao. Como reflexo, a sua tramitao no Congresso Nacional tambm no mobiliza os parlamentares, que se limitam discusso de itens reproduzidos no oramento anual. Nesse contexto, o PPA comumente definido como um documento burocrtico e de pouca utilidade. No presente trabalho, procuramos demonstrar que o legislador constituinte criou o PPA para ser um instrumento de planejamento e gesto estratgica, com o papel de integrar o planejamento execuo das polticas pblicas. Contudo, a estrutura e as opes metodolgicas adotadas ao longo dos anos o tm afastado desse propsito. Palavras-chave: planejamento governamental, Plano Plurianual, gesto pblica El Plan Plurianual como un instrumento estratgico de planificacin y administracin Luiz Fernando Arantes Paulo Creado por la Constitucin Federal de 1988, el Plan Plurianual (PPA) sufre de una crisis de identidad. En la administracin federal, existe una considerable resistencia a reconocerlo como un instrumento estratgico de planificacin y administracin, y que es comnmente definido como un texto burocrtico de poca utilidad. En el trabajo, hemos intentado demostrar cmo la estructura y las opciones metodolgicas aprobadas a lo largo de los aos han alejado el PPA de su propsito. Palabras clave: administracin pblica, planificacin plurianual, planificacin del gobierno Pluriannual Plan as an instrument of planning and strategic management Luiz Fernando Arantes Paulo Created by the Federal Constitution of 1988, the Pluriannual Plan (PPA) still suffers from an identity crisis. In the federal administration, there is a considerable resistance in recognizing it as an instrument of planning and strategic management, and its commonly defined as a bureaucratic document of little usefulness. In the present work, we tried to demonstrate how the structure and the methodological options adopted along the years have been moving PPA away from its purpose. Keywords: public administration, Pluriannual Plan, government planning

Luiz Fernando Arantes Paulo advogado, bacharel em Direito pela Unesp e especialista em Gesto Pblica pela ENAP. Atua como analista de Planejamento e Oramento desde 2004. Contato: luiz.paulo@planejamento.gov.br.

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