Othp04 - FR (Les Enjeux de La Gouvernance Des Banques Centrales) PDF

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales
Rapport tabli par le Groupe sur la gouvernance des banques centrales

Sous la prsidence de Guillermo Ortiz, Gouverneur de la Banque du Mexique
Mai 2009
Version lectronique ; contient des mises jour mineures jusquau 25 mai 2009.
Pour obtenir des exemplaires de publications BRI, sadresser : Banque des Rglements Internationaux Communication CH-4002 Ble, Suisse Ml : Fax : publications@bis.org ou cbgovernance@bis.org +41 61 280 9100 et +41 61 280 8100
Banque des Rglements Internationaux, 2009. Tous droits rser vs. De courts extraits peuvent tre reproduits ou traduits sous rserve que la source en soit cite.
ISBN 92-9131-232-0 (version imprime) ISBN 92-9197-232-0 (en ligne)
Prsentation gnrale du projet
Gense du projet Le prsent rapport est laboutissement dun projet linitiative du Groupe sur la gouvernance des banques centrales. Il sappuie sur une srie denqutes et dinformations faisant intervenir les banques centrales et autorits montaires participant au Rseau de gouvernance (la liste des 47 membres actuels de ce rseau est fournie en annexe). Le rapport a t tabli par le Secrtariat du Forum sur la gouvernance des banques centrales (lequel rassemble le Groupe et le Rseau) sous lautorit du Groupe sur la gouvernance et dun comit consultatif, avec lassistance de consultants engags par la Banque des Rglements Internationaux. Contributeurs et participants Prsidents du Groupe sur la gouvernance des banques centrales lors de llaboration du rapport Guillermo Ortiz, Banque du Mexique Joseph Yam, Autorit montaire de Hong-Kong Membres du Groupe sur la gouvernance des banques centrales lors de llaboration du rapport Stanley Fischer, Banque dIsral Mervyn King, Banque dAngleterre Donald Kohn, Conseil des gouverneurs du Systme de Rserve fdrale (tats-Unis) Ian Macfarlane, Banque de Rserve dAustralie Tito Mboweni, Banque de Rserve de lAfrique du Sud Lucas Papademos, Banque centrale europenne Y. V. Reddy, Banque de Rserve de lInde Tarisa Watanagase, Banque de Thalande Zeti Akhtar Aziz, Banque centrale de Malaisie Zhou Xiaochuan, Banque populaire de Chine Comit consultatif Alan Blinder Sir Andrew Crockett Jacques de Larosire Roger Ferguson Lord George Charles Goodhart Roberto Zahler Consultants Petra Geraats Ellen Meade Bruce White
Secrtariat du Forum sur la gouvernance des banques centrales Secrtaire gnral tudes Gavin Bingham David Archer Serge Jeanneau Anne Mackenzie Paul Moser-Boehm
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Remerciements Stephen Cecchetti, Diego Devos, Mr Gudmundsson et Philip Turner, ainsi que plusieurs autres de leurs collgues de la BRI, ont lu et comment diverses versions intermdiaires du prsent document. Gregg Forte, Cynthia Lloyd, Corinne Poggioli, Kaushik Jayaram et Louisa Wagner ont contribu sa publication. Au cours dune mission la BRI, en qualit de consultant technique, Wojciech Kolodziej a men une analyse systmatique des lgislations relatives aux banques centrales, qui a t utilise pour le projet. Les membres du Rseau de gouvernance des banques centrales ont apport un soutien prcieux, travers leurs informations et leurs observations diverses tapes de la rdaction. Les auteurs assument la pleine responsabilit du contenu du rapport.
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Prface
Le rapport prsente les diffrentes questions qui se posent dans les dcisions touchant la gouvernance des banques centrales. Il sappuie sur un vaste corpus dinformations relatives lorganisation et au fonctionnement des banques centrales, constitu par la BRI depuis quelle a entrepris de travailler sur la gouvernance de ces institutions, au milieu des annes 1990. Trois proccupations ont prsid son laboration. La premire tait de prendre en compte la pluralit des situations : les banques centrales diffrent par ltendue et la nature de leurs missions respectives, mais aussi par leur histoire et leur contexte politico-conomique. Ce qui est valable pour un pays ne ltant pas forcment pour un autre, il tait demble exclu de chercher tablir un ensemble homogne de meilleures pratiques . Le rapport se contente donc de dresser un inventaire dans lequel les responsables pourront puiser afin de concevoir les cadres de gouvernance rpondant le mieux la situation. Sil recense des pratiques trs varies voire peu communes , il ne les cautionne pas ncessairement. Une deuxime proccupation tait de rendre compte du caractre changeant de la fonction de banque centrale. Depuis la cration, en 1668, de la premire institution du genre (anctre de lactuelle Sveriges Riksbank, la Banque Royale de Sude), cette fonction a connu de profondes mutations, souvent la suite de crises graves ou de problmes politiques persistants. titre dexemple, la ncessit denrayer linflation chronique des annes 1970 et 1980 a plac la stabilit des prix au cur de la mission officielle des banques centrales, conduisant une refonte majeure des cadres de gouvernance. La crise financire qui frappe le monde aujourdhui pourrait bien avoir des implications tout aussi importantes pour les banques centrales, notamment quant leur rle de soutien de la stabilit financire. Il est trop tt encore pour savoir par quelles nouvelles adaptations cela se traduira. nen pas douter, la mission et le cadre de gouvernance de ces institutions continueront dvoluer mesure que se transforme lenvironnement gnral dans lequel elles sinscrivent. Le troisime souci tait de dterminer jusquo aller dans le dtail. Les banques centrales sont des institutions complexes : tenter den brosser un tableau complet, pour toute la gamme de leurs oprations, risquait de faire perdre de vue lessentiel. Le choix a donc t fait de se limiter huit grands aspects de la gouvernance des banques centrales (chapitres 2 9) et de les traiter en profondeur. Pour en faciliter son utilisation, le rapport commence par offrir un guide de lecture , puis rsume les principaux thmes retenus (sous Rsum des grands thmes) pour introduire, dans le chapitre 1, les questions les plus importantes de la gouvernance des banques centrales dveloppes dans la suite du rapport. Les banques centrales peuvent consulter des informations plus dtailles dans la base de donnes qui a fourni la matire du prsent ouvrage. La majeure partie des donnes qui y sont stockes ont t communiques par les 47 banques centrales et autorits montaires appartenant au Rseau de gouvernance, qui forme, avec le Groupe sur la gouvernance des banques centrales, le Forum sur la gouvernance des banques centrales. Au cours des dix dernires annes, les membres de ce rseau ont particip plusieurs enqutes sur la gouvernance et autres aspects organisationnels. La dernire en date (BRI (2008b)), spcialement conduite aux fins de ce rapport, a permis den actualiser les lments essentiels.
Sommaire
Prsentation gnrale du projet ....................................................................................iii Prface ......................................................................................................................... v Guide de lecture ........................................................................................................... 1 Rsum des grands thmes ......................................................................................... 3 1. 2. 3. Chapitre 1 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Chapitre 2 : 1. 2. 3. 4. 5. Chapitre 3 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Objectifs................................................................................................. 3 Pouvoirs et ressources........................................................................... 3 Objectifs et motivations .......................................................................... 4 Principales tendances observes dans les banques centrales modernes............................................................................................... 5 Introduction ............................................................................................ 5 Rle et missions dune banque centrale moderne .................................. 7 Cadre politique et statut juridique ......................................................... 12 Structures dcisionnelles ..................................................................... 14 Relations avec le gouvernement et le corps lgislatif ........................... 15 Ressources financires et gestion........................................................ 16 Obligation de rendre compte, transparence et surveillance .................. 17 Rles et objectifs des banques centrales modernes............................. 19 Introduction .......................................................................................... 19 Fonction ou objectif : qui dtermine quoi ? ........................................... 20 Objectifs............................................................................................... 23 Fonctions dune banque centrale moderne........................................... 31 Des fonctions bien ou mal assorties ? .................................................. 55 Cadre politique et statut juridique ......................................................... 63 Introduction .......................................................................................... 63 Cration dun cadre juridique visant assurer lautonomie................... 64 Cadres juridiques ................................................................................. 65 Intgration et gestion de la rvision des textes lgislatifs ..................... 67 Statut juridique et structure dactionnariat de la banque centrale.......... 70 Spcification du type et de lampleur des pouvoirs ............................... 72 Dispositions concernant linteraction entre la banque centrale et le gouvernement ...................................................................................... 73 Nominations, mandat et rvocation ...................................................... 76 Dispositions lies aux poursuites judiciaires contre la banque centrale et ses agents........................................................................................ 82
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Chapitre 4 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Chapitre 5 : 1. 2. 3. Chapitre 6 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. Chapitre 7 : 1. 2. 3. 4. 5. Chapitre 8 : 1. 2. 3. 4. Chapitre 9 : 1. 2.

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Dispositifs dcisionnels ........................................................................ 85 Prendre des dcisions individuelles ou collgiales ? ............................ 85 Cadre juridique pour la prise de dcision.............................................. 87 De nombreux rles mais combien dorganes de dcision ? .............. 89 Conseils de surveillance....................................................................... 91 Conseils de stratgie politique.............................................................. 95 Responsabilit individuelle ou collective ; vote ou consensus .............. 96 Membres externes des conseils : quand les inclure, quels rles leur attribuer ?............................................................................................. 97 Taille des conseils................................................................................ 98 Dynamique du comit........................................................................... 99 Relations avec le gouvernement ........................................................ 101 Introduction ........................................................................................ 101 Nature des contacts ........................................................................... 102 Gestion de la relation ......................................................................... 106 Les ressources financires et leur gestion.......................................... 113 Introduction ........................................................................................ 113 Le bilan des banques centrales.......................................................... 113 Revenu des banques centrales .......................................................... 124 Expositions de bilan : rvaluations de lactif et du passif .................. 129 Fonds propres des banques centrales ............................................... 134 Le budget de fonctionnement............................................................. 139 Obligation de rendre compte, transparence et surveillance ................ 147 Introduction ........................................................................................ 147 Obligation de la banque centrale........................................................ 148 Dispositifs et mcanismes dobligation de rendre compte .................. 152 Transparence..................................................................................... 157 Obligation de rendre compte et indpendance de la banque centrale 163 Gestion des risques non financiers..................................................... 165 Dispositif de gestion des risques ........................................................ 166 Organisation de la gestion des risques : lalternative centralisation ou dcentralisation .................................................................................. 169 Approches et techniques de gestion des risques non financiers......... 171 Interactions avec dautres aspects de la gestion des banques centrales ............................................................................................ 174 Quelques aspects des structures de gestion et dorganisation ........... 177 Structures de gestion et dorganisation .............................................. 177 Disposer dun corps de banquiers centraux hautement qualifis ........ 186
Annexe : Liste des banques centrales et autorits montaires participant au Rseau de gouvernance des banques centrales ...................................................... 197 Rfrences ............................................................................................................... 199
Liste des encadrs

Encadr 1 : Encadr 2 : Encadr 3 : Aperu historique : volution des fonctions des banques centrales...... 21 Diversit des fonctions de banque centrale par rapport au stade de dveloppement financier et conomique .............................................. 35 Directives du gouvernement lintention de la banque centrale ......... 108
Liste des tableaux

Tableau 1 : Tableau 2 : Tableau 3 : Tableau 4 : Tableau 5 : Tableau 6 : Tableau 7 : Tableau 8 : Tableau 9 : Tableau 10 : Tableau 11 : Tableau 12 : Tableau 13 : Tableau 14 : Tableau 15 : Tableau 16 : Tableau 17 : Tableau 18 : Tableau 19 : Tableau 20 : Objectifs de politique montaire des banques centrales....................... 24 Fonctions des banques centrales......................................................... 33 Dispositions constitutionnelles et tradition juridique.............................. 66 Constitution ou trait international : dispositions concernant les banques centrales................................................................................ 69 Mandat de gouverneur : dure et renouvellement ................................ 78 Critres de qualification des membres du conseil de politique montaire (conseils ayant des fonctions mixtes compris) ..................... 80 Qui est habilit prendre des dcisions de politique montaire ou relevant de la direction gnrale ?........................................................ 86 Quelques types de conseils de banques centrales et leur proportion ... 88 Composition des conseils des banques centrales ................................ 94 Frquence des runions entre la banque centrale et le gouvernement .................................................................................... 103 Contacts informels entre le gouverneur et certains hauts responsables de ltat ........................................................................ 105 Tensions entre la banque centrale et le corps lgislatif, 19902007... 107 Sujets traits rgulirement lors des runions dinformation gnrale lintention des politiciens.................................................................. 110 Commentaires publics de la banque centrale et du gouvernement .... 111 Taux dintrt dquilibre des banques centrales................................ 125 Objectifs et fourchettes de surveillance explicites pour la politique montaire............................................................................. 149 Frquence des examens officiels des activits de la banque centrale par lorgane lgislatif............................................................. 153 Frquence des rapports crits de la banque centrale exigs statutairement par lorgane lgislatif ................................................... 154 Dispositifs dobligation de rendre compte au sein des banques centrales ............................................................................................ 156 Communication dinformations sur la politique montaire................... 160
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Tableau 21 : Tableau 22 : Tableau 23 : Tableau 24 :
Frquence de publication des rapports sur la stabilit financire........ 162 Effectifs des banques centrales.......................................................... 189 Dtermination des salaires................................................................. 190 Mesure dans laquelle lindpendance formelle en matire de fixation des rmunrations est limite en pratique .......................................... 191 Tableau 25 : Mthodes de dtermination de la rmunration du gouverneur et des membres du conseil .................................................................... 192
Liste des graphiques

Graphique 1 : Graphique 2 : Graphique 3 : Graphique 4 : Graphique 5 : Graphique 6 : Graphique 7 : Graphique 8 : Graphique 9 : Graphique 10 : Graphique 11 : Graphique 12 : Graphique 13 : Graphique 14 : Graphique 15 : Graphique 16 : Graphique 17 : Graphique 18 : Graphique 19 : Graphique 20 : Graphique 21 : Graphique 22 : Graphique 23 : Graphique 24 : Dates de fondation des banques centrales ...................... ................21 Part respective des divers objectifs dans la lgislation sur la banque centrale............................................................................... 23 Diversit des fonctions de banque centrale et PIB par habitant ....... 35 Responsabilit pour des fonctions lies la stabilit montaire....... 36 Responsabilit pour llaboration de la politique prudentielle ........... 38 Responsabilit pour le contrle et la surveillance ............................ 39 Responsabilit pour la mise en uvre de la politique ...................... 43 Responsabilit pour la gestion des rserves de change .................. 45 Responsabilit pour la fourniture de monnaie manuelle................... 46 Responsabilit pour la fourniture de services bancaires et de gestion de compte ........................................................................... 47 Responsabilit pour la fourniture de systmes de paiement et de rglement.................................................................................... 48 Services bancaires en faveur de ltat............................................. 49 Responsabilit pour la gestion de la dette et des actifs et dautres fonctions dintrt public..................................................... 50 Autorits de contrle bancaire, par domiciliation.............................. 58 Chronologie des changements majeurs de la lgislation des banques centrales ........................................................................... 64 Structure dactionnariat des banques centrales ............................... 70 Statut juridique des banques centrales ............................................ 71 Directives formelles et procdures de substitution dautorit............ 74 Pouvoir de nommer le gouverneur de la banque centrale ................ 77 Nombre dinstitutions intervenant dans la nomination du gouverneur ...................................................................................... 77 Taux dinflation et indice de rotation................................................. 79 Nombre de conseils au sein des banques centrales, par degr dautonomie des banques centrales ................................................ 89 Prsident(e) du ou des conseils de surveillance .............................. 91 Rle du conseil de surveillance dans les processus et les dcisions concernant la politique montaire et la stabilit financire......................................................................................... 93 Styles de prises de dcision au sein des comits de politique montaire ........................................................................................ 96
Graphique 25 :
Graphique 26 : Graphique 27 : Graphique 28 : Graphique 29 : Graphique 30 : Graphique 31 : Graphique 32 : Graphique 33 : Graphique 34 :
Graphique 35 : Graphique 36 : Graphique 37 : Graphique 38 : Graphique 39 : Graphique 40 : Graphique 41 : Graphique 42 : Graphique 43 : Graphique 44 : Graphique 45 : Graphique 46 : Graphique 47 : Graphique 48 : Graphique 49 : Graphique 50 : Graphique 51 : Graphique 52 : Graphique 53 : Graphique 54 : Graphique 55 : Graphique 56 :
Objet des runions des hauts responsables de banque centrale et du gouvernement....................................................................... 102 Conseils de politique conomique au gouvernement ..................... 106 Initiatives de la banque centrale visant entretenir son image de marque ..................................................................................... 109 Bilan stylis dune banque centrale................................................ 114 Structure de lactif et du passif de 45 banques centrales ............... 115 Monnaie en circulation................................................................... 116 Crances nettes sur ltat.............................................................. 121 volution rcente du bilan de quelques banques centrales............ 123 Nature du mandat concernant les services rendus ltat, les ressources humaines affectes ces services et leur tarification ...................................................................................... 127 Services rmunrs....................................................................... 128 Normes comptables utilises par les banques centrales................ 133 Fonds propres des banques centrales........................................... 135 Rles respectifs du conseil de surveillance et des instances extrieures vis--vis des budgets de dpenses ............................. 141 Horizon de la planification stratgique et du processus de planification ................................................................................... 143 Charges dexploitation non financires .......................................... 144 Structure de jure dobligation de rendre compte............................. 152 Mesures prises lors des examens officiels de la banque centrale par lorgane lgislatif...................................................................... 154 Frquence effective des rapports crits transmis lorgane lgislatif et des examens effectus par ce dernier ......................... 155 Lgislation sur la libert dinformation et banques centrales .......... 158 Communication dinformations sur la politique montaire .............. 159 Modle de catgorisation des risques............................................ 166 Outils et processus de gestion du risque oprationnel dans les banques centrales ......................................................................... 171 Responsabilit de gestion de la banque centrale, par date de la loi rgissant la banque centrale.................................................. 178 Facteurs de changement ............................................................... 179 Domaines de changements profonds dans lorganisation des banques centrales ......................................................................... 180 Nombre de succursales de la banque centrale par rapport la population et la superficie, 2007 .................................................... 183 Nombre de succursales en 2007, variation depuis 1997................ 184 Part des effectifs employs dans des succursales en 2007, variation depuis 1997..................................................................... 185 Effectifs par million dhabitants par rapport lventail de fonctions ........................................................................................ 187 Ventilation du personnel de banque centrale par type de biens et services fournis.......................................................................... 188 Codes de conduite lintention des responsables de haut niveau et du personnel des banques centrales ......................................... 195
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Guide de lecture
Le rapport, tabli lintention des pays soucieux damliorer le cadre de gouvernance de leur banque centrale, recense les pratiques en vigueur dans le monde afin de dgager la logique sous-tendant les diffrents modles que lon peut observer. Ce guide de lecture vise offrir un accs plus cibl du rapport, par thme et par chapitre. Les pages colores qui suivent rsument les grands thmes, puis (dans le chapitre 1) les grandes questions examines plus en dtail dans les chapitres 2 7. Lapproche par thme Il est encore prmatur de se lancer dans une analyse dtaille des implications de la crise financire actuelle pour les cadres de gouvernance des banques centrales, sujet minemment actuel. Le chapitre 1 recense les questions de gouvernance que la crise a souleves, tape pralable ncessaire une tude plus approfondie des aspects de la gouvernance affects par la crise, qui sont examins notamment au chapitre 2 (Impact sur les fonctions et conflits dobjectifs) et au chapitre 6 (Consquences financires). La question de lautonomie des banques centrales, frquemment souleve ds lors quil sagit de ces institutions, est plus particulirement aborde aux chapitres 3, 4 et 7, qui aident comprendre en quoi cette autonomie est un moyen et non pas une fin en soi. Les questions de communication et de transparence des banques centrales sont traites dans les chapitres 4 et 7. La sparation des responsabilits entre banque centrale, autres organismes et autorits publiques est analyse dans les chapitres 2 et 5. Enfin, les bonnes pratiques de gestion et autres spcificits par lesquelles les banques centrales se distinguent des entreprises commerciales sont exposes dans les chapitres 6, 8 et 9. Lapproche par chapitre Le chapitre 1 (pages colores) passe en revue, un un, les chapitres 2 7. Ce faisant, il souligne les principales tendances apparues depuis une trentaine dannes dans les rformes concernant la gouvernance des banques centrales et recense les principales difficults rsoudre et les choix possibles lorsquelles sont envisages. Les spcificits contextuelles et historiques tant importantes, les options ne sauraient toutes convenir chaque banque centrale ; les aspects fondamentaux ont de ce fait t privilgis. Le but est de prsenter une vision densemble des grandes questions prendre en considration avant de concevoir, rformer ou rviser le cadre de gouvernance dune banque centrale, en sappuyant sur une information suffisamment prcise et sur des expriences concrtes de manire replacer ces questions dans la ralit en se gardant de toute tentation normative. Le chapitre 2 passe en revue les fonctions remplies par les banques centrales, tant par le pass qu lheure actuelle, et examine la question des objectifs requis pour chacune des principales fonctions. La dfinition des missions et la fixation dobjectifs sont des lments essentiels de la gouvernance. Le chapitre 3 envisage les cadres juridiques nationaux mis en place pour dlguer des pouvoirs de ltat la banque centrale, mais aussi les garde-fous, les freins et les
contrepoids qui ont t conus pour rendre cette dlgation possible dans la pratique et acceptable dans des socits ouvertes. Le chapitre 4 examine la mise en place des dispositifs dcisionnels et est motiv par le fait quune dlgation de pouvoir accrue en faveur des banques centrales saccompagne souvent dun passage un processus dcisionnel collgial. Le chapitre 5 passe en revue les diverses faons de construire des relations de travail entre la banque centrale, lexcutif et le lgislatif, pour que lautorit dlgue ne se trouve pas dilue dans la recherche dune coordination efficace. Le chapitre 6 analyse la question des ressources des banques centrales, y compris le fait quil ne sagisse pas en premier lieu dentits objectif lucratif. Le chapitre 7 sattache montrer en quoi les banques centrales doivent rpondre de la manire dont elles exercent leurs pouvoirs, notamment au travers de la transparence de leur processus dcisionnel. Ce chapitre fait donc pendant aux chapitres 2 6 sur les pouvoirs et ressources confrs aux banques centrales. Le chapitre 8 traite de la gestion des risques. Le chapitre 9 voque la conception de structures dencadrement et de gestion du personnel.
Rsum des grands thmes
Les banques centrales se distinguent les unes des autres par leur nature comme par leur mission. Cela dit, toutes exercent des responsabilits de premier plan en matire de politique montaire et de stabilit du systme financier et concernant les fondements de linfrastructure financire. Il est complexe de concevoir des structures de gouvernance effectives pour chacune de ces grandes fonctions. Toutefois, sur un plan largi, la gouvernance de toute institution quelle quelle soit, y compris dune banque centrale, passe par : la dfinition dobjectifs clairs et prcis ; lattribution des pouvoirs ncessaires et des ressources adquates ; et une correspondance troite entre les objectifs et les motivations.
De quelles faons les banques centrales sadaptent-elles ces exigences dans le monde actuel ? 1. Objectifs
La stabilit des prix est dsormais lobjectif essentiel de la plupart des banques centrales, soit parce que cette mission leur a explicitement t attribue par le pouvoir lgislatif, soit par une interprtation dans ce sens dobjectifs plus globaux. Pourtant, toutes les banques centrales prennent en compte dautres facteurs conomiques dans une certaine mesure. Il est plus difficile de concevoir des objectifs clairs pour la fonction de stabilit financire. La lgislation relative aux banques centrales tend tre moins prcise concernant ces objectifs, bien que certains aspects de cette tche (notamment la fonction de prteur en dernier ressort et la surveillance du systme de paiement) fassent depuis longtemps partie du travail des banques centrales dans le cadre de la stabilit du systme financier. Un certain nombre de pays repensent aujourdhui le rle des banques centrales dans le domaine de la stabilit financire. 2. Pouvoirs et ressources
Le pouvoir lgislatif sefforce habituellement de structurer le processus de nomination et la fonction de gouverneur de banque centrale de manire favoriser lautonomie de linstitution. Ce but est souvent atteint par limplication de plusieurs organes de reprsentation du gouvernement dans le processus de nomination, ce qui sert galement lobjectif visant retenir des candidats qualifis, et par linstauration de dures de mandat relativement longues et chelonnes (ou tales) pour protger les candidats nomms de toute influence non souhaitable, quelle soit dordre politique ou priv. La collgialit du processus dcisionnel est, de nos jours, une caractristique essentielle de lactivit de banque centrale qui la fois accentue lindpendance du processus lui-mme et joue en faveur de la qualit des dcisions. Dans la grande majorit des banques centrales travers le monde, les conseils ou les comits sont responsables de la prise de dcision et, dans la plupart des cas, les conseils prsident galement au fonctionnement de la banque. Un processus dcisionnel collgial permet de mieux supporter des pressions extrieures indsirables. De mme, les comits peuvent ainsi envisager un plus large ventail de perspectives, ce qui accrot la lgitimit et la crdibilit des dcisions prises par les banques centrales.
Concernant leurs ressources financires, les banques centrales disposent normalement de suffisamment de revenus pour couvrir leurs dpenses courantes et accumuler des rserves durgence. Grce des procdures budgtaires rigoureuses fondes sur des exigences de responsabilit dans lutilisation de leurs ressources, ces revenus leur garantissent lautonomie financire. Les excdents sont transfrs ltat selon des rgles clairement prcises. 3. Objectifs et motivations
La transparence des objectifs et des procdures de mme que la logistique des ressources jouent un rle fondamental dans la mise en correspondance des objectifs et des motivations. Annoncer un objectif clair expose ceux qui sont chargs de le raliser au risque de rputation. Par comparaison aux institutions qui les ont prcdes, les banques centrales modernes communiquent beaucoup plus au sujet de leurs dcisions et des raisons qui les ont motives, mais aussi concernant leur situation financire et lutilisation de leurs ressources. Ces informations entrent dans le cadre dun grand nombre de dispositifs ddis lobligation de rendre compte ; les rapports destination du pouvoir lgislatif, le contrle par les conseils de surveillance, lvaluation par des commissions indpendantes et le recours lgal travers une enqute judiciaire rtrospective sont autant de dispositifs associs cette exigence.
Principales tendances observes dans les banques centrales modernes
Chapitre 1 :
Principales tendances observes dans les banques centrales modernes1
1.
Introduction
De nos jours, les banques centrales sont des institutions relevant de la politique des pouvoirs publics. Leurs deux missions principales sont de prserver la stabilit montaire et de promouvoir la stabilit financire. Elles pourvoient, par ailleurs, aux deux lments cls des systmes de paiement : les billets de banque pour la population et les oprations de rglement pour les banques travers leur bilan. Elles sont galement souvent charges de grer les rserves nationales dor et de devises. Enfin, elles ont, conjointement avec dautres administrations, un rle majeur dans la surveillance et le dveloppement du systme financier. Historiquement, les banques centrales se sont acquittes dune multitude dautres tches, dont certaines continuent dtre de leur ressort pour la plupart dentre elles. Ce sont souvent les banques centrales qui, pour le compte de ltat, assurent des services bancaires, ainsi que la gestion des avoirs et de la dette, et parfois, de manire plus gnrale, qui fournissent des analyses et des conseils en matire de politique conomique et de dveloppement. Mettre en place les mcanismes dune gouvernance efficace des banques centrales, et surtout de leurs principales missions, peut se rvler extrmement complexe. Cela suppose frquemment doprer des choix et des compromis par rapport des objectifs socitaux opposs. Les concessions, et partant les compromis, varient dun pays lautre. Toutefois, des traits communs se dgagent. On note ces dernires dcennies, et de manire particulirement frappante dans le domaine de la politique montaire, une volution tendant : prciser les objectifs, puisque dsormais la stabilit des prix est lobjectif macroconomique primordial de la politique montaire ; dfinir dans les statuts les domaines de comptences pertinents pour la politique montaire et les structures de prise de dcision appropries, incluant des mcanismes de protection contre des interfrences ventuelles, prives ou publiques. Ce qui se traduit, le plus souvent, par loctroi la banque centrale dune plus grande indpendance formelle vis--vis du pouvoir excutif, au moins en ce qui concerne la prise des dcisions relatives la politique montaire ; faire concider les dcisions des banques centrales avec lintrt public. La conduite plus transparente des politiques et des oprations montaires a jou en faveur dune exigence de responsabilisation accrue, quelle soit formelle ou pas. Si le secret tait auparavant une caractristique des banques centrales, cest dsormais louverture qui apparat de plus en plus comme un facteur durable de succs.
La crise actuelle incite sinterroger srieusement sur le rle de la banque centrale pour prvenir, grer et rsoudre les crises financires. Certaines grandes banques centrales se sont engages dans des transactions dun genre nouveau et inhabituel, impliquant un ventail de contreparties bien plus large quauparavant, le tout une chelle pratiquement sans prcdent. Avec pour rsultat un changement spectaculaire
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par David Archer et Gavin Bingham.
dans la composition et la taille de leurs bilans, ainsi quune prise de risques importante, tant sur le plan financier que sur celui de leur rputation. Une fois rsolues les questions les plus urgentes entourant les modalits de gestion et de rsolution de la crise actuelle, se posera alors la question de savoir quel rle doit tre dvolu la banque centrale en vue de diminuer le risque de crises futures, tout comme celle de grer et de rsoudre les crises quand elles surviennent2. Il conviendra aussi de sinterroger sur les incidences de toute modification en la matire sur ses obligations officielles et sur sa place au sein des pouvoirs publics et de la socit. Quoi quil en soit, les observateurs posent dores et dj la question de la gouvernance. Une premire interrogation, en matire de gouvernance, concerne le rle que jouera la banque centrale pour promouvoir la stabilit financire. Cette question, qui se posait dj avant lclatement de la crise, est plus que jamais dactualit. La dfinition mme de la stabilit financire fait dbat. Cest pourquoi, il nest gure tonnant que, sur cette question, les objectifs et les prrogatives de la banque centrale soient bien moins clairs et prcis que dans le domaine montaire. Certains observateurs font valoir quil conviendrait dinvestir la banque centrale dun mandat couvrant explicitement la prvention des risques systmiques au sein du systme financier. Selon ce point de vue, les banques centrales sont plus mme de sacquitter dune telle mission en raison de leur orientation macroconomique et de leur connaissance concrte des marchs financiers. Lune et lautre leur permettent de comprendre comment les actions individuelles des tablissements financiers peuvent avoir un impact sur le systme financier tout entier. Les investir dun tel mandat amnerait poser dautres questions importantes quil convient de rsoudre elles aussi : les banques centrales ont-elles besoin de nouveaux outils cette fin ? Et dans laffirmative, desquels ? Les banques centrales devraient-elles, loccasion, recourir aux outils de politique montaire dont elles disposent au-del de ce que pourraient exiger les objectifs courants en vue de neutraliser des menaces la stabilit financire ? Ces deux mandats (stabilit montaire et stabilit financire) pourraient-ils devenir, parfois, antagonistes ? La deuxime grande interrogation, troitement lie la premire, est de savoir comment structurer le processus dcisionnel en matire de stabilit financire. Les banques centrales, de manire gnrale, prennent leurs dcisions de politique montaire de faon autonome en suivant des procdures dsormais bien rodes. Sagissant de stabilit financire, les dcisions reposent sur des informations et des comptences diffrentes. Parfois, elles doivent tre prises dans lurgence, souvent en consultation et en collaboration avec dautres administrations. Si lon donne explicitement la banque centrale pour mandat dassurer la stabilit financire systmique, cela signifie-t-il quil sera ncessaire de mettre en place des mcanismes de gouvernance plus spcialiss et plus consultatifs ? Troisimement, comment seront grs les risques consquents encourus par les banques centrales, tant sur le plan financier que sur celui de leur rputation, du fait des oprations quelles seront amenes effectuer pour assurer la stabilit financire ? Il serait trs difficile, en amont dune crise, de calibrer des oprations pour limiter la prise de risque. Ce qui laisse penser quil serait difficile de concevoir lavance des rgles macroprudentielles (en relation avec le cycle conomique). Quant octroyer un pouvoir discrtionnaire, le caractre impopulaire de restrictions prudentielles en priode deuphorie nest pas non plus sans poser problme. Faudrait-il alors renforcer
Par exemple, voir Brunnermeier et al. (2009).
les mcanismes permettant la banque centrale de poursuivre les missions dont elle a t investie ? Pour finir, en largissant la porte et lampleur de leurs oprations, les banques centrales sexposent davantage au risque de pertes. En plus de soulever des interrogations sur lexistence de mcanismes appropris la prise de dcision, cette exposition plus grande au risque soulve aussi des questions sur la gestion des pertes ventuelles, lindemnisation et le montant de fonds propres quil serait normal que les banques centrales dtiennent. Des pertes colossales ou limpression que les mesures prises naboutissent pas aux rsultats escompts risqueraient de nuire leur rputation dinstitutions publiques efficaces. 2. Rle et missions dune banque centrale moderne
Il convient, avant tout, de prciser le rle et les objectifs dune banque centrale. En effet, la spcification des missions et la fixation des objectifs sont la base de toute structure de gouvernance. Ceux-ci visent en loccurrence maintenir la stabilit macroconomique et financire. Lorganisation dune banque centrale doit aussi rpondre la ncessit de sacquitter dautres missions de nature politique ou de service public rpondant aux besoins du gouvernement, du systme financier et des citoyens. 2.1 Structures de gouvernance pour la fonction de politique montaire
Une des tches les plus dlicates dans la configuration dune banque centrale est dorganiser sa structure de gouvernance de faon ce que les organes de dcision ralisent leurs objectifs de stabilisation macroconomique tout en rpondant de leur action. en croire les exemples qui existent travers le monde, cette tche a gnralement t accomplie grce des mcanismes qui confrent lindpendance dcisionnelle, clarifient les objectifs spcifiques assigns aux banquiers centraux et garantissent un niveau adquat dexigence de responsabilit (voir la section 7 du prsent chapitre et le chapitre 7 du prsent rapport). Dlgation dautorit : les dcisions montaires peuvent tre politiquement sensibles. Il est dsormais courant, pour cette raison, de les protger des pressions politiques en les confiant un organisme indpendant. Lindpendance est confre la banque centrale de sorte que ses pouvoirs servent favoriser le bien-tre public tout en engageant sa responsabilit, cela dans un cadre lgislatif qui dtermine les rles et les comptences des diffrentes autorits, dont le gouvernement et la banque centrale. Fixation dobjectifs : le maintien de la stabilit des prix est, pour la grande majorit des banques centrales, le principal objectif tabli dans les lgislations adoptes ces dix dernires annes. Cette uniformit rsulte dun large consensus social et intellectuel selon lequel une inflation faible et stable jette les bases dune croissance relle forte et soutenable et quil sagit l dun objectif ralisable pour la banque centrale. Il existe nanmoins des mcanismes, comme la variation de lhorizon auquel lobjectif de stabilit des prix devrait tre ralis ou encore la spcification dobjectifs hirarchiss, tenant compte des effets sur lconomie relle, du cours de change ou des considrations de stabilit financire. Certains organes lgislatifs dfinissent clairement le rle de ces objectifs ; dautres laissent une grande marge au jugement ; dautres encore les limitent en spcifiant rigoureusement que la stabilit des prix est le seul objectif.
Des objectifs rigoureusement dfinis peuvent protger les dcisions des influences politiques en mme temps quils limitent le pouvoir effectif, offrent un meilleur ciblage et renforcent les obligations de responsabilit de banquiers centraux indpendants. Cependant, des objectifs par trop draconiens rduisent la marge de manuvre permettant dadapter laction de ces derniers diverses circonstances. Les pays sont de plus en plus nombreux recourir des dclarations de politique montaire afin de renforcer la spcificit des objectifs statutaires, tout en autorisant nanmoins une certaine souplesse. Ces dclarations peuvent tre convenues entre la banque centrale et le gouvernement ou elles peuvent constituer une lecture individuelle, par lune ou lautre de ces deux entits, de la conduite de la politique montaireconformment la lgislation et la connaissance des mcanismes quant ce quil est possible de raliser avec les instruments disponibles. Rgime de change : le choix dun cadre de politique montaire est troitement li au choix du rgime de change. Et les dcisions prises au sein du cadre retenu peuvent tre influences par celles qui ont trait la politique de changes. Il nest toutefois pas rare que le rle assign la banque centrale dans la conduite de la politique montaire diffre de son rle en matire de changes. Le risque dincompatibilit entre ces champs de la politique macroconomique est bien connu, mais la plupart du temps il ny a pas t explicitement remdi dans la spcification des objectifs de la banque centrale. Les banques centrales participent presque toujours au choix du rgime et de la politique de changes mais sont rarement habilites prendre des dcisions unilatrales. La banque centrale est le plus souvent dsigne comme lorganisme charg de mettre en uvre la politique de changes, en raison de sa relation troite avec les marchs financiers et de son savoir-faire technique. Elle peut aussi grer les avoirs en devises utiliss comme rserve dintervention. Dans les quelques cas o un organisme autre que la banque centrale assume la gestion des rserves, un nonc plus explicite des objectifs par exemple, priorit accorde la liquidit plutt quau profit peut tre mis au point pour concilier les anticipations des institutions. Les pays qui dtiennent des rserves bien plus importantes que probablement ncessaire aux fins dintervention ou de prcaution transfrent souvent la gestion du surplus un autre organisme ou crent des structures de gouvernance particulires lappui de leurs objectifs en termes de profits. Structures de gouvernance pour la fonction de stabilit financire
2.2
La stabilit financire est gnralement un autre objectif fondamental des banques centrales, mais elle est moins souvent formalise dans la lgislation que le maintien de la stabilit des prix ; la perception de ce quelle met en jeu est plus floue ; et la gamme de fonctions quelle suppose est plus large. Au minimum, il sagit de grer les rserves du systme bancaire (sans perdre de vue les considrations de stabilit) et de se tenir prt octroyer des liquidits durgence. Il sagit aussi gnralement de promouvoir la stabilit des systmes de paiement. De nombreuses banques centrales participent en outre llaboration de la politique prudentielle, la rglementation et la surveillance des tablissements et des marchs, lanalyse et la diffusion de renseignements sur les tensions financires et aux mesures destines favoriser le dveloppement du systme financier. Gestion de la liquidit du systme financier et prteur en dernier ressort : en priode de tensions financires, alors mme que la gestion quotidienne de la liquidit renforce les rserves de lensemble du systme
financier pour maintenir les conditions montaires recherches, le risque augmente quun tablissement financier ne puisse pas obtenir de fonds suffisants sur le march interbancaire. Dans certains cas, un tel risque pourrait provoquer une faillite. La banque centrale sera gnralement le premier organisme du secteur public prendre conscience dune telle situation et elle est bien place pour intervenir au premier chef, ventuellement par loctroi de liquidits durgence. La possibilit daccorder des liquidits durgence rle de prteur en dernier ressort est commune lensemble des banques centrales, mme si elle est comprise et mise en uvre diffremment dun pays lautre. Durant la crise actuelle, les banques centrales ont procd dexceptionnelles injections de liquidit dans le systme financier, contribuant stabiliser la situation et viter linsolvabilit dtablissements illiquides. Les banques centrales sont intervenues tant en qualit de gestionnaires de la liquidit du systme bancaire que de prteurs en dernier ressort. En consquence, la distinction entre les deux rles sest quelque peu estompe, ce qui soulve certaines questions dlicates concernant la gouvernance. Les oprations de soutien de liquidit grande chelle peuvent puiser le nombre de srets de qualit disponibles, incitant la banque centrale accepter des risques qui, terme, pourraient affaiblir son bilan, voire mme les finances publiques. En offrant des ressources financires et un certain rpit, les liquidits durgence peuvent inciter de nouveaux dgagements de ltablissement en difficult, lesquels pourraient alourdir les cots assums par les cranciers finals, comme lorganisme de protection des dpts, ou par le gouvernement si son soutien est jug ncessaire. La disponibilit de liquidits durgence pourrait accrotre la probabilit que les ressources du contribuable soient bel et bien mobilises et justifierait donc une rglementation compensatoire. Pour toutes ces raisons, les gouvernements et les ministres des Finances ont un intrt vital dans les dcisions de la banque centrale sur loctroi de crdits aux tablissements en difficult. Pourtant, il existe des opinions et des traditions trs diffrentes quant la participation du gouvernement aux dcisions de la banque centrale sur la question de fournir ou non des liquidits. Dans certaines juridictions en Europe continentale surtout la lgislation protge lautonomie de la banque centrale dans ses dcisions concernant les liquidits durgence. Dans dautres, loctroi de liquidits fait lobjet dune troite concertation avec le gouvernement, en particulier mesure que la taille et limportance relative des prts augmentent. Stabilit du systme de paiement : les banques centrales sont au cur mme du processus de paiement et de rglement. La surveillance des systmes de paiement et de rglement est presque toujours une fonction qui revient la banque centrale, encore que certains lments peuvent tre partags avec dautres autorits. Les attributions confres la banque centrale en la matire sont gnralement clairement tablies, souvent dans la lgislation ; mais elles peuvent parfois tre implicites, parce que la banque centrale a un lien de proximit avec le systme de paiement et de rglement et que la fonction na pas t explicitement impartie un autre organisme. Les pouvoirs rglementaires peuvent faire obligation au secteur priv et aux oprateurs des systmes de paiement de respecter les intrts stratgiques. La persuasion est toutefois la technique la plus souvent employe. Une autre solution applique par la banque centrale dans nombre de juridictions est de dtenir et dexploiter elle-mme les systmes de paiement essentiels pour
viter que le secteur priv donne la priorit aux bnfices court terme au dtriment de la robustesse du systme. Stabilit financire : la banque centrale assume de plus en plus souvent la responsabilit officielle du maintien de la stabilit du systme financier dans son ensemble distincte de la surveillance et du contrle des tablissements ou des marchs ou de prestataires de services spcifiques. Une telle responsabilit nest tablie dans la lgislation que pour une minorit de banques centrales. Nanmoins, vu limportance publique de la stabilit financire, le fait quaucun organisme nen est charg et que la banque centrale assume plusieurs fonctions connexes, quasiment toutes les banques centrales qui nont pas la responsabilit de jure de la stabilit financire prsument quelles lont de facto. Les structures de gouvernance pour la stabilit financire sont gnralement moins bien tablies que pour la stabilit montaire. Et cela en raison de diverses questions qui rendent la dfinition de la mission plus complexe. La spcification des objectifs est elle-mme difficile. Les interactions entre la stabilit du systme dans son ensemble et ses lments constitutifs sont imparfaitement comprises. En outre, lexception de la fonction de prteur en dernier ressort et de diverses attributions rglementaires, la banque centrale ne dispose pas dinstruments qui soient particulirement adapts au maintien de la stabilit financire systmique. Les instruments qui pourraient agir sur la stabilit financire ont dautres rles fondamentaux : les taux dintrt servent maintenir la stabilit montaire ; la rglementation financire vise lefficacit des marchs, la protection des consommateurs et la stabilit des tablissements ou microstabilit ; la surveillance prudentielle est axe sur la solidit des tablissements. Le recours de tels instruments des fins autres que leur objectif premier appelle fatalement des compromis. La responsabilit de la stabilit financire est ncessairement partage avec le gouvernement ainsi, les intrts imbriqus des diffrents organismes dtat doivent tre grs, dautant quils concernent lemploi possible des deniers publics. Des mcanismes de coordination efficace sont particulirement importants pour la gestion des crises mais ils prsentent aussi un intrt en matire de prvention. Des mcanismes de coordination rigoureux et structurs sont devenus plus rpandus mme sil peut tre ncessaire de modifier leurs modalits pour faire face aux particularits de crises, lesquelles sont imprvisibles quant leur origine et leur forme. Rglementation financire, politique prudentielle et surveillance prudentielle : en plus de donner des avis sur la formulation de rgles rgissant le systme financier, les banques centrales ont gnralement assum un certain degr de responsabilit en matire de surveillance bancaire, en partie parce quelles doivent valuer le risque de contrepartie dans leurs propres transactions. Cette fonction a souvent t officieuse plutt quancre dans la lgislation. Dautres types dintermdiaires financiers (caisses dpargne, mutuelles de crdit, courtiers, entreprises dassurance, etc.) qui, en principe, ne reoivent pas de crdits des banques centrales ont gnralement t surveills par dautres organismes. Ces dernires dcennies, les fonctions de surveillance prudentielle ont souvent t formalises et incorpores dans les statuts, et certains pays ont dcid dintgrer la surveillance de divers tablissements financiers au sein dun seul organisme, qui est parfois la banque centrale, mais pas dans la majorit des cas.
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La crise actuelle a pos la question du rle de la banque centrale dans la surveillance des tablissements financiers. Les banques centrales ont t les premires intervenir face aux tensions dans le systme financier, en lui accordant un soutien important. Cela dit, les dcisions de prter des conditions exceptionnellement favorables et la gestion des expositions qui en rsultent ncessitent de disposer de renseignements prcieux qui ne sont pas forcment accessibles si ce nest par la relation troite qui dcoule de la surveillance. Si les banques centrales sont voues jouer un rle essentiel dans la gestion du risque systmique dans le cadre dune approche davantage macroprudentielle, elles devront peut-tre aussi surveiller plus troitement les tablissements dimportance systmique. Cela dit, les diverses questions qui ont incit certains pays ne pas affecter la surveillance la banque centrale continuent tre dactualit, elles aussi. Et de nombreuses dcisions de gouvernance rsultent du fait que la rglementation et la surveillance des tablissements ont t confies la banque centrale. Ainsi, la relation avec le gouvernement et dautres organismes publics sera diffrente selon quelle a trait la coordination, linformation et la responsabilit ou la fonction de politique montaire. 2.3 Structures de gouvernance pour dautres fonctions
Les banques centrales exercent souvent des fonctions autres que la poursuite de leurs objectifs de stabilit financire et de politique montaire, notamment la prestation de services bancaires aux banques commerciales et de services financiers au gouvernement ; la fourniture dinfrastructures financires ; le dveloppement et la promotion du secteur financier ; et la protection des consommateurs pour ce qui concerne les contrats financiers aux particuliers. Certaines de ces fonctions sont un vestige du pass et un grand nombre dentre elles sont secondaires par rapport aux principaux objectifs. Parce quils mettent, en principe, plus nettement laccent sur les grands objectifs, de nombreux pays appliquent des critres rigoureux lorsquils dterminent si une fonction sera exerce par la banque centrale et, dans ce cas, dans quelle mesure et de quelle manire. Les principaux critres sont les suivants : dans quelle mesure lactivit est essentielle la ralisation des objectifs lmentaires de la banque centrale ; lavantage comparatif si la fonction est exerce par la banque centrale ; dans quelle mesure la tarification des services peut permettre de compenser les ventuelles distorsions du march ; et lexistence dune stratgie de sortie si lactivit, tel un programme de dveloppement du secteur financier, est exerce temporairement.
Parmi les nombreuses fonctions possibles de la banque centrale, trois sont prsentes ci-dessous en raison de leur intrt historique et de leur importance en termes de gouvernance : services bancaires au gouvernement, dveloppement du secteur financier et activits affrentes la protection des consommateurs. Services bancaires au gouvernement : presque toutes les banques centrales offrent des services bancaires au gouvernement, allant de la simple rception des soldes dfinitifs de ltat la prestation de toute la gamme de services. Le caractre saisonnier et imprvisible du calendrier de ladministration publique fait fluctuer la liquidit du systme bancaire. Les missions de titres de dette du secteur public et les activits dinvestissement ont galement une incidence sur les marchs et les prix financiers par
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lintermdiaire desquels les dcisions de politique montaire sont transmises. Pour ces deux raisons, les banques centrales ont traditionnellement particip dans une certaine mesure aux activits de financement du secteur public court comme long terme. Or, il peut y avoir des conflits dintrts entre la politique montaire et le financement du secteur public. La banque centrale peut vouloir maintenir les taux dintrt court terme un niveau donn pour des raisons stratgiques tandis que le ministre des Finances prfrerait un financement bon march. Les gestionnaires de la dette publique peuvent galement avoir une opinion sur lvolution future du cours de change (pertinente pour la rpartition entre les prts libells en monnaie locale et en devise) ou des taux dintrt long terme (significative pour la sensibilit des titres aux taux dintrt) qui nest pas partage par la banque centrale. Ladoption largement rpandue du principe selon lequel les emprunts dtat relvent entirement doprations de march a permis de sparer le financement du secteur public de la gestion de la liquidit par la banque centrale. Les banques centrales peuvent nanmoins fournir des services de gestion de la dette aux gouvernements dans le cadre daccords qui prvoient la sparation des intrts. De nombreux gouvernements ont cr des bureaux spcialiss de gestion de la dette (et parfois des actifs). La responsabilit de ces bureaux dans la gestion de la trsorerie du gouvernement varie cependant dun pays lautre. L aussi, des arrangements ou accords formels permettent de grer les conflits dintrts. Dveloppement du secteur financier : la banque centrale est gnralement le premier organisme public en charge de promouvoir et dappuyer le dveloppement du systme financier. Une financiarisation accrue aide lconomie au sens large mais elle peut aussi renforcer lefficacit de la politique montaire. Parfois, le rle est clairement dfini dans la lgislation mais pas dans la majorit des pays, et mme lorsque cest le cas, il est rare que des objectifs spcifiques soient noncs. Dans certains pays, on en est venu se demander jusquo doit aller ce rle. La prvention dune emprise potentielle de la sphre financire prive influence aussi la faon dont les banques centrales structurent les modalits de la prise de dcision. Protection des consommateurs : dans de nombreux pays, les banques centrales ont un rle majeur jouer dans la protection des consommateurs de services financiers, garantissant laccs aux renseignements pertinents, des oprations quitables et lducation. Dans certains cas, leur rle va aussi jusqu garantir un accs quitable aux services. Cadre politique et statut juridique
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La majorit des banques centrales fondes lpoque moderne sont des organismes publics, dtenus en totalit par ltat. Certaines banques centrales plus anciennes taient, lorigine, des banques commerciales prives et leurs actions restent, pour une part plus ou moins grande, en mains prives. Dans tous ces cas, cependant, lensemble des pouvoirs importants en matire de formulation des politiques sont protgs de linfluence des actionnaires privs, lesquels dictent rarement les modalits financires, en raison de la possible incompatibilit entre les objectifs financiers et stratgiques. Le plus souvent, les banques centrales sont cres en vertu dune loi spcifique, bien que leurs attributions et comptences puissent aussi tre dictes par dautres lois, y compris des dispositions constitutionnelles. Dans quelques cas, la loi applicable fait partie dun trait international. La lgislation qui rgit la banque centrale codifie ses
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rles et ses comptences, nonce ses objectifs, spcifie son degr dindpendance et tablit la nature de ses obligations de responsabilit. Elle spcifie aussi les pouvoirs de la banque centrale y compris celui deffectuer des oprations et de prendre des mesures administratives (comme formuler des rgles ou imposer des redevances et des amendes). Et elle dtermine la relation de la banque centrale avec le gouvernement et son degr dautonomie. Si les garde-fous qui existent dans les statuts sont peut-tre plus durables que ceux qui reposent sur le consensus politique en vigueur, lautonomie de la banque centrale est fondamentalement ancre dans un accord gnral au sein de la socit quant son rle, ses objectifs et son modus operandi. Il y a des cas o un tel accord gnral a donn aux banques centrales le cadre qui leur a permis de bien sacquitter de leurs obligations avec des pouvoirs de facto non inscrits dans la lgislation. De telles conditions permettent de crer un climat favorable lharmonisation des politiques montaires, des changes, budgtaires et structurelles. La crise actuelle pourrait changer le consensus au sein de la socit quant au rle de la banque centrale et linteraction entre diffrents types de politiques conomiques, mais il est trop tt pour dire si une telle volution aura lieu et sous quelle forme elle se prsentera. Compatibilit avec la politique macroconomique : lautorit de conduire la politique montaire en toute indpendance peut tre compromise ou annule par des dcisions prises dans dautres domaines de la politique conomique. Ainsi, les dcisions en matire de politique des changes peuvent sensiblement limiter les possibilits daction montaire. Dans la plupart des pays, des accords tacites, plutt que des dispositifs formels, assurent la compatibilit entre les deux politiques. En outre, le fait que la politique budgtaire prime sur la politique montaire a t un problme dans de nombreux pays. Les rformes des mcanismes montaires visant renforcer laptitude de la banque centrale maintenir la stabilit des prix ne saccompagnent pas toujours de rformes favorisant une plus grande discipline budgtaire. Limitation du financement montaire du gouvernement : la limitation du financement inflationniste du gouvernement est un moyen de prvenir le risque de domination budgtaire. Dans un certain nombre de pays, la lgislation interdit les prts directs de la banque centrale au gouvernement ou les limite des circonstances tout fait exceptionnelles ou encore fixe de strictes limites quantitatives. Souvent, les restrictions sont implicites dans le fait que la banque centrale jouit dindpendance dans la poursuite de la politique montaire et quelle nest pas tenue de prter au gouvernement. Autonomie dans la prise de dcisions et droit consultatif : lautonomie peut relever dune lgislation qui stipule quune banque centrale qui sollicite ou accepte les instructions dun organisme gouvernemental ou priv dans lexercice de ses fonctions de banque centrale commet une infraction. Alternativement, des dispositions qui prescrivent quun tel acte soit rendu public rduisent la menace de pressions indues. En confrant la banque centrale un droit consultatif sur la lgislation qui la concerne, on rduit le risque quune nouvelle loi lempche de raliser les objectifs de son mandat. Il importe de noter, surtout, quun tel droit spcifie souvent que la banque centrale participe aux dcisions sur le choix du rgime de change et sur les mesures de protection du systme financier, mme lorsque la dcision finale ne lui revient pas.
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Procdures de nomination : comment les responsables de banque centrale sont slectionns ; lgard de qui ils estiment devoir leur loyaut ; et les motifs pour lesquels ils peuvent tre relevs de leurs fonctions et par qui, sont autant de facteurs importants qui ont une incidence sur lautonomie de la banque centrale. Cest pourquoi les procdures de nomination et de rvocation sont gnralement stipules dans la lgislation. La plupart des pays ont des dispositions qui prescrivent que les hauts responsables de banque centrale doivent possder des qualits professionnelles et personnelles et renoncer aux activits qui susciteraient un conflit dintrts. Un autre garde-fou communment utilis contre des nominations inappropries est une procdure en deux tapes ou double veto o le(s) gouverneur(s) de la banque centrale et les autres personnes participant au processus de conduite de la politique courante sont par exemple dsigns par le chef du gouvernement, mais doivent ensuite tre confirms par le corps lgislatif national. Presque partout, la nomination dun gouverneur reprsente un choix politique ainsi que technique et implique donc le gouvernement. Une fois nomm, le gouverneur et les autres hauts responsables de banque centrale sont censs uvrer la ralisation des objectifs du mandat de linstitution. Inamovibilit : linamovibilit contribue protger les responsables dune influence externe indue en rduisant leur sentiment de vulnrabilit aux pressions politiques. En gnral, les mandats des gouverneurs et autres responsables dune dure de cinq ans en gnral sont plus longs que les mandats lectoraux et sont souvent renouvelables. Lchelonnement des mandats, qui est une pratique courante, peut crer, au niveau du groupe, des incitations ressemblant celles de mandats longs et protgs, tout en prvoyant que les mandats individuels soient suffisamment courts pour permettre un renouvellement. La protection contre une influence indue passe par des restrictions sur les motifs de rvocation. Les statuts prvoient, pour la plupart, la rvocation du gouverneur ou des membres du conseil en cas de faute grave dans lexercice de leurs fonctions, dactivit criminelle ou de comportement contraire lthique. Par contre, dans quelques banques centrales, le gouverneur peut tre relev de ses fonctions pour des motifs lis la politique montaire. De tels dispositifs de protection renforcent lautonomie de la banque centrale mais liminent aussi un instrument de responsabilisation, ce qui accentue le poids des autres. Dans les cas o il nest prvu aucune restriction sur les motifs, les procdures de rvocation (dispositions double veto et rgles relatives louverture de la procdure) peuvent assurer une certaine protection.
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Structures dcisionnelles
La prise de dcision collective est un des traits distinctifs de la banque centrale moderne. Bien que le pouvoir excutif reste officiellement le domaine rserv du gouverneur dans la majorit des cas, les dcisions de politique montaire sont gnralement prises collectivement, et la direction est le plus souvent supervise par un comit de surveillance. La prise de dcision collgiale permet de faire valoir un plus large ventail de comptences et de points de vue. Elle confre une plus grande lgitimit aux dcisions et accrot leur crdibilit. Elle permet, en outre, aux responsables dtre mieux arms contre des pressions externes indues. La prsence de tiers peut aussi favoriser la diversit et permettre dviter une tendance la pense unique , mais elle ne va
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pas sans complications. Les membres externes issus de groupes donns de lconomie ou de la socit peuvent reprsenter des intrts court terme ou catgoriels qui divergent des intrts long terme de la collectivit. Pour les petits pays, la disponibilit dun rservoir de membres externes ayant les comptences techniques requises est un ternel problme. Les comits de politique montaire varient dans leurs mandats, leur taille, leur composition et leurs procdures oprationnelles. Si la plupart des conseils de politique au sein des banques centrales assument plusieurs fonctions, il existe de plus en plus de conseils spcialiss, consacrs surtout aux dcisions sur les taux mais parfois aussi la stabilit financire et la surveillance des systmes de paiement. Grce une telle spcialisation, les relations de gouvernance peuvent tre mieux adaptes, ce quillustre parfaitement la prfrence gnralise pour une relation sans lien de dpendance avec le gouvernement sur les dcisions de politique montaire mais aussi sur les dcisions conjointes ou consultatives prises en cas de crise financire. Il reste savoir sil convient de faire endosser une personne ou au collectif la responsabilit des dcisions. Dans la pratique, la plupart des banques centrales ont une certaine forme de responsabilit collective. Relativement peu de banques centrales font appel une procdure de vote public en bonne et due forme. Quand les dcisions sont prsentes au monde extrieur comme tant collectives, il est rare que le procs-verbal attribue les prises de position des personnes. Les dcisions de la banque centrale sont presque toujours prises dans le contexte dune grande incertitude, ce qui favorise lvaluation dides originales plus facilement prises en compte quand elles restent hors du domaine public. Les organes dcisionnels de la banque centrale ont entre trois et une vingtaine de membres, et en moyenne environ sept. Deux considrations semblent influencer la taille du conseil : les caractristiques rgionales et la taille du pays. Sagissant des systmes pluri-tatiques et fdraux comme lEurosystme (groupe dtats membres de lUnion europenne ayant adopt leuro) et le Systme de Rserve fdrale les conseils sont de grande taille afin dassurer une reprsentation adquate. Et les grandes zones montaires dotes de populations relativement importantes ont, elles aussi, tendance avoir des conseils plus toffs. Dautres considrations ayant trait la structure et la composition du conseil peuvent aussi influencer sa taille (par exemple, il peut tre plus difficile de former un consensus au sein dun groupe important quau sein dun groupe plus petit, plus cohsif). 5. Relations avec le gouvernement et le corps lgislatif
Les banques centrales indpendantes sont rgulirement en contact avec le gouvernement et le corps lgislatif. Le gouverneur et le ministre des Finances se rencontrent plus souvent en tte tte ou en petit comit dans les pays industrialiss que dans les pays mergents. En revanche, dans ces derniers, il est beaucoup plus frquent quun reprsentant de ltat assiste aux runions du conseil de la banque centrale ou que le gouverneur participe aux sances du conseil des ministres. Les hauts responsables de banque centrale rencontrent leurs contreparties du gouvernement environ deux fois plus souvent dans les pays mergents que dans les pays industrialiss, une tendance qui reflte en partie lexistence dun plus grand nombre de fonctions dans les premiers. En outre, environ la moiti des banques centrales des pays industrialiss et les deux tiers de celles des pays mergents ont lobligation lgale de dispenser des conseils de politique conomique au gouvernement. Dautres sont libres de donner de tels conseils si elles le jugent appropri ou si elles y sont invites.
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Par ailleurs, les banques centrales collaborent rgulirement avec le corps lgislatif en faisant rapport aux reprsentants lus ou en se soumettant leur examen dans le cadre des dispositifs formels de responsabilit. Dans les pays industrialiss, les rapports sont souvent annuels ; ils sont plus frquents dans de nombreux pays mergents. Il nest pas inhabituel que la banque centrale soumette volontairement des rapports plus toffs que le prescrit la loi afin de promouvoir une convergence de vue voire un soutien pour les cas o elle devra prendre des dcisions impopulaires. La soumission au corps lgislatif de rapports trs complets fournit en outre une plateforme, ou un rseau, supplmentaire qui permet de communiquer avec les marchs et le public en gnral. 6. Ressources financires et gestion
Les banques centrales ont besoin de fonds pour grer lorganisation et pour assurer leur capacit se livrer aux oprations financires requises pour excuter la politique montaire, intervenir sur les marchs interbancaires et exercer des fonctions de prteur en dernier ressort. Cest pourquoi la banque centrale a t tablie comme un type de banque particulier dote dun bilan en bonne et due forme. Les banques centrales diffrent sensiblement dans la composition de leurs actifs et passifs. Pour la plupart elles dtiennent une grande partie de leurs actifs sous forme dinstruments libells en devises, mais il existe de nombreux cas o des actifs en monnaie locale (titres de dette du secteur public ou prts aux banques) servent garantir la monnaie. Du fait que certains engagements de la banque centrale sont accepts comme monnaie et quils sont dtenus mme sils ne rapportent aucun intrt, les recettes des actifs gnrent un revenu indpendant. Lampleur et le profil de la variation du revenu net gnr par les actifs dpendent des choix dans lapplication de la politique montaire. Des frais parfois importants peuvent alors y tre engags, de mme que lors dune intervention sur le march des changes ou de loctroi de liquidits durgence. Damples excdents peuvent tre dgags sous leffet dune hausse de linflation. En tout tat de cause, les structures de gouvernance sont le plus souvent conues de faon ce que ce flux de revenu indpendant, sensible lorientation gnrale choisie, ne nuise pas la ralisation des objectifs stratgiques. Divers dispositifs sont utiliss pour dissocier les dcisions de politique montaire des incitations financires et assurer une gestion efficace des ressources, notamment : objectifs stratgiques clairs qui ont la primaut sur dautres considrations ; diffrenciation entre lobligation de rendre compte de la banque centrale en matire de gestion des ressources et de politique montaire ; procdures structures pour convenir de lutilisation approprie des ressources ; et dispositions spcifiques concernant lutilisation du revenu excdentaire et la rectification des dficiences en accord avec la sparation de la politique des questions lies au financement et aux dpenses.
Les banques centrales dtiennent un coussin de fonds propres pour se protger des fluctuations du revenu net, comme celles qui rsultent des rvaluations, et des pertes sur crdits, parmi lesquelles les pertes gnres par le non-remboursement des liquidits durgence. Mais le montant de fonds propres dtenus varie grandement dune banque centrale lautre. Dans un chantillon restreint mais reprsentatif, les ratios de fonds propres allaient de 30 % prs de +50 % du total du bilan, une variation qui tient aux expositions au risque et aux mcanismes de partage des recettes.
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Lexistence de ratios de fonds propres ngatifs signale que les banques centrales ne sont pas soumises au mme contrle de la solvabilit que les entreprises prives. Mais cela ne veut pas dire que les niveaux de fonds propres ne prsentent aucun intrt pour les banques centrales en principe, celles qui dtiennent des rserves de change leur bilan ont des montants de fonds propres plus importants, signe de lasymtrie structurelle entre leurs actifs et leurs passifs. Limpact des asymtries structurelles sur les fonds propres dpend des conventions comptables utilises. Les approches par valuation au prix du march sont souvent utilises pour valuer les actifs et passifs en devises, amplifiant les variations du revenu net si les gains et pertes non matrialiss sont comptabiliss. Le montant de fonds propres fourni la banque centrale et les rgles applicables pour lenregistrement et lutilisation du revenu excdentaire, qui sont incorpores dans la lgislation, nont pas toujours t adapts pour tenir compte de lvolution des conventions comptables, accroissant le risque que les fonds propres passent en valeur ngative. Sajoute cela que les dcisions sur le montant de fonds propres nont pas toujours anticip toute la gamme de mesures que la banque centrale pourrait tre tenue de prendre pour raliser les objectifs stratgiques une question qui peut prsenter un intrt particulier pour les pays touchs par une crise financire o, selon un usage tabli de longue date, la banque centrale dtient peu ou pas de fonds propres. 7. Obligation de rendre compte, transparence et surveillance
Du fait que les banques centrales ont acquis une plus grande indpendance, les mcanismes dobligation de rendre des comptes ont t renforcs. Les difficults suivantes ont t rencontres dans la configuration de mcanismes adquats : il peut tre difficile de dfinir des objectifs clairs, mesurables et non contradictoires dans les domaines de la stratgie et de lutilisation des ressources ; les effets ne sont observables quavec un dlai temporel important et sont soumis des influences externes ; et il peut tre difficile dvaluer les contributions individuelles dans un cadre hermtique donn pour faciliter lexamen de choix stratgiques problmatiques.
Conscients de ces difficults, la plupart des pays ont choisi de moins sen remettre aux mcanismes formels dexigences de rendre des comptes a posteriori au profit dune obligation de transparence des organes de dcision quant au pourquoi de leur action, plus ou moins au moment de la prise de dcision. Dans de nombreux cas, lobligation de transparence est comprise et tacite plutt quexpressment impose. Lvolution vers une plus grande transparence fait partie dun processus de mutation plus large de la gouvernance au sein du secteur public, qui comporte diverses lois permettant laccs aux documents administratifs (par exemple, le Government in the sunshine Act, aux tats-Unis). Le plus souvent, de telles lois sappliquent aussi en partie ou en totalit la banque centrale, mme si la plupart des banques centrales ont des dispositions spcifiques prescrivant la publication de certaines informations. La transparence est galement un moyen de se protger de pressions caches quelle que soit leur origine. La transparence doit nanmoins tre assortie dun ou plusieurs mcanismes de surveillance. Comits lgislatifs : la soumission de rapports au corps lgislatif est un trait commun aux banques centrales modernes. Les rapports de ce type sont axs sur la conduite de la politique courante, mme si le comit lgislatif a accs aux tats financiers de la banque centrale et peut les prendre en
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considration. En rgle gnrale, le gouverneur ou dautres hauts responsables prsentent leur rapport au corps lgislatif, souvent en vertu dun mandat. La surveillance exerce par le comit lgislatif vient complter la mission du conseil de surveillance de la banque centrale, gnralement davantage axe sur les questions administratives. Elle participe aussi au devoir de responsabilit de la banque centrale vis--vis du public en favorisant la communication et la transparence. Elle garantit, en outre, une place la banque centrale en marge du pouvoir excutif et contribue ainsi lui confrer un degr dautonomie appropri. Conseils de surveillance : la plupart des banques centrales ont un conseil de surveillance, compos essentiellement dadministrateurs ne faisant pas partie de la direction, qui veille ce que ladministration de la banque soit efficace. En rgle gnrale, le conseil approuve le budget de fonctionnement de la banque centrale ; il examine et approuve les comptes et surveille la procdure daudit ; et il encourage lutilisation de dispositifs de planification et de gestion structurs. Il joue souvent un rle important dans les dcisions de rmunration des principaux cadres et dans la conception des rgimes de rmunration applicables au personnel. Il convient de dcider du pouvoir donner au conseil de surveillance pour superviser les responsables et leur demander de rendre des comptes. Toutefois, dans environ la moiti des cas, la loi stipule que le gouverneur prside le conseil de gouvernance. Il convient galement de choisir entre un conseil dexperts et un conseil de gnralistes dots dune vaste exprience dans divers domaines. Rvision judiciaire : la possibilit dune rvision judiciaire est particulirement importante dans des domaines comme la surveillance, lorsquil est difficile de faire jouer dautres mcanismes de responsabilit (comme un objectif clairement dfini et la transparence). La rvision judiciaire a gnralement trait au processus de prise de dcision et dapplication de mesures et ne va pas jusqu une valuation de la politique choisie. Il existe dordinaire une protection lgale spcifique, quoique circonscrite, pour les responsables de banques centrales qui agissent de bonne foi dans lexercice de leurs fonctions, ce qui est particulirement important dans les pays o, en raison dincitations financires et de la facilit des procdures judiciaires, les actions en justice se sont gnralises. Examens ponctuels : des examens ponctuels des banques centrales sont parfois mens par des commissions gouvernementales, des groupes dexperts et des institutions financires internationales. Il existe de nombreux exemples importants de modification des structures de gouvernance suite de tels examens.
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Rles et objectifs des banques centrales modernes
Chapitre 2 :
Rles et objectifs des banques centrales modernes3
De nos jours, la banque centrale est dabord un organe de politique montaire. En gnral, elle joue aussi un rle important sur le plan de la stabilit financire, tout particulirement en priode de turbulences. La nature de ces missions, les responsabilits qui lui sont confies et ses diverses autres fonctions varient dun pays lautre. Les principales questions qui se posent sont les suivantes : Principales questions Quel est son degr dautonomie dans llaboration de la politique ainsi que dans la prise de dcision et dans leur mise en uvre ? Cette question concerne galement le degr dinfluence exerc sur la politique de cours de change et la fixation dobjectifs montaires et de change. Quelle est la part de responsabilit de la banque centrale en matire de stabilit financire ? Dispose-t-elle des instruments correspondant cette responsabilit ? Quelles sont les tches qui lui sont attribues en ce qui concerne la rglementation de lactivit financire et le contrle des tablissements ? Comment concilier ces deux rles avec ses autres fonctions ? Comment sont fixs les objectifs ? Comment procde la banque centrale pour garantir lefficacit et la solidit des divers systmes qui sous-tendent les paiements et rglements ? Comment accorder la proprit et lexploitation de ces systmes avec la surveillance, le contrle et la rglementation des prestataires privs ? Quelles autres fonctions sont compatibles avec les missions fondamentales de politique montaire et de stabilit financire ? Quels sont les critres spcifiques ? Sont-ils diffrents sil sagit dun pays dvelopp ou dune conomie mergente ? Introduction
1.
Du fait de la diversit des circonstances entourant les origines des banques centrales, leurs rles et fonctions nont pas toujours volu de la mme faon (encadr 1). Certaines ont dabord t des banques dtat charges spcifiquement de mettre de lordre dans lmission des billets de banque. Dautres ont t cres pour servir dintermdiaire dans les financements publics. Quelques-unes taient de grandes banques commerciales, dont la position dominante sest ensuite trouve renforce par loctroi du monopole de lmission de billets de banque. Dans leur majorit, cependant, elles ont t conues au XXe sicle (encadr 1, graphique 1) avec un mandat spcifique de banque centrale, cest--dire dorganisme de politique publique charg dassurer des fonctions bancaires essentielles. Lensemble des fonctions qui caractrisent une banque centrale va bien au-del de son rle fondamental dorganisme qui conduit la politique montaire et fournit les moyens de rglement. Pour la dfinir, on ne saurait toujours invoquer galement les fonctions attribues aux banques centrales cres au XXe sicle, tant donn que leur diversit variait souvent sensiblement dun pays lautre.
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par David Archer.
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Ce chapitre examine la diversit des fonctions attribues et des objectifs prciss selon les pays ainsi que ses implications pour les pratiques de gouvernance observes. Il convient de noter ds le dpart quelques thmes communs. Premirement, au cours de ces dernires dcennies, une conception plus prcise du rle et des responsabilits de la banque centrale semble tre apparue. Les objectifs ont t mieux cerns et utiliss de manire plus active pour orienter son action. Cependant, pour certaines fonctions dont celle, importante, de la stabilit financire ils ne sont pas encore clairement dfinis, de sorte que les dispositifs de gouvernance restent incomplets. Deuximement, il est souvent ncessaire de procder des arbitrages difficiles entre les objectifs multiples dune mme fonction et entre les objectifs de fonctions diffrentes. Ces arbitrages compliquent les structures de gouvernance correspondantes ainsi que la ralisation des tches. Mais, au moment mme o une image prcise de la banque centrale type semblait se dessiner, le cours des vnements est venu modifier la donne. La crise financire actuelle, en effet, a remis dactualit plusieurs questions qui navaient pas t rsolues (notamment le caractre incomplet des objectifs et arbitrages) et raviv ainsi des incertitudes concernant la configuration donner aux fonctions et objectifs de la banque centrale. 2. Fonction ou objectif : qui dtermine quoi ?
En principe, la mise en place dun organisme charg de remplir certaines fonctions implique de dfinir les objectifs correspondants. De mme, les objectifs qui lui sont fixs doivent concorder avec la nature de ces fonctions. Sous cet angle thorique, fonctions et objectifs sont troitement lis. Dun point de vue historique, toutefois, il semblerait que les banques centrales aient t davantage conues en termes de fonctions que dobjectifs. Ainsi, les anciens traits sur lactivit de banque centrale accordaient beaucoup de place aux fonctions mais relativement peu aux objectifs ; il en tait de mme dans la lgislation4, 5. Aujourdhui encore, des fonctions communment considres comme des lments essentiels de la mission dune banque centrale ne sont pas toujours lies aux dfinitions des objectifs correspondants. La suite montre, par exemple, que lobjectif associ la fonction importante de stabilit financire est, ce jour, moins bien prcis en gnral que celui de la politique montaire. Dans le mme temps, les objectifs relatifs certaines fonctions ont t profondment modifis, en raison dune meilleure comprhension de ce qui est faisable. Aprs une analyse consacre la fixation dobjectifs pour les principales fonctions, le chapitre examine les diverses tches assumes par les banques centrales.
Cela ne veut pas dire quon ne trouve aucune discussion sur les objectifs dans la littrature spcialise. Linstauration de la Rserve fdrale aux tats-Unis a ncessit de dfinir le concept d lasticit de loffre de monnaie comme objectif de la fonction de rgulation. Certaines lgislations sur la banque centrale prcisent la finalit selon laquelle la banque centrale remplit une certaine fonction, mais sans dfinir lobjectif qui doit en guider la ralisation. Ainsi, lAgence montaire dArabie Saoudite exerce une fonction dont le but est de rglementer les banques commerciales et oprateurs de march , tandis que la Banque centrale du Chili a des fonctions visant veiller au fonctionnement normal des systmes de paiement internes et externes .
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Encadr 1
Aperu historique : volution des fonctions des banques centrales
Les fonctions et le caractre des banques centrales modernes sont, dans une certaine mesure, un reflet de lhistoire. La plupart dentre elles, cependant, sont relativement rcentes (graphique 1), puisquelles ont t cres par les pouvoirs publics pour remplir diverses e tches correspondant un concept de gestion conomique du milieu du XX sicle. De plus, leurs anciennes fonctions cls, telles que la politique montaire, sont aujourdhui assez diffrentes de ce quelles taient lorigine. Graphique 1 Dates de fondation des banques centrales
Nombre de banques centrales fondes 75 70 49 50
24 25 13 6 1 0 1650 1700 1750 1800 1850 1900 1950 2000 Priode de 25 ans commenant en 1 0 0 0 1 2 1 5 3
Sources : sites web des banques centrales ; Morgan Stanley, Central Bank Directory (2008) ; BRI (2008b).
Les anctres des banques centrales taient les puissants metteurs de billets de banque et banquiers du gouvernement. Ces fonctions, dailleurs, allaient souvent de pair. Le contrle de lmission des billets de banque qui rsultait frquemment de privilges accords par les pouvoirs publics confrait habituellement ces banques centrales une position suffisante qui les dsignait naturellement pour conduire les activits bancaires de ltat. Elle permettait galement de lui prter une partie du produit des missions. Diverses institutions ont t cres pour tenter de restaurer la stabilit montaire et la crdibilit des billets de banque, aprs des priodes dmissions excessives et deffondrement de la convertibilit : Banque nationale dAutriche, Banque nationale du Danemark, Banque dEspagne, Banque de France, Banque dItalie et Banque du Portugal notamment. La recherche de la stabilit montaire et dun systme montaire crdible tait, en fait, la principale mission des premires banques centrales, avec cependant des modalits un peu diffrentes par rapport aujourdhui. Elles ajustaient les taux dintrt de faon prserver la stabilit, mais la motivation profonde de ces oprations relevait davantage de la survie (conserver la proportion de billets de banque garantis par du mtal et rester ainsi suffisamment liquide pour faire face toutes les obligations) que dun intrt macroconomique plus vaste. Lors de quelques occasions o la convertibilit fut suspendue davantage par choix que par ncessit, les tentatives de gestion active de la politique montaire chourent, essentiellement par manque de connaissances (Flandreau (2007)). Au fil du temps, ces banques dominantes sont devenues les banquiers du systme bancaire. Pour des raisons commerciales, la banque dominante prtait loccasion ses banques clientes pour couvrir des pnuries temporaires de liquidits, de sorte quelle avait tout intrt ce quelles restent solides. Ces deux fonctions de prteur en dernier ressort et de contrle bancaire informel taient un peu plus limites que dans leur conception actuelle, puisquelles taient dictes par un intrt commercial troit plutt que par des considrations de bien public. e e la fin du XIX sicle et au dbut du XX , de profonds changements ont rattach plus directement ces fonctions initiales des objectifs dintrt commun. Llment prpondrant
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a t la transformation des objectifs plutt que des fonctions. Certes, les premires banques centrales ont souvent t constitues pour des raisons de bien public : restaurer la stabilit montaire aprs une crise ; intgrer les oprations fragmentes dmission prive de billets de banque (pour une question de bon ordre , pour des raisons lies au change ou encore, comme en Allemagne et en Italie, pour soutenir lintgration politique) ; promouvoir le dveloppement financier (par exemple, dans le cas de la Banque de Sude, en aidant lactivit bancaire) ; amliorer le financement du commerce en Belgique et aux Pays-Bas. Cela tant, les considrations de bien public ntaient pas la seule motivation des banques centrales. e Au XIX sicle, les discussions sur les banques centrales soulignaient de plus en plus leur impact sur le bien-tre national. Louvrage de Bagehot sur la fonction de prteur en dernier ressort cherchait essentiellement dfinir une rgle de conduite favorisant lensemble du systme. Lintroduction de ltalon-or clarifia lide que la banque centrale devait assurer la convertibilit pour le bien de la nation, objectif qui en vint peu peu englober la coopration internationale entre les principales banques centrales. Cette transformation saccompagna de labandon des objectifs commerciaux. Avant le e XX sicle, les banques centrales taient toutes constitues comme tablissements but lucratif. Il tait vident quun conflit potentiel existait entre objectifs de politique publique et intrts financiers. Loctroi de prts en dernier ressort soulevait la question de la neutralit dans les contacts avec les concurrents commerciaux. Des problmes semblables se posaient en matire de gestion montaire, car il apparaissait clairement que les banques dominantes taient gnralement plus rentables en priode dinstabilit montaire et financire. Au dbut e du XX sicle, la plupart des banques centrales du sicle prcdent staient retires des affaires commerciales ou en avaient t exclues, mme si la Banque de France et la Banque e des Pays-Bas les ont poursuivies grande chelle jusqu la fin du XIX sicle. La transformation des banques centrales en organes de politique publique sest acheve au dbut du XXe sicle, sous leffet des crises conomiques de lentre-deux-guerres, de leffondrement de ltalon-or et de lvolution des mentalits au sujet du rle de ltat dans la gestion conomique. Les banques centrales allaient devoir grer le nouvel ordre montaire, mais sans norme technique laquelle se rfrer. Alors que la capacit des banques centrales restaurer la stabilit montaire restait prouver, les pays qui taient encore dpourvus dune telle institution ont t contraints de sen doter comme lment essentiel des outils macroconomiques de ltat. Dans de nombreux pays o la banque centrale ntait pas encore sous contrle de ltat, elle fut nationalise. Lintrt public prvalant dsormais, leffondrement de ltalon-or modifia la nature de la fonction de politique montaire. En labsence de rgles ou de limites de convertibilit, les pays ont pu alors choisir par le biais de leur banque centrale le meilleur moyen de maintenir la valeur interne et externe de leur monnaie nationale. Lexercice de ce choix constitue un aspect fondamental de la banque centrale moderne. La fonction de surveillance et de rglementation est devenue de plus en plus formalise et directe, sous linfluence galement dun changement dattitude lgard du rle des pouvoirs publics dans les interventions visant rglementer et guider lactivit conomique. Aux tats-Unis, la cration du Systme de Rserve fdrale, dot de pouvoirs tendus en matire de rglementation et de directives, procde largement de ces considrations. En Europe, surtout aprs la Seconde Guerre mondiale, des banques centrales comme la Bank deutscher Lnder (anctre de la Banque fdrale dAllemagne), la Banque nationale dAutriche, la Banque dItalie et la Banque des Pays-Bas ont reu la responsabilit formelle de la surveillance des banques ( travers le respect de ratios de bilan et dautres directives). Lvolution des mentalits concernant le rle de ltat et des interventions directes a galement conduit confier la banque centrale une fonction de dveloppement conomique. De nombreuses institutions ont commenc subventionner, directement et par lintermdiaire du systme bancaire, le financement de secteurs conomiques cibls par des pouvoirs publics dsireux dacclrer lindustrialisation. Souvent, ce traitement prfrentiel a comport la fourniture directe de services bancaires en particulier sous forme de financements en capital et commerciaux des entreprises appartenant aux secteurs viss et, surtout, aux entreprises contrles par ltat.
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3.
Objectifs
Si les banques centrales ont reu de nouvelles fonctions en devenant des organes de politique publique, lvolution correspondante des objectifs sous-jacents a rarement t prcise de manire explicite. Dans ce contexte, on pourrait en dduire que lobjectif prsidant toutes les fonctions tait, dans lintrt conomique de la nation, conforme la politique conomique du gouvernement . Cest dailleurs le genre de dclaration gnrique qui figure dans tous les statuts du XXe sicle ayant la fois institu une banque centrale et nonc son objectif. Par rapport une situation dans laquelle les objectifs revtaient une dimension commerciale et relevaient de la politique publique, une telle dclaration avait le mrite de bien clarifier la mission de la banque centrale : remplir ses fonctions en rpondant lintrt collectif, tout en tenant compte des missions des autres organismes officiels et dans un souci de coordination. Dans la mesure o lintrt public pouvait tre satisfait en ajoutant des fonctions qui ntaient pas officiellement prvues, lobjectif tait atteint. Ainsi, progressivement, de nombreuses banques centrales ont commenc tendre leurs responsabilits au dveloppement du secteur financier, la surveillance du systme de paiement (au-del des processus assurs par la banque centrale) et au suivi du fonctionnement des divers marchs : montaire, changes, crdit et capitaux. Rtrospectivement, un tel objectif gnral dintrt public se prte toutes les interprtations et nest gure utile pour savoir ce quil faut faire en cas de conflits entre fonctions ou de divergences de vues sur les intrts de la nation. Ce nest quassez rcemment quune attention soutenue a t apporte lidentification dobjectifs spcifiques pour les diffrentes fonctions et lventualit de conflits dobjectifs.
Graphique 2 Part respective des divers objectifs dans la lgislation sur la banque centrale
En %, sur 47 banques centrales
Indice ; objectifs de politique montaire = 1 0.0 Objectifs de politique montaire Objectifs lis la stabilit financire 0.5 1.0
Il semble quune tendance se dessine en faveur de la dsignation dobjectifs au lieu dune simple attribution de tches, mais de nombreuses fonctions de banque centrale ne sont toujours pas guides par des objectifs statutairement dfinis. Le graphique 2 montre que les objectifs lis la politique montaire sont mentionns beaucoup plus frquemment dans la lgislation des banques centrales que ceux qui se rapportent aux autres fonctions. 3.1 Objectifs de politique montaire
Dans un souci de clarification, un objectif unique ou dominant le plus souvent, la stabilit des Objectifs concernant prix a gnralement t privilgi. Le tableau lemploi, la croissance et le bien-tre ci-aprs recense les objectifs noncs dans la Soutien aux politiques lgislation de prs de cinquante banques officielles centrales (partie de gauche du tableau 1) et les Ralisation dexcdent classe en fonction du concept cibl et du niveau ou de bnfices de lgislation dans lequel ils sont prciss. Dans la partie droite figurent ceux qui sont Source : analyse BRI des lgislations relatives aux banques centrales. mentionns dans des dclarations hors cadre lgislatif mais dont la valeur est reconnue en tant que fondement de laction montaire. Dans la plupart des cas, ces textes font spcifiquement rfrence un objectif dinflation. Le tableau rvle quaujourdhui quelques pays seulement ont une loi sur la banque centrale qui nindique pas la stabilit des prix comme lment spcifique des objectifs de linstitution (Australie, Brsil et Malaisie ; dans ce dernier cas, cependant, la
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lgislation reconnat la stabilit montaire comme objectif spcifique). En revanche, dans de nombreux pays, lobjectif prcis par la loi porte sur des lments multiples qui peuvent, dans certaines circonstances, se rvler incompatibles. Les conflits susceptibles den rsulter sont examins plus loin. Tableau 1 Objectifs de politique montaire des banques centrales
Textes lgislatifs Hors cadre lgislatif Dclaration publie nayant pas force de loi
Constitution
Trait international
Statuts
Pratique accepte
Objectifs incluant la stabilit des prix Stabilit des prix DE BR, HU, IS, JP, KR, NZ, PH, SE, TR AT, BE, BG, DE, (ECB), ES, FI, FR, GR, IE, IT, NL, PT, SK (tous membres de lEurosystme) AT, BE, BG, CH, CZ, DE, (ECB), ES, FI, FR, GR, IE, IT, NL, PL, PT, TH, UK CA, US CA, CL, HU, ID, IL, JP, MX, NO, PH, SE, ZA AU, CZ, (Eurosystme), NZ, PL, UK US
Stabilit des prix avec objectifs macroconomiques annexes
CZ
Stabilit des prix paralllement dautres objectifs macroconomiques
Objectifs quivalant la stabilit des prix Pouvoir dachat intrieur MX AR, BR, IL, MX
Objectifs sans rfrence explicite la stabilit des prix Stabilit montaire Valeur/stabilit de la monnaie ZA, PL, RU IN, MY, SG, TH AU, BR, CA, CN, CL, ID, IL, HK, MY, RU, ZA AU, BR, IL, MY
Bien-tre gnral, solidit conomique gnrale, croissance, dveloppement
CH
Pour les abrviations, voir annexe. Codification typographique et emplacement des abrviations : 1) les pays objectif dinflation (dfini soit par la loi, soit par la pratique) sont en caractres gras. La Banque centrale europenne (ECB) et la Banque du Japon (JP) ne sont pas recenses ici comme ayant un objectif dinflation, bien quelles aient dfini un taux dinflation chiffr correspondant aux rsultats souhaits. 2) Les pays objectifs multiples prciss dans un ou plusieurs textes de loi ou dans dautres dclarations officielles hors cadre lgislatif communment acceptes apparaissent dans plusieurs cases. 3) Les pays dont les objectifs multiples risquent dtre en conflit sont reprsents en rouge. Source : analyse BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
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La stabilit des prix est habituellement le principal objectif de politique montaire nonc dans la lgislation. Cette stabilit ou son quivalent, la stabilit du pouvoir dachat intrieur de la monnaie apparat tre lobjectif dominant ou lun des objectifs lgaux dominants pour 33 des 45 banques centrales rpertories dans le tableau 1 ( Objectifs incluant la stabilit des prix ). Dans la plupart des cas, il sagit dun objectif unique ou qui prime sur les autres objectifs macroconomiques mentionns (ce qui est clairement prcis, par exemple, dans les mandats tels que ceux qui exigent le soutien de la banque centrale la politique conomique gnrale du gouvernement sans nuire lobjectif premier de la banque centrale, la stabilit des prix). En revanche, lorsque la lgislation ne mentionne pas la stabilit des prix ou son quivalent direct comme lun des objectifs premiers de la politique montaire, ceux qui y figurent ont un caractre plus global (ou sont dfinis dans des termes plus gnraux). En fait, lorsque la stabilit des prix nest pas spcifiquement prcise, le plus souvent aucun objectif dominant nest indiqu et une dfinition large de la valeur de la monnaie est utilise en lieu et place. Cependant, certaines juridictions ne suivent pas ce schma gnral et ont un objectif lgal dominant, mme sil nest pas li aux prix : Afrique du Sud, Chine, Hong-Kong RAS, Indonsie et Russie notamment. Hong-Kong RAS, par exemple, lobjectif principal est exprim en termes de valeur dchange de la monnaie. Des conflits peuvent apparatre lorsque des actions de politique montaire diffrentes sont axes sur des objectifs eux aussi diffrents. Cest le cas, en particulier, avec des objectifs multiples concernant la stabilit des prix et des variables conomiques en termes rels. Ainsi, la lgislation de la Malaisie et celle des tats-Unis font tat dobjectifs ciblant la fois les prix et lconomie relle, de sorte que ces objectifs distincts pourraient apparatre dimportance gale. Un autre exemple concerne les rgimes de change flottant, dans lesquels stabilit des prix intrieurs et stabilit de change peuvent ncessiter des ajustements de taux dintrt dans des directions opposes. Ce conflit potentiel soulve des questions pour linterprtation des objectifs lgaux dans plusieurs pays o ces deux concepts constituent des objectifs de politique montaire. Certes, une quivalence de fait entre stabilit de la monnaie et stabilit des prix liminerait toute source de conflit. Cela vaut, par exemple, pour lAfrique du Sud et la Chine, o la stabilit de la valeur de la monnaie est dfinie par la loi comme lobjectif unique, mais il nest pas prcis clairement si la valeur de la monnaie se rfre au pouvoir dachat intrieur, la valeur externe de la monnaie nationale ou ces deux notions. Il existe plusieurs faons de rsoudre les conflits potentiels. Il est possible, par exemple, dtablir un classement clair pour les objectifs multiples. Ce genre de hirarchie est prcis dans le trait sur lUE (trait sur lUnion europenne de 1992, ou Trait de Maastricht ) et sapplique donc aux pays qui font partie de la zone euro. La deuxime solution est de reconnatre que les niveaux infrieurs de lgislation peuvent servir interprter et clarifier les niveaux suprieurs. Dans les constitutions, les rfrences aux banques centrales et la politique montaire sont gnralement brves et se situent un niveau lev, posant des principes gnraux. En revanche, les statuts rgissant une banque centrale sont plus dtaills et fournissent linterprtation, par le lgislateur, des principes tablis par la constitution. Ainsi, en Pologne, larticle 227 de la constitution stipule que la Banque nationale de Pologne est responsable de la valeur de la monnaie polonaise, tandis que larticle 3 de la loi sur cette institution indique que lobjectif fondamental de son activit est le maintien de
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la stabilit des prix. La formulation utilise dans la constitution pourrait laisser penser que la mission de la banque centrale est la stabilisation du cours de change, mais le texte de loi prcise bien que linterprtation accepte veut dire que stabilit de la monnaie signifie aussi stabilit des prix. En outre, cette interprtation a t conforte par des dcisions judiciaires du Tribunal constitutionnel polonais. Une troisime approche consiste se servir des dclarations ou accords hors cadre lgislatif (partie de droite du tableau 1), qui fournissent une interprtation pratique de la loi sur laquelle la banque centrale et les gouvernements successifs saccordent. Cest le cas, par exemple, en Afrique du Sud, en Australie, au Brsil, au Canada, au Chili, en Isral, en Norvge et aux Philippines. Dans ces pays, lobjectif dinflation a t adopt sous la forme dune dclaration parfois unilatrale, parfois commune qui clarifie ce que la banque centrale est tenue de faire aux termes de la loi (et qui est compatible avec les questions de faisabilit technique)6. Le recours des dclarations hors cadre lgislatif pour fixer des objectifs comporte des avantages et des inconvnients. Dun ct, ces textes confrent plus de flexibilit pour adapter lobjectif lvolution des circonstances ou de la comprhension du fonctionnement de la politique montaire, sans quil y ait besoin de ngocier tout un processus lgislatif trs coteux dans certains pays et quil peut tre difficile de contenir dans les limites des changements dsirs. Ces dclarations donnent aux autorits la possibilit de fournir davantage dinformations sur la faon dont sont traits les arbitrages inhrents la politique montaire ou propres la lgislation. Le langage utilis alors, plus discursif que la formulation habituelle des codes lgaux, permet de prescrire les ractions adopter dans toute une srie de situations (comme la fait rcemment la Banque centrale de Norvge) tout en vitant des reprsentations plus schmatiques de la politique, ce qui adviendrait si lon cherchait inclure des cas de figure complexes dans la lgislation. Les textes hors cadre lgislatif offrent galement plus de clart grce aux objectifs chiffrs tant pour les responsables de la banque centrale que pour le grand public sans les figer dans une lgislation. Cela peut tablir un lien important entre le concept peu prcis de stabilit des prix et des questions spcifiques concernant la faon dy parvenir : aspects des prix considrs comme importants pour cette mission ; choix de lindice ; tolrance pour les distorsions dindices et tensions ; horizon temporel pour valuer la stabilit. Parfois, ces lments spcifiques peuvent avoir beaucoup dimportance (comme latteste le rcent dbat au sein du Systme de Rserve fdrale sur le niveau dinflation appropri)7.
Une dclaration assignant un objectif dinflation existe galement dans les pays suivants : Hongrie, Mexique, Nouvelle-Zlande, Philippines, Pologne, Rpublique tchque, Royaume-Uni, Sude et Thalande. Cependant, lobjectif dinflation peut y tre considr comme une laboration et une clarification dun objectif de stabilit des prix totalement cohrent inscrit dans la lgislation, plutt que comme une interprtation dun objectif lgal de nature conflictuelle. Bien que la BCE et la Banque du Japon ne poursuivent pas un objectif dinflation, elles ont publi des dclarations concernant les valeurs spcifiques dinflation juges compatibles avec les rsultats souhaits (textes qui ont aussi pour objet de clarifier et prciser). Seule la Colombie a prvu dans sa lgislation des objectifs dinflation spcifiques. Dans la loi sur la Banque centrale dIslande, les objectifs dinflation sont mentionns mais sans leur confrer un caractre obligatoire ni les chiffrer.
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Cependant, si les dclarations hors cadre lgislatif offrent plus de flexibilit, elles peuvent aussi induire, dans certains cas, un manque dengagement et donc de certitude. Celles qui risquent dtre incompatibles avec les objectifs fixs par la loi peuvent tre remises en cause. Enfin, ces dclarations ont habituellement un caractre optionnel. Si une nouvelle quipe de dirigeants dcide de retirer un tel texte, elle pourra le faire en vertu de ses droits lgaux, mme si cela doit nuire la transparence de la politique8. La popularit des dclarations hors cadre lgislatif en particulier pour la fixation dun objectif dinflation mais aussi pour les dispositifs de politique montaire tels que ceux utiliss par lEurosystme, la Banque du Japon et le Systme de Rserve fdrale pourrait laisser penser que lon considre que leurs avantages lemportent sur les inconvnients. Dans les pays o la loi sur la banque centrale a t rcemment rforme, cette prfrence exprime est, lvidence, bien plus quun hritage historique. Dans ces cas-l, il aurait t possible dinclure la dclaration dobjectif dans le nouveau texte, mais loption choisie a t de laisser une formulation imprcise (par exemple stabilit des prix ). Le plus souvent, la clarification napparat que dans le dispositif plus flexible de la dclaration hors cadre lgislatif. Une quatrime faon dliminer les sources de conflits entre objectifs lgaux consiste examiner la faisabilit technique de chacun deux. En matire de politique montaire, il nest pas techniquement possible dacclrer la croissance au-del du niveau compatible avec une stabilit approche des prix, si ce nest temporairement (et encore, au dtriment du rsultat par rapport dautres objectifs) ; aussi est-il raisonnable den dduire que lobjectif de stabilit des prix domine les autres. De mme, sil est techniquement plus facile dassurer la stabilit des prix intrieurs que celle du change, ou dy parvenir un moindre cot que pour dautres objectifs (comme le bien-tre gnral), alors on peut raisonnablement penser que la stabilit des prix intrieurs domine. Tels sont les arguments sur la base desquels la stabilit des prix est cense prvaloir sur les autres objectifs dans certains des exemples de conflit potentiel examins prcdemment (notamment Afrique du Sud, Australie, Canada, tats-Unis et Malaisie). Les jugements reposant sur la faisabilit technique et le cot relatif de la ralisation de lobjectif sont toutefois davantage sujets interprtation que les noncs clairs dun objectif unique. Ces textes peuvent tre prfrs parce quils permettent une interprtation cohrente, liminent le doute et la discussion sur la conduite tenir et quils sont clairs pour les dirigeants de banque centrale et le grand public.
En Nouvelle-Zlande et au Royaume-Uni, la loi exige la promulgation dune dclaration hors cadre lgislatif. Dans ce premier pays, un accord sur les objectifs de la politique (Policy Targets Agreement ou PTA) doit tre convenu entre le gouverneur et le ministre des Finances, ce qui cre un double droit de veto. Les deux parties ont lobligation lgale de sassurer que le PTA est compatible avec lobjectif lgal (stabilit des prix). Toutefois, le ministre peut (dans le respect de la procdure) changer dobjectif, temporairement mais publiquement. Au Royaume-Uni, le Chancelier de lchiquier est tenu de fixer lobjectif dinflation atteindre par la Banque dAngleterre.
27
3.2
Objectifs de stabilit financire
Dans leur grande majorit, les banques centrales partent du principe que la stabilit financire entre dans leurs responsabilits. Elles se fondent pour cela sur plusieurs raisons, qui sont exposes dans la section 4.2. Cependant, le graphique 2 montre que bien moins de la moiti des statuts les concernant ne font pas tat dobjectifs se rapportant la stabilit financire. Sur 146 lois relatives aux banques centrales, moins dune sur cinq comporte un objectif explicite dans ce domaine cest--dire qui recouvre ou dpasse le cadre de ceux qui sont assigns aux fonctions contribuant la stabilit financire. Parmi les quelques cas o les textes lgislatifs prvoient un objectif explicite de stabilit financire, il sagit dun objectif large et la responsabilit de la banque centrale est plutt vaste. Ainsi, en Chine, la Banque populaire doit prvenir et attnuer les risques financiers et prserver la stabilit financire . Hong-Kong RAS, lExchange Fund peut utiliser ses pouvoirs pour maintenir la stabilit des systmes montaire et financier . En Thalande, les objectifs de la Banque de Thalande consistent remplir les tches qui relvent de lactivit de banque centrale pour assurer la stabilit montaire, la stabilit des tablissements financiers et la stabilit des systmes de paiement , ce qui englobe toute une srie de considrations de stabilit financire, pour ne pas dire toutes. En Zambie, la banque centrale a pour mission de formuler et mettre en uvre la politique montaire et le contrle bancaire ncessaires la stabilit des prix et des systmes financiers . Toutefois, dans plusieurs autres cas o un objectif est assign la fonction de stabilit financire au sens large, le langage utilis implique un degr de responsabilit plus conditionnel de la banque centrale dans le rsultat, celle-ci tant charge de promouvoir un systme financier sr, stable ou solide ou autres termes de mme sens (Bermudes, Gorgie, Hongrie, Islande, Mexique, Nigeria, Singapour, Slovnie, Turquie et Zimbabwe notamment). Parfois, la responsabilit de la banque centrale en matire de stabilit financire globale est dfinie de faon encore plus vague par le terme contribuant la stabilit financire ou aux initiatives de toute autre autorit poursuivant un objectif de stabilit financire (Australie, Eurosystme, Japon, Rpublique tchque et Suisse, par exemple). Pour dautres, la responsabilit de la stabilit financire est explicitement lie une fonction de contrle bancaire (Nouvelle-Zlande notamment) ou de prteur en dernier ressort (comme au Portugal) au lieu dtre exprime en termes gnraux. Il arrive aussi que la loi se concentre sur la stabilit du systme bancaire plutt que sur le systme financier dans son ensemble (Bulgarie, Oman et Ukraine, par exemple). La dfinition dun objectif de stabilit financire ncessite de prendre en considration de nombreux aspects examins propos de lobjectif de politique montaire. La stabilit financire est aussi une notion quelque peu incomplte pour guider les actions entreprendre et comme fondement dune obligation de rendre compte. Ce nest pas un objectif absolu la plupart des conomistes diront que les variables financires doivent tre flexibles, et sajuster, parfois mme nettement. Le tout est de savoir dans quelle proportion et dans quelles circonstances. Il nexiste pas non plus de mesure communment admise de la stabilit financire, de sorte quil est particulirement difficile de quantifier un objectif et den vrifier la ralisation. Demble, on est amen se demander sil est possible de chiffrer un objectif de stabilit financire, un peu comme pour les taux dinflation cibls comme objectif de stabilit des prix. Le quantifier permettrait de mieux guider laction des autorits et de
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mieux situer les responsabilits. Cest la raison pour laquelle de nombreuses recherches ont t effectues rcemment9. Pour lheure, cependant, aucune mthode standard na t trouve pour mesurer la solidit ou la stabilit. En outre, il faut tenir compte de certains arbitrages. Lun deux concerne lefficacit allocative et dynamique de lintermdiation financire. Les systmes bancaires du milieu du XXe sicle taient gnralement considrs comme robustes, en grande partie parce que leur accs tait troitement contrl, comme ltaient les canaux normaux de concurrence. Dans de nombreux pays, cela a entran lapparition de cartels relativement confortables prsentant une faible prise de risque et peu dinnovation, mais des bnfices intressants. La solidit sest faite en partie au dtriment de lefficacit et du dynamisme. Un autre arbitrage concerne lincompatibilit potentielle avec les autres objectifs. lexception des prts en dernier ressort, aucun instrument ce jour na pour seule vocation le maintien de la stabilit financire. Ceux qui sont susceptibles de jouer un rle cet gard ont une autre fonction essentielle : les taux dintrt pour la stabilit montaire ; la rglementation financire pour lefficacit des marchs et la stabilit institutionnelle ou microstabilit ; la surveillance prudentielle pour la solidit institutionnelle ou microsolidit. Dtourner ces instruments de leur finalit premire se heurte ncessairement des arbitrages et risque davoir des consquences inattendues, comme en attestent les vnements rcents. Au moment o de srieuses fractures ont commenc dapparatre sur les marchs financiers mondiaux tout au long de 2007, en particulier le dsir dabaisser les taux dintrt a t pondr par des proccupations concernant lventualit de tensions inflationnistes. Par la suite, lquilibre des risques a volu au point de juger souhaitables de fortes rductions de taux en mme temps quun assouplissement quantitatif substantiel. Mme sil nexiste aucun risque de conflit entre stabilit financire et montaire au plus fort de la crise, celui-ci pourrait rapparatre lorsque le moment sera venu de reprendre une orientation nettement moins expansionniste. Supprimer trop tt les mesures de relance pourrait retarder le retour un fonctionnement normal du march ; le faire trop tard pourrait raviver linflation. Dans lidal, une dclaration dobjectifs devrait prciser le traitement appliquer ces arbitrages lorsquils surviennent. Dans certains cas, les banques centrales sont explicitement orientes vers lefficacit conomique de leurs actions. Ainsi, le Comit du systme des paiements de la Banque de Rserve dAustralie doit utiliser ses pouvoirs dune faon qui contribuera le mieux promouvoir la concurrence sur le march des services de paiement, dans le respect de la stabilit globale du systme financier . Le Systme europen de banques centrales (SEBC) agit conformment au principe dune conomie de march ouverte o la concurrence sexerce librement, en favorisant une allocation efficace des ressources . La Banque de Core est tenue de privilgier le mcanisme de march dans lapplication de ses politiques montaire et de crdit. La Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande, pour sa part, doit favoriser le maintien dun systme financier solide et efficace (criture en italique ajoute) dans lexercice de ses fonctions de contrle et dagrment des banques. Cependant, ces directives axes sur lefficacit ne prcisent pas vraiment lattitude adopter face un arbitrage sur le dosage appropri entre efficacit et stabilit. Si un conflit vient opposer les objectifs de stabilit montaire et de stabilit financire, la plupart des lgislations de banque centrale ne se prononcent pas sur la faon dquilibrer les risques engendrs par les arbitrages potentiels. Deux explications
Voir Aspachs et al. (2006).
29
possibles ce silence : un manque de connaissance des mcanismes sous-jacents et la complexit que prennent avec le temps ces arbitrages. En prsence de ces arbitrages, lune des mthodes de rsolution mentionnes dans lanalyse sur lobjectif de politique montaire consistait classer les lments conflictuels en fonction de leur faisabilit technique (avec les instruments disponibles) et de leur cot de ralisation. Cette approche peut-elle tre applique la stabilit financire ? L encore, comme pour la question du chiffrage de lobjectif, les connaissances actuelles sur une prservation adquate de la stabilit financire sont nettement moins avances que sur le plan de la stabilit des prix. Une autre mthode voque dans la discussion sur lobjectif de politique montaire pour tenter de concilier la dfinition dun texte lgislatif et une comprhension partage des objectifs est celle de la dclaration hors cadre lgislatif. Ce cas est parfaitement illustr au Royaume-Uni, o un protocole daccord entre la Banque dAngleterre, la Financial Services Authority (FSA) et le Trsor tablit une dfinition commune des rles et responsabilits de chacun. La mission de la Banque dAngleterre consiste contribuer la stabilit globale du systme financier de trois faons : contrle et responsabilit de la solidit de son infrastructure (surtout du systme de paiement) ; collecte dinformations et analyse de son fonctionnement ; reprsentation au conseil dadministration de la FSA. Il est intressant de noter que les rformes bancaires rcemment adoptes par le Parlement modifient ces rles dans le sens dune extension de la responsabilit de la banque centrale en matire de stabilit financire. La nouvelle lgislation contient galement une dclaration sur lobjectif de stabilit financire, qui demande la Banque dAngleterre de contribuer protger et renforcer la stabilit des systmes financiers du Royaume-Uni . Le conseil dadministration de la Banque, en consultation avec le Trsor, dfinira la stratgie relative sa contribution. Le nouvel objectif nindique pas expressment la manire de rsoudre les conflits potentiels avec lobjectif de politique montaire. Cependant, le rle du conseil dadministration dans la dfinition dune stratgie peut donner lieu une dclaration hors cadre lgislatif fournissant des prcisions cet gard ; de mme, une rvision du protocole daccord pourrait aller dans ce sens. Il existe dautres exemples de dclarations hors cadre lgislatif qui explicitent lobjectif de stabilit financire10. En rsum, ces textes semblent pouvoir contribuer renforcer nettement lefficacit de la gouvernance dans ce domaine et dans celui de la politique montaire, sur la base de trois critres : 1) un soutien suffisant des pouvoirs publics paralllement une approche multipartite impliquant le gouvernement ou ses plus proches conseillers ; 2) un statut non remis en cause pendant plusieurs annes ; 3) leur caractre public synonyme de transparence.
10
Aux tats-Unis, le protocole daccord entre la Securities and Exchange Commission (SEC) et le Conseil des gouverneurs du Systme de Rserve fdrale concernant la coordination et le partage dinformations dans des domaines rglementaires et prudentiels dintrt commun (7 juillet 2008) ; en Rpublique tchque, celui conclu entre la Banque nationale tchque, la Commission des titres et le ministre des Finances sur lexercice du contrle bancaire et de la surveillance par ltat du march financier (30 juin 2003).
30
3.3
Objectifs de systme de paiement
La lgislation sur la banque centrale prvoit frquemment un objectif pour la fonction de surveillance du systme de paiement, surtout si ce texte a t modifi au cours des quelques dix dernires annes. Cependant, la formulation de cet objectif est habituellement trs gnrale, comme le montrent les exemples suivants : surveiller le bon fonctionnement du systme de compensation et de paiement et sassurer de son efficacit et de sa solidit (Belgique des termes similaires sont utiliss dans les statuts du SEBC et de la BCE) ; contribuer garantir la solidit et lefficacit des systmes de paiement (Banque nationale tchque) ; favoriser [] le fonctionnement adquat des systmes de paiement (Banque du Mexique). Dans ce domaine galement, des arbitrages existent entre objectifs, essentiellement sur le plan de lopposition entre solidit et efficacit. Lanalyse prcdente sur la dfinition dun objectif de stabilit financire peut donc tre reprise en grande partie. Pour le systme de paiement galement, les dclarations hors cadre lgislatif sont de plus en plus utilises pour clarifier les objectifs et leur cadre daction. La politique de la Rserve fdrale sur les risques inhrents aux systmes de paiement constitue cet gard un cas despce. En outre, la coopration internationale a jou un rle particulirement important dans ce domaine pour dfinir la nature des problmes et des normes communment acceptes, notamment lquilibre entre les considrations de solidit et defficacit. Cette coopration, qui se fonde depuis 1990 sur les Principes Lamfalussy , sest faite avec diverses instances, dont le Comit sur les systmes de paiement et de rglement (CSPR) et lOrganisation internationale des commissions de valeurs (OICV). Elle a abouti un accord, sous lgide du CSPR, sur des Principes fondamentaux pour les systmes de paiement dimportance systmique, des Recommandations pour les systmes de rglement de titres (CSPR et OICV) et des Recommendations for Central Counterparties (CSPROICV galement). 4. Fonctions dune banque centrale moderne
la fin du XXe sicle, la fonction de politique montaire reprsentait clairement pour le public la principale activit des banques centrales, mme si elles continuaient sacquitter de nombreuses autres tches trs importantes pour lefficacit des systmes financiers et des changes montaires. Dans les conomies avances tout particulirement, la plupart des instruments rglementaires directs ont t abandonns pour dautres fonds sur le march mesure que les systmes financiers se sont dvelopps et ont gagn en maturit. Le contrle et la rglementation du systme bancaire avaient sensiblement volu. Les limitations restreignant laccs au march de lintermdiation avaient t rduites, surtout dans les conomies avances. En revanche, lactivit de surveillance a acclr la mise en place dun contrle et dune inspection formels des banques. Plus rcemment, la fonction prudentielle a t transfre, dans certains pays, de la banque centrale vers dautres organismes, pour donner linstitution un objectif plus vaste de stabilit financire.
31
Le tableau 2 prsente les propres valuations des banques centrales sur les fonctions quelles remplissent, partir de ltude BRI de 2008 (BRI (2008b))11. Les cellules du tableau sont colores selon une carte thermique , les couleurs indiquant le degr dimplication de la banque centrale dans la fonction12, 13. Le dgrad de couleur est progressif mais peut se dcomposer en quatre nuances : blanc : aucune implication dans la fonction14 ; orange clair : rle uniquement consultatif dans une fonction assume par dautres ou excution de certains aspects partir dordres reus dautres instances ; orange moyen : implication partielle ou responsabilit partage ncessitant un degr de consultation substantiel avec dautres organes ; orange fonc : responsabilit totale, cest--dire que la fonction est essentiellement exerce de manire autonome en tant que principal organisme du secteur public.
Dans la plupart des cas, les fonctions reportes dans le tableau 2 sont un amalgame de sous-fonctions. Lanalyse ci-aprs met en vidence les diffrences entre sous-fonctions si elles sont importantes.
11
Les rponses sont des auto-valuations sur une chelle qualitative et ne se prtent donc pas forcment une comparaison entre banques centrales. Les limitations inhrentes toute agrgation incitent galement la prudence si lon veut comparer le degr dimplication dun pays lautre (surtout lorsque les diffrences entre eux sont relativement faibles). Les valeurs dindice constituant la base du tableau 2 sont de simples moyennes des rsultats des banques centrales sur une chelle selon leur degr dimplication dans chaque fonction. Pour chacune des sousfonctions, les pondrations retenues sont arbitraires : 1 = responsabilit totale ; 0,5 = responsabilit partage ou partielle ; 0,1 = implication limite, comme pour un rle uniquement consultatif. En ce qui concerne les banques centrales de lEurosystme, certaines fonctions sont totalement assures au niveau du systme et portent donc la mme couleur dans une case largie. Dautres fonctions font intervenir divers dosages de prise de dcision et dexcution centralise et dcentralise. Ils ne sont pas ncessairement semblables pour toutes les banques centrales de lEurosystme. Aussi, pour leurs fonctions, cest lauto-valuation de chaque institution qui est reprsente. Parfois, certaines banques centrales nont choisi aucune des options possibles pour leur degr dimplication. Cette absence de rponse a t classe sous implication nulle en partant du principe quautrement lune des options indiquant au minimum une implication partielle aurait t choisie.
12
13
14
32
Tableau 2 : Fonctions des banques centrales

Eurosystme AR 1. Fonctions de stabilit montaire 2. Fonctions de stabilit financire et de rglementation
Politique montaire Politique de change laboration de la politique prudentielle Contrle/surveillance Intervention sur les changes
1
AU
1
BR
1
BG
1
CA
1
CL
1
HR
1
CZ
1
HK
0
BCE
BE
FI
FR
DE
1
IT
NL
PT
SK
ES
3. Fonctions de mise en uvre de la politique
Rserves de change Gestion de la liquidit Prteur en dernier ressort Fourniture de la monnaie Services bancaires/de gestion de compte
1
Systme de paiement (interbancaire) 4. Fonctions de fourniture de linfrastructure Systme de rglement pour la monnaie b. cent. financire Autres systmes de rglement Tenue de registres Gestion de la dette Gestion dactifs
5. Autres fonctions dintrt public
Fonctions de dveloppement Recherche (hors fonctions prcites) Statistiques Services aux consommateurs
6. Autres fonctions Code couleurs
Implication nulle ou trs mineure
Responsabilit partage ou partielle
Responsabilit totale
33
34
HU 1. Fonctions de stabilit montaire 2. Fonctions de stabilit financire et de rglementation
Politique montaire Politique de change laboration de la politique prudentielle Contrle/surveillance Intervention sur les changes
1
Tableau 2 (suite)
IS
1
IN
1
IL
1
JP
1
MY
1
MX
1
NZ
1
NO
1
PL
1
RU
1
SG
1
ZA
1
SE
1
CH
1
TH
1
TR
1
UK
1
US
1
3. Fonctions de mise en uvre de la politique
Rserves de change Gestion de la liquidit Prteur en dernier ressort Fourniture de la monnaie Services bancaires/de gestion de compte
Systme de paiement (interbancaire) 4. Fonctions de fourniture de linfrastructure Systme de rglement pour la monnaie b. cent. financire Autres systmes de rglement Tenue de registres Gestion de la dette Gestion dactifs
0
5. Autres fonctions dintrt public
Fonctions de dveloppement Recherche (hors fonctions prcites) Statistiques Services aux consommateurs
6. Autres fonctions Code couleurs Source : BRI (2008b). Pour les abrviations, voir annexe.
Implication nulle ou trs mineure
Responsabilit partage ou partielle
Responsabilit totale
Lexamen du tableau 2 rvle immdiatement plusieurs activits communes aux banques centrales daujourdhui, quil sagisse dinstitutions anciennes dans des conomies avances ou plus rcentes dans des conomies avances ou mergentes. En matire de stabilit montaire, toutes les banques centrales ont un niveau lev de responsabilit dans la politique montaire ce qui nest pas surprenant, tant donn que la caractristique qui dfinit une banque centrale est dtre une agence charge de la politique montaire. Outre cette activit, les fonctions les plus courantes concernent la fourniture dune infrastructure financire fondamentale ncessaire un systme efficace dchange montaire et les oprations financires visant assurer la stabilit montaire et financire. En termes gnraux, les banques centrales des conomies mergentes assument des fonctions plus diversifies que celles des conomies industrialises (encadr 2 et graphique 3).
Encadr 2
Diversit des fonctions de banque centrale par rapport au stade de dveloppement financier et conomique
On estime gnralement que les banques centrales des conomies mergentes assument des fonctions plus diversifies que leurs homologues des conomies industrialises, et ce pour trois grandes raisons. Premirement, dans les conomies moins avances, la banque centrale constitue souvent une source de savoir-faire qui peut tre mise contribution dans toute une srie dapplications. Deuximement, les banques centrales sont souvent charges de guider le dveloppement de systmes financiers manquant encore de maturit, fonction qui devient moins ncessaire lorsque les structures financires essentielles sont en place. Troisimement, les banques centrales des conomies industrialises ont tendance rduire leur ventail de fonctions avec le temps, ce qui traduit peut-tre une volution conforme aux deux observations prcdentes. Le graphique 3 ci-dessous semble confirmer cette ide gnrale (dans la mesure o le revenu par habitant constitue une approximation satisfaisante du stade de dveloppement). Ces aspects sont examins plus en dtail dans la suite de ce chapitre. Graphique 3 Diversit des fonctions de banque centrale et PIB par habitant
Informations fournies par 41 banques centrales
0.8 Diversit des fonctions (indice de 0 1)
0.7
0.6
0.5
Moyenne
0.4
0.3 0 20,000 40,000 60,000 PIB par habitant (en USD, 2007) 80,000
Source : BRI (2008b).
35
Lanalyse qui suit sarticule de la faon suivante. Dans un premier temps, les diffrentes fonctions sont examines sparment et font lobjet de commentaires spcifiques. Lanalyse est slective, en ce sens quelle se concentre sur les fonctions pour lesquelles le degr de responsabilit des banques centrales varie le plus. Elle correspond aux six rubriques du tableau. Toutefois, beaucoup de grandes questions de gouvernance concernent les interactions entre fonctions. Ces aspects sont abords dans la section 5, intitule Des fonctions bien ou mal assorties ? . 4.1 Stabilit montaire
Graphique 4 Responsabilit pour des fonctions lies la stabilit montaire
100%
Nulle
75%
Mineure
50%
Partage
25%
Totale
0%
Mise en uvre Mise en uvre Fixation de lobjectif Formulation de la politique Fixation de lobjectif Formulation de la politique Formulation de la politique Mise en uvre
Prendre des dcisions de politique montaire et les mettre en uvre sont les deux caractristiques qui dfinissent la banque centrale. Linstitution, quelle quelle soit, qui exerce ces fonctions est, de fait, la banque centrale. Il existe toutefois des diffrences dun pays lautre en ce qui concerne le degr dindpendance dont elle bnficie dans lexercice de ses responsabilits par rapport ces aspects de la politique montaire. Ces diffrences sont analyses ci-aprs.
Le graphique 4 explicite les chiffres ou couleurs du tableau 2 en prcisant les composantes de la politique montaire et de la politique de change. Les banques Politique montaire Politique de Contrles centrales se disent en moyenne change des changes trs impliques dans la fixation des Source : BRI (2008b). objectifs montaires sans parler cependant dautonomie totale. Cette autonomie totale (ou presque) sapplique aux phases de prises de dcisions et de leur mise en uvre. Certaines institutions comme celles dAustralie, du Brsil, de Norvge, de Nouvelle-Zlande, du Royaume-Uni et de Turquie dclarent partager la responsabilit de la dtermination des objectifs. Cest alors le gouvernement qui dcide de lobjectif prcis ou participe ce processus ; la banque centrale est autonome en ce qui concerne le choix des instruments, mais ne lest pas entirement sur le plan de la finalit de la politique. Au sein de lEurosystme, les gouverneurs des banques centrales nationales participent activement ex officio (mais titre personnel) au processus de prise de dcision de la politique montaire. Aussi, dans le tableau 2, le rle de chacune est reprsent comme quivalant celui de la BCE, mme si elles ne prennent pas de dcisions de manire indpendante en tant quinstitution. Le schma est le mme en ce qui concerne la responsabilit pour la politique de change, mme si la banque centrale dispose en moyenne de moins dautonomie dans la fixation de lobjectif (qui inclut le choix du rgime de change) et la formulation de la politique (qui comporte ici la dtermination et lajustement de lobjectif de change). Toutefois, comme pour la politique montaire, chacune jouit dune autonomie quasi totale dans la mise en uvre de la politique (cest--dire interventions sur les marchs et/ou ajustement des taux dintrt en fonction de lobjectif vis). Les principales exceptions cet gard sont les
36
tats-Unis et le Japon, o les rares interventions sur les marchs des changes relvent du ministre des Finances. De nos jours, le rle jou dans le contrle des changes est trs limit. Le recours cet instrument rglementaire apparat poser deux grands problmes dorganisation, de gouvernance et de gestion. Le plus important concerne ltablissement de critres dterminant les utilisations possibles des devises. Ces critres sont assujettis une dcision du secteur public sur les activits favoriser, ce qui peut ncessiter un guidage politique serr. Le second est li au risque de corruption ou de recherche de rente de situation dune manire gnrale. Comme le contrle des changes a dabord t conu pour faciliter la gestion du cours de change, son application a toujours relev de la banque centrale. Mais cette fonction pourrait tout aussi bien tre exerce par les autorits fiscales. 4.2 Stabilit financire et rglementation
La responsabilit de la stabilit financire apparat aujourdhui revenir en partie la banque centrale. Lenqute BRI de 2008 (BRI (2008b)) rvle que 90 % des banques centrales estiment quelles assument une responsabilit totale ou partage dans ce domaine et dans celui de la surveillance du systme financier. Il a t observ prcdemment que le fondement lgal de cette responsabilit est moins vident. Pour de nombreuses banques centrales, la lgislation ne mentionne pas explicitement la stabilit financire ou une expression quivalente ; or, comme il est fait tat de fonctions qui y sont lies, on en dduit gnralement une certaine responsabilit en la matire15. Parmi ces fonctions figurent la rglementation sur les banques (et/ou leur agrment) et le contrle bancaire, la garantie des dpts, la mise en place de filets de scurit sous forme de fourniture de liquidits durgence, loffre de services de mdiateur impartial et la participation au systme de paiement en gnral. Le tableau 2 indique un niveau de responsabilit relativement moins lev en matire de stabilit financire que vis--vis de la politique montaire et dautres fonctions. Il montre aussi une responsabilit moindre que ne le laisserait penser le pourcentage de 90 % mentionn dans le premier paragraphe de cette section. Cela sexplique aussi par le fait que laction de stabilit financire comporte de nombreux aspects (laboration de la politique, dfinition de rgles, contrle et surveillance notamment) vis--vis des marchs, des tablissements et des lments essentiels de linfrastructure, et que la responsabilit dun grand nombre de ces aspects est partage avec dautres organismes. Nanmoins, mme si les tches des banques centrales cet gard ne sont pas identiques, chacune a une responsabilit importante sur certains points.
15
Voir Brealey et al. (2001) et Van den End (2006).
37
Lampleur des aspects des fonctions de stabilit financire Responsabilit pour llaboration apparat dans les graphiques 5 et de la politique prudentielle 6, qui explicitent les informations agrges du tableau 2. Longtemps, En %, sur 41 banques centrales lessentiel des responsabilits a 100% port sur les banques (en tenant Nulle compte du fait que les 75% conglomrats financiers sarticulent Mineure habituellement autour de banques) 50% et les systmes de paiement, tant Partage pour llaboration de la politique 25% prudentielle que pour le contrle et Totale la surveillance. De plus en plus, cependant, la banque centrale 0% assume une responsabilit importante dans la dfinition de la politique prudentielle par rapport lensemble du systme financier (mme si elle est gnralement partage avec dautres organismes publics) et dans la surveillance du systme tout entier. Les questions lies lefficacit et au dveloppement sinscrivent aussi dans ce mandat systmique. Des modifications dans la structure de tablissements financiers Autres gouvernance ont frquemment lments du systme suivi lacquisition de cette fonction. financier Ainsi, au Royaume-Uni, plusieurs changements rcents ont t Source : BRI (2008b). spcifiquement conus pour accrotre lefficacit de la fonction de stabilit financire : il sagit, par exemple, de la modification de la composition du conseil dadministration de la Banque dAngleterre et de la cration dun comit de stabilit financire.
Graphique 5
Compagnies dassurances Banques et autres collecteurs de dpts
Dans les pays industrialiss, certaines banques centrales nexercent pas de fonction prudentielle (et nont donc pas dunit de contrle bancaire) ; mais la plupart dentre elles ont cr un dpartement ou un service ou une unit affect la stabilit financire16. Habituellement, son responsable rend compte directement au conseil dadministration, ou bien au gouverneur ou un sous-gouverneur, ce qui montre limportance que ces banques attachent cette responsabilit. Certains des instruments de stabilit financire sont directs, comme ceux qui concernent lagrment et le contrle des banques ainsi que les interventions lies une action correctrice (graphique 6). Selon une enqute mene en 2006 par lInstitut pour la stabilit financire (ISF (2006)), dans 83 des 125 pays concerns, une part
16
Cela vaut moins pour les banques centrales des conomies mergentes, qui exercent gnralement une fonction prudentielle.
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Systmes de paiement et de rglement
Gestionnaires de fonds et dactifs
Ngociants/courtiers spcialiss
Ensemble du systme financier
Banques dinvestissement
Conglomrats financiers
Marchs financiers
importante de cette responsabilit directe est assume travers le rle de premier plan jou par la banque centrale dans le contrle bancaire17.
Graphique 6 Responsabilit pour le contrle et la surveillance
0%
Banques : Agrment Contrle Intervention Banques dinvest. : Agrment Contrle Intervention Courtiers : Agrment Contrle Intervention Gest. de fonds : Agrment Contrle Intervention Comp. dassurances : Agrment Contrle Intervention Conglomrats : Agrment Contrle Intervention Serv. de reg. de crdit : Agrment Contrle Intervention Marchs financiers : Agrment Contrle Intervention Syst. de paiement : Agrment Contrle
25%
50%
75% 100%
En ce qui concerne les instruments indirects, la banque centrale joue souvent un rle, formel ou non, de soutien ou de conseil, lorsque la responsabilit premire du contrle bancaire est assume par un organisme distinct ou (cas moins courant) par un service ministriel (en Chine et en Suisse notamment). Pour ce qui est des autres instruments indirects, la banque centrale exerce une part de responsabilit dans la stabilit financire travers ses autres responsabilits. Ainsi, la stabilit montaire est une condition ncessaire (mais pas toujours suffisante) de la stabilit financire (et vice versa) de mme que la liquidit sur les principaux marchs montaires et financiers. Le maintien de la stabilit des prix, par exemple, est le principal canal par lequel les banques centrales de lEurosystme sacquittent de leur mission de contribution la stabilit financire18. La solidit et le bon fonctionnement des systmes de paiement constituent galement des aspects essentiels de leur rle dans la stabilit financire.
Les banques centrales assument aussi en partie cette responsabilit par le biais de la recherche Totale Partage Mineure Nulle indispensable pour comprendre ce qui fait la solidit dun systme et Source : BRI (2008b). provoque son instabilit. Cette fonction de recherche sest dveloppe en consquence ces dix dernires annes, comme en tmoignent leurs publications (et probablement leurs effectifs). Aujourdhui,
Intervention
17
ISF (2006). Selon cette enqute, la stabilit financire sinscrit dans le cadre du mandat lgal de la banque centrale dans un peu plus des quatre cas sur cinq o elle est la premire instance prudentielle. En revanche, sur plus de la moiti des institutions, la proportion de celles qui ont un objectif lgal de stabilit financire (section 3.2) est infrieure une sur cinq et le pourcentage de celles qui considrent avoir une responsabilit en matire de stabilit financire (dbut de cette section) est de 90 %. Ce constat est peut-tre d au fait que les banques centrales ayant rpondu au questionnaire de lISF ont interprt leur mandat lgal de stabilit financire en se situant en quelque sorte entre ces deux autres dfinitions. Voir trait sur lUnion europenne (UE), article 105, paragraphes 1 et 5.
18
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prs de deux banques centrales sur cinq (et une bonne moiti de celles des pays industrialiss) publient, outre leurs travaux de recherche, des rapports sur la stabilit financire19. Cette activit ne constitue pas une fin en soi, mais plutt une contribution permettant de trouver les moyens les plus efficaces de raliser et de prserver la stabilit financire. Lun des rles cls de la politique dans la stabilit financire, dans la plupart des institutions, sexerce par le biais de la surveillance du systme de paiement. Le graphique 6 montre cet gard que la banque centrale a, en moyenne, une responsabilit qui va de totale partage . Les systmes de paiement constituent un lment crucial de linfrastructure des conomies modernes. Le fait de confier la banque centrale la responsabilit du bon fonctionnement du systme de paiement se justifie plus dun titre. Lun des rles importants des pouvoirs publics est doffrir, directement ou indirectement, une infrastructure prsentant les caractristiques dun bien public20. Du fait de lutilisation de son passif, la banque centrale se situe au cur de cette infrastructure des systmes de paiement. Cette position donne souvent lieu des changes lectroniques entre divers systmes de paiement et son systme de compte de rglement. De tout temps, les banques centrales ont souvent t propritaires et oprateurs des systmes de paiement. Ainsi, aux tats-Unis, la chambre de compensation automatise de la Rserve fdrale (FedACH) alternative lectronique aux paiements de dtail par chque et ses services de transfert de titres et de fonds concentrs sur les grandes entreprises et exploits par Fedwire ; de mme, en Europe, les systmes TARGET and TARGET2, qui permettent le paiement et le rglement en temps rel de transactions de gros montant en euros. Lorsquelles effectuent leurs propres oprations, les banques centrales utilisent gnralement des systmes de paiement (de gros montant) et sont donc exposes tant financirement que pratiquement des dysfonctionnements.
Ce nest quassez rcemment, cependant, que ces quatre facteurs ont t regroups sous une responsabilit explicite et formelle de la banque centrale pour la surveillance des systmes de paiement, responsabilit souvent (mais pas toujours) associe celle de la conception de la politique publique concernant les systmes de paiement. Le passage dune simple contribution aux systmes de paiement une responsabilit de surveillance est le rsultat de plusieurs facteurs : proportion croissante dactivit conomique utilisant ces systmes ; concentration de plus en plus forte de ces systmes sur un nombre de plateformes relativement rduit ; reconnaissance du rle quils peuvent jouer en cas de crise (par exemple lors des attaques terroristes du 11 septembre 2001) ; concentration accrue des efforts de rglementation sur lensemble du systme plutt que sur le plan individuel des tablissements21. Cette volution se reflte souvent dans les nouvelles lgislations sur la banque centrale labores au cours des dix dernires annes environ.
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BRI (2008b). Voir Santomero et al. (2001), p. 3. Les auteurs suggrent quen fait la principale raison de la cration dune banque centrale est de garantir un systme de paiement efficace . Cette volution de nature systmique sest accompagne, dans certains cas, du transfert de la responsabilit oprationnelle du contrle bancaire de la banque centrale vers un autre organisme.
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Avoir la responsabilit de la surveillance22 ne signifie pas ncessairement lexercer. Les banques centrales ont adopt des approches diffrentes ce sujet. En Australie, une structure de gouvernance distincte a t cre : le Comit du systme des paiements (Payments System Board). La plupart des banques centrales ont aussi adapt leurs structures de gouvernance pour mieux se concentrer sur les questions lies aux systmes de paiement, mais aucune nest alle aussi loin que la Banque de Rserve dAustralie. Les banques centrales disposent de trois instruments pour superviser le systme. Premirement, des lois et rglementations spcifiques rgissant le fonctionnement des systmes de paiement dimportance systmique sont utilises dans plusieurs cas23. Deuximement, la banque centrale peut tre elle-mme propritaire et exploitant des systmes de paiement, ce qui lui permet des arbitrages en termes dquilibre entre solidit, efficacit oprationnelle, cot et rentabilit ( laquelle sajoute la structure tarifaire). Cette approche est assez courante mais peut tre sujette controverses notamment en ce qui concerne la concurrence des entreprises dtat par rapport aux oprateurs privs24. Le troisime instrument, le plus usuel, consiste essayer dinfluencer la conception et le fonctionnement de systmes de paiement dtenus et exploits par des entits prives. Cette influence peut sexercer de plusieurs faons : persuasion reposant sur une analyse solide ; pression morale taye par une menace de rglementation ; exigence de transparence. 4.3 Mise en uvre de la politique
Les oprations visant soutenir la politique publique occupent une place prpondrante parmi les fonctions de la banque centrale. La nature de ces oprations a volu avec la tendance privilgier les transactions de march, spargnant ainsi des interventions rglementaires et administratives souvent causes de distorsions. Lorganisation des fonctions oprationnelles varie beaucoup selon les institutions. Parfois, elles sont totalement dlgues des niveaux infrieurs de la banque, o des experts appliquent des instructions bien prcises selon une procdure visant ne pas envoyer de signaux sur la politique choisie. Dans dautres cas, les particularits concernant lemprise sur les conditions de march sont considres comme importantes ; les hauts responsables restent proches de lquipe intervenante et participent aux prises de dcision sur les oprations journalires. La gouvernance des dispositifs oprationnels peut tre diffrente selon les types daction et, bien souvent, elle dpend normment du caractre normal ou inhabituel du contexte. Comme limportance de la gestion de la liquidit pour le fonctionnement des principaux marchs a t clairement mise en vidence pendant la crise financire actuelle, et du fait de lvolution marque de la nature des oprations de banque centrale, certaines
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De nombreuses banques centrales ressentent clairement le poids de cette responsabilit. Ainsi, la Banque dAngleterre reconnat que, en matire de systmes de paiement dimportance systmique, il revient la Banque de conseiller le Chancelier de lchiquier, et de rpondre de ses conseils (criture en italique ajoute), sur tout problme majeur soulev par ces systmes . Voir le protocole daccord entre le Trsor britannique, la Banque dAngleterre et la FSA sous : www.bankofengland.co.uk/financialstability/mou.pdf. Exemples : Loi sur lAssociation des paiements (1980) au Canada ; National Payment System Act (1998) en Afrique du Sud ; Payment Systems Act (2002) en Rpublique tchque et Payment Systems Act (2003) en Malaisie. La proposition rcente de la BCE de crer une plateforme de rglement pour les titres en euros ( Target 2 Securities ou T2S) en est lillustration (voir galement les relations entre les systmes Target et Euro 1). Le projet T2S a t critiqu par plusieurs dpositaires centraux de titres du secteur priv estimant quil empite sur un domaine rserv ce secteur.
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institutions ont t amenes revoir sensiblement leurs processus de prise de dcision. Dans le domaine de la gestion de la liquidit, les mthodes de gouvernance sont diverses. Pour beaucoup de banques centrales, la gestion de la liquidit ne sert plus envoyer des signaux sur lorientation de la politique, mme si les oprations dopen market et autres instruments sont toujours utiliss pour appliquer des dcisions25. Aujourdhui, ces oprations obissent, pour la plupart, des rgles, sans valeur indicative sur lorientation de la politique suivie. Parfois, cependant, leurs modalits peuvent tre modifies pour obtenir une tarification qui favorise involontairement les contreparties au dtriment de la banque centrale. Dans certaines de ces institutions (comme la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande), la direction gnrale nest activement implique dans le processus de dcision que dans des occasions relativement rares, o la modification de procdure simpose, ou bien dans des circonstances exceptionnelles. Dans dautres banques centrales, la haute direction (jusquau niveau du conseil dadministration) participe la prise de dcision pour les oprations journalires ou hebdomadaires (BCE, par exemple). Dans des circonstances exceptionnelles, telles que la crise financire actuelle, la gestion de la liquidit devient dactualit. Les deux missions cls de la banque centrale stabilit financire et stabilit des prix peuvent tre pertinentes pour cette gestion. En ce qui concerne la stabilit financire, cette crise a bien montr le rle accru jou par les marchs dans le financement au jour le jour de lintermdiation. Cest pourquoi les dysfonctionnements des marchs montaires court terme et des marchs financiers de gros plus gnralement ont eu des consquences plus srieuses que lors des pisodes prcdents. Des instruments de banque centrale servant surtout autrefois la mise en uvre de la politique montaire sont considrs prsent comme trs utiles pour limiter la propagation des crises financires et rtablir le fonctionnement des marchs. En 2008, plusieurs grandes banques centrales ont eu occasionnellement recours des outils de gestion de la liquidit pour remplir un rle assur auparavant par le rseau des intervenants, devenant ainsi lintermdiaire central des financements court terme. Des modifications notables des procdures ont t labores et appliques dans des dlais trs brefs26. En ce qui concerne la fonction de politique montaire, laugmentation correspondante des rserves bancaires dtenues (Rserve fdrale : dun niveau pratiquement nul, mi-2007, $300 milliards vers la fin de 2008 ; Banque dAngleterre : les niveaux cibls ont plus que doubl sur la mme priode) accentue la ncessit de sassurer que loffre de liquidit est compatible avec les objectifs montaires. En outre, les abaissements des taux directeurs vers zro laissent pressentir un retour une utilisation plus active de la gestion de la liquidit en tant quinstrument de politique montaire. La gestion quantitative, telle que la pratique la Banque du Japon pendant la priode de taux directeurs nuls, place la gestion de la liquidit au centre des oprations de banque centrale.
25
Dans une enqute ralise par la BRI en 2007 (BRI (2007c)), 16 des 30 banques centrales consultes estimaient que les informations sur la mise en uvre de la politique montaire ntaient pas importantes ou seulement peu importantes pour en valuer lorientation. En revanche, 11 dentre elles les jugeaient importantes ou trs importantes (les rponses doubles ntaient pas retenues). noter la grande diffrence entre les banques centrales des pays industrialiss et celles des conomies mergentes : pour les premires, la proportion tait de 10:1 en faveur de pas importantes et, pour les secondes, elle tait de 11:6 en faveur de importantes . Ces aspects sont examins en dtail dans le document du Comit sur le systme financier mondial (CSFM (2008)).
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Par consquent, il peut tre ncessaire dadapter les dispositifs de gouvernance interne pour mieux reflter le rle central de la fonction de gestion de la liquidit et le fait quelle sert plusieurs objectifs. La gouvernance sest trouve confronte, en outre, de nouveaux dfis. Comme lexamine plus en dtail le chapitre 6, la gestion de la liquidit dans des circonstances inhabituelles peut entraner des modifications substantielles du profil de revenu et de risque des propres ressources de la banque centrale. Savoir si et comment ces implications financires sont prises en compte dans lapplication de la politique est en soi une question de gouvernance assez significative. Par ailleurs, comme les instruments et objectifs quantitatifs sont, par nature, plus complexes quun objectif oprationnel de taux dintrt, la communication dinformations peut savrer plus dlicate et soumet la direction gnrale des contraintes supplmentaires. La situation peut tre rendue plus complexe par des considrations pratiques lies aux prestations des effectifs et des systmes lorsque les oprations de gestion de la liquidit voluent radicalement. Un manque de personnel suffisamment expriment peut se faire sentir dans les domaines de la ngociation, des rglements ainsi que pour les aspects comptables et juridiques. Il faut alors accepter lventualit de risques oprationnels : lidentification et lvaluation de la nature et de lampleur de ces risques constituent une tche de gouvernance fondamentale. Ces circonstances exceptionnelles ont galement attir lattention sur les oprations lies une autre fonction essentielle de la banque centrale, celle de prteur en dernier ressort. En principe, les deux fonctions se diffrencient par les caractristiques de leurs contreparties. Dans la gestion de la liquidit, la banque observe une neutralit par rapport aux types de contreparties ligibles, tandis que, dans son activit de prteur en dernier ressort, elle sengage vis--vis dune contrepartie bien prcise. Dans le premier cas, lobjectif est la liquidit globale du march ; dans le second, il sagit de celle de ltablissement. Dans les cas vraiment systmiques, comme la montr lexprience rcente, ces deux aspects peuvent se confondre. Le graphique 7 montre clairement que la responsabilit de la fonction Responsabilit pour la mise de prteur en dernier ressort est en uvre de la politique trs largement confie la banque centrale. Donner la banque En %, sur 41 banques centrales centrale une grande indpendance 100% cet gard pose des questions de gouvernance. De tels prts 75% durgence peuvent favoriser un retrait de fonds non garantis, ce qui risque de contraindre lorganisme 50% public dassurance des dpts combler un dficit plus lev. Ils 25% sont normalement garantis de faon protger la banque centrale et, 0% par suite, le contribuable, mais, Dcision Action Dcision Action lextrme, la qualit de la sret ou Prteur en dernier Intervention sur les Gestion de lampleur de la couverture peut tre la liquidit ressort changes rduite pour viter des implications plus tendues. Les dispositions de Totale Partage Mineure Nulle la banque centrale rgissant laccs Source : BRI (2008b). aux facilits, et les conditions doctroi de liquidits durgence (notamment les exigences en matire de srets), varient selon la nature des tablissements. Ainsi, les banques troitement rglementes bnficient habituellement dun accs privilgi par rapport aux socits de gestion de fonds qui le
Graphique 7
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sont moins. Les choix de la banque centrale concernant les conditions daccs peuvent avoir des rpercussions sur la structure du secteur financier et de la rglementation correspondante. Enfin, lobtention de liquidits durgence peut se trouver entrave par diverses contraintes pour certains types dtablissements financiers, notamment ceux qui sont sous contrle partiel ou total de ltat. En pareil cas, le risque potentiel pour les deniers publics est trait de manire lgrement diffrente selon les juridictions. Aux tats-Unis, les prts en dernier ressort de montant exceptionnel ou de nature inhabituelle font gnralement lobjet de discussions approfondies avec les autorits budgtaires. Ainsi, le fait doctroyer pour la premire fois des facilits durgence des tablissements non soumis au contrle prudentiel pourrait avoir des implications pour la prise de risque future de ces tablissements et ncessiter un examen, avec les pouvoirs publics, des consquences de ce prt pour la rglementation future27. Au Royaume-Uni, les dispositifs institutionnels fonctionnant par le biais du protocole daccord trilatral entre Trsor, Financial Services Authority et Banque dAngleterre prsupposent que les oprations de prt en dernier ressort fassent lobjet de consultations. Au Japon, il existe une structure formelle de consultation avec les autorits politiques et autres, qui est mise en uvre chaque fois que sont envisages des oprations non conventionnelles de prt en dernier ressort (cest--dire qui comportent un risque de crdit pour la Banque du Japon ou impliquent des contreparties hors normes). lautre extrme, les banques centrales nationales du SEBC jouissent dune autonomie pour fournir (au niveau national) des soutiens de liquidit durgence28. De mme, en ce qui concerne les interventions sur les marchs des changes, la place quoccupent ces oprations dans les dispositifs de gouvernance dpend normment du degr de normalit des conditions et de lavis de la banque centrale sur la question de savoir si les oprations doivent suivre les rgles ou bien tre adaptes aux spcificits des conditions de march. Sur ces deux points, les dcisions sont gnralement prises des niveaux plus levs que pour la gestion de la liquidit. Pour de nombreuses banques centrales, les interventions sur les changes sont compatibles avec des conditions de march inhabituelles, du fait mme de la conception de la politique. Quant celles qui sont effectues dans des circonstances exceptionnelles, on considre que leur succs ou leur chec tient davantage leur nature et au moment o elles sont ralises quau poids de la monnaie29. La plupart des pays disposent de rserves de change officielles dans le cadre de leurs interventions sur les marchs. Dans la grande majorit des cas, elles sont gres, et habituellement dtenues galement, par la banque centrale ou figurent pour le moins dans son bilan (graphique 8). En rgle gnrale, les objectifs de gestion de rserves dcoulent presque uniquement de considrations lies aux marchs des changes, le souci de rduire le plus possible les cots passant au second plan. Toutefois, ces considrations annexes, conjugues lventualit de pertes financires visibles, ont conduit le plus souvent prvoir des dispositifs particuliers pour ces oprations. Il est dsormais courant de faire intervenir un comit dcisionnaire de
27
Les discussions sur la rglementation des banques dinvestissement, suite loctroi de facilits descompte ces tablissements aprs la quasi-faillite de Bear Stearns, constituent un exemple dune situation trs semblable. Selon la BCE (Avis de la BCE CON/2008/42 et 45), les statuts des banques centrales nationales devraient stipuler que la banque centrale jouit, dans le cadre de la fourniture de liquidits durgence, du mme degr dindpendance que pour ses autres missions relevant du SEBC. Archer (2005).
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haut niveau (mme si, frquemment, il ne sagit pas dun comit dinvestissement part entire) et des structures spcialises de gestion du risque (par exemple, un service de suivi de march middle office).
Graphique 8 Responsabilit pour la gestion des rserves de change
100% 75% 50% 25% Totale 0% Fixation dobjectif Formulation de la politique Mise en uvre de la politique Nulle Mineure Partage
Depuis quelque temps, toutefois, la question du cot et du taux de rentabilit revt une importance relative plus grande, tant donn que la croissance des rserves dans certains pays a atteint des niveaux bien suprieurs ceux que requiert la liquidit de march ou la stabilit de change30. Il en va de mme des fonds souverains, lis ou non aux matires premires, qui font dsormais partie des fonctions de gestion dactifs dans certaines banques centrales.
Ces exemples vont lencontre de lide gnralement reue selon laquelle les activits de banque centrale ne devraient pas tre guides par des considrations de rsultats financiers. On ne sait pas encore exactement comment, ni dans quelle mesure, les structures de gouvernance et de gestion Rserves Gestion ainsi que les comptences devront tre propres adaptes pour privilgier davantage les rendements. Par consquent, il nest pas Source : BRI (2008b). certain que ces activits axes sur le rendement soient compatibles avec la part de la gestion des rserves fonde sur la politique de la banque centrale ou avec dautres fonctions. Toutefois, dans certaines institutions (en Norvge, par exemple), ces deux aspects de la gestion dactifs coexistent depuis plusieurs annes. Dans le mme temps, dautres pays ont choisi de crer cet effet des organismes spcialiss ou de dlguer ce rle des gestionnaires externes pour la totalit ou une partie des fonds. 4.4 Fourniture de linfrastructure du systme financier
Il a t mentionn prcdemment que la fourniture de linfrastructure du systme financier constitue une fonction primordiale de la banque centrale. Certains aspects de cette tche sont plus dvelopps que dautres selon les institutions, mais ses lments fondamentaux sont communs toutes : mission de monnaie et mise en circulation ; offre de services bancaires aux banques commerciales et ltat ; fourniture dun systme dchange de monnaie banque centrale pour le rglement des transactions. Cependant, la faon dont ces lments communs sont matrialiss et appliqus peut tre diffrente. Ces diffrences sont examines dans cette partie, qui voque aussi les fonctions de fourniture dinfrastructure moins courantes.
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Le caractre volutif des activits de gestion des rserves fait lobjet dune analyse approfondie dans Borio et al. (2008).
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Graphique 9 Responsabilit pour la fourniture de monnaie manuelle

100% 75% 50% 25% 0% Conception Conception Impression Frappe Mise en circulation Mise en circulation Nulle Mineure Partage Totale
Depuis longtemps, un moyen dchange manuel communment accept constitue un lment essentiel de linfrastructure montaire. Dans les conomies modernes, le rle des billets de banque et pices de monnaie en tant que moyen dchange et rserve temporaire de pouvoir dachat est bien moindre quautrefois. Aujourdhui notamment, la capacit de la banque centrale dinfluencer les taux dintrt et, partant, les conditions montaires na pratiquement rien voir avec la gestion de la monnaie. lexception de quelques systmes de caisse dmission, les billets de banque ne sont plus librement convertibles en montant fixe dun talon externe ; en outre, dans tous les systmes montaires, ils sont surtout mis la demande.
Ce changement nimplique pas ncessairement, malgr tout, que la responsabilit concernant les billets et pices Source : BRI (2008b). pourrait tre facilement transfre un autre organisme ou que le rle de monnaie lgale qui leur est confr pourrait tre abandonn ou encore que le monopole de la banque centrale sur lmission de monnaie en circulation pourrait disparatre : autant de questions qui sont au centre de certaines discussions31. Cependant, la monnaie en circulation conserve un lien unique et tangible avec ltalon de valeur utilis dans les systmes de monnaie lgale et, comme elle constitue un engagement de la banque centrale32, elle ne comporte pas de risque de dfaut. Couper le lien avec la banque centrale naurait gure dintrt.
Billets de banque Pices
Nanmoins, de nombreux pays (comme lAustralie, le Danemark, la Finlande, la Norvge et la Nouvelle-Zlande) sous-traitent prsent la gestion de dtail de la circulation de monnaie, pour ne conserver que les fonctions de gros associes la mise en service de nouveaux billets. Les banques centrales sont de plus en plus nombreuses sous-traiter limpression des billets seulement un tiers environ de celles qui figurent dans le tableau 2 les impriment elles-mmes ou confient cette tche une filiale (graphique 9). Quoi quil en soit, l o les billets de banque constituent un engagement de la banque centrale, ils conservent un rle important puisquils procurent un revenu de seigneuriage (chapitre 6). La fourniture de linfrastructure qui sous-tend les changes conomiques comporte un autre lment important : loffre de services bancaires aux banques et ltat (graphique 10). Toutes les banques centrales fournissent aux banques des comptes vue qui peuvent tre utiliss pour le rglement de leurs propres obligations et de celles de leur clientle par le biais de systmes de rglement lectronique (graphique 11).
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White (2001) et rfrences mentionnes. Hong-Kong RAS reprsente depuis longtemps un cas spcial, puisque les billets de banque y sont mis par les banques commerciales dans un systme de caisse dmission. Lcosse constitue un autre exemple intressant : les billets de banque, mis par la Banque dcosse, sont garantis par des billets de la Banque dAngleterre raison de un pour un. Dans ces deux exemples, une architecture diffrente est utilise pour ne pas affecter les services dinfrastructure fournis par une monnaie communment accepte.
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Cest la variation des soldes de ces comptes que la gestion de la liquidit cherche contrler.
Graphique 10 Responsabilit pour la fourniture de services bancaires et de gestion de compte
100% Nulle 75% Mineure 50% Partage 25% 0%
Autres comptes Autres comptes Compte de rglement Facilits de dcouvert ou de crdit Autres comptes Facilits de dcouvert ou de crdit Facilits de dcouvert ou de crdit
Totale
Les systmes de paiement et de rglement constituent une partie essentielle de linfrastructure dune conomie moderne, et la plupart des banques centrales assument une responsabilit leve dans le bon fonctionnement de cette infrastructure. Le graphique 11 montre que, outre sa fonction de surveillance et de contrle des systmes de paiement privs, la banque centrale est elle-mme en gnral fournisseur de services de paiement. Ce constat est peut-tre un peu trompeur cependant : il reflte le fait que plus de la moiti des institutions de lchantillon assurent elles-mmes des services de paiement, mais une minorit importante ne le fait pas.
En revanche, presque toutes les institutions possdent et exploitent ltat la Aux banques des systmes de rglement pour collectivit lchange de monnaie banque centrale entre comptes de banques Source : BRI (2008b). centrales. Cette fonction primordiale est dune conception simple, mais elle comporte gnralement des aspects oprationnels dlicats dans le contexte des systmes de rglement brut en temps rel lis au minimum un systme de paiement du secteur priv utilisant une technologie diffrente. Il semble aussi assez courant que les banques centrales fournissent, ou contribuent fournir, des services de rglement pour les transactions sur titres mais pas pour les transactions de change.
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Un autre lment de linfrastructure financire est constitu par les Responsabilit pour la fourniture de registres dans lesquels sont systmes de paiement et de rglement consignes la proprit des actifs (essentiellement des titres) et les En %, sur 41 banques centrales dettes. Ces registres ne doivent pas 100% obligatoirement tre tenus par le Nulle secteur public, mme sils peuvent 75% prsenter un certain intrt public. Mineure 50% Parfois, les incitations commerciales Partage sont suffisamment fortes pour justifier 25% leur cration par le secteur priv. Totale Cependant, tout comme les banques 0% centrales des pays dvelopps lavaient fait avant elles, de nombreuses institutions dconomies mergentes ont investi dans des lments dinfrastructure financire qui auraient pu tre proposs, mais ne Systme de rglement Systme lont pas t, par des prestataires de commerciaux : cration de registres de paiement crdit centraliss accessibles aux Source : BRI (2008b). prteurs et, parfois, au grand public (Chili, Isral, Malaisie, Rpublique tchque et Turquie) ; mise au point de plateformes de ngociation centralises. Frquemment, les banques centrales des conomies mergentes consacrent des ressources des travaux de recherche et de dveloppement qui tayent des initiatives lgislatives sur le fonctionnement des marchs des capitaux et de la dette ; dans des pays dots dun secteur public prsentant plus de maturit, ces travaux seraient entrepris par dautres organismes publics.
Graphique 11
Interbancaire
4.5
Services ltat
Presque toutes les banques centrales jouent le rle de banquier de ltat. Cependant, il ne sagit plus aujourdhui de devoir conduire les affaires bancaires de ltat33. La plupart le font, mais selon des degrs trs diffrents. Les comptes de dpt spcifiques et services correspondants en faveur de ltat peuvent varier fortement sans affecter le caractre essentiel du systme montaire (ce qui nest pas ncessairement le cas des facilits de dcouvert et de crdit question importante examine au chapitre 3). Certaines institutions procurent des services tendus de gestion de compte aux pouvoirs publics et organismes publics, dautres un strict minimum. On pourrait sattendre ce que les services les plus complets soient rendus dans les pays o le systme de banques commerciales est encore relativement rcent, mais le graphique 12 laisse penser que dautres facteurs sont prpondrants.
33
On pensait autrefois que le rle cl jou par les engagements de la banque centrale dans le systme montaire, et par consquent le rle de la politique montaire, rsultait dune obligation ou dune rglementation forant les particuliers utiliser ces engagements. Lune de ces obligations consistait payer ses impts en passif de banque centrale et sexpliquait par le fait que le compte fiscal de ltat se trouvait la banque centrale et non pas par une loi ou une rglementation spciale. Aujourdhui, on estime que les gens ont recours au passif de banque centrale pour des raisons de commodit et que le montant quils dtiennent dpend du rendement gnr plutt que dune obligation.
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Monnaie banque centrale
Devises
Titres
Dans certains pays, la banque centrale assure un minimum de services par exemple, un En %, sur 23 banques centrales consultes seul compte auprs de la 0% 25% 50% 75% 100% banque centrale utilis comme compte de passage Dtenir le principal compte du Trsor (quotidien) pour tout un Grer plusieurs comptes du Trsor ensemble de comptes Grer tous les comptes du Trsor dorganismes publics dtenus Paiements aux fournisseurs auprs de banques Scurit sociale commerciales. En pareil cas, lefficacit transactionnelle est Emprunts intrieurs souvent le principal critre du Oprations de change dispositif. Le choix du niveau Emprunts ltranger de service repose beaucoup Autres niveaux de ltat sur la capacit relative de Recettes et remboursements fiscaux linstitution et des banques Rgimes de retraite publics commerciales fournir aux Traitements des fonctionnaires organismes publics des services de gestion de compte Pays industrialiss conomies mergentes sophistiqus et comptitifs ainsi quune valuation du Source : BRI (2004). risque de crdit encouru lorsque des fonds publics transitent par des comptes privs de banques commerciales.
Graphique 12 Services bancaires en faveur de ltat
Un facteur annexe concerne la capacit des banques centrales de tarifer les services ou lobligation de le faire de manire comptitive. Cest le cas, par exemple, de la Banque de Rserve dAustralie, qui est tenue dappliquer des tarifs comptitifs pour ses prestations, et dun quart environ des institutions composant lchantillon dune tude antrieure (BRI (2004)). Un autre quart ntait pas autoris prlever des commissions34. Les variations des comptes de ltat auprs de la banque centrale entranent des variations des rserves du systme bancaire et, partant, des conditions montaires. Dans la plupart des pays, les transactions effectues par la banque centrale pour compenser ces modifications des rserves sont considres comme oprations dopen market utilises pour les besoins de la politique montaire ou, plus gnralement, comme gestion de la liquidit celle du systme bancaire. Elles pourraient aussi tre assimiles des services de gestion de trsorerie pour ltat, puisque la banque centrale lui fournit alors des financements court terme quelle se procure elle-mme sur lopen market.
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Chapitre 6, section 3.3 sur les commissions prleves.
Gestion des paiements
Gestion de comptes
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Graphique 13 Responsabilit pour la gestion de la dette et des actifs et dautres fonctions dintrt public
0% 25% 50% 75% 100% Extrieure Domestique : gros Dtail Fonds de pension public/dtat Gestion dactifs Fonds souverains publics Fonds/actifs spciaux Fonctions de dveloppement Secteur financier Secteur non financier Recherche gnrale Financires : collecte Statistiques Diffusion conomiques : collecte Diffusion Services aux consommateurs Formation financire
Lorganisation du rle de gestion de trsorerie dpend de plusieurs facteurs, dont beaucoup sortent du cadre du prsent document. Si le ministre des Finances gre activement les flux de trsorerie de ltat, la banque centrale et ltat peuvent-ils saccorder sur des priorits permettant de rsoudre les ventuels conflits ? Souvent, un conflit survient lorsque la banque centrale cherche maintenir les taux courts un certain niveau, alors que le Trsor prfrerait un financement moins coteux de ses besoins court terme. Lindpendance oprationnelle de linstitution sur le plan de la politique montaire lui permet de faire en sorte que les taux demeurent, de toute faon, au niveau voulu. Banque centrale et tat peuvent reconnatre explicitement cette ralit par un accord tablissant leur communaut de vues sur ce point.
En tant que banque de ltat, et Protection des consommateurs en raison de sa proximit avec les marchs financiers, la Rsolution des problmes banque centrale a souvent jou dendettement le rle de gestionnaire de la Totale Partage Mineure Nulle dette publique qui comprend Source : BRI (2008b). parfois la tenue de registres. De fait, pendant de grandes priodes du XXe sicle, les banques centrales avaient tout intrt grer la dette publique car la politique montaire seffectuait en partie par le biais dajustements du programme dendettement de ltat. Lorsque, de plus en plus, les autorits se sont mises emprunter exclusivement sur les marchs aux taux en vigueur et que les marchs financiers se sont dvelopps en consquence, le financement de ltat et la gestion de la liquidit par la banque centrale ont pu tre dissocis. Dailleurs, plus rcemment, de nombreux pays ont mis en place des organismes spcialiss de gestion de la dette (et quelquefois des actifs) rattachs au ministre des Finances ou bien indpendants35. Les banques centrales sont assez peu nombreuses aujourdhui exercer la fonction de gestionnaire de la dette (ou de lactif) de ltat (graphique 13).
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Selon les pays, ces structures assument aussi la fonction de gestion de la trsorerie de ltat.
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Gestion de la dette
Comme pour la gestion de trsorerie, grer la dette publique peut donner lieu des conflits. Les gestionnaires de dette hors banque centrale peuvent avoir un avis diffrent de celui de linstitution sur lvolution future du cours de change ou des taux dintrt long terme. Ce faisant, ils montrent quils attendent de la politique montaire des rsultats galement diffrents de ceux que vise la banque centrale. Mme une orientation neutre de ltat en matire de variations du change et des taux dintrt pourrait, selon la banque centrale, savrer insuffisante. Ainsi, aprs une longue priode de forte inflation, celle-ci aimerait sans doute que la stratgie budgtaire soutienne ouvertement sa stratgie montaire axe sur la stabilisation des prix. De tels dsaccords peuvent intervenir, que la banque centrale soit gestionnaire de la dette ou non, mais ils sont peut-tre plus larvs lorsque les fonctions de politique montaire et de gestion de la dette sont entre les mmes mains. Le choix de lattribution de la fonction de gestion de la dette dpend donc de deux facteurs : le point de vue de ltat sur la question de savoir sil convient de parier sur la russite de la politique montaire quand les marchs sont sceptiques ; le succs probable des autres dispositifs de gouvernance pour rsoudre les conflits en conformit avec ce point de vue. 4.6 Autres fonctions dintrt public
La plupart des banques centrales ont jou un rle actif, un moment ou un autre, dans le secteur financier pour promouvoir le dveloppement institutionnel et des marchs, en particulier des marchs montaires et de la dette. Des dispositifs institutionnels comme le systme de maisons descompte au Royaume-Uni et celui du ngoce et courtage aux tats-Unis rsultent, en partie tout au moins, dinitiatives de banques centrales visant amliorer le fonctionnement de leurs marchs respectifs36. Leur action a concid dans une large mesure avec celle des pouvoirs publics qui se sont employs, dune manire plus gnrale, perfectionner les dispositifs institutionnels et lallocation des ressources au sein de lconomie. Pour mettre en uvre leur politique montaire, les banques centrales ont besoin de marchs actifs et structurs, ce qui peut justifier leur implication dans leur dveloppement (Goldstein et Turner (2004)). Toutefois, cette motivation guider et favoriser certaines volutions spcifiques est souvent alle au-del dun investissement destin accrotre lefficacit de leurs fonctions fondamentales. Des ides plus larges de dveloppement et dintrt national ont aussi t lances, comme en tmoigne tout particulirement le rle de la Banque dAngleterre, qui se posait en champion des marchs financiers londoniens. On en veut encore pour preuve aujourdhui les rles que jouent lAutorit montaire de Hong-Kong et lAutorit montaire de Singapour. Les attitudes lgard de ces fonctions ont chang a et l mais pas partout. La Banque dAngleterre, pour sa part, a cess de soutenir activement les marchs pour se concentrer sur ses deux grands objectifs : la stabilit montaire et la stabilit financire. Un grand nombre de banques centrales restent nanmoins davis que la conception de systmes axs sur le dveloppement des marchs est une entreprise lgitime et sense. Bien souvent, ce rle peut dcouler dun mandat lgal, comme pour la banque centrale russe, dont lun des objectifs fondamentaux est le dveloppement et
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Il en existe de nombreux autres exemples. La Banque centrale dIrlande a institu le Dublin Interbank Market Committee pour permettre aux principaux intervenants dexaminer ensemble les pratiques de march et de favoriser le dveloppement de ce dernier. La Banque de Finlande a lanc des ngociations entre banques sur ces mmes questions, qui ont conduit un accord sur un code de conduite et la cration dun comit charg damliorer les pratiques de march. Voir BRI (1996) pour de plus amples dtails.
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le renforcement du systme bancaire de la Fdration de Russie. De mme, la Banque nationale tchque est charge par la loi dassurer le bon fonctionnement et le dveloppement cibl du systme bancaire. Le Conseil des gouverneurs de la BCE indique clairement que la dclaration de mission de lEurosystme comporte un engagement sauvegarder la stabilit financire et promouvoir lintgration financire europenne 37. LAutorit montaire de Singapour joue un rle particulirement actif dans la conception et lamlioration du systme financier local et a cr une unit qui se consacre cette tche. De fait, la loi portant cration de la banque centrale de Singapour stipule quelle favorise la solidit et le progrs du secteur des services financiers, qui stend bien au-del des marchs bancaire, montaire et obligataire. Il sagit par l de favoriser le dveloppement, en cherchant liminer les obstacles qui sopposent aux volutions induites par les forces du march. La rgion asiatique fournit dautres exemples intressants. Les banques centrales de Malaisie et des Philippines ont rcemment mis au point un plan de dveloppement de leur systme financier respectif qui prvoit une profonde refonte des dispositifs actuels. Dans ces pays, la fonction de dveloppement comporte la fois une assistance (en sassurant, par exemple, de la clart de la lgislation sur les contrats de dette) et des directives (en utilisant notamment des accords dagrment pour favoriser certaines structures et formes institutionnelles par rapport dautres). Lexistence de points de vue diffrents sur la fonction de dveloppement reflte un certain nombre de considrations. Les avis concernant le rle appropri de ltat contribuent dterminer si la banque centrale participe activement au dveloppement du systme financier. Une raison frquemment invoque pour justifier laction des banques centrales des conomies mergentes cet gard est la prsence de personnel qualifi au sein dun organisme public bien structur ce personnel constituant, en effet, une ressource rare dans beaucoup de ces pays. En outre, des questions peuvent se poser au sujet du degr de dveloppement des marchs financiers nationaux, notamment pour savoir si une masse critique dintermdiation motivation prive a t atteinte ainsi que la fourniture de services dintrt public. Sur ce dernier point, plusieurs banques centrales dAsie ont uvr lmission de titres de dette publique, mme en labsence de dficit financer, afin de fournir aux marchs une source dinformation sur les taux dintrt pour les titres ne prsentant aucun risque de crdit (McCauley (2006)). Si le dveloppement du systme financier est une fonction active de la banque centrale, elle nest pas sans poser des questions de gouvernance. On peut se demander, par exemple, sil est souhaitable de coordonner cette action avec celles dautres organismes publics responsables de linfrastructure conomique, de la rglementation des marchs et de la fiscalit. Dans ces trois domaines, lapproche doit tre intgre entre les diffrents secteurs conomiques afin dviter des arbitrages rglementaires et fiscaux ainsi que des distorsions des incitations conomiques. Ce travail de coordination pourrait ventuellement aller lencontre dautres impratifs tels que lindpendance institutionnelle et lexistence dune base de soutien populaire vis-vis des responsabilits de la banque centrale pour la politique montaire. Un autre problme de gouvernance concerne le risque datteinte la rputation, selon lequel les
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Voir la dclaration de mission de lEurosystme sous www.ecb.int/ecb/html/mission.en.html. En outre, selon le trait sur lUE, le SEBC contribue la bonne conduite des politiques menes par les autorits comptentes en ce qui concerne le contrle prudentiel des tablissements de crdit et la stabilit du systme financier (article 105, paragraphe 5).
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difficults rencontres dans un domaine affaiblissent la capacit de la banque centrale dinfluencer lattitude des agents cls dans dautres. Ces problmes de gouvernance sont loin dtre insurmontables comme en tmoignent les solutions trouves dans de nombreux cas mais ils ncessitent quon y prte attention. Au-del du secteur financier, les fonctions de dveloppement conomique comprennent des activits quasi budgtaires sans lien gnralement avec les missions de la banque centrale, si ce nest lutilisation de certains instruments bancaires tels que loctroi de crdit de banque centrale. Figurent dans cette catgorie les lments suivants : prts subventionns, escompte prfrentiel, objectifs et plafonds de crdit diffrencis, garanties sur prts et octroi de prts risque (subprime), oprations de sauvetage non ncessaires la stabilit du systme, prises de participation dans des oprations commerciales prives ou publiques sans lien avec les missions de la banque centrale, cours de change multiples, exigences slectives de dpts limportation et assurance ou garantie de change. Tous ces lments visent stimuler certaines activits prfrentielles en les favorisant par le biais dinstruments se substituant aux impts, transferts et subventions. Les activits quasi budgtaires comprennent galement toute une srie dinterventions prsentant un certain lien avec les objectifs de la banque centrale mais qui comportent des risques, ou cots, exceptionnels pour le contribuable. Ces interventions, qui peuvent tre favorises ou avalises par les pouvoirs publics, comprennent notamment les prts subventionns des secteurs particuliers, les interventions sur les changes recherchant un avantage concurrentiel, les sauvetages de banques, les paiements de garantie de dpts non financs et les achats massifs dactifs trs faible rendement dans un contexte dflationniste38. Des actions ayant des implications pour les pouvoirs publics peuvent aussi tre entreprises par la banque centrale de sa propre initiative. Si cela est fait uniquement dans lintrt public, il peut en rsulter des problmes trs dlicats au moment o les responsables sont invits rendre compte. Cest le cas du sauvetage dune banque, dont la faillite prsenterait, selon la banque centrale, un niveau indsirable de risque systmique. La motivation du sauvetage peut tre fonde, mais si laction sort du cadre gnralement admis du soutien de liquidit durgence un tablissement probablement solvable, elle peut tre considre comme inacceptable. En somme, quelle que soit la validit de lanalyse conomique qui sous-tend de telles actions, leur base juridique et contractuelle reprsente une question de gouvernance importante. Comme elles sont hors budget, les oprations de la banque centrale ayant des implications budgtaires ont galement tendance masquer la vritable situation budgtaire39. Il arrive que ces activits prennent beaucoup dimportance. Dans les annes 90, les fonds propres de la Banque centrale du Chili ont t absorbs par une succession de cots lis des interventions sur les changes et des sauvetages de banques. Depuis, elle affiche une situation ngative correspondant plusieurs points de pourcentage du PIB du pays40.
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Hawkins (2003). Mihaljek (2007). Plusieurs autres banques centrales (Banque centrale du Brsil, Banque de Core, Banque centrale de Hongrie, Banque nationale tchque et Banque de Thalande notamment) ont galement enregistr de fortes pertes lies aux cots de dtention des rserves de change ou lvolution de la valeur de leur monnaie nationale (Dalton et Dziobek (2005) ; Barabas et al. (1998)). Plusieurs institutions ont t mises en difficult par la restructuration de leur secteur financier (en plus parfois de pertes de change),
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Dans chacun de ces exemples, et dune manire plus gnrale, les oprations quasi budgtaires auraient pu revtir un caractre budgtaire plus explicite, les cots correspondants tant assums directement par ltat. La section 3.3 du chapitre 6, qui examine les protections de la politique des banques centrales et leur indpendance financire, montre que certaines doivent appliquer des tarifs et commissions lis ceux du march dans leur offre de services, tandis que dautres ont linterdiction dentreprendre certains types dactivits en faveur de ltat. Toutefois, nombre de ces activits quasi budgtaires contourneraient ces dispositions. Une prfrence gnralise pour la transparence des activits des pouvoirs publics peut contribuer amliorer lefficacit de la gestion de ces questions. Environ 50 % des banques centrales (60 % dans les conomies mergentes) jouent un rle dans la protection des consommateurs41. tant donn que la plupart des transactions financires des particuliers sont couvertes par des lois en faveur des consommateurs, de nombreuses institutions ont prfr viter de simpliquer directement dans la conception et lapplication de ces textes. Ainsi, les statuts du SEBC et de la BCE ne mentionnent pas la protection des consommateurs dans les responsabilits de lEurosystme, et la majorit des banques centrales nationales dEurope nexercent aucune fonction cet gard. Cette protection est gnralement assure par dautres lgislations ou entits. Cependant, certaines banques centrales considrent que le comportement des consommateurs tient une place suffisamment importante dans le fonctionnement et la stabilit du systme financier pour sy intresser. La Banque centrale de Malaisie, par exemple, a mis en place un vaste dispositif de protection des consommateurs couvrant les aspects suivants : formation financire ; traitement quitable des consommateurs ; voies de recours ; gestion de crise et services conseils. Aux tats-Unis, le Congrs a confi la banque centrale la responsabilit de la mise en uvre de la plupart des lois fdrales sur le crdit la consommation. Les directives du Conseil de la Rserve fdrale pour lapplication de ces lois concernent non seulement les banques mais aussi certaines autres entreprises financires, notamment les socits de financement, courtiers en hypothques, commerants et concessionnaires automobiles. En 1968, par exemple, le Congrs a vot la loi Truth in Lending Act qui permet aux consommateurs de disposer dinformations adquates sur le crdit. Le Conseil de la Rserve fdrale applique cette lgislation travers son Rglement Z, qui impose aux banques et autres cranciers de fournir des informations dtailles sur les conditions et le cot du crdit la consommation. Il renvoie galement un site web pour aider les consommateurs comprendre ces questions. Conseils conomiques gnraux. Environ la moiti des banques centrales des pays industrialiss, et davantage dans les conomies mergentes, dclarent avoir une responsabilit de conseil ltat sur des questions de politique conomique dpassant le cadre de leurs fonctions42. Dans certains cas (Isral, par exemple), il sagit dune obligation formelle, dans la mesure o le gouverneur de la banque centrale a un rle ex officio de conseiller conomique de ltat. La compatibilit de ce rle avec les autres fonctions de banque centrale dpend notamment du temps qui y est consacr et de la nature des conflits potentiels correspondants (section suivante).
en particulier la Banque de Core, la Banque de Rserve de lInde, la Banque dIndonsie, la Banque centrale de Malaisie, la Banque du Mexique, la Banque de Thalande et la Banque centrale de Turquie.
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BRI (2008b). BRI (2008b).
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5.
Des fonctions bien ou mal assorties ?
Lanalyse qui prcde sest concentre sur des fonctions particulires et les objectifs correspondants plutt que sur les interactions entre fonctions. Le bref aperu historique qui figure au dbut de ce chapitre contient de nombreux exemples de regroupements de fonctions dans la banque centrale. Pour savoir si des fonctions sont bien ou mal assorties au sein dune mme institution, il importe de se demander si : les objectifs poursuivis sont compatibles (ou, tout au moins, si les incompatibilits ventuelles sont prvisibles et contrlables) ; une structure de gouvernance unique est bien adapte pour remplir efficacement toutes les fonctions ; les diverses comptences et la technologie requises pour chaque fonction sont similaires.
Ces facteurs sont examins tour tour dans le contexte des questions auxquelles les banques centrales sont le plus souvent confrontes. 5.1 Trouver le juste milieu
Outre laspect de la compatibilit de fonctions spcifiques, il peut y avoir, dans la pratique, un nombre optimal de fonctions par institution. Dun ct, plus une banque centrale assume de fonctions, plus les risques de conflit entre objectifs sont levs et plus elles sont en concurrence pour bnficier de lattention de la direction gnrale. Dun autre ct, si ses fonctions sont peu nombreuses, cela rduit dautant les complmentarits et la diversit des effectifs et des comptences ainsi que les opportunits correspondantes denrichissement mutuel. Pour illustrer les considrations qui prconisent un nombre restreint de fonctions, certains commentateurs font remarquer, propos des dix ans dexistence du Comit de politique montaire du Royaume-Uni, quil doit en partie son succs au fait quil na exerc quune seule fonction et que son objectif tait, de ce fait, trs clair. En outre, dans une tude ralise par la BRI en 1995 (BRI (1995)) sur les forces de changement dans les activits de banque centrale, certaines institutions consultes ont not que le consensus croissant sur la ncessit dassurer la stabilit des prix avait t un lment dterminant des modifications apportes aux structures organisationnelles. La Banque dAngleterre, la Banque de Rserve dAustralie, la Banque nationale dAutriche et la Banque nationale suisse ont toutes mentionn expressment lattention plus soutenue apporte aux fonctions fondamentales comme lune des principales raisons des rformes institutionnelles. Dans une enqute BRI plus rcente (BRI (2000)), les principaux arguments en faveur dune rduction du nombre des fonctions taient la clarification des rles et une obligation de rendre compte accrue ainsi que les progrs de linformatique et la ncessit damliorer les communications internes. La diversit comporte souvent, cependant, des avantages. Des perspectives diffrentes et des expriences galement diffrentes peuvent valoriser une dmarche qui accorde une grande place au discernement. 5.2 Politique publique et fonctions lucratives
De nos jours, il est rare que les banques centrales soient en concurrence avec des tablissements financiers privs. Les entreprises commerciales publiques bnficient davantages concurrentiels lis des objectifs de rentabilit moins levs et un cot de fonds propres moindre, lments qui risquent de fausser la tarification et linvestissement sur les marchs. En outre, lorsque la banque centrale dtient des
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pouvoirs rglementaires, il apparatrait gnralement peu judicieux quelle se mesure aux entits rglementes. Cependant, la motivation de la banque centrale peut entrer en ligne de compte. La Banque nationale de Pologne constitue une exception intressante la norme de nonconcurrence ; en 1997, en effet, elle fit une brve incursion sur le march des dpts terme pour rivaliser avec les banques, mais sa vritable motivation tait de faire bouger les taux terme et non de tirer des bnfices de lintermdiation43. Dune manire plus gnrale, il est largement admis que des conflits existent entre les objectifs de la politique publique et les rsultats financiers de la banque centrale. Maintenir la stabilit des prix peut rduire les revenus du seigneuriage. Acheter des actifs revenu fixe en priode de dflation, lorsque les taux dintrt sont trs bas, peut entraner des pertes en capital lorsque la stabilit des prix est restaure. Sous des aspects fondamentaux, par consquent, la corrlation entre politique et intrts commerciaux est ngative et ce serait une erreur dutiliser les rsultats financiers pour orienter la politique. Dans le mme temps, la banque centrale risque de perdre de largent vouloir dfendre le cours de change de mme qu essayer de sauver un tablissement. Lacquisition de rserves de change trop importantes peut coter cher lorsque les primes sur les emprunts souverains sont dfavorables et que la monnaie locale tend sapprcier (par exemple, en Rpublique tchque et dans dautres conomies en transition). Pour un niveau donn de rserves de change, une structure de portefeuille traduisant une plus grande aversion au risque quil nest ncessaire pour remplir les objectifs de gestion des rserves ne ferait qualourdir les cots dopportunit dj supports. En pareil cas, la corrlation entre politique et intrt commercial serait positive, et lutilisation des rsultats financiers pour limiter laction montaire pourrait se justifier. Dans une certaine mesure, la question des conflits entre politique et rsultats financiers pourrait tre vite en choisissant soigneusement les fonctions attribues la banque centrale. De tels choix pourraient expliquer la dcision de faire figurer les rserves de change directement au bilan de ladministration centrale (comme au Canada et au Royaume-Uni, par exemple) et de confier des organismes diffrents (tels que Government of Singapore Investment Corporation et Abu Dhabi Investment Authority) la gestion des fonds souverains et celle des rserves de change dtenues aux fins dintervention. Cependant, la sparation institutionnelle ne permet pas dviter tous les conflits de ce type. Dans certains cas, des raisons plus gnrales peuvent inciter accepter et grer les conflits potentiels. Les interventions sur les changes, la gestion des rserves de devises et les oprations de prt en dernier ressort en faveur dun tablissement spcifique sont des fonctions classiques dune banque centrale. Toutes comportent un risque financier, qui affecte en fin de compte le contribuable et cre son gard une obligation fiduciaire. La gestion de ces conflits potentiels au sein de la banque centrale revt plusieurs formes. Des objectifs clairs, dfinissant avec prcision la priorit entre politique et rsultats financiers, constituent un important point de dpart. La plupart des statuts de banque centrale laissent clairement entendre que les rsultats financiers viennent aprs ceux de la politique, mais la Russie est le seul exemple o lon trouve une dclaration formelle indiquant que la rentabilit nest pas un objectif de la banque
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Pruski et Zochowski (2006).
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centrale. Une deuxime solution consiste crer, au sein de linstitution, des structures bien distinctes consacres la gestion et la notification des activits pouvant donner lieu des conflits (par exemple, le Fonds de pension gr par la Banque centrale de Norvge et la toute nouvelle China Investment Corporation)44. Une troisime approche prvoit une coordination avec les pouvoirs publics ou le ministre des Finances sur une base prdfinie (par le biais dun protocole daccord, par exemple) ou ad hoc lorsque la ncessit sen fait sentir. Ainsi, dans plusieurs pays, les interventions sur les changes sont effectues en consultation avec les autorits budgtaires (Chine, Core, Islande et Mexique notamment) ; les modifications importantes du profil de risque des rserves de change dtenues et gres par la banque centrale font lobjet de discussions pralables avec le ministre des Finances ; les octrois de prt en dernier ressort sont soumis consultation ou dcision au niveau ministriel (cas du Royaume-Uni, de la Sude et de la Suisse, par exemple). 5.3 Politique montaire et contrle bancaire
Lorsque les banques centrales se sont mises exercer un rle structur de contrle bancaire, surtout durant la deuxime moiti du XXe sicle marque par le renforcement de la coordination internationale par le biais des accords de Ble et par lapparition dchanges dides et dapproches moins formels , un important dbat sest galement amorc sur le niveau dengagement adquat des banques centrales. Certains voyaient la banque centrale assumer la responsabilit de llaboration de la politique, des recommandations correspondantes ainsi que des oprations prudentielles. Dautres, au contraire, lui confiaient un rle consultatif sur la politique et, ventuellement, une contribution aux oprations et aux activits au jour le jour. Le dbat portait notamment sur les lments suivants : conflits dintrts entre fonctions ; rivalit entre fonctions pour bnficier de lattention de la direction gnrale ; risque datteinte la rputation pouvant affecter la crdibilit de la politique montaire en cas de faillite dune banque sous contrle prudentiel45 ; compensation de lala moral associ des oprations anticipes de prt en dernier ressort en faveur dun tablissement particulier, autorisant le bailleur de fonds (la banque centrale) prendre des mesures rglementaires par rapport toute prise de risque supplmentaire ; avantages en termes dinformations pour la prise de dcision lie la politique montaire46 ; neutralit de lenvironnement rglementaire applicable diverses formes dintermdiation financire47 ; problme de concentration de pouvoirs48.
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La China Investment Corporation a t cre en 2007 en vue de grer une partie des rserves de change de la Rpublique populaire de Chine. Si ce nest que le contrle bancaire ne saccompagne jamais explicitement dune garantie dans lventualit dune faillite. Pour plus de dtails, voir les arguments et lanalyse empirique de Peek et al. (1999). En fait, il sagit surtout de dterminer si la rglementation et le contrle des diverses formes dactivit financire doivent tre intgrs plutt que de savoir qui incombe la responsabilit de cette tche. Ces deux aspects sont cependant indissociables. Ltude de lISF mentionne prcdemment confirme des conclusions antrieures (Masciandaro (2004a, b) notamment) prcisant que le contrle unifi seffectue davantage hors de la banque centrale. Cela peut sexpliquer, entre autres, par le dsir de ne pas tendre un ensemble plus large dtablissements une garantie implicite dont on suppose ( tort ou raison) quelle bnficiera des banques sous contrle. Goodhart (2000), en particulier, soutient que lattribution une seule institution des dcisions de politique montaire et du contrle indpendant des banques risquerait de concentrer trop de pouvoirs dans les mains dautorits non lues et imparfaitement tenues pour responsables.
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Il a t gnralement admis que lattribution approprie de la responsabilit prudentielle se fonde sur une pondration des arbitrages correspondants et quelle dpend donc du contexte. Dans plusieurs pays, le contrle bancaire a t confi un organisme prudentiel intgr distinct de la banque centrale : pays nordiques (entre 1986 et 1991), Core et Royaume-Uni (1997), Australie et Japon (1998), Autriche (2002), Belgique (2004) et Suisse (2009). Dautres ont toutefois adopt lapproche inverse. Ainsi, en 2003, la Banque centrale dIrlande a reu la responsabilit du contrle des tablissements non bancaires ainsi que des banques ; une volution semblable est intervenue aux Pays-Bas en 20052007 et se produit actuellement en Nouvelle-Zlande. En outre, lexprience de la crise financire rcente a fait prendre davantage conscience que la banque centrale doit disposer dinformations prudentielles pour fonder ses dcisions doctroi de liquidits durgence et que les gestionnaires des crises financires doivent pouvoir accder aux capacits de cration de liquidits. Or, ces besoins peuvent tre mieux satisfaits si le contrle prudentiel et la fourniture de liquidits durgence sont grs par la banque centrale. Pour toutes ces raisons, et parce quil y a intrt doter la zone euro dune rglementation et dun contrle prudentiels cohrents, il a t rcemment suggr dattribuer la BCE/lEurosystme la responsabilit de la surveillance macroprudentielle et du contrle bancaire des grands groupes transfrontires de cette zone. Mme si, le plus souvent, la responsabilit du contrle bancaire a t retire la banque centrale pour la confier des autorits prudentielles intgres, plutt que linverse, lenqute de lISF dj mentionne (ISF (2006)) montre que la banque centrale demeure la principale instance prudentielle dans la majorit des pays (graphique 14). Une tude antrieure (Healey (2001)) suggre que, parmi les pays industrialiss, ceux de dimension plus modeste ont davantage tendance que les autres attribuer cette fonction la banque centrale. Le mme constat est fait pour lensemble des conomies en transition et mergentes. On ignore si ces relations de taille (qui laissent penser que la raret relative du personnel qualifi peut jouer un rle significatif) se vrifient galement pour le groupe plus important des pays pris en compte par lISF. tant donn que les banques centrales demeurent les principales autorits prudentielles et que, l o elles ne le sont pas, elles continuent habituellement En %, sur 125 pays jouer un rle consultatif important (dans la 75% politique comme dans les oprations) 1987 elles connaissent pertinemment 2006 limportance des implications en termes de 50% gouvernance des lments numrs au premier paragraphe de cette section. La difficult majeure consiste concevoir des dispositifs de gouvernance qui tirent le 25% maximum des informations recueillies et rduisent au minimum les causes de problmes. Des sparations hermtiques, 0% certes importantes pour protger la Banque Ministre Organisme Autre centrale prudentiel confidentialit des donnes sur les distinct diffrents tablissements et leur clientle, Source : ISF (2006). ne sauraient donc constituer la solution idale. Ce choix, en fait, rduirait les avantages procurs par les informations et naiderait pas vraiment rsoudre des problmes tels que les consquences possibles dune atteinte la rputation (les cloisonnements sont souvent perus comme trs permables, mme si ce nest pas le cas).
Graphique 14 Autorits de contrle bancaire, par domiciliation
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Les conflits potentiels entre les objectifs de politique montaire et ceux du contrle prudentiel sont gnralement considrs davantage comme un problme thorique que pratique. Toutefois, comme la montr la section 4.3, le risque de conflit a t mis en vidence par la crise rcente dj ses dbuts mais sans doute aussi par la suite lorsquon cessera de bnficier des actions de caractre exceptionnel mises en place par les banques centrales. Durant les annes qui ont prcd la crise actuelle, des risques dinflation notables taient apparus dans divers pays, paralllement des signes de fragilit du systme financier. Le dbat qui sest alors engag sur la direction approprie des ajustements de taux dintrt a dmontr lexistence dun arbitrage de politique. De mme, comme des volumes substantiels de base montaire ont t injects pour rpondre aux proccupations sur la stabilit financire (et, de plus en plus, sur lconomie relle), les questions lies linflation attendue lors dune phase de reprise sont devenues dactualit. Dune manire plus gnrale, lorsque la gravit de la crise financire sest faite plus vidente, un nouveau dbat sest ouvert sur la capacit de la politique montaire contrer lvolution des prix des actifs dans lintrt de la stabilit financire mais au dtriment, peut-tre, des objectifs dinflation normaux ( court terme). Simultanment, dans divers pays, le droulement de la crise a rvl des failles dans la comprhension, par les banques centrales et autres autorits rglementaires, de la situation des tablissements financiers et des interconnexions systmiques. Compte tenu de linterdpendance entre composantes risques micro et macro du systme financier, une attention accrue est actuellement apporte aux moyens dexploiter au mieux les informations contenues dans ces diffrentes perspectives. Cette question, qui est analyse dans la section suivante, comporte des implications claires pour lattribution des fonctions prudentielles entre des organismes publics diffrents et pour les mcanismes de coordination. Une autre question de gouvernance concerne le degr adquat dindpendance dans la sphre du contrle bancaire. Il a t not prcdemment (commentaires du graphique 6) que la responsabilit du contrle bancaire est plus souvent partage que celle de la politique montaire. Pourtant, on ne voit pas toujours clairement pourquoi cette indpendance oprationnelle devrait tre trs diffrente entre les deux fonctions. La raison premire pour la politique montaire tient la sensibilit politique des ajustements de taux dintrt. Des problmes politiques du mme ordre peuvent survenir dans le domaine prudentiel : la dcision de mettre une banque sous tutelle, par exemple, pourrait tre politiquement trs sensible. Les Principes fondamentaux pour un contrle bancaire efficace du Comit de Ble prsupposent en consquence que lindpendance oprationnelle est une caractristique essentielle dun contrle efficace49. Enfin, les banques centrales doivent aussi tre conscientes quelles encourent, et doivent grer, des risques datteinte la rputation quand elles ont des responsabilits rglementaires et prudentielles. La crise financire actuelle illustre bien la nature de ces risques potentiels. Mme lorsque la banque centrale nest pas responsable du
49
Ltude de Healey (2001) mentionne prcdemment contient des rsultats qui laissent penser quun accroissement des responsabilits prudentielles est systmatiquement associ une perte dindpendance, tout au moins avec les mesures de lindpendance utilises. Ce rsultat est d, cependant, la tendance des banques centrales des conomies mergentes et en dveloppement avoir relativement plus de fonctions rglementaires et, paralllement, relativement moins dindpendance que leurs homologues des pays industrialiss. Le lien de cause effet napparat pas clairement.
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contrle bancaire, elle est souvent considre comme responsable de la stabilit financire. De ce fait, sa rputation peut avoir t ternie par des vnements pour lesquels sa responsabilit ntait pas engage. En rsum, les questions de rpartition des responsabilits entre politique montaire et fonctions prudentielles, et de dispositif de gouvernance individuel ou collectif lorsque ces fonctions sont regroupes , restent dactualit dans des contextes nationaux diffrents. 5.4 Stabilit montaire, relle et financire
Les questions relatives un arbitrage (temporaire) entre les actions de politique montaire axes sur la stabilit des prix et celles qui sont orientes sur la croissance conomique ont dj t largement examines par ailleurs et ne ncessitent pas dtre approfondies ici. Il est important de noter toutefois que cet arbitrage ne relve pas dun choix mais quil est inhrent la fonction de politique montaire, qui est aujourdhui lessence mme de lactivit de banque centrale. Ce qui fait lobjet dun choix, cest la manire de traiter cet arbitrage. Dans la mesure o les dcisions ce sujet peuvent tre influences par la structure de linstitution, il sagit dune question de conception des dispositifs de gouvernance, ce qui est dvelopp dans les deux chapitres suivants (sur les dispositifs lgaux et la structure de prise de dcision). Ce qui donne lieu moins danalyses et est moins bien compris, ce sont les interrelations entre les actions de politique montaire tournes vers la stabilit macroconomique et leurs implications pour la stabilit financire. La BRI, en particulier, a rcemment prcis que la politique montaire axe sur la stabilit des prix pour des horizons temporels conventionnels (de un deux ans) pouvait ne pas tre toujours compatible avec la stabilit financire plus long terme. En effet, de telles actions pourraient loccasion engendrer, ou accentuer, des dsquilibres financiers ncessitant par la suite de fortes corrections dstabilisatrices. Paradoxalement, la stabilit des prix peut elle-mme induire des comportements risque conduisant, leur tour, des excs et des corrections irrationnels50. Sil existe bien de temps autre un tel arbitrage entre stabilit des prix et stabilit financire, il importe de sintresser aux dispositifs institutionnels concernant la fois la politique montaire et la politique de stabilit financire. La responsabilit de ces deux fonctions devrait-elle tre confie un seul et mme organisme ? Le tableau 2 prsentant les fonctions actuelles des banques centrales montre bien quil en est ainsi gnralement, mme si certains aspects de la fonction globale de stabilit financire sont traits ailleurs (notamment rglementation bancaire, contrle bancaire, surveillance et rglementation des tablissements financiers non bancaires, surveillance et rglementation des marchs des capitaux et de la dette). Compte tenu de ce constat, et en supposant quil existe un arbitrage grer, les considrations de conception institutionnelle conduisent prciser des objectifs comme dans le cas de larbitrage incontournable (quoique temporaire) entre stabilit de la politique montaire et stabilit de lconomie relle. Lanalyse prsente la section 3.2 laisse penser quil est loin dtre facile de dfinir des objectifs lis la stabilit financire.
50
Pour plus de dtails, voir les rcents Rapports annuels BRI, Borio et Lowe (2002), Borio et Shim (2007) ainsi que White (2006).
60
5.5
Stabilit financire et tutelle financire
Il est difficile de dire exactement quelle devrait tre la panoplie de la banque centrale pour sacquitter de son engagement envers la stabilit financire, mais lun de ces instruments est sans aucun doute le prt en dernier ressort. lchelle du systme, il sagit par l dassurer en permanence un niveau adquat de liquidit, mme lorsque la demande varie fortement en raison de modifications brutales des prfrences lgard du risque. Si ces bouleversements se traduisaient par une incapacit assainir les marchs financiers, linstabilit existante pourrait tre svrement aggrave. Au niveau de ltablissement galement, il est reconnu depuis longtemps que le prt en dernier ressort peut jouer un rle dterminant pour empcher les distorsions de linformation de transformer des craintes infondes de dfaillance dinstitutions en vritable dfaillance, avec le risque de dclencher une instabilit du systme tout entier51. Au plus profond dune crise, il nest pas simple de diffrencier un problme de solvabilit dun problme de liquidit. Cest dautant plus difficile que, dans la pratique, cette distinction peut paratre insignifiante. Ce problme dinformation comporte des implications importantes sur le plan oprationnel et en termes de gouvernance. Il fait courir le risque que le prt en dernier ressort accord par la banque centrale ne soit pas totalement rembours. Les pertes de cette nature sont supportes en fin de compte par le contribuable. Le risque change dans sa nature mais il ne disparat pas lorsque la banque centrale dtient une sret. En cas de dfaillance ultrieure rsultant dun problme de solvabilit non dtect, la banque centrale se trouverait protge en supposant que la valeur de march de la sret soit suffisante et que la banque centrale puisse la vendre sans compromettre ses objectifs mais il resterait moins dactifs disponibles pour rembourser les autres cranciers. Au lieu dtre rpartis entre tous les contribuables, les cots seraient nettement plus concentrs et, peut-tre, plus sensibles politiquement. Dans un cas comme dans lautre, le prt en dernier ressort peut avoir des retombes politiques, de sorte que ltat a tout intrt prendre part aux dcisions. Pour certaines banques centrales, il est prfrable que ltat, ou dautres organismes publics, participe ce genre de dcisions, afin que le risque correspondant soit rparti ou transfr. Dans plusieurs pays (comme au Canada, au Royaume-Uni et en Suisse), la banque centrale dpend, au moins en partie, des estimations de solvabilit ralises par des contrleurs externes. En Norvge, au Royaume-Uni et en Sude, il peut arriver quelle sollicite des garanties des pouvoirs publics avant daccorder un prt en dernier ressort, surtout lorsque les risques sont jugs exceptionnellement levs. Dautres pays sont davis que le risque de politisation dune dcision de prt est suprieur ceux quencourt la banque centrale ; lindpendance dans la prise de dcision est alors juge prfrable. Avant de dcider, la coopration de chacun peut nanmoins savrer utile dans lvaluation des problmes. Aux tats-Unis et au Royaume-Uni, laugmentation substantielle des soutiens de liquidit durgence a rcemment modifi radicalement le profil de risque des bilans des banques centrales. Les institutions de ces deux pays ont entrepris, avec leurs contreparties du Trsor, dtendre leurs soutiens de liquidit durgence dans des
51
Les difficults que pose lidentification prcise des problmes sont beaucoup plus grandes dans le cas dun tablissement qu lchelle du systme. Il en va de mme des consquences en termes dala moral lies un octroi trop rapide dun soutien de liquidit il est plus facile de retirer un excs de liquidit dans le cas du systme que deffacer un signal annonant que la banque centrale est prte fournir un soutien durgence un tablissement. Voir Capie et Wood (2002) ainsi que Goodhart et Illing (2002).
61
directions inhabituelles et pour des montants exceptionnels. Cet engagement sest fait parfois de faon structure et formelle, mais cela na pas t toujours le cas. Par exemple, il se trouve que les banques centrales de lEurosystme nont pas octroy de soutien de liquidit durgence dans des proportions et selon des modalits de nature modifier fortement leur profil de risque.
62
Cadre politique et statut juridique
Chapitre 3 : Cadre politique et statut juridique52
Les choix du cadre politique et du statut juridique des banques centrales soulvent dimportantes questions : Quels pouvoirs convient-il de confrer la banque centrale pour conduire sa politique et exercer dautres fonctions, et quel degr dindpendance lgard de ltat devrait-elle avoir quand elle utilise ces pouvoirs ? Quelles structure actionnariale et forme juridique favorisent au mieux la dlgation recherche des pouvoirs et des responsabilits la banque centrale ? Lors de la transcription des objectifs de la banque centrale dans un texte lgislatif visant les protger de considrations politiques court terme, quel niveau de dtail et de spcificit ces objectifs devraient-ils prsenter et jusqu quel point devraient-ils tre ancrs dans la lgislation (pour les rendre plus difficiles modifier) ? Quels autres dispositifs existe-t-il pour protger les responsables de banque centrale de pressions diverses tout en garantissant une responsabilit adquate et les prrogatives de ltat ? Comment les contrats de travail des principaux agents peuvent-ils tre rdigs de faon viter que la rvocation et les menaces de nonrenouvellement soient utilises pour exercer une influence inapproprie ? Introduction
Principales questions 1.
52
La banque centrale est institue selon des mcanismes juridiques qui lui confrent des droits et des responsabilits, autrement dit son mandat. Bien que des considrations conomiques soient en jeu, le choix prcis du mandat de la banque centrale est fondamentalement une dcision politique. Ainsi, les diffrences entre cadres juridiques des banques centrales au plan international tiennent aux choix de socit et au contexte politique. Plus spcifiquement, le cadre juridique dune banque centrale traduit les prfrences de la socit concernant son degr dindpendance lgard du gouvernement pour sacquitter des responsabilits qui lui incombent. Le cadre retenu affectera aussi la souplesse dadaptation du mandat de la banque centrale en fonction des circonstances. Le prsent chapitre porte sur ces questions ainsi que sur : les choix concernant la forme de la banque centrale et sa structure actionnariale ; la spcification, la limitation et la protection de ses pouvoirs ; les procdures juridiques de nomination et de rvocation des responsables ; et les protections et les immunits prvues pour la banque et ses agents. Le prsent chapitre fournira le cas chant des exemples prcis et relvera des situations de divergences notables entre la pratique et la teneur des textes lgislatifs.
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Ellen Meade.
63
2.
Cration dun cadre juridique visant assurer lautonomie

Graphique 15 Chronologie des changements majeurs de la lgislation des banques centrales
En %, sur un total de 47 pays
3
1978 1987 1988 1997
Avant 1978
1998 2007
Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
Bien que les pays prsentent des fondements juridiques diffrents, il y a des avantages bien connus doter la banque centrale dune certaine autonomie ou indpendance qui peut tre considrable vis--vis de ltat. Une telle dlgation de pouvoir (excutif et/ou lgislatif) protge la politique montaire et rduit la possibilit que ltat lutilise des fins partisanes. Sans cette autonomie juridique et, partant, effective, une rorientation de laction gouvernementale, attribuable des pressions politiques court terme ou un changement du parti au pouvoir, risquerait daffaiblir la capacit de la banque centrale raliser ses objectifs fondamentaux. Dans le mme temps, la dlgation du pouvoir centralise lexpertise professionnelle et technique pour les questions montaires et financires au sein de la banque centrale, favorisant des dcisions appropries en la matire.
Le degr dautonomie de la banque centrale est gnralement dict par quatre lments lis ses fondements juridiques. 1. Mandat : un mandat prcis, clair et cohrent est un signe dautonomie de la banque centrale (le chapitre 2 prsente un examen dtaill de la formulation des objectifs). Relation avec ltat : lautonomie dune banque centrale est grande quand les activits quelle est tenue dexercer pour ltat sont clairement dfinies et excluent le financement obligatoire de laction gouvernementale. Pouvoir de dcision dans la politique montaire : lautonomie est galement grande quand ltat nintervient pas dans les dcisions de la banque centrale et quil ne peut pas les annuler. Procdure de nomination et limites des attributions de ses agents : il est souhaitable de faire intervenir ltat dans la procdure de nomination, mais une fois nomms, les responsables peuvent tre protgs de toute influence politique par divers moyens.
2.
3.
4.
Le prsent chapitre apporte des prcisions sur lensemble des lois et pratiques dans diffrents pays, en particulier sur les trois derniers lments dterminant lautonomie de la banque centrale. Depuis la fin des annes 1990, dimportantes modifications des lois qui rgissent les banques centrales ont t mises en uvre dans nombre dconomies industrialises et mergentes (graphique 15)53. Par exemple, le Trait CE prvoyait lachvement de lunion montaire pour 1999. Il a fallu modifier la lgislation nationale des pays de lUnion europenne pour prparer le transfert de la comptence en matire de politique
53
Sauf indication contraire, les chiffres et les tableaux qui figurent dans le prsent chapitre reposent sur des informations relatives 47 banques centrales, y compris 11 banques centrales nationales appartenant lEurosystme.
64
montaire au SEBC et la BCE54. En gnral, les modifications de la lgislation ces dix dernires annes ont permis de dfinir plus clairement la position de la banque centrale par rapport ltat et il en est rsult un plus grand degr dautonomie juridique. 3. Cadres juridiques 3
La plupart des banques centrales ont une prsence tablie au sein du cadre juridique de leur propre pays. Ce dernier est cependant loin dtre homogne entre juridictions, ce qui affecte les dispositions relatives aux banques centrales, en thorie plus quen pratique toutefois. Certes, il existe des banques centrales multijuridictionnelles, et parfois plusieurs cadres juridiques, la BCE tant lexemple le plus connu. Les systmes juridiques nationaux relvent de trois grandes catgories : ceux qui sont ancrs dans une tradition de droit civil, ceux qui sont ancrs dans une tradition de droit commun et ceux qui prsentent une tradition mixte. Tradition juridique de rfrence dans la plupart des pays dAmrique latine, dAfrique, dAsie et dEurope, le droit civil remonte la Rome antique55. Tradition juridique des tats-Unis, du Royaume-Uni et des pays qui formaient lempire britannique, le droit commun dcoule du droit anglais qui tait commun au royaume. Le droit civil repose bien plus que le droit commun sur des codes crits et des constitutions, ce qui pourrait tre le signe que des pays qui ont une tradition de droit civil sont plus susceptibles dinvoquer des dispositions constitutionnelles pour instituer la banque centrale. Le tableau 3 donne une ventilation des pays qui ont des dispositions relatives la banque centrale dans leur constitution et ceux qui nen ont pas, sur la base dun chantillon de 46 pays56. Sur les 26 pays de lchantillon qui ont un systme juridique ancr dans le droit civil, environ la moiti ont, dans leur constitution, des dispositions qui se rapportent la banque centrale. Aucun des pays ayant une tradition de droit commun ont de telles dispositions constitutionnelles ayant trait la banque centrale. Malgr limportance des codes crits dans les pays rgis par le droit civil, chaque attribut de la banque centrale nest pas toujours codifi dans un texte juridique. Le Brsil lillustre bien : sil lui est confr des pouvoirs dans la constitution, la Banque centrale du Brsil ne possde pas lautonomie juridique lgard du gouvernement. Le dcret prsidentiel qui a institu le ciblage de linflation en 1999 a, toutefois, confr la banque centrale une large autonomie de facto.
54
Le Conseil des gouverneurs de la BCE formule la politique montaire et les banques centrales nationales excutent les oprations de politique montaire. Les parties pertinentes du Trait CE sont les articles 108 et 109. Il est ncessaire de modifier les lgislations nationales conformment larticle 109 pour garantir leur compatibilit avec le Trait et les statuts du SEBC et de la BCE. Pour plus de prcisions, voir La Porta et al. (1998). La constitution dun pays peut contenir toutes sortes de dispositions relatives la banque centrale, visant notamment : lui accorder le droit dexister, tablir sa structure, noter son indpendance, dfinir sa mission ou indiquer lobjectif de la politique montaire, interdire le financement de ltat et noncer les procdures de nomination ou de rvocation des agents. Pour plus de prcisions, voir le tableau 4 et lexamen y affrent.
55 56
65
Tableau 3 Dispositions constitutionnelles et tradition juridique

En %, sur un total de 46 pays Pays ayant une tradition de droit civil Pays ayant une tradition de droit commun Pays ayant une tradition juridique mixte
Nombre de pays
3
Prsence de dispositions constitutionnelles relatives la banque centrale et dun trait international Absence de dispositions constitutionnelles mais prsence dun trait international Total avec prsence dun trait international
35 17 65 22 100 39
30 17 26 17 57 35
0 0 13 4 13 4
4 0 26 0 30 0
Les pays recenss sont ceux dont la banque centrale fait partie du Rseau de gouvernance des banques centrales. Source : BRI (2008b).
Dans certains cas, une constitution peut limiter le degr dautonomie juridique dont peut bnficier la banque centrale quant lexercice de certaines fonctions. Il y a eu lieu de tenir compte de cette possibilit quand la lgislation de la Banque du Japon a t modifie en 1997. La constitution du Japon (article 65) stipule que le pouvoir excutif est exerc par le Cabinet, soulevant la question de dterminer dans quelle mesure la prise de dcision de politique montaire tait couverte par cette disposition57. Plusieurs banques centrales ont la responsabilit juridique de la politique nationale. Si le SEBC/la BCE constituent le systme pluri-tatique le plus rcent et peut-tre le plus connu, il en existe trois autres depuis bien plus longtemps. La Banque centrale des tats de lAfrique de lOuest et la Banque des tats de lAfrique centrale existent depuis 1959 et sont responsables des deux unions montaires dAfrique connues collectivement sous le nom de zone franc CFA58. Une union montaire entre les pays de la Carabe orientale a t fonde en 1950 sous lgide de la Banque centrale de la
57 58
Pour plus de prcisions, voir Oritani ( paratre). La zone franc CFA a t cre en 1945. LUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA) rassemble huit pays dAfrique occidentale (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Guine-Bissau, Mali, Niger, Sngal et Togo), tandis que la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale runit six pays dAfrique centrale (Cameroun, Rpublique centrafricaine, Rpublique du Congo, Gabon, Guine quatoriale et Tchad). Chaque union (et sa banque centrale respective) opre sparment mais lidentique.
66
Carabe orientale59. Des pays dAfrique du Sud, dAfrique occidentale et du Moyen-Orient envisagent la possibilit de former une union montaire leur tour60. Un systme pluri-tatique peut possder une partie, mais pas ncessairement la totalit, des pouvoirs revenant une banque centrale. Certaines attributions, telles que la responsabilit du contrle bancaire, peuvent demeurer du ressort des banques centrales nationales (BCN), alors que lautorit en matire de politique montaire est exerce par linstitution supranationale, comme cest le cas au sein de lEurosystme. (En revanche, la Banque centrale de lUnion montaire de la Carabe orientale surveille le secteur bancaire pour le compte des gouvernements des tats membres et en collaboration avec eux.) Ainsi, les lois qui rgissent la banque centrale peuvent tre la fois internationales et nationales, la BCN transfrant la responsabilit de la politique montaire nationale la banque centrale supranationale, laquelle nonce les fonctions remplir par la BCN. Les banques centrales dun mme pays peuvent tre tablies en tant quinstitution unique ou comme des institutions multiples regroupes dans un systme fdr. Ici, la question de la multiplicit des juridictions ne se pose pas, bien quune attention particulire soit souvent accorde lquilibre entre les pouvoirs de la fdration et ceux de ses lments constitutifs. Le Systme de Rserve fdrale, par exemple, se compose du Conseil des gouverneurs situ Washington DC et de douze banques de Rserve fdrale situes sur tout le territoire des tats-Unis. Le Federal Reserve Act confre une forme juridique et des responsabilits au Conseil des gouverneurs qui diffrent de celles quil confre aux douze banques de Rserve. Dautres pays fdraux Allemagne, Brsil, Canada et Inde ont galement des antennes rgionales de la banque centrale qui sont institues dans la lgislation (bien que les antennes rgionales dans certains de ces pays ne puissent tre compares aux banques de Rserve fdrale des tats-Unis parce quelles nont pas une personnalit juridique propre et des responsabilits distinctes). 4. Intgration et gestion de la rvision des textes lgislatifs
Le choix du corps lgislatif ou de la procdure administrative qui dlgue la responsabilit de la politique montaire nationale la banque centrale a une incidence sur la prennit de la dlgation. Une instruction ou un dcret du gouvernement peut aisment tre modifi, ce qui nest pas le cas dune disposition constitutionnelle. Lautorit de la banque centrale est plus facile dfendre contre une influence indue si elle sinscrit dans une loi dont la rvision requiert une majorit qualifie ainsi, la constitution ou certains traits internationaux peuvent requrir une majorit des deux tiers, voire une dcision unanime. Lobstacle relativement important aux propositions de modification de tels corps lgislatifs affaiblit les menaces de retrait de lautorit ou de rectification de lobjectif. Il en va de mme des menaces de changement de la dfinition des objectifs.
59
LUnion montaire de la Carabe orientale se compose actuellement de : Antigua-et-Barbuda, Dominique, Grenade, Saint-Kitts-et-Nevis, Sainte-Lucie, Saint-Vincent-et-les-Grenadines et deux territoires britanniques (Anguilla et Montserrat). La Communaut de dveloppement de lAfrique australe (SADC) comprend les pays suivants : Afrique du Sud, Angola, Botswana, Rpublique dmocratique du Congo, Lesotho, Malawi, Maurice, Mozambique, Namibie, Seychelles, Swaziland, Tanzanie, Zambie et Zimbabwe. La Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest (CEDEAO) rassemble les tats membres de lUEMOA et les pays suivants : Cap-Vert, Gambie, Ghana, Guine, Libria, Nigria et Sierra Leone ; le Conseil de coopration du Golfe (GCC) est constitu des pays suivants : Arabie Saoudite, Bahren, mirats arabes unis, Kowet, Oman et Qatar.
60
67
Si une certaine marge de manuvre est importante, nanmoins, il nest pas ncessairement souhaitable dancrer les dtails des autorits dlgues en les plaant dans des niveaux de lgislation plus levs (comme la constitution). Parce que notre comprhension de la science conomique volue au fil du temps, il se peut que la spcification des objectifs, et surtout des ventuels indicateurs chiffrs retenus comme la meilleure reprsentation pratique de ces objectifs, volue. Ainsi, pour un rgime ciblage dinflation, il pourrait ne pas tre judicieux dincorporer lobjectif dinflation dans un texte lgislatif ordinaire, et encore moins dans la constitution. Dans le mme ordre dides, un taux de change cible ancr en droit peut rduire lexposition une attaque spculative mais rduit la latitude de sadapter un changement structurel de la comptitivit. Dans les deux cas, le choix dpend des avantages en termes de marge de manuvre par rapport au renforcement de lancrage des anticipations. Pour limiter la marge de manuvre des autorits montaires, la lgislation peut noncer les facteurs prendre en considration et la procdure suivre lorsque les objectifs sont dtermins. La banque centrale, le ministre des Finances ou les deux agissant dun commun accord peuvent, par exemple, tre tenus de prendre une dcision pour une priode dtermine et de la rendre publique. Ou bien encore, il peut y avoir exigence dun accord entre la banque centrale et le ministre des Finances. Les dclarations hors cadre lgislatif clarifiant les objectifs stratgiques sont devenues de plus en plus courantes61. Les circonstances et les problmes lchelon local affectent le choix de ce quil faut intgrer dans la lgislation et quel niveau. Les pays qui ont des constitutions crites disposent doptions supplmentaires cet gard, et une large gamme de dispositions constitutionnelles lies la banque centrale sont utilises, comme le montre le tableau 4. Les pays de lUnion europenne ont choisi de placer les statuts du SEBC dans un trait qui requiert lunanimit et la ratification dans les tats membres pour apporter des modifications, ce qui confre audit trait un statut quasi constitutionnel. Pour cette raison, la colonne Trait CE/SEBC du tableau 4 est la plus complte. Plus gnralement, un plus fort ancrage dans la lgislation pourrait tre utilis l o le processus politique a toujours gnr de linstabilit. Tout loppos, il pourrait tre souhaitable dtre moins spcifique dans la lgislation et de faire un usage accru de dispositifs informels dans des situations o les statuts tout entiers pourraient tre rviss si une partie quelconque devait tre modifie. De la mme manire, les situations o le processus lgislatif est particulirement lourd feraient aussi pencher la balance vers un ancrage rduit. Quand la lgislation applicable est en cours de rvision, un aspect important est le rle de la banque centrale dans le processus si elle est autorise excuter ou proposer une telle modification, si elle est capable de participer la discussion et au dbat au cours de llaboration dune proposition, et si elle est invite formuler des commentaires sur une proposition lgislative avant quelle soit soumise un vote. La participation de la banque centrale toutes ces tapes de la procdure de rvision peut contribuer viter quil soit apport des changements inopportuns la lgislation. Des modifications de la loi suprieure, comme la constitution dun pays, exigeront probablement un plus grand consensus lgislatif, mais la procdure de rvision peut sapparenter celle de lois infrieures. Larticle 105(4) du Trait instituant la Communaut europenne illustre bien lobligation juridique de consulter la banque
61
Le tableau 1 du chapitre 2 recense les dclarations hors cadre lgislatif en rapport la fixation des objectifs de politique montaire.
68
Tableau 4 Constitution ou trait international : dispositions concernant les banques centrales

Dispositions constitutionnelles ; voir aussi la dernire colonne pour les dispositions relatives aux banques centrales de pays qui ont adopt leuro ou qui prvoient de le faire. Trait CE/SEBC*
DE*
SK*
PT*
MX
MY
BG
SG
AR
BR
CH
HR
HU
RU
PH
SE
CL
CZ
Prsence dune BC Structure de la BC Indpendance reconnue Autres lois ayant un effet limit Loi spcifique ncessaire La mission de la BC est nonce Lobjectif de la politique montaire est nonc Crdit ltat interdit La BC a le pouvoir de rglementation Ltat a le pouvoir juridictionnel La Cour suprme a le pouvoir juridictionnel Qui nomme Qui rvoque Rvocation rglemente Devant qui la BC est responsable La BC doit consulter Autres dispositions spcifiques
ZA
FI*
PL
ID
IN
La traduction des abrviations des pays figure en annexe. 1) Les pays suivants nont pas de constitution ni de disposition constitutionnelle spcifique : AT, AU, BE, CA, CN, DK, ES, FR, GR, HK, IE, IL, IS, IT, JP, KR, NL, NO, NZ, RO, SA, TH, TW, TR, UK et US. 2) Dans les pays qui appartiennent la zone euro (y compris ceux qui sont suivis dun astrisque dans le tableau), les dispositions du Trait CE/SEBC ont un statut quasi constitutionnel. Elles sont prises en compte sous lintitul de la colonne correspondant au Trait CE/SEBC et devraient tre comprises comme sappliquant AT, BE, CY, DE, ES, FI, FR, GR, IE, IT, LX, MT, NE, PT, SK et SL, en plus des dispositions constitutionnelles qui figurent dans le tableau. Les dispositions du Trait CE/SEBC relatives aux banques centrales peuvent aussi tre mises en uvre dans les pays qui prvoient de devenir membres de la zone euro. 3) o indique que la disposition constitutionnelle est prsume plutt quexplicite. 4) Les zones ombres indiquent des dispositions constitutionnelles qui protgent directement lindpendance de la banque centrale de toute interfrence injustifie. 5) La liste des abrviations des pays est donne en annexe.
69
centrale dans le cadre de tout projet de rglementation qui prsente un intrt pour elle. Il prescrit de consulter la BCE sur tout acte communautaire propos dans les domaines relevant de sa comptence et galement sur certains projets de rglementation labors au niveau national. De rcentes modifications de la lgislation de la banque centrale dans plusieurs pays offrent aussi des exemples instructifs de processus lgislatifs qui prvoient de consulter la banque centrale. En Australie, en Islande, en Sude et en Suisse, un groupe de travail ou un comit consultatif a t constitu pour envisager des changements et laborer une proposition ; dans lensemble de ces quatre pays, la banque centrale a particip au processus, soit comme membre du comit, soit comme consultant. Le comit a t nomm par le Premier ministre, le ministre des Finances ou le parlement. Au Royaume-Uni, toutefois, cest le gouvernement qui a lanc la rforme de la Banque dAngleterre, avec notamment le transfert de la responsabilit du contrle bancaire une nouvelle instance charge de lensemble du secteur des services financiers (George (1998)). La Banque dAngleterre et le Trsor ont sign un protocole dentente mettant la rforme en uvre. Il existe moins dexemples rcents de rvision fondamentale des lois qui rgissent la banque centrale dans les pays dots dun systme prsidentiel. 5. Statut juridique et structure dactionnariat de la banque centrale
Graphique 16 Structure dactionnariat des banques centrales
0% Dtenues 100 % par l'tat ou le secteur public Dtenues 50 % au minimum par l'tat ou le secteur public participation majoritaire du secteur priv 11% 50% 100%
77%
Sagissant du statut juridique de la banque centrale, les approches diffrent. Il ne semble pas y avoir une seule et unique forme optimale lhistoire semble jouer un rle important tant dans la forme juridique que dans la structure actionnariale. Plusieurs banques centrales rcemment cres relvent du secteur public qui les contrle ; certaines plus anciennes ont t cres lorigine comme institutions prives et continuent de prsenter des caractristiques relevant de ce statut (graphique 16).
Presque toutes les banques centrales sont institues en vertu dune lgislation particulire. Les mandats et attributions de la Autre 9% banque centrale, les ventuelles restrictions (par exemple, sur loctroi de crdit ltat) et Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des les procdures de gouvernance sont lgislations relatives aux banques centrales. gnralement spcifis dans cette lgislation. Comme le montre le graphique 17, un peu plus des deux cinquimes des banques centrales recenses peuvent tre regroupes sous lintitul gnral dentreprises publiques, et un peu moins se dcrivent comme des institutions publiques indpendantes, autonomes ou auto-administres62. 16 % des banques centrales ont t institues en tant quentits prives conformment une version ou une autre du droit des socits. Dans ce dernier cas, lautorit montaire ne relve pas explicitement du secteur public et la loi qui linstitue doit dfinir sa relation avec ltat. En outre, les banques centrales institues en tant que socits prives doivent tre
4%
62
Bien que ce second groupe pourrait aussi inclure des entreprises publiques.
70
habilites mettre en uvre la politique montaire et il faut peut-tre leur confrer des immunits ou pouvoirs particuliers. Les banques centrales institues en vertu du droit des socits peuvent tre soumises aux Statut juridique des droits, privilges et mcanismes de banques centrales gouvernance du secteur priv. Elles peuvent alors disposer de techniques bien dveloppes En %, sur un total de 47 pays de contrle des ressources et dun conseil de 0% 25% 50% surveillance, qui peut favoriser une saine Institution autonome ou gestion et rduire le risque que leur autonomie 38% auto-administre, qui soit remise en question par lintervention de relve de ltat ltat. Toutefois, les banques centrales Socit dont le principal 43% institues en vertu du droit des socits actionnaire est ltat peuvent faire lobjet dactions intentes par des Socit rgie par le actionnaires malveillants. (En Afrique du Sud, 15% droit des socits ou le en Belgique et en Turquie, par exemple, une droit bancaire partie ou la totalit des actions de la banque centrale sont cotes en bourse et peuvent tre Personne physique 4% acquises par des particuliers.) La rponse de telles actions peut mobiliser une partie Administration publique 0% significative du temps et des ressources de la banque centrale. Un autre inconvnient peut tre une incohrence entre les normes de Autre 0% communication en bourse et les restrictions en matire de communication financire visant renforcer lefficacit de lorientation choisie. On Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales. peut citer en exemple le soutien de liquidit durgence entranant des modifications importantes des expositions soumises exigence dinformation par la rglementation des marchs, alors mme quune communication immdiate peut rendre inefficaces les facilits durgence destines sortir un tablissement dun problme de liquidit temporaire.
Graphique 17
Si elle est institue en vertu du droit des socits, la banque centrale peut relever la fois du droit des socits et des lois particulires rdiges spcialement pour elle. Ainsi, la Banque nationale suisse, qui est une socit anonyme, est soumise aux dispositions de la loi relative la socit anonyme, mais ses responsables relvent de la loi sur le comportement des autorits fdrales. Sur le quart des banques centrales qui ne sont pas dtenues 100 % par ltat, rares sont celles dont le secteur priv dtient une participation majoritaire. Lune delles, la Banque de Rserve dAfrique du Sud, est cote la bourse de Johannesburg et ses actions sont entre les mains de plus de 600 actionnaires, dont des entreprises, des institutions et des particuliers. Dans le cas des autres banques centrales, le secteur public ou priv nest pas lactionnaire majoritaire pour une raison ou une autre. La Banque centrale de Core, par exemple, na pas de capital. Le Systme de Rserve fdrale et la Banque nationale suisse ont une structure dactionnariat mixte qui est dfinie dans la lgislation. Dans le Systme de Rserve fdrale, le Conseil des gouverneurs est une institution publique sous contrle de ltat, tandis que les Banques de Rserve fdrale rgionales sont des institutions prives dont les actionnaires sont des banques commerciales. Le capital de la BCE elle-mme est dtenu par les banques centrales nationales (BCN) des pays de lUnion europenne sur la base de la part des diffrents pays dans la population et le PIB de lUE. (La structure dactionnariat de ces banques centrales nationales varie : si la plupart
71
appartiennent ltat, certaines, notamment en Belgique, en Grce et en Italie, sont dtenues en partie ou en totalit par le secteur priv.) Somme toute, ces diffrents modles dactionnariat ne semblent pas nuire lexcution des principales missions de la banque centrale et sont essentiellement des arrangements conus pour satisfaire aux besoins constitutionnels ou pratiques locaux. Comme indiqu ci-aprs, il se peut quil soit ncessaire de confrer la banque centrale des pouvoirs supplmentaires pour lui permettre dexcuter ses missions de politique gnrale ; ou de limiter ses pouvoirs pour faire en sorte que linstitution serve lintrt public. 6. Spcification du type et de lampleur des pouvoirs
Comme indiqu au chapitre 2, la gamme de fonctions revenant actuellement aux banques centrales et remplies par elles couvrent un large ventail. La dcision daccorder une gamme troite, intermdiaire ou largie de pouvoirs la banque centrale doit raliser lquilibre entre plusieurs facteurs, dont la compatibilit des fonctions correspondantes et le dsir de contrle ou de maintien du pouvoir de dcision du gouvernement. Elle sera ainsi troitement lie aux dispositions qui requirent que la banque centrale rponde de ses actes63. Outre la question de savoir quels pouvoirs sont confrs la banque centrale, se pose la question de comment ils sont assigns. La tradition juridique dtermine si les attributions, responsabilits, fonctions et devoirs doivent tre expressment mentionns ou sils peuvent tre prsums ou adopts sils ne sont pas expressment interdits. Les fonctions et attributions peuvent tre mentionnes explicitement dans la lgislation, ou, comme il est devenu plus courant dans les statuts rcemment rdigs ou rviss, les fonctions peuvent rsulter de la ncessit de rpondre des objectifs particuliers explicites dans la lgislation. Diffrentes sortes de lois seront ncessaires pour prendre en charge diffrentes fonctions et pour doter la banque centrale du moyen juridique daccomplir ses devoirs. Lorsque la lgislation prvoit le mandat explicite de procder des oprations avec une gamme donne de contreparties, ladite gamme est gnralement exprime en termes relativement flous, de sorte que la banque centrale peut llargir ou la limiter selon ses choix stratgiques64. Si une banque centrale est institue en vertu du droit des socits ou dune loi spcifique aux socits financires, elle na peut-tre pas besoin dune autorisation expresse pour mener bien des oprations de politique montaire parce quil lui a dj t confr les pouvoirs demprunter et de prter. Enfin, la lgislation peut donner la banque centrale le droit de formuler des rglements ou de rendre des jugements ayant une valeur quasi juridique (y compris lmission damendes ou de sanctions). Ces types de pouvoirs peuvent tre ncessaires lexploitation ou la surveillance des systmes de paiement et de rglement de titres ou au contrle bancaire ou encore lapplication effective des besoins en rserves montaires ou pour des besoins statistiques.
63
Le chapitre 7 porte sur les exigences de rendre des comptes (ou de responsabilit) des banques centrales. Ainsi, lAutorit montaire de Singapour peut prter des institutions financires ou catgories dinstitutions financires telles que lAutorit peut, le cas chant, en dcider dans le cadre doprations du march montaire (section 23) ou pour prserver la stabilit du systme financier ou la confiance qui lui est porte (section 26).
64
72
La lgislation peut aussi bien limiter que renforcer le pouvoir daction. Le prsent chapitre cite des exemples de contraintes qui servent renforcer lautonomie recherche de la banque centrale lgard du gouvernement. Dautres contraintes peuvent bloquer une influence prive inapproprie en faisant, par exemple, en sorte que les actionnaires privs (le cas chant) naient aucune influence sur les missions de politique gnrale de la banque centrale, ni sur sa situation financire, ou en limitant la capacit des principaux agents de travailler pour le compte dtablissements financiers ou de se lancer dans une carrire politique. 7. Dispositions concernant linteraction entre la banque centrale et le gouvernement
La relation de la banque centrale avec le gouvernement est un des principaux dterminants de lautonomie de la banque centrale, et les dispositions qui existent dans la lgislation dun pays donn pour en rgir les divers aspects devraient tre claires. Un manque de clart quant aux rles et responsabilits ouvre la voie dventuels diffrends entre la banque centrale et le gouvernement. Quelques pays ont des mcanismes explicites de rsolution des conflits, de sorte que la relation nest pas perturbe par des accords ponctuels passs dans le feu de laction. Dans certaines lgislations, la banque centrale est explicitement tenue de sacquitter des responsabilits qui lui ont t dlgues, indpendamment du gouvernement. Sagissant des activits que la banque centrale pourrait exercer pour le compte de ltat, les statuts dfinissent gnralement celles qui sont autorises (Argentine, Brsil, Canada et Mexique, par exemple) et celles qui sont interdites (Argentine et Finlande). Lorsque la banque centrale est tenue de financer les dpenses publiques ou daccorder ltat dimportants prts long terme assortis dun taux dintrt infrieur au taux du march, son indpendance est sape car sa capacit de matriser linflation et de maintenir la stabilit des prix est compromise. Toutefois, la banque centrale est bien place pour exercer certaines autres activits agent comptable ou gestion des actifs de ltat, par exemple ; cest pourquoi la lgislation doit tre trs claire quant aux activits autorises et interdites. 7.1 Restrictions quant aux instructions acceptes
Nombre de constitutions et de statuts stipulent que la banque centrale est indpendante ou autonome dans lexercice de ses fonctions65. En outre, certaines lgislations interdisent explicitement aux responsables des banques centrales daccepter des instructions de quiconque, hors des mcanismes et procdures prvus dans les textes lgislatifs. La Constitution du Mexique lillustre bien : elle stipule quaucune autorit ne peut ordonner la banque centrale daccorder des financements (article 28) ; il en est de mme pour les textes juridiques qui constituent les piliers du SEBC et de la BCE, qui disposent que ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de dcision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions ou organes communautaires, des gouvernements des tats membres ou de tout autre organisme 66. En Roumanie, la lgislation prvoit que, dans laccomplissement de leurs fonctions, la Banque nationale
65
Ainsi, la Constitution du Mexique dispose que ltat se doit davoir une banque centrale, qui est autonome dans lexercice de ses fonctions et de sa gestion (article 28). Article 108 du Trait instituant la Communaut europenne et article 7 des statuts du SEBC et de la BCE.
66
73
et les membres de ses organes de dcision ne peuvent solliciter ni accepter dinstructions des pouvoirs publics ou de toute autre institution ou administration (article 3(1)). En Argentine, la charte qui rgit la banque centrale dispose que, sagissant de llaboration et de la mise en uvre de la politique montaire et financire, la banque centrale ne peut pas faire lobjet dun dcret, dune recommandation ou dune instruction du pouvoir excutif national (article 3). Dans plusieurs cas, les codes de conduite internes indiquent clairement que les responsables de banque centrale ne peuvent accepter dinstructions ni sexposer une influence partisane (chapitre 1), bien que de tels codes de conduite aient nettement moins de poids que les dispositions lgislatives.
Graphique 18 Directives formelles et procdures de substitution dautorit
En %, sur un total de 47 banques centrales
100%
75%
50% 19% 23% 16%
25%
0% Total Pays conomies industrialiss mergentes
Source : analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
Dans de nombreux cas, cependant, de telles interdictions sont implicites : elles dcoulent des divers lments de la lgislation qui visent protger la prise de dcision des pressions politiques et de lexistence de mcanismes explicites qui permettent au gouvernement de communiquer son point de vue ou des orientations la banque centrale. Dans plusieurs pays, le ministre des Finances ou son reprsentant peut assister aux runions du Conseil de politique montaire et y prendre la parole (chapitre 4). Dans environ un cinquime des pays, la lgislation stipule que le gouvernement ou le parlement donne des directives la banque centrale et nonce les rgles de la procdure suivre pour lexercice dune telle autorit (graphique 18). La procdure prvoit souvent que la dcision doit tre rendue publique, quelle est limite dans le temps et quelle est susceptible dappel (voir la section correspondante du chapitre 5).
7.2
Limitations de loctroi de crdit ltat
Une source importante dexpansion montaire inflationniste est le financement par la banque centrale des dficits budgtaires. Une grande partie du risque inflationniste est limine si les prts de la banque centrale ltat sont consentis aux taux du march, surtout quand ces taux sont influencs par les oprations de strilisation qui visent compenser leffet montaire67. Il y a donc deux possibilits pour empcher que le financement de ltat fasse peser un risque sur la ralisation de lobjectif de stabilit montaire. 1. Rgles ou mcanismes visant garantir que toutes les activits de financement des pouvoirs publics influencent les taux du march. De telles rgles comportent des dispositions qui prescrivent que toute collecte de ressources doit se faire sur le march et aux taux du march. Un premier exemple est laccord de mars 1951 entre le Trsor des tats-Unis et la Rserve fdrale, suivi dexemples plus rcents en Nouvelle-Zlande
67
Une exception importante, quoique rare, est lorsque lviction dautres financements par les missions de titres de dette du secteur public guide lvolution des taux dintrt au point o une arithmtique montariste dplaisante entre en jeu.
74
(lgislation de la responsabilit budgtaire et accord entre le Trsor et la Banque de Rserve) et dans plusieurs autres pays. Il existe aussi des dispositions juridiques selon lesquelles la banque centrale dtermine les conditions et modalits auxquelles elle fournit des financements (comme en Core), et des dispositions selon lesquelles la banque centrale ne peut acheter des titres de dette du secteur public que sur le march secondaire (Trait de Maastricht et lgislation des banques centrales du Brsil, des tats-Unis et de la Hongrie). 2. Interdiction du financement de ltat. Cette solution peut tre prfrable en cas de dficience des mcanismes visant faire que lmission de titres de dette publique influence les taux du march (supra) et si la banque centrale a un pouvoir limit pour dterminer les niveaux des taux dintrt dans la poursuite dobjectifs clairs. Cette solution peut galement servir renforcer lindpendance de la politique montaire. Linterdiction de financement de ltat peut prendre de nombreuses formes. Interdictions gnrales : lobligation faite la banque centrale de nacqurir des titres de dette du secteur public que sur le march secondaire suppose une interdiction de laccs au march primaire. Les autres interdictions les plus courantes portent sur le crdit direct accord au gouvernement ou aux agences gouvernementales (article 101 du Trait CE et article 21 des statuts du SEBC et de la BCE, par exemple) et sur les formes automatiques ou obligatoires de financement par la banque centrale de lactivit du secteur public68. Un rare exemple dinterdiction totale du financement par la banque centrale (volontaire ou involontaire, direct ou indirect) est le Chili. Dans ce pays, les oprations de gestion de la liquidit portent sur les propres titres de la banque centrale, vu quil lui est interdit dacheter des titres dtat. Limites quantitatives : ces limites peuvent tre exprimes par rapport aux dpenses publiques (Isral), aux recettes publiques (Argentine et Canada), au propre passif de la banque centrale (Afrique du Sud et Argentine), au total des emprunts dtat (Core) ou un plafond nominal (Inde). En fonction de lobjectif : au Brsil, la banque centrale peut acheter et vendre des obligations dtat uniquement en vue de rguler la masse montaire ou les taux dintrt. En fonction de la dure ou de lchance du financement de lactivit de ltat, gnralement pour limiter les concours destins couvrir les pnuries de liquidit saisonnires (Isral et, sagissant du financement direct, tats-Unis). Toutes les avances fournies par la Banque centrale de lArgentine doivent tre rembourses dans les douze mois. La Banque centrale de Malaisie ne peut pas acheter dinstruments de dette publique dune dure suprieure 30 ans, pour des raisons de gestion des risques sans doute.
68
Arnone et al. (2007) ont indiqu que presque tous les pays ont des lois qui empchent les organismes publics de se financer automatiquement auprs de la banque centrale.
75
7.3
Mcanismes explicites de rsolution des conflits
Des mcanismes explicites de rsolution des conflits, surtout sils supposent la communication publique de chaque conflit et de sa rsolution, peuvent viter que des pressions soient exerces lors de dsaccords, comme lutilisation de menaces de nonrenouvellement du mandat ou de modification du statut juridique de la banque centrale. On trouve des exemples de mcanisme de ce type en Australie, au Canada, en Nouvelle-Zlande et en Norvge. En Australie, la lgislation permet la banque centrale de communiquer les diffrences dopinion qui existent entre elle et le gouvernement sur les grandes orientations des programmes en faisant une dclaration devant le parlement. Cette disposition est en place depuis plus de cinquante ans mais na jamais t invoque, peut-tre en raison du cot politique quelle occasionnerait pour les deux parties. Bien quune utilisation peu frquente indique quil sagit l dune solution extrme et, partant, presque inutilisable, elle reste une stratgie de riposte dont la banque centrale dispose en dernier recours. Au Canada, le ministre des Finances peut mettre une directive lintention de la banque centrale en cas de diffrence dopinion quant lorientation de la politique montaire, mais seulement aprs avoir consult le gouverneur et obtenu lapprobation du chef de ltat. Une telle directive doit tre immdiatement rendue publique. En Nouvelle-Zlande, si le gouverneur estime quune directive du ministre des Finances relative une intervention sur les changes contredit laccord pass avec ltat concernant les objectifs de la politique montaire, il peut imposer la ngociation dun nouvel accord, rendant ainsi le conflit public. Par ailleurs, si la directive est juge tre en contradiction avec lobjectif de stabilit des prix, le gouverneur peut imposer publiquement sa volont face au ministre et rectifier lui-mme officiellement lobjectif. En Norvge, la section 2 du Norges Bank Act (1985) dcrit la relation entre les pouvoirs publics et la banque centrale et dispose quavant que cette dernire prenne toute dcision revtant une importance particulire, la question soit soumise au ministre [des Finances]. Cette prescription permet ltat dintervenir dans des circonstances exceptionnelles et de formuler des instructions lintention de la banque centrale avant quelle intervienne. Comme en Australie et en Nouvelle-Zlande, des procdures spcifiques sont dclenches au cas o ltat dcide dexercer ses pouvoirs dmettre des instructions. Dans ce cas, les dcisions sont prises par le Roi en conseil ( savoir le Roi en concertation avec le gouvernement tout entier), la banque centrale ayant eu loccasion de donner son opinion avant que la rsolution soit soumise un vote et condition que le parlement soit avis au plus vite. 8. Nominations, mandat et rvocation
Un autre aspect essentiel de lautonomie de la banque centrale a trait la procdure de nomination des responsables, la dure de leur mandat et aux procdures de rvocation. La preuve de lautonomie de la banque centrale est faite quand ses responsables ont un mandat sr et quil nest pas facile de les relever de leurs fonctions. Toutefois, comme la banque centrale est responsable en dernier ressort devant le gouvernement, les responsables lus devraient avoir un rle important dans le choix du personnel de haut niveau recrut par la banque centrale ainsi quun moyen de dmettre de leurs fonctions les responsables ayant agi de manire particulirement inapproprie ou nayant pas respect leur mandat.
76
8.1
Nomination du gouverneur et des hauts fonctionnaires

Graphique 19
Pouvoir de nommer le gouverneur de la banque centrale

0% 25% 50% 75% 100% Chef dtat Parlement Gouvernement Ministre des Finances Autre 11% 17% 6% 6% 60%
Si la procdure juridique diffre dun pays lautre, le gouverneur et les autres hauts responsables de la banque centrale sont gnralement nomms selon une procdure gouvernementale. La nomination du gouverneur de la banque centrale par un haut fonctionnaire ou un organe haut plac peut permettre de souligner la stature de la banque centrale. Dans 60 % des banques centrales recenses par la BRI, le gouverneur est nomm par le chef dtat ou le gouvernement (graphique 19). Dans environ un tiers des cas, le gouverneur est nomm par le gouvernement ou le ministre des Finances. Ainsi, la nomination du gouverneur par un autre organe, tel que le corps lgislatif ou le conseil de surveillance de la banque centrale, est relativement rare. Le prsident de linstitution supranationale quest la BCE (ainsi que les autres membres du Directoire) est nomm dun commun accord par les chefs dtat ou de
gouvernement des pays de la zone euro. En rgle gnrale, la procdure de nomination fait intervenir plus dune personne ou instance (graphique 20). Dans environ un tiers des banques centrales, elle revient une institution sur avis, recommandation ou proposition dune autre institution. En Nouvelle-Zlande, par exemple, le gouverneur est nomm par le ministre des Finances, sur proposition du Conseil de la Banque de Rserve. Les nominations aux postes de cadres suprieurs la BCE font intervenir plusieurs institutions. Les chefs dtat ou de gouvernement des tats membres de lUnion europenne qui ont adopt leuro sont tenus de procder la nomination sur recommandation du Conseil des ministres des Finances des pays de lUnion europenne (Ecofin), aprs consultation du Parlement europen et du Conseil des gouverneurs de la BCE. Dans plus de la moiti des banques centrales recenses, la procdure repose sur une large participation, dont une institution qui nomme le gouverneur et une ou deux autres qui acceptent la nomination ou qui sont consultes.
Graphique 20 Nombre dinstitutions intervenant dans la nomination du gouverneur
9% 36%
Une institution Deux institutions 53% Trois institutions
Une procdure de nomination multiforme qui suppose lavis, la recommandation ou lautorisation dune autre instance peut attnuer linfluence dun parti politique dans la slection du gouverneur et dautres hauts responsables. Elle peut susciter un vaste soutien la banque centrale, la protger (dans une certaine mesure) des modifications de lorgane excutif ou lgislatif et contribuer lancrer dans la communaut. Toutefois, concrtement, une telle procdure ne peut pas garantir un systme indfectible de contrepouvoirs si la confirmation dune nomination nest rien de plus quune formalit. Cette situation a tendance rduire la diffrence entre les procdures multiformes et singulires.
77
En outre, la procdure de nomination du gouverneur et des autres hauts fonctionnaires de la banque centrale peut en fait tre plus complexe que les procdures prvues dans la lgislation. Ainsi, le gouvernement peut nommer un comit de recrutement pour faire passer un entretien aux candidats potentiels avant leur dsignation officielle ou leur nomination. 8.2 3 Mandats
Tandis que la procdure de nomination au poste de gouverneur et des autres responsables peut permettre dobtenir lappui du public en faveur de linstitution si elle confre une lgitimit aux titulaires, la dure du mandat telle que prescrite par la lgislation peut renforcer lautonomie institutionnelle. De longs mandats pour les hauts responsables, par rapport au cycle politique, et lchelonnement de ces mandats sont la base de lindpendance de la banque centrale, pour autant que les mandats ne sont pas courts par, notamment, un changement de gouvernement69. Le tableau 5 donne une distribution statistique de la dure lgale du mandat de gouverneur. Dans environ deux tiers des banques centrales, le mandat du gouverneur est dune dure de cinq ou six ans. Si quelques banques centrales ont des mandats relativement plus courts ou plus longs, pour seulement six dentre elles, la dure du mandat nest pas prvue dans la lgislation. Si le mandat des membres du Directoire de la BCE et du Conseil des gouverneurs de la Rserve fdrale nest pas renouvelable, dans la plupart des pays, les statuts de la banque centrale ne limitent pas le nombre de fois que le prsident/gouverneur peut tre reconduit dans ses fonctions70. Seuls les statuts de deux banques centrales (BCE et Banque dEspagne) mentionnent explicitement que le mandat du prsident/gouverneur nest pas renouvelable71. On pourrait penser que, du fait dune telle interdiction, le gouverneur nest plus incit rechercher les faveurs de ceux qui dcident du renouvellement de son mandat. La limite du nombre de mandats rduit la probabilit que les pouvoirs politiques qui reconduisent le titulaire dans ses fonctions utilisent la menace de non-renouvellement du mandat pour influencer la ligne daction de la banque centrale. Dans le mme temps, si les procdures de renouvellement de mandat sont motives uniquement par lefficacit, elles peuvent permettre de surveiller les prestations en plus des autres mcanismes utiliss pour analyser les oprations de la banque centrale. Tableau 5 Mandat de gouverneur : dure et renouvellement
En %, sur un total de 47 banques centrales 34 ans Dure du mandat Renouvellement non limit 6 0 56 ans 64 45 78 ans 17 11 Nant 13 0 Mandat vie 0 0
Source : analyse BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
69 70
Voir Cukierman (1992). Mais, dans certains cas, les limites dge peuvent empcher le renouvellement du mandat du gouverneur. De telles restrictions sappliquent aussi aux autres membres du Directoire de la BCE.
71
78
La dure prvue dans la lgislation peut diffrer sensiblement du mandat moyen Taux dinflation et indice de rotation effectif des responsables de 76 pays banque centrale. Ainsi, le taux de rotation offre un autre moyen .3 de mesurer linfluence du gouvernement sur la banque Inflation centrale, en particulier pour les pays en dveloppement72. Entre 1995 et 2004, le mandat des .15 responsables de banque centrale dans les conomies avances tait dune dure moyenne de 5,2 ans, contre une moyenne de 4,8 ans dans les conomies mergentes et 0 en dveloppement73. Comme le graphique 21 lillustre, il y a une 0 .2 .4 .6 .8 1 Indice de rotation association positive entre lindice de rotation du Linflation est convertie pour tre gale /(1+ ), o correspond gouverneur de la banque la hausse annuelle moyenne des prix la consommation en 200004. centrale et le taux dinflation Linflation ainsi convertie rduit lincidence des cas atypiques moyen du pays. Lexplication dhyperinflation. Lindice de rotation mesure le taux annuel moyen de remplacement du gouverneur de la banque centrale entre 1995 et classique est quun mandat 2004. relativement long accrot Source : Crowe et Meade (2007). lindpendance de la banque centrale et concourt la ralisation de son objectif de rduction de linflation. Il pourrait toutefois y avoir dautres explications. Un mandat de longue dure qui accrot lexpertise et la crdibilit du gouverneur pourrait faire reculer linflation. En outre, si un gouverneur de la banque centrale dun pays qui affiche une forte inflation est remplac parce que le gouvernement souhaite rduire linflation ou dmissionne en raison du problme dinflation, alors le lien de causalit pourrait associer une forte inflation un indice de rotation lev.
Graphique 21
8.3
chelonnement des mandats
Lchelonnement, ou ltalement, des mandats des hauts responsables favorise la continuit et le renouveau. Et puis, surtout, il peut servir rduire linfluence politique court terme sur la banque centrale et permettre nanmoins le changement en cas de diffrences de vues persistantes et fondamentales entre la banque centrale et le gouvernement. Lchelonnement des mandats est une pratique courante, notamment la Banque dAngleterre, la Banque centrale du Chili, la BCE, la Banque du Japon, la Banque du Mexique, la Banque des Philippines, la Banque de Sude, la Rserve fdrale et dans des pays o les lois qui rgissent la banque centrale sont plus rcentes. Il y a plusieurs faons de prvoir lchelonnement des mandats dans les statuts de la banque centrale.
72 73
Voir Cukierman (1992) et Cukierman et al. (1992). Voir Crowe et Meade (2007). Sagissant des taux de rotation, les donnes sont tires de la publication de Morgan Stanley intitule Central Bank Directory. Le classement des pays en conomies avances ou mergentes/en dveloppement est celui du Fonds montaire international.
79
Premirement, la lgislation peut stipuler que, lors de la cration de la banque centrale, certains responsables serviront des mandats courts (dune dure plus courte que le mandat lgal) afin dobtenir lchelonnement recherch74. Tel a t le cas des membres du premier directoire de la BCE et de la Banque de Sude (suite la nouvelle lgislation en 1998). Si la lgislation prescrit en outre que les postes vacants rsultant du fait quun responsable ne termine pas un mandat doivent tre pourvus jusqu la fin dudit mandat, alors lchelonnement peut tre prserv. A contrario, la lgislation peut spcifier lchelonnement des nominations au conseil de la banque centrale. Ainsi, elle pourrait prescrire quun certain nombre de mandats se terminent tous les ans ou tous les deux ans. Enfin, elle peut spcifier le moment des nominations par rapport au cycle lectoral. Par exemple, le mandat du gouverneur de la Banque du Mexique commence en janvier de la quatrime anne en fonctions du prsident du Mexique. Les mandats des sousgouverneurs sont chelonns de la mme manire, de sorte que lun commence tous les deux ans, compter du mois de janvier de la premire anne en fonctions du prsident. En ralit, le mandat des hauts responsables peut tre diffrent de ce qui est prvu dans les textes lgislatifs. Ainsi, les membres du Conseil de la Rserve fdrale ne servent gnralement pas en intgralit le mandat lgal de 14 ans. Le mandat de facto est bien plus court : entre cinq et six ans. Parce que les dates de dbut des mandats lgaux sont prescrites dans la lgislation et que les responsables peuvent tre nomms pour terminer un mandat, les nominations aux postes varient grandement relativement au cycle politique. Dans dautres cas, le mandat effectif peut diffrer du mandat lgal parce que le gouverneur de la banque centrale est soumis des pressions politiques et contraint de dmissionner avant la fin de son mandat. 8.4 Critres de qualification Tableau 6 Critres de qualification des membres du conseil de politique montaire (conseils ayant des fonctions mixtes compris)
En % des conseils de politique montaire Membres internes Formation Personnalit ou intgrit Parcours professionnel Dimension gographique ou sectorielle 9 34 51 11 Membres externes 3 3 20 6
Banques centrales du Rseau de gouvernance des banques centrales. Une entre est consigne pour chacun des 35 conseils de politique montaire (y compris ceux dots de fonctions mixtes) dans ce groupe. Certaines banques centrales nont pas de conseil de politique montaire (par exemple, lorsque le gouverneur prend les dcisions ou lorsque la prise de dcision est centralise dans un organe multijuridictionnel comme la BCE), tandis que dautres en ont plusieurs. Les membres externes dsignent les membres non excutifs mandat rduit slectionns en dehors de la banque centrale. Source : analyse BRI des lgislations relatives aux banques centrales et des sites internet des banques centrales.
74
Le mandat de gouverneur (et, dans de nombreux cas, celui de sous-gouverneur) ne fait gnralement pas partie des mandats courts.
80
Dans les cas o les candidats sont choisis essentiellement pour leurs qualits personnelles, la lgislation vise donner des indications sur les critres requis (tableau 6). Fait peut-tre plus important, de telles prescriptions peuvent servir (imparfaitement) liminer ceux qui pourraient tre retenus sur la base de leurs relations politiques ou simplement comme candidats intressants mais pas particulirement qualifis pour le poste. 8.5 Textes lgislatifs concernant la rvocation 3
Un comportement dplac de la part du gouverneur, dautres responsables et de hauts fonctionnaires de la banque centrale pourrait bien nuire la crdibilit de linstitution sur les marchs financiers et entacher sa rputation auprs du public. Pour cette raison, la plupart des statuts de banque centrale permettent de relever le gouverneur de ses fonctions et prcisent les circonstances ou conditions de la rvocation. Les conditions juridiques runir pour rvoquer le gouverneur vont de facteurs spcifiques lorientation de la politique montaire (rsultats mdiocres en matire dinflation et mesures qui vont lencontre des directives du gouvernement) des facteurs plus gnraux, dont certains se rapportent au comportement personnel (condamnation, manquement aux devoirs ou faute). La Banque centrale de la Nouvelle-Zlande autorise la rvocation pour cause dinsuccs si lobjectif dinflation na pas t atteint mais un tel motif de rvocation est trs inhabituel. En fait, la grande majorit des banques centrales ont rejet la possibilit de rvoquer le gouverneur pour un tel motif de crainte quune telle pratique incite le gouvernement exercer des pressions. De nombreuses lgislations prcisent les motifs de rvocation afin de fournir une solide protection cet gard. Sagissant des banques centrales qui font partie du SEBC, par exemple, les gouverneurs ne peuvent tre relevs de leurs fonctions que sils ne remplissent plus les conditions ncessaires lexercice de leurs fonctions ou sils ont commis une faute grave (ils bnficient galement dune possibilit de recours auprs de la Cour europenne de Justice)75. Dans de nombreux pays, la lgislation spcifie plus dune condition. En revanche, dans quelques-uns, elle autorise la rvocation mais ne donne aucune prcision sur les motifs. Dans environ deux tiers des banques centrales, le gouverneur peut tre rvoqu sur dcision dune personne ou dun organe : ministre des Finances, chef dtat ou de gouvernement, parlement ou corps lgislatif, gouvernement ou tribunal suprieur76. Cette particularit contraste nettement avec la procdure de nomination la plus courante, qui fait intervenir au moins deux organes. Dans les autres cas, au moins deux organes gouvernementaux jouent un rle dans la procdure de rvocation (lun a le pouvoir de rvocation, tandis que lautre formule un avis ou une recommandation ou approuve la dcision). La diffrence entre les procdures de nomination et de rvocation pourrait tenir la spcification plus prcise des procdures de rvocation pour des motifs non lis lorientation de la politique suivie. On constatera, toutefois, que les rvocations sont rares.
75
Voir larticle 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE. Les motifs de rvocation prvus par les statuts des banques centrales nationales du SEBC doivent tre compatibles avec les dispositions de larticle 14.2 (ECB (2008)). Sagissant de la Banque dAngleterre, la lgislation contient un libell diffrent, mais le sens est semblable. Il y a des motifs de rvocation mais ils ne sont pas lis la politique montaire. Analyse par la BRI des lois qui rgissent les banques centrales.
76
81
8.6
Rmunration
Les conditions de rmunration comportent habituellement des effets dincitation. Il est relativement rare que la rmunration soit directement lie aux rsultats. Dune part, les prestations sont difficiles mesurer en raison des difficults spcifier des objectifs clairs, des dcalages entre initiative et rsultat, et de linfluence dautres facteurs sur les variables-objectifs. Dautre part, pour atteindre les objectifs, il est parfois ncessaire de prendre des mesures qui ont de graves consquences pour certaines personnes en termes de monte du chmage et de chute du revenu, mme si les consquences ngatives effectives pour la population dans son ensemble sont transitoires. Il serait politiquement malvenu pour les banquiers centraux de recevoir des primes lies aux rsultats au beau milieu dune rcession. Vu quil est impossible dutiliser la rmunration comme mesure dincitation lie la politique suivre, il faut faire appel dautres mcanismes. De tels mcanismes doivent tre suffisamment indpendants pour protger le gouverneur et les membres du conseil dventuelles pressions politiques. Un ministre des Finances qui, en raison de modalits lies la gouvernance, ne peut pas influencer directement la prise de dcision peut tre tent dexercer des pressions caches par le biais darrangements financiers. Cest pourquoi les salaires du gouverneur et des membres du conseil sont gnralement fixs par une instance externe ou un point de rfrence. Les garde-fous associs au renouvellement et la promotion du personnel de la banque centrale et la fixation de la rmunration des principaux responsables sont abords au chapitre 6. 9. Dispositions lies aux poursuites judiciaires contre la banque centrale et ses agents
Les statuts de la banque centrale devraient prvoir des mesures de protection contre les procdures arbitraires de recours engages par des groupes dintrts. Dans le mme temps, toutefois, la lgislation devrait prvoir un moyen lgal de contrler tout comportement inappropri de la banque centrale. Dans la plupart des pays, tout reprsentant du secteur priv a le droit dintenter une action contre la banque centrale. Le domaine o le plus grand nombre daffaires sont portes devant les tribunaux est le contrle bancaire bien quil existe quelques cas, relativement rares, qui portent sur les dcisions de politique montaire ou sur les droits de proprit concernant lor et les rserves externes (revendiqus par les actionnaires privs). La manire dont la banque centrale est institue dans la lgislation aura une incidence directe sur le type de poursuites judiciaires autorises. Ainsi, la Banque de Rserve dAustralie est institue comme personne morale mme de poursuivre et dtre poursuivie en justice, ce qui est la norme pour une telle forme juridique. Les Banques centrales de lInde et de Singapour, galement des personnes morales, ont des dispositions explicites qui rendent impossible une action en justice contre la banque centrale. Lobligation lgale dune banque centrale est troitement lie la nature et ltendue de ses responsabilits. Les banques centrales qui ont plusieurs fonctions peuvent avoir limmunit en matire de politique montaire mais pas dans dautres activits comme lexploitation du systme de paiement, lmission de rglementations ou le pouvoir de dlivrer des agrments bancaires (ou linverse). Sagissant de la politique montaire, les oprations de pension utilises dans les oprations dopen market seront gnralement assorties dun contrat entre la banque centrale et sa contrepartie rgi par les dispositions du droit des contrats. Mais le droit des contrats ne sapplique pas linstance de surveillance et de rglementation du systme des paiements. Ainsi, en Australie, la lgalit de la rglementation par la banque centrale des commissions sur les cartes de crdit dans le systme de paiement de dtail a t conteste.
82
Presque tous les pays ont des lois visant protger les citoyens de la ngligence de la banque centrale ; une action peut tre introduite devant un tribunal sauf sil y a une disposition statutaire qui la dgage de toute responsabilit cet gard. Un certain nombre de banques centrales (dont la Banque de Rserve de lAfrique du Sud, la Banque du Canada, la Rserve fdrale des tats-Unis et la Banque de Thalande) ont des rgimes dimmunit qui limitent les circonstances dans lesquelles une plainte peut tre dpose contre la banque centrale ou ses responsables celles o la preuve de la mauvaise foi ou de la malhonntet peut tre tablie. Dans certains cas o il nest pas prvu de rgime dimmunits, la banque centrale accorde une dfense adquate ses agents (si besoin est) et prend en charge les frais associs la prsentation de leur dfense lorsquils ont agi dans lexercice de leurs obligations professionnelles (Banque du Mexique). La Banque centrale des Philippines a souscrit une assurance de responsabilit civile au nom de son personnel pour couvrir ce type de risques. Le suivi judiciaire est un moyen important de garantir un comportement appropri de la banque centrale, surtout dans des domaines, comme la surveillance, o les autres mcanismes dobligation de rendre compte (tels quun objectif clairement dfini et une mesure quitable des rsultats) ne peuvent tre appliqus efficacement. Dans le mme temps, il est important de limiter le suivi judiciaire au processus de prise de dcision et de ne pas tolrer quil remette en question jusqu la teneur des dcisions. Faute de quoi, on risque dentraver laptitude de la banque centrale mettre en uvre la politique, exercer ses fonctions ou sacquitter de ses obligations.
83
Dispositifs dcisionnels
Chapitre 4 : Dispositifs dcisionnels77
La conception du dispositif dcisionnel est au cur de tout systme de gouvernance. Les facteurs humains auront toujours un impact dterminant sur les rsultats, mais le comportement humain est influenc par les structures et les procdures environnantes. Les banques centrales sont confrontes aux principaux problmes suivants. Principales questions Faut-il accorder un pouvoir de dcision des individus ou des groupes ? Et, dans ce dernier cas, quel degr de spcialisation doivent avoir ces groupes, autrement dit combien faut-il constituer formellement dorganes de dcision et comment tablir un lien entre les rles de chacun ? Les membres des organes de dcision doivent-ils avoir une responsabilit individuelle ou collective en matire de dcisions ? Et quest-ce qui dtermine si les dcisions se prennent lissue dun vote ou en fonction dun consensus ? Quand est-il utile de demander des personnes extrieures de siger dans les organes de dcision ? Existe-t-il une taille optimale pour un organe de dcision ? Quelles sont les considrations prendre en compte ? Prendre des dcisions individuelles ou collgiales ?
1.
Si les banques centrales avaient pour seule mission dappliquer les instructions des pouvoirs publics concernant la politique adopte, il serait prfrable dopter pour un systme dans le cadre duquel une seule personne est charge de grer linstitution, conformment au modle des ministres. Bien que ce mcanisme puisse sduire par sa clart, les banques centrales ont eu de plus en plus tendance adopter un processus collgial de dcision, surtout en matire de politique montaire (tableau 7). mesure que les banques centrales ont obtenu de plus grands pouvoirs de dcision, la prise de dcision collgiale est devenue plus courante. La prise de dcision collgiale passe pour aboutir des dcisions meilleures, plus prcises une ide conforte la fois sur le plan thorique et empirique. Selon les individus, les structures mentales qui servent interprter les informations et les solutions peuvent varier. En combinant ces interprtations au moyen de discussions, suivies dun accord consensuel ou dun vote, un groupe peut prendre efficacement ses dcisions en fonction dun ensemble de proccupations, dinformations et de jugements bien plus tendu quune personne seule78. De manire gnrale, la socit est rticente dlguer les pouvoirs de ltat un seul individu. Cest sans doute, entre autres, parce que les groupes comprennent et reprsentent mieux les intrts de la socit. Les objectifs de la politique choisie sont
77 78
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par David Archer. Vandenbussche (2006) propose une synthse des tudes sur la question. Sibert (2006) passe aussi en revue les tudes et se concentre sur deux aspects importants des comits : limpact de la taille sur les performances et le caractre plus modr ou non des dcisions collgiales par rapport chacune des personnes constituant le groupe. Blinder et Morgan (2005) rendent compte de leurs travaux exprimentaux concernant la prise de dcision individuelle par rapport la prise de dcision collgiale.
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parfois difficiles prciser et, quand on cherche les atteindre, des arbitrages et des conflits peuvent intervenir entre les diffrents groupes dintrt. mesure que les circonstances voluent, il faut ventuellement rinterprter ces objectifs sous un angle qui navait pas t prvu initialement. La prise de dcision collgiale peut par consquent tre perue comme plus lgitime par le public. Tableau 7 Qui est habilit prendre des dcisions de politique montaire ou relevant de la direction gnrale ?
En %, sur un total de 47 banques centrales Dcisions de politique montaire Dcisions relevant de la direction gnrale
Type dautorit dans le domaine de la politique montaire :
Gouverneur
Conseil
Banque centrale nationale de la zone euro 23 0 0 23
Gouverneur
Conseil
Autre
Autonomie en termes dobjectifs ou de cibles Autonomie en termes dinstruments Autonomie limite Total
6 6 2 15
45 17 0 62
34 15 2 51
36 6 0 43
2 2 0 4
La classification par type dautorit, qui se fonde sur Lybek et Morris (2004), a t mise jour et modifie par la BRI. Lybek et Morris dfinissent l autonomie en termes dobjectifs comme lautorit indpendante pour fixer des objectifs fondamentaux qualitatifs parmi plusieurs figurant dans la lgislation relative aux banques centrales et lautonomie en termes de cibles comme lautorit indpendante pour fixer des cibles quantitatives correspondant un seul objectif fondamental lgal. Ils dfinissent lautonomie en termes dinstruments comme lautorit dont dispose la banque centrale pour choisir et dfinir les instruments daction en tenant compte de la participation des pouvoirs publics ou de lassemble lgislative dans la dtermination de la cible atteindre. Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
Cela tant, les groupes peuvent prsenter aussi certains dsavantages pour la prise de dcision. Si, au sein du groupe, les diffrentes personnes se sentent moins obliges de devoir rendre des comptes quindividuellement, elles peuvent tre moins motives participer activement. Les groupes peuvent finir par prendre des dcisions de compromis qui manquent de cohrence. La prise de dcision collgiale peut se rvler inefficace (surtout quand la formation dun consensus est ncessaire mais difficile obtenir)79. De nombreux exemples dchecs de dcision collgiale, surtout dans des circonstances de tension, ont t mis en vidence par les psychologues sociaux. Et les
79
Les travaux exprimentaux de Blinder et Morgan (2005) nont pas pu confirmer les rsultats issus dautres disciplines selon lesquels la prise de dcision collgiale est source dune plus grande inertie que la prise de dcision individuelle.
86
groupes peuvent avoir tendance ne pas tenir compte des informations qui ne correspondent pas au point de vue du groupe. Ces considrations donnent penser que la prise de dcision collgiale est plus rpandue quand les banques centrales disposent de plus dautorit (par exemple dune autonomie en termes dobjectifs ou de cibles en plus dune autonomie en termes dinstruments). Le tableau 7 montre que, si la grande majorit des banques centrales utilisent actuellement des conseils pour prendre des dcisions sur la mise en uvre de la politique montaire, la plupart des lgislations relatives aux banques centrales prvoient encore que le gouverneur est seul responsable de la gestion. Dans ces deux domaines, o lautonomie en termes de stratgie politique est moins grande, les banques centrales privilgiant le gouverneur sont plus nombreuses que les banques centrales privilgiant un organe de dcision. 2. Cadre juridique pour la prise de dcision 4
Dans de nombreux pays, les statuts de la banque centrale prcisent lorgane ou les organes de dcision de linstitution, la composition de ces organes et leurs responsabilits. Les types de dcisions que prend la banque centrale se classent dans trois catgories. Ces catgories et les noms des organes de dcision qui en sont chargs, tels quils figurent dans ce chapitre, sont les suivants : Responsabilit 1. Formulation et mise en uvre de la politique 2. Gestion et administration 3. Surveillance des performances de linstitution Nom de lorgane de dcision dans le prsent rapport Conseil de stratgie politique Conseil de direction Conseil ou comit de surveillance80
Dans la mesure o la banque centrale a plus dune seule grande responsabilit en termes daction publique par exemple, elle gre le systme de paiement national et participe la surveillance bancaire le conseil de stratgie politique peut tre responsable de plus dun type de politique, ou il peut y avoir plus dun conseil de stratgie politique (tableau 8). Enfin, il peut exister dautres conseils ou comits qui sont responsables sparment de la rmunration des salaris, de laudit, de la gestion des risques, de linvestissement des actifs ou des questions disciplinaires concernant le personnel, si ces activits ne sont pas attribues aux conseils de direction ou de surveillance. Dans plusieurs banques centrales, dimportants conseils ou comits ont t crs sans que ce soit prvu par la lgislation. Dans certains cas, lautorit dsigne lgalement a dlgu dans les faits (mais pas lgalement) ses droits de prise de dcision un groupe, lengagement tant dtre lis par la dcision collgiale. Cest ainsi que le Conseil de direction de la Banque du Canada qui nest pas institu par la loi prend des dcisions de politique montaire, sous rserve dune rsolution du Conseil dadministration de la banque. En loccurrence, le Gouverneur reste officiellement responsable mais, en tout
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Malgr lventualit dune confusion avec les conseils de stratgie politique en matire de surveillance bancaire, nous continuons dutiliser le terme de conseil de surveillance pour le conseil de contrle interne, tant donn que cest lusage courant.
87
tat de cause, la dcision relve du Conseil de direction. De mme, en Afrique du Sud et en Malaisie, les comits responsables de la politique montaire jouent un rle important dans la prise de dcision, bien quils ny soient pas spcifiquement tenus par la loi. Pratiquement sans exception, le gouverneur, en vertu de la loi, prside le conseil de stratgie politique et le conseil de direction (tableau 8)81. Comme le rle de gouverneur inclut gnralement celui de principal responsable des dcisions de politique ainsi que principal responsable des rsultats de la politique adopte, il parat logique que le gouverneur prside le conseil de stratgie politique. Dans le cas du conseil de direction, le fait que le gouverneur le prside est cohrent avec son rle de gestion au jour le jour de la banque centrale. Si les fonctions dcisionnelles et administratives sont combines en un seul organe, il est aussi courant que le gouverneur en soit le prsident. En revanche, la loi concernant la prsidence du conseil de surveillance varie selon les banques centrales. Lorsque la banque centrale est dote dun tel organe, le gouverneur le prside dans plus dun tiers des cas (cet aspect sera trait plus loin). L encore, la pratique peut diffrer de ce quexige la lgislation. Si les aspects pertinents des dispositions lgales nont pas t rviss depuis un certain temps, la lgislation peut ne pas reflter les ides actuelles concernant les questions de gouvernance, et des amnagements appropris ont t mis en place. Tableau 8 Quelques types de conseils de banques centrales et leur proportion
En % des banques centrales Fonction du conseil prcise dans la lgislation Plus dun conseil de ce type 2 0 9 4 2 En % des conseils Nombre mdian de membres du conseil Gouverneur ayant la fonction de prsident 39 97 89 97 30
Un conseil de ce type 66 64 43 66 17
Fonctions multiples 21 83 82 60 20
Surveillance Politique montaire Autre politique Direction Consultatif
10 8 7 7 11
Les donnes proviennent dune enqute sur les banques centrales appartenant au Rseau de gouvernance des banques centrales. Les 12 banques centrales nationales de lEurosystme qui font partie du Rseau ne sont pas prises en compte comme ayant des comits de politique montaire, compte tenu de la nature centralise de la prise de dcision dans la zone euro ; ces 12 banques centrales ne sont pas non plus prises en compte comme ayant un rle consultatif officiel concernant la politique montaire. Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales et des sites internet des banques centrales.
81
Pour les banques centrales nationales de lEurosystme, le conseil de stratgie politique nest pas charg de formuler la politique montaire.
88
3.
De nombreux rles mais combien dorganes de dcision ?
Bon nombre de banques centrales sont dotes dun seul organe de dcision ( principal ) se chargeant de plusieurs fonctions ; dautres ont plusieurs organes, chacun ayant une fonction distincte. Parmi les problmes lis la conception de ce mcanisme particulier figurent lefficacit de la prise de dcision, la gestion des conflits potentiels entre les objectifs, lefficacit de lobligation de rendre compte et la disponibilit dun personnel adapt. Cette section examine les mthodes gnralement utilises par les banques centrales pour grer ces aspects. La structure de gouvernance standard Nombre de conseils au sein des banques centrales, dans lunivers des par degr dautonomie des banques centrales entreprises anglophones comporte un seul conseil En %, sur 47 banques centrales dadministration, dfinis40% sant la stratgie et fonctions multiples supervisant les actions du 30% directeur gnral. Dans Mixtes (organes fonction unique et fonctions multiples) certaines parties de 20% fonction unique lEurope continentale, la structure standard 10% comporte deux conseils, un conseil de surveillance 0% chapeautant un conseil de Un Deux Trois ou Un Deux Trois ou Un Deux Trois ou direction. Dans le contexte conseil conseils plus conseil conseils plus conseil conseils plus des banques centrales, Autonomie en termes Autonomie en termes Autonomie limite environ un tiers des dobjectifs ou de cibles dinstruments institutions ont un seul La classification par type dautorit, qui se fonde sur Lybek et Morris (2004), conseil (graphique 22), une a t mise jour et modifie par la BRI. Pour plus de prcisions, voir la part importante de ces remarque sous le tableau 7. conseils ayant de multiples Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux fonctions. Comme le banques centrales. montre le tableau 8, les conseils qui ont des fonctions en matire de stratgie politique et de gestion sont plus susceptibles davoir de multiples fonctions que les conseils de surveillance ou consultatifs82.
Graphique 22
tant donn que les organes de dcision uniques reprsentent une structure organisationnelle moins complique, quelles circonstances justifient une structure comportant plusieurs organes de dcision ? Frisell et al. (2008) suggrent que les fonctions essentielles des banques centrales peuvent tre diffrentes les unes des autres ou, dans certains cas, contradictoires, tel point que des systmes de gouvernance spcialiss sont ncessaires. La spcialisation des organes de dcision dans de tels systmes permet daligner les comptences et les priorits avec la tche accomplir. Ainsi, un conseil de stratgie politique ddi peut faire appel un ensemble de comptences diffrent, et donc ncessiter une composition diffrente, par rapport un conseil de direction ou de gestion. Par exemple, des conomistes qui peuvent tre
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Les chiffres dans ce tableau sont sensiblement diffrents de ceux dans Lybek et Morris (2004). Ils se fondent essentiellement sur la propre classification des banques centrales ; les chiffres de Lybek et Morris reposent sur leur interprtation des dispositions juridiques. Et les chantillons sont diffrents, ce qui peut parfois introduire des divergences considrables.
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trs utiles un comit de politique montaire peuvent avoir trs peu de comptences de gestion, tandis que de bons gestionnaires peuvent ne pas avoir la moindre exprience dans la dfinition dune politique conomique. La spcialisation des systmes de gouvernance permet aussi aux relations avec dautres entits du secteur public dtre diffrentes selon la fonction. On notera par exemple la prfrence habituelle pour une relation indpendante entre la banque centrale et le gouvernement concernant les dcisions de politique montaire, et la prfrence, l encore habituelle, pour une prise de dcision commune ou selon un mode consultatif concernant les oprations de prteur en dernier ressort. Un autre exemple pertinent lorsque les banques centrales sont responsables de la surveillance bancaire est la prfrence pour un conseil indpendant charg de la politique montaire et un autre organe de dcision charg de la rglementation et de la surveillance des banques comportant des reprsentants doffice dautres organismes du secteur public ; les nouveaux mcanismes la Banque dAngleterre suivent ce modle. Une structure de gouvernance dote de plusieurs conseils peut aussi fournir un systme de poids et contrepoids faisant intervenir la responsabilit interne. Le rle potentiel des conseils de surveillance pour obliger la direction des banques centrales rendre des comptes est trait plus loin. Ces considrations les avantages de la spcialisation, les structures internes dobligation de rendre compte, lefficacit oprationnelle et la disponibilit de membres adapts pour lorgane de dcision devraient tre values diffremment selon la situation. Certains exemples aident illustrer la diversit des rgimes adopts par les banques centrales. Au Mexique, un comit qui nest pas prsid par le Gouverneur et que prvoit la lgislation sur la banque centrale donne des directives sur les salaires des membres du conseil dadministration de la Banque du Mexique. En revanche, au Canada, le Gouverneur prside le conseil principal et il a donc des pouvoirs relativement tendus. Cela tant, lventail des fonctions de la Banque du Canada, dont le statut remonte aux annes 30 du sicle dernier, est plus rduit que dans de nombreux pays ; et dans le cadre de certaines de ses grandes oprations, la Banque du Canada intervient en tant quintermdiaire pour le gouvernement, qui supervise lopration. Aux termes du Bank of England Act [loi sur la Banque dAngleterre] de 1998, le Gouverneur prsidait la Court of Directors, conseil charg la fois de la gestion et de la surveillance de la banque centrale en dehors des dcisions du Monetary Policy Committee [comit de politique montaire]. La supervision de la banque centrale relevait dun sous-comit (NedCo) compos entirement dadministrateurs non dirigeants et prsid par lun deux. Le Banking Act (2009) a modifi ce mcanisme : prsent un plus petit conseil (Court) est prsid par un administrateur non dirigeant. Diffrents types de procdures dterminent la combinaison dinstitutions publiques et quasi prives qui composent le Systme de Rserve fdrale. Le Conseil des gouverneurs du Systme de Rserve fdrale est soumis un audit externe mais na pas dorgane de surveillance interne qui lui est propre. Chacune des 12 banques de Rserve fdrale, cependant, est dote dun conseil dadministration qui est prsid par un non-dirigeant. La BCE, instance supranationale, a adopt, quant elle, encore une autre approche. La rgle de vote du Conseil des gouverneurs accorde chaque membre un vote gal ; mais quand le Conseil des gouverneurs dcide des questions financires de linstitution, il a recours une procdure spciale dfinie par la loi, selon laquelle le vote de chaque banque centrale nationale est pondr en fonction de sa part dans le
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capital souscrit dans la BCE. Bien que les membres du Directoire puissent participer aux discussions concernant ces dcisions, leurs votes ne comptent pas. 4. Conseils de surveillance
Un peu moins des deux tiers des banques centrales membres de la BRI ont des conseils qui, selon les banques centrales elles-mmes, ont des responsabilits de surveillance importantes (tableau 8)83. Environ la moiti des banques centrales membres de la BRI ont au moins un conseil dont lobjectif premier est de superviser la banque centrale en totalit ou en partie (graphique 23). Une des fonctions essentielles des conseils de surveillance est de sassurer que la Prsident(e) du ou des direction rende compte ses mandants. conseils de surveillance Dans lunivers des entreprises, un conseil de surveillance agit pour les actionnaires dont En %, sur 47 banques centrales les droits de proprit peuvent tre 50% extrmement disperss, limitant la capacit et la motivation de chacun dentre eux de conclure des accords avec la direction et de 34% la contrler. Dans lunivers des banques centrales, les raisons incitant mettre en Pas prsid par 25% place un conseil de surveillance peuvent tre 47% le Gouverneur diffrentes. Comme lassemble lgislative ou le gouvernement agissent eux-mmes Un prsid par le Gouverneur pour le compte du public au sens large (y 17% compris au nom des gnrations futures), la 2% dlgation visant rsoudre les problmes 0% de dispersion et dabus qui y sont associs Deux Un Sans objet (ce conseils de conseil de type de conseil ne se pose pas. Le contrle peut donc tre surveillance de surveillance surveillance concentr entre les mains de ceux qui ont nexiste pas) aussi le pouvoir dagir, renforant lobligation Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des de rendre compte. Mais, comme on le verra lgislations relatives aux banques centrales. dans le chapitre 7, les politiciens risquent de ne pas tre les meilleurs reprsentants des intrts du public dans le domaine montaire (ou dautres), qui constitue la fonction premire des banques centrales. Il peut tre souhaitable dtablir une certaine distance entre les politiciens et les banques centrales, ce qui exige un autre mcanisme de contrle. Un conseil de surveillance peut fournir un tel mcanisme.
Graphique 23
La question est aborde diffremment selon les pays. Comme on la signal, environ la moiti des banques centrales de notre chantillon nont pas de conseil de surveillance ddi. En Finlande, par exemple, la banque centrale exerce ses activits sous la supervision du Parlement (qui lit les membres du Conseil de surveillance parlementaire) ; aux tats-Unis, la supervision est effectue par des comits du
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Par contre, Lybek et Morris (2004) comptent que presque toutes les banques centrales dans leur chantillon des lgislations relatives aux banques centrales ont un conseil dot de responsabilits de surveillance sous une forme ou une autre. En dehors des diffrences qui peuvent tre dues des chantillons de tailles diffrentes (47 banques centrales dans le tableau, 101 dans Lybek et Morris), il est probable que la dfinition des responsabilits de surveillance utilise par Lybek et Morris pour valuer les dispositions lgislatives diffre de celle utilise par les banques centrales elles-mmes pour valuer si les conseils ont un rle de surveillance significatif.
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Congrs. Des aspects de la surveillance sont aussi dlgus des vrificateurs des comptes publics dans certains cas, y compris la BCE et la Rserve fdrale, o les fonctions de contrle externe sont prises en charge par, respectivement, la Cour des comptes europenne et le Government Accountability Office (un organisme dpendant du Congrs amricain). Un des problmes entourant les conseils de surveillance des banques centrales est quils peuvent ne pas tre une meilleure (ou pire) solution que les politiciens pour reprsenter les intrts du public. Alors que le processus politique peut puiser dans la socit pour choisir des reprsentants et acqurir une lgitimit travers des procdures lectorales reposant sur un large socle, un conseil de banque centrale est petit et nomm plutt qulu84. Le risque existe quen crant un conseil de surveillance un des problmes pour laborer le mcanisme de dcision en matire de politique montaire (comment scarter dune supervision politique directe) soit simplement remplac par un autre. Autrement dit, la crainte des consquences que pourrait avoir le fait dautoriser le gouvernement du moment modifier comme bon lui semble la cible de la politique montaire les proccupations quant aux intrts que servent ces politiciens serait potentiellement amplifie si un groupe bien moins reprsentatif, comme le conseil de surveillance de la banque centrale, tait charg de cette mission. Pour cette raison, les banques centrales qui ont des conseils de surveillance sont soumises des lois et des rglements qui accordent souvent une attention toute particulire la dfinition du rle du conseil de surveillance par rapport aux responsabilits de la banque centrale en matire de stratgie politique. Globalement, trois approches sont possibles. La premire consiste tenter de sassurer que le conseil de surveillance soit la fois capable de comprendre les dossiers et reprsentatif de la socit. Beaucoup dpend du processus de nomination (trait dans la section 8 du chapitre 3). Une deuxime approche est dexclure la supervision des dcisions de politique montaire des responsabilits du conseil de surveillance, en sappuyant sur dautres mcanismes dans le cadre desquels les responsables de la banque centrale sont tenus de rendre des comptes. Daprs le graphique 24, il semblerait que la majorit des conseils de surveillance sont exclus dune participation active la dfinition de la stratgie politique ou lexamen des dcisions de stratgie politique en ce qui concerne la fois la politique montaire et la politique en matire de stabilit financire. la Banque dAngleterre, le conseil de surveillance (Court of Directors) supervise le processus de prise de dcision du Comit de politique montaire, mais il nest pas habilit examiner les dcisions elles-mmes. Dans plusieurs banques centrales, les conseils de stratgie politique comportent un nombre significatif de personnes extrieures dsignes dont la prsence peut constituer une forme de surveillance externe.
84
Le processus de slection sera examin plus loin. En gnral, cependant, les conseils de surveillance sont constitus de personnes choisies parmi une grande varit de milieux, de secteurs et de lieux. Une slection pour des comptences dconomie montaire est exceptionnelle.
92
Graphique 24 Rle du conseil de surveillance dans les processus et les dcisions concernant la politique montaire et la stabilit financire
0% 25% 50% 75% 100%
30%
Pas de conseil charg dune telle fonction
30%
33%
Le conseil ne sen charge pas du tout
33%
Le conseil examine les processus de prise de dcision
10% 5% Pour la politique montaire
On attend du conseil ou on peut lui demander quil donne son avis quand des dcisions de stratgie politique difficiles doivent tre prises Les missions de surveillance/contrle et les dcisions de stratgie politique relvent du mme organe (fonctions mixtes)
8% 5%
10% 10%
Pour la politique de stabilit financire
13%
Autre
Une troisime approche, qui est en grande partie complmentaire, consiste assujettir les rles respectifs des conseils de stratgie de la politique suivre et de surveillance une prdtermination des objectifs fondamentaux, et mme des cibles spcifiques. La prdtermination des cibles rduit le pouvoir discrtionnaire des responsables de la banque centrale. En outre, la prdtermination empche dans une certaine mesure les organes de surveillance dimposer leur propre interprtation des arbitrages qui se justifient dans le cadre de lobligation de rendre compte laquelle sont tenus les responsables. On rencontre un tel mcanisme en Nouvelle-Zlande, o le conseil de surveillance est conu comme un agent de contrle du ministre des Finances qui participe la dtermination dun objectif de politique montaire donn. Le recours un tel agent de contrle vient de la constatation que lintention sous-jacente laction nest pas toujours vidente, en partie parce quil faut un certain temps avant quune action produise son effet. Un agent de contrle au sein de la banque centrale, comme un conseil de surveillance, peut tre mieux plac que des observateurs extrieurs pour dduire cette intention.
Les principes de gouvernance dentreprise tendent favoriser la Source : BRI (2008b). sparation des rles de prsident du conseil dadministration et de directeur gnral pour garantir un systme de poids et contrepoids satisfaisant. Le graphique 23 montre que le gouverneur est le prsident dans environ un tiers des conseils investis de fonctions essentiellement de surveillance85. Les conseils de surveillance des banques centrales peuvent examiner le fonctionnement et la gestion de la banque
13%
85
Lybek et Morris (2004) ont signal quune part nettement majoritaire (74 %) des conseils dots de responsabilits de surveillance est prside par le gouverneur. Les diffrences sont en partie imputables au fait que lenqute de Lybek et Morris prend en compte les conseils chargs de fonctions de surveillance plutt que les conseils de surveillance. Il se peut, par consquent, que les conseils principaux qui sont habituellement prsids par le gouverneur soient inclus, mme si les responsabilits de surveillance des conseils principaux sont gnralement plus limites que celles des conseils spcifiquement de surveillance. En outre, comme lchantillon de Lybek et Morris comporte 101 pays, davantage de conseils dconomies en dveloppement ont t inclus. Les pratiques habituelles des conomies en dveloppement peuvent tre diffrentes par rapport celles des conomies avances et mergentes. (Voir aussi note 82.)
93
centrale, superviser les audits, dterminer les stratgies de gestion des risques et fixer le salaire du gouverneur. Dans tous ces domaines, le gouverneur a une responsabilit ou un intrt personnel. Le risque de conflits dintrts dans ces diffrents cas sera minimis si le conseil de surveillance est prsid par une autre personne que le gouverneur. Lorsque des conflits dintrts surviennent, les fonctions concernes sont souvent prises en charge par un sous-comit du conseil prsid par un administrateur non dirigeant de tels systmes sont souvent adopts par les banques centrales mme sils ne sont pas inscrits dans la loi. Bien entendu, si la fonction principale du conseil de surveillance est de donner lorientation stratgique de la banque centrale et de surveiller son administration de manire gnrale, il est moins contestable que le gouverneur soit prsident. Par ailleurs, conformment aux pratiques habituelles de la gouvernance dentreprise, les conseils de surveillance des banques centrales ont une majorit de membres extrieurs (tableau 9). Il arrive parfois que ces membres extrieurs reprsentent certaines parties de la communaut, des secteurs de lconomie, le gouvernement ou lassemble lgislative (tableau 6, chapitre 3). Tableau 9 Composition des conseils des banques centrales
En % des conseils dans lchantillon Avec une majorit de membres internes Conseils de stratgie politique Conseils de surveillance Avec une majorit de membres externes Avec des membres externes doffice qui votent en qualit dobservateurs Avec des membres temps partiel
63 9
31 91
23 39
37 27
43 79
1. Sur la base dun chantillon de 47 banques centrales recouvrant des membres du Rseau de gouvernance des banques centrales. Lchantillon contient 35 conseils de stratgie politique (y compris des conseils de stratgie politique aux fonctions mixtes) et 33 conseils de surveillance. 2. Les membres externes sont dfinis comme tant des membres non dirigeants mandat dune dure limite choisis lextrieur de la banque centrale. 3. Les membres doffice sigent au conseil du fait quils occupent un poste spcifique. Source : analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales et des sites internet des banques centrales.
On notera que plusieurs banques centrales soumises des lgislations rcemment modifies ont spar le poste de gouverneur de celui de prsident du conseil de surveillance (Islande, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni et Suisse). Il faut aussi effectuer un choix entre un conseil de spcialistes ou un conseil comportant des membres dots dune vaste exprience dans diffrents domaines. La premire option un conseil compos de spcialistes peut se rvler difficilement praticable compte tenu du faible nombre dexperts, les banques centrales tant un domaine de spcialisation extrme. En outre, si des spcialistes supervisent dautres spcialistes, le risque existe dassister des querelles dego, moins que les rles ne soient trs clairement dfinis, ce qui est difficile. La deuxime option un conseil gnraliste comporte en soi le risque de dcalages, sur le plan de la comprhension
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des problmes, entre le spcialiste qui on a dlgu le pouvoir et les gnralistes qui ont la responsabilit de contrler mais pas la formation ncessaire. Un autre risque inhrent aux groupes de gnralistes est que les membres peuvent se sentir investis dune obligation de reprsenter des groupes dintrt particuliers (que ce soit les entreprises, les syndicats ou dautres), ce qui donne lieu des tentatives de rinterprter des objectifs imparfaitement dfinis de faon accorder un traitement prfrentiel certains secteurs ou groupes par rapport la socit au sens large. Comme on la dj soulign, le mandat des conseils de surveillance dans un certain nombre de pays ne stend pas la supervision des dcisions prises concernant les objectifs fondamentaux, en partie pour cette raison. 5. Conseils de stratgie politique
Les conseils ou comits chargs de prendre les dcisions sur les taux dintrt sont dsormais rpandus et font lobjet de nombreuses tudes86. Dans quelques pays seulement, le gouverneur reste responsable, lgalement et concrtement, des dcisions sur les taux dintrt (Aruba, Isral, Madagascar, Malte, Nouvelle-Zlande et Papouasie-Nouvelle-Guine). Dans certains autres cas, le gouverneur demeure lgalement responsable, mais les dcisions sont prises dans le cadre de runions de comits et ncessitent un vote ou la formation dun consensus (Afrique du Sud, Canada, Inde, Malaisie). Dans presque tous les cas, le conseil qui prend les dcisions sur les taux dintrt a aussi dautres attributions, notamment celle de dcision en rapport avec dautres fonctions de stratgie politique et de gestion de la banque. Il ny a quun nombre faible (mais croissant) de conseils ddis la politique montaire. Les exemples les plus connus de ce type de conseils sont le Comit de politique montaire de la Banque dAngleterre et des quivalents plus rcents en Hongrie, en Pologne, en Thalande et en Turquie. Le Federal Open Market Committee (Comit des interventions montaires) du Systme de Rserve fdrale des tats-Unis est aussi un comit ddi, charg des oprations dopen market de la banque centrale, mme si le Board of Governors (Conseil des gouverneurs) a lentire responsabilit de certains autres aspects de la politique montaire. Dans quelques banques centrales, un conseil multifonctionnel sinvestit officiellement des fonctions de comit de politique montaire en assumant la mission de dfinition de la politique montaire. Le Conseil de stratgie politique de la Banque du Japon a des runions de politique montaire formelles, tout comme le COPOM de la Banque centrale du Brsil (mme si ce comit na pas t institu par la loi). Dans la majorit des cas o le conseil de stratgie politique est un organe multifonctionnel, les runions o le conseil examine les dcisions de politique montaire nont pas dautres points lordre du jour, mme si la diffrenciation formelle entre les questions de politique montaire et les autres aspects intressant ces comits est un peu moins nette que dans les cas du Brsil et du Japon. Dans plusieurs cas, le conseil est une instance consultative plutt que dcisionnelle en matire de politique montaire. Par exemple, le Conseil de la Banque populaire de Chine est consult par le Gouverneur, qui son tour intervient auprs du Conseil dtat, qui prend les dcisions. Les conseils des banques centrales nationales de lEurosystme peuvent jouer un rle informel auprs de leur gouverneur sur les questions de politique montaire, mme si ces gouverneurs participent aux dcisions de politique montaire lors des runions du Conseil des gouverneurs de la BCE titre
86
Parmi les exemples les plus notoires de ces recherches figurent Blinder (2007), Maier (2007) et Sibert (2006). Voir Blinder et al. (2008) pour une tude de la thorie et des faits.
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individuel et en toute indpendance et non en tant que reprsentants de leur institution nationale ou de leur pays. En ce qui concerne la Banque dIsral, la loi tablit deux niveaux de comit consultatif les deux comportant une majorit de membres extrieurs la banque centrale pour conseiller le Gouverneur, qui est le seul prendre les dcisions. la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande, un comit consultatif interne a t cr pour conseiller le Gouverneur, qui est l encore le seul prendre les dcisions. Dans le cas de la Nouvelle-Zlande, il existe aussi des membres extrieurs la banque centrale, mais ils constituent une minorit. Les sections suivantes sintressent essentiellement aux problmes qui se posent dans la conception des conseils de stratgie de la politique suivre, mais elles concernent aussi dautres cas de prises de dcision collgiale dans les banques centrales. 6. 4 Responsabilit individuelle ou collective ; vote ou consensus
Dans le cadre dune prise de dcision collgiale, il faut choisir entre des protocoles individuels ou collectifs. Peu de banques centrales diffusent le dcompte ou lhistorique des votes. Si des comptes rendus sont communiqus peu de temps aprs la dcision, il est rare que les points de vue soient attribus87. Les dcisions collgiales quelles soient adoptes par un vote priv ou lissue dun consensus sont fortement privilgies (graphique 25).
Graphique 25 Styles de prises de dcision au sein des comits de politique montaire
Consensus en vertu de la loi ou de la pratique, 4%

Consensus en vertu de la loi ou de la Consensus avec pratique, 6% un vote si ncessaire, 17%
Addend. : banques centrales nationales dans lEurosystme, 23%
Le gouverneur dcide, 15%
Le gouverneur dcide, 19%
Vote votes individuels identifis, 19% Vote votes individuels non identifis, 2%
Consensus avec un vote si ncessaire, 13%
Vote dcompte des votes non publi, 23%
Vote dcompte des votes non publi, 31%
Vote votes individuels identifis, 25% Vote votes individuels non identifis, 3%
Source : donnes de la BRI.
Ces mcanismes sont conformes ceux utiliss dans certains autres organismes dsigns, comme ceux chargs des questions de sant publique et de scurit. Ils
87
Le chapitre 7 traite de la diffusion au public dinformations sur les dcisions et le processus de prise de dcision des banques centrales.
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sont aussi conformes aux systmes appliqus au sein des gouvernements de nombreux pays. Le conseil des ministres dbat habituellement des problmes huis clos, consigne les contributions individuelles et les votes dans des procs-verbaux secrets, puis affiche un front uni dans les dcisions finales. Ce que les gouvernements et les banques centrales ont de commun lorsquelles prennent des dcisions, cest que ce processus est entour dincertitudes. En pareilles circonstances, lexploration et lvaluation dides alternatives prsentent un intrt particulier, et cette exploration peut tre plus tendue lorsquelle a lieu labri du regard du public. Des diffrences de points de vue peuvent capter lattention des observateurs et donc parfois masquer des avis communs sur des aspects plus importants. Le bilan de ces considrations est difficile dresser en dehors du contexte de lensemble de la structure. Par exemple, la prise de dcision en priv peut motiver un expos plus fourni des arguments collectifs. (On trouvera dans le chapitre 7 un examen de lexpos des arguments collectifs au moyen de la diffusion de procsverbaux.) La prise de dcision en priv peut aussi suggrer quun contrle par des conseils de surveillance est ncessaire, sinon pour le contenu du moins pour le processus. Et elle peut aussi justifier le recours des personnes extrieures dsignes pour siger au conseil prenant les dcisions comme on le voit dans ce qui suit. 7. Membres externes des conseils : quand les inclure, quels rles leur attribuer ?
Les groupes chargs des dcisions qui se composent de spcialistes sont confronts deux problmes : une tendance la pense unique , en particulier en priode dincertitude ; et une attirance pour les solutions technocratiques aux problmes humains. Intgrer des personnes extrieures au groupe peut contrebalancer ces tendances. La contribution essentielle des participants externes est la diversit de leur exprience de vie et des contacts quotidiens. Cette diversit attnue les problmes constats habituellement dans les groupes composs de spcialistes. En outre, la lgitimit dmocratique du groupe charg de prendre les dcisions, ce qui est particulirement important dans certains pays, peut tre renforce en intgrant des membres provenant dun chantillon plus large de la socit. De mme, comme on la soulign plus haut, la prsence de personnes externes peut faire en sorte que les personnes en interne se comportent comme si elles taient soumises lexamen dune autorit de surveillance. La prsence de membres externes dans les conseils de stratgie politique est en fait assez frquente ; dans lunivers des banques centrales, on rencontre en ce qui concerne les membres externes une grande diversit darrangements, qui vont dune majorit une minorit de ce type de membres, et de fonctions plein temps des fonctions temps partiel seulement (tableau 9). Pourtant, le mcanisme nest pas sans complications. Si les objectifs fondamentaux nont pas t clairement formuls dans le mandat de la banque ou du groupe charg de dfinir la politique, la diversit peut avoir une influence perturbatrice, surtout si les membres externes sont affilis des secteurs particuliers de lconomie ou de la socit ; et la perturbation peut tre encore plus grande lorsque cette affiliation joue un rle (formel ou informel) dans leur nomination. Bien que la majorit des lgislations relatives aux banques centrales ne prvoient pas explicitement de critres gographiques ou sectoriels pour la nomination (tableau 6, chapitre 3), ce que reprsente la personne peut avoir plus dimportance dans la pratique. Le principal
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problme est un dsaccord propos des objectifs les intrts gographiques et sectoriels peuvent tre contradictoires avec les intrts de la socit au sens large88. Des objectifs clairement formuls rduisent la possibilit de dsaccords susceptibles de perturber le processus de prise de dcision, mais ils peuvent se traduire par des dsaccords quant la mise en uvre de la politique. Pour les petits pays, la disponibilit de comptences externes suffisantes pour soccuper des aspects techniques de la tche est un problme rcurrent. Mme des pays assez grands ont constat que cette disponibilit posait problme aprs un certain nombre dannes, tant donn que des mandats dune dure limite sont ncessaires pour prserver la diversit ; au fil du temps, les externes tendent sinternaliser, et dautant plus rapidement lorsque la nomination est temps plein. Les nombreux choix dordre pratique effectuer lors de la nomination des externes prsentent aussi des complications. Quel rle doivent jouer les membres plein temps ? Un travail plein temps de dfinition des politiques peut tre un poste aux occupations trop troites pour inciter des personnes externes souhaiter siger un conseil de stratgie politique, mais si lon tente denrichir la fonction en lui confrant un rle excutif, on risque de perturber le droulement de carrire, et donc la motivation des salaris de la banque centrale recruts long terme. Lattribution de rles excutifs des membres externes du conseil de stratgie politique peut aussi tre moins efficace dans la mesure o elle ne tire pas partie des procdures de nomination de la personne la plus adapte. Les membres temps partiel seront-ils confronts un conflit dintrts ? En dfinitive, rares sont les entreprises prives qui ne sont pas fortement influences par les dcisions des banques centrales. Et les membres temps partiel disposeront-ils de suffisamment de prparation, de temps et de ressources pour leur permettre de faire efficacement contrepoids face aux membres internes plein temps ? Enfin, pour les externes plein temps ou temps partiel, laccs aux informations et aux conseils des spcialistes peut savrer difficile : pour des raisons de confidentialit, il se peut que ce soit le personnel de la banque qui doive fournir les informations et les conseils, or lutilisation du temps du personnel de la banque est justement un aspect dont dcide la direction de la banque. 8. Taille des conseils
Le tableau 8 montre que la taille moyenne dun conseil dans les banques centrales est de lordre de sept neuf membres ; un peu plus petite pour les conseils dots de fonctions de direction et un peu plus grande pour ceux dots de fonctions consultatives. On a beaucoup crit propos de la taille optimale des groupes qui prennent les dcisions. Les tudes tendent considrer que la taille optimale pour les comits de politique montaire se situe entre cinq neuf membres, mais les banques centrales et autres institutions donnent dinnombrables exemples de conseils plus petits ou plus grands qui fonctionnent bien. La Banque nationale suisse, par exemple,
88
Limportance potentielle de ce problme a t reconnue lors de la conception de lunion montaire en Europe. La structure pluri-tatique du SEBC se reflte dans le critre gographique pour la nomination aux instances de dcision de la BCE. Cela tant, les principes gnraux de lindpendance individuelle et de la dfinition des politiques suivre sappliquent la zone euro dans son ensemble. Ces principes rendent le fait de siger de telles instances incompatible avec lexercice dautres fonctions qui pourraient influencer les activits des membres, comme lexercice dune fonction au sein des organes excutifs ou lgislatifs de ltat, ou la participation aux activits dune entreprise commerciale. Voir BCE (2008), p. 21, qui traite de la protection contre les conflits dintrts.
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a un conseil de trois membres, tandis que le Federal Open Market Committee du Systme de Rserve fdrale des tats-Unis en compte 19 (mme si seulement 12 possdent un vote chaque occasion) et le Conseil des gouverneurs de la BCE en dnombre 22 (pour lheure). Les exemples de la Rserve fdrale et de la BCE tmoignent de linfluence de la structure rgionale et de la taille du pays sur la taille du conseil les conseils sont de grande taille dans ce cas fdral et ce cas pluri-tatique pour garantir une reprsentation. En gnral, les rgions o la population est plus nombreuse tendent avoir des conseils plus grands. Certains chercheurs lattribuent au fait que les grandes conomies sont plus complexes et ncessitent par consquent une quipe plus toffe pour prendre les dcisions afin de runir les informations pertinentes89. Ce raisonnement nest gure convaincant. Premirement, compte tenu de leur diversification restreinte, les plus petites conomies sont souvent moins stables, et les informations les concernant sont donc plus difficiles interprter que dans le cas des conomies plus grandes. Deuximement, les membres du conseil nont habituellement pas pour tche de fournir des informations brutes sur les performances actuelles des secteurs et des rgions. Cette tche relve gnralement des instituts nationaux de statistiques qui sen chargent avec nettement plus dexhaustivit et de prcision que pourrait lesprer un petit groupe dindividus ainsi que du personnel spcialis de la banque centrale, qui approfondit lanalyse de ces informations. La mission des membres du conseil porte en revanche sur linterprtation. Il est plus probable que la relation empirique entre la taille des rgions conomiques et la taille des conseils soit lie linfluence des systmes fdraux et pluri-tatiques (comme on la soulign), la base fiscale (seigneuriage) disponible pour financer le fonctionnement du conseil, et au nombre de candidats satisfaisants. La taille de conseil la plus approprie est sans doute fonction de plusieurs considrations, y compris la dynamique du groupe, sujet qui sera abord dans la prochaine section. En outre, certaines considrations sont interdpendantes. Par exemple, la procdure de prise de dcision qui est privilgie peut influencer le choix de la taille du conseil ; des groupes plus petits peuvent travailler plus efficacement si le systme prfr est une prise de dcision consensuelle ; cela tant, lexprience de la BCE donne penser que ce nest pas toujours le cas, car elle a un conseil de grande taille qui parvient prendre des dcisions consensuelles lors de runions plus courtes que celles de nombreuses autres banques centrales. La divulgation au public darguments et de votes individuels peut inciter les individus montrer quils apportent une contribution active, et un tel comportement monopolise un certain temps durant une runion. Dans un tel contexte, les grands conseils pourraient tre moins pratiques. 9. Dynamique du comit
Les tudes abondent dans le domaine de la psychologie sociale sur limpact que peuvent avoir sur la dynamique du groupe des facteurs comme la procdure de dcision, la prsence et les antcdents des membres extrieurs, et ltendue de la divulgation des procs-verbaux au public. Les tudes suggrent, par exemple, que le lissage bnfique des points de vue qui a lieu quand les personnes se runissent peut tre ananti par une tendance une polarisation des points de vue individuels sils sont partags par la majorit ou par dautres personnes auroles dune certaine
89
Voir, par exemple, Berger et al. (2006), et Erhart et Vasquez-Paz (2007).
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rputation90. Moins les opinions du groupe prsentent de diversit, plus le risque de polarisation est grand. Un deuxime exemple puis dans les tudes concerne limpact de la taille sur la dynamique du groupe. Quand le groupe est grand, le temps de parole tend tre distribu moins uniformment, ce qui augmente le risque de remettre en cause les avantages dune apparente diversit. Un plus grand nombre de membres apporte de la diversit en supposant que les procdures de slection cherchent obtenir de la diversit mais aussi le risque que les membres individuels sentent quils ne doivent apporter quune pice au puzzle et non valuer toutes les informations disponibles91. Dans les conseils plus grands, il est plus frquent que des coalitions se forment au sein du groupe, ce qui restreint la diversit effective, et quun effet de cascade concernant les informations et les dcisions se produise92. Trs peu de recherches ont t menes sur ces aspects de la dynamique de groupe dans le contexte spcifique des banques centrales. Un petit nombre dtudes de cas de nature quelque peu anecdotique sont disponibles dans les rtrospectives publies par certaines banques centrales et dans les mmoires de responsables. titre dexemple, plusieurs points de vue rtrospectifs danciens membres internes du Federal Open Market Committee propos de la gestion de ce comit par le Prsident Alan Greenspan indiquent limportance du lobbying avant les runions et de lordre de la prise de parole et du vote. De mme, des rapports informels signalent que, dans la plupart des banques centrales, les conventions ont volu pour guider le comportement attendu des membres du comit. Bien quau vu des lments anecdotiques les recherches dans le domaine de la psychologie sociale semblent pertinentes dans le cas des banques centrales, elles doivent encore tre tayes par des tudes structures.
90
Pour un examen des cas o les points de vue du groupe sont meilleurs que ceux des individus, voir Surowiecki (2004). Blinder et Morgan (2005) donnent des preuves exprimentales de la supriorit des groupes dans le contexte de la prise de dcision de politique montaire. Pour un examen de la polarisation du groupe, voir Brown (1989). Un tel comportement est appel dans les tudes flnerie sociale (social loafing) ou esquive (shirking). Voir Caillaud et Tirole (2007) pour un examen de lutilisation de lordre de prise de parole et de vote afin de crer un effet de cascade sur la formation de lopinion (surtout quand certains individus ont de fortes rputations).
91
92
100
Relations avec le gouvernement
Chapitre 5 : Relations avec le gouvernement93

La plupart des choix qui dterminent les relations de la banque centrale avec le gouvernement et le pouvoir lgislatif sont des choix pratiques aux consquences importantes. De bonnes relations permettent une coordination efficace des politiques et des oprations. Et sagissant des questions stratgiques fondamentales sur lesquelles elle na peut-tre quun rle consultatif choix du rgime et configuration du cadre , la banque centrale risque de sinterdire laccs au processus dcisionnel si elle nglige cet aspect important. Pourtant, les relations qui compromettent lautonomie que lui confrent ses statuts peuvent nuire lefficacit de la conduite de la politique courante, au dtriment de lintrt public. Dans ce contexte, les principales questions qui se posent sont les suivantes : Quelles dispositions peuvent tre prises en vue de garantir un dialogue et une consultation efficaces entre la banque centrale et les organes excutif et lgislatif tout en empchant ces derniers dexercer une influence indue ? Quelles sont les limites aux conseils prodigus par la banque centrale au gouvernement, officieusement et officiellement, sur des questions qui sortent du cadre de son mandat ? Les gouvernements et les instances lgislatives peuvent-ils commenter publiquement la conduite de la politique montaire sans porter atteinte lautonomie de la banque centrale ? Introduction 5
93
En tant quorganismes publics, les banques centrales doivent avoir des interactions avec le gouvernement. Le chapitre 3 porte sur les interactions en termes des lois applicables. Le chapitre 7 les envisage sous langle de lobligation de rendre compte. Le prsent chapitre sintresse aux aspects pratiques, visant essentiellement les moyens dont dispose la banque centrale pour entretenir une relation avec lorgane excutif sans pour autant compromettre son autonomie. Selon le rgime politique, certains aspects auront trait sa relation avec lorgane lgislatif. Si les contacts de la banque centrale avec le gouvernement dpassent en volume et en intensit ce qui est prvu dans ses statuts, linfluence politique peut constituer une menace lautonomie de la banque centrale. Dans certains domaines importants, la coordination effective ne ncessite pas de contact troit si chacun a des rles et des responsabilits claires. Dans lidal (dans une optique defficacit de la politique macroconomique), le gouvernement connat la ractivit de la politique mene par la banque centrale. Il peut alors anticiper comment la politique montaire rpondra un programme budgtaire donn et procder aux ajustements ncessaires. Une coordination russie entre la politique montaire et la politique budgtaire ne ncessite donc pas dinteractions troites. Il reste que la banque centrale et le gouvernement prendront sans doute de meilleures dcisions dans leur sphre indpendante de responsabilits sils peuvent changer des informations au stade des dlibrations. Ainsi, il conviendra probablement dexaminer en dtail les implications pour la politique montaire dune importante
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Paul Moser-Boehm.
101
modification du systme dimposition ; des consultations prliminaires avec la banque centrale peuvent par ailleurs contribuer amliorer les rsultats attendus. De mme, la circulation de linformation entre la banque centrale et le gouvernement est gnralement requise dans la mise en uvre de la politique montaire au quotidien. Dans certains pays, mergents surtout, la perception dune coordination troite entre la banque centrale et le ministre des Finances est dune importance cruciale pour les investisseurs, en particulier en priode de tensions financires. En outre, une coordination troite avec le gouvernement peut tre ncessaire pour la banque centrale dans lexercice de ses fonctions de rglementation ou de conseil ; cest le cas notamment lorsquelle effectue des prestations bancaires ou assure la gestion de la dette pour le compte du gouvernement, ou encore si elle participe des instances internationales. 2. 2.1 Nature des contacts Runions des hauts responsables de la banque centrale et du gouvernement
Graphique 26 Objet des runions des hauts responsables de banque centrale et du gouvernement

0% Informations sur les grandes volutions Informations sur les actions et initiatives prvues Gestion de crise 25% 50% 75% 100% 77% 63% 72% 60% 31% 47% 30% 54% 41% 39%
La prsente section sappuie sur une enqute ralise en 2005 par la BRI (BRI (2005d)) et les entretiens qui ont suivi entre les gouverneurs de banque centrale94. 2.1.1 Runions officielles Toutes les banques centrales interroges changent des informations et collaborent avec le gouvernement, mais les procdures en place varient grandement entre pays industrialiss et mergents (tableau 10). Les runions entre le gouverneur et le ministre des Finances, face face ou en petit comit, sont plus courantes dans les pays industrialiss.
Politique montaire
En revanche, dans les conomies mergentes, il est beaucoup plus Coordination des politiques 0% frquent quun reprsentant de ltat 47% montaire et budgtaire assiste aux sances du Conseil de la Coordination du traitement banque centrale ou que le gouverneur 42% des questions 47% participe aux sances du conseil des internationales ministres. Le nombre annuel moyen de Pays industrialiss conomies mergentes runions des hauts responsables de la banque centrale avec leurs Source : Moser-Boehm (2006). contreparties du gouvernement est deux fois plus lev dans les conomies mergentes (47, soit environ une par semaine) que dans les pays industrialiss (23, soit environ deux par mois). Les sujets des runions sont toutefois plus nombreux dans les pays industrialiss.
Politique budgtaire
94
Pour plus de prcisions, voir Moser-Boehm (2006).
102
Tableau 10 Frquence des runions entre la banque centrale et le gouvernement

24 banques centrales Banques centrales ayant ce type de runions (en %) conomies Pays industrial. mergentes Gouverneur et ministre des Finances Gouverneur et autres hauts responsables du gouvernement Sous-gouverneurs et hauts responsables du gouvernement Hauts responsables et chefs de dpartements Reprsentant du gouvernement au conseil de banque centrale Gouverneur prsent une runion (conomique) du conseil des ministres Comit de stabilit financire ou de surveillance Autre Nombre de types de runions Un Deux Trois Quatre
Source : Moser-Boehm (2006).
Type de runion
Nombre de runions (en moyenne annuelle) Pays industrial. 8 5 9 7 17 conomies mergentes 9 21 32 12 17
73 91 27 36 18
31 62 15 15 62
9 18 36
54 38 23
10 9 4
29 14 3
Rponses (en %) selon les runions organises 9 36 55 31 31 38
Total (en moyenne annuelle)
23
47
Il apparat surtout que, pour la moiti environ des banques centrales des conomies mergentes, la coordination des politiques montaire et budgtaire est lobjet essentiel des rencontres de haut niveau avec le gouvernement, alors que ce nest le cas pour aucune banque centrale des pays industrialiss (graphique 26). De mme, dans les conomies mergentes, les runions portent beaucoup plus souvent sur la politique montaire. Ce qui nest pas sans susciter des interrogations. Peut-tre que les limites lautonomie de la politique montaire sont un facteur plus dterminant et il est donc plus pressant de se runir et se mettre daccord. En outre, la tenue de runions gnralement plus nombreuses (pour examiner chaque fois davantage de sujets) peut faire quil est plus naturel dans le monde mergent de sentretenir de politique montaire galement, surtout dans les pays o certains membres du gouvernement ne sont pas trs informs. Le degr de participation du gouverneur est en outre trs variable dun pays lautre. Certains nont que de rares runions avec les membres du gouvernement chaque anne, tandis que dautres rencontrent le chef du gouvernement ou le ministre des Finances toutes les semaines. Ainsi, le gouverneur de la Banque de Rserve
103
dAustralie rencontre le ministre des Finances aprs la runion du conseil de linstitut dmission, tandis que le gouverneur de la Banque centrale de Norvge et le ministre des Finances se voient la veille de la runion du conseil excutif de la banque. En Rpublique tchque, le ministre des Finances est habilit participer la runion hebdomadaire du conseil de la banque centrale et le gouverneur (ou son adjoint) peut assister chaque semaine au conseil des ministres. Au Mexique, le ministre des Finances et le ministre adjoint des Finances peuvent prendre part aux runions du Conseil des gouverneurs, o ils disposent dun droit de parole mais pas de droit de vote. Mme si cela arrive rarement, le gouverneur peut aussi tre invit participer aux runions du conseil des ministres. Au Royaume-Uni, le gouverneur rencontre le Chancelier de lchiquier environ une fois par mois ; sils sentretiennent de sujets trs divers, dont les nominations, ils ne parlent que trs rarement de politique montaire. Aux tats-Unis, un djeuner, prsid tour de rle par lun des gouverneurs, rassemble la Rserve fdrale et le Trsor, toutes les trois semaines environs, dans les locaux du Conseil de la Rserve fdrale. Cette rencontre traduit en partie, lengagement pris par les deux parties dans leur Accord de 1951 de maintenir un change suivi dinformations. Lobjet des runions auxquelles le gouverneur prend part a tendance tre plus vari dans les conomies mergentes, sans doute en raison des mandats plus gnraux confis aux banques centrales. Ces runions sont relativement plus institutionnalises que personnelles, au sens o dautres hauts responsables peuvent occasionnellement se substituer au gouverneur. Dans les pays industrialiss, les runions ont une moindre probabilit de se tenir en labsence du gouverneur. 2.1.2 Contacts informels des gouverneurs Le gouverneur et les autres hauts responsables de la banque centrale gardent aussi le contact avec leurs contreparties du gouvernement au tlphone et par courrier lectronique (tableau 11). Dans la majorit des pays, le gouverneur et le ministre des Finances restent en contact tlphonique, lun et lautre prenant linitiative intervalles comparables. Les conversations ont lieu gnralement une ou deux fois par mois. Le gouverneur garde aussi un contact tlphonique, moins frquent cependant, avec le chef du gouvernement. Les contacts informels entre le gouverneur et le chef de ltat sont plus rares encore, voire inexistants dans environ la moiti des pays considrs. Comme indiqu ci-dessus, les consultations entre la banque centrale et le gouvernement sont plus systmatiques et frquentes dans le monde mergent. Les contacts informels entre le gouverneur et les hauts responsables de ltat y sont globalement plus frquents galement. De fait, environ un tiers des banques centrales des conomies mergentes ont constitu un groupe de coordination gnrale, un niveau subalterne, qui est charg dexaminer tous les aspects intressant aussi le gouvernement, et prs de la moiti dentre elles en ont fait de mme pour la coordination des politiques montaire et budgtaire. En revanche, de telles structures sont rares dans les pays industrialiss95. Le reprsentant de ltat contact par le gouverneur est en gnral dun niveau hirarchique plus lev dans les conomies mergentes que dans les pays industrialiss. Ce qui est logique car le gouverneur occupe un rang suprieur dans les conomies mergentes, o il est le plus souvent lhomologue du ministre des
95
Les seules exceptions sont les groupes de coordination pour les questions concernant le secteur financier et la stabilit financire ainsi que pour la gestion des crises, qui existent dans divers pays industrialiss et mergents.
104
Finances, que dans les pays industrialiss, o il est gnralement dun rang quivalent celui du plus haut fonctionnaire au sein du ministre des Finances. Tableau 11 Contacts informels entre le gouverneur et certains hauts responsables de ltat
Rponses en %, sur 23 banques centrales Chef de ltat PI En gnral aucun contact Frquence annuelle : Jusqu cinq Six dix Onze vingt-cinq Plus de vingt-cinq Initiative : Gouverneur Haut responsable Alternance 33 20 40 20
1
Caractristique de la runion
Chef du gouvernement PI 30 23
Ministre des Finances PI 10 8
Ministre des Finances adjoint PI

1
54
15
40
30
100
80 20
67 17
33 33 22
13 63 25
38 31 23
13 38 13 13
17 50 33
44 22 22
25 75
15 77
13 63
PI = pays industrialiss. = conomies mergentes. colonne. Source : Moser-Boehm (2006).
Absence dinformations suffisantes pour cette
2.2
Rle de la banque centrale dans la conduite de la politique conomique
La banque centrale constitue presque toujours un ple dexpertise conomique et, dans certains pays, elle na pas de contrepartie dote de comptences comparables au sein du gouvernement. Cest pourquoi, environ la moiti des banques centrales des pays industrialiss et les deux tiers de celles des conomies mergentes ont lobligation lgale de dispenser des conseils de politique conomique au gouvernement si celui-ci les sollicite, voire parfois doffice. Dautres sont libres de donner de tels conseils si elles le jugent appropri ou si elles y sont invites. Dans la majorit des cas, la participation des banques centrales au dbat sur les politiques conomiques du gouvernement ne se fait donc pas sur une base volontaire elles sont tenues de le faire sur demande, ce qui semble tre souvent le cas, si lon en juge par diverses enqutes (graphique 27). Elles peuvent toutefois choisir dmettre un avis de manire formelle ou non. en juger par ce qui est disponible dans le domaine public, la plupart prfrent se limiter des avis informels.
105
Graphique 27 Conseils de politique conomique au gouvernement

En %, sur 47 pays
0% Obligatoires et rguliers Obligatoires, sur demande Libres, au choix Libres, sur demande Selon accord du gouvernement Non autoriss Autres 2% 2% 28% 17% 19% 10% 20% 13% 26% 30%
Dans au moins deux cas, il peut tre difficile, voire inopportun, de ne pas divulguer les conseils dorientation stratgique dispenss au gouvernement. Le premier est le cas o la banque centrale est la seule source danalyse macroconomique officielle du pays. Alors, la publication de lanalyse peut servir lintrt du gouvernement et du public car elle peut faire fonction de point de rfrence au budget de ltat ou de voix de la raison permettant de convaincre le public de la ncessit dune rforme. Toutefois, elle peut prsenter linconvnient dimpliquer la banque centrale dans des dbats qui sortent du cadre de son mandat, de sorte quelle ait des difficults conserver sa neutralit politique.
Le second cas, et aussi le plus difficile, est celui o la banque centrale juge que laction gouvernementale fait peser terme un risque majeur sur la sant de lconomie nationale ou constitue une menace immdiate de domination budgtaire ou dabsence de progrs cet gard. Que les banquiers centraux aient un devoir dannonce quand ils pressentent que les politiques conomiques seront dsastreuses est une question qui dpend de lusage propre chaque pays. Il est difficile de savoir si lindpendance dont jouissent les banquiers centraux dans la conduite de la politique montaire permet de les assimiler davantage des spcialistes indpendants (qui peuvent avoir un devoir civique de parole) ou des fonctionnaires (dont les obligations sont peut-tre plus complexes). Ce second cas concerne aussi des circonstances extrmes o les fondements mmes du gouvernement sont en pril et la banque centrale doit choisir le rle jouer dans une crise institutionnelle, et non pas conomique. Comme on le verra la section suivante, de telles circonstances sont rares mais sans doute pas suffisamment pour tre ignores. 3. Gestion de la relation
Source : BRI (2004, 2008b) et analyse BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
Le tableau 12 montre que, dans les pays industrialiss, des diffrends srieux opposant la banque centrale au gouvernement, bien que rares, ne sont pas absents. En revanche, dans les conomies mergentes, il y a de fortes chances quun gouverneur se trouvera en grave conflit avec les pouvoirs publics au moins une fois. Cette diffrence tient peut-tre au fait que, en moyenne, les conomies mergentes ont les historiques les plus courts. Mme en prsence dune lgislation de banque centrale bien conue, les institutions ont besoin davoir le temps de marquer leur territoire et dtablir des arrangements informels rgissant leurs interactions sur des cycles intgrant la fois des priodes de tension et de calme. Des diffrends connus (et leur rsolution) au Canada (1961) et aux tats-Unis (1965) montrent que la lgislation ne couvre pas tous les aspects de la relation ; un dsaccord rcent en Islande illustre que de vifs diffrends sont possibles mme lorsque la lgislation est trs claire.
106
Tableau 12 Tensions entre la banque centrale et le corps lgislatif, 19902007

Rponses de 40 banques centrales, en % Total Le corps lgislatif a adopt une rsolution en bonne et due forme ou un commentaire officiel concernant la banque centrale et ses grandes orientations, en marge ou en plus de lexamen lgislatif prvu par la loi. La banque centrale et ses grandes orientations ont fait lobjet dun dbat exceptionnellement passionn au sein du corps lgislatif, dbat qui est all bien au-del de lexamen critique de la banque centrale, lequel fait partie intgrante du processus de responsabilit. Au moins lun des points ci-dessus
Source : BRI (2002, 2008b).
conomies Pays industrialiss mergentes
16
15 19
9 9
20 28
Des diffrends peuvent galement tenir au fait que certains gouverneurs dfendent activement leur territoire. Ainsi, en 1988, le prsident de la Rserve fdrale Alan Greenspan a admonest publiquement un sous-secrtaire du Trsor qui lui avait crit pour lui demander un assouplissement de la politique montaire96. De mme, en 2006, le commissaire europen aux Affaires conomiques et montaires et le prsident de lEurogroupe ont crit au prsident de la BCE, Jean-Claude Trichet, pour lui demander davantage de rencontres ; M. Trichet a rpondu crment que cela tait inutile, le prsident de la BCE tant le reprsentant de leuro, et non pas un politicien97. Dans certains pays, les territoires sont moins bien dmarqus et donc plus difficiles dfendre. En Colombie, par exemple, le Prsident a dj demand publiquement un abaissement des taux directeurs. La gestion de la relation avec le gouvernement sera diffrente pour les banques centrales qui font elles-mmes partie intgrante de lappareil dtat au sens strict, comme la Banque populaire de Chine, qui rend compte directement au gouvernement et formule et mne ses politiques sous la direction du Conseil dtat. 3.1 Approches formelles
Certaines approches lgard de la relation et de la gestion des diffrends peuvent tre institutionnalises. Deux types de procdures appliques par les banques centrales sont examins ci-aprs ainsi que plusieurs aspects abords au chapitre 3. 3.1.1 Directives Un type de convention particulirement claire est la loi qui confre au gouvernement le pouvoir de se substituer la banque centrale sur les dcisions de politique montaire.
96 97
Havrilesky (1995). Propos rapports par Reuters, le 8 juin 2006.
107
Bien que ce pouvoir soit relativement rare, il existe dans au moins quatre pays du rseau de gouvernance des banques centrales (encadr 3).
Encadr 3
Directives du gouvernement lintention de la banque centrale
Les approches adoptes par les gouvernements pour mettre des directives lintention de la banque centrale varient normment, comme lillustrent les procdures mises en uvre par le Canada, la Core, la Malaisie et la Nouvelle-Zlande. Au Canada, la lgislation prescrit des consultations rgulires entre le ministre des Finances et le gouverneur. Si un problme ne peut pas tre rsolu loccasion de ces consultations, le ministre peut mettre une directive sur la politique montaire, mais seulement aprs avoir consult le gouverneur et obtenu lapprobation du Premier ministre. La directive doit donner des instructions prcises et ne sapplique que pendant une priode dtermine ; le Parlement doit la publier dans les 15 jours. En Core, le ministre des Finances peut inviter le Conseil de politique montaire reconsidrer une dcision quil juge incompatible avec la politique conomique du gouvernement. La demande doit tre rendue publique. Si le Conseil de politique montaire rpond en raffirmant la dcision avec laccord dau moins cinq membres, la dcision finale revient au Prsident coren. En Malaisie, la loi en vigueur (en cours de rvision) stipule que le ministre des Finances peut, tout moment, mettre une directive lintention de la banque centrale, laquelle doit sy conformer. Si la banque centrale lve des objections, le ministre doit prsenter la directive et lobjection lorgane lgislatif. En Nouvelle-Zlande, une approche plus circonstancie est adopte. Le Premier ministre peut mettre la directive lintention de la banque centrale sur la recommandation du ministre des Finances. La directive sapplique pendant 12 mois au maximum, priode au bout de laquelle elle peut tre renouvele. Elle doit tre publie et prsente au Parlement, et le gouverneur et le ministre des Finances doivent ngocier, dans les 30 jours, un nouvel accord sur les taux directeurs qui soit conforme la directive. Un mcanisme quelque peu diffrent est utilis au Japon, o le ministre des Finances et le ministre de la Politique conomique et budgtaire (ou le dlgu dsign) peuvent soumettre des propositions au Conseil dadministration sur des questions relatives lobjectif de stabilit des prix ; ou ils peuvent lui demander de reporter un vote sur lesdites questions la prochaine runion du Conseil.
Les observateurs estiment parfois que le pouvoir du gouvernement dmettre une directive en bonne et due forme lintention de la banque centrale (mme sous rserve de certaines conditions et en toute transparence) constitue une rduction majeure du degr dautonomie jug essentiel de la banque centrale. Toutefois, certaines banques centrales rgies par un tel pouvoir croient volontiers quil peut constituer une utile soupape de scurit quand leur relation avec le gouvernement est exceptionnellement tendue. En pareils cas, le gouvernement peut prendre le contrle de lorientation mais il doit le faire officiellement et choisir une ligne daction clairement tablie. Si le gouverneur juge la voie retenue inacceptable, il peut donner sa dmission mais celle-ci pourrait branler le gouvernement, surtout si la renomme du gouverneur est grande. Si le gouvernement craint un tel dnouement, ses choix stratgiques se rduiront ceux qui bnficient encore dun certain appui sur les marchs financiers. Une directive gouvernementale peut donc permettre, en principe, de parvenir un rglement sans modification de la lgislation qui rgit la banque centrale, car, en priode de conflit, une telle modification pourrait entraner une dgradation durable et conomiquement dommageable de lautonomie de la banque centrale.
108
3.1.2
Protocoles daccord
Plusieurs banques centrales ont tabli un protocole daccord avec le gouvernement pour faciliter leurs interactions98. Ainsi, au dbut de son mandat, lactuel gouverneur de la Banque de Rserve dAfrique du Sud a eu, avec le ministre des Finances et son personnel, plusieurs divergences lors de runions. La situation sest rtablie grce une suggestion du gouverneur dadopter une nouvelle approche lgard de leurs runions, laquelle a t formalise dans un protocole daccord, et la relation sest nettement amliore. Hong-Kong RAS, la correspondance change en 2003 entre le Secrtaire des Finances et le Directeur Gnral de lAutorit montaire de Hong-Kong dfinit leurs rles respectifs. 3.2 Approches informelles
Graphique 28
Les modalits informelles la base des interactions avec le gouvernement varient Initiatives de la banque centrale visant grandement, mais il existe manifestement entretenir son image de marque des approches majeures. Plusieurs de Initiatives utilises rgulirement ces approches sembleraient des plus (en %, sur 37 banques centrales) indiques pour maintenir une relation 0% 25% 50% 75% productive avec le gouvernement, condition dtre considres par la Runions dinformation gnrale lintention des banque centrale comme faisant partie de 51% mdias leur gestion active de la relation. Une Allocutions ou exposs non gestion active consiste sefforcer de lis des initiatives 49% particulires comprendre la perspective du Production et diffusion de gouvernement et de prparer son documents destins 41% argumentation de manire taye et linformation du public Programmes dducation proactive afin de rsoudre les problmes dans les tablissements 41% tant quils sont encore grables. Il sagit scolaires aussi, dans la mesure du possible, Tournes rgionales ou nationales de collaborateurs 38% dviter que le gouvernement soit importants publiquement pris par surprise ; de tels Runions dinformation gnrale lintention de 35% effets de surprise peuvent ternir la responsables lus rputation de la banque centrale. Des Publicit, programmes de runions dinformation gnrale 14% promotion lintention des responsables lus sont une faon dviter une telle situation mais, Source : BRI (2007d). comme le graphique 28 lillustre, les banques centrales semblent les utiliser nettement moins souvent que les runions dinformation gnrale lintention des mdias comme moyen dentretenir leur image de marque.
98
Ces protocoles daccord peuvent se chevaucher mais sont gnralement diffrents de ceux qui visent le rle de divers organes en matire de surveillance du secteur financier ou de traitement des institutions en difficult financire.
109
Tableau 13 Sujets traits rgulirement lors des runions dinformation gnrale lintention des politiciens
En %, sur 37 banques centrales Sujet abord Mandat et objectifs de politique montaire Rle de la banque centrale en matire de stabilit financire Raison dtre, identit de la banque centrale Limites aux ralisations de la banque centrale Action rsolue destine amliorer directement la rputation de la banque centrale Culture financire gnrale
Source : BRI (2007d).
Total 54 51 46 46 35 22
conomies Pays industrialiss mergentes 62 57 57 48 29 24 44 44 31 44 44 19
Sagissant des sujets abords lors des runions dinformation gnrale que les banques centrales organisent lintention des politiciens, les plus frquents sont le mandat et les objectifs de politique montaire ainsi que le rle de la banque centrale en matire de stabilit financire (tableau 13). Dans les pays industrialiss plus que dans les conomies mergentes, les banques centrales organisent rgulirement ce type de runions99. 3.3 Communication
Dans certains pays, la banque centrale est tenue de commenter publiquement certains aspects des politiques officielles (notamment, parfois, sur des points qui sont sans rapport avec les questions qui la concerne) et, dans quelques cas, le gouvernement a lobligation de sexprimer sur les grandes lignes de la politique montaire. Le plus souvent, cependant, chaque partie peut choisir la frquence de ces interventions (tableau 14). Les banques centrales des pays industrialiss sont plus enclines que celles des conomies mergentes parler des mesures budgtaires et structurelles prises par le gouvernement, et les banques centrales ont tendance, dans lensemble, faire part de leurs remarques sur les politiques officielles plus souvent que le gouvernement ne le fait sur lorientation montaire de fait, les banques centrales se refusent rarement commenter la politique conomique. Nombre de banques centrales des conomies mergentes prcisent quelles se font un devoir de commenter laction gouvernementale alors que, dans les pays industrialiss, la tradition et (dans une moindre mesure) les prfrences personnelles du gouverneur prvalent. La Banque fdrale dAllemagne, forte dune longue tradition de commentaires critiques sur la politique budgtaire, en est lillustration. La Rserve fdrale amricaine, dont les gouverneurs font frquemment des remarques et des
99
Les banques centrales des conomies mergentes organisent moins souvent ce type de runions lintention des politiciens mais ont frquemment des runions rgulires avec des responsables du gouvernement o la politique montaire est aborde. Ces runions rgulires prennent ainsi la place des runions dinformation gnrale, lesquelles sont plus courantes dans les pays industrialiss.
110
dclarations publiques sur diverses questions conomiques et sociales, en est un autre exemple. Tableau 14 Commentaires publics de la banque centrale et du gouvernement
En %, sur 22 banques centrales Commentaire libre Sujet Commentaire obligatoire Souvent ou toujours PI PI Parfois PI Rarement PI Jamais PI
Commentaires de la banque centrale Budget de ltat Grandes lignes de la politique budgtaire Politique relative au secteur financier Politique structurelle 10 8 30 33 50 42 10 8 10 0
50
17
30
50
20
17
5
33 33 40 17 17 60 40 25 42 10 20 25 8 8
Commentaires du gouvernement Dcisions de politique montaire Grandes lignes de la politique montaire
17
70
42
30
17
17
17
50
33
20
17
20
PI = pays industrialiss. = conomies mergentes. Source : Moser-Boehm (2006).
Plus gnralement, un appui renforc de lopinion publique pour leur autonomie pourrait encourager les banques centrales commenter encore plus librement la politique budgtaire. Cela dit, les traditions varient dun pays lautre et toute tendance de la banque centrale plus de libralisme quand elle sexprime sur les politiques budgtaires et structurelles doit tre mrement rflchie. Deux exemples illustrent quelques-unes des consquences de diffrends tals sur la place publique. Premirement, au cours de la campagne lectorale de 2004 en Australie, le Premier ministre a allgu que les taux dintrt augmenteraient si lopposition accdait au pouvoir. Cette allgation saccompagnait, dans une documentation de la campagne politique, de la suggestion que la Banque de Rserve dAustralie avait avalis les politiques conomiques de lactuel gouvernement. La banque centrale a ragi en dposant une plainte officielle auprs de la commission lectorale, ce qui a t peru comme rduisant le risque quune telle situation se reproduise.
111
Deuximement, en 2004, stant oppos en vain la politique montaire suivi, le gouvernement hongrois a adopt un amendement la loi qui rgit la banque centrale visant porter de neuf treize le nombre de membres du Conseil de politique montaire100. Cette initiative a t largement interprte comme une tentative du gouvernement de rallier le Conseil sa cause. Toutefois, vu que, en vertu de la loi en question, la stabilit des prix est lobjectif premier de la banque centrale et compte tenu de la stratgie dobjectif dinflation en place, laugmentation du nombre de membres na pas fait voluer lorientation montaire dans le sens espr par le gouvernement. Dans lensemble, des cueils guettent le gouverneur qui nhsite pas entrer dans des situations conflictuelles avec le gouvernement ou, plus gnralement, qui choisit de sexprimer publiquement sur des questions qui ne concernent pas la banque centrale. Du fait de limage de professionnalisme et de neutralit politique de la banque centrale, les commentaires quelle formule sur laction gouvernementale ont un certain attrait pour les mdias. Mais, comme les situations conflictuelles permettent dattirer une audience, les mdias peuvent avoir tendance les exagrer. De mme, des problmes peuvent surgir si le gouverneur sexprime sur divers sujets sans rapport avec ses responsabilits professionnelles. En pareils cas, il peut tre peru comme tentant de mettre en avant un programme personnel ou politique et perdre ainsi sa rputation dexpert impartial. Mme sil ne prend pas linitiative de sexprimer sur de tels sujets, le gouverneur est souvent invit par les mdias donner son avis, prcisment en raison du poids et du prestige de sa fonction. Si le gouverneur choisit de rpondre, une formule dgageant sa responsabilit du style cette opinion nengage que moi nest pas trs utile. Une solution est de rduire au minimum pareilles formules le gouverneur peut, par exemple, refuser de rpondre aux questions ouvertes des mdias. Toutefois, dans certains pays, un tel refus est impensable pour un haut fonctionnaire de la fonction publique et pourrait tre interprt comme un signe de mpris pour les pratiques dmocratiques ou de faiblesse dans lexercice de lautonomie de la banque centrale. Une autre solution consiste rpondre sur les politiques conomiques du gouvernement ou sur des questions plus gnrales seulement si le sujet revt une importance capitale pour la banque centrale. Et en pareil cas, il peut tre utile de prciser que les remarques formules nont rien de politique mais quelles sont motives par une analyse conomique impartiale. Cette rserve est particulirement efficace si sa mention est rarement ncessaire. Tout comme il est important pour les personnalits politiques de faire parler delles dans les mdias, il est essentiel que le gouverneur reste sur sa rserve et nintervienne que lorsque cela savre vraiment ncessaire.
100
Le nombre de membres sigeant au Conseil de politique montaire devrait passer de neuf sept.
112
Les ressources financires et leur gestion
Chapitre 6 : Les ressources financires et leur gestion101
Principales questions
Les banques centrales doivent avoir des ressources financires financements et bilan pour leur interaction avec le secteur financier priv. Laccs ces ressources peut constituer une source importante dindpendance, ou dinfluence, suivant lorigine du contrle exerc. Dans le mme temps, les dcisions et actions relatives leur politique peuvent avoir de fortes rpercussions financires. Cest pourquoi il importe de parvenir un juste quilibre entre lindpendance et lobligation de rendre compte. Les principales questions qui se posent sont les suivantes. De quels modles de financement disposent les banques centrales ? Quelles sont les implications de lautofinancement (couverture des charges dexploitation par les revenus), surtout lorsquil sagit de la matrise de leurs dpenses prvisionnelles et effectives ? Qui supporte les risques financiers associs la mise en uvre de la politique ? Quelle place occupent les rgles de distribution du capital et du revenu dans la gestion de la relation entre indpendance financire et indpendance dans la conduite de leur action ? Introduction
1.
Les banques centrales ont une double identit : elles sont la fois des banques et des organismes publics. Elles peuvent tre de grande taille, sur le plan financier, et peser fortement sur les conditions financires qui dterminent leur revenu, tandis que la poursuite de leurs objectifs montaires affecte directement leur bilan. En tant quorganismes publics, elles font partie du secteur public et sont donc dtenues par ltat (qui en est le propritaire direct ou le bnficiaire) pour le compte de la collectivit. Elles bnficient toutefois dans lensemble dune certaine indpendance, qui stend au domaine financier. La conjonction de leur rle et de leur position donne lieu des arbitrages complexes qui font gnralement passer au second plan les considrations de rentabilit, comme lanalyse le prsent chapitre. 2. Le bilan des banques centrales
Les bilans des banques centrales102 prsentent des lments communs (graphique 29 : bilan stylis valant pour la plupart des membres du Rseau de gouvernance des banques centrales), mais leurs structures varient considrablement (graphique 30 : qui utilise les mmes couleurs que le prcdent pour prsenter des donnes effectives concernant 90 banques centrales). Pour toute organisation, le bilan est une somme dlments interdpendants et doit tre analys comme tel. Dans le cas dune banque centrale, il convient de partir de ses engagements montaires, et des actifs financs par leur produit, qui en sont le noyau. La configuration de ce dernier rsulte la fois de facteurs structurels, notamment de
101 102
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Bruce White. Dans son sens strict, le terme bilan dsigne la reprsentation comptable de lactif et du passif dune organisation. Il est aussi couramment utilis pour dsigner les lments dactif et de passif euxmmes, ce qui est le cas dans ce chapitre. Le contexte montre dailleurs clairement sil fait plutt rfrence la prsentation comptable.
113
dcisions explicites concernant la composition de lactif et du passif, et de choix de politique conomique, qui sont le plus souvent prpondrants. Cette section examine les effets de ces deux catgories dinfluences sur le bilan.
Graphique 29 Bilan stylis dune banque centrale Total actif Total passif et fonds propres Monnaie (billets et pices) Avances/crances bancaires Autres prts Dpts bancaires Autres emprunts/dpts en monnaie locale Obligations et titres Avances ltat/obligations dtat Rserves en devises Dpts de ltat Emprunts en monnaies trangres Fonds propres capital libr bnfices non distribus et rserves Autres lments dactif (immobilier, etc.) Autres lments de passif
Les couleurs utilises nimpliquent aucune relation fonctionnelle entre les deux colonnes ; de mme, la hauteur des cadres nimplique aucune relation de taille.
2.1 2.1.1 6
Facteurs structurels Rle central dans les changes montaires
Le passif de la banque centrale, appel monnaie banque centrale, se trouve au cur du systme montaire. Il comprend : 1) les billets de banque et pices et 2) les dpts des banques commerciales auprs de linstitution, tout au moins ceux utilisables librement pour acheter des devises et effectuer des paiements interbancaires. Lintgrit du systme montaire dpend de la capacit convertir au pair en monnaie banque centrale les fonds dposs dans les banques du secteur priv (appels monnaie banque commerciale). Plusieurs paramtres dterminent le volume de monnaie banque centrale dans lconomie. Les trois principaux sont : la demande de billets et de pices. Elle varie fortement dun pays lautre suivant la propension du public utiliser les instruments de banque commerciale comme moyens de paiement et rserve de valeur (graphique 31). Elle dpend aussi dans une certaine mesure du degr de dveloppement de linfrastructure des paiements de dtail et de la sophistication du systme financier ; les dispositifs de paiement interbancaire, notamment pour la gestion de la liquidit (voir ci-aprs section sur les influences de la politique montaire) ; larchitecture du systme de rglement interbancaire utilis par la banque centrale. Un systme de rglement brut en temps rel ncessite un volume de liquidit intrajournalire suprieur celui dun systme reposant sur une compensation en fin de journe. La liquidit peut provenir du crdit intrajournalier de la banque centrale (comme cest le cas pour la Rserve fdrale dans le systme Fedwire et pour la Banque de Rserve dAustralie) ou des banques dtenant suffisamment de liquidits en dpt auprs de linstitution (comme en Nouvelle-Zlande depuis 2006).
114
Arabie Saoudite Slovaquie Rp. tchque Sude Singapour Bulgarie Russie Hongrie Croatie Core Pologne Isral Malaisie Inde Afrique du Sud Thalande Hong-Kong Chili Nouvelle-Zlande Turquie Philippines Chine Mexique Suisse Australie Argentine Indonsie Islande Danemark France Brsil Finlande Portugal Pays-Bas Italie BCE Allemagne Royaume-Uni Autriche Espagne Belgique Irlande Japon tats-Unis Canada
Arabie Saoudite Slovaquie Rp. tchque Sude Singapour Bulgarie Russie Hongrie Croatie Core Pologne Isral Malaisie Inde Afrique du Sud Thalande Hong-Kong Chili Nouvelle-Zlande Turquie Philippines Chine Mexique Suisse
Actif
Graphique 30
Passif
Australie Argentine Indonsie Islande Danemark France Brsil Finlande Portugal Pays-Bas Italie BCE Allemagne Royaume-Uni Autriche Espagne Belgique Irlande Japon tats-Unis Canada
115
50% 75% 25% 100% 125% 0% -25%
25% 50% 75% 100% 125% 150% 0% -50% -25%
Source : Fonds montaire international, Statistiques financires internationales. Donnes fin 2006 (fin 2005 pour la Pologne).
Structure de lactif et du passif de 45 banques centrales
6
Monnaie Obligations/titres Dpts bancaires vue Autres emprunts/dpts lments de passif trangers
Actifs trangers
Crances sur l'tat
Crances sur le secteur priv
Crances sur le reste du secteur financier
Crances sur les banques cratrices de monnaie
Autres lments
Mouvements de capitaux
Dpts de l'administration centrale
Graphique 31 Monnaie en circulation

En % du PIB
0% Japon Bulgarie Chine Inde Hong-Kong RAS Suisse Rpublique tchque Argentine Thalande Slovaquie Hongrie Zone euro Singapour Pologne Malaisie Croatie tats-Unis Arabie Saoudite Philippines Indonsie Mexique Australie Sude Isral Turquie Danemark Canada Brsil Afrique du Sud Chili Core Royaume-Uni (2005) Nouvelle-Zlande Islande 5% 10% 15% 20%
La part des engagements montaires dans le bilan varie sensiblement (graphique 30) et dpend de facteurs structurels additionnels : diffrences dans la nature des fonctions assumes par la banque centrale, attitudes vis--vis des prts ltat ainsi quaux entits prives locales, et risque de change. Ces aspects sont examins ci-aprs. 2.1.2 Relations financires avec ltat et le secteur priv
Toutes les banques centrales sont confrontes une question cruciale, qui concerne le placement de leurs actifs, cest--dire le produit de leurs engagements montaires. Deux solutions au moins sont possibles : 1) ltranger ou dans le pays et 2) dans le secteur public ou dans le secteur priv. Concernant la premire possibilit, la plupart des banques centrales optent surtout pour des instruments libells en monnaies trangres (graphique 30). Cette attitude rsulte en partie de choix stratgiques actuels ou passs, voqus plus loin, mais elle traduit aussi la relation financire que la banque centrale souhaite entretenir avec ltat, dun ct, et le secteur priv, de lautre. En effet, le plus souvent, les placements en devises sont effectus ltranger (en loccurrence auprs dautres tats ou dmetteurs privs trangers).
Il est prcis au chapitre 3 que de nombreuses banques centrales ne sont pas autorises prter directement ltat ou, tout au moins, quelles sont soumises des restrictions sur les formes de dtention dactifs publics. Ces limitations visent principalement mettre la banque centrale labri de pressions politiques pouvant lassujettir des conditions de placement qui engendreraient une montisation de fait du dficit budgtaire ( domination budgtaire ). Indpendamment des autres raisons incitant dtenir des actifs trangers (par exemple, comme munitions en prvision dinterventions ou par prcaution en cas dimpossibilit daccder aux marchs financiers), le choix de placer ltranger limite le risque de domination budgtaire. Un argument milite cependant lencontre des placements ltranger : si les agents conomiques sont prts dtenir et utiliser les engagements de banque centrale, mme non rmunrs, cest en raison de la solvabilit de ces institutions qui bnficient du soutien total de ltat et de leurs privilges juridiques, commencer par le monopole dmission de monnaie. Le produit qui en rsulte revient donc en quelque sorte ltat et doit lui tre attribu. Selon cet argument, pour limiter le risque de domination budgtaire, il importe de trouver des moyens autres que linterdiction de prter ltat.
Source : Fonds montaire international, Statistiques financires internationales. Donnes fin 2006 (fin 2005 pour le Royaume-Uni).
116
Sagissant du choix entre secteur public et secteur priv, linterdiction de prter ltat nimplique pas forcment que la banque centrale est oblige de placer ltranger. Elle peut le faire dans des actifs locaux du secteur priv. Or, ce nest pas toujours possible dans les pays o lventail de ces instruments est restreint ; dans ces cas-l, les prts internes susciteraient des proccupations au sujet des risques de crdit et de liquidit. Certains acteurs du march sen trouveraient aussi pnaliss, et dautres avantags, sur le plan des cots de financement. Dans les circonstances exceptionnelles de la crise financire internationale qui svit actuellement, la banque centrale peut acqurir un volume dactifs privs tel que ces questions apparaissent galement dans les plus grandes conomies avances comme les tats-Unis. Lorsque les marchs financiers manquent de profondeur ou fonctionnent mal, la banque centrale pourrait devenir un bailleur de fonds important pour les entreprises, avec des disparits significatives dans leurs cots de financement outre des problmes de gouvernance notables et (sur certaines places) des risques de corruption. En tout tat de cause, une banque centrale qui acquiert des titres dtat ngociables peut contribuer ainsi prserver sa neutralit vis--vis des emprunteurs privs et, dans les conomies de dimension modeste, favoriser le dveloppement du march des titres dtat. 2.1.3 Prfrences en matire de risque de change
Placer le produit dengagements montaires dans des actifs trangers cre gnralement un risque de change. Rares sont les pays qui peuvent opter pour des actifs trangers libells dans leur propre monnaie. Dans la grande majorit des cas, il sagira dactifs en monnaies trangres. Bien souvent, les actifs en devises apparaissent au bilan de la banque centrale, davantage pour des raisons historiques ou lies la politique suivie qu la suite dune dcision sur la structure du bilan. Lune des raisons historiques tient au fait que les rgimes de change fixe ncessitaient de dtenir des montants en devises. Aujourdhui, on constitue des rserves dinstruments en monnaies trangres pour permettre notamment dintervenir sur les marchs des changes afin dinfluencer le cours de la monnaie et de parer dventuels problmes daccs aux marchs financiers mondiaux. Comme ces deux raisons concernent davantage les conomies mergentes que les pays dvelopps, les premires dtiennent proportionnellement plus de rserves en devises. Une gestion active de la politique de change engendre des modifications des positions en devises, qui font varier leur tour les expositions de change. Cependant, la position structurelle lie la prservation dune capacit dintervention ne se traduit pas ncessairement pour la banque centrale par une exposition de change. La banque centrale dispose de deux grands moyens pour viter une exposition de change structurelle tout en prservant sa capacit dintervention, et les deux ont des consquences pour son bilan. Le premier consiste faire dtenir par ltat, et non par linstitution, les rserves en devises destines aux interventions. Cest le cas, par exemple, au Canada, au Japon et au Royaume-Uni, o la banque centrale intervient en tant quagent, sans supporter de risque de bilan. Certaines banques centrales nont pas cette possibilit, car la lgislation qui les rgit leur impose de dtenir et de grer elles-mmes les rserves. Cela vaut notamment pour les membres du Systme europen de banques centrales103.
103
Larticle 105, paragraphe 2, 3 alina du trait sur lUE fait obligation au Systme europen de banques centrales de dtenir et grer les rserves officielles de change des tats membres.
117
Le deuxime moyen dviter une exposition de change structurelle est de financer les rserves de change par des emprunts en devises plutt que par des engagements montaires locaux. Cette pratique est gnralement destine aux emprunteurs prsentant une signature de qualit, la Banque dAngleterre en tant un exemple notable ; elle accrot la taille du bilan de la banque centrale, puisque les engagements en devises ne peuvent gnralement pas se substituer aux engagements montaires locaux104. Jusqu une date rcente, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande couvrait intgralement sa position de change. En 2007, cependant, elle a restructur son bilan afin dy intgrer une importante position longue en devises. Cette dcision a fait suite une rvision approfondie de la structure de son bilan, tenant compte des divers rles et responsabilits quelle assume. Il a t considr que cette nouvelle structure largissait ses possibilits dintervention sur le march des changes aux fins de sa politique montaire (cest--dire pour viter si possible une instabilit inopportune du cours de change tout en ralisant son objectif dinflation moyen terme). Pour parvenir cette structure actif/passif souhaite, il a fallu videmment procder des arbitrages de haut niveau entre les divers objectifs financiers et montaires (Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande (2007a, b)). 2.1.4 Variabilit du bilan
La rcente restructuration du bilan de la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande illustre certaines considrations concernant lincidence des diffrentes structures financires sur la covariance de lactif et du passif net de la banque centrale avec le contexte conomique du pays. Lanalyse qui a conduit cette rforme semble avoir t mene dans une optique mini-max considrant le bien-tre de la socit et lassurance face aux risques conomiques. Abstraction faite des consquences financires de toute intervention sur le march des changes, ou dans lhypothse dune absence dintervention, une position longue dgagera des bnfices pendant une crise financire ou une priode de rsultats conomiques mdiocres entranant une dprciation de la monnaie locale ; autrement dit, la valeur des actifs en devises va saccrotre en termes de monnaie locale. Inversement, une position longue donnera lieu des pertes durant une phase dexpansion accompagne dune apprciation de la monnaie locale. Ainsi, du point de vue de lensemble du secteur public ou de lactif net du pays, une certaine compensation interviendrait entre les gains et les pertes, ce qui correspondrait une stratgie de diversification de portefeuille105. Si lon estime que les gains de la diversification sont importants, on peut mme trouver un intrt payer un cot de financement des rserves plus lev en empruntant en monnaie locale, ce qui revient acquitter une prime dassurance. Mme si lon est guid par des considrations plus gnrales relatives au secteur public ou lactif net du pays, on ne peut ignorer les effets exercs sur la propre position de la banque centrale. Par nature, lindpendance dont elle bnficie sur le
104
Une troisime possibilit consisterait obtenir la mme couverture du risque de change au moyen dinstruments drivs. Pour les besoins de la prsente analyse, cette option revient financer les rserves de change par des emprunts en devises. On peut aussi considrer cette position de la banque centrale comme une couverture contre le risque de change encouru par lconomie dans son ensemble, ou parfois, de manire plus prcise, contre une exposition de change oppose qui forme une composante du solde budgtaire de ltat. Certains pays ont galement accumul des avoirs en devises dans leurs fonds souverains, ce qui supprime lexposition en devises du bilan de la banque centrale et peut aussi favoriser les placements dans un ventail plus large de produits, notamment les actions, que ne le font habituellement les banques centrales.
105
118
plan financier et dans sa politique dissocie sa gouvernance de celle de lensemble du secteur public. Dans loptique mini-max, une position longue en devises signifie que la banque centrale enregistre des gains de rvaluation lorsque la situation est au plus mal, par exemple quand la monnaie seffondre, comme cela peut se produire en priode de crise. Mme si, dans de telles circonstances, les interventions sur le march des changes saccompagnent de pertes, la position de dpart de linstitution sera relativement solide. Mais, dun autre ct, lorsque lconomie va mieux, sa position sera entame par des pertes de rvaluation de la monnaie. Ces pertes pourraient aller jusqu justifier une recapitalisation de la banque, menaant ainsi son indpendance financire. Si un apport de fonds de ltat peut sen trouver facilit en raison du niveau temporairement lev des recettes fiscales, ce soutien na rien dautomatique. Pour lobtenir, la banque centrale devra peut-tre sengager dans de difficiles ngociations pour tenter de convaincre des lus sceptiques que ces pertes sont justifies, surtout si, dans le mme temps, elle relve ses taux pour ralentir lexpansion de lconomie. Cest pour ce genre de raison que la diversification ne constitue en gnral quune considration de second plan. Autre considration secondaire : la dynamique de la prise de risque lie aux interventions sur le march des changes. Une banque centrale qui conserve une position de change structurelle nette longue rduira son asymtrie initiale en devises en intervenant pour soutenir la monnaie. Inversement, si elle prsente au dpart une position structurelle intgralement couverte (actifs en devises entirement financs par des engagements en devises), lintervention pour soutenir la monnaie provoquera une asymtrie au moment o la situation est la plus risque. Il est rare que ces questions de stratgie soient examines lors des choix concernant la structure du bilan, ce qui laisse penser quelles figurent au deuxime ou troisime plan. 2.2 2.2.1 Influences de la politique montaire sur le bilan Rgime de change 6
Les rserves de change permettent la banque centrale dintervenir, notamment pendant des crises financires pour garantir terme la convertibilit de la monnaie et en cas de difficults daccs aux marchs des capitaux. Aprs la crise financire asiatique de la fin des annes 1990, cette motivation semble avoir t lun des lments dterminants de laccumulation de rserves de change substantielles par plusieurs banques centrales dAsie de lEst. Mme dans les pays o les montants en devises de la banque centrale sont trs modestes (Canada, tats-Unis et Royaume-Uni notamment), ltat continue de dtenir des rserves de change (que la banque centrale gre habituellement en partie ou en totalit en qualit de mandataire). tant donn que les pays cours de change flottant interviennent peu sur le march des changes, leurs rserves en devises sont plutt relativement stables106. Les interventions effectues sur le march des changes pour maintenir un cours de change fixe ou administr ou pour influer sur un cours flottant entranent des fluctuations des rserves. Lorsque celles-ci figurent au bilan de la banque centrale, les deux cts de celui-ci en sont affects. Au passif, le volet en monnaie locale des interventions exerce dabord un effet sur les comptes de dpt des banques
106
Cela ne veut pas dire que la composition des rserves de change ne fait pas lobjet dune gestion active. Beaucoup de banques centrales y veillent attentivement pour raliser les objectifs de performance de leurs placements, en fonction de paramtres de risque pralablement dfinis.
119
commerciales107. Le plus souvent, cet effet initial est immdiatement strilis afin dviter des variations de liquidit contraires aux objectifs de politique montaire. En principe, pour les oprations de strilisation, la banque centrale doit compenser ses achats (ventes) de devises par des ventes (achats) de valeurs du Trsor sur son propre portefeuille. Pour les trs grosses acquisitions de devises, elle peut estimer que son portefeuille ne comporte pas suffisamment de titres et mettre alors ses propres titres (comme le fait la Banque populaire de Chine). La banque centrale peut galement agir ainsi pour diversifier ses instruments de contrle montaire. Ainsi, les interventions sur le march des changes peuvent induire damples modifications de la taille et de la composition du bilan de la banque centrale. Lorsque la strilisation est effectue intgralement avec des titres en portefeuille, cest la composition qui change : les avoirs en devises augmentent ou diminuent tandis que ceux en monnaie locale voluent en sens inverse. Quand la banque centrale met ses propres titres dans le cadre dune opration de strilisation, son bilan stoffe galement (ou se contracte en cas de tensions sur le cours de change). 2.2.2 Influences budgtaires
Dans presque tous les pays, cest la banque centrale qui dtient le principal compte bancaire de ltat, mais lventail des services quelle procure est trs variable. Certaines banques centrales (comme celle du Canada) noffrent gure plus quun simple compte de dpt de liquidits. Dans ces cas-l, les services de transaction, tels que le traitement des sorties de fonds publics, sont assurs par des banques commerciales, tandis que dautres institutions (comme la Banque de Rserve dAustralie) proposent la fois des services de compte et de transaction. Nanmoins, dans les deux cas, cest sur le compte de ltat auprs de la banque centrale que transitent gnralement les flux de trsorerie publics (recettes, dpenses et oprations de financement). Les dcaissements et entres de fonds publics se traduisent habituellement par un transfert de fonds (dans le systme de compensation et de rglement interbancaire) entre le compte de ltat et ceux des banques commerciales auprs de linstitution. Ainsi, la politique budgtaire, qui aboutit des oprations de financement de ltat, peut avoir une incidence notable sur la structure du bilan de la banque centrale. Comme le montre lanalyse qui prcde, les choix oprs par les banques centrales pour structurer leur bilan (en ce qui concerne notamment la strilisation des interventions sur le march des changes) peuvent aussi influer sur la position financire de la banque centrale vis--vis de ltat. La position globale de ltat auprs de linstitution reflte ces deux types dinfluences et varie aussi sensiblement dune banque centrale lautre au sein du Rseau de gouvernance (graphique 32)108. Certaines (tels la Banque du Canada et le Systme de Rserve fdrale) dtiennent dimportantes crances nettes sur ltat, tandis que dautres (comme celles dIslande ou dIsral) reoivent dimportants dpts de ltat.
107
Soit directement sur le compte des banques locales avec lesquelles linstitution effectue des oprations de change, soit indirectement lorsque les transactions avec la clientle des banques locales (y compris leurs correspondants bancaires ltranger et les clients de ces derniers) sont compenses et rgles partir des comptes de la banque centrale. Cette position globale englobe les crances de la banque centrale sur ltat (sous forme davances et dobligations dtat) moins ses engagements envers ltat (dpts auprs de la banque centrale et tout autre emprunt de la banque ltat, hors participation de ltat son capital).
108
120
2.2.3
Oprations montaires
Les oprations de gestion de liquidit ralises par les banques centrales peuvent affecter sensiblement la structure de leur bilan. Gnralement, celles-ci mettent en uvre leur politique montaire en calibrant le prix (taux dintrt) auquel elles effectuent les transactions avec les banques commerciales et les montants de ces oprations. Les modalits varient nanmoins dune institution lautre.
Graphique 32 Crances nettes sur ltat
En % de lactif total de la banque centrale
-100% Canada tats-Unis Japon Royaume-Uni Indonsie Espagne Argentine Portugal Italie Finlande Brsil BCE Pays-Bas Philippines Autriche Suisse France Belgique Core Chili Allemagne Inde Thalande Sude Slovaquie Croatie Turquie Malaisie Hongrie Irlande Chine Pologne Australie Danemark Nouvelle-Zlande Rp. tchque Bulgarie Mexique Afrique du Sud Hong-Kong RAS Arabie Saoudite Russie Singapour Isral Islande -50% 0% 50% 100%
Les oprations effectues peuvent revtir diverses formes : absorption de lexcdent de liquidit dans le systme bancaire par le biais dune vente de titres ; mission de titres porteurs dintrts ; oprations de pension (dans le cadre desquelles la banque centrale vend des valeurs du Trsor avec obligation de les racheter ultrieurement un prix convenu et considres par les conventions comptables comme des emprunts garantis) ; swaps cambistes (analogues aux oprations de pension, hormis lutilisation de devises plutt que de titres du Trsor pour lchange de paiements ou de taux sur une priode donne). Alternativement, les dpts excdentaires des banques commerciales auprs de la banque centrale peuvent tre absorbs au moyen dun relvement du coefficient de rserves obligatoires, avec probablement peu de rpercussions sur le bilan. Cependant, quelques exceptions prs (la Chine essentiellement), les rserves obligatoires ne sont plus gure utilises comme instrument de politique montaire et de nombreux pays nen possdent pas. Si leur incidence sur le bilan diffre fortement, ces techniques ont le mme effet montaire global. En dautres termes, il nexiste pas de relation linaire entre la taille et la structure du bilan dune banque centrale et lefficacit de sa politique montaire. Toute valuation de ce type doit tenir compte de la nature des oprations montaires effectues et de la manire dont elles apparaissent au bilan. 2.2.4 Interventions lies la stabilit financire
Les barres reprsentent la part de lactif total comprenant les crances/avances envers ltat, en termes nets des dpts (et prts) de ltat vis--vis de la banque centrale (hors participation de ltat son capital). Source : Fonds montaire international, Statistiques financires internationales. Donnes fin 2006 (fin 2005 pour la Pologne).
Le bilan de certaines banques centrales comprend des crances sur le secteur priv et sur les tablissements financiers non bancaires, tels que les banques de
121
dveloppement. Celles sur le secteur priv rsultent gnralement de loctroi dune aide durgence au systme financier. Bien que peu frquentes, ces interventions et leurs rpercussions sur le bilan se rapportent des fonctions cls de la banque centrale. Les crances sur les tablissements financiers non bancaires traduisent souvent un financement visant des objectifs de dveloppement long terme. Ce genre de soutien nest gure courant et nest pas considr en principe comme faisant partie des fonctions essentielles de la banque centrale. Les actifs privs figurent normalement au bilan de quelques banques centrales seulement (graphique 30), notamment parce que les oprations de soutien massif de liquidit sont rares et temporaires. Le plus souvent, cest directement ltat, ou une structure ad hoc charge du rglement des tablissements en difficult, qui sen occupe. De plus, il est gnralement considr comme prfrable dviter que les fonctions bancaires (crdit) de la banque centrale ne bnficient au secteur priv non bancaire (dont le financement incombe aux banques commerciales). Cependant, la crise financire actuelle, qui touche surtout les grandes conomies industrielles, montre bien que les interventions lies la stabilit financire peuvent parfois altrer profondment la taille et la structure du bilan de la banque centrale. Ainsi, le graphique 30 fait apparatre que, fin 2006, le bilan du Systme de Rserve fdrale tait plac en quasi-totalit en valeurs du Trsor amricain, alors que, fin 2008, il ltait essentiellement dans des titres de dette du secteur priv. En outre, durant la priode dinterventions, la taille du bilan de la Rserve fdrale a plus que doubl. Sur le mme laps de temps, ceux de la Banque dAngleterre et, dans une moindre mesure, de la BCE ont connu une volution analogue (graphique 33). Ces modifications dans la composition et la taille du bilan ont affect de manire directe et indirecte la relation financire entre ces banques centrales et ltat, en ce qui concerne les caractristiques du risque li la participation de ltat au capital de linstitution et lexposition de celle-ci au risque de recapitalisation. leur tour, ces modifications peuvent influer, mais pas systmatiquement, sur lindpendance financire de la banque centrale. En rsum, les portefeuilles des banques centrales prsentent une composition trs htrogne : certains sont presque intgralement adosss la monnaie locale (Banque du Canada, par exemple), dautres essentiellement des devises (lorsque la banque est dote dune caisse dmission, comme cest le cas pour lAutorit montaire de Hong-Kong) avec, entre les deux, diverses situations intermdiaires109. Les banques centrales de la plupart des conomies avances, hritires de ltalon-or, disposent toujours dun volume de devises substantiel. Paralllement, dans diverses conomies mergentes (Chine, Hong-Kong RAS et Malaisie, notamment), elles ont accumul des rserves de change considrables, en particulier durant les sept ou huit annes qui ont suivi la crise financire de lEst asiatique. Elles ont agi ainsi par prcaution et pour grer leur cours de change en prsence dun important excdent de balance des paiements. Enfin, dans quelques grandes conomies dveloppes, le bilan de la banque centrale a rcemment subi des modifications structurelles spectaculaires, dont on ignore encore les consquences long terme.
109
Lutilisation des drivs sur devises peut expliquer lcart important entre la position de change dune banque centrale et ce que fait apparatre son bilan. Certaines institutions, par exemple, grent la liquidit au moyen de swaps cambistes, de sorte quun volet de ces transactions figure au bilan alors que lautre est hors bilan.
122
Graphique 33
volution rcente du bilan de quelques banques centrales Rserve fdrale

En milliards de dollars Actif Passif
Escompte primaire, mises en pension, Term Auction Facility et autres facilits de prt spciales mises en uvre depuis dcembre 2007. 2 Swaps cambistes en dollars avec des banques centrales trangres. 3 Ensemble des facteurs absorbant des rserves et rserves des banques du Systme de Rserve fdrale.
Eurosystme
En milliards deuros Actif Passif
1 Oprations principales de refinancement, refinancements long terme et oprations de rglage fin en euros. 2 Prts marginaux et autres crances en euros sur les tablissements de crdit de la zone euro. 3 Y compris engagements vis--vis de la Rserve fdrale (swaps cambistes en dollars).
Banque dAngleterre
En milliards de livres sterling Actif Passif
Mises en pension en livres sterling. 2 Dont notamment les prts pour la protection des dpts au Royaume-Uni et les prts pour oprations de pension en dollars des tablissements de crdit situs au Royaume-Uni. 3 Y compris oprations de pension en livres sterling pour rglage fin. Source : banques centrales.
123
3.
Revenu des banques centrales
Le compte de rsultat dune banque centrale ressemble celui de nimporte quel autre tablissement financier. Mme si les gains et pertes de rvaluation peuvent avoir une grande importance, cest le produit des placements, en termes nets des charges dintrts des engagements, qui constitue la principale source de revenu. Comme indiqu plus haut, la structure de lactif et du passif reflte la diversit des approches suivies et des circonstances propres chaque pays, qui ont leur tour une incidence sur le niveau du revenu. Mme sil semble parfois que les banques centrales sont en mesure de gnrer davantage de ressources quelles ne peuvent en dpenser, bon escient bien entendu, il arrive que certaines de leurs oprations soient structurellement non rentables. 3.1 3.1.1 Produit dintrts net Effets de composition du bilan
Lorsque la part des engagements non rmunrs domine, le portefeuille dactifs de la banque centrale gnre habituellement dabondants revenus de seigneuriage. Dans ce cas, la banque centrale na gure redouter que des limitations budgtaires lempchent de favoriser une utilisation efficiente, et efficace, des ressources (section 6.1). Cette situation peut aussi engendrer des conflits sur la question de savoir si la banque centrale doit verser lexcdent aux rserves ou le transfrer ltat (section 5.3). Une autre proccupation concerne le fait que, comme ce surcrot de revenu augmente gnralement avec linflation par le biais des taux dintrt nominaux, cela peut inciter ltat ou la banque centrale, voire les deux, gnrer de linflation. Cependant, la position de financement de la banque centrale peut savrer prcaire, en particulier si les rserves de change sont importantes et saccroissent, ou si linstitution accepte des marges dintrt extrmement faibles la suite doprations destines rduire la liquidit ou rtablir la stabilit financire. Pour la plupart dentre elles, le rendement des actifs en monnaies trangres (de rserve) est infrieur celui des actifs en monnaie locale auxquels ils se substituent. De mme, le cot du financement intrieur additionnel requis (par exemple, lorsquune banque centrale met des titres pour striliser leffet montaire expansionniste de lachat de devises) est souvent suprieur au rendement des actifs en devises achets. Un taux dintrt plus bas des monnaies de rserve va en gnral de pair avec leur liquidit plus abondante et leur prime de risque moins leve110. Ainsi, ces dernires annes, la Banque dIndonsie a dgag entre 2,5 et 3 % sur ses rserves de change, mais elle a pay entre 7 et 8 % sur les titres en roupies quelle a mis pour les financer. En Chine, o, pendant plusieurs annes, les cots de strilisation ont t ngatifs (les taux dintrt locaux taient infrieurs ceux des placements en devises), la normalisation des diffrentiels de taux internationaux cre depuis peu des cots de portage ngatifs sur les rserves de change. Les risques financiers induits par les dcisions de politique montaire incitent certaines banques centrales maintenir un volant de fonds propres exceptionnellement lev. De plus, le capital investi dans la banque centrale ne saccompagne pas toujours dun cot de service li au march.
110
Mme lorsque la banque centrale finance la constitution de rserves de change en devises, il peut encore en rsulter une charge dintrts nette. moins que sa note de crdit en devises corresponde ou soit suprieure celle des actifs en devises quelle acquiert, le cot de lemprunt sera gnralement plus lev que le rendement.
124
3.1.2
Niveau des taux dintrt111
Le niveau des taux dintrt internes a une incidence dterminante sur le revenu de la banque centrale. tant donn quune proportion substantielle des financements (engagements montaires lmission) est assortie dun taux dintrt nul, la variation du produit dintrts des placements (locaux et trangers) dune institution influe directement sur son revenu dinvestissement net. Pour la plupart des banques centrales, le volume de monnaie mis, dont la contrepartie est place aux taux dintrt en vigueur, procure un produit dintrts net suffisant pour couvrir largement les charges dexploitation. Dans une tude diffusion restreinte de la BRI sur les fonds propres des banques centrales (BRI (2005a)), il a t estim que, pour un chantillon de banques centrales, le taux dintrt dquilibre (cest--dire le niveau que doivent atteindre les taux pour que le revenu dinvestissement net suffise juste couvrir les charges dexploitation) se situe gnralement entre quelque 0,5 % et un peu plus de 1 %, ou avoisine le double si le volume de monnaie mis diminue de moiti (tableau 15)112. Ces estimations donnent penser que les taux dintrt normaux , conjugus aux tendances courantes de lutilisation de la monnaie, procurent la plupart des banques centrales un revenu net confortable sur leurs placements par rapport leurs charges dexploitation. Tableau 15 Taux dintrt dquilibre des banques centrales
En % Date effective (2003) Canada Chili France Japon Pays-Bas Philippines Rp. tchque Sude
Source : BRI (2005a).
Hypothse dune baisse de 50 % du volume de billets mis 1,01 6,74 4,82 0,33 1,50 1,89 2,92 0,79
0,50 4,94 2,45 0,17 0,85 1,17 1,00 0,53
La mme tude montre aussi, cependant, que le taux dintrt dquilibre peut tre sensible la structure du bilan. Lorsquune petite proportion seulement du financement global de la banque centrale nest pas assortie dintrts, parce que des pertes
111
Cette section sintresse davantage la configuration structurelle des flux de revenu quaux mesures prises pour influer sur le cycle dactivit et, partant, qu la situation du moment. Le taux dintrt dquilibre est la moyenne pondre des taux dintrt internes et trangers, hors gains ou pertes de change ventuels sur les positions nettes en devises. Les calculs sont influencs par un certain nombre dhypothses et nont donc quune valeur indicative.
112
125
antrieures, par exemple, ont puis les fonds propres, une baisse du volume de monnaie mis pourrait faire apparatre une position dficitaire. La Banque centrale du Chili en est lillustration : depuis les pertes des annes 1990, le montant de ses fonds propres est ngatif et ses actifs gnrateurs de revenus ne dpassent que faiblement ses engagements porteurs dintrts. De ce fait, une diminution (hypothtique) de 50 % du volume de monnaie mis ferait passer son bilan dune position nette rmunre une situation inverse, ce qui engendrerait des pertes structurelles113. En outre, les taux dintrt peuvent tomber des niveaux tels que le revenu dinvestissement net de la banque centrale diminuera en consquence. Au dbut de la prsente dcennie, les taux taient trs faibles aux tats-Unis et dans la zone euro, de sorte que, si cette situation avait dur, la marge de confort des banques centrales concernes aurait pu se trouver sensiblement rduite (malgr labsence de tout risque de pertes immdiat). Depuis, ils sont nouveau trs bas. 3.2 Revenu des oprations114
De nos jours, pour mettre en uvre leur politique montaire, beaucoup de banques centrales effectuent des oprations sur les marchs financiers et sen remettent moins des mesures administratives telles que rvision du coefficient de rserves obligatoires et rglementation des prts commerciaux. Ces oprations sont gnralement cibles sur un taux dintrt court terme (taux directeur de la banque centrale). En raison des fluctuations des conditions, les banques centrales sont rgulirement prsentes sur le march, soit lachat (injection de liquidit), soit la vente (retrait de liquidit)115. Si ces oprations sont ralises avec une marge ( spread ) positive entre le prix auquel la banque centrale fournit la liquidit et celui auquel elle la retire autour dun taux directeur relativement stable , elle en obtient un revenu. Les oprations assorties dune marge peuvent aussi encourager les acteurs du march grer la liquidit en pratiquant entre eux des transactions lintrieur de cette marge, ce qui favorise le fonctionnement des marchs locaux au comptant et des obligations. Cependant, des marges excessives peuvent sapparenter une taxe sur le systme financier, qui en entraverait le dveloppement. Cest pourquoi la conception des oprations de march de la banque centrale est dicte par les impratifs de sa politique plutt que par une recherche de profit.
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Un taux dintrt dquilibre ngatif correspond la bonification dintrt que la banque centrale devrait recevoir pour couvrir ce qui serait un cot dintrt net. Dans la pratique, il nest pas toujours facile de comptabiliser sparment le revenu issu de la dtention de titres et celui tir de leur ngociation, car ces deux aspects font intervenir le mme portefeuille (contrairement ce qui se passe pour les banques commerciales, qui scindent souvent leur bilan en portefeuille de ngociation et portefeuille bancaire). Un problme analogue se pose au niveau du passif. Par consquent, le revenu dinvestissement net tel quil apparat dans les tats financiers dune banque centrale figure gnralement sous un seul montant, ce qui signifie que le cot de financement du portefeuille peut recouvrir le revenu doprations. La plupart des banques centrales ralisent des oprations dopen market sous une forme ou une autre, mme si les techniques utilises diffrent dans leurs modalits. Il peut sagir dachats et de ventes fermes de titres, daccords de pension (en termes conomiques, prts garantis), de prts et de prises en dpts, de swaps cambistes ou dune combinaison de ces transactions. Voir Banque dAngleterre (2006 et 2008) pour une tude des oprations de march au Royaume-Uni et BRI (2008a) pour une synthse actualise de ces pratiques dans les banques centrales des grandes conomies.
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3.3
Commissions pour services
Pour raliser leur politique montaire et de change, la plupart des banques centrales pratiquent une large gamme dactivits sortant du cadre du bilan. Elles agissent presque toutes en qualit de banquier des banques commerciales du pays et certaines en sont lautorit de contrle. Beaucoup assurent aussi pour ltat des services bancaires et de gestion de la dette. Dans de nombreux pays, elles sont galement prestataires ou autorits de rglementation des systmes de compensation et de rglement des paiements entre les banques commerciales. Dans certains pays, il nest pas rare que, en sa qualit dagent de ltat, la banque centrale exerce diverses fonctions administratives regardant le secteur financier qui nentrent pas forcment dans le cadre mme de sa mission (graphique 34). Aux tats-Unis, par exemple, les banques du Systme de Rserve fdrale traitent les coupons alimentaires et les mandats postaux (contre remboursement des cots quelles supportent pour ce genre de prestations). La Banque de France est en charge de la commission de surendettement des mnages, qui apporte une assistance aux particuliers surendetts et regroupe environ 1 200 personnes sur les 15 000 que compte linstitution.
Graphique 34 Nature du mandat concernant les services rendus ltat, les ressources humaines affectes ces services et leur tarification
20% % des effectifs assurant des services ltat Pas ou peu de services payants Italie 16% Certains services payants Tous les services payants 12% Rpublique tchque
8% Australie
Inde Turquie Canada 2008
4% Hongrie Mexique Allemagne
0%
Chili Interdiction
Autriche
R-U
Argentine
Malaisie
Possibilit
Obligation
La position de la banque centrale dans ce graphique est dtermine par sa propre apprciation des raisons qui la poussent rendre des services ltat (axe horizontal), lampleur de ces services mesure par les effectifs qui y sont affects (axe vertical) et la facturation applique ces prestations (couleur et taille du cercle). Les pays non mentionns ont demand lanonymat. Source : BRI (2004).
Certaines banques centrales, notamment en Australie et aux tats-Unis, se sont dotes de procdures dtailles et rigoureuses pour appliquer des commissions sur les services rendus (graphique 35). En Australie, depuis 1996, les contrats passs par les
127
agences parapubliques doivent faire lobjet dun appel doffres, et des institutions comme la Banque de Rserve dAustralie font payer lintgralit de leurs services ltat, rentabilit du capital comprise. Aux tats-Unis, la Rserve fdrale est tenue de rcuprer en totalit ses cots sur un ensemble de services de paiement rendus aux tablissements dpositaires (dont une marge pour bnfices et impts) ; en ralit, cela quivaut une facturation sur une base neutre du point de vue de la concurrence avec des prestataires privs. Le Systme de Rserve fdrale rcupre ainsi prs dun tiers de ses charges dexploitation en tarifant ses services. Les banques centrales qui facturent leurs services ont gnralement constat que cette pratique les incite une plus grande efficience et les conduit rexaminer les dispositifs en vigueur, tant pour la banque centrale que pour le bnficiaire de la prestation.
Graphique 35 Services rmunrs
En % des charges dexploitation
0% Afrique du Sud Australie Belgique Brsil Bulgarie Canada Croatie Espagne tats-Unis BCE Finlande Hong-Kong RAS Hongrie Islande Isral Italie Japon Norvge Nouvelle-Zlande Pays-Bas Pologne Portugal Rp. tchque Royaume-Uni Slovaquie Sude Suisse Thalande Turquie 25% 8% 6% 27% 4% 10% 0% 2% 3% 36% 0% 1% 16% 7% 15% 1% 1% 18% 68% 13% 7% 1% 1% 50% 75%
Dautres banques centrales, en revanche, ne font pas payer leurs services. Certaines jugent difficile dappliquer des commissions pour couvrir leurs frais fixes ainsi que les cots directs des prestations concernes. De plus, la lgislation peut sopposer de telles pratiques. Ainsi, la loi fait interdiction la Banque fdrale dAllemagne de facturer les services rendus ltat. Cela tant, il nest pas rare que des banques centrales le fassent gratuitement ; cest le cas dans une bonne moiti des conomies mergentes et un tiers des pays industrialiss, ce qui peut sexpliquer par le fait que la facturation induirait des cots administratifs inutiles, dans la mesure o les sommes en jeu ne font que majorer les dpenses et recettes de ltat et quelles sannuleraient si lon consolidait les comptes de ltat et ceux de la banque centrale.
Dans lensemble, ces commissions ne contribuent pas normment au revenu de la 32% banque centrale, et, pour certaines, les 55% 13% fonctions annexes sont souvent finances en 5% grande partie par le revenu gnr par le 6% 14% bilan. Par exemple, lincidence des 14% commissions relatives au contrle bancaire est bien moindre dans les pays o cest la Source : BRI (2008b). banque centrale, et non une autorit distincte, qui en assure lexcution, bien que lobligation de constituer des rserves non rmunres faite aux banques commerciales dans certains puisse sapparenter des commissions. Par ailleurs, quelques institutions pratiquent une politique de rcupration presque complte des cots associs au contrle bancaire, par exemple la Banque de Slovnie, ou partielle, comme la Banque centrale et Autorit des services financiers dIrlande, la Banque des Pays-Bas et la Banque centrale des Philippines (Masciandaro et al. (2007)).
128
4.
Expositions de bilan : rvaluations de lactif et du passif
Les sections qui prcdent dcrivent les ressources financires et les sources de revenu des banques centrales. Celle-ci montre comment le bilan peut tre lobjet de rvaluations qui sont susceptibles, lorsquelles se matrialisent, davoir des effets notables sur le revenu et les fonds propres dune institution, et donc sur la disponibilit des ressources dont elle a besoin pour assumer ses fonctions. Lexposition dune banque centrale aux risques oprationnels (fraude, panne informatique en priode de crise, erreurs de stratgie) est traite sparment au chapitre 8. Par rapport son bilan, la banque centrale a une double responsabilit, en qualit dinstitution publique et en tant que gardienne des deniers de ltat. Ces responsabilits sont le plus souvent complmentaires, mais elles peuvent aussi donner lieu des conflits. Pour quune banque centrale atteigne son objectif de maintien de la stabilit des prix, cest--dire la stabilit du pouvoir dachat de ses engagements montaires, elle doit prserver une base dactifs solide sur laquelle adosser ce passif : une monnaie solide requiert gnralement un bilan sain. Mais elle peut galement avoir besoin dutiliser son bilan pour garantir la stabilit en prsence de chocs financiers. Elle peut ainsi avoir fournir un soutien durgence lorsquun tel choc entrane une fuite vers la liquidit . On a dj voqu lexemple des modifications spectaculaires de la structure du bilan du Systme de Rserve fdrale provoques par la crise financire mondiale. Par ailleurs, pour faciliter la ralisation de leurs objectifs, la plupart des banques centrales dtiennent des rserves nettes en devises, ce qui les expose un risque de change (supra). Ainsi, pour une banque centrale, la volont de rduire le plus possible son exposition financire ne peut pas primer sur ses objectifs cls de stabilit financire et des prix. Dans le mme temps, cependant, elle doit grer efficacement son bilan : de pitres performances pourraient compromettre, parfois srieusement, ladquation de ses ressources et sa capacit dassurer la stabilit des prix moyen terme ; enfin, ses rsultats financiers concernent directement les caisses de ltat. Une bonne gestion de ses finances exige une matrise efficace des expositions structurelles et de ses activits journalires (gestion et rvaluations de lactif et du passif, infra). 4.1 Expositions de bilan
Les expositions des banques centrales au risque financier peuvent se subdiviser en trois catgories : cours de change, taux dintrt et qualit du crdit. 4.1.1 Exposition de change
La majorit des banques centrales dtiennent une position de change structurelle longue (graphique 30). On peut considrer quelle leur permet : 1) dadosser leurs propres engagements dautres monnaies et 2) de soutenir, cest--dire dacheter, en cas de ncessit, leur propre monnaie sur le march des changes. Les pertes ou gains rsultant de cette exposition sont fonction des variations du cours de change, en termes nets des diffrentiels de taux dintrt sur les lments dactif et de passif. Si le cours de change reste fixe (Hong-Kong RAS) ou fluctue autour dune moyenne raisonnablement stable long terme (comme en Australie ces dernires dcennies), ces expositions ne dgagent alors ni gains ni pertes notables ou alors ceux quelles gnrent peuvent se compenser long terme.
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Cependant, les ajustements de long terme ont des implications dautant plus durables. Une banque centrale peut, par exemple, accumuler des rserves de change pour contrer des tensions haussires sur la monnaie. Ces tensions peuvent rsulter notamment de lamlioration de la productivit et des performances de lconomie, comme cela a t le cas ces dernires annes pour la Chine, la Core et dautres conomies mergentes. Le montant des rserves peut atteindre un niveau tel que les cots de linflation et/ou les charges dintrts inciteront laisser le cours de change sapprcier116. Cette situation se traduira naturellement par une exposition de change et aboutira une perte de rvaluation ponctuelle, mais parfois importante, pour linstitution. Au cours des dix dernires annes environ, les banques centrales de plusieurs conomies mergentes, dont la Banque centrale du Brsil, la Banque nationale tchque, la Banque centrale du Chili et la Banque centrale de Hongrie, ont ainsi subi des pertes substantielles la suite dajustements dintrts et de change117. Une institution peut galement enregistrer des pertes lorsquelle vend des devises, en constituant ainsi une position de change courte, pour tenter vainement dempcher une dprciation de la monnaie. Cest ce qui sest pass, par exemple, au Royaume-Uni en septembre 1992, lorsque ce pays a t contraint dabandonner sa participation au mcanisme de change europen, ou pour la Banque de Thalande en 1997, quand elle a voulu soutenir le baht pendant la crise financire asiatique. Certes, les interventions sur le march des changes peuvent aussi tre bnfiques. Sil advient que lavis de la banque centrale sur la valeur approprie de la monnaie se confirme, prendre et conserver une exposition dans ce sens gnrera un gain pour la banque centrale. Au cours des annes, de nombreuses banques centrales, y compris celles des grandes conomies, sont ainsi intervenues contre-courant ( leaning against the wind ). La Banque de Rserve dAustralie sest montre longtemps active sur le march des changes, afin de lisser les fluctuations du dollar australien ; elle a dailleurs indiqu que cette politique stait rvle dans lensemble bnfique (Banque de Rserve dAustralie (2003)). Une intervention opportuniste peut aussi tre profitable si le point de vue de la banque centrale sur lvolution du cours de change savre fond. 4.1.2 Exposition de taux dintrt
Les portefeuilles dactifs des banques centrales comprennent essentiellement des investissements revenu fixe, que ce soit en monnaie locale ou en devises. tant donn la pente ascendante quaffiche habituellement la courbe des rendements, un placement long terme assure normalement une rmunration plus leve et plus stable que des actifs court terme. Cependant, il induit aussi une exposition de taux dintrt (cest--dire une possibilit de gains ou pertes en cas de modification des taux longs). moins dtre financs par des engagements prsentant une structure de taux quivalente, ce qui nest pas le cas des engagements en monnaie de la banque centrale puisquils ne portent pas intrt, ces gains ou pertes influent sur la valeur conomique de leur bilan. Globalement, la volatilit du gain ou de la perte qui rsulte, sur une priode comptable donne, des investissements en actifs long terme peut donc tre plus forte que si la banque centrale avait choisi des instruments dont les taux sont rvalus plus frquemment (autrement dit, la plus grande stabilit du flux
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La thorie montaire suggre que, dans de telles circonstances, mme si le cours de change nominal naugmente pas, une hausse se produit en termes rels car les achats de devises provoquent une expansion montaire gnratrice dinflation. Voir Dalton et Dziobek (2005) pour une brve description et analyse de lexprience de ces pays.
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dintrt net est largement contrebalance par les rvaluations des actifs de placement). 4.1.3 Exposition de crdit
La dtention dactifs financiers comporte toujours un risque de crdit. Habituellement, ce risque est faible pour une banque centrale, car les contreparties sont en gnral des signatures de premier rang. De plus, les expositions rsultant des oprations sur le march intrieur sont gnralement couvertes par des srets de grande qualit, le plus souvent des obligations dtat ou dautres titres trs bien nots dans le cadre de prises en pension118. En outre, par rapport la gestion des rserves de devises, la qualit du crdit bnficie dune attention nettement suprieure celle que justifie lincidence financire dun incident de crdit, car latteinte la rputation compte normment119. Cependant, la fonction de prteur en dernier ressort pour le systme financier dun pays fait aussi partie des missions essentielles dune banque centrale (chapitre 2). Elle implique que linstitution soit prte fournir ( coup sr) de la monnaie banque centrale en change de crances (en principe garanties) sur des tablissements financiers solvables mais qui sont nanmoins dans lincapacit de mobiliser leurs actifs ou dobtenir de nouveaux emprunts pour honorer leur obligations de remboursement. Ce rle comporte, pour la banque centrale, une exposition de bilan potentielle qui peut tre importante (Stella (1997)). En principe, le fait de ne prter que contre des srets de qualit ne devrait pas exposer la banque centrale un risque de crdit lev mais, plusieurs reprises, cela sest nanmoins produit : ainsi au Chili, au Nicaragua et au Venezuela dans les annes 1980, en Indonsie dans la seconde moiti des annes 1990 et en Turquie au dbut de la dcennie 2000. Dans tous les cas, il est difficile de dterminer si un tablissement financier qui a perdu la confiance du march est solvable et, par consquent, si la sret propose suffit attnuer le risque. De plus, la sret ne constituera une bonne assurance en regard du dfaut dun metteur que si le prteur peut la vendre immdiatement. Lors dvnements systmiques, les banques centrales pourraient ne pas tre en mesure de le faire tout en poursuivant leurs objectifs montaires. Les risques inhrents au rle de prteur en dernier ressort ne sont pas forcment les mmes selon que la banque centrale est galement ou non lautorit de contrle bancaire et quil existe des dispositions de partage des risques avec ltat. Certaines institutions qui nexercent pas cette fonction ont pass des accords avec linstance de contrle de ltat, aux termes desquels cest principalement cette dernire quil revient de dterminer la solvabilit (comme en Australie) et qui doit assumer en quelque sorte une responsabilit morale en cas de pertes sur prt. Dans certains pays, la banque centrale considre que son rle de prteur en dernier ressort lui impose de fournir des liquidits contre des srets de qualit, et que loctroi dun soutien pour restaurer la solvabilit, si ncessaire, est du ressort de ltat. Au Royaume-Uni, la Banque dAngleterre, la Financial Services Authority et le Trsor ont conclu un protocole daccord prcisant que cest au Chancelier de lchiquier quil incombe dautoriser des oprations de soutien exceptionnelles. Lorsque la Banque
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Voir BRI (2008a) pour des prcisions sur les titres accepts comme srets dans le cadre des lignes de crdit permanentes accordes par les banques centrales du G 10 et dautres grandes conomies. Voir Borio et al. (2008).
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dAngleterre a accord des facilits Northern Rock en octobre 2007, elle a t indemnise par ltat britannique. Au cours de ces quelque dix dernires annes, plusieurs banques centrales ont essay de dfinir plus clairement le rle de prteur en dernier ressort, et en particulier ses limites. Ainsi, lAutorit montaire de Hong-Kong et la Banque de Sude ont publi leur propre politique cet gard. Dans le premier cas, des dispositions restreignent ce rle120. Durant la dcennie 1990, les tats-Unis ont mis en place des procdures bien dfinies prcisant les conditions dans lesquelles les ressources de ltat seraient mobilises pour soutenir un grand tablissement financier121. Un rapport rcent du Dpartement du Trsor amricain est galement consacr au rle du secteur public (2008). Cependant, les vnements ont dj contraint la Rserve fdrale rviser frquemment et de manire significative son attitude au sujet du soutien de liquidit et de la gamme des contreparties auxquelles elle en accorde quotidiennement. 4.2 Gestion de lactif et du passif financier
La gestion au jour le jour du bilan dune banque centrale suppose essentiellement de grer le risque inhrent aux oprations de march et le portefeuille de rserves en devises. Dans ces oprations, la plupart des banques centrales adoptent une approche relativement prudente. Comme il sagit en gnral de transactions garanties avec des contreparties bien notes, les risques de crdit et de rglement, habituellement encadrs dans des limites soumises une surveillance permanente, sont dordinaire trs faibles. Nanmoins, le risque financier constitue une considration secondaire par rapport aux objectifs de politique montaire. Ainsi, les banques centrales ne peuvent pas cesser de traiter avec une contrepartie bancaire autorise par crainte de risques financiers sans devoir engager officiellement une action prudentielle (quel que soit lorganisme charg du contrle). Dans le cadre de leur structure de bilan stratgique, les banques centrales suivent aussi en gnral une politique dinvestissement prudente. Ainsi, la plupart de celles qui sont recenses dans une tude mene par la BRI en 2003 sur la gestion des rserves de change indiquaient que la liquidit, la diversification et la limitation des risques passaient avant les objectifs de rendement (BRI (2003a)). Compte tenu de ces contraintes, elles sefforcent nanmoins dobtenir des rendements corrects : certaines se sont dotes de capacits dinvestissement sophistiques et surveillent activement les rsultats de leurs placements par rapport des critres de performance. De plus, pour disposer de comparaisons directes, lAutorit montaire de Hong-Kong, la Banque de Rserve dAfrique du Sud, la Banque dAngleterre et la Banque du Mexique ont galement externalis une partie de leurs rserves de change des gestionnaires de fonds institutionnels. Globalement, les composantes de la gestion des risques financiers sont communes la plupart des banques centrales, et mme identiques celles des banques commerciales, mais elles sont adaptes des problmatiques diffrentes et des
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Ces dispositions respectives sont dcrites sous : http://sc.info.gov.hk/gb/www.info.gov.hk/hkma/eng/guide/circu_date/19990630b2_index.htm et http://www.riksbank.com/upload/Dokument_riksbank/Kat_publicerat/Artiklar_FS/FinancialStability03_2_artikel1.pdf Le Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act de 1991 prvoyait une approche au moindre cot mais autorisait aussi dautres formes daction ou dassistance en cas de menace systmique. Une telle initiative ncessiterait lapprobation conjointe de la Rserve fdrale et du Secrtaire au Trsor (en consultation avec le Prsident). Voir aussi Bradley et Craig (2007) pour un aperu des rformes et propositions lgislatives plus rcentes.
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risques spcifiques et, surtout, la priorit donne aux objectifs montaires par rapport aux objectifs financiers. 4.3 Prise en compte des rvaluations
Graphique 36 Normes comptables utilises par les banques centrales
0% IFRS IFRS avec variantes Normes propres lEurosystme Autres Pays industrialiss conomies mergentes 25% 50%
En 2001, les normes IAS (International Accounting Standards, normes comptables internationales), rvises pour inclure les meilleures dispositions existant en la matire (en vue dune harmonisation lchelle internationale), ont t renommes IFRS (International Financial Reporting Standards, normes internationales dinformation financire). En mars 2008, quelque 75 pays avaient exig lapplication des IFRS leurs entreprises, et de nombreuses banques centrales avaient galement fait ce choix, ou y avaient t contraintes. Quelques-unes, cependant, mme parmi les plus grandes, ne les avaient pas adoptes, du moins pas intgralement (graphique 36).
Les IFRS requirent notamment une comptabilit la juste valeur (fair value), cest--dire que les lments dactif et de passif susceptibles dtre ngocis avant leur chance doivent tre mesurs leur juste valeur (de march, si elle existe) et les montants rvalus inclus dans le revenu. Or, traditionnellement, les banques centrales recourent tout un ventail dautres mthodes dvaluation, en particulier pour leurs actifs : au cot (et, pour certains actifs, un cot arbitrairement faible) ; sur la base du rendement lchance (les gains ou pertes dvaluation sont ports au compte de rsultat pour la dure de vie rsiduelle de lactif concern) ; au prix du march, les gains ou pertes de rvaluation tant inscrits au compte de rsultat seulement sils sont raliss, sinon un compte de rserve (les pertes de rvaluation non ralises doivent galement apparatre au compte de rsultat si le solde du compte de rserve nest pas suffisant pour les couvrir). LEurosystme et la Banque du Mexique appliquent une variante de cette mthode. 6
Ces pratiques ont tendance lisser davantage le revenu en glissement annuel que la comptabilisation la juste valeur. Comme indiqu plus haut, le bilan de la plupart des banques centrales comporte des positions sur taux dintrt et cours de change. Lintgration des modifications de la valeur de march de certaines de ces positions peut rendre le revenu trs volatil. Il devient alors plus difficile de dterminer le montant transfrer ltat en fin dexercice de mme que le volume de fonds propres ncessaire la banque centrale pour mener bien ses missions. Ainsi, lorsque les taux dintrt sont dj proches de zro, la politique montaire peut induire un assouplissement quantitatif, qui consiste, pour la banque centrale, acheter dimportantes quantits dactifs ngociables des prix cycliquement levs. Si ces actifs taient rvalus au prix du march, et non sur la base de leur rendement lchance (par exemple), la banque pourrait tre amene comptabiliser des pertes substantielles en regard de ses fonds propres mesure que les taux dintrt se normalisent.
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5.
Fonds propres des banques centrales
La question qui revient dans de nombreuses discussions sur les moyens financiers des banques centrales concerne le niveau adquat des fonds propres. Elle se pose dans divers contextes : lors de la cration dune banque centrale ; en prsence de lourdes pertes qui rduisent srieusement ses fonds propres et ncessitent de les reconstituer ; lorsque ltat sollicite de la banque centrale un dividende spcial pour renflouer son propre budget. Cependant, la circonstance la plus frquente se prsente chaque anne quand il sagit de dcider de laffectation du revenu net de lexercice prcdent. 5.1 De quel montant de fonds propres ont besoin, et disposent, les banques centrales ?
La capitalisation effective des banques centrales est trs variable (graphique 37). Ces carts peuvent sexpliquer notamment par la nature et lampleur trs diffrentes des risques (tant passs que futurs) auxquels elles sont exposes. Ils tiennent aussi plusieurs autres facteurs, tels que lhritage du pass et la tradition qui rgissent les accords financiers entre la banque centrale et ltat ainsi que le type de rgime montaire adopt par le pays. Sagissant du niveau de fonds propres appropri, on observe dimportantes diffrences, mais galement des similitudes, entre banques centrales et banques commerciales. Ces dernires doivent prserver un volume de fonds propres nettement positif, afin que leurs propritaires soient incits une gestion prudente et que les dposants restent confiants dans la capacit de la banque dhonorer ses engagements, cest--dire dans sa solvabilit. Si un tablissement nest plus solvable, il est gnralement contraint de cesser son activit, soit parce que les dposants retirent massivement leurs fonds, soit parce que les autorits dcident de le fermer. Les banques centrales, quant elles, nont pas dobligation de solvabilit, car elles peuvent honorer leurs engagements par voie dmission. Elles ne sont donc pas assujetties la mme obligation de fonds propres que les banques commerciales. Dans le mme temps, du fait de leur monopole sur le droit de prendre des engagements en devises, leur rentabilit long terme est normalement assure. Cependant, cette rentabilit nest pas toujours garantie. Mme si le produit du seigneuriage couvre gnralement un multiple des charges dexploitation relles de la banque centrale, les expositions de bilan peuvent engendrer des pertes (section 4.1) capables daboutir un volume de fonds propres ngatif en termes nets. Est-ce grave pour une banque centrale ? Cela dpend. Si les pertes sont massives, ou persistantes, au point de ne pas pouvoir raisonnablement esprer les combler par le futur produit du seigneuriage, ou par des rvaluations positives, une dynamique de dette ngative peut alors senclencher. Stella (1997) note que, en labsence de transfert rel de ressources venant de ltat, des pertes substantielles de la banque centrale pourraient conduire une injection de monnaie de rserve (liquidits) ou laisser prsager des apports ultrieurs de liquidit en cas de pertes non ralises, ce qui pourrait compromettre la capacit de la banque centrale de poursuivre une politique montaire efficace. cet gard, Stella (2008) avance que les banques centrales sont exposes un risque de faillite, du moins au sens de faillite de politique , cest--dire un risque de dgradation de leurs engagements plutt que de dfaut.
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Graphique 37 Fonds propres des banques centrales

En % de lactif du bilan, fin 2007
-40% -20% 0% Afrique du Sud Allemagne Argentine Australie Autriche Brsil Bulgarie Canada Chili Core Croatie Danemark Espagne tats-Unis BCE Finlande France Hong-Kong RAS Hongrie Inde Indonsie Irlande Islande Isral Italie Japon Mexique Norvge Nouv.-Zlande Pays-Bas Philippines Pologne Portugal Rp. tchque Royaume-Uni Russie Singapour Slovaquie Sude Suisse Thalande Turquie 20% 40% 60%
Par consquent, un volume de fonds propres ngatif peut nuire la crdibilit de la banque centrale ainsi qu son indpendance financire (et donc de sa politique). Il pourrait aussi en rsulter un bilan manquant de solidit pour effectuer des oprations de march, incitant alors utiliser plutt des instruments (de rglementation) pouvant compromettre le dveloppement financier. De surcrot, comme un montant de fonds propres ngatif peut conduire une dynamique de dette ngative, un cercle vicieux (augmentation des pertes financires et perte du contrle montaire) peut apparatre. La rfrence approprie est donc davantage fonctionnelle que mathmatique : les banques centrales ont besoin de fonds propres suffisants pour assurer lautonomie de leur politique et de leurs activits car si elles doivent solliciter ltat, elles seront probablement moins crdibles et moins libres dans leur action.
Dans certains cas, des risques majeurs ont entran des pertes historiques qui ont assch les fonds propres de la banque centrale. Dans dautres, par exemple au Chili, en Isral et en Rpublique tchque, linstitution fonctionne depuis des annes avec une capitalisation ngative. Dans ces trois cas, toutefois, dautres facteurs ont permis dviter une dgradation de sa crdibilit et de son autonomie. Ainsi, au Chili, des excdents budgtaires substantiels ont contrebalanc le dficit de la banque centrale conscutif au sauvetage de plusieurs tablissements au dbut des Capital libr annes 1980 de mme quaux pertes sur Provisions et bnfice non distribu ses avoirs en devises lies lapprciation du cours de change (Marshall (2003)). En Rserves Rpublique tchque, le produit du Autres seigneuriage est rest suffisamment lev Total des fonds propres (si aucune ventilation nest disponible) pour escompter terme une reconstitution Le graphique 37 est tabli sur la base des rponses des fonds propres. De plus, dans ces des banques centrales des enqutes et se trois pays, lrosion des fonds propres a t rapporte fin 2007, alors que le graphique 30 se due principalement laugmentation de la fonde sur des donnes SFI fin 2006. valeur de march des engagements en Source : BRI (2008b). monnaie locale de la banque centrale (entranant des pertes sur les rserves en devises) plutt qu lmission dengagements en regard de contreparties insuffisantes (comme cest le cas, par exemple, lorsque la banque centrale renfloue des tablissements financiers insolvables). Cependant, de tels pisodes positifs ne sont pas lgion. Il est frquent que les pays dont la banque centrale est insuffisamment capitalise suivent des politiques montaire
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et financire inefficaces. Cest ce qui sest produit au Venezuela et en Jamaque dans les annes 1980 et 1990, et les donnes empiriques rsultant de comparaisons internationales font apparatre une relation ngative entre la solidit financire de la banque centrale et linflation122. loppos, le volume des fonds propres dune banque centrale peut tre excessif. Si son volant de fonds propres semble trop lev, elle risque dtre moins en mesure de rsister des pressions la poussant accorder des crdits (inappropris) en qualit de prteur en dernier ressort. Et si lon considre quelle dispose de ressources abondantes alors que dautres pans de ltat sont soumis une discipline budgtaire rigoureuse, les pouvoirs publics peuvent tre tents dinterfrer au dtriment de son indpendance. Si ses mcanismes montaires, de cours de change et autres dispositifs financiers lexposent un risque extrmement faible, elle a certainement besoin de trs peu de fonds propres. Cest le cas lorsque le cours de change est flottant ou quelle ne gre les rserves en devises quen qualit dagent de ltat, de mme que lorsquelle est indemnise pour les pertes lies sa fonction de prteur en dernier ressort. Dans un tout autre groupe, les banques centrales qui oprent dans le cadre dun rgime de caisse dmission parit avec leuro ou le dollar sont exposes des risques pouvant induire ultrieurement dnormes pertes, ce qui justifie leur forte capitalisation. Leur bilan comporte de trs gros montants en devises car le risque de perte est lev si, pour une raison ou une autre, la parit ne peut tre maintenue. Le volume substantiel de fonds propres figurant au bilan renforce la confiance dans la viabilit du cours de change fixe et offre en mme temps un volant de scurit contre des pertes potentielles. 5.2 Dtermination du niveau de fonds propres appropri
Certaines banques centrales utilisent le dispositif de Ble pour notifier leurs fonds propres, mais les critres servant en dterminer le niveau adquat diffrent fondamentalement de ceux qui sappliquent aux banques commerciales. En outre, sils sont bien prciss pour ces dernires, ce nest pas le cas pour les banques centrales. Diverses institutions ont cherch laborer un cadre pour la dtermination dun niveau de fonds propres appropri. Lobjectif est que leur bilan gnre un revenu suffisant pour : 1) couvrir les charges dexploitation et 2) absorber les pertes financires pouvant rsulter des expositions de bilan et/ou des fonctions de la banque centrale en matire de politique montaire, de cours de change et de gestion financire. Pour faciliter ces valuations, des techniques de simulation, de quantification de la valeur en risque et danalyse de scnarios ont t utilises, notamment par la Banque des Pays-Bas et la Banque de Sude123. Ces mthodes plus labores peuvent tre, bien sr, largement tributaires dhypothses relatives aux variables cls, telles que lvolution future de lmission de monnaie et la volatilit des prix sur les marchs financiers. Elles peuvent aussi se fonder sur des jugements concernant lampleur des provisions supplmentaires requises pour faire face des vnements faible probabilit mais occasionnant de fortes pertes (long tail events). Rcemment, la suite de circonstances extrmes,
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Stella (2008). Un rsum de la mthode de modlisation de lactif et du passif utilise par la Banque des Pays-Bas figure dans BRI (2005a, non publi). Voir Ernhagen, Vesterlund et Viotti (2002) pour une analyse ralise la Banque de Sude.
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comme larrt temporaire dactivit sur les principaux marchs montaires interbancaires, plusieurs grandes banques centrales ont enregistr de profondes modifications de leurs expositions risque, susceptibles de les amener rviser ladquation de leurs fonds propres. Il est vident que le niveau ncessaire pour prserver la rputation et la crdibilit dune institution est galement, au moins en partie, une question dapprciation et quil dpend de son histoire et de ses antcdents. Par ailleurs, la nature des droits et devoirs financiers des parties prenantes dune banque centrale peut jouer un rle essentiel dans la dtermination du volume de fonds propres appropri. Si, par exemple, la lgislation qui la rgit comporte des clauses imposant ltat de renoncer recevoir des dividendes de la banque centrale, ou de la recapitaliser en cas de pertes, il est moins ncessaire de disposer de ressources financires pour faire face ce genre de situation. Ces divers aspects sont analyss ci-aprs. 5.3 Procdures et pratiques de distribution du revenu
Pour la plupart des banques centrales, la distribution du revenu ltat intervient chaque anne sur la base du rsultat financier de lexercice prcdent124. Elle se fonde sur trois grands lments : 1) le montant distribuable, 2) les rgles ou pratiques rgissant la part de ce montant transfrer aux rserves de la banque centrale pour renforcer ses fonds propres, 3) la part allouer aux parties prenantes (en gnral ltat)125. La prise en compte des gains et pertes de rvaluation dans le compte de rsultat accentue la variabilit du montant distribuer, ce qui constitue un problme pour les tats qui attendent un dividende constant. Pour la banque centrale, le fait dinclure ces gains et pertes dans le calcul du revenu distribuable risque dengendrer une asymtrie : des dividendes sont distribus les annes o elle enregistre des gains, mais il ny a pas dextournes en cas de pertes. Mme si linstitution ne procde aucune distribution les annes o elle subit des pertes, cette asymtrie pourrait finir par puiser ses fonds propres. Dans certains cas, par exemple pour la Banque de Rserve dAustralie et la BCE, la lgislation prend explicitement en compte le fait que les ajustements de rvaluation peuvent rduire les fonds propres. En Australie, les gains et pertes dvaluation non raliss sont exclus du revenu distribuable, mais la fraction des pertes non ralises suprieure au solde des montants accumuls non raliss dj transfrs la rserve de rvaluation doit tre retranche du total distribuable. Cette mthode dtermine le revenu distribuable en se fondant sur un indicateur plus proche de ce que la Banque de Rserve dAustralie dcrit comme le revenu sous-jacent (produit dintrts net moins charges dexploitation plus gains nets raliss). Cependant, le fait dexclure du revenu distribuable les pertes nettes accumules non ralises dnote une certaine prudence. Dans le cas de la BCE, les gains dvaluation non raliss ne sont pas compris dans le revenu distribuable, ce qui corrige la tendance des distributions asymtriques.
124 125
Aux tats-Unis, les distributions sont hebdomadaires. Dans le cas de la BCE, il sagit des banques centrales nationales de lEurosystme. En ce qui concerne le Systme de Rserve fdrale, les banques commerciales actionnaires des banques de Rserve fdrale rgionales reoivent un dividende de 6 % par an, le solde (aprs mise en rserve) tant vers au Trsor. La Banque nationale suisse constitue un autre exemple (ils sont peu nombreux) de banque centrale fonctionnant avec des capitaux privs ; elle verse donc galement des dividendes des institutions en dehors de ltat.
137
Quelques pays scandinaves recourent une autre approche pour lisser les dividendes lorsque le revenu de la banque centrale est fluctuant : la dtermination du revenu distribuable se fait partir dune moyenne du revenu comptable sur plusieurs annes, ce qui neutralise en grande partie les gains et pertes de rvaluation. Les rgles et pratiques de rpartition du revenu entre rserves et dividendes diffrent fortement dune banque centrale lautre, mais on distingue en gros deux catgories. Dans la premire, qui comprend beaucoup de pays, une rpartition module (graduated sharing) fonde le montant allouer aux rserves sur le niveau des fonds propres existants ou bien sur un indicateur donn, tel que les billets de banque en circulation, ce qui permet dtoffer les fonds propres requis en fonction de lexpansion de lconomie. Ainsi, le Conseil des gouverneurs de la BCE peut dcider quun pourcentage maximum de 20 % du revenu net soit transfr au fonds de rserve gnrale (dans la limite de 100 % du capital libr) puis de verser lintgralit du revenu net aux parties prenantes en proportion de leur quote-part du capital libr. De mme, en Malaisie, si les rserves de la banque centrale reprsentent moins de la moiti du capital libr (et, aux tats-Unis, si elles lui sont infrieures), le revenu net est transfr au compte de rserve et le solde ltat. En Indonsie, le revenu net nest pas distribu tant que les fonds propres natteignent pas un niveau dtermin, tout comme en Suisse, o ce niveau est fix par rapport au montant des billets en circulation. Dans cette premire catgorie, quelques pays recourent un mode de rpartition entirement fond sur des rgles. Ce sont principalement les conomies mergentes o la lgislation sur la banque centrale est rcente : dans certaines, elle impose une affectation du revenu net dans des proportions fixes, par exemple en Core et aux Philippines, avec un transfert de 10 % et 25 % respectivement. Dans quelques pays de cette catgorie (Australie et Nouvelle-Zlande notamment), la lgislation sur la banque centrale nnonce pas de rgles quantitatives mais dfinit une procdure par laquelle le conseil de la banque centrale ou ltat, soit indpendamment soit en concertation, dtermine la rpartition du revenu net entre rserves et dividendes. La seconde catgorie regroupe les banques centrales dun petit nombre de pays. Elles transfrent ltat, de manire formelle ou informelle, la quasi-totalit de leur revenu net. Ainsi, la Banque dAngleterre, le revenu du dpartement qui met la monnaie est automatiquement vers ltat, tout comme le bnfice dgag sur les autres oprations de la banque, sauf si le Chancelier de lchiquier dcide quune partie du revenu soit conserve comme rserves. Au Canada, avant 2007, la totalit du revenu net allait ltat. Mme si cest toujours le cas, la loi sur la Banque du Canada a t amende en 2007, afin de permettre linstauration dun fonds de rserve spcial (plafonn CAD 400 millions) pour les ventuelles pertes dvaluation non ralises conscutives aux variations de la juste valeur du portefeuille dactifs de la banque disponibles la vente. Grce ce nouveau fonds de rserve, la Banque du Canada dtient un trs faible niveau de fonds propres par rapport au total de son bilan. loppos, une forte proportion du revenu net du Hong Kong Exchange Fund (gr par lAutorit montaire de Hong-Kong) est gnralement affecte aux rserves (y compris budgtaires), ce qui procure un volant de fonds propres considrable126.
126
la Banque populaire de Chine, le transfert est encore plus direct et immdiat : lintgralit du revenu va ltat qui, son tour, sacquitte des charges de la banque centrale.
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Comme le montrent ces exemples, les banques centrales dont le bilan comporte essentiellement des actifs en monnaie locale, et nest donc pas soumis damples modifications du revenu dues aux variations de change, transfrent en gnral ltat lessentiel ou la totalit de leur revenu net. Elles risquent dautant moins de subir des pertes ultrieures qui pourraient amener les pouvoirs publics, un moment ou un autre, les recapitaliser. Il ressort principalement de cette analyse que les rgles de calcul du revenu et celles qui en rgissent la distribution ont des interactions qui peuvent influer sur lvolution des fonds propres dune banque centrale. Or, le passage de nombreux pays aux IFRS apporte un nouvel clairage sur cette question. ce jour, certaines banques centrales ont dcid de ne pas les appliquer ou seulement partiellement. Leur attitude semble dicte par le fait que la volatilit du revenu dclar qui en rsulte dune anne sur lautre en raison de la ncessaire rvaluation des substantielles positions de change et de taux dintrt figurant au bilan de la plupart dentre elles pourrait donner une fausse ide des rsultats, qui, au vu de leurs missions et responsabilits, doivent tre davantage considrs dans une perspective moyen terme. De plus, lanalyse illustre clairement les interactions importantes entre la structure du bilan, les politiques comptables, les rgles de distribution du revenu et les fonds propres de la banque centrale ainsi que la ncessit de les dfinir comme un ensemble compact plutt que de les rviser individuellement127. 6. Le budget de fonctionnement
Le plus souvent, la banque centrale se situe hors du cadre budgtaire de ltat et nest pas soumise une contrainte budgtaire naturelle, mais elle veille ne pas donner limpression de manquer de discipline. Dans certains pays, les disparits apparentes entre linstitution et les autres organismes publics sont accentues par les salaires plus levs quelle propose pour attirer un personnel qui, sinon, travaillerait dans le trs rmunrateur secteur financier priv. Comme les autres organismes publics sont fortement incits comprimer leurs cots et accrotre leur efficience, de nombreuses banques centrales ont donc ax leurs efforts sur lefficience de leurs oprations. Afin dutiliser leurs ressources de fonctionnement de manire rigoureuse et efficace, depuis une dizaine dannes beaucoup de banques centrales ont renforc leurs processus de budgtisation, de planification et de communication financire. La plupart financent leurs charges dexploitation, qui sont habituellement modres par rapport leur revenu net et aux rvaluations de leur bilan, partir de leur propre revenu brut. Dans ce cas, lapprobation du budget ne ncessite gnralement pas lautorisation pralable de ltat mais frquemment une validation ex post. Certains pays ont introduit de nouveaux dispositifs pour calculer le budget de fonctionnement de linstitution dans le cadre dune rvision plus large de la relation entre elle et ltat. Le fait que les banques centrales sont des organisations qui reposent sur un savoir particulier constitue le principal lment non financier de leurs cots de fonctionnement. En consquence, pour la plupart dentre elles, les dpenses de personnel reprsentent probablement la plus lourde des charges dexploitation non financires. Les autres postes importants concernent limpression des billets de
127
Ainsi, en 2007, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande a modifi la structure de son bilan en passant dune couverture intgrale contre le risque de change une position longue nette en devises. Ce changement a fait prendre conscience aux pouvoirs publics de la ncessit dun amendement de la loi sur la banque centrale pour viter une volatilit inapproprie du revenu dclar et du revenu distribu ltat.
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banque, les locaux, ladministration gnrale de mme que les technologies de linformation et de la communication. Celles-ci englobent les outils ncessaires aux fonctions intellectuelles (analystes, cadres et personnel administratif) ainsi quaux systmes financiers et de paiement dans lesquels les banques centrales investissent en gnral massivement. 6.1 Dtermination du budget de fonctionnement
Les dispositifs institutionnels qui servent dterminer le budget de fonctionnement de la banque centrale peuvent tre classs en trois grandes catgories : un modle de planification et de budgtisation interne ; un modle de planification et de budgtisation de ltat ; un modle intermdiaire, constitu de paramtres densemble et de long terme dfinis par ltat ou en commun accord, par rapport auquel la banque centrale applique son processus de planification et de budgtisation interne.
Le plus souvent, elle tablit son budget en se conformant pour lessentiel un cadre de planification et de budgtisation interne. Dans la majorit des cas, comme pour la Banque nationale dAutriche et lAutorit montaire de Singapour, cest la direction gnrale quil appartient de formuler le projet de budget, accompagn habituellement de plans stratgiques et oprationnels, qui est ensuite soumis lapprobation du conseil de surveillance de la banque centrale (graphique 38). Dans ces banques centrales, le processus budgtaire est caractris par le fait que ltat ou le pouvoir lgislatif ne donne pas son autorisation ex ante, mme si le projet de budget leur est souvent transmis pour information. Parmi celles qui recourent cette approche (elles sont neuf figurer dans lenqute BRI de 2005 (BRI (2005b)), certaines communiquent leur budget au ministre des Finances, pour information, avant quil ne soit approuv par le conseil de la banque centrale. La plupart des autres font connatre leur plan et leur budget aprs leur adoption formelle, parfois mme dans leur rapport annuel ou par une autre voie. lautre extrmit se trouvent certaines institutions dont le budget de fonctionnement, bien que financ par leurs propres revenus, doit tre autoris par ltat pour le contrle des dpenses. Le graphique 38 montre que, dans une banque centrale sur quatre environ, les budgets des dpenses courantes et dinvestissement sont soumis une instance extrieure, telle que le Parlement ou le ministre des Finances, pour approbation, veto ou amendement. Elles nont pas le pouvoir deffectuer des dcaissements non approuvs par ltat. Cette disposition est gnralement plus courante dans les conomies mergentes (la Chine en particulier) que dans les pays avancs. Il existe une troisime approche, qui constitue une solution intermdiaire : ltat dfinit un cadre qui limite la taille globale du budget de fonctionnement de la banque centrale sur plusieurs annes. Linstitution tablit son plan et son budget annuels en sy conformant. Avec ce cadre pluriannuel (cinq ans pour la Banque dAngleterre et la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande), les dcisions dordre montaire risquent moins de subir des influences politiques travers la procdure budgtaire. Cette approche est lune des composantes des nouveaux dispositifs que les autorits de ces deux pays ont instaurs dans les annes 1990 pour confrer leur banque centrale une plus grande autonomie au sein du systme de gouvernement de type Westminster (modle de rgime parlementaire britannique).
140
Graphique 38 Rles respectifs du conseil de surveillance et des instances extrieures vis--vis des budgets de dpenses
Parlement, ministre des Finances et/ou autre instance 1 extrieure

Dpenses courantes
Conseil de surveillance de la banque centrale
Parlement, ministre des Finances et/ou autre instance 1 extrieure et/ou conseil de surveillance
Nintervient pas Doit tre inform Veto/rejet possible Approbation requise Peut amender Autre Nintervient pas Doit tre inform Veto/rejet possible Approbation requise Peut amender Autre
Dpenses dinvestissement Rmunration du personnel
Nintervient pas Doit tre inform Veto/rejet possible Approbation requise Peut amender Autre
Rmunration du gouverneur
Nintervient pas Doit tre inform Veto/rejet possible Approbation requise Peut amender Autre Nintervient pas Doit tre inform
Effectifs
Veto/rejet possible Approbation requise Peut amender Autre
0% Autre que le conseil de surveillance. Source : BRI (2005b).
50%
100%
0%
50%
100%
0%
50%
100%
Dans une certaine mesure, cette solution intermdiaire dissocie le financement des oprations de la banque centrale et le revenu tir du bilan ; par rapport aux deux autres
141
approches, elle tablit en outre un lien plus direct entre les ressources dont dispose la banque centrale et celles dont elle a besoin pour remplir ses fonctions oprationnelles128. En revanche, le revenu tir du bilan dpend de divers autres facteurs (section 2 ci-avant). Par consquent, le revenu na gnralement quune faible relation avec les charges dexploitation et, selon notamment les conventions comptables appliques (section 4.3), il peut fluctuer fortement dune anne sur lautre, alors que les ressources ncessaires aux oprations annuelles sont relativement stables. 6.2 Amliorer lutilisation des ressources en termes defficacit et defficience129
La budgtisation requiert une planification et un contrle, que le budget de fonctionnement soit soumis lapprobation de ltat ou quil relve de la responsabilit du conseil de surveillance de la banque centrale. Dans le second cas, toutefois, ces deux tapes sont sans doute encore plus ncessaires, car plus lautonomie est grande, plus la gestion comptable doit tre rigoureuse. Comme les banques centrales ne sont pas des organisations but lucratif, leurs projets de dpenses ne peuvent pas tre valus en regard de critres stricts comme le revenu par dollar dpens. Il sagit plutt de voir si leurs dpenses contribuent amliorer les rsultats de leur politique. Or, cette relation est gnralement imprcise et difficile valuer. Cest la raison pour laquelle elles recourent des techniques plus varies que les entreprises du secteur priv, pour que les ressources qui leur sont alloues dans le budget de ltat soient utilises avec efficacit et efficience. 6.2.1 Planification
La plupart des banques centrales entreprennent une planification avant dlaborer leur budget de fonctionnement. Il sagit didentifier les objectifs et priorits pratiques, de manire permettre une allocation approprie des ressources. Une planification rigoureuse aide la direction cerner et valuer lintrt probable des projets de mesures et du programme de recherche et, comme le fait la Banque de Rserve dAustralie, liminer les propositions qui ne paraissent pas justifier les moyens requis. Une pratique courante, suivie notamment par la Banque du Canada et la Banque de Sude, consiste commencer la planification par un recensement global des grands problmes ou changements qui apparaissent dans la sphre conomique ou politique et sont susceptibles daffecter la banque centrale. Certaines institutions font dsormais intervenir cet gard des personnes extrieures, reconnues par exemple pour leurs jugements aviss, des membres de leur conseil de surveillance ou des experts internationaux, afin dobtenir des points de vue indpendants. Ainsi, la Banque populaire de Chine et lAutorit montaire de Singapour sappuient sur la contribution dun panel dexperts internationaux. Lobjectif est de savoir anticiper et de se doter dune vision plus large, de manire prparer la banque centrale faire face de
128
En fait, au Royaume-Uni, lintgralit du revenu que la Banque dAngleterre tire du seigneuriage va directement ltat et lallocation budgtaire sur cinq ans est finance par la rmunration produite par le placement des rserves obligatoires (sans intrts) constitues par les organismes de prts commerciaux. Lefficacit concerne la ralisation des objectifs viss (extrants) et lefficience consiste y consacrer le moins de ressources possible (intrants). Les banques centrales sont guides par ces deux critres mais, en dernire analyse, la plupart ne chercheront pas privilgier lefficience au dtriment de lefficacit de leur politique.
129
142
nouveaux dfis et, le cas chant, tre en mesure dy rpondre. Ce processus se concrtise habituellement par un plan stratgique moyen terme, qui couvre un horizon de trois cinq ans et dfinit le contexte dlaboration dun programme (et dun budget) plus cibl pour lanne venir.
Graphique 39 Horizon de la planification stratgique et du processus de planification
25 banques centrales
18 Processus de planification (en mois)
12
0 0 2 4 6
Horizon de planification (en annes)
La dure de la planification varie gnralement en fonction de lhorizon considr (graphique 39). Pour sa coordination, certaines banques centrales ont institu une entit distincte, parfois rattache au bureau du gouverneur. Ainsi, la Banque nationale dAutriche, un groupe appel Organisational Analysis Project Group joue un rle fondamental. La Banque centrale de Malaisie et lAutorit montaire de Singapour se sont dotes dune instance analogue. Ailleurs, la planification est plus dcentralise ; elle est souvent place sous le contrle dun comit cr cet effet et compos de cadres dirigeants ou de membres du conseil dadministration ; la Banque du Canada et la Banque dAngleterre grent ainsi leurs processus de planification.
Une autre question concerne par ailleurs le choix entre une approche descendante (top down) ou ascendante (bottom up). Dans le premier cas, les grands objectifs sont dfinis au niveau du conseil dadministration, puis les diffrents dpartements dressent des plans plus dtaills et oprationnels. Dans le second, en revanche, ce sont les dpartements qui tablissent les priorits et projets, qui sont ensuite valus et intgrs dans le plan global. Cette dernire approche est gnralement plus participative mais elle prend davantage de temps. Certaines banques centrales lont utilise comme outil de gestion des changements lorsquelles ont entrepris de vastes rformes ncessitant ladhsion de leur personnel. Elle est galement adopte dans celles o la planification et la budgtisation formelles sont pratiques depuis longtemps et o les processus sont fermement ancrs au niveau des dpartements (cest le cas, par exemple, au sein du Conseil des gouverneurs du Systme de Rserve fdrale). Outre quils facilitent le processus budgtaire, les plans formels constituent des points dancrage pour le suivi des rsultats, la fois au niveau de la gestion interne, comme pour toute organisation, et vis--vis de lextrieur, dans le cadre des dispositifs obligeant les banques centrales indpendantes rendre des comptes. Un plan formel offre un socle solide partir duquel le conseil de surveillance, ltat et la collectivit peuvent valuer les performances de la banque centrale. Ainsi, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande, le conseil de surveillance sollicite des rapports priodiques ( fiches dvaluation ) faisant tat des avances relativement au plan. De mme, un certain nombre dinstitutions centrent dsormais leur rapport annuel sur lvaluation des performances en regard des rsultats et objectifs prvus et prsentent les grandes lignes de leur plan dactivit pour la priode venir ; certains de ces lments trouvent leur illustration dans les derniers rapports annuels de la Banque dAngleterre, de la Banque du Canada, de la BCE et de la Banque de Sude.
143
6.2.2
Analyse comparative et examen par les pairs
tant donn leur combinaison unique de fonctions et leur position intermdiaire entre les secteurs public et priv, il est difficile pour les banques centrales de trouver sur le plan national des rfrences leur permettant dvaluer lefficience de leurs dpenses de fonctionnement. En raison de leurs diffrences en termes de fonctions et de situation, une comparaison de leurs dpenses lchelle internationale est tout aussi complexe. Plus lventail des fonctions est large, plus les charges dexploitation sont importantes, avec des conomies de gamme ngatives, et lactivit de banque centrale a gnralement un cot plus lev dans les pays les plus dmunis (graphique 40). Une corrlation peut tre tablie entre ces deux tendances, en ce sens que les banques centrales de ces pays assument gnralement des fonctions plus diversifies (encadr 2, graphique 3).
Graphique 40 Charges dexploitation non financires
En % du PIB, sur 37 banques centrales En fonction de la diversit des missions de la banque centrale
0.4% Charges dexploitation, en % du PIB
En fonction du PIB par habitant

0.4% En termes bruts Charges dexploitation, en % du PIB
0.3%
En termes bruts En termes nets
0.3%
En termes nets
0.2%
0.2%
Moyenne Moyenne
0.1%
0.1%
0.0% 0.30 0.40 0.50 0.60 0.70 0.80 Diversit des fonctions (indice de 0 1)
0.0% 0 20000 40000 60000 80000 PIB par habitant (en dollars, 2007)
De nombreuses banques centrales recourent aujourdhui des analyses comparatives (benchmarking) pour mesurer leurs performances par rapport celles dorganisations charges de missions analogues. Suivant la fonction considre, ces organisations peuvent tre des entreprises prives ainsi que des banques centrales. la Banque du Canada, les analyses ont port, par exemple, sur lmission et la mise en circulation des billets de banque, les ressources humaines et les technologies de linformation. De son ct, la Banque du Mexique a charg le Fonds montaire international deffectuer un examen comparatif de son systme de paiement. Dans une optique lgrement diffrente, le Systme de Rserve fdrale sappuie non seulement sur ce type de procdure, mais il observe galement lvolution dans le temps dindicateurs de productivit interne pour diverses activits, comme le cot par paiement effectu et le nombre de personnes-heures par inspection. Les fonctions lies la politique suivie, lanalyse et la recherche se prtent moins bien des tudes comparatives car leurs rsultats sont difficiles quantifier. Nanmoins, certaines banques centrales ont soumis les procdures et pratiques de leur politique montaire des valuations de ce genre, avec laide dexperts extrieurs
144
appartenant souvent une autre institution. Parmi elles, la Banque de Rserve dAfrique du Sud, la Banque dAngleterre, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande et la Banque de Sude, o ces examens ont t pratiqus par un universitaire de renom ou un spcialiste dune banque centrale trangre ; en outre, le rapport de la Banque de Sude sur la stabilit financire a t soumis une quipe constitue dun dirigeant du FMI, dun universitaire et du responsable dune banque commerciale. Rcemment galement, la Banque du Canada a charg un comit de cinq experts extrieurs, issus des milieux universitaires et du Systme de Rserve fdrale, dexaminer ses activits de recherche conomique. 6.2.3 Externalisation et comparatif
Lanalyse comparative a t utilise la fois pour amliorer les gains de productivit au sein de la banque centrale et pour voir si lexternalisation permettait daccrotre lefficacit ou lefficience des activits existantes. Dans certaines institutions, ce second aspect partait dun point de vue stratgique visant dterminer si les activits annexes celles qui apparaissaient comme les fonctions cls devaient tre externalises ou cdes, sauf si de bonnes raisons sy opposaient. Ce raisonnement a abouti, par exemple, externaliser certains lments lis la scurit physique et la mise en circulation des billets de banque, les services de nettoyage et de restauration, ainsi que des prestations concernant les technologies de linformation : cest ce quont fait la Banque dAngleterre, la Banque nationale dAutriche et la Banque de Sude. De mme, les banques centrales qui grent des rserves de change confient souvent lextrieur une partie de leur gestion de portefeuille, soit sous forme de procdure oprationnelle, soit dans le cadre dun exercice danalyse comparative en temps rel. Cependant, lanalyse comparative na pas toujours entran une externalisation. Ainsi, la Banque de Rserve dAustralie, les technologies de linformation et divers services bancaires destins ltat ont fait lobjet dune analyse et dun appel doffres, mais ont t finalement conservs la banque centrale ; par ailleurs, pour des raisons defficience, les questions dassurance du personnel (contre les risques professionnels) sont galement traites en interne. En liaison avec lanalyse comparative, certaines banques centrales facturent leurs dpartements oprationnels lutilisation de services assurs en interne, tels que la gestion des ressources humaines, la comptabilit, les technologies de linformation et les prestations du bureau du gouverneur, en appliquant gnralement une formule de calcul relativement simple. Cest ce que font notamment la Banque dAngleterre, la Banque du Canada, la Banque de Sude et le Systme de Rserve fdrale. Le lien entre cette pratique et lanalyse comparative est vident lorsquil apparat, du moins en thorie, que ces services pourraient tre traits lextrieur. Cependant, mme dans les cas o cette externalisation nest pas applicable, certaines banques centrales voient un intrt appliquer une facturation interne aux utilisateurs et prestataires des services concerns : les divers dpartements ont alors davantage conscience, en effet, du cot de ce quelles produisent et les prestataires, de leur ct, peuvent mieux rpondre aux besoins de ces clients, qui restent nanmoins captifs .
145
Obligation de rendre compte, transparence et surveillance
Chapitre 7 : Obligation de rendre compte, transparence et surveillance130
Ltat a dlgu la banque centrale dimportants pouvoirs, qui peuvent influencer la rpartition du revenu au sein de la socit et entre les gnrations. Des garde-fous sont ncessaires pour quaucune menace de caractre politique nentrave le bon exercice de ces pouvoirs ; cependant, si la banque centrale est totalement soustraite la surveillance des lus, ses dirigeants se trouveront alors dlis de toute obligation de rendre compte. Le plus difficile consiste trouver le juste milieu entre protger lindpendance de la banque centrale et prserver les exigences de responsabilit. Pour ce faire, plusieurs questions sont prendre en considration lors de llaboration des dispositifs en la matire. Comment rendre les objectifs suffisamment mesurables et prcis pour que les russites et les checs des politiques mises en uvre puissent tre attribus ceux qui en sont responsables ? Comment tenir les dirigeants de banques centrales pour responsables envers les lus pour des actions quils ont menes en toute indpendance ? Lorsquune dcision de groupe est prise en vue de rduire le risque idiosyncrasique, comment peut-on considrer les personnes concernes comme individuellement responsables ? Dans quelle mesure louverture et la transparence peuvent-elles combler des lacunes dans lobligation de rendre compte aux lus en largissant cette responsabilit au grand public ? Les impratifs de transparence doivent-ils tre formaliss et mieux prciss ? Introduction
1.
Les banques centrales ont diverses responsabilits (chapitre 2), un degr dautonomie tendu (chapitre 3) et un important volume de ressources (chapitre 6). En consquence, la dlgation de fonctions la banque centrale doit saccompagner dune obligation de rendre compte, afin de garantir un contrle dmocratique appropri et une bonne gouvernance. Cette responsabilisation porte sur laccomplissement de ses missions et objectifs ainsi que sur lutilisation de ses ressources. Lobligation de rendre compte comporte gnralement trois aspects : 1. 2. 3. contrle par des tiers ; comptes rendus dactivit rguliers ; risque de rpercussions ngatives si les rsultats sont jugs insatisfaisants.
De fait, elle peut tre rapporte une valuation des performances. Sils sont bien conus, des mcanismes peuvent jouer un rle crucial dans la concordance des objectifs et des incitations, de manire ce que ces objectifs soient atteints et que les oprations de la banque centrale soient conduites avec efficacit et efficience.
130
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Petra Geraats.
147
Toutefois, dans le contexte de lactivit de banque centrale, la mise en place de mcanismes de responsabilisation efficaces se heurte des enjeux particuliers lorsquil sagit dlaborer des critres de performance laune desquels leurs dirigeants sont jugs. Premirement, les objectifs peuvent tre difficiles dfinir clairement ou leur multiplicit est de nature engendrer des conflits. En labsence dune spcification et dune hirarchisation prcises des objectifs de la banque centrale, lvaluation des rsultats obtenus peut se rvler dlicate. Deuximement, il peut tre malais dtablir, par rapport aux objectifs dfinis, des critres de performance appropris et vrifiables. Pour de nombreuses missions de la banque centrale, et surtout les plus dlicates, les actions quelle conduit ne sont que lun des nombreux facteurs qui influent sur les rsultats. Il faut parfois lexpertise dun spcialiste et beaucoup de discernement pour comparer des dmarches spcifiques aux rsultats recherchs et valuer leur contribution la ralisation des objectifs. Troisimement, les mcanismes de dlgation formels et informels peuvent laisser assez floue la question de la part de responsabilit qui revient la banque centrale dans les dcisions ; de plus, celle-ci peut ne pas disposer des pouvoirs ncessaires laccomplissement de ses objectifs. cause de ces difficults, il est loin dtre vident dinvoquer une obligation de rendre compte. Malgr tout, les volutions des deux dernires dcennies ont bien dcant la situation cet gard. Les principaux progrs ont peut-tre t accomplis sur le plan de la politique montaire, pour laquelle lindpendance oprationnelle prvaut de plus en plus avec, comme mission essentielle, la stabilit des prix sur la base dobjectifs chiffrs. Les questions qui prsident la conception des dispositifs dans ce domaine sont les suivantes : qui la banque centrale doit-elle rendre compte ? Que recouvre sa responsabilit ? Comment se concrtise-t-elle ? Comme les banques centrales uvrent dans lintrt public, elles sont redevables au final envers la collectivit. Officiellement, elles doivent rendre compte ltat, qui leur a confr leurs pouvoirs statutaires. Dans la pratique, elles sont gnralement responsables vis--vis de comits lgislatifs, de ministres des Finances ou de conseils de surveillance. Le choix des mcanismes de responsabilisation dpend le plus souvent de la nature des responsabilits de linstitution. Les mcanismes utiliss pour des objectifs faciles observer et quantifier, comme la stabilit des prix, sont diffrents de ceux qui sappliquent des objectifs difficiles mesurer, tels que la stabilit financire, ou qui se prtent mal un suivi, comme ladministration des ressources. Aprs une analyse des principaux enjeux que comportent les obligations effectives de la banque centrale, ce chapitre recense les pratiques actuellement existantes, tant formelles quinformelles, et examine le rle fondamental de la transparence sur le plan de la responsabilit informelle. Il voque ensuite les tensions potentielles entre responsabilit et indpendance de la banque centrale. 2. Obligation de la banque centrale
Lobligation de rendre des comptes par rapport aux missions et objectifs suscite beaucoup de questions spcifiques lactivit de banque centrale. Elle est gnralement plus pousse vis--vis de la politique montaire que sur le plan de ses missions et objectifs financiers. Sagissant de lutilisation de ses ressources, elle sapparente maints gards celle des tablissements privs et autres organismes publics, mme si elle comporte plusieurs enjeux rsultant de conflits intrinsques entre ses missions et objectifs, dun ct, et son administration financire, de lautre.
148
2.1
Obligation par rapport la politique montaire
En rgle gnrale, lun des principaux objectifs de la politique montaire est la stabilit des prix. Si les avis divergent sur ce que cette notion recouvre vraiment, il sagit dun objectif quantifiable dont la ralisation peut tre, dans une certaine mesure, suivie par tous. Actuellement, de nombreuses banques centrales publient un objectif dinflation chiffr, qui constitue un critre concret permettant dvaluer les rsultats obtenus dans ce domaine. Dautres institutions sont dotes dun objectif explicite ou dune fourchette de surveillance pour le cours de change ou pour des agrgats montaires en tant que cibles intermdiaires de la stabilit des prix. Les objectifs quantitatifs ou fourchettes de surveillance explicites concernant au moins une de ces trois variables (inflation, cours de change et agrgat montaire) jouent un rle de plus en plus grand dans la politique montaire depuis une vingtaine dannes (tableau 16). Un changement notable est intervenu, en particulier, depuis le dbut des annes 1990, avec labandon dun objectif de cours de change et dagrgat montaire au bnfice dun ciblage de linflation. En 2006, sur un chantillon de 36 autorits montaires, 64 % des banques centrales fonctionnaient avec des objectifs chiffrs de stabilit des prix, contre seulement 3 % en 1990. Ce changement gnralis a t d pour beaucoup la cration de lEurosystme, qui a conduit les banques centrales participantes passer de divers mcanismes ciblant le cours de change un dispositif commun fond sur un objectif quantitatif unique de stabilit des prix. Cette transparence relative aux principaux objectifs constitue un lment important de lobligation de rendre compte de la part des banques centrales. Tableau 16 Objectifs et fourchettes de surveillance explicites pour la politique montaire
En %, chantillon de banques centrales (pour 2006, celles de lEurosystme sont comptes comme une seule institution) 1990 Objectif unique Inflation Autre objectif chiffr de stabilit des prix Cours de change Agrgats montaires Objectifs multiples Aucun objectif ou fourchette de surveillance explicite 3 0 39 21 11 26 20 0 35 13 26 7 56 8 11 3 6 17 1998 2006
Source : Fry et al. (2000), mise jour BRI. chantillon de 38, 46 et 36 banques centrales respectivement en 1990, 1998 et 2006.
Durant les annes 1990, il tait galement devenu habituel pour les banques centrales de recourir des objectifs explicites pour au moins deux des trois variables. Ainsi, des cibles montaires taient souvent utilises pour suivre les progrs raliss sur le plan de linflation. Cependant, le recours des objectifs multiples pouvait gnrer des signaux contradictoires et rendre plus complexes les obligations de la banque centrale.
149
Cette option a perdu de sa popularit pendant la dernire dcennie au profit de dispositifs plus labors de ciblage dinflation, axs sur un seul objectif dinflation explicite. Dans 70 % des pays environ, le gouvernement participe llaboration des objectifs explicites de la politique montaire, offrant ainsi une rfrence qui permet de mieux tablir les obligations. Cest le cas pour quelque 70 % de ceux qui ciblent linflation, 80 % des institutions qui ont opt pour le cours de change et 30 % de celles qui ont un objectif montaire (qui souvent nest pas le plus important). Gnralement, les objectifs sont fixs conjointement par le gouvernement et la banque centrale, mme si, dans quelque 30 % des pays ayant des cibles dinflation et 30 % de ceux qui ont choisi le cours de change, les objectifs sont tablis uniquement par le gouvernement. Lvaluation dun objectif de change ne pose aucune difficult car le cours de la monnaie peut tre, en principe, contrl directement et immdiatement. Cependant, lapprciation des rsultats par rapport aux objectifs montaire et dinflation est rendue plus complexe par le fait que, en gnral, la banque centrale ne contrle quimparfaitement les agrgats montaires au sens large et linflation (chapitre 2). Lobligation de rendre compte souffre dune autre difficult majeure, en ce sens que les actions de politique montaire mettent en gnral un certain temps avant dinfluer sur les rsultats macroconomiques (autour de deux ans pour linflation). En consquence, les objectifs sont plutt tablis sur un horizon temporel relativement loign, souvent indfini en ce qui concerne linflation. Ce mme dlai de transmission des effets montaires implique que lobligation ex post fonde sur une comparaison des rsultats obtenus par rapport aux cibles value en fait les actions menes par la banque centrale dans le pass (plus ou moins lointain). Elle bnficie aussi de lavantage de lanalyse rtrospective, ce qui nest pas forcment juste. Il est possible dviter ces anachronismes en prenant en compte lincidence des perturbations non anticipes dans la transmission et en sappuyant sur les informations en temps rel dont dispose la banque centrale. Ce dernier lment permet galement un suivi des exigences en temps rel fond sur lapprciation des effets anticips des actions en cours. Toutefois, la stratgie montaire se heurte gnralement des incertitudes conomiques permettant difficilement de deviner les intentions de linstitution, qui peut dissiper ce manque de clart en communiquant des informations pertinentes. Ainsi, la transparence facilite lobligation de rendre compte. 2.2 7 Lobligation par rapport aux missions et objectifs financiers
Le chapitre 2 montre quil est gnralement difficile de dfinir des critres de performance quantitatifs pertinents pour les missions financires de la banque centrale (comme la surveillance et la rglementation financires) et les objectifs correspondants (par exemple, un systme de paiement efficient , un systme financier sain et la stabilit financire ). En outre, mme avec lavantage de lanalyse rtrospective, il peut tre malais de distinguer les effets des actions dordre rglementaire, tandis que les rsultats hypothtiques (fonds sur ce qui aurait pu se passer dans dautres circonstances) sont gnralement beaucoup trop incertains pour constituer des bases raisonnables une obligation de rendre des comptes. Pour compliquer encore les choses, les mesures prises pour attnuer une crise systmique (renflouements, par exemple) peuvent contribuer accentuer les dsquilibres financiers, en encourageant les tablissements et les investisseurs adopter des stratgies haut risque. Cest pour ce genre de raisons que les missions et objectifs financiers de la banque centrale ne sont habituellement pas associs des objectifs formels. En termes dobligation de rendre compte, cest plutt le respect de procdures appropries qui sert de critre de performance.
150
Ces procdures prennent naturellement en compte les obligations juridiques et rglementations externes auxquelles la banque centrale doit se soumettre, et, cet gard, la responsabilit formelle est tablie travers le systme judiciaire. Cependant, si lon na pas une connaissance approfondie des activits de banque centrale, il est souvent difficile de juger si les procdures constituent un critre de performance adquat et respect. Cest pourquoi il peut savrer insuffisant de sen remettre uniquement un contrle externe. Dans la pratique, ce problme est souvent rsolu en assignant la responsabilit un conseil de surveillance charg de suivre les procdures de contrle interne et la ralisation des missions et objectifs de la banque centrale. Pour les institutions qui interviennent dans la surveillance et la rglementation financires, il existe une cause dobligation supplmentaire, en plus de largument habituellement invoqu pour la politique officielle : un superviseur ou un rgulateur a souvent la capacit dexiger que certaines mesures soient prises et de modifier les droits de proprit en contrlant laccs aux marchs travers la dlivrance dautorisations et en imposant des sanctions financires. Compte tenu de ces pouvoirs, il pourrait tre souhaitable de recevoir les demandes de rparation prsentes par les particuliers et socits lss. Un systme de contrepouvoirs peru comme quitable sera davantage susceptible, en outre, de bnficier dun appui plus marqu des tablissements placs sous la surveillance ou la rglementation de la banque centrale, ce qui renforcera son efficacit. 2.3 Obligation par rapport aux ressources
Le chapitre 6 montre que la banque centrale gre un important volume de ressources physiques, humaines et financires, notamment les rserves officielles quelle dtient. Bien que lutilisation de ces ressources soit plus facile mesurer que laccomplissement de ses missions et objectifs financiers, il nen est pas moins important de choisir des critres de performance appropris. Cela vaut, en particulier, pour la gestion des actifs financiers, en raison des conflits potentiels lis la ralisation des objectifs de politique montaire. Ces questions peuvent savrer dlicates, surtout dans les pays en dveloppement. Dans le cas dun vritable conflit, les banques centrales modernes reconnaissent gnralement que les intrts de la politique officielle priment sur les intrts commerciaux mais, dans dautres cas, il nest pas toujours facile de trouver un juste milieu. Par opposition la rentabilit, lefficience des oprations de la banque centrale et la bonne utilisation de ses ressources sont considres de plus en plus comme importantes par les pouvoirs publics. Lobligation par rapport aux ressources financires implique le respect de normes de comptabilit et daudit strictes ainsi que la prsentation rgulire de rapports financiers. Le principal document cet gard est le rapport annuel de la banque centrale, qui semble accorder une place croissante la gestion des ressources. Si cette tendance peut sexpliquer par le regain de popularit de rapports distincts pour la politique montaire et la stabilit financire, elle parat galement reflter lattention de plus en plus grande accorde par les banques centrales leur responsabilit dans lutilisation des ressources. Lintgrit de la communication financire externe est la cl de vote de lobligation de rendre compte de lutilisation des ressources. Lauditeur externe dtermine si les tats financiers publis par la banque centrale donnent une image fidle de sa situation financire. Dans certains cas, il est lauditeur du secteur public et travaille directement pour le corps lgislatif. Lauditeur interne, qui vrifie si les procdures internes de gestion et de comptabilit sont bien respectes, est galement un rouage essentiel dune bonne administration. Le processus daudit peut tre revu par le conseil de surveillance mais, lheure actuelle, beaucoup de banques centrales (surtout celles qui ont un conseil unique) sont dotes dun comit daudit distinct.
151
3.
Dispositifs et mcanismes dobligation de rendre compte
Les banques centrales sont assujetties un certain nombre de dispositifs formels dobligation de rendre compte. Cependant, en rgle gnrale, leur obligation de facto est beaucoup plus vaste et repose sur des mcanismes plus informels et nanmoins, semble-t-il, plus efficaces. 3.1 Dispositifs formels
Les bases juridiques de lobligation pour la banque centrale de rendre compte sont gnralement dfinies dans la constitution et les statuts de linstitution. En outre, plusieurs pays recourent des rglementations, lettres formelles ou accords spcifiques pour prciser les objectifs et responsabilits de la banque centrale, en particulier sur le plan de la politique montaire. On peut citer, par exemple, la rglementation sur la politique montaire en Norvge, les lettres de mandat (remit letters) du Chancelier de lchiquier au comit de politique montaire de la Banque dAngleterre et laccord sur les objectifs de politique (Policy Targets Agreement) conclu entre la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande et le ministre des Finances. La plupart du temps, les banques centrales sont officiellement redevables lgard du lgislatif ou de lexcutif, selon la dlgation de responsabilits prvue dans la constitution. Dans les tats fdraux et unitaires, la banque centrale doit en gnral rendre compte aux instances fdrales ou centrales. Ainsi, aux tats-Unis, la Rserve fdrale est responsable devant le Congrs (organe lgislatif fdral). Cependant, dans certains cas, linstitution rend compte galement des niveaux de gouvernement infrieurs (par exemple, aux cantons en Suisse) ou, dans une moindre mesure, des parties prenantes prives (ainsi, en Afrique du Sud, Belgique, Italie et Turquie). Au sein dune union montaire, la banque centrale supranationale peut tre responsable vis-vis dautorits nationales (comme cest le cas pour la Banque centrale des tats de lAfrique de lOuest) ou des autorits lchelle de lunion (comme pour le SEBC, au sein duquel la BCE doit exclusivement des comptes au Parlement europen et les banques centrales nationales aux organes dsigns dans leur lgislation nationale).
Graphique 41 Structure de jure dobligation de rendre compte
En %, sur 47 pays
75% 64%
50% 30% 25% 21% 9% 0% Parlement/ organe lgislatif Ministre des Finances Gouvernement ou chef du gouvernement Chef dtat Autre instance 17%
Source : BRI (2008b) et analyse par la BRI des lgislations relatives aux banques centrales.
Pour la politique montaire, les banques centrales sont depuis longtemps officiellement redevables vis--vis de lexcutif, en particulier du ministre des Finances. Bien que ce soit encore le cas dans divers pays, la lgislation sur la banque centrale lui impose de plus en plus de rendre compte lorgane lgislatif (graphique 41). Toutefois, lutilisation en parallle de diffrents textes juridiques et dclarations extrastatutaires peut aboutir une multiplicit de structures dexigences de responsabilit. Ainsi, la Banque dAngleterre est redevable devant le Parlement mais aussi, en ce qui concerne lobjectif dinflation qui lui est assign dans la lettre de mandat, devant le Chancelier de lchiquier.
Pour les fonctions financires, il en va souvent comme pour la politique montaire, bien que les pouvoirs publics jouent parfois un rle plus important dans les obligations par
152
rapport aux ressources, surtout lorsquils sont propritaires formels de la banque centrale. Dans certains pays (Canada, Isral et Nouvelle-Zlande notamment), le gouverneur de la banque centrale est juridiquement lunique dcideur, ce qui permet de savoir sans ambigut qui demander des comptes. Nanmoins, dans la plupart des institutions, les dcisions sont prises par un directoire, comit ou conseil, ce qui pose la question des obligations collectives et individuelles. Ainsi, les membres du Conseil des gouverneurs de la BCE assument une responsabilit collective, tandis qu la Banque dAngleterre chaque membre du comit de politique montaire est individuellement responsable. Le chapitre 4 prcise que le type darrangement retenu risque dinfluer sur les modalits de la prise de dcision et de la communication au sein de la banque centrale. Il existe plusieurs mcanismes formels travers lesquels les banques centrales sont tenues responsables de leurs activits. 1) Surveillance par le gouvernement ou le pouvoir lgislatif. Dans de nombreux pays, des dispositions juridiques rgissent lchange dinformations entre la banque centrale et le gouvernement, souvent sous forme de runions rgulires ou de consultations, en particulier avec le ministre des Finances. Trs frquemment, un reprsentant du gouvernement est autoris participer aux sances du conseil, mais sans droit de vote. En outre, plusieurs institutions sont assujetties des examens officiels de la part du corps lgislatif. Habituellement, il nexiste pas de calendrier contraignant et ils sont pratiqus sur demande spciale ; assez souvent, cependant, ils sont programms rgulirement, plusieurs fois par an (tableau 17). Ils peuvent comporter laudition de reprsentants de la banque centrale et sont gnralement pratiqus dans le cadre de runions de comit ouvertes plutt quen sessions fermes ou plnires de lorgane lgislatif. Il est rare toutefois quun vote valide lexamen officiel et, en gnral, aucune sanction nest prononce (graphique 42). Certaines institutions, comme la Banque du Mexique, sont galement soumises au contrle et la surveillance du service daudit du congrs. Tableau 17 Frquence des examens officiels des activits de la banque centrale par lorgane lgislatif
En % Examens programms rgulirement Total (y Plusieurs fois par compris an autre ) Ensemble (47 banques centrales) conomies industrialises (22) conomies mergentes (25)
7
Examens sur demande spciale Aucun examen
Une fois par an
43 36 48
28 32 24
13 5 20
51 64 40
15 9 20
153
Graphique 42 Mesures prises lors des examens officiels de la banque centrale par lorgane lgislatif
0% 25% 50% 75%
Sans objet aucun examen de ce type
17%
Jugement (vote) explicite sur les rsultats de la banque centrale Rvocation possible du gouverneur/des membres du conseil si lorgane lgislatif dsapprouve les politiques de la banque centrale Vote du parlement/comit pour approbation du compte de profits et pertes de la banque centrale Rvocation possible du gouverneur/des membres du conseil si lorgane lgislatif rejette le compte de profits et pertes Absence de rsolution ou vote formel pour valider un jugement : des rponses sont apportes aux questions poses
2%
0%
2) Publication de rapports priodiques par la banque centrale. Dans leur grande majorit, les banques centrales sont tenues de remettre un rapport crit au corps lgislatif, gnralement chaque anne (tableau 18). Ce document porte le plus souvent sur les oprations de la banque centrale et les comptes financiers audits par un cabinet extrieur. Parfois, linstitution doit diffuser un document de synthse, mensuel voire hebdomadaire, portant par exemple sur le bilan. De plus, beaucoup de banques centrales doivent publier aujourdhui un rapport sur la politique montaire, en gnral trimestriel. 3) Rpercussions lies des actions ou rsultats de la banque centrale jugs insatisfaisants, surtout lorsque les critres de performance ne sont pas remplis. En particulier :
4%
0%
Environ 20 % des banques centrales font lobjet de procdures formelles lorsquelles natteignent pas leurs objectifs. Il sagit gnralement de Autre 11% demandes de rapports complmentaires prcisant les raisons de lchec ainsi que les Source : BRI (2008b). mesures et dlais ncessaires pour y remdier. On peut citer, par exemple, la lettre ouverte que le Gouverneur de la Banque dAngleterre est tenue dadresser au Chancelier de lchiquier si linflation dpasse de plus de 100 points de base lobjectif fix.
68%
7 Tableau 18 Frquence des rapports crits de la banque centrale exigs statutairement par lorgane lgislatif
En % Plusieurs fois par an Ensemble (47 banques centrales) conomies industrialises (22) conomies mergentes (25) 30 18 40 Une fois par an 57 64 52 Aucun 11 9 12
Le total dune ligne peut dpasser 100 parce quune banque centrale peut tre tenue dtablir la fois un rapport annuel et des comptes rendus plus frquents. Source : BRI (2001, 2008b).
154
Bien que les hauts reprsentants de la banque centrale soient en gnral juridiquement responsables en cas de mauvaise gestion, les sanctions financires ou les primes fondes sur les rsultats sont rares. Dans certains pays (Botswana, Canada et Suisse notamment), il est mme interdit de conditionner la rmunration aux rsultats de la banque, car cette mthode est juge incompatible avec les objectifs de la politique conduite par linstitution. Toutefois, les traitements peuvent tre fixs en termes nominaux ou augmenter proportionnellement lobjectif dinflation (Banque dAngleterre), de sorte que les responsables sont dsavantags si linflation est suprieure. Autre sanction possible : la non-reconduction dans un poste (dans le cas dun mandat renouvelable) ou mme la rvocation. Cependant, la plupart du temps, les dirigeants de banque centrale ne peuvent tre rvoqus quen cas de faute grave ou dincapacit, rarement pour de mauvais rsultats. Cette rgle comporte une exception : le Gouverneur de la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande peut tre congdi si lobjectif dinflation spcifi dans le Policy Targets Agreement nest pas atteint. 4) Approbation tacite. Comme indiqu au chapitre 5, section 3.1.1, dans un pays sur cinq environ, le gouvernement ou le parlement dtient explicitement le pouvoir de donner des directives formelles la banque centrale, dinfirmer ses dcisions ou bien de modifier lorientation de sa politique. Par ailleurs, dans tous les pays, les autorits sont fondes critiquer publiquement les choix de la banque centrale. Ne pas faire usage de ces pouvoirs pourrait tre considr comme une approbation de laction de la banque centrale. Il pourrait tre object toutefois que le fait dy recourir comporte un cot si lev (cela pourrait faire leffet dune bombe en raison de limpact probable sur la crdibilit de la politique montaire) que la valeur de cette approbation est ngligeable.
Graphique 43 Frquence effective des rapports crits transmis lorgane lgislatif et des examens effectus par ce dernier
20%
10%
0%
La frquence effective des rapports crits adresss lorgane lgislatif et des examens effectus par ce dernier est illustre dans le graphique 43 ; un ventail plus large des dispositifs dobligation de rendre des comptes est prsent au tableau 19. La grande majorit des banques centrales publient des objectifs (en particulier pour la politique montaire) mais quelquesunes seulement, essentiellement dans les pays industrialiss, sont soumises des procdures formelles lorsquils ne sont pas raliss. La plupart, et pratiquement toutes celles des conomies mergentes, sont assujetties une surveillance rgulire du pouvoir lgislatif.
Ensemble des institutions, en %
Lexercice des exigences de responsabilit de jure dpend, bien Examens Rapports crits sr, de linterprtation du cadre Source : BRI (2008b). juridique et des mcanismes de sa mise en uvre. Cependant, dautres facteurs peuvent entraver lefficacit des dispositifs formels. Les rapports de la banque centrale adresss lexcutif peuvent tre interprts sous un angle politicien plutt quen fonction de laction entreprise. Lanalyse approfondie des rapports soumis
155
linstance lgislative peut tre dtourne de sa finalit si les diffrents partis politiques cherchent lutiliser leur propre avantage. De surcrot, une surveillance efficace requiert des comptences spcialises. Tableau 19 Dispositifs dobligation de rendre compte au sein des banques centrales
En % Total (47 banques centrales) Publication dobjectifs spcifiques Contrle rgulier par lorgane lgislatif Procdures formelles pour infirmer les dcisions Procdures formelles en cas de non-ralisation des objectifs
Source : Fry et al. (2000).
Pays industrialiss (22) 36 64 23 9
conomies mergentes (25) 72 60 16 20
55 62 19 15
Dans certains pays, les organes lgislatifs concerns ont rsolu le problme de lexpertise en consultant formellement des experts extrieurs pour les questions de politique montaire. En Norvge, le ministre des Finances fait procder chaque anne de manire indpendante un examen de lorientation suivie (Norges Bank Watch) par des spcialistes comprenant souvent des universitaires de renomme mondiale. La Banque dAngleterre et la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande ont parfois invit des dirigeants de banques centrales trangres ou des universitaires rputs examiner le processus dlaboration des politiques et prsenter leurs conclusions au conseil de surveillance. En outre, les rapports dorganismes externes sont souvent mis la disposition de ceux qui sont chargs de contrler les rsultats de la banque centrale. On peut citer, par exemple, le Fonds montaire international (FMI), qui effectue rgulirement des commentaires sur la politique montaire dans le cadre de ses consultations au titre de lArticle IV de ses statuts. Le FMI publie galement ses Rapports sur lobservation des normes et codes (RONC), qui indiquent de manire synthtique dans quelle mesure certains de ces critres internationalement reconnus sont respects dans des domaines tels que la transparence de la politique montaire et financire, le contrle bancaire et les systmes de paiement131. Les rpercussions au titre des exigences de responsabilit de jure sont galement assez limites. Comme lindique le chapitre 3, section 8, la plupart des lois sur la banque centrale sopposent la rvocation des gouverneurs et autres dirigeants pour des erreurs de stratgie (relles ou supposes).
131
En outre, le Groupe daction financire (GAFI), organisme intergouvernemental, publie une liste de pays et territoires jugs non coopratifs dans les efforts internationaux de lutte contre le blanchiment dargent et le financement du terrorisme. Si les opinions du GAFI ne sont pas juridiquement contraignantes, elles nen ont pas moins un certain poids politique.
156
Les limites de ces exigences de responsabilit envers des tiers peuvent tre partiellement surmontes au moyen de solides mcanismes internes de surveillance et de contrle. Comme le montre le chapitre 4, de nombreuses banques centrales sont dotes dun conseil de surveillance, charg de superviser la ralisation des missions de la banque centrale et lutilisation de ses ressources, ou dun comit daudit distinct qui analyse le processus daudit. Dans ces organes, la nomination de personnes extrieures, non membres de la direction et possdant lexpertise requise, peut contribuer renforcer lobligation de rendre compte de la banque centrale. 3.2 Mcanismes informels
Les mcanismes informels sont des complments importants des exigences de responsabilit de jure. Certains fonctionnent par le biais des pouvoirs excutif et lgislatif et travers lintervention dexperts extrieurs. Cependant, les plus puissants sont peut-tre les rapports tablis ladresse des marchs financiers et du grand public. La conjonction de dispositifs formels et dexamens pratiqus par lorgane excutif ou lgislatif peut constituer une base dinformation complmentaire. Les banques centrales prennent souvent des initiatives, telles que communications supplmentaires ou auditions devant le pouvoir lgislatif, pour valoriser linstitution, accrotre leur crdibilit et viter parfois limposition de mesures contraignantes beaucoup moins appropries. Ainsi, la BCE a dcid antrieurement daller au-del des obligations de communication dj strictes nonces dans le trait sur lUnion europenne (Issing (1999)). La Banque de Sude publie les documents sur lesquels elle fonde ses valuations de politique montaire, y compris les analyses internes correspondantes, pour rpondre aux demandes du comit des finances du Riksdag, mais elle ne se limite pas au minimum exig. Un autre systme qui contribue lobligation de rendre compte de la banque centrale rside dans un contrle externe pratiqu par des experts des marchs financiers. Actuellement, les activits de la plupart des banques centrales font lobjet danalyses approfondies par la presse financire et de nombreux autres observateurs. Par exemple, si les marchs ne sont pas persuads du caractre soutenable dun rattachement de la monnaie, il en rsultera souvent de puissantes attaques spculatives qui forceront la banque centrale y renoncer. De cette manire, les marchs peuvent exercer une influence considrable sur les banques centrales et les contraindre modifier leur comportement. La raction des oprateurs de march aux actions et stratgies montaires constitue probablement lune des contraintes les plus efficaces (en temps rel). Lobligation dpasse le cadre des marchs financiers et recouvre, en particulier, les initiatives des entreprises et travailleurs de lconomie relle. Un manque de crdibilit dans la capacit de la banque centrale dassurer la stabilit des prix peut aboutir des hausses de prix et des revendications salariales, qui rendront plus difficile la ralisation de ses objectifs. Dans des cas extrmes, on risque mme dassister un dsengagement vis--vis dune monnaie dont la valeur parat trs incertaine. Les mcanismes informels des banques centrales trouvent un puissant soutien dans la publication dinformations permettant dvaluer les rsultats de linstitution. Ainsi, plus la transparence des activits de linstitution est grande, plus lexigence de responsabilit de facto sen trouve accrue. 4. Transparence 7
Dans le cadre des exigences de responsabilit de jure, les banques centrales sont gnralement soumises certaines obligations en matire de communication dinformations. Pour beaucoup dentre elles, toutefois, la transparence va aujourdhui
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bien au-del. Les pratiques et tendances actuelles cet gard contribuent pour beaucoup une exigence de facto. Autrement dit, pour les banques centrales, obligation de rendre compte et transparence sont deux critres troitement lis. 4.1 Prescriptions en matire de communication financire
En rgle gnrale, les banques centrales sont tenues de diffuser des rapports priodiques dans le cadre des dispositifs formels dexigences de responsabilit. Habituellement, cette obligation comporte la publication dun rapport annuel mais aussi dtats financiers et de comptes rendus rguliers (souvent trimestriels) sur la politique montaire. Une douzaine dinstitutions environ (Banque dAngleterre, Banque du Japon, Banque de Sude et Rserve fdrale notamment) doivent galement diffuser des procs-verbaux substantiels des runions de leur comit de politique montaire.
Graphique 44 Lgislation sur la libert dinformation et banques centrales
En %, sur 44 institutions
0% 25% 50% 75% 100%
La loi est applicable la banque centrale Absence de loi mais projet en cours qui devrait sappliquer la banque centrale La loi existe mais nest pas applicable la banque centrale
64%
2%
6%
Gnralement, les obligations formelles en matire de diffusion dinformations en prcisent la frquence mais non la nature. Cependant, diverses banques centrales (en particulier celles qui pratiquent le ciblage de linflation) sont explicitement tenues de sexpliquer si elles natteignent pas lobjectif. De plus, beaucoup sont soumises une lgislation sur la libert dinformation, qui leur impose de communiquer toute information spcifique demande par le public (graphique 44). Il convient de noter, toutefois, certaines drogations concernant, par exemple, la surveillance et la rglementation.
Il importe que les impratifs de transparence nentravent pas la ralisation des missions et objectifs de la banque centrale. chaque fois que la Autres cas 15% confidentialit est souhaitable, lobligation de rendre compte peut tre satisfaite par Source : BRI (2005b, 2008b). la diffusion dinformations slectives, telle quune audition en sance prive devant un comit lgislatif (comme cest le cas en Isral et en Suisse). Toutefois, les audiences non divulgues au public peuvent rendre la banque centrale plus vulnrable des pressions politiques.
Absence de loi 6%
Lanalyse qui suit montre cependant que, dune manire gnrale, la transparence des banques centrales dpasse le simple cadre des exigences de communication financire. 4.2 Pratiques et tendances en matire de transparence
Des progrs remarquables ont t accomplis pendant la dernire dcennie, en ce qui concerne la transparence, en particulier pour la politique montaire. Cette volution sexplique en partie par lintrt croissant attach lindpendance de la banque centrale, qui gnre des pressions politiques et publiques en faveur dune plus grande ouverture. En outre, la communication dinformations a pris davantage de place dans les obligations de la banque centrale, par suite du passage dun ciblage du cours de change des objectifs visant directement la matrise de linflation (dont le choix dun objectif dinflation en tant que tel mais aussi dautres stratgies axes sur la stabilit des prix, comme celles que pratiquent la BCE et la Banque du Japon). La
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raison en est simple : lobligation de rendre compte ncessite que lobjectif spcifique soit connu. En outre, le rle crucial des marchs financiers a fait des communications de la banque centrale une composante cl de son action, qui lui permet dinfluencer les anticipations dinflation et de taux dintrt et renforce ainsi lefficacit de sa politique. En fait, beaucoup dentre elles ont dfini une stratgie de communication pour les aider acqurir plus de transparence car, sans stratgie, le simple fait de publier davantage dinformations nest gnralement pas suffisant, en raison des limites portant sur la nature et la quantit dinformations que le public peut utiliser efficacement. Il est gnralement admis que la transparence de la politique montaire est bnfique132. Le fait que le volume dinformations fournies par la banque centrale rponde mieux la demande du public rduit les incertitudes macroconomiques. Cela permet au secteur priv de mme quaux autres tablissements du secteur public de prendre des dcisions plus claires. En outre, le renforcement de la transparence modle le comportement de la banque centrale, puisquelle peut ainsi rendre compte de manire plus efficace de ses activits la collectivit dans son ensemble.
Graphique 45 Communication dinformations sur la politique montaire
75% Objectif primaire quantitatif Modle macroconomique Prvisions macroconomiques 50% Prvisions trimestrielles pour l'inflation, la production Stratgie de politique montaire Procs-verbaux 25% Rsultats des votes Ajustement de la politique Ajustement de la politique assorti d'explications
0% 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Source : Dincer et Eichengreen (2007), partir de donnes actualises fournies par Dincer.
La transparence de la politique montaire sest accrue de diverses faons (graphique 45 et tableau 20). Comme on la vu plus haut, une grande majorit de banques centrales se sont dotes dobjectifs primaires quantitatifs. On a observ une progression encore plus impressionnante dans la publication de prvisions macroconomiques chiffres, passe de moins de 20 % plus de 50 %. Il sagit souvent de projections ralises en interne mais, dans certaines conomies, elles sont spcifiquement valides par les dcideurs politiques. Le public peut ainsi mieux comprendre les raisons qui prsident aux dcisions dordre montaire, ce qui diminue les incertitudes macroconomiques, renforce la responsabilit en temps rel et peut amliorer la crdibilit. Dans quelques pays (Norvge, Nouvelle-Zlande et Sude notamment), les projections macroconomiques sont communiques suivant plusieurs
132
Des tudes empiriques font apparatre que le renforcement de la transparence au sujet de la politique montaire a contribu des avances importantes : prvisibilit accrue des dcisions en la matire, rduction de linflation moyenne, abaissement du cot de la dsinflation en termes de production et stabilisation des anticipations dinflation. Voir Dincer et Eichengreen (2007).
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scnarios. Le moyen le plus courant, cependant, de montrer leur caractre incertain consiste prsenter ces prvisions (en particulier pour linflation et la production) sous forme de graphiques comportant une bande de confiance statistique (comme le fait la Banque dAngleterre). Elles sont gnralement commentes dans un rapport de politique montaire qui explique les dcisions prises et analyse les volutions macroconomiques moyen terme. Cependant, les banques centrales qui publient des prvisions chiffres moyen terme pour linflation et la production restent peu nombreuses. Tableau 20 Communication dinformations sur la politique montaire
En %, sur 36 banques centrales 1998 Objectifs primaires quantitatifs Modle macroconomique Prvisions macroconomiques Trimestrielles pour linflation et la production Stratgie de politique montaire Procs-verbaux Rsultats des votes Ajustement de la politique Explication complmentaire 50 17 28 11 64 14 11 42 36 2006 78 50 81 39 81 28 22 78 75
Dans cet chantillon, lEurosystme est reprsent par la BCE. Source : Dincer et Eichengreen (2007) ; donnes actualises pour assigner une valeur zro aux procsverbaux et rsultats des votes dans les banques centrales ayant un dcideur unique.
Dans leur grande majorit, les banques centrales recourent des modles macroconomiques structurels pour leurs analyses et prvisions ; elles sont aussi de plus en plus nombreuses faire connatre le modle utilis pour dfinir leur politique. Certaines, dont la Banque dAngleterre, communiquent mme les quations de leur principal modle macroconomtrique. Le public peut ainsi apprcier llaboration des prvisions, et notamment le rle jou cet gard par le discernement. La plupart des banques centrales publient une stratgie de politique montaire explicite, qui dcrit leur cadre dlaboration. Le plus souvent, elles y expliquent en termes gnraux leur utilisation des informations conomiques pour dfinir linstrument qui leur permettra datteindre leurs objectifs. Ainsi, la stratgie classique de celles qui pratiquent le ciblage de linflation consiste ajuster leur taux directeur ds lors que le chiffre prvisionnel de linflation deux ans diffre de lobjectif. La publication dune stratgie montaire permet dattnuer les incertitudes du secteur priv au sujet de llaboration de la politique et, partant, de mieux anticiper les ractions des autorits. Cinq banques centrales au moins (Banque centrale dIslande133, Banque centrale de
133
La Banque centrale dIslande a cess de publier une projection de son taux directeur aprs ldition de juillet 2008 de son Monetary Bulletin.
160
Norvge, Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande, Banque de Sude et Banque nationale tchque) publient une trajectoire de taux dintrt correspondant leurs prvisions macroconomiques et leurs stratgies. Il sagit l dun lment dinformation complmentaire sur leur orientation, mme sil est prsent sous une forme qui, de lavis de nombreuses banques centrales, suggre une trop grande certitude sur lvolution future des taux directeurs. De plus en plus de banques centrales, qui restent cependant nettement minoritaires, publient les procs-verbaux de leurs runions de politique montaire, avec un dcalage qui ne cesse dailleurs de se rduire. Quelques-unes, dont la Banque centrale du Brsil, en font la composante centrale de leur stratgie de communication. Ces documents prsentent gnralement une synthse des discussions ainsi que les arguments avancs, mais habituellement sous couvert de lanonymat. La Banque du Japon constitue lune des exceptions cet gard : elle donne lidentit des reprsentants de ltat ayant fait des commentaires lors de la runion ; la Banque de Sude attribue les commentaires depuis peu. Les transcriptions fidles des sances sont plus rares. La Banque du Japon et la Rserve fdrale les rendent publiques avec un dcalage respectif de dix et cinq ans. Parmi les raisons habituellement avances pour expliquer la non-publication des procs-verbaux ou des transcriptions, deux reviennent rgulirement. Premirement, il est gnralement considr que ces rapports risquent dempcher un dbat ouvert et interactif sur la politique mise en uvre. Deuximement, la diffusion de diffrents arguments en faveur et lencontre des dcisions est susceptible de masquer les questions essentielles, en les noyant sous ce quun rapporteur a dcrit comme une cacophonie de voix. En ce sens, il est plus utile de prsenter des analyses structures des problmatiques et des choix envisageables sous forme de rapports exprimant un consensus. Quelques banques centrales publient galement les rsultats nominatifs des votes. Ces informations peuvent tre communiques en mme temps que les procs-verbaux des sances ou avec la dclaration de politique qui suit immdiatement la runion (cest le cas, par exemple, aux tats-Unis). Lidentification des votants (tats-Unis, Japon, Royaume-Uni et Sude) peut favoriser la responsabilit individuelle mais cela risque de se faire au dtriment de la collgialit134. Les dates des runions de politique montaire sont habituellement annonces bien lavance, ce qui contribue rduire la volatilit sur les marchs financiers. Une majorit de banques centrales communique rapidement les ajustements apports leur politique, mais il sagit l dune tendance relativement rcente. Elles font connatre leurs dcisions par la voie dun communiqu de presse, gnralement accompagn dune brve explication. En outre, certaines tiennent rgulirement des confrences de presse, souvent avec la participation du gouverneur ou dautres membres du comit. Elles peuvent ainsi dissiper tout malentendu susceptible dapparatre la suite dune dclaration prpare, la prsence critique de la presse contribuant galement la responsabilisation. Mme si la transparence de la politique montaire sest globalement amliore, dimportantes diffrences subsistent dun pays lautre et entre les dispositifs. Les banques centrales des pays industrialiss, en particulier, font preuve dune plus grande transparence que celles des conomies mergentes ou en dveloppement. De surcrot, celles qui recourent au ciblage de linflation transmettent gnralement davantage dinformations : elles sont 60 % publier les procs-verbaux de leurs
134
Le chapitre 4 analyse les deux aspects de la prise de dcision : individuelle et collgiale.
161
runions et 20 % fournir les rsultats des votes135. Elles diffusent galement des prvisions plus frquentes et plus dtailles et sont plus enclines expliquer leurs dcisions. En revanche, les institutions qui ciblent le cours de change communiquent moins volontiers, ce qui peut donner penser que leur cadre de responsabilisation est moins exigeant en termes de communication dinformations. Par comparaison avec la politique montaire, les banques centrales sont en gnral moins disposes parler de leurs missions et objectifs financiers et moins mme de le faire. Beaucoup publient un rapport substantiel sur la stabilit financire, habituellement deux fois par an (tableau 21). Cette pratique est trs courante dans les pays industrialiss mais moins dans les conomies mergentes, bien que, dans ces dernires, la plupart des institutions participent largement la surveillance financire. Les banques centrales qui ne publient pas de rapport distinct abordent parfois les questions de stabilit financire dans leur rapport annuel. Ces documents, cependant, ne donnent gnralement pas de prcisions sur les actions spcifiques lies la stabilit financire, surtout par rapport aux divers tablissements financiers. Tableau 21 Frquence de publication des rapports sur la stabilit financire
En % Deux fois par an Ensemble (47 banques centrales) conomies industrialises (22) conomies mergentes (25)
Une fois par an 34 41 28
Autre frquence 2 0 4
Absence de publication 19 9 28
45 50 40
En fait, tout dbat public portant sur la surveillance et la rglementation financires est tempr par la confidentialit des informations concernant les divers tablissements, en particulier lorsquelles sont commercialement sensibles ou risquent de crer de linstabilit. Ainsi, la divulgation de problmes de liquidit pourrait dclencher une vague de retraits bancaires, comme cela sest produit rcemment au Royaume-Uni : certaines banques y ont t discrdites lorsquil a t rvl quelles recouraient aux facilits permanentes de la banque centrale. Par ailleurs, sagissant de la fonction de prteur en dernier ressort exerce par la banque centrale, il a t jug important dentretenir une ambigut constructive pour empcher les tablissements de devenir tributaires de linstitution. Il est noter toutefois quils sont aujourdhui de plus en plus nombreux appliquer des rgles de transparence ; dailleurs, dans plusieurs cas rcents de garantie globale (blanket guarantee) dune liquidit suffisante, lambigut a totalement disparu. Mme si la diffusion dinformations est susceptible dinduire de linstabilit financire, elle peut aussi inciter les tablissements une plus grande prudence lorsquils savent
135
Daprs Geraats (2006), qui utilise les donnes denqute de Fry et al. (2000). Une tude BRI de 2007 (BRI (2007a)) confirme galement ce point.
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que des donnes les concernant vont tre rendues publiques, au risque de dvoiler des comportements irresponsables. En outre, le renforcement de la transparence aide les investisseurs prendre des dcisions mieux fondes et peut aussi contribuer prvenir les dsquilibres financiers. Dans certaines circonstances, il peut dailleurs jouer un rle capital pour conserver ladhsion du public aux oprations de sauvetage, finances par ltat, dtablissements financiers dimportance systmique. Cest lune des principales motivations qui ont t lorigine de la cration du site www.financialstability.gov mis en place par les autorits fdrales amricaines pour fournir des informations spcifiques, banque par banque, sur les plans de sauvetage, et notamment sur les mesures prises par la Rserve fdrale. En rgle gnrale, la transparence de la banque centrale rend le public plus attentif ses activits, ce qui peut galement aider linstitution amliorer sa prise de dcision. La publication de prvisions, par exemple, peut linciter renforcer leur fiabilit. De plus, comme la transparence permet daccrotre la responsabilisation, elle ne peut que conforter ladhsion du public en faveur de son indpendance et de sa crdibilit. 5. Obligation de rendre compte et indpendance de la banque centrale
La responsabilit dune banque centrale est gnralement considre plus engage lorsquelle bnficie dune plus grande autonomie. Cependant, certaines exigences de responsabilit pourraient entamer son indpendance. Les runions qui se tiennent rgulirement entre le gouverneur de la banque centrale et le ministre des Finances peuvent accrotre sa responsabilit, mais elles pourraient galement tre loccasion de pressions politiques, notamment si elle est mal protge par des dispositions juridiques contre limposition de directives. Ainsi, la Banque de Sude est tenue dinformer lavance les pouvoirs publics de ses dcisions de politique montaire mais rien ne loblige appliquer leurs directives ou en solliciter. De mme, une procdure de premption permet ltat davoir un contrle sur la politique montaire, mais son usage intempestif peut tre en grande partie vit grce, par exemple, : 1) limposition de modalits strictes (dans des circonstances conomiques exceptionnelles notamment), comme pour la Banque dAngleterre, et 2) lobligation de rendre publique toute modification des dcisions. Le risque de ne voir reconduits dans leurs fonctions que les gouverneurs complaisants peut tre limin en les nommant pour des priodes de longue dure non renouvelables (chapitre 3). La protection de leur mandat peut galement tre renforce en nautorisant leur renvoi que dans des cas exceptionnels ou des circonstances bien prcises. Par ailleurs, mme si lattention apporte par le public lutilisation de ses ressources peut exposer la banque centrale une manipulation politique de son budget, dans la plupart des pays elle nest pas assujettie des procdures dapprobation. Lobligation de rendre compte sous la forme de publications de rapports et dauditions publiques nest pas, en principe, incompatible avec son indpendance. En effet, les mcanismes dexigences tant formels quinformels qui reposent sur la transparence de ses activits ne peuvent nuire son indpendance puisquils sont par nature connus du public. En rsum, il ne doit pas y avoir de conflit entre lobligation de rendre compte de la banque centrale et son indpendance. En fait, pour les banques centrales modernes, ces deux aspects vont de pair. Les exigences de responsabilit lgitimisent lindpendance de linstitution en renforant ladhsion du public en faveur de son autonomie et en confortant sa crdibilit.
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Gestion des risques non financiers
Chapitre 8 : Gestion des risques non financiers136
Les banques centrales ont une propension limite pour le risque, notamment parce quelles y voient une menace pour ce qui est probablement leur atout le plus important : la rputation. Leurs mthodes de gestion des risques sont plus labores vis--vis des risques financiers. Ce chapitre se concentre surtout sur les principales questions prendre en considration dans la mise en uvre dune approche plus dynamique de la gestion des risques non financiers. Quels avantages peut-on retirer au final dune gestion intgre de ces deux types de risques ? Dans quelle mesure cette dcision est-elle influence par la priorit accorde aux objectifs montaires par rapport aux autres ? De quelle manire la gestion des risques devrait-elle tre centralise au sein dune banque centrale ? Quelles devraient tre les attributions de la direction gnrale et du conseil de surveillance ? Le risque dun mauvais choix stratgique devrait-il tre assum par le comit charg de lapplication des politiques ou par un comit distinct spcialis dans la gestion des risques ? Dune manire gnrale, les banques centrales peuvent-elles aller au-del des aspects techniques de la notification des risques pour laborer une vritable culture de la gestion des risques ?
Comme la rputation est un critre absolument vital pour les banques centrales, leur got pour le risque a toujours t relativement modr. En labsence dune bonne comprhension des risques encourus, laversion lgard du risque peut aboutir une tendance excessive la prudence. Aujourdhui, cependant, elles sont en mesure dattnuer leurs risques grce une valuation plus rflchie de ceux qui sont inhrents leurs oprations et leurs politiques. Face lobligation de rendre compte aux parties prenantes, elles ont profit des avances ralises dans les techniques de gestion des risques et sont devenues plus mthodiques cet gard, en optant pour des approches mieux structures et en renforant les contrles dans ce domaine. Pour certaines, en particulier celles qui assurent la surveillance des banques commerciales, ladoption dun cadre plus formel a galement rpondu au dsir dtre en phase avec les progrs que ces tablissements accomplissent pour se doter de dispositifs de gestion des risques en conformit avec Ble II. Les rsultats dune banque centrale se mesurent sa politique montaire plutt qu ses performances commerciales. Nanmoins, comme pour les banques commerciales, sa gestion des risques est plus labore vis--vis des risques financiers que par rapport aux autres. Pour cette raison, ce chapitre analyse plus spcialement les opportunits qui soffrent aux banques centrales pour amliorer leur gestion des risques non financiers et en tirer, de ce fait, le meilleur parti.
136
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Bruce White. Il sappuie largement sur le rapport non publi dun groupe dtude qui a examin lorganisation de la gestion des risques et les mthodes de gestion des risques non financiers dans les banques centrales.
165
1.
Dispositif de gestion des risques
Comme beaucoup dorganisations financires, les banques centrales diffrencient souvent risque financier et risque non financier (graphique 46) et recourent des structures de gestion spcifiques. Cependant, mme lorsque ces structures sont distinctes, les institutions qui ont mis en place un tel dispositif pratiquent une gestion des risques fonde sur deux grands principes. La gestion des risques est dfinie comme une priorit stratgique et est donc dveloppe et tendue tous les niveaux de linstitution. La gestion du risque oprationnel et du risque datteinte la rputation ainsi que, dans une certaine mesure, celle du risque li aux politiques suivies font partie intgrante dun dispositif standardis, qui recouvre la fois les risques financiers et non financiers.
Tout dispositif de gestion des risques comporte plusieurs lments cls : identification des types dvnements pouvant compromettre la ralisation des objectifs de la banque centrale, valuation du got pour le risque, mise en place de mesures destines attnuer les risques jugs inacceptables, contrle et gestion des risques dans la dure, laboration de plans de secours destins parer tout incident et rexamen priodique de ladquation de lensemble du dispositif. Lanalyse qui suit montre que, dans les banques centrales, ces processus sont plus dvelopps vis--vis des risques financiers.
Graphique 46 Modle de catgorisation des risques
Risque li lanalyse et aux politiques suivies
Risque informatique Risque li aux ressources humaines Risque oprationnel de la banque Risque li aux projets Risques dontologiques et de conformit
Risque li au contrle oprationnel
Risque li lanalyse et aux politiques de la banque Risque financier de la banque
Risque de liquidit
Risque de crdit Risque de march
Risque de dysfonctionnements
Risque juridique
Risque pour la scurit
Source : BRI (2007a).
166
Les structures de gouvernance pour la gestion des risques comportent gnralement trois lments : responsabilit globale, gestion au quotidien et systmes destins assurer une approche cohrente tous les niveaux de linstitution. La responsabilit globale incombe la direction gnrale ; la gestion au quotidien relve des dpartements, units oprationnelles et individus ; la cohrence de lapproche entre les dpartements et units est favorise par ladoption dune mthodologie commune. Souvent (mais pas toujours), elle lest galement par linstauration dune unit de coordination de la gestion des risques qui, entre autres fonctions, synthtise les informations dtailles dans des rapports de contrle en vue dune action ultrieure. Les dispositifs rsums ci-aprs concernent dabord les risques financiers, dans un souci non seulement dexhaustivit mais aussi pour offrir une base de rflexion sur les moyens de renforcer la gestion des risques non financiers. 1.1 Risques financiers
Les mcanismes de gestion des risques financiers dans les banques centrales sont assez semblables ceux des banques commerciales. Leurs principaux lments sont les suivants : un comit de gestion des risques, constitu de membres de la direction et habituellement prsid par un sous-gouverneur ; il est globalement responsable des dispositifs et politiques en la matire (Banque dAngleterre, Banque de Rserve dAustralie, Banque centrale du Chili et Banque de France, notamment) ; une structure de pouvoirs dlgus et de limites de risque (crdit, duration et positions) ; une sparation des tches entre front office et back office destine renforcer lefficacit des mcanismes de contrle ; une unit de gestion des risques (middle office) qui contrle le risque par rapport aux limites fixes et est charge de lanalyse des risques et de la logistique. Elle peut cohabiter avec les gestionnaires de portefeuille ou en tre distincte et indpendante. Les principes du contrle interne prconisent cette seconde approche, mais de nombreuses banques centrales estiment que la cohabitation permet une bonne intgration de la gestion des risques dans les oprations courantes (et vice versa). Dans ce cas, il importe de sassurer de lefficacit du contrle exerc par la fonction daudit ; une fonction daudit interne, charge de manire indpendante du respect de la conformit et qui rend compte directement au gouverneur ou au conseil de surveillance ou aux deux.
Lunit de suivi des marchs (middle office), dote doutils et de techniques spcifiques et dun personnel form la modlisation financire, existe couramment dans les banques centrales qui sont exposes aux risques financiers. De mme, les spcialistes du risque oprationnel appartiennent gnralement aux dpartements qui encourent ce type de risques et ceux lis la continuit dexploitation. Dans les activits o le risque de fraude est lev, les procdures de rapprochement et de vrification sont plus rigoureuses. En outre, les systmes qui signalent les dfaillances des processus sont habituellement beaucoup plus sophistiqus dans les domaines o des carences des contrles auraient les consquences les plus graves.
167
1.2
Risque oprationnel
Comme le montre le graphique 46, le risque oprationnel recouvre plusieurs lments, notamment les risques lis aux effectifs, aux systmes informatiques, au domaine juridique, la rglementation et aux politiques suivies, ainsi quaux dfaillances humaines. Les processus transactionnels (oprations concernant, par exemple, la politique montaire, les rserves de change, limpression et la mise en circulation des billets de banque) induisent un risque derreur ou de fraude ; les fonctions de support (informatique, gestion des ressources humaines et scurit physique notamment) peuvent galement causer des dommages financiers, oprationnels ou porter atteinte la rputation. Ces processus transactionnels et activits de support doivent donc tre soumis des procdures de contrle interne. Les activits de gestion, telles que prise de dcision et gestion de projets, font galement encourir un risque oprationnel. Il est toutefois plus difficile, et mme maladroit, de les traiter dans un cadre de risque oprationnel. En effet, la gestion consiste prcisment prendre des dcisions dans un contexte dincertitude et sur la base dinformations incompltes. Les risques peuvent nanmoins tre attnus grce de solides processus pour la gestion de projets et la prise de dcision. Les processus danalyse et de recherche conomique sont, eux aussi, plus difficiles intgrer dans un cadre de gestion du risque oprationnel. Par nature, lanalyse conomique sinscrit dans un contexte dincertitude et il nest pas facile de dfinir une dfaillance oprationnelle ni den valuer les consquences, mme sur le plan qualitatif. Cela ne signifie pas pour autant que la gestion du risque ne puisse pas tre amliore. On peut, bien sr, identifier et grer les risques portant sur la disponibilit et lexactitude des donnes, les comptences humaines, lefficience des systmes informatiques et la qualit des procdures internes destines raliser les objectifs qualitatifs et quantitatifs. 1.3 Risque li aux politiques suivies
Beaucoup de banques centrales considrent que lvaluation des risques conomiques et des incertitudes fait partie du processus de dcision concernant les taux dintrt (ou de son quivalent pour dautres aspects de la politique montaire) et quelle relve donc du comit de politique montaire plutt que du comit de gestion des risques. Nanmoins, certaines regroupent la gestion du risque li aux politiques suivies et celle du risque global. Ainsi, la Banque du Canada cherche identifier et apprcier les principaux risques qui pourraient lempcher de sacquitter de ses missions et datteindre ses objectifs. Les rsultats de cette auto-valuation sont rsums dans un rapport adress la direction et analyss avec le conseil. Autre exemple : lAutorit montaire de Hong-Kong a d prendre en compte les risques datteinte sa rputation rsultant de dolances de consommateurs au sujet de certains services bancaires, mme si ce problme dpassait le cadre de sa fonction de surveillance. Son Comit danalyse des risques (Risk Committee) a donc cherch dfinir les options et approches envisageables pour y faire face, notamment la ncessit de changer ou daffiner les politiques. En revanche, le dispositif de gestion des risques de la Banque de Rserve dAustralie ne couvre pas les risques inhrents aux missions cls de linstitution, qui restent places sous la responsabilit des diffrents conseils concerns. Cependant, le nonrespect de procdures, par exemple celles qui rgissent les oprations de march (aux fins de la mise en uvre de la politique montaire ou de la gestion des rserves de change), se traduirait par un risque oprationnel.
168
1.4
Risque datteinte la rputation
Au-del des diffrentes catgories de risques financiers, oprationnel et li aux politiques suivies figure le risque datteinte la rputation. Il peut tre considr comme secondaire, au sens o un tel prjudice est gnralement caus par une carence ou une dfaillance relative aux politiques suivies, aux oprations ou aux aspects financiers. Cependant, tant donn limportance que les banques centrales attachent leur crdibilit, cette atteinte leur rputation peut tre leur proccupation premire. Les rponses une enqute mene par la BRI en 2003 (BRI (2003b)) indiquent dans leur grande majorit que, pour que la banque centrale reste considre comme une autorit indpendante dote des ressources financires ncessaires, il importe avant tout quelle inspire la confiance. Un risque datteinte la rputation peut survenir lorsque les perceptions du public sont en dcalage avec les objectifs et moyens effectifs de la banque centrale. Une faute grave, une dfaillance humaine, un dysfonctionnement des systmes ou des difficults majeures pour atteindre les objectifs ne sont pas frquents dans les banques centrales mais, sils se produisent, ils peuvent compromettre srieusement leur crdibilit. Les questions relevant de la dontologie et de principes fondamentaux comme lhonntet et lintgrit peuvent constituer un pril plus grand que des problmes purement juridiques, tels quune action en justice lencontre de linstitution. 2. Organisation de la gestion des risques : lalternative centralisation ou dcentralisation
Jusqu une date relativement rcente, les banques centrales concentraient rarement lensemble de la gestion des risques sur un seul organe dirigeant. En fait, un comit de gestion des risques, au niveau de la direction gnrale, examinait les risques financiers lis la prise de risque dans les oprations financires ; diffrents comits de politique taient chargs des risques correspondant leur sphre de comptence et le conseil ou comit de la direction gnrale focalisait son attention sur le risque oprationnel et les risques datteinte la rputation en gnral. La vision globale de la direction gnrale sur ces diffrents risques dpendait de lappartenance commune de ses membres ces comits, et une analyse approfondie de toutes les questions se rapportant aux risques ne revenait pas rgulirement lordre du jour de ses runions. Aujourdhui, les banques centrales regroupent de plus en plus leurs diffrentes structures de contrle des risques au sein dun dispositif global qui sefforce dassurer une cohrence lchelle de linstitution. De nombreuses banques centrales ont institu un comit de gestion des risques, compos de plusieurs membres de lencadrement suprieur et prsid par le gouverneur ou le sous-gouverneur. La Banque de Rserve dAustralie et lAutorit montaire de Hong-Kong disposent ainsi de comits, prsids par un membre de la direction gnrale, respectivement le sous-gouverneur et le Chief Executive. Chaque instance rend compte au comit excutif de linstitution et sappuie sur des units spcialises dans le domaine des risques. la Banque de France, le comit des risques (financiers) est prsid par un sous-gouverneur et, une fois par an, le conseil gnral (plac sous la prsidence du gouverneur) consacre une runion au risque oprationnel. la Banque dEspagne, le sous-gouverneur prside le comit de gestion du risque oprationnel, qui rend compte la commission excutive.
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La Banque nationale suisse a mis en place une gouvernance commune, de haut niveau, pour la gestion des risques financiers et du risque oprationnel. La direction gnrale dcide de tous les aspects stratgiques de la gestion des risques, tandis que le comit de gestion des risques du conseil de banque veille ladquation et au respect des processus et principes de gestion des risques. la Banque dAngleterre, le contrle de la gestion des risques est supervis par le Court of Directors, qui en dlgue certains aspects son sous-comit daudit. Au niveau excutif, un Business Risk Committee (BRC) rend compte au Court of Directors et formule des recommandations sur les paramtres gnraux relatifs au got pour le risque et la politique mettre en uvre. Ces activits bnficient de lappui dune structure spcialise (Risk Oversight Unit). Le BRC est principalement charg dlaborer une politique de gestion des risques pour linstitution, de dfinir lventail des risques qui seront intgrs au dispositif, et de veiller leur valuation et leur gestion par le personnel de la Banque dAngleterre conformment ces politiques, en particulier les risques qui concernent plusieurs pans de la banque centrale.
Des procdures claires imposent de rendre compte rgulirement de la gestion des risques lorgane de surveillance concern (conseil dadministration ou commission parlementaire, par exemple), ce qui renforce la responsabilit de la direction gnrale. Cette relation permet, le cas chant, linstance de surveillance de valider la politique de gestion des risques, dtre informe des risques les plus importants encourus par la banque centrale et dobtenir lassurance raisonnable que le personnel sefforce datteindre les objectifs organisationnels avec un degr acceptable de risque rsiduel. La nature de limplication de cette instance dpend en grande partie de la capacit dlaborer des procdures qui nempitent pas sur lautonomie de linstitution pour les questions dordre montaire. Sil est gnralement considr que la gestion des risques relve de la direction gnrale, la profession souligne galement la ncessit cruciale de laisser la proprit des risques aux units organisationnelles (de niveau souvent infrieur) o les divers risques se matrialisent. Ainsi, la Banque nationale suisse, la gestion des risques financiers est centralise, mais celle du risque oprationnel est dcentralise et correspond la rpartition des responsabilits entre les lignes de mtier. De son ct, la Banque du Mexique a mis en place un service centralis pour la gestion des risques financiers et cr une unit de coordination, qui rend compte aux organes de dcision, principalement dans le domaine du risque oprationnel. Cependant, la responsabilit de la gestion de ce risque incombe chaque dpartement. Il apparat donc quun dispositif homogne pour lvaluation et la notification des questions lies aux risques peut saccommoder dun haut degr de spcialisation au niveau oprationnel. Dans le cadre du dbat plus vaste sur la centralisation ou la dcentralisation, une question concerne le positionnement optimal du middle office (analyse du risque) dans les oprations financires de la banque centrale. Les spcialistes et autorits de rglementation sont plutt davis que le front office, le back office et le middle office devraient tre bien spars. Ils estiment galement que le moyen le plus simple dy parvenir consiste faire du middle office lune des composantes dune structure de gestion des risques indpendante, sans liens organisationnels avec la zone des marchs. Nanmoins, de nombreuses banques centrales ne sont pas favorables cette solution pour plusieurs raisons. Premirement, elles considrent que les ventuels conflits dintrts auxquels elles se heurtent sont moins importants, tant donn quelles ne versent pas de primes de rsultats. Deuximement, elles font valoir que le personnel du middle office doit rester rattach au ple des marchs pour se tenir au fait des dveloppements, instruments, procdures de ngociation et
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techniques de modlisation financire. Enfin, celles qui ont dcid de ne pas dissocier ces fonctions soulignent quelles ont gnralement veill renforcer leurs mcanismes de gouvernance et de surveillance, par exemple en amliorant le contrle exerc par la fonction daudit. La Banque de Rserve dAustralie a rcemment opt pour lapproche inverse et transfr le middle office de la division des marchs financiers lunit de gestion du risque. Ainsi, le front office et le middle office rendent compte conjointement au comit de gestion du risque. 3. Approches et techniques de gestion des risques non financiers
La plupart des mthodes de gestion du risque comportent trois grands lments : une taxinomie des risques une matrice des risques un ensemble de dmarches mthodologiques.
partir de ces trois lments, on obtient un langage et une mthodologie communs, qui sappuient la fois sur des approches descendantes (top down) et ascendantes (bottom up). Parmi les outils utiliss figurent des techniques dauto-valuation, des indicateurs cls de temprature du risque, des fiches sur le risque entreprise et des bases de donnes recensant les vnements gnrateurs de pertes. Plusieurs banques centrales se sont dotes dun comit de continuit dexploitation charg de sassurer que les plans correspondants sont solides, coordonns, tests de faon adquate et priodiquement actualiss en fonction de lvolution des risques.
Graphique 47 Outils et processus de gestion du risque oprationnel dans les banques centrales
0% Programme de gestion du risque oprationnel Rapports sur les vnements gnrateurs de pertes ou sur les incidents dexploitation Questionnaire dautovaluation sur les risques et contrles Indicateurs cls du risque oprationnel Rapports rguliers la direction sur le risque oprationnel Autres 25% 50% 75% 100%
Plusieurs banques centrales, surtout celles qui exercent dimportantes fonctions de surveillance, grent leur risque oprationnel en se fondant sur les accords de Ble II ou sur les principes noncs dans la publication du COSO (Committee of Sponsoring Organizations organisme priv ayant pour objectif de lutter contre la fraude dans la communication financire) intitule Management des risques de lentreprise Cadre de rfrence. Diverses enqutes montrent quune petite majorit de banques centrales disposent dun programme de gestion du risque oprationnel137. Sa teneur varie dune institution lautre mais, dans la plupart des cas, il prvoit des autovaluations et llaboration de rapports (graphique 47).
137
Rsultats actualiss des enqutes et BRI (2007a).
171
3.1
Approches qualitatives : lauto-valuation
La plupart des banques centrales qui ont officialis leurs approches de gestion des risques procdent rgulirement (en gnral chaque anne) une auto-valuation, sous une forme ou une autre, en utilisant une graduation qualitative des risques : ainsi, une composante oprationnelle assortie de la mention haut risque reste acceptable si le got pour ce risque est galement class lev ou plus. La tolrance des banques centrales pour le risque est gnralement plus grande vis--vis des risques quil nest gure possible dattnuer ; il sagit habituellement des risques associs aux actions effectues dans le cadre de la politique montaire. Le fait de demander aux responsables et au personnel de linstitution didentifier et dvaluer les risques contribue renforcer la sensibilisation et la responsabilisation, amliorant ainsi la culture de linstitution face au risque. Pour effectuer des autovaluations qualitatives, les banques centrales ont recouru aux techniques suivantes : entretiens, listes de vrification et questionnaires, fiches dvaluation : il sagit de listes de vrification plus labores, qui associent (de manire plus ou moins labore) lvaluation du contrle interne au niveau de risque dans le domaine considr, ateliers pour les diverses units oprationnelles. Approches quantitatives
3.2
Une approche quantitative de la gestion des risques consiste utiliser les donnes des journaux sur les vnements recenss pour modliser le risque oprationnel. Le modle permet alors dobtenir des mesures ou indicateurs cls du risque, qui mettent en vidence lapparition de problmes ou de pertes. 3.2.1 Journaux dvnements Dans diverses banques centrales, la notification des vnements gnrateurs de pertes constitue un lment important des programmes de gestion des risques. Pour quun systme de recensement soit efficace, le personnel doit comprendre que lenregistrement de ces vnements et incidents constitue une action utile et na pas pour but de blmer qui que ce soit. Limportant, cest de montrer clairement que la situation zro incident ou zro risque est impossible obtenir ou alors au prix de contrles excessifs. lheure actuelle, seules quelques banques centrales, la Banque dEspagne notamment, recensent des donnes explicites sur les vnements gnrateurs de pertes. Elles recourent pour cela diverses approches : par exemple, partir des bases de donnes existantes, telles que le grand livre gnral, ou en confiant cette tche un niveau hirarchique infrieur au sein de lunit oprationnelle concerne, cest--dire, la plupart du temps, au groupe de liaison du risque oprationnel. 8 3.2.2 Indicateurs cls de risque Les indicateurs cls de risque rpondent au besoin de mesurer le risque li aux vnements ngatifs majeurs. ce jour, seules quelques banques centrales, dont la Banque dAngleterre et la Banque de Rserve fdrale de New York, ont cherch laborer ce type dindicateurs dans le cadre dun programme formel de gestion des risques. Cependant, comme pour les banques commerciales (qui sy emploient dans le cadre de la mise en uvre des accords de Ble II), leurs travaux en sont encore un stade prliminaire. Nanmoins, de nombreuses institutions disposent de procdures informelles pour enregistrer et contrler lvolution de certains indicateurs cls, tels que
172
mouvements et formation du personnel, incidents oprationnels en termes de sant et de scurit, virus informatiques et autres statistiques dans ce domaine. 3.3 Gestion du risque datteinte la rputation
Pour traiter le risque datteinte la rputation, la principale mthode consiste grer les risques primaires menant une telle issue. Il existe, en outre, des outils de gestion spcifiques pour les questions lies aux normes de dontologie et de conformit. Il convient de noter que la gestion post-vnement peut aussi influer sur lampleur du prjudice subi. 3.3.1 Attentes du public Le prestige lev dont bnficie la banque centrale peut induire dans le public des attentes allant au-del des responsabilits juridiques de linstitution. De plus, les pouvoirs qui lui sont confrs peuvent susciter des doutes sur son intgrit quil peut savrer difficile de dissiper. Ainsi, dans le cas dattentes excessives, lorsque des particuliers perdent de largent la suite dun conflit avec un tablissement financier, son image peut en tre altre quel quait t son rle effectif cet gard. Dans la mesure o les atteintes sa rputation ont des rpercussions sur son efficacit pour des questions relevant de ses comptences et responsabilits, le prjudice subi peut se rvler important. En cas de doutes profonds, la banque centrale peut aussi voir sa rputation ternie si ses missions sont de nature crer un conflit dintrts. Par exemple, elle peut tre accuse de manipuler son avantage les statistiques macroconomiques quelle compile. Si le grand public na pas lassurance de pouvoir se fier aux contrles internes de linstitution, le problme risque daboutir un choix difficile : lui laisser la responsabilit de cette tche, pour bnficier de son autonomie et de son savoir-faire (mis en cause toutefois par laccusation de manipulation), ou bien la confier un organisme de statistique national dont lintgrit de la gouvernance et le niveau de comptence seront au-dessus de tout soupon. Ce problme sest pos au Mexique, qui a opt pour une troisime solution : le calcul des indices de prix est en train dtre transfr un institut de statistique autonome. 3.3.2 Facteurs chappant au contrle de la banque centrale La dcision de dtenir des rserves de change et, partant, une position longue en devises peut aussi entacher la rputation de la banque centrale. Quand la valeur en monnaie locale de ces rserves entrane des pertes, il arrive que les mdias et le public lui reprochent une mauvaise gestion. LAutorit montaire de Hong-Kong a choisi de grer ces risques par le biais de communications rgulires avec les mdias et de dbats publics, notamment avec les lgislateurs. Les banques centrales peuvent galement chercher laborer avec le Trsor des accords permettant de partager, ou de transfrer, les gains et pertes. 3.3.3 Faute personnelle 8 Il a t prcis plus haut que les questions de dontologie peuvent compromettre plus srieusement la rputation dune banque centrale que les problmes purement juridiques, tels quune action en justice son encontre. Pour illustrer ces propos, en 2003 il avait t dcouvert quun membre du secrtariat du Gouverneur de la Banque centrale du Chili divulguait des informations confidentielles une socit financire locale. Cet pisode permit de mettre au jour une fraude de plus grande ampleur, qui faisait intervenir dautres organismes publics, et il apparut alors que ces fuites navaient quune valeur mineure. Cependant, la rputation de la banque centrale en sortit altre. Pour mettre un terme cette crise, il a fallu que le gouverneur dmissionne et quune mise au point soit faite, indiquant trs clairement que ni lui ni dautres hauts
173
responsables de linstitution ntaient impliqus. Limage de linstitution sen trouva nanmoins ternie et lincident rvla plusieurs failles dans sa gestion vis--vis des mdias. Gnralement, les risques qui peuvent rsulter dune faute personnelle sont grs par les banques centrales travers des codes de conduite, qui couvrent diffrentes questions, telles que les conflits dintrts, les placements titre personnel, lacceptation de cadeaux pendant la dure des fonctions et lactivit politique. En outre, dans la mesure o certains de ces aspects peuvent concerner le gouverneur ou les membres du conseil, ils sont le plus souvent intgrs dans la lgislation relative la banque centrale. 3.3.4 Enjeux de la gestion du risque datteinte la rputation Face au risque datteinte la rputation, les banques centrales cherchent la fois en limiter les causes et grer de manire efficace un ventuel incident. On peut citer quelques exemples de ces stratgies. Sensibilisation du personnel. La Banque du Canada demande aux responsables dactivit danalyser, dans le cadre de lvaluation rgulire des risques, les implications que peut avoir chaque activit pour la rputation de linstitution. valuation des projets avant leur lancement. LAutorit montaire de Hong-Kong impose ses dpartements qui mettent en place des services ou politiques dimportance majeure de procder une tude de viabilit sous le contrle de la fonction daudit interne. Dans le mme ordre dides, la Banque centrale du Brsil a entrepris de renforcer sa planification stratgique et sa gestion des projets pour rduire le risque datteinte la rputation. Communication en amont. Informer le public par anticipation dventuels problmes peut savrer efficace pour grer les attentes au sujet, par exemple, de lvolution des rserves de change dtenues par la banque centrale. Exploitation des informations concernant des dolances ou lexpression dun mcontentement. La tenue et lanalyse rgulire dun journal qui recense les revendications et dautres vnements pouvant nuire la rputation permet la banque centrale de prvenir lapparition de gros problmes. Ces donnes peuvent galement contribuer mieux cibler les efforts visant attnuer les risques et amliorer les performances. De plus, certaines institutions font appel des consultants extrieurs pour mener rgulirement de discrtes enqutes dopinion, en vue de dterminer si le grand public est conscient de leurs travaux et sil approuve et soutient leurs politiques et prestations. Instauration de codes de conduite. Un code de conduite reflte les valeurs fondamentales dune institution et les attentes des parties prenantes et de la collectivit. Cependant, le seul fait de sen doter ne saurait suffire : il est galement ncessaire de lactualiser de temps autre et de sassurer rgulirement de son respect par le personnel. Interactions avec dautres aspects de la gestion des banques centrales Audit interne et conformit
8 4. 4.1
Aujourdhui, le secteur priv ainsi que le secteur public dissocient clairement gestion des risques et audit. Pour les banques commerciales, le Comit de Ble sur le contrle bancaire (CBCB) a vivement recommand la sparation de ces deux fonctions en
174
prcisant que la fonction daudit interne ne devrait pas tre directement responsable de la gestion du risque oprationnel (CBCB (2003)). Cette sparation est principalement destine viter un conflit dintrts : si la gestion des risques relve de la direction et est donc soumise au contrle de la fonction daudit, cette dernire ne devrait pas jouer un rle explicite dans le processus de gestion du risque. Cependant, la plupart des spcialistes continuent de prner une relation de travail troite entre les deux fonctions spares, notamment pour prserver la cohrence des cadres de gestion des risques et daudit. Des diffrences dapproche apparaissent entre les banques centrales. Ainsi, la Banque dEspagne et la Banque du Mexique, le dpartement daudit interne est dissoci de la gestion centrale des risques. la Banque de France, la direction de la prvention des risques et laudit dpendent tous les deux du contrleur gnral, mais leurs relations sont structures dune manire formelle qui correspond leurs attributions respectives. De plus, les activits de la direction de la prvention des risques peuvent tre aisment soumises un audit. En revanche, certaines banques centrales (surtout celles de dimension modeste) regroupent les deux fonctions, essentiellement pour des questions de ressources. Diverses mthodes permettent dattnuer les conflits dintrts potentiels voqus prcdemment. Ainsi, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande, la fonction de gestion des risques est value intervalles rguliers par des auditeurs externes et non en interne. 4.2 Le changement et sa gestion
Souvent, les banques centrales ont mis en place un systme garantissant des niveaux adquats de contrle sur llaboration, la validation et la ralisation de projets. Ce systme peut inclure un processus dvaluation pour les risques associs la mise en uvre des projets. Bien que certains des effets positifs dun projet puissent tre fonction de la rduction de lexposition au risque dans le cadre de lactivit, il est important de sparer les deux aspects du risque : lvaluation porte sur les risques inhrents au projet, tandis que les effets positifs influent sur le profil de risque dans les activits courantes. 4.3 Continuit dexploitation et gestion des situations de crise
Une catastrophe naturelle ou une situation durgence lie un facteur humain, par exemple un incendie, une inondation ou un acte de terrorisme, peut interrompre le fonctionnement normal de la banque centrale. Ces risques peuvent prendre diverses formes, mais ils sont gnralement classs en cinq grandes catgories : perte de services essentiels, perte ou dtrioration srieuse des rseaux de communication ou de tlphonie, dont la tlphonie mobile, dfaillance grave des systmes dinformation ou perte critique de donnes, insuffisance des effectifs prsents dans une ou plusieurs fonctions cls (en raison dune pandmie de grippe ou dune situation civile durgence, par exemple), impossibilit daccder aux locaux de la banque. 8
Le plan de continuit dexploitation (PCE) est devenu un lment fondamental de la gestion du risque oprationnel dans le secteur financier. Depuis quelques annes, tablissements financiers, banques centrales et autorits de rglementation consacrent dimportants moyens son renforcement, afin damliorer la rsilience des systmes
175
financiers nationaux et de limiter le plus possible limpact dune dfaillance soudaine de linfrastructure essentielle, la suite, par exemple, dun acte de terrorisme ou dune catastrophe naturelle. Certaines banques centrales, telles que la Banque de Rserve dAustralie, ont mis en place des dispositifs autonomes de reprise dactivit, qui prvoient des installations de secours et assurent la continuit dexploitation en cas dimpossibilit daccder aux quipements du sige ou aux systmes informatiques. Dans certaines institutions, le PCE se fait au mme niveau que la gestion des risques oprationnels, car elle peut ainsi attnuer le risque inhrent certains dentre eux. Plusieurs banques centrales se sont dotes dune fonction spcifiquement charge de la continuit dexploitation. Elle est alors intgre la gestion centrale des risques et constitue une composante fondamentale du dispositif de gestion des risques. Elle dfinit la politique et les critres de linstitution en ce qui concerne le format et le contenu des PCE locaux. Les priorits de ces plans et leur actualisation sont analyses dans le cadre dune valuation annuelle des risques encourus. Habituellement, un comit responsable de la continuit dexploitation se runit priodiquement pour sassurer que les PCE sont solides, coordonns et tests de manire approprie et quils prennent en compte lvolution des risques.
176
Quelques aspects des structures de gestion et dorganisation
Chapitre 9 : Quelques aspects des structures de gestion et dorganisation138

La volont des banques centrales de mettre en uvre des mthodes de gestion et dorganisation conformes aux attentes du public en termes defficacit et defficience les confronte plusieurs questions difficiles. De quelles comptences et de quels effectifs la banque centrale doit-elle disposer pour faire face la fois aux situations normales et aux situations de crise ? Les structures de gestion peuvent-elles, simultanment, tre adaptes des fonctions spcialises, exploiter les synergies pertinentes en matire dinformations et de connaissances et viter la diffusion dinformations en cas de conflits dintrts ? Comment le systme de rmunration peut-il reflter le statut de secteur public des banques centrales tout en les aidant concurrencer le secteur financier priv en matire dembauche ? Est-il possible dtablir des indicateurs-cls de performance permettant dadopter des mthodes quantitatives de gestion dans un environnement dans lequel il est souvent difficile, mme avec le temps, dvaluer les contributions aux rsultats de la politique ? Est-il possible de maintenir une reprsentation et une lgitimit sociales reposant sur une large assise tout en rduisant les dpenses lies aux succursales et bureaux rgionaux ? Structures de gestion et dorganisation
138
La banque centrale est avant tout perue comme une institution responsable dune politique publique donne, la russite de laction en la matire tant gnralement considre davantage comme le rsultat du jugement avis de personnes indpendantes que dune gestion organisationnelle efficace. Or, comme dans toute organisation, lefficacit dune banque centrale dpend essentiellement de la manire dont elle est gre. Or, sa gestion est rendue difficile par la relative absence dindicateurs de performance objectifs tels que les bnfices ou la distribution de dividendes. Malgr leur particularit, les banques centrales ont profit des progrs accomplis au fil des ans dans la thorie et la pratique de la gestion organisationnelle. Elles ont enregistr des amliorations dans leur organisation et dgag des gains de productivit, en particulier grce la mise en uvre, ces quelque vingt dernires annes, de grandes rformes dans la politique et la gouvernance des banques centrales. Des facteurs externes sont lorigine de certains changements apports lorganisation et la gestion des banques centrales, telle quune obligation de rendre compte accrue allant de pair avec une plus grande indpendance. Tel quvoqu au chapitre 4, le renforcement de lindpendance a gnralement impliqu des prises de dcision plus collgiales en matire de politique montaire. Le graphique 48 tmoigne galement dune lgre volution en faveur dune gestion collgiale. Cela serait
Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par Bruce White.
177
logique dans la mesure o lautonomie accrue acquise par les banques centrales a concern non seulement les dcisions de politique montaire mais aussi la gestion de leurs ressources.
Graphique 48 Responsabilit de gestion de la banque centrale, par date de la loi rgissant la banque centrale
0% Total Avant 1992 1992 ou aprs Total Avant 1992 1992 ou aprs Total Autre Avant 1992 1992 ou aprs 4% 4% 0% 15% 28% 28% 23% 43% 25% 50% 51% 75%
Un autre facteur externe a t linfluence des grands programmes de rforme de la gestion publique dans le cadre des efforts dassainissement budgtaire. Toutefois, la plupart des changements enregistrs dans la gestion et lorganisation des banques centrales au cours des dix ou vingt dernires annes sont venus de lintrieur (graphique 49). Certains dentre eux rsultent de lvolution gnrale des thories et pratiques de gestion (formation dquipes efficaces, amlioration de la communication interne et motivation du personnel), alors que dautres aspects sont lis davantage la nature mme des banques centrales : des organes de dcision forte intensit de connaissances, qui exercent galement des fonctions oprationnelles essentielles (fourniture de services bancaires et distribution de la monnaie).
1.1
Les banques centrales diffrent grandement les unes des autres de par leurs fonctions, leurs effectifs et leurs traditions culturelles et de gestion, ce qui explique galement la diversit de leur organisation. Quelques tendances communes se dgagent cependant dans les efforts que toutes font pour modifier leur organisation (graphique 50). Elles ont notamment cherch allger leurs structures de gestion en supprimant un niveau ou plus de lencadrement intermdiaire. Les banques centrales ont traditionnellement dispos dune organisation fortement hirarchise, en raison peuttre de la ncessit de maintenir des niveaux levs dexigences de qualit (par des procdures dexamen et de contrle diffrents chelons). Plusieurs facteurs expliquent cette nouvelle tendance, parmi lesquels lautomatisation des processus manuels (ce qui a rduit les erreurs possibles et donc le besoin dexamen et de contrle) et limportance croissante accorde une meilleure efficacit dans un contexte de responsabilit publique accrue. Lallgement des structures de gestion a peut-tre confr davantage dautonomie aux membres du personnel et stimul leur motivation en leur permettant une collaboration plus directe avec les hauts responsables des comits de politique. Le changement dorganisation sest galement traduit par une gestion plus horizontale des activits. La plupart des banques centrales sont organises de nos jours en entits fonctionnelles, la politique montaire et le systme financier constituant gnralement des divisions spares. Cette structure rend aussi compte des diffrents regroupements de comptences professionnelles, la premire division tant
178
Conseil avec fonction de gestion
Date de la loi
Gouverneur
Quelques caractristiques gnrales
essentiellement compose de macroconomistes, tandis que la seconde sollicite davantage des comptences en matire financire, juridique et microconomique139.
Graphique 49 Facteurs de changement
0% Changement ventail ou combinaisons de mandats Changement nature dun ou plusieurs mandats Changement exigences du gouv. sur la banque centrale Facteurs externes Changement exigences du public sur institutions du secteur public Changement sur les marchs financiers Changement dans lintgration conomique Changement dans le rgime de change Changement dans le rle du gouvernement dans lconomie Rvision priodique organisation et processus Raliser/intgrer changement dans thique/culture de travail Facteurs internes Profiter des progrs dans les technologies de linformation Meilleures communications internes Clarifier les rles & responsabilits, meilleure responsabilit publique Simplifier la hirarchie et les processus de gestion Simplifier lorganisation du travail Autre Raison principale Aussi une raison 25% 50%
Cette diffrenciation horizontale est toutefois plus ou moins marque selon les banques centrales. Ainsi, les activits de la Banque dAngleterre se rpartissent en deux ailes , chacune dentre elles ayant sa propre slection de comptences mise au service de comits de direction spars. Laile charge de la politique montaire, qui englobe la politique montaire et les fonctions de marchs, prpare des analyses et des avis pour le Comit de politique montaire (CPM). Laile de stabilit financire, responsable de la stabilit financire et des services bancaires, prpare des analyses et des avis pour le Conseil de stabilit financire (qui sera remplac par un Comit de stabilit financire en vertu de la nouvelle lgislation). Cette organisation fonctionnelle en quipes multidisciplinaires sexplique notamment par le fait que le personnel est plus motiv lorsquil peut identifier son travail un objectif fonctionnel clair et prcis. Le dispositif du Systme de Rserve fdrale est quelque peu diffrent de celui de la Banque dAngleterre. Si le Conseil des gouverneurs est galement compos de divisions spares, places sous la responsabilit de directeurs, il existe cependant des recoupements fonctionnels, tout au moins au plus haut niveau. Dans son ensemble, la structure de la Rserve fdrale sarticule peut-tre davantage autour dactivits que de fonctions ; titre dexemple, elle na pas de fonction, division ou comit de stabilit financire spar mais introduit plutt des considrations de stabilit financire dans le travail des comits
Le facteur Changement dans le rle du gouvernement dans lconomie faisait partie du questionnaire mais na t retenu par aucune des personnes interroges. Source : BRI (2008b).
139
La plupart des organigrammes des banques centrales prsentent en outre diverses fonctions dappui (telles que linformatique, la gestion des ressources humaines, les finances, les locaux) regroupes dans un autre ensemble.
179
lchelle du systme (y compris le Comit fdral dopen market) et le Comit consultatif sur le systme de paiements) et des commissions permanentes des gouverneurs qui dirigent les activits du Conseil de la Rserve fdrale. 1.2 Organisation de deux fonctions non hirarchiques : la recherche et les relations internationales
Graphique 50 Domaines de changements profonds dans lorganisation des banques centrales
0% Changement majeur dans organisation et mode de travail des cadres suprieurs Changement structure verticale plus de hirarchies Changement structure verticale moins de hirarchies Changement structure horizontale plus de divisions/dpartements Changement structure horizontale moins de divisions/dpartements Changement processus gnraux de dcision et de gestion Changement communication interne et change dinformations Changement dans la gestion des ressources humaines 20% 40% 60%
Effectu au cours des cinq dernires annes En voie de ralisation ou prvu dans un avenir proche
Tel que mentionn prcdemment, de nombreuses banques centrales sordonnent autour de la politique montaire et de la stabilit financire, leurs deux principaux domaines de responsabilit. Toutefois, deux sous-domaines non ngligeables, savoir la recherche et les relations internationales, ne cadrent pas parfaitement avec cette structure organisationnelle dans la mesure o ils couvrent les deux fonctions. Ainsi, les banques centrales peuvent-elles soit organiser la recherche et les relations internationales dans deux dpartements spars, qui sont au service de la banque centrale dans son ensemble, soit crer des divisions au sein de chaque domaine de responsabilit. 1.2.1 Recherche
La recherche est une prrogative traditionnelle de nombreuses banques centrales. La nature et ltendue de cette activit varient Autres changements majeurs sensiblement, les banques centrales de petite taille et celles Source : BRI (2008b). des pays mergents se limitant gnralement aux exigences plus concrtes de la politique sur le court terme. Dans une certaine mesure, la recherche effectue par les petites institutions peut sappuyer sur la recherche et llaboration de la politique menes dans les banques centrales de dimension plus importante et tablies de plus longue date ou dans les organisations financires internationales. En revanche, les grandes banques centrales de certaines conomies avances contribuent largement la recherche macroconomique. La Rserve fdrale se distingue nettement cet gard, le Conseil des gouverneurs et certaines banques de rserve rgionales (telles que celles de San Francisco, Saint-Louis et Chicago) disposant de centres de recherche particulirement dvelopps. Lattention accrue porte sur lefficacit et lefficience de lactivit de banque centrale a gagn la fonction de recherche : quelle recherche est ncessaire ? Comment doit-elle tre mene ? En interne, en collaboration avec dautres organisations, la demande de ces dernires ou dans des organismes cautionns par la banque centrale ? Ces questions se posent alors que les banques centrales se trouvent engages dans de nombreux travaux de recherche.
180
Certaines banques centrales sont susceptibles dtre soumises des pressions pour, dans la pratique, jouer le rle dun institut national de recherche conomique dans les pays qui nen ont pas (comme cela a pu tre le cas en Afrique du Sud et en Isral). Ce faisant, il est possible que la banque centrale attire les meilleurs talents conomiques du pays, ce qui peut amliorer son image de marque. Toutefois, en sacquittant de telles fonctions, les banques centrales risquent de perdre quelque peu leur autonomie vis--vis des autorits budgtaires qui ont un intrt lgitime savoir si cette recherche largie est conduite de manire adquate. Pour ces raisons, entre autres, leur champ de recherche demeure plus circonscrit, mme sil nest pas rare quune banque centrale fournisse une analyse et des commentaires sur des sujets dordre plus gnral concernant la situation conomique. Pour les banques centrales dont lactivit de recherche est importante, la question est de savoir o intgrer la fonction dans lorganigramme. En particulier, faut-il sparer la capacit de recherche du travail dlaboration de la politique ou doit-elle cohabiter avec celui-ci, les conomistes tant alors autoriss, voire pris, dexercer la fois une activit de recherche et dlaboration de la politique ? Les banques centrales adoptent diffrentes approches, chacune dentre elles prsentant des avantages et des inconvnients. titre dexemple, la Banque de Rserve dAustralie, la Banque nationale de Belgique, la Banque dIsral et la Banque des Pays-Bas disposent au sein de leur division conomique dun service de recherche qui est spar du service charg du suivi conomique et de lanalyse des politiques suivies. LAutorit montaire de Singapour et la Rserve fdrale amricaine adoptent pour leur part une approche plus intgre. Celle de la Banque du Mexique diffre quelque peu dans la mesure o, outre un service de recherche, elle favorise la recherche dans dautres dpartements sur des questions telles que la stabilit financire et le fonctionnement des marchs. En sparant la capacit de recherche, le personnel ddi celle-ci est isol du travail dlaboration de la politique et nest pas tenu dans son travail de tenir compte de la politique court terme. Par consquent, il convient de sparer le service de recherche si le but est de faire de la recherche pure et thorique. En revanche, si la recherche est cense donner des rsultats sur la politique court terme, il est prfrable dopter pour une cohabitation dans les domaines ddis de la politique montaire. Cette option assure une meilleure diffusion des rsultats de recherche parmi les dirigeants de la banque centrale et vite les effets dune organisation en silo. Cest peut-tre galement la meilleure solution pour les petites banques centrales dans lesquelles une sparation des services dlaboration des politiques et de recherche pourrait empcher datteindre une masse critique de personnel spcialis. Linteraction entre la thorie et la pratique peut aussi tre facilite en faisant participer des professeurs duniversit llaboration de la politique des banques centrales. Ces dernires annes, plusieurs universitaires de renom spcialiss en macroconomie ont exerc des fonctions au CPM de la Banque dAngleterre, au Conseil des gouverneurs de la Rserve fdrale et en qualit de gouverneurs ou de membres du Conseil des gouverneurs des banques centrales dAllemagne, de Chypre, dIsral et de Sude. De fait, il semble que les universitaires soient davantage reprsents aux postes de direction des banques centrales que dans dautres domaines de la politique publique. Cela peut sexpliquer par le fait que les banques centrales indpendantes sont protges des conflits et des luttes de pouvoir au quotidien qui caractrisent les autres secteurs de politique publique. Il est ainsi plus facile de dlguer le pouvoir de dcision aux experts technocratiques dans les affaires macroconomiques et montaires (Weber (2007)). 9
181
1.2.2
Relations internationales
Dans un contexte de mondialisation croissante, les banques centrales sont de plus en plus lies les unes aux autres par le biais de relations internationales. Selon une enqute de la BRI ralise en 2005 (BRI (2005c)), les banques centrales entretiennent des relations internationales avec en moyenne 14 partenaires, prs de la moiti dentre eux ayant une responsabilit essentielle au sein du secteur public. Ces relations sont souvent bilatrales, dautres ont lieu dans le cadre dinstitutions multilatrales, telles que la BRI, et dassociations rgionales140. Lorganisation de la gestion des relations internationales dune banque centrale pose des questions semblables celles concernant la recherche. Lactivit de banque centrale comprend presque toujours des lments de relations internationales, celles-ci peuvent tre gres de manire centralise, par un dpartement des relations internationales, ou rparties entre les diffrentes divisions et services de dcision. La plupart des banques centrales, y compris celles dconomies relativement fermes mais de grande taille (Chine, tats-Unis, Japon), ont un seul service de relations internationales. Dans certains pays (Chine), cela peut sexpliquer par le niveau de comptences linguistiques requis pour conduire les relations internationales ; dautres banques centrales, notamment dans les pays mergents, jouent un rle actif, de concert avec les gouvernements, dans la leve de capitaux internationaux de sources officielles, multilatrales et sur les marchs des capitaux. Seules environ 20 % des banques centrales ont totalement dcentralis leur dpartement de relations internationales, essentiellement dans les conomie avances (telles que la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas et le Royaume-Uni). Des problmes de coordination peuvent rsulter dune telle dcentralisation, comme par exemple la multiplication indsirable des changes avec des homologues internationaux. Dans les banques centrales dotes dune telle structure dcentralise, le bureau du gouverneur ou le service du secrtariat gnral se chargent gnralement de la coordination, ce qui va de soi puisque les relations internationales constituent habituellement une part essentielle de la fonction de gouverneur. 1.3 Services et reprsentation au niveau rgional
Traditionnellement, les banques centrales ont dispos de bureaux rgionaux chargs de remplir diverses fonctions administratives et oprationnelles mais aussi dasseoir leur reprsentation et leur lgitimit dans lensemble de la communaut. Toutefois, au cours des dix ou vingt dernires annes, les banques centrales dotes dun tel rseau de succursales ont eu tendance en rduire laspect oprationnel tout en cherchant maintenir ou renforcer leur prsence rgionale. Cette section examine lvolution des rseaux de succursales, les efforts entrepris pour accrotre lengagement rgional ainsi que le cas particulier des zones forte tradition fdrale, notamment la zone euro et les tats-Unis. 1.3.1 Les rseaux de succursales Historiquement, les banques centrales ont dispos de bureaux rgionaux et de siges dans les capitales politiques ou financires. Ces bureaux rgionaux constituaient gnralement un organe local pour lmission de monnaie et les services offerts par la banque centrale aux pouvoirs publics, au secteur financier, aux entreprises et aux particuliers. Parmi ces services, citons ladministration de certaines rglementations,
140
Citons titre dexemple le CEMLA (Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos) et lEMEAP (Executives Meeting of East Asia-Pacific Central Banks).
182
telles que le contrle des changes, loffre de services bancaires ainsi que la gestion de programmes demprunts publics auprs des particuliers (y compris pour des autorits rgionales dans certains pays). Certaines banques centrales ont recours leurs succursales pour obtenir des informations locales sur la situation conomique. Les succursales permettent en outre de mieux faire connatre la population les activits de banque centrale dans les rgions loignes du sige. Il nest pas surprenant que la couverture gographique dune banque centrale soit gnralement plus grande dans les pays de grande superficie ou forte population (graphique 51).
Graphique 51 Nombre de succursales de la banque centrale par rapport la population et la superficie, 2007
Le graphique du bas est un extrait du graphique du haut
4
Au cours de ces dix dernires annes environ, certaines banques centrales ont rduit leurs rseaux de succursales, notamment dans certains pays industrialiss (graphique 52). Plusieurs facteurs ont jou un rle dans la rduction des rseaux de succursales. tant donn la baisse des cots de communication et de transport, il est plus conomique dorganiser les runions rgionales dans des bureaux centraliss alors mme quune importance accrue est accorde lutilisation rationnelle des ressources. Gnralement, les oprations manuelles et administratives (par exemple, le traitement des billets et la tenue de registres de dettes) ont t source de rationalisation plus pousse que les activits danalyse et de recherche. Les bureaux rgionaux remplissant davantage le premier type de fonctions, les rductions y ont t plus fortes quaux siges (graphique 53).
3 Par 10 000 km2
0 0.0 0.5 1.0 1.5 Par million dhabitants 2.0 2.5
1.00
0.75 Par 10 000 km2
Dans certains pays, un autre facteur a t le changement effectu dans le systme de distribution de la monnaie et 0.25 de retrait des billets usags, les banques commerciales ou les entreprises de scurit au service de celles-ci y jouant 0.00 un rle accru. De tels changements ont 0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 t observs entre autres au Canada, Par million dhabitants au Mexique et en Sude. De mme, la Source : BRI (2008b). Banque de Rserve dAustralie a remplac ses diffrentes units de traitement des billets, qui taient rparties dans chaque tat, par un service central situ dans son imprimerie de billets de banque.
0.50
Moyenne
1.3.2
Dveloppement dautres moyens dengagement rgional
La rduction du rseau de succursales na gnralement pas entran une diminution de lengagement local. De nombreuses banques centrales ont pris des mesures pour renforcer leur prsence locale. 9
183
Graphique 52 Nombre de succursales en 2007, variation depuis 1997

-125 Afrique du Sud Allemagne Australie Belgique Brsil Bulgarie 6 7 10 4 Nombre de succursales -75 -25 25 75 125 7 57
Dans un souci de meilleure transparence, certaines banques centrales ont multipli leurs programmes de communications publiques, les gouverneurs sexprimant sur divers sujets et devant des auditoires varis travers des exposs, des discours et des discussions. Cette tendance a t perceptible la la Banque dAngleterre, la Banque du Canada, la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande et la Sveriges Riksbank.
De mme, les bureaux rgionaux nont rien perdu de leur importance dans la collecte 5 Canada 22 dinformations conomiques ; en tmoignent Espagne 37 lextension et la systmatisation des mthodes tats-Unis 5 de recueil de donnes locales empiriques dans Finlande 2 Hongrie certains pays. titre dexemple, la Banque de 22 Inde Rserve de Nouvelle-Zlande procde la 97 Italie visite de 40 60 entreprises du pays lors de la 32 Japon prparation de sa dclaration trimestrielle de 6 Mexique politique montaire (dans laquelle figure le 0 Norvge nom des entreprises visites). De mme, la 1 Pays-Bas Banque de rserve dAustralie, du personnel 16 Pologne travaillant au sige mais aussi dans quatre 9 Portugal petits bureaux situs dans des capitales 7 Rp. tchque rgionales est charg de se rendre dans des 14 Royaume-Uni entreprises afin dobtenir de linformation 78 Russie conomique sur place. Cependant, tant 9 Slovaquie donn la facilit actuelle des transports et des 2 Sude communications, il est de plus en plus 1 Suisse judicieux de mener ces activits partir du 4 Thalande 21 sige ; en outre, cela facilite lintgration des Turquie informations conomiques recueillies sur place 2007 Variation depuis 1997 dans le processus dlaboration de la politique qui a lieu au sige. Ces dernires annes, le Les barres orange montrent la diffrence entre le nombre de succursales en 2007 et en 1997 (un rle des agents rgionaux de la Banque chiffre ngatif signifie une rduction). dAngleterre sest revaloris, ces derniers Source : BRI (2008b). fournissant au CPM des rapports qui constituent une composante rgulire et officielle des informations examines chaque runion de ce comit. Un troisime moyen pour certaines banques centrales dassurer une prsence rgionale est dorganiser des runions du conseil ou des apparitions devant des comits parlementaires en dehors de la ville du sige. En outre, pour des raisons dusage ou de droit, plusieurs pays, tels que lAllemagne et les tats-Unis, veillent un certain quilibre rgional dans le recrutement des membres du conseil charg de dfinir la politique et le conseil des gouverneurs. Il ne sagit pas cet gard de favoriser la reprsentation dintrts rgionaux puisque les membres des conseils agissent dans lintrt de la banque centrale et du pays dans son ensemble. Cependant, le maintien dun tel quilibre peut contribuer mieux prendre en compte les informations rgionales dans le processus dlaboration de la politique et promouvoir dans la communaut limage dune lgitimit de la banque centrale reposant sur une large assise. 9
184
Graphique 53 Part des effectifs employs dans des succursales en 2007, variation depuis 1997
En % des effectifs travaillant dans des succursales
-50% Allemagne Australie Belgique Brsil Bulgarie Espagne tats-Unis Hongrie Inde 1% 85% 18% 20% 90% 10% 12% 48% 0% 50% 100% 66%
1.3.3
Structures fdrales
Dans les structures fdrales pays dans lesquels des entits rgionales jouent un rle important dans le systme de gouvernement gnral il est normal pour la banque centrale davoir une ample couverture rgionale. Les tats-Unis et sa banque centrale sont un bon exemple dun systme fdral de gouvernement et dune autorit montaire rgionalise. Chaque banque de rserve est une institution distincte, dote de son propre bilan et dun Conseil des gouverneurs. Elle opre toutefois sous lautorit de gouvernance ultime du Conseil des gouverneurs qui, avec les banques de rserve, formule les politiques de la Rserve fdrale141.
En rponse aux chances offertes par la baisse des cots de communication et de 43% Japon dplacement, la Rserve fdrale a davantage 12% Mexique renforc la coordination entre les diffrentes 0% Norvge banques de rserve que transfr des activits 14% Portugal au sige fdral. Malgr la centralisation 35% Rp. tchque accrue au sein du Conseil des gouverneurs de 78% Russie certains services fondamentaux, tels que les 14% Slovaquie rseaux informatiques et de communications, 5% Sude et de la fonction comptable, les banques de 3% rserve rgionales sont devenues des centres Suisse 43% spcialiss pour lensemble de la banque Turquie centrale. titre dexemple, lautomatisation relve dsormais de la comptence de la 2007 Variation depuis 1997 (points de %) Banque de Rserve fdrale de Richmond, Source : BRI (2008b). llaboration de la politique en matire de compensation de chques se trouvant pour sa part celle dAtlanta. Les oprations dopen market ont toujours t menes par la Banque de Rserve fdrale de New York. La supervision est confie au Conseil des gouverneurs, des comits composs de reprsentants de plusieurs banques de rserve contrlant les activits.
Italie 47%
Dans cette structure, les banques de rserve rgionales sapparentent des points sur un rseau. Le dveloppement des centres de sauvegarde et de duplication suite aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 a encore renforc la caractristique de rseau de la Rserve fdrale. Le dveloppement de ces points de spcialisation au service du systme dans son ensemble reflte une volont defficience et une adhsion la nature fdrale de lactivit de banque centrale aux tats-Unis. maints gards, lEurosystme peut galement tre considr comme oprant dans un systme fdral de gouvernement malgr quelques grandes diffrences par rapport
141
Le Conseil des gouverneurs nomme trois membres du conseil dadministration de chaque banque de rserve, y compris le prsident. Les six autres membres sont lus par les banques commerciales actionnaires de la banque de rserve.
185
aux tats-Unis. Une des principales diffrences rside dans le fait que la structure rgionale de la Rserve fdrale amricaine ne recouvre pas des circonscriptions politiques (les Districts englobant plusieurs tats) contrairement lEurosystme qui est compos de la Banque centrale europenne, institution supranationale, et des banques centrales dtats souverains. Cest la raison pour laquelle certains lments du systme europen sont plus dcentraliss que dans le cas des tats-Unis. Au sein de la zone euro, la politique montaire est labore au centre, par le Conseil des gouverneurs de la BCE, mais elle est mise en uvre par lensemble des banques centrales dans leur systme financier respectif ; le contrle bancaire demeure une responsabilit nationale (le rle de la BCE se limitant celui de conseil et de coordination dans le domaine de la supervision prudentielle). La production et la distribution des billets de banque en euros sont galement ralises par les banques centrales nationales. Cette dcentralisation, cohrente avec le principe de subsidiarit ancr dans le Trait sur lUnion europenne, signifie que certaines tches sont effectues en parallle par toutes les banques centrales nationales. Cela dit, une tendance la concentration est perceptible, notamment dans la production de billets, quelques coupures tant dsormais uniquement produites dans certaines imprimeries nationales. Seul le temps permettra de dire si un tel regroupement des fonctions sera tendu dautres domaines ou voluera vers une tendance une centralisation accrue. Cela tant, lorganisation des structures fdrales nest pas totalement uniforme. LAustralie et le Canada, deux pays de grande superficie, ont des systmes fdraux de gouvernement mais leurs systmes de banque centrale sapparentent davantage ceux des pays disposant dun systme unitaire de gouvernement, tels que le Royaume-Uni. 2. Disposer dun corps de banquiers centraux hautement qualifis
Un cadre dexperts hautement qualifis a traditionnellement fait partie des effectifs des banques centrales. Tout particulirement ces dix ou vingt dernires annes, le contexte dans lequel voluent les banques centrales sest nettement modifi, avec une incidence non ngligeable sur leur besoin en personnel. Au moins trois facteurs sont lorigine de ce changement denvironnement. Tout dabord, une attention accrue est porte sur le bon fonctionnement des institutions publiques, y compris les banques centrales. Ensuite, une plus grande importance est dsormais accorde aux instruments de march par rapport aux instruments administratifs, notamment dans le domaine de la politique montaire mais galement pour la surveillance des banques commerciales. Enfin, la rvolution technologique dans les secteurs de linformation et des communications a exerc une incidence majeure sur lorganisation et les effectifs. Cette section tudie la manire dont ces dveloppements ont influenc les besoins en personnel des banques centrales et la rponse apporte par celles-ci dans la gestion de leurs ressources humaines. 2.1 volution des effectifs
Les effectifs sont trs variables, oscillant gnralement entre des dizaines de milliers quelques centaines142. Cela explique pourquoi lampleur et la complexit de la gestion
142
La fourchette est encore plus large si les extrmes sont pris en considration : la Banque populaire de Chine, qui emploie environ 110 000 personnes, et les banques centrales des petites les du Pacifique, dont les effectifs de certaines sont infrieurs 100 personnes.
186
des ressources humaines diffrent sensiblement dune banque centrale lautre (les graphiques 54 et 55 ainsi que le tableau 22 donnent un aperu des caractristiques des effectifs de banques centrales dans divers pays.)
Graphique 54 Effectifs par million dhabitants par rapport lventail de fonctions
400 350 Effectifs par million d'habitants 300 250 200 150 100 50 0 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 ventail de fonctions (indice de 0 1) Moyenne
Les effectifs ont eu tendance baisser dans de nombreuses banques centrales, mais pas dans toutes. Cette baisse a surtout concern le personnel charg de tches manuelles (par exemple, le traitement des chques) et de bureau. Prcisment dans ces domaines, lintroduction des nouvelles technologies et les rformes des pratiques commerciales ont permis de fortes rductions des effectifs. Suite ces rductions deffectifs lies aux technologies, une grande partie du personnel de nombreuses banques centrales est maintenant range dans la catgorie des cadres, environ 60 % selon une enqute sur les banques centrales de taille moyenne effectue par la BRI en 2003 (BRI (2003c)). Depuis, la proportion de cadres aurait encore augment.
2.2
Politiques et pratiques de rmunration du personnel
La capacit dune organisation recruter, fidliser et motiver son personnel dpend largement du niveau et de la structure de rmunration quelle met en place. Si les banques centrales disposent dune large autonomie pour fixer les rmunrations, elles sont toutefois soumises certaines contraintes implicites ou explicites (tableau 23). Cette autonomie rsulte de leur autonomie financire et, dans la plupart des cas, du fait quelles ne sont pas prises en compte dans les arrangements administratifs qui sappliquent aux ministres. Les rmunrations sont gnralement fixes par la direction de la banque centrale (gouverneur, conseil des gouverneurs ou comit de gestion) sous le contrle, le cas chant, dun conseil de surveillance. Pour certaines catgories de personnel, les traitements et salaires sont fixs dans le cadre de ngociations avec un syndicat du personnel ou une organisation professionnelle. Les contraintes pesant sur les rmunrations sont multiples. Certaines sont dordre juridique mais la plupart sont beaucoup plus subtiles. Parmi les banques centrales qui ont particip ltude ralise par la BRI en 2007 (BRI (2007b)) (tableau 24), celles qui se heurtent des restrictions pratiques pour fixer les rmunrations du personnel rapportent le plus souvent les facteurs suivants. La rmunration du gouverneur constitue souvent un plafond. tant donn que la rmunration du gouverneur est gnralement dtermine lextrieur (voir ci-dessous), la structure de rmunration interne peut, indirectement, tre galement fixe en dehors de la banque centrale. Seules quelques institutions ont certains membres du personnel pays davantage que le gouverneur (par exemple, la Banque centrale du Brsil, la Banque dIsral et au Conseil des gouverneurs de la Rserve fdrale) ; ce sont des exceptions.
187
Graphique 55 Ventilation du personnel de banque centrale par type de biens et services fournis
Donnes de 33 banques centrales
Part du personnel fournissant des biens et services finaux

100% Pourcentage des institutions (cumul)
50%
0% 40% 44% 48% 52% 56% 60% 64% 68% 72% 76% 80%
Pourcentage des effectifs totaux chargs de la fourniture de biens et services finaux
Ventilation par type de biens et services finaux

Ventilation par type de services internes

50%
50%
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% 36% 38%
0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 24% 26% 28% 30% 32% 34% Pourcentage des effectifs totaux Gestion du personnel Informatique Services professionnels Immeubles, services et logistique
Pourcentage des effectifs totaux Stabilit montaire Stabilit financire et rgulation Activits de politique Fourniture dinfrastructure financire Autre intrt gnral Autre
Pour illustrer la faon de lire ces graphiques, considrons le point x = 57 % et y = 50 % (soit le point dintersection de la ligne bleue et de la ligne horizontale reprsentant 50 %) dans le graphique du haut : dans la moiti des banques centrales de lchantillon, la part du personnel fournissant des biens et services finaux est de 57 % (des effectifs totaux) ou moins et, dans lautre moiti, de plus de 57 %. La ligne bleue atteint son maximum (100 %) la valeur de 78 % du personnel, ce qui indique quaucune banque centrale ne consacre plus de 78 % de ses effectifs totaux la fourniture de biens et services finaux. Source : BRI (2008b).
188
Tableau 22 Effectifs des banques centrales

Pays ou zone montaire Allemagne Arabie Saoudite Argentine Australie Belgique Brsil Bulgarie Canada Chili Core Croatie Danemark Espagne tats-Unis dont le Conseil des gouverneurs Finlande France Hong-Kong RAS Hongrie Inde Indonsie Irlande Islande Isral Italie Japon Mexique Norvge Nouvelle-Zlande Pays-Bas Pologne Portugal Rpublique tchque Royaume-Uni Fdration de Russie Singapour Slovaquie Sude Suisse Thalande Turquie Zone euro dont la BCE Effectifs (nombre de personnes lexception des chiffres avec la mention F (quivalent temps plein)) 2007 10 391F 2 588 2 474 896 2 262 5 072 910 1 238 603 2 174 593 507F 2 720 19 930 1 900 490 12 828F 622 690 21 669 6 108 991 115F 745 7 405 4 912F 2 801 528 221F 1 565F 4 424F 1 687 1 474 1 744 71 918 1,049 1 075 372F 656 3 881F 4 536 47 308 1 348F 2005 11 502F 2 606 2 358 860 2 344 4 604 932 1 166 562 2 204 561 516F 2 705 22 056 1 797 544 13 972F 604 809 22 366 964 116 794 7 961 5 052 2 774 547 218F 1 685F 4 627F 1 702 1 433 1 767 78 834 1 169 429F 671 4 289F 4 642F 50 164 1 370F 821 1 304 448F 575 4 617F 5 550 51 400 830F 1 187 755F 606 3 846F 6 999 53 094 2000 14 407 2 661 2 144 807 2 672 4 640 1 291 1 715 590 2 083 586 550 3 092 23 056 1 635 725 15 265 607 1 316 31 295 5 955 694 105F 900 8 651 5 620 3 155 1 200 237F 1 785F 6 319F 1 832 1 465 1 907 1995 16 373 1 700 1 532 2 918 6 160 796 2,000 677 3 600 479 592 3 281 25 465 1 689 796 15 220 469 2 318 33 213 7 685 574 133F 907 9 427 6 045 3 364 1 226 293F 1 485F 1 771 1 660 3 991 Effectif par million dhabitants 2007 131,9 106,6 62,9 42,9 212,6 26,8 119,2 37,6 36,4 44,9 133,5 97,1 60,5 65,9 6,3 93,2 217,0 89,3 68,6 19,2 27,2 230,4 387,0 106,6 126,7 40,1 26,6 113,2 55,0 98,2 121,2 158,8 143,5 28,7 505,7 233,4 198,7 42,3 89,9 60,9 61,6 149,4 4,4 2005 145,5 112,7 61,1 42,2 223,0 25,0 120,3 36,1 34,7 45,8 126,3 99,5 62,3 74,3 6,1 103,7 238,9 88,3 80,1 20,4 233,2 386,7 118,6 137,1 39,5 26,9 118,8 55,4 107,8 126,5 161,1 140,1 29,3 549,4 216,2 49,5 92,2 68,7 64,8 161,1 4,6 204.3 242,0 52,6 80,0 77,2 83,9 175,6 3,0 222,0 89,1 85,8 67,5 115,4 2000 175,1 130,0 58,3 42,1 260,4 27,1 161,3 56,0 38,8 44,3 133,8 103,2 76,3 81,7 5,8 140,1 258,5 90,4 128,7 30,8 29,0 183,1 387,0 147,9 151,7 44,3 32,2 267,0 64,0 116,9 171,4 179,4 143,3 32,4 1995 200,1 48,9 84,6 287,7 38,8 95,9 68,3 47,6 79,8 107,6 113,5 83,6 95,6 6,3 155,8 263,1 74,8 224,2 36,5 39,4 159,4 517,7 168,8 165,8 48,2 36,9 281,0 83,1 100,4 177,6 160,7 68,8
Sources : sites Internet et rapports annuels des banques centrales ; Dexia (2009) ; BRI (2008b).
189
La grande attention porte par le public sur les niveaux de rmunration et leurs changements, ou les proccupations quant aux ractions du public, sont importantes. Dans un peu plus de la moiti de ces cas, ce facteur a t considr plus important en priodes de politique montaire restrictive. La tradition dicte le maintien dun certain cart entre les rmunrations pratiques dans les banques centrales et celles des autres agences du secteur public.
Mme si ltude indique que lautonomie dont bnficie la banque centrale concerne galement la dtermination des grilles de rmunrations, de nombreuses banques centrales rapportent encore quil est trs difficile pour elles de faire face la concurrence du secteur priv pour lembauche de talents. Il semble que les banques centrales savent trouver le juste quilibre en offrant ce quil faut pour conserver leurs cadres (une fois pris en compte les avantages non pcuniaires rsultant dun emploi dans une institution influente, voir ci-dessous) sans donner au public trop de raisons de mcontentement. Il est galement possible que les banques centrales se restreignent elles-mmes afin de ne pas franchir les limites invisibles dacceptation publique et politique. En dfinitive, les talents rassembls sont peut-tre suffisants pour accomplir la mission quoiquen de du niveau idal. Cela va dans le sens des inquitudes exprimes actuellement quant la comptitivit des salaires et lusage toutefois limit de lautonomie mentionne auparavant pour payer davantage. Tableau 23 Dtermination des salaires
En %, sur 37 banques centrales Les salaires sont dtermins par le conseil des gouverneurs de la banque centrale le gouverneur le conseil de surveillance de la banque centrale influencs par des dispositions lgales concernant le niveau des salaires un plafond de salaires un plancher de salaires fixs dans un/des contrat(s) avec les syndicats qui sappliquent la banque centrale mais qui ne sont pas ngocis avec elle en particulier qui sont ngocis entre la banque centrale et un ou plusieurs syndicats 9 14 26 9 11 29 51 23 14 46 23 9 Cadres Autres personnels
6 37
6 43
190
Tableau 24 Mesure dans laquelle lindpendance formelle en matire de fixation des rmunrations est limite en pratique
En %, sur 35 entits ddies aux activits de banque centrale Indpendance formelle en matire de fixation des rmunrations Faible Faible Capacit dutilisation de lindpendance formelle BR, DE, HK, EM (4, 11 %) CA, IT, US(NY), EM (4, 12 %) BE, CH (2, 6 %) leve CL, IS, NO, PT, UK, MX, US(BG), EM, IC, IC (10, 29 %) AT, AU, BG, CZ, EU, FI, HU, NZ, PH, RU, SK, TR, ZA, EM, EM (15, 43 %) Moyenne leve
Moyenne
Ce tableau prsente exceptionnellement deux entres distinctes pour les tats-Unis, lune pour le Conseil des gouverneurs (US(BG)), lautre pour la Banque de Rserve fdrale de New York (US(NY)). Source : BRI (2007b).
2.3
Rmunration du gouverneur et des membres du conseil
Les mthodes mises en uvre pour fixer la rmunration du gouverneur et des membres du conseil sont gnralement trs diffrentes de celles utilises pour dterminer les salaires des autres membres du personnel de la banque centrale. De fait, selon les principes de bonne gouvernance, un individu ne fixe pas son propre salaire. Si la banque centrale dispose souvent dun grand pouvoir dans la fixation des salaires du personnel, elle sen remet la plupart du temps un organe extrieur ou un point de rfrence pour les rmunrations au niveau du conseil. Dans prs de la moiti des banques centrales, cet organe extrieur est un conseil de surveillance, qui opre parfois avec lapprobation ou aprs consultation du gouvernement (tableau 25). Dans 20 % des cas, le gouvernement, un comit nomm par le gouvernement ou les ministres concerns participent ce processus. Dans quelques pays, la rmunration du conseil est le fait de dispositions juridiques. Le Conseil des gouverneurs de la Rserve fdrale est la seule institution dans laquelle sapplique ce niveau le barme des traitements du secteur public concern (fix quant lui par le Congrs). Lintervention du ministre des Finances ou du gouvernement dans la dtermination des rmunrations est un peu plus frquente dans le cas des membres du conseil ne faisant pas partie de la direction et travaillant temps partiel que dans celui du gouverneur et des autres membres du conseil appartenant la direction et travaillant plein temps. Une banque centrale indique que la rmunration des membres du conseil ne faisant pas partie de la direction reprsente un certain pourcentage de celle du gouverneur. Il convient galement de noter que certaines banques centrales ne versent aucune rmunration aux membres du conseil ne faisant pas partie de la direction en dehors des frais de dplacement. 9
191
Tableau 25 Mthodes de dtermination de la rmunration du gouverneur et des membres du conseil

Nombre de banques centrales 33 banques centrales Gouverneur, autres membres temps plein appartenant la direction 11 Membres temps partiel nappartenant pas la direction 4
Dterminant de rmunration
Conseil de surveillance Conseil de surveillance avec approbation ou consultation du gouvernement Gouvernement ou comit de rmunration nomm par le gouvernement Chef dtat Ministres Droit commun Parlement Loi ou rglement de banque centrale En interne par la banque centrale chelle de salaire du secteur public pour les hauts fonctionnaires Autres Total
4 3 2 1 2 1 1 2 33
3 2 3 2 2 2 18
2.4
Critres et dterminants de la rmunration
La dtermination des salaires du personnel rsulte de trois considrations principales, savoir la comptitivit, lvolution des niveaux de salaire du secteur priv et la cohrence de la structure de rmunration interne. Dans ce contexte, plusieurs banques centrales ont mis au point des mthodes rigoureuses et professionnelles pour tablir des comparateurs de salaires pertinents. Cette approche limite les incohrences et les distorsions et, tout aussi important, prouve aux ayants droit que les barmes de rmunration sont justifis par les conditions du march. De mme, certaines banques centrales, telles que la Banque de Rserve dAustralie, ont largi leurs fourchettes de rmunration et adopt des systmes demploi plus souples, en recourant notamment davantage aux contrats dure limite. Ces changements sont alls de pair avec et, dans une certaine mesure, ont t rendus possible par la forte revalorisation de la grille gnrale des salaires mise en uvre pour la rendre plus cohrente avec les comparateurs. Dans certaines banques centrales des conomies mergentes, la rmunration correspond cette description. Ailleurs, comme par exemple Hong-Kong RAS et Singapour, la rmunration des cadres de banque centrale (et
192
dautres secteurs publics) est tablie pour tre comptitive avec les salaires pays dans le secteur priv (et, pour les cadres de haut niveau de Singapour, avec les hauts salaires des secteurs priv et public). Dans les banques centrales, la rvision des salaires seffectue gnralement en fonction des performances individuelles, souvent dans le cadre de processus dvaluation. Prs de 80 % des banques centrales tudies adoptent au moins en partie ce systme, et ce pour tous les types de personnel poste fixe dans lensemble de ltablissement. Dans un relativement petit nombre de banques centrales (25 % des cas), lajustement des salaires repose sur lanciennet. Des restrictions lgales sur le recours la rmunration lie la performance, des conventions collectives ou la nature des systmes de rmunration du secteur public sappliquant aux banques centrales en sont probablement la cause. Outre la rmunration lie aux performances, la majorit des banques centrales recourent des systmes de salaire prime exceptionnelle. Dans environ 40 % des institutions tudies, cette composante de salaire variable est gnralement infrieure 10 % du salaire de base ; dans un tiers des cas, celle-ci est suprieure 10 %. Dans lensemble, les banques centrales ont t en mesure dattirer et de retenir des spcialistes hautement qualifis. Pouvant difficilement atteindre cet objectif travers les barmes de traitements, elles recourent plus fortement aux avantages non salariaux. Ils peuvent prendre la forme davantages financiers (par exemple, contributions aux plans dpargne retraite, prise en charge des dpenses de soins, prts bonifis au logement) ou non financiers (tels que la possibilit de faire de la recherche et contribuer un lment valorisant de la politique publique). Toutefois, certaines banques centrales ont cherch limiter le recours ces avantages non salariaux, notamment les prts bonifis au logement qui offrent moins davantages aux membres du personnel dont le niveau de dette hypothcaire est faible (les cadres gnralement), ce qui entrane une distorsion des structures gnrales de rmunration. Ainsi, le prt bonifi, principale forme davantage non salarial offert par les banques centrales selon lenqute de la BRI ralise en 2001 (BRI (2001), sest vu remplac par les subventions la formation, les congs sabbatiques et dautres initiatives dvolution de carrire daprs une tude plus rcente (BRI (2007b)). Quelques banques centrales ont par ailleurs introduit dans leurs structures de rmunration des compensations spcifiques lintention de certaines catgories de personnel qualifi afin dtre comptitives dans ces domaines sans accrotre outre mesure leurs cots salariaux totaux. Sur les grandes places financires, les banques centrales peuvent avoir des difficults retenir leurs experts. La Banque de Rserve de New York offre des contrats de fidlisation ses cadres de haut niveau. Connus galement sous le nom de menottes dor , ces contrats prvoient le versement dune prime si lemploy ne quitte pas son poste avant terme. 2.5 Recrutement, formation et volution de carrire
Dans le pass, les banques centrales ont gnralement recrut leurs experts la sortie de luniversit. Si une minorit dentre eux ont quitt la banque un moment de leur vie professionnelle, un grand nombre y ont fait carrire. Les banques centrales ont contribu ce processus en proposant des formations spcialises (y compris par lintermdiaire des programmes mis en uvre par exemple par la Banque dAngleterre, la Banque nationale suisse, la Rserve fdrale et le groupe des banques centrales dAsie du Sud-Est SEACEN). Certaines banques (telles que la Banque du Japon) ont traditionnellement pratiqu la rotation des tches afin de constituer et possder un groupe restreint de cadres pouvant se prvaloir dune exprience dans un large ventail de domaines.
193
Toutefois, une diversification du parcours de carrire traditionnel est de plus en plus manifeste. Cette volution sexprime notamment par le recours accru des contrats dure dtermine (CDD) (Australie et Canada), le recrutement lchelle internationale (tats-Unis, Nouvelle-Zlande, Royaume-Uni) et les mouvements de personnel entre le monde acadmique et la banque centrale. Dans ces vingt dernires annes, un nombre croissant de banquiers centraux de haut niveau est venu du monde universitaire et non du secteur financier (section 2.1). 2.5.1 Contrats dure dtermine Les effectifs des banques centrales sont composs avant tout demploys permanents (titulaires dun contrat dure indtermine, ce qui ne signifie pas quils font ncessairement carrire au sein de la banque centrale). Toutefois, certaines banques centrales ont cherch assouplir leur modle de recrutement en recourant des CDD pour de nombreux experts, la reconduction de ces contrats dpendant des besoins de la banque centrale, de la performance de lemploy et des prfrences de ce dernier. Les personnes en CDD reprsentent 35 % des effectifs de la Banque de Rserve dAustralie et 18 % de ceux de la Banque du Canada. Ce type de contrat concerne principalement les fonctions de direction et dexperts. la Banque de Rserve dAustralie, la non-titularisation entrane par lintroduction de cette pratique a t compense par une hausse des rmunrations. Les exigences de spcialisation devraient continuer de saccrotre compte tenu des progrs raliss dans les technologies de la connaissance, notamment en mathmatiques avec, par exemple, les modles de prvisions dvelopps pour soutenir llaboration de la politique montaire et la modlisation intgre dans les mthodes de calcul des exigences de fonds propres des banques. Du fait de cette spcialisation accrue, la demande de banquiers centraux de carrire dots de comptences gnrales acquises dans les diffrentes fonctions de banque centrale pourrait diminuer. Ce renforcement de la spcialisation pourrait galement engendrer des diffrences culturelles entre les diverses fonctions ainsi quentre les banquiers centraux de carrire et ceux engags davantage dans leur propre carrire ou profession que dans la banque centrale. Dans certaines banques centrales, la culture rgnant dans les dpartements chargs du contrle bancaire est diffrente de celle rencontre dans les services macroconomiques. Ainsi, le passage du personnel dun domaine lautre savre parfois difficile. 2.5.2 Recrutement international Dans un contexte de mondialisation croissante, les banques centrales recrutent de plus en plus leurs experts sur le march international, tous les niveaux, y compris aux niveaux de la direction. Notamment dans les conomies mergentes, les banques centrales ont pourvu des postes dencadrement, galement au niveau du directoire et des sous-gouverneurs, avec des banquiers centraux expriments, proches de lge de la retraite parfois, venant des conomies avances143. Dans certaines banques centrales, les postes de haut niveau demeurent toutefois rservs aux nationaux.
143
Citons, par exemple, la Banque de Rserve dAfrique du Sud, la Banque dAngleterre, la Banque centrale de Bosnie-Herzgovine, la Banque du Canada, la Banque de la Jamaque et la Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande.
194
2.6
Restrictions et codes de conduite
Les responsables et le personnel des banques centrales sont gnralement soumis certaines restrictions de conduite afin dviter des conflits dintrts rels ou perus. La majorit des banques centrales disposent dun ensemble de rgles, qui repose sur des dispositions statutaires, des codes de conduite noncs par la banque ou la combinaison des deux, destin tablir des normes de comportement que les tiers sont en droit dattendre et liminer les risques de conflits dintrts personnels (graphique 56). La notion de conflit dintrts est dtermine la fois par les habitudes nationales, les tendances observes dans les autres pays et lvolution des ides sur les bonnes pratiques. La conception dun code de conduite suppose le maintien dun juste quilibre entre les avantages induits par ces rgles et le cot quelles impliquent, des restrictions trop fortes pouvant porter prjudice lattractivit de la banque centrale pour des candidats intressants. La grande majorit des lois qui rgissent la banque centrale Codes de conduite lintention des donnent une description responsables de haut niveau et du relativement dtaille du type personnel des banques centrales dactivits que les responsables de En %, sur 40 banques centrales banque centrale de haut niveau 75% sont en droit dexercer lextrieur alors quils travaillent pour la banque centrale. Selon une Tout le personnel 50% enqute ralise par la BRI en Domaines particuliers 2006 (BRI (2006a)), lexercice Tous les responsables de haut niveau dactivits en dehors de la banque 25% centrale est gnralement interdite au gouverneur et autres membres internes du conseil employs 0% plein temps. Dans un tiers des Autre Code Codes Codes banques centrales, des unique spars externes applicables contributions dans le domaine la banque universitaire (enseignement ou centrale autre) sont toutefois autorises. Rdig(s) par la banque Environ un tiers des lois rgissant centrale la banque centrale interdit Source : BRI (2008b). expressment lappartenance un parti politique ou la participation des activits politiques. Les membres externes des conseils de politique sont moins soumis ces restrictions lies lexercice dune activit en dehors de la banque centrale, les membres externes des conseils de surveillance (directeurs non excutifs) encore moins.
Graphique 56
Sagissant des conflits dintrts, les codes noncent gnralement des principes gnraux de conduite thique, des rgles sur lacceptation de dons et gratifications (y compris les voyages et lhospitalit) et des restrictions sur les oprations financires ralises titre priv. Prs de 50 % des banques centrales interroges ce sujet (BRI (2006b)) ont dfini une limite maximum pour les dons. la Banque nationale suisse, par exemple, les dons reus la suite dune confrence ne peuvent excder CHF 500 ; la limite stablit 100 pour les membres du Directoire de la BCE. Certaines banques centrales imposent des limites qualitatives, interdisant par exemple les dons dont la valeur dpasse un montant conforme aux usages ou ngligeable (Banque du Portugal). Les dons de valeur suprieure peuvent tre parfois conservs si leur destinataire verse une compensation la banque centrale. Dans dautres
195
circonstances, les dons de grande valeur qui ne peuvent tre refuss sont gards par la banque centrale ou remis une uvre de charit. Sagissant des dplacements officiels, il est gnralement prsum que la banque centrale en assume les cots. Des codes de conduite autorisent toutefois le paiement par les organisateurs de manifestations des frais de voyage ou dhbergement dans certaines conditions ou pour un certain montant. La plupart des banques centrales disposent de rgles qui restreignent ltendue ou la nature des placements que certains ou lensemble des membres du personnel peuvent effectuer titre personnel. Ces rgles sont trs variables eu gard aux personnes concernes, aux types de transactions ou dinstruments pris en considration, leurs priodes dapplication et au mode de contrle du respect de ces restrictions. la Banque dEspagne, les membres du Conseil des gouverneurs et certains responsables de haut niveau doivent dposer dans un organisme de gestion indpendante agr lensemble des titres ngociables dtenus par eux-mmes ou par leurs conjoint(e)s non spar(e)s et enfants charge. la Banque nationale suisse, les responsables de haut niveau qui participent aux dcisions de politique montaire doivent recourir aux services dun gestionnaire de portefeuille professionnel ou adopter une gestion passive de leurs placements. En outre, certaines banques centrales (Banque de Rserve dAustralie, Banque du Mexique et la Rserve fdrale par exemple) interdisent toutes transactions en priodes de runions de politique montaire. Dautres institutions (telles que la Banque du Japon et la Banque nationale suisse) rvlent publiquement les actifs dtenus titre priv par les responsables de la politique montaire ou exigent une copie de leurs dclarations dimpts. En outre, une large majorit de banques centrales ont des directives limitant lactivit du gouverneur et des autres responsables de haut niveau pendant une certaine priode avant et aprs quils ne quittent linstitution. Les banques centrales impliques fortement ou part entire dans le contrle bancaire sont plus susceptibles dimposer des restrictions applicables aprs la cessation dactivit que celles dont les responsabilits en la matire sont faibles ou nulles. La dure des restrictions varie gnralement entre un et trois mois pour la priode prcdant le dpart et dun deux ans pour celle suivant la cessation dactivit. Par ailleurs, de nombreuses banques centrales interdisent pour une dure indtermine la divulgation de diffrents types dinformations reues avant de quitter la banque. Chaque banque centrale adopte des approches diffrentes quant au dpart des cadres suprieurs. Ainsi, la Banque nationale suisse exige un pravis de trois mois aprs lequel le reprsentant ne participe plus llaboration des dcisions et na plus accs aux informations confidentielles ; cependant, une fois passe cette priode de pravis et que le reprsentant a quitt la banque centrale, il nest plus soumis aucune restriction pour un emploi futur. En revanche, le gouverneur ou le sous-gouverneur de la Banque dEspagne ne peut exercer une activit professionnelle en rapport avec un tablissement de crdit ou les marchs des titres durant les deux premires annes suivant la cessation de ses fonctions. Ils peuvent prtendre pendant cette priode recevoir de la banque centrale 80 % de leur salaire antrieur sils nexercent aucune activit rmunre dans un autre domaine. En outre, les gouverneurs des banques centrales de lEurosystme sont tenus de respecter le code de conduite des membres du Conseil des gouverneurs de la BCE durant la premire anne suivant la cessation de leurs fonctions. Ce code exige quils vitent tout conflit dintrts qui pourrait survenir dans le cadre dune activit prive ou professionnelle et quils informent par crit le Conseil des gouverneurs avant dexercer de telles activits. 9
196
Annexe : Liste des banques centrales et autorits montaires participant au Rseau de gouvernance des banques centrales
Nom de la banque centrale ou de lautorit montaire Banque centrale de la Rpublique argentine Banque nationale dAutriche Banque de Rserve dAustralie Banque centrale europenne Banque nationale de Belgique Banque nationale de Bulgarie Banque centrale du Brsil Banque du Canada Banque nationale suisse Banque centrale du Chili Banque populaire de Chine Banque nationale tchque Banque fdrale dAllemagne Banque nationale du Danemark Banque dEspagne Banque de Finlande Banque de France Autorit montaire de Hong-Kong Banque nationale croate Banque centrale de Hongrie Banque dIndonsie Banque centrale et Autorit des services financiers dIrlande Banque dIsral Banque de Rserve de lInde Banque centrale dIslande
Code-pays AR AT AU BCE BE BG BR CA CH CL CN CZ DE DK ES FI FR HK CZ HU ID IE IL IN IS
197
Nom de la banque centrale ou de lautorit montaire Banque dItalie Banque du Japon Banque de Core Banque du Mexique Banque centrale de Malaisie Banque des Pays-Bas Banque centrale de Norvge Banque de Rserve de Nouvelle-Zlande Banque centrale des Philippines Banque nationale de Pologne Banque du Portugal Banque centrale de la Fdration de Russie Agence montaire dArabie Saoudite Banque de Sude Autorit montaire de Singapour Banque nationale de Slovaquie Banque de Thalande Banque centrale de la Rpublique de Turquie Banque dAngleterre Conseil des gouverneurs du Systme de Rserve fdrale
Code-pays IT JP KR MX MY NL NO NZ PH PL PT RU SA SE SG SK TH TR UK US
Banque de Rserve fdrale de New York Banque de Rserve de lAfrique du Sud ZA
198
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ISBN 92-9131-232-0 (version imprime) ISBN 92-9197-232-0 (en ligne)

Prsentation gnrale du projet

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Chapitre 4 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Chapitre 5 : 1. 2. 3. Chapitre 6 : 1. 2. 3. 4. 5. 6. Chapitre 7 : 1. 2. 3. 4. 5. Chapitre 8 : 1. 2. 3. 4. Chapitre 9 : 1. 2.

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Liste des encadrs

Liste des tableaux

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Tableau 21 : Tableau 22 : Tableau 23 : Tableau 24 :

Liste des graphiques

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Graphique 26 : Graphique 27 : Graphique 28 : Graphique 29 : Graphique 30 : Graphique 31 : Graphique 32 : Graphique 33 : Graphique 34 :

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Rsum des grands thmes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

Principales tendances observes dans les banques centrales modernes1

Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par David Archer et Gavin Bingham.

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

Par exemple, voir Brunnermeier et al. (2009).

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales

Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales

Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Principales tendances observes dans les banques centrales modernes

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Rles et objectifs des banques centrales modernes

Rles et objectifs des banques centrales modernes3

Ce chapitre a t labor, pour lessentiel, par David Archer.

Les enjeux de la gouvernance des banques centrales

Rles et objectifs des banques centrales modernes

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Rles et objectifs des banques centrales modernes

Aperu historique : volution des fonctions des banques centrales

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